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Ministério das Relações Exteriores
Secretaria de Controle Interno
Coordenação-Geral de Auditoria
RELATÓRIO DE AUDITORIA ANUAL DE CONTAS
EXERCÍCIO : 2015
PROCESSO : 09144.000039/2016-32
RELATÓRIO : 01/2016
UNIDADE PRESTADORA DA CONTA (UPC)
Subsecretaria-Geral do Serviço Exterior (SGEX)
UNIDADE(S) GESTORA(S)
2400.05 – Coordenação-Geral de Orçamento e Finanças (COF)
2400.09 – Departamento do Serviço Exterior (DSE)
2400.10 – Departamento de Comunicações e Documentação (DCD)
2400.13 – Divisão de Serviços Gerais (DSG)
2400.21 – Coordenação de Patrimônio (CPAT)
2400.69 – Divisão de Acompanhamento e Coordenação Administrativa dos Postos no
Exterior (DAEX)
I – INTRODUÇÃO
1. Em atendimento à determinação contida no Memorando CISET nº 44, de 29 de
março de 2016, do Secretário de Controle Interno, apresentamos o Relatório de Auditoria que
examina os atos e os fatos de gestão praticados no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro
de 2015, sob a responsabilidade dos dirigentes da Unidade em referência.
2. As contas da UPC são apresentadas de forma individual. A Coordenação-Geral
de Orçamento e Finanças (COF) e o Departamento de Comunicações e Documentação (DCD)
não foram objeto de auditoria. Os trabalhos de auditoria interna nas contas do Departamento
do Serviço Exterior (DSE), da Divisão de Serviços Gerais (DSG), da Coordenação de
Patrimônio (CPAT) e da Divisão de Acompanhamento e Coordenação Administrativa
dos Postos no Exterior (DAEX), realizaram-se por ocasião do levantamento do Processo de
Contas Anual e foram desenvolvidos in loco, na sede das Unidades Gestoras, onde se
encontram arquivadas as primeiras vias dos processos de pagamento e demais documentos
que comprovam a execução orçamentária, financeira e patrimonial.
3. Os exames foram efetuados por amostragem, segundo a natureza do gasto e sua
representatividade, de acordo com as normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público
Federal.
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II – TOTAL E REPRESENTATIVIDADE DA DESPESA REALIZADA
4. Conforme dados extraídos do SIAFI, conta contábil 6.2.2.9.2.0.1.0.4 –
Empenhos Pagos, os gastos da Unidade Prestadora de Contas perfizerem o montante de R$
732.530.132,51. O total dos empenhos pagos pelas unidades sob exame neste Relatório
corresponde a 21,42% do montante das despesas realizadas pelo Itamaraty, no País e no
exterior, assim discriminadas: R$ 4.633.923,39 relativos à DAEX; R$ 13.817.529,10
referentes ao Departamento de Comunicação e Documentação – DCD; R$ 68.352.467,73 no
tocante à DSG; e R$ 645.726.212,29 pelo DSE.
III - RESULTADO DOS EXAMES
5. Com base nos exames realizados na documentação comprobatória dos atos e
dos fatos de gestão, que deram origem ao presente processo, e em cumprimento ao disposto
no Anexo II da Decisão Normativa TCU nº 147/2015, apresentamos as seguintes observações:
6. Quanto aos itens do Anexo II da DN/TCU 147/2015, não foram objeto de
exame os itens 5, 8 e 15 e não há ocorrência de atos de gestão relacionados ao item 10.
Item 1 - Avaliação, considerando a natureza jurídica e o negócio da unidade prestadora
da conta (UPC), da conformidade das peças exigidas nos incisos I, II e III do art. 13 da
IN TCU nº 63/2010 com as normas e orientações que regem a elaboração de tais peças.
7. A Unidade elaborou todas as peças a ela atribuídas pelas normas do Tribunal
de Contas da União (TCU) para o exercício de 2015. As peças contemplaram os formatos e os
conteúdos obrigatórios nos termos da IN/TCU nº 63/2010, DN/TCU nº 146/2015 e da Portaria
TCU nº 321/2015. Esclarece-se que o encaminhamento do Relatório de Correição é de
responsabilidade da Secretaria-Geral das Relações Exteriores (SG/MRE), que não foi objeto
de auditoria por esta Setorial de Controle no presente exercício.
Item 2 - Avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão, em especial
quanto à eficácia e eficiência no cumprimento dos objetivos estabelecidos no plano
plurianual (PPA) como de responsabilidade da UPC auditada, dos objetivos
estabelecidos no plano estratégico, da execução física e financeira das ações da Lei
Orçamentária Anual (LOA) vinculadas a programas temáticos, identificando as causas
de insucessos no desempenho da gestão.
8. As principais incumbências institucionais da SGEX, detalhadas no artigo 161
do Regimento Interno da Secretaria de Estado (RISE), encontram-se expressas nos incisos do
artigo 44, do Decreto n° 7.304/2010, e possuem caráter iminentemente administrativo,
conforme se verifica na transcrição a seguir:
"(I) assessorar o Secretário-Geral das Relações Exteriores no trato de todos os
aspectos administrativos relacionados com a execução da política exterior; e
(II) exercer o papel de órgão setorial dos Sistemas de Pessoal Civil da
Administração Federal - SIPEC, de Administração dos Recursos de
Informação e Informática - SISP, de Serviços Gerais - SISG, de Planejamento
e de Orçamento Federal, de Contabilidade Federal e de Administração
Financeira Federal".
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9. O PPA 2012-2015 estabeleceu 32 ações no âmbito do Programa 2057 (Política
Externa), a fim de prover recursos orçamentários para que o MRE possa se desincumbir de
suas atribuições institucionais na área finalística, das quais 15 são destinadas ao exercício sob
análise, por força da Lei nº 13.115, de 20 de abril de 2015 (Lei Orçamentária Anual para o
exercício de 2015).
10. Os objetivos expressos nas ações sob responsabilidade do MRE contemplaram
metas físicas e financeiras monitoradas por meio do Sistema Integrado de Planejamento e
Orçamento (SIOP), instrumento do Governo Federal para acompanhar o cumprimento das
metas do PPA 2012-2015.
11. Quatro dessas ações governamentais ficaram sob responsabilidade direta da
SGEX, no âmbito do programa temático 2057 – Política Externa, conforme se encontram
listadas no Quadro abaixo, que apresenta o resultado da execução física daquelas quatro
ações:
Quadro 1 – Percentual de execução física metas previstas pelo MRE (2015) - finalísticas
Pro
gra
ma
Açã
o
Pro
du
to
Un
ida
de
de
med
ida
2014
Met
a p
rev
ista
Rep
rog
ram
açã
o
Met
a r
ea
liza
da
% d
e ex
ecu
ção
2057 20WW Posto de representação mantido¹
Un
idad
e 214 214 213 99,5
20WX Posto de representação mantido² 13 13 13 100,0
20X0 Operação realizada 50 50 4 8,0
8495³ Evento realizado 6 6 1 16,7
¹ Funcionamento de postos de representação do Brasil no exterior para manter relações diplomáticas e negociar
acordos de interesse do Governo brasileiro de modo a garantir a consecução das metas da política externa
brasileira.
² Funcionamento de postos de representação para garantir a participação do governo brasileiro em foros de
organismos internacionais, bem como a defesa dos interesses do Brasil nesses eventos.
³ Os resultados da Ação 8495 foram apresentados, equivocadamente, no código 8405.
Fonte: Relatório de Gestão, 2014 e SIOP.
12. Da análise dos dados apresentados, verifica-se que parte das ações apresentam
divergências entre a meta física inicialmente prevista e a realizada no exercício, sendo que
50% das metas estipuladas foram executadas em sua plenitude.
13. Quanto à Ação 20X0, “Cooperação Humanitária Internacional e Participação
da Sociedade Civil”, foi identificado descompasso entre os números da execução financeira e
aqueles da execução física, uma vez que o Relatório de Gestão apresenta a dotação inicial (e
final) de R$ 19.742.000,00 e um montante de R$ 5.824.263,29 empenhado e pago, ou seja,
cerca de 29% de execução financeira para 8% de execução física.
14. Apesar da instituição do Conselho de Gestão, por meio da Portaria MRE nº
521, de 19/09/2014, ainda não foi implantado formalmente o Planejamento Estratégico do
Ministério.
15. A fim de destacar uma das razões para os insucessos ligados ao desempenho da
gestão, cabe transcrever trecho do Relatório de Gestão apresentado pela Unidade, no que
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tange à escassez de recursos e à necessidade de reforço orçamentário com o fim de manter
aderência mínima ao atendimento das metas físicas estabelecidas:
"As dotações orçamentárias inicialmente aprovadas na LOA-2015 poderiam
ter sido aderentes às necessidades do Órgão ao longo do ano, mas, no entanto,
não foram suficientes para que o MRE processasse todas as obrigações
assumidas pela rede de 227 Postos no exterior, em virtude das perdas
cambiais relacionadas à diferença entre o dólar orçamentário e o dólar de
mercado comprado pelo MRE a cada operação de câmbio. Assim fizeram-se
necessárias suplementações orçamentárias de 43,70% do valor de LOA das
despesas discricionárias, exceto benefícios, (LOA Inicial – discricionárias =
R$ 1.081.532.190; suplementação de R$ 472.637.958)
[...]
Ademais, deve-se ressaltar que situação de escassez de recursos orçamentários
deu-se também em 2014, de modo que parte do orçamento de 2015 teve que
ser dedicado a gastos assumidos em 2014 pelos Postos no exterior."
16. A título de exemplo, e corroborando essa informação, transcreve-se trecho do
Telegrama nº 1993, de 15/04/2015, emitido pelo Escritório Financeiro em Nova York
(EFNY), que retrata bem as dificuldades ligadas à execução das ações orçamentárias 20WW e
20WX:
"Face à multiplicação de telegramas com relatos de Chefes de Postos cientes
das dificuldades em arcar, no momento, com os custos para a continuidade de
suas atividades, preocupa-me, em especial, as consequências negativas à
imagem do Itamaraty, em meio ao atual quadro de penúria orçamentária
[...]
Soma-se ao presente panorama, o atraso no desembolso de recursos da
dotação LIM-RF. O fato de os funcionários do quadro não conseguirem
honrar com o pagamento tempestivo de contratos de aluguel assumidos agrega
enorme preocupação, dessa vez de cunho humanitário, para questão até então
puramente orçamentária e com reflexos funcionais."
17. As severas restrições impostas ao MRE, aliadas às perdas cambiais observadas
no exercício sob exame, provocaram reflexos na gestão das repartições no exterior, no que se
refere a despesas essenciais e obrigatórias à manutenção dos postos. Com base nas
comunicações trocadas entre a Secretaria de Estado das Relações Exteriores (SERE) e os
postos no exterior, observou-se ocorrência de multas por atraso no pagamento de aluguel de
imóveis que abrigam chancelarias, residências oficiais, de seguro anual de automóveis, de
faturas de energia elétrica, água, telefone, de serviço de segurança, entre outros.
18. Há que se registrar que os atrasos nos pagamentos oneram ainda mais os parcos
recursos orçamentários, em razão do pagamento de multas, juros de mora e eventuais
contratações de serviços advocatícios em casos de ações judiciais decorrentes de mora em
pagamentos.
19. Em função do atraso recorrente no pagamento de aluguel, em desacordo com
as cláusulas contratuais, os postos inadimplentes, devido à indisponibilidade de recursos, têm
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recebido notificações e/ou ameaças de despejo, por parte dos proprietários e/ou
administradores de imóveis locados pelo Governo brasileiro.
20. Ademais disso, vários postos têm recebido notificações sobre iminente
suspensão do fornecimento ou prestação de serviços essenciais, como energia, água e
telefone, o que tem levado alguns chefes a arcar com o pagamento dessas despesas essenciais
com recursos próprios, para evitar a interrupção do funcionamento das repartições e,
consequentemente, do atendimento aos usuários dos serviços consulares.
21. Acrescente-se a isso a situação de postos localizados em países com maior
vulnerabilidade social, que correm risco de ter o serviço de segurança da Chancelaria e da
Residência interrompidos por inadimplência.
22. No que se refere ao pagamento da LIM-RF, os locadores dos imóveis ocupados
por servidores do Itamaraty têm feito reiteradas cobranças em decorrência dos recorrentes
atrasos no pagamento dos aluguéis. Ocorre que alguns servidores, ao não receberem de forma
tempestiva o reembolso de aluguéis, previsto nos normativos internos, têm sua renda familiar
comprometida, sobretudo os servidores em início de carreira, acarretando, em alguns casos,
em inadimplemento de compromissos assumidos.
23. No que tange à participação do Brasil no contexto político internacional,
observa-se que o País pode vir a perder o direito de voto em instâncias multilaterais
importantes, a exemplo da Unesco, em função do não pagamento de contribuições. O
pagamento de tais contribuições é efetuado diretamente pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão (MPOG), mas os impactos são sentidos, pelo Itamaraty, na execução da
política externa brasileira.
24. Conforme mencionado anteriormente, de fato, a questão cambial impactou de
forma negativa os resultados quantitativos e qualitativos, no que se refere à eficácia e à
eficiência da Unidade no cumprimento dos objetivos estabelecidos no PPA.
25. O Quadro, a seguir, apresenta série histórica da taxa de câmbio orçamentária,
mediante consolidação dos dados apresentados na Tabela 1 – Parâmetros Macroeconômicos
Projetados, presente no Anexo IV, das Metas Fiscais, da LDO 2015 (Lei nº 13.080, de
02/01/2015) e da LDO 2016 (Lei nº 13.242, de 30/12/2015), de modo a explicitar a
discrepância registrada na taxa de câmbio entre o momento de elaboração da LDO e o
momento da execução da despesa.
Quadro 2 - Câmbio projetado na LDO 2014,2015 e 2016 Projeção cambial
2014 2015 2016 2017
LDO 2014 2,06 2,08 2,08 -
LDO 2015 - 2,67 2,71 2,80
LDO 2016 - - 4,19 3,40
Fonte: LDO 2014; LDO 2015; e LDO 2016.
26. Utilizando a ferramenta de conversão disponível no sítio do Banco Central
(http://www4.bcb.gov.br/pec/conversao/conversao.asp, acesso em 01/07/2016), verificou-se
que a taxa de câmbio para o dia 31/12/2014 (final de período) foi de US$/R$ 2,66, o que
representou, na prática, perda cambial superior a 30%.
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27. Verifica-se que o impacto da imprecisão das taxas de câmbio estabelecidas na
LDO atingiu de forma mais severa o exercício sob análise, tendo em vista que, ainda com
base naquela ferramenta de conversão do BACEN, foi identificado o valor de taxa de câmbio
de US$/R$ 3,90 para 31/12/2015, ou seja, cerca de 46% superior à previsão estabelecida na
LDO (US$/R$ 2,67).
28. De modo similar ao que ocorreu durante o exercício de 2014, as previsões
orçamentárias para as despesas em dólar (e em outras moedas frente às quais o real sofreu
desvalorização, a exemplo do euro e da libra esterlina) não foram capazes de prover recursos
suficientes ao atendimento das necessidades financeiras do MRE ao longo do exercício de
2015.
29. É oportuno registrar que as medidas necessárias ao equilíbrio orçamentário das
despesas efetuadas em moedas estrangeiras extrapolam as competências do MRE,
vislumbrando-se como imperiosa a necessidade de aprimoramento das estimativas de variação
cambial adotadas pelo MPOG no momento de elaboração do Anexo IV, das metas fiscais,
para o Projeto da LDO, uma vez que as previsões para os exercícios de 2014 e de 2015 foram
equivocadas e apenas após relativa estabilização cambial é que se verifica o encontro de taxas
cambiais mais realistas para o exercício de 2016.
30. Além das restrições orçamentárias geradas por contingenciamentos, a questão
cambial contribuiu para agravar o quadro de restrições imposto ao Ministério como um todo,
impactando negativamente a execução das metas estabelecidas no PPA.
31. Com foco no aprimoramento contínuo da qualidade do gasto público, reforçado
pelo cenário adverso de restrição orçamentária e financeira, cumpre registrar que o MRE
emitiu diversas comunicações internas no intuito de determinar a adoção de providências e
orientar o corpo funcional sobre a necessidade de intensificar a observância do arcabouço
normativo afeto à gestão de recursos orçamentários, financeiros e patrimoniais, a exemplo da
circular telegráfica nº 98869, de 20/08/2015.
32. Tal normativo versa sobre áreas que vêm sendo objeto de recomendações
elaboradas pelos órgãos de controle, tais como gestão de contratos e licitações, restituição de
impostos (no exterior), racionalização de gastos, controle de chamadas telefônicas e restrição
de uso de veículos oficiais, por exemplo.
Item 3 - Avaliação dos indicadores instituídos pela UPC para aferir o desempenho da
sua gestão, pelo menos, quanto à:
a) capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a
situação que a UPC pretende medir e de refletir os resultados das intervenções
efetuadas na gestão;
b) capacidade de proporcionar medição da situação pretendida ao
longo do tempo, por intermédio de séries históricas;
c) confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo do
indicador, avaliando, principalmente, se a metodologia escolhida para coleta,
processamento e divulgação é transparente e replicável por outros agentes,
internos ou externos à UPC;
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d) facilidade de obtenção dos dados, elaboração do indicador e de
compreensão dos resultados pelos usuários da informação;
e) razoabilidade dos custos de obtenção do indicador em relação aos
benefícios da medição para melhoria da gestão da unidade.
33. O Ministério das Relações Exteriores (MRE) ainda não estabeleceu
formalmente seu Plano Estratégico e, consequentemente, não foram elaborados indicadores
institucionais que possibilitem a aferição objetiva do desempenho da gestão do exercício sob
análise.
34. A SGEX apresentou, no item 4.1 do seu Relatório de Gestão, objetivos
estratégicos não formais traçados para suas unidades subordinadas, não tendo, contudo,
apresentado os resultados quantitativos ou qualitativos decorrentes de tal iniciativa, que
poderiam respaldar a emissão de opinião de auditoria relativamente ao desempenho da gestão
de cada uma de suas unidades.
35. A carência de indicadores de gestão no âmbito do MRE vem sendo tema
recorrente em relatórios de auditoria elaborados pelos órgãos de controle e, sobre esse tema,
cumpre registrar decisão recente do TCU que, por meio do Acórdão nº 48/2016 – 2ª Câmara,
item 1.7.2, decidiu cientificar à SGEX/MRE de que:
"1.7.2.1.as metas instituídas pela Divisão de Serviços Gerais (DSG) para 2013
não atenderam aos padrões e critérios previstos no subitem 3.4.2 do Guia
Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de
Indicadores do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG),
devendo suas metas serem instituídas de modo a contribuírem para o
aperfeiçoamento de serviços internos e serem capazes de induzir agilidade e
eficiência na atuação do órgão;"
36. A esse respeito, cabe transcrever trecho do Despacho ao Memorando DSG/22,
de 4 de fevereiro de 2016, por meio do qual o gestor informou sobre as providências adotadas
em atendimento àquele subitem do Acórdão:
"ELABORAÇÃO DE METAS QUANTIFICÁVEIS
Em relação ao item 1.7.2.1, informo que a lacuna em questão foi corrigida,
tendo sido elaborado, para o exercício de 2016, rol de metas quantificáveis
para a Divisão de Serviços Gerais, em consonância com o Guia Referencial
para Medição e Desempenho e Manual para Construção de Indicadores do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG).
O estabelecimento de referenciais tendo como fundamento séries históricas de
metas, conforme recomenda o subitem 3.4.2 do Guia em questão, não se revela
do todo factível, uma vez ser este o primeiro exercício de elaboração de metas
quantificáveis pela Divisão. Ademais, o estabelecimento de percentuais ou
metas numéricas estanques só faria sentido de forma plena para atos
administrativos meramente contábeis ou financeiros.
A primeira proposta de metas quantificáveis da DSG, consubstanciada em
memorando à parte, respaldou-se em referenciais materiais e temporais
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precisos. A título exemplificativo os objetivos estabelecidos para a Seção de
Guarda e Proteção, setor subordinado à DSG, foram concebidos sob a
seguinte égide conceitual:
'I) elaboração de procedimentos para fazer face a situações excepcionais de
segurança até o fim de 2016;
2) elaboração de regulamentação com instruções complementares àquelas
contidas da Portaria 19/2016 até o fim, de 2016.'
A delimitação de prazos bem definidos (final de 2016) e objetivos verificáveis
(elaboração de procedimentos) atribuem caráter quantificável às metas
estabelecidas.
Construções de indicadores únicos baseados no Quadro 9 do Guia em tela
fazem-se, no mesmo diapasão, inviáveis no caso da DSG, tendo em vista a
pluralidade de setores a ela subordinados e a extensão e diversidade dos
assuntos a eles correlatos (moradias funcionais, processos de contratação
direta, gestão de veículos, segurança, fiscalização de contratos e Outros).
O estabelecimento de metas quantificáveis para todas as atividades da Divisão
de Serviços Gerais não se revela factível, portanto, por múltiplas razões. Para
além das funções precípuas de gestão orçamentário-financeira e contratual,
com vistas à administração física, patrimonial e de funcionários terceirizados
do Palácio Itamaraty. Edifícios Anexos e Instituto Rio Branco, as tarefas
intrínsecas ao quotidiano da DSG constituem uma pletora multifacetada de
solicitações e soluções que ultrapassam os limites de meras planilhas
administrativas com parâmetros ou marcos referenciais. Se se der preferência
ao vernáculo, ao invés da palavra inglesa 'benchmark' consagrada pelo Guia
Referencial para Medição de Desempenho e Manual para Construção de
Indicadores do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. A
titulo exemplificativo, dentre a miríade de contratos geridos pela Divisão, há
aqueles de caráter absolutamente técnico, que demandariam a contratação de
número muito mais significativo de pessoal altamente qualificado, o que se
mostra incompatível com a realidade orçamentário-financeira da
Administração Pública Federal. Por ser um entreposto de atendimento de
pedidos de diversidade imprevisível, a DSG pode estabelecer metas
quantificáveis, mas essas, salvo melhor juízo, devem restringir-se aos
escaninhos de gestão jurídica e orçamentário-financeira".
37. Registre-se, contudo, que a avaliação do nível de atendimento do item 1.7.2 do
Acórdão nº 48/2016 – 2ª Câmara, por parte da DSG, no que tange à elaboração de metas
quantificáveis apenas poderá vir a efeito ao final do exercício de 2016, a partir da análise dos
dados produzidos e dos resultados alcançados.
38. Nesse sentido, a presente avaliação tomou por base os indicadores
rudimentares disponíveis, ou seja, aqueles constantes da Lei Orçamentária para as
ações de governo, sob responsabilidade da SGEX, de modo a atender o estabelecido
no Item 3 do Anexo II da Decisão Normativa TCU nº 147/2015.
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39. Fundamentando-se em norma elaborada pelo TCU, quanto aos conceitos
adotados foram considerados os critérios da “completude” e o termo “mensurabilidade”, este
último aglutinando os demais critérios ("comparabilidade", "confiabilidade", "acessibilidade"
e "economicidade"), conforme relacionados nos conceitos transcritos a seguir:
“a) capacidade de representar, com a maior proximidade possível, a situação
que a UJ pretende medir e de refletir os resultados das intervenções efetuadas
na gestão; [completude]
b) capacidade de proporcionar medição da situação pretendida ao longo do
tempo, por intermédio de séries históricas; [comparabilidade]
c) confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo do indicador,
avaliando, principalmente, se a metodologia escolhida para a coleta,
processamento e divulgação é transparente e reaplicável por outros agentes,
internos ou externos à unidade; [confiabilidade]
d) facilidade de obtenção dos dados, elaboração do indicador e de
compreensão dos resultados pelo público em geral;[acessibilidade]
e) razoabilidade dos custos de obtenção do indicador em relação aos
benefícios para a melhoria da gestão da unidade” [economicidade].
Quadro 3 – Resultado da avaliação da gestão no Itamaraty, de acordo com os critérios de
completude e a mensurabilidade
Cód. da
Ação
Item de
mensuração ou
produto
Descrição Resumida
Critérios
Comple-
tude
Mensu
rab.
20WW
Posto de
representação
mantido
Funcionamento de postos de representação do Brasil no
exterior para manter relações diplomáticas e negociar
acordos de interesse do Governo brasileiro de modo a
garantir a consecução das metas da política externa
brasileira.
SIM SIM
20WX
Posto de
representação
mantido
Funcionamento de postos de representação para garantir a
participação do governo brasileiro em foros de organismos
internacionais, bem como a defesa dos interesses do Brasil
nesses eventos.
SIM SIM
20X0 Operação
realizada
Expandir a participação do Brasil em negociações e ações
internacionais de combate à fome e à pobreza e de cunho
humanitário, a fim de prevenir calamidades, propiciar apoio
emergencial em casos de desastres ou conflitos e auxiliar a
recuperação de países atingidos por eventos danosos de
grandes proporções.
NÃO NÃO
8495 Evento realizado
Promoção, organização e realização de eventos
internacionais, no Brasil e no exterior, sob a
responsabilidade do Governo brasileiro, para consecução das
metas da política externa brasileira.
NÃO NÃO
Fonte: SIOP
40. Conforme se pode depreender da análise do quadro acima, a maior parte das
metas de ações de governo, grosso modo, atende ao critério da “mensurabilidade”, pelas
seguintes razões:
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a) comparabilidade – as unidades de medida que, quando mantidas ao longo das
sucessivas edições do PPA, geram automaticamente séries históricas pelo mero
acompanhamento da execução orçamentária;
b) economicidade e acessibilidade – essa coleta sistemática de dados de execução
permite seu enquadramento na “razoabilidade dos custos de obtenção” , uma vez que essa
rotina encontra-se inserida nas incumbências dos diversos órgãos da Administração (muito
embora a maioria dos itens de mensuração/produtos atualmente utilizados na legislação
orçamentária apresentem deficiências quando confrontados com os critérios expressos nas
normas do TCU); e
c) confiabilidade – este seria o critério com o qual o maior número de indicadores
do MRE apresentaria falhas ligadas à “metodologia para a coleta, processamento e
divulgação” de dados, principalmente por não serem reaplicáveis por outros órgãos, em outros
contextos, em especial por aqueles “externos à unidade”, ou seja, a validade externa resta
incerta.
41. Quanto àquelas quatro ações de governo sob responsabilidade da SGEX,
verifica-se que a utilização das expressões “Operação realizada” e “Evento realizado”, como
produto, inviabiliza o conceito de “comparabilidade”, uma vez que a terminologia utilizada
(evento e operação) envolve subjetividade que dificulta a afirmação de que seria “replicável
por outros agentes”, muito embora as atividades listadas sejam legítimas e inerentes à missão
institucional do Ministério.
42. Em termos de “comparabilidade”, a exemplo da ação “Evento realizado”, seria
preciso estabelecer objetivamente categorias de eventos que são usualmente realizados pelo
Ministério, levando em consideração as dimensões da estrutura demandada e a abrangência,
uma vez que, por exemplo, os recursos despendidos com a locação de ponto de exposição em
uma feira internacional difere do montante de recursos necessários à organização e à
realização de um congresso, visto que o termo utilizado na ação de Governo possui caráter
genérico e inviabiliza a criação de série histórica, por categoria de evento.
43. Quanto à “completude”, esse é o critério que mais usualmente tende a se
distanciar da “situação que a UJ pretende medir e de refletir os resultados das intervenções
efetuadas na gestão”. De modo geral, os itens de mensuração adotados nas ações de governo
não são capazes de refletir a complexidade dos esforços empreendidos até a obtenção dos
produtos/resultados apresentados, visto que, nos casos sob análise, cada evento e cada
operação demanda articulações e procedimentos prévios à sua realização, tais como
planejamento, divulgação, eventual contratação de produtos, serviços e locação de espaços
apropriados, por exemplo. Isso se deve, em parte, à ausência de mapeamento de processos
organizacionais, ferramenta que permitiria mensurar o tempo necessário e o custo de cada
fase envolvida, sinalizando o indicador mais apropriado e eventualmente sugerindo a
necessidade de fragmentação da ação de Governo.
44. Por fim, acerca dos itens de mensuração/produtos das ações, cumpre destacar a
necessidade de o MRE designar formalmente setores e servidores responsáveis pela definição
da fonte, forma e periodicidade de coleta dos dados necessários à aferição dos resultados, bem
como pelo monitoramento das ações/atividades e apuração dos resultados obtidos.
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
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Item 4 – Avaliação da gestão de pessoas contemplando, em especial:
a) adequabilidade da força de trabalho da unidade frente às suas atribuições;
4.a.1 - Força de trabalho do MRE – Brasil e exterior - SIAPE
45. Segundo dados extraídos do SIAPE, em 30/06/2016, o MRE possuía em
atividade um total de 3349 servidores.
Tabela 1 - Quantidade de servidores ativos do Quadro de Pessoal do MRE segundo situação
jurídica: Situação Jurídica Quantidade
Ativo Permanente 3035
Quadro Especial 210
Exercício Descentralizado de Carreiras 36
Exercício Provisório 1
Excedente de Lotação 33
Nomeado Para Cargo em Comissão 20
Requisitado 14
Total 3349
Fonte: SIAPE
Quadro 4 - Quantidade, em 30/06/2016, de servidores ativos do Quadro de Pessoal do MRE
segundo cargos Cargo Quantidade
Ministro de Estado 1
Diplomatas 1513
Oficiais de Chancelaria 808
Assistentes de Chancelaria 555
Outras Categorias 472
Fonte : SIAPE
46. Apurou-se, de acordo com os números de junho de 2016, que entre os 3349
servidores do Quadro de Pessoal do MRE, 37,74% da força de trabalho estavam em exercício
no Brasil, enquanto os outros 62,26% dos servidores estavam em exercício no Exterior.
Tabela 2 – Quantidade de servidores ativos do Quadro de Pessoal do MRE segundo
localização Cargo Brasil Exterior Total
Ministro de Estado 1 1
Diplomatas 551 962 1513
Oficiais de Chancelaria 314 494 808
Assistentes de Chancelaria 195 360 555
Outras Categorias 203 269 472
Total 1264 2085 3349
Fonte: SIAPE
47. Em 30/06/2016, além dos servidores do Quadro de Pessoal do MRE lotados no
Brasil à disposição do Ministério, existiam na SERE 415 estagiários, representando 32,83%
em relação à força de trabalho ativa em Brasília.
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
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4.a.2 - Força de trabalho da Unidade Prestadora de Contas SGEX
48. No que tange à força de trabalho da SGEX, Unidade Prestadora de Contas
(UPC), segundo o SIAPE, em 30/06/2016 estavam lotados na Unidade 347 servidores, nos
seguintes cargos:
Tabela 3 – Quantidade de servidores ativos do Quadro de Pessoal do MRE, lotados nas
Unidades Organizacionais subordinadas a SGEX segundo cargos Função Quantidade
Diplomatas 71
Oficiais de Chancelaria 93
Assistentes de Chancelaria 85
Outras Categorias 98
Total 347
Fonte: SIAPE
49. Em 30/06/2016, havia, ainda, na folha de pagamentos do MRE, 1551
servidores inativos e 835 instituidores de pensão.
50. Apurou-se que, segundo o Sistema de Gestão de Recursos Humanos (SGRH),
havia, em 23/07/2016, 18 servidores lotados em Unidades Organizacionais da SGEX que se
encontram em Missões Transitórias. A Auditoria entende que, a fim de não desfalcar as
UORGs que pertencem à SGEX, a Unidade deve melhor planejar a concessão de missões
transitórias, de modo a não comprometer a lotação necessária para a Unidade realizar suas
tarefas institucionais.
Quadro 5 – Servidores da SGEX em missões transitórias
Nome Lotação Carreira Posto Início Término
LSF CAT PGPE E Cartum 18/08/2014 15/08/2016
DMA SCL ACHAN E Kinshasa 22/09/2014 30/08/2016
ASB DCA ACHAN E Cotonou 02/03/2015 02/09/2016
DNS CAT ACHAN E Bagdad 16/11/2015 12/05/2017
JBSA CAT ACHAN E Lomé 23/11/2015 21/11/2016
NCPIS DPAG OFCHAN E Bucareste 26/11/2015 24/11/2016
FAR DSG ACHAN E Libreville 15/12/2015 11/11/2016
LMC DCA ACHAN E Bissau 04/01/2016 03/01/2017
ACMC CGPLAN OFCHAN E Pequim 14/03/2016 16/09/2016
DJG COF ACHAN E Windhoek 14/03/2016 16/09/2016
EAC DSG ACHAN E Adis Abeba 14/03/2016 17/03/2017
LGD DP OFCHAN E São Tomé 02/06/2016 29/07/2016
ARB DP DIP E Bamako 13/06/2016 16/09/2016
JAS DP PGPE E São Tomé 13/06/2016 09/09/2016
TJPDC DP OFCHAN E Teerã 13/06/2016 12/08/2016
AEDJ DP DIP E Dili 20/06/2016 05/08/2016
JCS DP PGPE E Uagadugu 07/07/2016 02/09/2016
MGCFV SGEX ACHAN E Luanda 11/07/2016 14/10/2016
Fonte: SGRH
51. Não foi possível confrontar as informações do parágrafo 50, Quadro 5 do
SGRH, com os registros no SIAPE, uma vez que o Sistema de Gestão de Pessoas do Governo
Federal (SIGEPE), que está sendo desenvolvido em substituição ao SIAPE, classifica os
servidores lotados no exterior em duas situações: "Afastamento Carreira MRE Missão
Exterior (Susp. Pagam.)"; e "Afastamento Missão Exterior Sem Ônus – EST". Portanto,
M. R.E.
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Fl.:_____
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inexiste no referido sistema classificação adequada para contemplar afastamento por missão
transitória.
52. De acordo com as informações extraídas do SIAPE, os servidores abaixo
relacionados então à disposição da Divisão do Pessoal (DP), sem lotação definida.
Quadro 6 – Servidores sem lotação definida
Servidor CPF Motivo
AMM ***064747** Sem lotação desde 21/6/2013
FCR ***164881** Sem lotação. Retornou do exterior em 05/01/2016
IAPA ***356701** À disposição da Divisão do Pessoal
MCF ***823642** À disposição da Divisão do Pessoal
LASA ***291709** À disposição da Divisão do Pessoal
Fonte: Informações fornecidas pela Unidade em resposta à SA 01/2016
53. Os servidores abaixo relacionados, apesar de lotados na Unidade, não foram
considerados como força de trabalho ativa, visto que estão em licença sem remuneração:
Quadro 7 – Servidores em licenças sem remuneração Nome Servidor Afastamento
ACJF Lic. Tratar de Interesses Particulares - EST
CAFF Lic. Tratar de Interesses Particulares - EST
CTP Lic. Tratar de Interesses Particulares - EST
ENAJ Lic. Tratar de Interesses Particulares - EST
JRCAA Lic. Desemp. Mandato Classista Sem Remuneração - E
LBB Lic. Tratar de Interesses Particulares - EST
PHBDM Lic. Tratar de Interesses Particulares - EST
RARC Lic. Tratar de Interesses Particulares - EST
Fonte: SIAPE
4.a.3 - Levantamento da força de trabalho efetiva da SGEX
54. Com vistas a avaliar e dimensionar a alocação de força de trabalho efetiva das
unidades administrativas subordinadas à SGEX, a CISET solicitou àquela UPC o
preenchimento de quadro, pelas UGs, com informações sobre o número atual de funcionários
efetivamente lotados em suas respectivas áreas, por categoria funcional.
55. A Tabela, a seguir, demonstra a força de trabalho das unidades administrativas
que compõem a estrutura organizacional da SGEX, com base no levantamento das
informações fornecidas pelas referidas unidades:
Tabela 4 – Força de trabalho da SGEX FORÇA DE TRABALHO - SGEX
UNIDADE SGEX CMOR COF DA DCD DSE TOTAL
Diplomata 6 3 3 16 9 18 55
Oficial de Chancelaria 3 0 3 25 34 34 99
Assistente de Chancelaria 2 0 2 14 45 29 92
Outras Categorias funcionais (inclusive
servidores de carreira descentralizadas) 1 0 6 48 32 15 102
Subtotal 12 3 14 103 120 96 348
Estagiários 0 4 4 33 42 22 105
Contínuos 2 0 1 19 13 16 51
Recepcionistas 0 2 1 9 6 2 20
Motoristas 0 0 0 75 0 0 75
Engenheiros 0 0 0 8 0 0 8
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FORÇA DE TRABALHO - SGEX
UNIDADE SGEX CMOR COF DA DCD DSE TOTAL
TOTAL GERAL 14 9 20 247 181 136 607
Fonte: Levantamentos feitos com base nas informações apresentadas pela SGEX e unidades administrativas sob
sua supervisão.
56. Note-se que há pequena discrepância entre o total de servidores lotados
efetivamente na SGEX e o quantitativo registrado no SIAPE. A diferença pode ser atribuída à
atualização intempestiva no SIAPE das frequentes movimentações de pessoal na SERE.
57. Um dos pontos mais vulneráveis identificados no levantamento dos dados se
refere à desproporcionalidade entre o número de estagiários em relação ao Quadro de Pessoal
permanente lotado no Setor de Contratados Locais (SCL), na Coordenação-Geral de
Documentação Diplomática (CDO) e na Coordenação-Geral de Documentação
Diplomática/Setor de Arquivo Consolidado (CDO/SCN), entre outros:
Quadro 8 – Quantitativo de servidores do Quadro em relação ao número de estagiários
Unidade
Administrativa Diplomata
Oficial de
Chancelaria
Assistente de
Chancelaria
Outras
Categorias
funcionais
Subtotal
Quadro
Atual
Estagiários
% de
estagiários/servidores
do Quadro
CMOR 3 0 0 0 3 4 133,33
SCL 3 2 0 2 7 10 142,86
CDO 1 6 2 6 15 14 93,33
CDO
SCN 0 2 0 4 6 12 200,00
DCA/ARQUIVO 0 0 2 1 3 4 133,33
Fonte: Levantamento realizado com base nas informações apresentadas pelas unidades administrativas
subordinadas à SGEX
58. No que tange ao quadro de recursos humanos necessários para que a UPC
atinja sua missão institucional e seus objetivos, os dados fornecidos pelas unidades revelam,
ainda:
(i) a crônica escassez de recursos humanos em diversas áreas da Administração;
(ii) insuficiência de pessoal no SCL e no Setor de Arquivo para o
desenvolvimento de missão institucional, assinalada pelas unidades gestoras, por meio de
respostas às Solicitações de Auditoria (SAs) e Memorando da Secretaria de Controle Interno
(CISET) encaminhados durante os trabalhos realizados pelas equipes de auditoria; e
(iii) ausência de plano de movimentação e planejamento de alocação de recursos
humanos.
59. Sobre o tema, merecem destaque os trechos dos Despachos ao Memorando
CISET/52 e 104/2016, que contêm manifestações da SGEX e do DCD:
a) SGEX – "(...) reitero, por oportuno, que a despeito de reiteradas
solicitações deste Ministério, em todos os níveis hierárquicos, o Ministério do
Planejamento, Desenvolvimento e Gestão ainda não autorizou a efetivação da
pose dos 60 aprovados no concurso para a carreira de Oficial de Chancelaria.
Hoje, a menos de três meses da realização de eleições, a autorização para
posse não poderá mais ser concretizada no exercício de 2016. Ressalto, ainda,
M. R.E.
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Fl.:_____
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que o número autorizado para a abertura de vagas no referido concurso foi
bastante inferior ao solicitado pelo MRE, que continua a dispor de grande
número de claros a serem preenchidos na Carreira de Oficial de
Chancelaria".
b) DCD – "Os resultados obtidos refletem as carências de pessoal
sobretudo na área de arquivo, onde o trabalho está sendo realizado, de forma
precária, pincipalmente por estagiários. Contam do quadro de pessoal do
MRE 23 servidores com o cargo de arquivista, nenhum dos quais, no entanto,
lotado nas unidades de arquivo (CDO e DCA)".
60. Entretanto, a exemplo dos anos anteriores, o controle de assiduidade e
pontualidade dos servidores continua insatisfatório e é possível inferir que persiste o
descumprimento da jornada regulamentar de 8h diárias. Ressalte-se, ainda, que a Unidade não
adotou as medidas corretivas e necessárias para finalizar a implantação de sistema de ponto
eletrônico. Dessa forma, a Auditoria ratifica o entendimento, consignado nos relatórios
anteriores, de que não é possível confirmar se a real lotação existente na SGEX é insuficiente
para o cumprimento de suas tarefas institucionais.
INFORMAÇÃO
61. Durante os trabalhos de auditoria, relativos ao exercício de 2015, pôde-se
constatar que nas unidades auditadas, subordinadas ao Departamento de Administração (DA),
não houve evolução positiva relacionada à gestão de pessoas por parte da SGEX, o que pode
parcialmente justificar as diversas impropriedades apontadas no presente Relatório.
62. No entendimento do Controle Interno, as unidades continuam carentes de
recursos humanos e a informação fornecida pela Unidade no Relatório de Gestão
encaminhado ao TCU, a seguir reproduzida, revela que a única opção que a Unidade parece
dispor para minorar o problema seria a nomeação de novos oficias de chancelarias recém
concursados:
"Obstáculo significativo encontrado pela DSG em 2015, bem como em
exercícios anteriores, foi a crônica carência de pessoal, em particular no que
se refere às funções de fiscalização e gerência de contratos e à elaboração de
termos de referência e de projetos básicos. A realização de concurso para a
carreira de Oficial de Chancelaria, no exercício de 2016, será oportunidade
para que se possa promover uma lotação adequada da DSG."
63. Considerando que não houve mudanças na política de pessoal do MRE no
sentido de assegurar lotação adequada a áreas sensíveis da Administração, reproduzem-se a
seguir, os comentários constantes do processo de contas da Unidade, relativo ao exercício de
2014:
"23. Considerando que entre os exercícios de 2013 e 2014 não houve mudança
no quadro de servidores e na sistemática de treinamento nos Setores de
Contratados e de Moradias Funcionais, parece pertinente a repetição do
comentário da Auditoria no Relatório da Auditoria de Gestão da Tomada de
Contas Anual de 2013:
'Durante os trabalhos de auditoria, foi possível perceber que tanto a DSG
quanto a CPAT se ressentem do reduzido número de servidores em seus
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
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setores, agravado, muitas vezes, pela dinâmica de concessão de missões
transitórias e de remoções. Porém, mais do que a urgente recomposição da
força de trabalho é necessário implementar o imediato aprimoramento no que
toca aos procedimentos de capacitação, gestão do conhecimento e supervisão
do trabalho. Determinadas áreas da Unidade são responsáveis por tarefas que
exigem conhecimentos de legislação específica (Setor de Contratos, Setor de
Compras e Setor de Moradia, entre outros) e sofrem com a falta de
capacitação e de conhecimento das rotinas da área. Outros setores que podem
não exigir aprofundado conhecimento de legislação, exigem, no entanto,
conhecimento das rotinas e experiência de quem comanda, por lidarem com
grande quantidade de pessoas, de materiais e de serviços
(SAA/Almoxarifado/Limpeza/Garagem). Tais setores sofrem igualmente com a
rotatividade de seu quadro de servidores.
Para exemplificar a questão da carência, transcreve-se a seguir, trecho do
Relatório de Gestão – Exercício 2013 que aborda a situação do Setor de
Contratos:
O Setor de Contratos geriu os 86 contratos sob responsabilidade da Divisão
de forma eficiente, a despeito do déficit crônico de pessoal especializado. Além
de não ter havido aumento do número de funcionários em relação ao exercício
anterior, houve substituições no Setor em razão da rotatividade natural do
quadro do MRE, que transita entre os Postos no Exterior e a Secretaria de
Estado. Outra dificuldade enfrentada pelo setor decorreu do corte
orçamentário que atingiu o MRE em 2013, que reduziu sensivelmente a
disponibilidade de cursos de aperfeiçoamento para funcionários da área
administrativa, o que se refletiu em déficit na especialização dos funcionários
recém-chegados. Para ajudar a solucionar esse problema, que não é exclusivo
do Setor de Contratos, a DSG está iniciando projeto que deverá permitir a
lotação de Gestores especializados nas áreas mais sensíveis da Divisão.
24. Em dois setores da Unidade, o Setor de Contratos e o Setor de Moradias
Funcionais, cujas falhas figuraram em boa parte deste relatório e também no
relatório do ano anterior, observa-se que a força de trabalho não é adequada
ao volume de atribuições. No Setor de Contratos, atualmente trabalham doze
pessoas, sendo cinco do Quadro, três terceirizados e quatro estagiários,
responsáveis por quase uma centena de contratos. No Setor de Moradias
Funcionais, trabalham oito pessoas, sendo dois do Quadro, dois terceirizados
e quatro estagiários, responsáveis pela Administração de 523 Imóveis
Funcionais. Considerando que os terceirizados, por força de lei, não podem
exercer funções próprias dos servidores do Quadro e que os estagiários,
ademais de não cumprirem a totalidade da carga horária, tampouco podem
ser responsabilizados pela execução dos serviços, tem-se claro o desequilíbrio
entre volume de trabalho e lotação.'
25. A avaliação da equipe de auditoria é de que a atual força de trabalho da
UJ não é adequada para o desempenho de suas atribuições com eficiência,
eficácia e efetividade."
b) observância da legislação sobre admissão, remuneração, cessão e requisição de
pessoal, bem como, se for o caso, sobre concessão de aposentadorias, reformas e pensões;
M. R.E.
C I S ET
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64. O MRE possui servidores das carreiras do Serviço Exterior Brasileiro (SEB)
que estão lotados na SERE, no exterior, nos Escritórios Regionais e nas Comissões
Demarcadoras de Limites. São remunerados exclusivamente por subsídio, fixado em lei, e em
parcela única.
65. À disposição da SERE existem, também, servidores pertencentes ao
PCC/PGPE (Plano Geral de Cargos do Poder Executivo), referentes a cargos que não
pertencem à Carreira do SEB e recebem vencimentos e vantagens fixados em lei.
66. A equipe de auditoria verificou, por amostragem, remunerações de servidores e
constatou que os pagamentos estão sendo realizados em conformidade à lei vigente.
67. O MRE possui duas folhas de pagamento: uma em dólares norte-americanos,
processada pelo EFNY; outra em reais, processada pelo MPOG.
68. O processamento de folhas de pagamento é realizado separadamente, de forma
não interligada, o que tem permitido a ocorrência eventual de pagamentos concomitantes no
Brasil e no exterior. A Auditoria entende que essas ocorrências só cessarão quando as folhas
de pagamento forem interligadas e processadas no Brasil.
69. A Unidade tem disponibilizado ao Controle Interno, tempestivamente, os atos
de admissão e concessão de aposentadoria e pensão ocorridos no exercício sob análise, para
fins de registro no Sisac, conforme determina a Instrução Normativa TCU nº 55/2007.
Achado 1
CONSTATAÇÃO
70. Verificou-se falta de continuidade dos procedimentos adotados nos anos
anteriores relativos ao acompanhamento e controle dos processos de reposição ao Erário.
Observou-se que nem sempre os pagamentos realizados de forma equivocada têm ensejado,
tempestivamente, o correspondente processo de devolução de recursos. Ademais, a repetição
de impropriedades registradas em exercícios anteriores, principalmente no tocante à falta de
acompanhamento da efetivação das restituições, implicou a paralisia de processos já
instaurados por longos períodos.
71. A fragilidade dos controles administrativos tem resultado na identificação
intempestiva de pagamentos indevidos. Além disso, a morosidade do processo de cobrança
tem facultado aos servidores e beneficiários pedidos de parcelamento das dívidas por longos
períodos, cujos valores não são monetariamente corrigidos, em descumprimento ao artigo 46
da Lei n° 8112/90.
Manifestação da Unidade Auditada
72. Como é do conhecimento de Vossa Senhoria, os processos de reposição ao
Erário são levados a cabo por um único servidor, lotado no setor de Contabilidade desta
Divisão. O servidor assumiu as funções relativas à formalização processual e ao controle dos
processos de reposição, após meses em que a atividade foi interrompida, devido à ausência de
responsável e, depois, ao falecimento do servidor apontado para a atividade. A
descontinuidade momentânea da atividade resultou em grande número de processos parados,
cuja retomada só pôde acontecer após a recomposição da lotação do setor, de maneira
concomitante à rotina regular de novos processos de reposição.
M. R.E.
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73. No intuito de priorizar a retomada dos processos de reposição relativos a
exercícios anteriores, a chefia da Divisão de Pagamentos (DPAG) exarou a Instrução de
Serviço nº01/2016, que reforça os termos da Orientação Normativa nº5/2013. Em suma, o
dispositivo prevê esforço “ad hoc” para (a) definir a etapa em que se encontra o processo, (b)
notificar o servidor, se for o caso; (c) proferir decisão sobre o processo, (d) encaminhar a
GRU ou acolher a opção pelo desconto em folha em parcelas, (e) judicializar o processo, se
for o caso, e (f) emitir certidão de quitação com o encerramento do pagamento.
74. Para acompanhar a execução da tarefa, encontra-se em elaboração planilha de
acompanhamento que prevê a etapa do processo administrativo e o saldo restante para
quitação. Definiu-se como meta o mês de julho do corrente ano para retomada das atividades
relativas aos processos dos anos anteriores.
75. De maneira a sistematizar a rotina regular de novos processos, em reunião de
coordenação com o Setor de Legislação de Pessoal do DSE (SLP/DSE), decidiram-se as
etapas dos procedimentos administrativos a serem seguidas, conforme Orientação Normativa
nº5/2013. As decisões foram consubstanciadas na Instrução de Serviço DPAG 02/2016 e o
controle dos processos abrangerá etapas do processo, prazos e saldos remanescentes. O
processo encerrar-se-á com certidão de quitação.
76. Importante ressaltar o esforço da DPAG em prevenir situações que resultem
em processos de reposição ao Erário. Nesse sentido, faz necessário ressaltar que a SA ensejou
trabalho de diagnosticar os principais motivos geradores de processo de reposição, da qual
pôde se averiguar que 80% casos relacionam-se à:
(a) Pagamentos concomitantes nas Folhas Brasil e Exterior:
Diagnóstico: a manutenção do servidor folha Brasil e Exterior acontece, na maioria das vezes,
no retorno de servidores ao Brasil. O fato deve-se à omissão de informação, via telegrama, da
partida do servidor do posto.
Encaminhamento: as movimentações da folha Exterior, que parta do setor responsável na
DPAG, serão rubricadas pela folha Brasil. Ademais, mensalmente, será checado o livro de
chegadas e a DP encaminhará relação de lotação na SERE, correspondente ao mês de
fechamento da folha;
(b) Pagamentos de servidores, ativos e aposentados, e pensionistas falecidos;
Diagnóstico: a certidão de óbito de falecidos beneficiários de remuneração, proventos ou
pensões chega ao conhecimento do DSE por vias distintas. Por exemplo, o documento pode
chegar à DP ao setor de seguro-médico para fins de percepção do seguro de vida. De outra
maneira, a certidão pode chegar ao setor de inativos da DPAG para concessão de pensão.
Encaminhamento: em reunião de coordenação com a DP e com os demais setores da DPAG,
ficou decidido que todos as comunicações relativas a óbitos deverão estar acompanhadas da
respectiva certidão. Seguirá, em anexo, documento de encaminhamento que deverá ser
rubricada pelos setores PCAMSE/DP, Folha Brasil/DPAG, Folha Exterior/DPAG,
Inativos/DPAG, Contabilidade/DPAG e Gestão/DSE. Só após a rubrica de todos os setores,
serão tomadas as providências pertinentes;
Análise do Controle Interno
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77. A justificativa apresentada pela Unidade de que as atividades de
acompanhamento e controle dos processos de reposição ao Erário foram interrompidas devido
ao falecimento, em 2015, do servidor que executava tal tarefa não é satisfatória, uma vez que
é competência da própria Unidade lotar adequadamente as divisões do Pessoal e de
Pagamentos com os servidores necessários para cumprir as tarefas inerentes às atividades
institucionais do DSE, conforme registrado pelo Controle Interno no parágrafo 54 do
Relatório de Auditoria de Contas relativo ao exercício de 2014.
78. Constatou-se que os controles dos ressarcimentos ao Erário continuam falhos,
visto que, entre os processos de reposição ao Erário, 55 encontram-se paralisados há mais de
três anos e 68, há mais de dois anos, sem que a Unidade tenha tomado nenhuma providência
para ressarcir ao Erário as importâncias indevidamente pagas.
79. A DPAG não tem registrado no SIAPE todas as dívidas contraídas por
servidores, o que impede a auditoria de pessoal da CISET de realizar, de forma eficaz,
mediante trilhas de auditoria, o acompanhamento e monitoramento dos ressarcimentos ao
Erário realizados pela unidade pagadora do MRE.
80. Há que se registrar que o Sistema de Trilhas de Auditoria de Pessoal,
desenvolvido pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle (MTFC) foi criado
com o intuito de monitorar os pagamentos a todos os servidores públicos do Poder Executivo
Federal de forma sistemática. As trilhas 008B e 008C foram elaboradas, especificamente, para
apurar os servidores/pensionistas com parcela de devolução ao Erário interrompida ou com
prazo e/ou valores alterados.
81. Os registros de todas as dívidas ao Erário no SIAPE são de suma importância,
haja vista que o Controle Interno é responsável pelo acompanhamento e pelas certificações
das reposições ao Erário realizadas por servidores/pensionistas. O resultado desse trabalho é
encaminhado, por via eletrônica, ao MTFC, que elabora o Relatório de Avaliação do Gasto de
Pessoal, consolidando os resultados de todos os órgãos da Administração Pública Federal.
82. Todas as dívidas, inclusive aquelas que são contraídas e/ou que são quitadas
pela folha de pagamento no exterior, devem ser, obrigatoriamente, registradas no SIAPE,
independentemente de existir ou não acompanhamento de reposições ao Erário/Orçamento,
por meio do sistema FOPEX, que é utilizado pelo EFNY para processar a folha de pagamento
dos servidores no exterior.
83. Constatou-se que a maior parte das ocorrências de pagamentos indevidos
ocorre na remoção dos servidores. Isso se deve à existência de duas folhas de pagamento
independentes (SIAPE/FOPEX), que não interagem entre si.
84. No intuito de minimizar a ocorrência de pagamentos concomitantes, a Unidade
deverá adotar as seguintes providências:
a) quando os servidores são removidos do Brasil para o exterior após o
fechamento do SIAPE: se o pagamento de vencimentos e vantagens já estiver lançado na
folha de pagamentos no Brasil, a DPAG deve comunicar ao servidor a ocorrência do
pagamento indevido e expedir imediatamente despacho telegráfico para o EFNY solicitando
àquele Escritório providências para efetivar o desconto na folha de pagamentos no exterior; e
M. R.E.
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b) quando os servidores são removidos do exterior para o Brasil: o Posto deve
informar à SERE, mediante telegrama com retransmissão automática para o EFNY, a data em
que o servidor se desligou do Posto, para que aquele escritório interrompa o pagamento de
vencimento e vantagens do servidor na folha de pagamento no exterior.
85. Com relação a valores recebidos por servidor/pensionista falecido em razão da
ausência de comunicação do óbito, a Auditoria entende que a responsabilidade pela restituição
dos valores percebidos indevidamente deve ser atribuída ao espólio, visto que a dívida deve
recair necessariamente sobre o patrimônio do servidor devedor, conforme se pode depreender
da Nota Técnica Nº 571/2009/COGES/DENOP/SRH/MP e do Acórdão TCU n° 2508/2014 -
Plenário.
86. Por fim, a equipe de auditoria reitera que o número de pagamentos
concomitantes no Brasil e no exterior somente diminuirá se as folhas de pagamentos dos
servidores, tanto os lotados no Brasil quanto os lotados no exterior, passarem a ser
processadas no Brasil.
RECOMENDAÇÕES
87. Informar o Controle Interno, no prazo de 90 dias a contar da entrega deste
Relatório ao TCU, sobre as medidas adotadas para concluir os processos de reposição ao
Erário instaurados em 2013, 2014 e 2015 e que se encontram paralisados na Unidade, alguns
há mais de três anos.
88. Cadastrar no SIAPE os valores das dívidas de servidores com o Erário, tanto as
contraídas no Brasil quanto as contraídas no exterior.
Achado 2
CONSTATAÇÃO
89. A respeito da falta de tempestividade na formalização de processos
administrativos de reposição ao Erário, cite-se como exemplo o pagamento de ajuda de custo
à servidora IMRA, removida para o Consulado-Geral em Miami por meio de portaria
publicada no Boletim de Serviço nº 126, de 04/07/2014.
90. Conforme o Despacho Telegráfico nº 25261, de 26/12/2014, o DSE autorizou o
EFNY a efetuar o pagamento da importância de US$ 10.072,00, a título de ajuda de custo
para custeio das despesas de viagem, de mudança e da nova instalação da servidora
supramencionada. Posteriormente, a missão foi tornada insubsistente, conforme o Boletim de
Serviço nº 15, de 22/01/2015.
91. Entretanto, somente no dia 19/08/2015, sete meses após a missão ter sido
tornada insubsistente, a Unidade instaurou o Processo nº 09047.000885/2015-70, para
reposição ao Erário do valor recebido indevidamente. Conforme os documentos acostados ao
processo, a Unidade autorizou o parcelamento da dívida mediante descontos em reais na folha
de pagamentos no Brasil, o que permitirá à servidora quitar o débito com a Fazenda Nacional
em três anos e quatro meses.
92. À luz do disposto no parágrafo 1° do artigo 46 da Lei n° 8.112/90, o
parcelamento de restituições e indenizações ao Erário se aplica aos pagamentos indevidos de
vencimentos e vantagens. Note-se que, no caso em tela, o benefício de ajuda de custo não faz
M. R.E.
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Fl.:_____
20
parte da folha de pagamento e se destina a custear despesas com a viagem e a instalação em
razão de mudança de sede. Dessa forma, a equipe de auditoria é de parecer que o valor de
US$ 10.072,00 deveria ter sido objeto de devolução em uma única parcela.
Manifestação da Unidade Auditada
93. Quanto aos casos específicos mencionados na SA, da servidora IMRA têm sido
descontados mensalmente R$ 815,21. A previsão de quitação está em 36 meses e o saldo
remanescente é de R$ 29.288,69. Em que pese a reposição não ter sido procedida de maneira
integral, por tratar-se de indenização, o SLP/DSE opina pela impossibilidade de,
unilateralmente, impor-se a mudança do desconto. Uma vez que o processo administrativo
percorreu todas as fases e a servidora aquiesceu o desconto de boa-fé, tal alteração poderia
resultar na judicialização do processo.
94. É possível, entretanto, a tentativa de convencimento da servidora, de maneira
extraprocessual, para que aquiesça, formalmente, à quitação integral. A tentativa será relatada
no bojo do processo.
Análise do Controle Interno
95. A equipe de auditoria mantém o entendimento de que ressarcimentos relativos
a pagamentos indevidos de ajuda de custo ou diárias devem ser feitos de maneira integral,
visto que a Lei n° 8.112/90 só prevê parcelamento de dívidas referentes a vencimentos e
vantagens e, conforme o artigo 51 da referida Lei, ajudas de custo e diárias são classificadas
como indenizações.
96. Ademais, o pagamento antecipado de ajuda de custo destina-se exclusivamente
a compensar as despesas de instalação do servidor na nova sede.
RECOMENDAÇÃO
97. Abster-se de autorizar parcelamento de dívidas provenientes de pagamentos
indevidos de indenizações como ajuda de custo e diárias.
Achado 3
CONSTATAÇÃO
98. Do mesmo modo, constatou-se que a Unidade não tem cumprido plenamente o
disposto no artigo n° 12 da Orientação Normativa n° 5, de 21 de fevereiro de 2013, que
determina a obrigatoriedade de o gestor encaminhar à Auditoria de Recursos Humanos do
órgão central do SIPEC, até o dia 15 de janeiro de cada ano, a relação de processos
instaurados pela Unidade para fins de reposição ao Erário de valores pagos indevidamente a
servidores e a beneficiários de pensão. As informações relativas aos processos de reposição ao
Erário instaurados em 2015 foram encaminhadas ao SIPEC/MPOG somente em 15/03/2016,
conforme o Ofício n° 21/2016.
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
21
Análise do Controle Interno
99. A Unidade não esclareceu por que motivo não encaminhou tempestivamente ao
MPOG a relação de todos os processos instaurados para reposição ao Erário de valores pagos
indevidamente a servidores e a beneficiários de pensão.
RECOMENDAÇÃO
100. Encaminhar à Auditoria de Recursos Humanos do órgão central do SIPEC, até
o dia 15 de janeiro de cada ano, relatório contendo a relação de processos instaurados para a
reposição de valores ao Erário, em consonância com o disposto no artigo n° 12 da Orientação
Normativa nº 5, de 21 de fevereiro 2013.
Achado 4
CONSTATAÇÃO
101. Ressalte-se, ainda, que as informações encaminhadas ao MPOG no referido
expediente não contemplaram os dados relativos aos processos instaurados em exercícios
anteriores a 2014, cujos valores não haviam sido ressarcidos ao Erário em sua totalidade.
102. No relatório de contas do exercício de 2014, o Controle Interno registrou que
cobranças nos valores de US$ 102.693,03 e R$ 707.797,90, referentes a processos
administrativos instituídos no exercício de 2013, haviam, injustificadamente, sido
interrompidas devido a diversos motivos como, por exemplo, falecimento do
servidor/pensionista, falta de saldo na conta bancária ou até mesmo falta de autorização do
servidor/pensionista para a reposição ao Erário. Ao analisar o andamento de tais cobranças em
2016, a equipe de auditoria constatou que, passado mais de um ano, ainda não haviam sido
efetivados todos os pedidos de ressarcimento. Com isso, as importâncias de US$ 88.781,17 e
R$ 656.408,13, referentes a valores pagos indevidamente em anos anteriores a 2013,
continuavam pendentes de devolução, até a data de 30/04/2016.
103. Os processos abaixo relacionados continuavam, em 30/04/2016, na mesma
situação do exercício de 2015, ou seja, paralisados, sem que a Unidade tivesse tomado
qualquer providência para dar continuidade à restituição aos cofres públicos das importâncias
indevidamente pagas a servidores e a beneficiários de pensão.
Tabela 5 - Relação processos de reposição ao Erário, instruídos no exercício de 2013, que
não foram quitados. (Processos Administrativos retirados da Contabilidade/DPAG em
02/03/2016)
Processo Nome Reposição
(US$ )
Reposição
(R$)
09047.000065/2013-16 JV
7.213,06
09047.000125/2013-17 CMAV
236.077,25
09047.000151/2013-11 ASM
267,78
09047.000167/2013-15 MAPMM
38.657,56
09047.000181/2013-19 JHA
13.107,37
09047.000184/2013-11 CCC
5.145,80
09047.000188/2013-14 AO
16.139,53
09047.000180/2013-15 MCFT
1.169,98
09047.000209/2013-18 GHS 20.045,00
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Fl.:_____
22
Processo Nome Reposição
(US$ )
Reposição
(R$)
09047.000211/2013-11 CMPNT 18.645,00
09047.000282/2013-14 NJCO
3.734,82
09047.000285/2013-15 CB
20.923,84
09047.000440/2013-11 GBCS 795,55
09047.000522/2013-13 FGA
2.293,21
09047.000527/2013-11 CLDCP
723,30
09047.000553/2013-15 MJBSJ
33.422,88
09047.000556/2013-16 MASC
17.518,17
09047.000830/2013-14 NBRC
1.131,64
09047.000956/2013-13 PMMC 220,95
09047.000989/2013-12 NFAN 276,26
09047.000997/2013-18 FFG
14.175,32
09047.000999/2013-15 JLTA
357,78
09047.001218/2013-18 RCV
672,60
09047.001243/2013-18 NMS
224,20
09047.001246/2013-19 AASC
215,13
09047.001254/2013-14 BJLGK
8.519,60
09047.001416/2013-14 GHM 2.574,78
09047.001417/2013-18 FLLI 1.729,40
09047.001421/2013-19 CRMC 2.133,36
09047.001423/2013-16 NEK 3.765,85
09047.001424/2013-11 JMF 1.533,15
09047.001440/2013-11 JGP
14.101,53
09047.001290/2013-11 HDMGA
19.758,67
09047.001441/2013-14 ISS
20.779,73
09047.001495/2013-12 KRMG
88.163,10
09047.001496/2013-16 HSF 1.120,00
09047.001501/2013-15 ZVC 3.280,42
09047.001503/2013-12 APO 22.320,60
09047.001483/2013-12 RPH
16.237,25
09047.001482/2013-19 GSR
3.918,69
09047.001527/2013-12 GMS
951,92
09047.001530/2013-11 MHGR
601,68
09047.001531/2013-13 JLFJ
2.706,14
09047.001557/2013-11 ECA
24.147,66
09047.001562/2013-15 FABLC
20.616,73
09047.001796/2013-11 HMAS
2.286,80
09047.001825/2013-11 MLCW
982,72
09047.001884/2013-13 JRAP
224,20
09047.001944/2013-14 ARK
986,93
09047.001945/2013-18 VLMO
4.714,65
09047.001948/2013-19 MCGP
10.240,98
09047.001951/2013-16 IRFS 1.172,45
M. R.E.
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Fl.:_____
23
Processo Nome Reposição
(US$ )
Reposição
(R$)
09047.001952/2013-11 JBO 822,17
09047.002002/2013-11 EML 800,74
09047.002080/2013-15 AAN 1.178,87
09047.002090/2013-18 ALNA 3.029,72
09047.002102/2013-12 BRC
6.260,71
09047.002101/2013-19 MPS
37,22
09047.002124/2013-15 SBO 3.336,90
Total 88.781,17 656.408,13
Fonte: Processos Administrativos de Reposição ao Erário
Manifestação da Unidade Auditada
104. Sobre os processos acima apresentados (exercício de 2013), quatro foram
encerrados; 24 serão notificados novamente, como forma de manter a integridade processual;
12 foram encaminhados à SLP para judicialização, por falta ou insuficiência de fundos no
banco; e 20 processos referem-se a aposentados e pensionistas falecidos, sobre os quais não se
obteve retorno dos bancos.
Análise do Controle Interno
105. A Unidade não comprovou ao Controle Interno a quitação das dívidas
referentes aos processos nos
09047.000440/2013-11, 09047.000989/2013-12,
09047.001496/2013-16 e 09047.002080/2013-15, apesar de ter afirmado que tais processos
foram encerrados.
106. Com relação aos 55 demais processos administrativos que continuam
pendentes de ressarcimento, a Auditoria entende que a Unidade já deveria ter notificado os
servidores/pensionistas devedores, visto que tais cobranças estão paralisadas,
injustificadamente, há mais de três anos, aguardando providências da DPAG.
107. Há que se observar que os valores recebidos indevidamente por
servidores/pensionistas falecidos em razão da não comunicação do óbito devem ser atribuídos
aos espólios, visto que tais dívidas devem recair, necessariamente, sobre o patrimônio dos
servidores/pensionistas devedores, em consonância com a Nota Técnica Nº
571/2009/COGES/DENOP/SRH/MP e com o Acórdão TCU n° 2508/2014 - Plenário.
RECOMENDAÇÕES
108. Apresentar ao Controle Interno a comprovação de que foram quitados os
processos nos
09047.000440/2013-11, 09047.000989/2013-12, 09047.001496/2013-16 e
09047.002080/2013-15.
109. Informar ao Controle Interno, no prazo de 90 dias a contar do envio deste
Relatório ao TCU, as medidas adotadas para a conclusão dos processos de reposição ao Erário
instaurados.
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
24
Achado 5
CONSTATAÇÃO
110. Do mesmo modo, o Controle Interno registrou, no processo de contas de 2014,
que existiam processos administrativos instruídos em 2014 não plenamente quitados no
momento da análise das contas daquele ano. A equipe de auditoria, ao reanalisar tais
processos, constatou que, passados mais de dois anos da sua instrução, os valores de US$
27.046,00 e R$ 580.324,35 continuavam pendentes de ressarcimento ao Erário, conforme
demonstrado na Tabela 6:
Tabela 6 - Relação de processos de reposição ao Erário instruídos no exercício de 2014
ainda não quitados. (Processos Administrativos retirados da Contabilidade/DPAG em
02/03/2016)
Processo Nome Reposição
(US$)
Reposição
(R$)
09047.000183/2014-13 JSF
2.425,07
09047.000279/2014-14 PCB
2.784,58
09047.000308/2014-13 LCS
988,45
09047.000309/2014-17 NGA
1.011,19
09047.000316/2014-19 HQM
5.664,77
09047000287/2014-11 CCS
13.425,26
09047.000390/2014-19 ACLF
2.858,71
09047.000485/2014-16 VLP
8.662,02
09047.001097/2014-11 MCL 1.663,90
09047.001256/2014-19 ACMF 223,54
09047.000158/2014-13 MPL 1.300,32
09047.000236/2014-12 BBS 16.217,96
09047.000267/2014-14 NADCB
848,39
09047.000293/2014-18 MMM
2.723,67
09047.000305/2014-12 ENAJ
2.696,25
09047.000308/2014-13 LCS
988,45
09047.000309/2014-17 NGA
1.011,19
09047.000311/2014-11 FLG
3.171,67
09047.000313/2014-18 DMP
1.732,13
09047.000314/2014-11 ACF
369,17
09047.000315/2014-15 MLCC
3.882,85
09047.000316/2014-19 HQM
5.664,77
09047.000380/2014-16 DFM
3.277,62
09047.000381/2014-11 CGS
25.530,46
09047.000383/2014-17 MPCJ
15.755,75
09047.000384/2014-11 WAC
8.882,14
09047.000385/2014-14 NCA
248,24
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
25
Processo Nome Reposição
(US$)
Reposição
(R$)
09047.000386/2014-18 AGA
3.168,88
09047.000388/2014-15 MEGS
3.184,22
09047.000389/2014-19 EBP
7.302,38
09047.000390/2014-19 ACLF
3.716,33
09047.000391/2014-12 CAN
3.705,31
09047.000474/2014-11 NCEJ
8.296,85
09047.000510/2014-11 TCL
1.112,55
09047.00771/2014-14 LBC
349,28
09047.000817/2014-11 TMGAPC
964,59
09047.000818/2014-15 VMCM
3.898,35
09047.000841/2014-18 LMOB
8.793,62
09047.000843/2014-15 VLA
13.714,96
09047.000844/2014-19 MLM
1.228,46
09047.000845/2014-12 JORA
25.811,93
09047.000846/2014-16 MS
336,22
09047.000847/2014-11 IBVFW
17.737,62
09047.000848/2014-13 EAMF
5.377,09
09047.000849/2014-17 GVM
3.098,40
09047.000850/2014-17 JBC
1.175,45
09047.000851/2014-11 HCB
116,38
09047.001025/2014-13 FVP
4.949,14
09047.001083/2014-11 PCR
1.654,48
09047.001100/2014-11 RRP 1.514,67
09047.001144/2014-17 CM
1.157,94
09047.001145/2014-11 DRC
6.353,64
09047.001161/2014-11 MFC
24.663,02
09047.001164/2014-12 MLM
7.803,44
09047.001165/2014-16. LJRC
154,63
09047.001167/2014-13 LDGR
20.645,91
09047.001168/2014-17 VLS
9.615,81
09047.001169/2014-11 GGC
4.382,21
09047.001170/2014-11 RMHCN
1.945,65
09047.001171/2014-14 MC
8.322,14
09047.001172/2014-18 VFG
3.420,11
09047.001173/2014-11 JCZG 230,00
09047.001204/2014-18 SRP
9.005,56
09047.001233/2014-12 MLBD
5.234,34
09047.001234/2014-16 MLSC
174,00
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
26
Processo Nome Reposição
(US$)
Reposição
(R$)
09047.001243/2014-15 PHBD 15.998.00
09047.001292/2014-15 JRF
2.582,80
09047.001293/201419 SMMR
4.024,89
09047.001294/2014-12 JM
1.494,82
09047.001295/2014-16 SRG
8.082,12
09047.001296/2014-11 SGPF
1.598,93
09047.001298/2014-17 VPS
2.301,77
09047.001299/2014-11 LPRA
10.479,28
09047.001300/2014-15 VA 3.884,00
09047.001318/2014-17 COLB 1.788,07
Total 26.822,46 367.738,17
Fonte: Processos Administrativos de Reposição ao Erário
Manifestação da Unidade Auditada
111. Quanto aos processos referentes a 2014, foram apurados oito processos
encerrados. Existem dez processos passíveis de nova notificação, 19 casos com insuficiência
de fundos em conta - contestados e com conta encerrada. Desses, cinco foram encaminhados à
SLP para as pertinências apropriadas. A grande maioria, 40 processos, é composta de
aposentados e pensionistas falecidos e cujos ofícios enviados aos bancos não obtiveram
resposta.
Análise do Controle Interno
112. A Unidade não comprovou que as dívidas referentes aos processos nos
09047000287/2014-11, 09047.000485/2014-16, 09047.001097/2014-11, 09047.000474/2014-
11, 09047.001025/2014-13 e 09047.001318/2014-17 foram quitadas, apesar de ter afirmado
que tais processos estão encerrados.
113. Com relação aos demais 68 processos administrativos que continuam
pendentes de ressarcimento, a Auditoria entende que a Unidade já deveria ter notificado os
servidores/pensionistas devedores, visto que tais cobranças estão paralisadas,
injustificadamente, há mais de dois anos, aguardando providências da DPAG.
RECOMENDAÇÕES
114. Apresentar ao Controle Interno a comprovação de que foram quitados
processos 09047000287/2014-11, 09047.000485/2014-16, 09047.001097/2014-11,
09047.000474/2014-11, 09047.001025/2014-13 e 09047.001318/2014-17.
115. Informar ao Controle Interno, no prazo de 90 dias a contar da entrega deste
Relatório ao TCU, as medidas adotadas para a conclusão dos processos de reposição ao Erário
instaurados.
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
27
INFORMAÇÃO
116. Segundo a Unidade, no exercício de 2015, foram instaurados 250 processos
administrativos com vistas a ressarcir ao Erário valores recebidos indevidamente por
servidores ativos e inativos, bem como por beneficiários de pensão civil.
117. Daquele total, 152 processos foram plenamente quitados durante o exercício de
2015, o que possibilitou ao MRE a reutilização dos recursos. Outros doze vêm sendo quitados
parceladamente mediante desconto em folha de pagamento, conforme a Tabela 7:
Tabela 7 - Relação de processos de reposição ao Erário instruídos no exercício de 2015
cujos valores foram parcelados. (Processos Administrativos retirados da
Contabilidade/DPAG em 02/03/2016
Processos Nome Saldo (R$) em 31/12/2015
057/2014 AJS (1) 44.287,97
151/2014 GLA 9.847,55
047/2015 MSS (2) 59.523,04
050/2015 PRRG (3) 192.594,59
071/2015 IHJV (4) 22.816,76
121/2015 CDFC 8.656,85
140/2015 WSO 4.643,13
163/2015 JGCP 18.801,77
178/2015 FCS 3.529,06
203/2015 MFM 7.794,58
209/2015 CMBS 2.374,19
213/2015 JCO (5) 21.833,01
232/2015 AGLP 17.810,33
Total
414.512,83
(1) O servidor recebeu a remuneração de R$ 104.943,73, concomitantemente, no Brasil e no Exterior, no
período entre 25/11/2011 a 25/12/2014.
(2) O servidor recebeu a remuneração de R$ 63.557,75, concomitantemente, no Brasil e no Exterior, no
período entre 01/06/2014 a 24/05/2015.
(3) O servidor recebeu a remuneração de R$ 207.412,50, concomitantemente, no Brasil e no Exterior, no
período entre 29/06/2013 a 30/10/2013, devido à intempestividade do despacho telegráfico n° 25687 para o
EFNY, de 07/11/2013, que somente então informou que o término da missão daquele servidor na Embaixada em
Oslo havia ocorrido em 28/06/2013. Apurou-se que, devido à falha da SERE, que levou quatro meses e vinte
dias para informar ao EFNY o término da missão, e à opção do servidor de parcelar a dívida, serão necessários
sete anos e seis meses para que a importância indevidamente recebida seja integralmente ressarcida aos cofres
públicos.
(4) A servidora recebeu a remuneração de R$ 28.491,28, concomitantemente, no Brasil e no Exterior, no
período entre 29/08/2014 e 30/10/2014, devido à intempestividade da SERE na informação ao EFNY do término
da missão daquela servidora no Consulado-Geral em Genebra. Apurou-se que, devido à falha da SERE e à opção
da servidora de parcelar a dívida, serão necessários três anos para que a importância indevidamente recebida seja
integralmente ressarcida aos cofres públicos.
O servidor recebeu a remuneração como Auxiliar Técnico, contratado localmente pela Embaixada em Berlim,
bem como a título de Agente Administrativo, pela folha de pagamentos no SIAPE, nos meses de junho e julho
de 2015, o que resultou no pagamento concomitante, no Brasil e no Exterior, no valor de R$ 32.749,09,
equivalente a 8.279,90€.
Fonte: Processos Administrativos de Reposição ao Erário
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
28
Análise do Controle Interno
118. Restou comprovada pela Unidade a quitação dos processos referentes aos
servidores Jandira Gill Chalu Pacheco, Felipe Costi Santarosa, Carolina Maria e Barros Silva,
José Carlos Oldoni e Alexandre Guido Lopes Parola.
119. Constatou-se que as dívidas dos demais servidores estão sendo quitadas
mediante descontos em folha de pagamentos, sendo que em julho de 2016 os valores
pendentes de quitação eram os seguintes:
Tabela 8 - Relação de processos de reposição ao Erário em quitação por desconto em folha
de pagamento – situação em julho de 2016
Processos Nome Saldo (R$) em 30/06/2016
057/2014 AJS 23.480,00
151/2014 GLA 4.451,19
047/2015 MSS 59.523,04
050/2015 PRRG 165.671,62
071/2015 IHJV 17.096,68
121/2015 CDFC 1.187,15
140/2015 WSO 3.096.53
203/2015 MFM 8.214,20
Total 279.623,88
Fonte: Processos Administrativos de Reposição ao Erário
Achado 6
CONSTATAÇÃO
120. Com relação aos demais 116 processos administrativos instruídos em 2015 pela
Unidade, a equipe de auditoria não encontrou nos autos comprovação das reposições ao
Erário e/ou da quitação das dívidas, até a data de 31/12/2015.
Tabela 9 - Relação de processos de reposição ao Erário instruídos no exercício de 2015 que
não foram quitados até o encerramento do exercício. (Processos Administrativos retirados da
Contabilidade/DPAG em 02/03/2016)
Processos Nome Reposição
(US$ )
Reposição
(R$ )
004/2015 SVM 18.785,03
010/2015 MTBC 6.344,35
011/2015 MES 1.544,03
012/2015 ASA 717,47
016/2015 LPV 10.804,75
018/2015 WSL 10.565,26
020/2015 LMS 602,20
021/2015 MFPP 13.962,29
023/2015 YLVAR 16.785,51
024/2015 JSP 611,82
027/2015 JSSF 988,60
028/2015 BB 769,43
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
29
Processos Nome Reposição
(US$ )
Reposição
(R$ )
029/2015 MLB 1.206,65
030/2015 BAS 30.971,86
089/2015 MSVV 941,44
090/2015 VHSV 941,44
092/2015 SHBS 30.262,64
093/2015 JPS 1.774,57
094/2015 EBF 3.027,74
095/2015 NS 23.543,51
096/2015 GMC 4.492,26
097/2015 LDS 4.078,79
098/2015 CLCS 4.078,79
099/2015 SMM 7.306,93
100/2015 LPM 504,01
101/2015 WF 2.126,35
102/2015 JLCO 38.190,55
103/2015 LFS 6.446,29
104/2015 MABLV 1.289,70
105/2015 BPN 2.911,01
106/2015 ACA 4.137,67
107/2015 DMM 22.836,10
108/2015 REP 7.618,89
109/2015 RVCB 14.141,44
110/2015 WOA 2.994,97
111/2015 MACMB 5.984,39
112/2015 VLMO 6.544,88
113/2015 ECM 12.933,75
118/2015 AGL 2.697,84
119/2015 LBD 785,69
124/2015 LMPAS 20.879,59
126/2015 LCOM 2.643,98
127/2015 RBCF 1.855,42
128/2015 PPA 972,44
145/2015 VFN 3.285,68
152/2015 LPR 122,55
153/2015 EKU 612,00
154/2015 JSM 1.609,09
155/2015 MLDM 6.102,48
156/2015 SFL 1.348,16
157/2015 CHF 21.967,70
158/2015 LCS 1.588,53
159/2015 ADL 3.601,55
161/2015 LAVCO 1.264,87
100/2015 LPM 504,01
M. R.E.
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Fl.:_____
30
Processos Nome Reposição
(US$ )
Reposição
(R$ )
117/2015 MLIV 949,55
120/2015 BCVPM 7.300,89
122/2015 CEMNF 13.535,54
131/2015 MPAO 93,00
135/2015 MTGO 18.339,00
147/2015 RLPRS 496,18
148/2015 JAA 26.527,52
162/2015 ARMS 2.575,85
163/2015 JGCP 14.160,82
165/2015 TMF 37.916,01
167/2015 CRS 823,40
169/2015 JAA 1.006,02
172/2015 MAP 3.152,68
173/2015 FNM 679,87
174/2015 ML 1.116,39
179/2015 JGB 1.412,00
181/2015 VCS 2.504,34
183/2015 ECS 52.970,35
189/2015 PCRRCC 4.143,23
193/2015 FFM 218,53
195/2015 MVLR 2.241,07
212/2015 JADQ 7.744,47
215/2015 CSA 126,00
216/2015 FOS 23.993,44
217/2015 ALF 2.935,48
218/2015 OSS 4.143,08
219/2015 JFA 1.853,31
220/2015 IRS 534,96
221/2015 CRCA 120,62
222/2015 REVP 14.352,12
226/2015 COAF 3.178,35
227/2015 CVMS 58.562,51
228/2015 FVMS 58.642,51
233/2015 JMS 295,54
235/2015 SO 13.686,59
236/2015 JASO 5.423,63
239/2015 FKD 1.136,23
243/2015 EFS 11.296,08
244/2015 ACLCS 10.728,50
247/2015 SO 17.493,12
249/2015 CMS 647,68
250/2015 FCL 2.126,17
254/2015 SO 1.918,89
M. R.E.
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Fl.:_____
31
Processos Nome Reposição
(US$ )
Reposição
(R$ )
003/2015 MMM 247,41
035/2015 RLC 204,71
036/2015 MM 449,20
038/2015 WSS 12.197,22
004/2015 SVM 18.785,03
040/2015 ZOE 1.388,21
041/2015 BAL 401,80
042/2015 PHBDM 2.005,35
052/2015 APS 1.904,97
069/2015 RB 6.845,60
007/2015 MRNG 7.167,31
070/2015 BGDS 3.859,76
008/2015 LCACG 6.540,31
081/2015 EMR 76.587,25
009/2015 MEML 2.003,56
Total 6.147,17 963.150,98
Fonte: Processos Administrativos de Reposição ao Erário
121. Nesse sentido, o Controle Interno entende que cabe ao DSE apresentar razões
de justificativa acerca da falta de evolução da cobrança e quitação dos valores recebidos
indevidamente pelos servidores ativos, inativos e beneficiários de pensão, objeto dos
processos instruídos em 2014 e 2015, listados nas Tabelas 5 a 9.
122. Observou-se, ainda, que não há evidência de registro das dívidas dos servidores
decorrentes dos processos administrativos listados nas Tabelas 5, 6 e 7, na rubrica "Reposição
e Indenização ao Erário" no SIAPE.
Manifestação da Unidade Auditada
123. Em despacho ao Memorando CISET/090/2016, o gestor apresentou nova
tabela de processos de reposição ao Erário com informações atualizadas sobre os valores
pendentes de restituição ao Tesouro Nacional.
Análise do Controle Interno
124. A Unidade não comprovou que as dívidas referentes aos processos de números
008/2015, 009/2015, 036/2015, 040/2015, 041/2015, 042/2015, 070/2015, 093/2015,
109/2015, 113/2015, 114/2015, 118/2015, 120/2015, 167/2015, 174/2015, 239/2015,
243/2015, 249/2015 e 250/2015 foram quitadas, apesar de ter afirmado que tais processos
foram encerrados.
125. Com relação aos demais 101 processos administrativos que continuam
pendentes de ressarcimento, a Auditoria entende que a Unidade já deveria ter notificado os
servidores/pensionistas devedores.
M. R.E.
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RECOMENDAÇÕES
126. Apresentar ao Controle Interno a comprovação de que foram quitados os
processos números 008/2015, 009/2015, 036/2015, 040/2015, 041/2015, 042/2015, 070/2015,
093/2015, 109/2015, 113/2015, 114/2015, 118/2015, 120/2015, 167/2015, 174/2015,
239/2015, 243/2015, 249/2015 e 250/2015.
127. Informar ao Controle Interno, no prazo de 90 dias a contar da entrega deste
Relatório ao TCU, as medidas adotadas para a conclusão dos processos de reposição ao Erário
instaurados.
Achado 7
CONSTATAÇÃO
128. A equipe de auditoria, ao confrontar por amostragem a folha de pagamento no
Brasil com a folha de pagamento no exterior (FOPEX – EFNY), verificou que persistem
falhas nos controles administrativos da Unidade, as quais resultaram em pagamentos
simultâneos de vencimentos e vantagens por longos períodos. As informações constantes do
Quadro 9 indicam que servidora ASAC recebe indevidamente remuneração no Brasil e no
exterior desde 01/09/2015.
Quadro 9 – Pagamentos concomitantes no Brasil e no Exterior não quitados
Nome Período Lotação Valor (R$)
JHSA 15/01/2015 a
30/06/2015
Consulado-Geral em Beirute e
Embaixada em Bagdá
25.683,75
FSM 01/05/205 a
23/08/2015
Embaixada em Quito 63.761,63
ASAC (1) desde 01/09/2015
Embaixada em Estocolmo 67.575,77
(1) A servidora encontra-se lotada na Embaixada em Estocolmo desde 16/03/2012, recebendo
concomitantemente no Brasil e no Exterior desde 01/09/2015.
Fonte: Folhas de Pagamento SIAPE e Fopex, de janeiro de 2015 a abril de 2016
Manifestação da Unidade Auditada
129. Com relação ao Quadro acima, teço os seguintes comentários:
(a) JHSA- Valor quitado, parcialmente, na Folha Exterior (R$ 6.567,52). Processo de
reposição ao Erário do valor remanescente será aberto imediatamente.
(b) FSM - Valor devido já está sendo descontado em Folha desde janeiro de 2016 e a
quitação ocorrerá em 18 meses, mediante parcelas de R$2.977,56. (saldo remanescente de
R$51.458,04).
(c) ASAC – Valor, parcialmente, quitado na Folha Exterior (R$ 6.828,88). Valor
remanescente será objeto de processo de reposição ao Erário a ser aberto imediatamente.
Análise do Controle Interno
130. Quanto às dívidas do servidor JHSA, apurou-se que somente foram quitadas as
referentes aos meses de janeiro e abril de 2016, permanecendo pendente de ressarcimento o
valor de R$ 19.115,53, referente aos meses de fevereiro, março, maio e junho de 2015.
M. R.E.
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131. Com relação à dívida da servidora ASAC, que começou a ser quitada na folha
no exterior, apurou-se que, em 30/06/2016, a servidora ainda devia ao Erário a importância de
R$ 77.892,87, referente a valores recebidos concomitantemente no Brasil e no exterior.
132. A falta de registro no SIAPE de todas as dívidas de servidores para com o
Erário demonstra a fragilidade dos controles da Unidade.
RECOMENDAÇÃO
133. Cadastrar no SIAPE as dívidas de reposição ao Erário dos servidores JHSA,
FSM e ASAC.
Achado 8
CONSTATAÇÃO
134. Apurou-se, também, que outros pagamentos de vencimentos e vantagens
concomitantes no Brasil e no exterior foram motivados pelo encerramento de missões durante
o processamento da folha de pagamentos no exterior.
Quadro 10 – Pagamentos concomitantes no Brasil e no Exterior, não quitados. (Folhas de
Pagamento SIAPE e Fopex de 2015)
Nome Período Lotação Valor
(R$)
JTOJ 25/05/2015 a 30/05/2015 Embaixada em Luanda 3.044,78
JSVJ 27/04/2015 a 30/04/2015 Embaixada em Caracas 1.370,77
PP 23/05/2015 a 30/05/2015 Consulado-Geral em Roma 3.657,33
ACSM 29/07/2015 a 02/08/2015 Embaixada em Lomé 2.560,30
BOS 27/06/2015 a 30/06/2015 Consulado-Geral em
Barcelona 1.361,51
JEM 17/06/2015 a 30/06/2015 Consulado-Geral em
Assunção 9.556,33
PAPP 01/03/2015 a 22/03/2015 Embaixada em Minsk 11.885,79
SLR 27/04/2015 a 30/04/2015 Embaixada em Kingston 2.365,80
TMCP 27/04/2015 a 30/04/2016 Delegação do Brasil junto à
OMC 1.863,48
Fonte: Folhas de pagamento no Brasil e no Exterior
Manifestação da Unidade Auditada
135. Quanto ao Quadro acima, seguem as considerações:
(a) JTOJ - Valor quitado na Folha Brasil.
(b) JSVJ - Valor quitado na Folha Brasil.
(c) PP - Processo de reposição ao Erário a ser aberto imediatamente.
(d) ACSM - Valor quitado na folha exterior (R$ 2.283,97)
(e) BOS - Processo de reposição ao Erário será aberto imediatamente.
(f) JEM - Processo de reposição ao Erário será aberto imediatamente.
(g) PAPP - Valor quitado na folha exterior (R$ 5.933,78).
M. R.E.
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Fl.:_____
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(h) SLR - Valor quitado na folha exterior (R$ 2.376,93).
(i) TMCP - Valor quitado na Folha Brasil (R$ 1.811,58).
136. Para todos os processos que já tenham sido quitados será emitida certidão de
quitação como forma de encerrar o processo.
Análise do Controle Interno
137. A equipe de auditoria comprovou a quitação das dívidas dos servidores JTOJ,
JSVJ, PAPP, SLR e TMCP.
138. Com relação aos demais processos, a Auditoria aguarda informações sobre as
providencias da Unidade.
RECOMENDAÇÃO
139. Instaurar os processos de reposição ao Erário dos servidores PPBOS e JEM.
Achado 9
CONSTATAÇÃO
140. Apesar de o Controle Interno ter recomendado à Unidade, em relatórios de
auditoria de anos anteriores, a somente conceder a servidores ativos qualquer tipo de
afastamento legal sem vencimento após a quitação integral das dívidas, tem-se observado que
perdura a prática de permitir que servidores se afastem para tratar de assuntos particulares
sem que seja verificada a existência de pendências. Observe-se que a CISET tem alertado a
Unidade sobre as dificuldades relacionadas às cobranças a servidores afastados para o trato de
interesses particulares, já que eles, ao se afastarem, muitas vezes perdem o contato com a
Administração Pública Federal.
Quadro 11 – Pagamentos de remuneração a servidores afastados para o trato de assuntos
particulares (Folha de Pagamento SIAPE exercício de 2015) Nome Ocorrência Lotação Valor
CAFF
Recebeu a remuneração integral de março de 2015
apesar de estar afastado para trato de assuntos
particulares a partir de 16/03/2015
SERE 7.532,73
PHFW
Recebeu a remuneração integral de julho de 2015
apesar de estar afastado para trato de assuntos
particulares a partir de 16/07/2015
SERE 5.973,55
Fonte: Folhas de Pagamentos no Brasil
141. Registre-se que, no ano de 2014, não foi possível efetuar cobranças aos
servidores ENAJ, PHBD e ZZ, afastados para o trato de assuntos particulares sem quitar
dívidas contraídas com o MRE.
M. R.E.
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Fl.:_____
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Manifestação da Unidade Auditada
142. Quanto ao Quadro acima, seguem as considerações:
(a) CAFF - Valor quitado na Folha Brasil.
(b) PHFW - Processo de reposição ao Erário será aberto imediatamente.
143. Pagamentos de servidores em LIP, LAC e LEX:
Diagnóstico: o deferimento de pedidos de LIP pela DP não são informados à
Divisão de Pagamentos
Encaminhamento: em reunião de coordenação, SLP/DSE previu a
inviabilidade jurídica de vincular-se o deferimento da LIP à quitação de eventuais débitos
com o Erário, em que pese à sugestão da CISET. Entretanto, precederá o processo de
deferimento da LIP documento de encaminhamento que deverá ser rubricada pelos setores
PCAMSE/DP, Folha Brasil/DPAG, Folha Exterior/DPAG, Contabilidade/DPAG e
Gestão/DSE. No caso, de débitos com o Erário, o servidor assinará declaração de
reconhecimento de dívida e da obrigação de encaminhar os respectivos comprovantes mensais
à Contabilidade.
144. Pagamento de abono permanência, sem o retorno do servidor ao “afastamento
para missão no exterior”:
Diagnóstico: ao lançar o abono de permanência, em missão no exterior, a DP
precisa retirar a situação jurídica de “afastamento para missão”, lançar o abono e,
imediatamente, voltar à situação jurídica. Casos em que o relançamento não ocorre resultam
em processos de reposição em razão do recebimento indevido na folha Brasil.
Encaminhamento: Em coordenação com a chefia da DP, ficou decidido que o
setor responsável pelo lançamento do abono de permanência responsabilizar-se-á pelo
relançamento da situação “afastado para missão no exterior”. A DPAG revisará o BS para
identificar casos semelhantes
Análise do Controle Interno
145. A equipe de auditoria constatou que a dívida do servidor CAFF foi quitada. Já
a dívida do servidor PHF continua pendente, assim como outras dívidas de anos anteriores a
2014, a saber:
Quadro 12 – Dívidas pendentes de anos anteriores a 2014
Processo Nome Reposição
(US$)
Reposição
(R$)
09047.000209/2013-18 GHS 20.045,00
09047.000211/2013-11 CMPT 18.645,00
09047.000522/2013-13 FGA
2.293,21
09047.000830/2013-14 NBRC
1.131,64
09047.000956/2013-13 PMMC 220,95
09047.000305/2014-12 ENAJ
2.696,25
09047.000308/2014-13 LCS
988,45
09047.001243/2014-15 PHBD 15.998.00
Fonte: Folha de pagamentos no Brasil e no exterior
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146. A equipe de auditoria ratifica o entendimento de que a Unidade somente deve
conceder licença para trato de assuntos particulares aos servidores após certificar-se da
inexistência de pendências. A licença para o trato de assuntos particulares é possibilidade
prevista na legislação concedida mediante ato discricionário da Administração, em
consonância com o disposto no artigo 91, da Lei n° 8.112/90:
"A critério da Administração, poderão ser concedidas ao servidor ocupante de
cargo efetivo, desde que não esteja em estágio probatório, licenças para o
trato de assuntos particulares pelo prazo de até três anos consecutivos, sem
remuneração".
147. Por ser ato discricionário, o gestor deve assegurar, de antemão, o pleno
cumprimento dos interesses da Administração, como a reposição de valores eventualmente
devidos pelos servidores.
RECOMENDAÇÃO
148. Conceder aos servidores licença para tratar de assuntos particulares somente
após verificação da inexistência de pendências junto à Administração.
c) consistência dos controles internos administrativos relacionados à gestão
de pessoas;
149. As observações feitas no presente Relatório comprovam que persistem as
fragilidades nos controles internos administrativos mencionadas nos exercícios anteriores, tais
como:
a. inércia administrativa quanto às providências necessárias ao prosseguimento da
implantação de sistema de controle eficaz e adequado de frequência e pontualidade dos
servidores, de forma eletrônica/digital;
b. morosidade das medidas administrativas quanto à cobrança das importâncias
devidas ao Tesouro Nacional por pagamentos indevidos de remuneração e proventos a
servidores, ativos e aposentados, e pensionistas falecidos, e a servidores em LIP, LAC e LEX;
c. recorrentes deficiências no fluxo de informações entre as unidades que
integram a estrutura organizacional do DSE e o EFNY, que resultam em eventuais
pagamentos concomitantes de remuneração no Brasil e exterior; e
d. ausência de adoção de medidas tempestivas no acompanhamento de processos
antigos de reposição ao Erário, que se encontram pendentes de novas cobranças dos valores
recebidos indevidamente por servidores ativos, inativos e pensionistas.
Achado 10
CONSTATAÇÃO
150. No que tange à avaliação das medidas corretivas para aprimorar os controles de
assiduidade e pontualidade dos servidores e implantar sistema eletrônico de frequência, em
observância às recomendações constantes de relatórios de processos de contas anuais de anos
anteriores, a equipe de auditoria tece os comentários abaixo relacionados.
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151. Os controles de frequência e pontualidade dos servidores continuam
inadequados e ultrapassados e têm sido objeto de sucessivas ressalvas em relatórios de
auditoria de gestão encaminhados à Corte de Contas. Ademais, tais controles são duplicados,
no caso dos servidores que utilizam o obsoleto cartão de ponto, acompanhado de planilha
eletrônica com a transcrição dos horários trabalhados, conforme registrado no cartão de ponto.
152. No Relatório de Auditoria de Gestão nº 02/2013, a equipe de auditoria
assinalou, nos itens 5, 6 e 12, que tratam, respectivamente, da avaliação de qualidade e
suficiência dos controles internos instituídos pela Unidade, de gestão de pessoas e de
irregularidades constatadas, a falta de acompanhamento satisfatório, por parte do DSE, do
controle de assiduidade e pontualidade dos servidores do Itamaraty, em inobservância aos
decretos n° 1.590/95 e 1.867/96. A falta de controle tem contribuído para o pagamento de
vencimentos e vantagens a servidores que faltam injustificadamente ao serviço (parágrafos
66, 72, 73 e 81).
153. Conforme mencionado no parágrafo 89 do supramencionado Relatório, o
gestor reconheceu a precariedade do controle manual de frequência:
"(...) observo o que já é notório: o atual sistema mecânico de controle de ponto,
em vigor há quase duas décadas, apresenta uma série de incongruências, que
colocam sérios obstáculos à aferição da frequência dos servidores. Entre elas
podemos citar (...) a tolerância das chefias ante o descumprimento da jornada
regulamentar de 8h diárias por parte de seus subordinados, o que acarreta o
não encaminhamento do controle de frequência; o discurso de muitos
diplomatas ― e diga-se contrário ao disposto no Decreto 1.590/95 ― de que
nunca antes tiveram suas frequências monitoradas, entre outros empecilhos.”
154. No que tange às medidas para sanar as irregularidades e monitorar de forma
efetiva os controles da jornada de trabalho e do acompanhamento da frequência dos
servidores, o DSE elencou diversos expedientes encaminhados a diversas áreas
administrativas subordinadas à SGEX, em dezembro de 2011, de maio a novembro de 2012 e
março de 2013, acerca de contratação de empresa especializada em sistema informatizado de
acesso e controle eletrônico de frequência dos servidores lotados em Brasília. O gestor
mencionou, ainda, a intenção de propor aos escritórios regionais de representação a aquisição
de solução tecnológica de leitura biométrica para aferição da frequência dos servidores
lotados nos referidos escritórios.
155. Com relação à implementação das recomendações constantes dos parágrafos
105 a 107, que tratam da obrigatoriedade do controle de ponto e do cumprimento de 40 horas
semanais aos servidores do Itamaraty, o gestor assim se pronunciou, conforme o Relatório de
Gestão do exercício de 2013:
"Em 2013, foi concluído o processo de licitação para contratação de sistema
de “ponto eletrônico”, a fim de aferir a frequência de servidores lotados na
Secretaria de Estado. Atualmente, o ponto eletrônico se encontra em fase de
pré-implementação, mediante testes de integração entre o Sistema de Gestão
de Recursos Humanos (SGRH), de uso interno do MRE, o sistema eletrônico
de acesso às dependências do Itamaraty e o software de ponto (folha 90).
(...) A DP está minutando portaria, a ser assinada pelo dirigente máximo da
instituição, para regulamentar o sistema de ponto eletrônico. A expectativa é
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de que o período de operação assistida tenha início em agosto de 2014, após a
integração dos sistemas, a nova normatização da política de frequência e a
fase de testes (folha 122)."
156. Como consta do parágrafo 3o da SA, decorridos mais de três anos, verifica-se
que a implantação do ponto eletrônico não foi concluída e que foi cumprida apenas a primeira
etapa do projeto, com a disponibilização ao MRE, pela empresa TOTVs, da licença do
software, no valor de R$ 148.046,53, de acordo com a ordem bancária da DSG nº
2013OB801008. Os serviços correspondentes aos itens 2 ("Customização") e 3 ("Integração
de bancos de dados"), previstos no contrato, apesar de já finalizados, até a presente data não
foram devidamente atestados pelo fiscal do contrato, lotado no DSE, conforme assinalado no
quarto parágrafo do referido documento.
157. A morosidade na adoção de medidas com vistas à implantação de sistema de
controle eficaz e adequado de frequência e pontualidade dos servidores, de forma
eletrônica/digital, fere os princípios de controle e eficiência da Administração Pública e o
disposto no inciso X do artigo 116 da Lei nº 8.112/90 e no artigo 1º do Decreto nº 1.867/96, in
verbis:
"Art. 1° O registro de assiduidade e pontualidade dos servidores públicos
federais da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional
será realizado mediante controle eletrônico de ponto."
158. Ressalte-se, ainda, que a delonga na tomada de providências para cumprir o
prazo de execução do contrato firmado com a empresa TOTVS poderá resultar no aumento de
gastos com a implantação final do controle eletrônico de frequência no Itamaraty.
Manifestação da Unidade Auditada
159. Embora o contrato firmado n°19/2013 tenha expirado em 15 de abril último, a
empresa TOTVS permanece obrigada a executar o objeto, à luz das cláusulas contratuais e da
legislação em vigor.
160. A fim de viabilizar a execução dos serviços contratados, apesar da mora em
relação ao cronograma físico-financeiro original, a DSG, a DP e a Divisão de Informática
(DINFOR) estabeleceram reuniões semanais, em coordenação com as empresas COMMBOX
e TOTVS, com o objetivo de adequar o sistema de controle de frequência, desenvolvido por
esta Empresa, ao sistema de controle de acesso por meio de catracas e cancelas, administrado
por aquela. Seguem anexas as mensagens de correio eletrônico compartilhadas pelos
participantes das reuniões (Anexo II).
161. A DSG elevou à análise das instâncias superiores, ademais, novas regras de
acesso de servidores, funcionários terceirizados, estagiários e visitantes às dependências do
Palácio Itamaraty e de seus Edifícios Anexos. As novas regras de segurança, caso sejam
aprovadas, serão executadas a partir do dia 20 de junho de 2016, conforme aviso no Boletim
Diário, e coadunar-se-ão futuramente com o sistema de ponto eletrônico. A DP, por sua vez,
submeteu à análise das instâncias superiores, na segunda semana do mês de junho, minuta de
portaria com as regras a serem aplicadas no contexto de implantação do ponto eletrônico, cujo
prazo final está previsto para o dia 31 de agosto de 2016.
Análise do Controle Interno
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162. A inércia administrativa que resultou na estagnação do processo de
implantação de sistema de ponto eletrônico por tempo incompatível com a esperada
tempestividade traduziu-se na continuidade de controle inadequado de frequência e
pontualidade dos servidores e feriu os princípios de controle e eficiência da Administração
Pública. Resta claro que têm sido inócuas as recomendações sobre o tema feitas à Unidade
desde o processo de contas relativo ao exercício de 2013.
163. Com relação às medidas anunciadas pelo gestor acerca da implantação do
ponto eletrônico, prevista para o dia 31 de agosto de 2016, a Auditoria entende ser necessário
fazer recomendação específica à Unidade, de modo a acompanhar a efetividade de suas ações
para corrigir as falhas.
RECOMENDAÇÃO
164. Informar ao Controle Interno, no prazo de 60 dias contados a partir da remessa
do Relatório de Processo de Contas ao TCU, o resultado das providências adotadas no âmbito
da SGEX para a implantação definitiva do sistema eletrônico de ponto.
Achado 11
CONSTATAÇÃO
165. Com relação aos procedimentos operacionais e administrativos adotados pelo
Ministério para efetuar os recolhimentos regulares das contribuições previdenciárias dos
auxiliares locais, a equipe de auditoria constatou que, até julho de 2014, o Ministério adotava
a seguinte rotina quanto aos recolhimentos das contribuições previdenciárias dos contratados
locais filiados ao INSS:
a) os recolhimentos junto ao INSS eram feitos mediante convênio firmado entre o
Banco do Brasil (BB), o INSS e o MRE;
b) os recursos autorizados pela SERE relativos à cota parte do empregado e do
empregador permaneciam na conta do posto aguardando o lançamento automático pelo BB
para o recolhimento ao INSS das contribuições previdenciárias (os extratos bancários indicam
lançamento a crédito e a débito na conta do posto); e
c) mensalmente, o SCL fechava câmbio e encaminhava ofício ao BB, agência
Itamaraty, para processar o recolhimento ao INSS. Posteriormente, o BB encaminhava ao
SCL cópias das GRPS.
166. A partir de agosto de 2014, os procedimentos para recolhimento das
contribuições previdenciárias dos auxiliares locais brasileiros filiados ao INSS foram
alterados de forma substancial. Os postos deixaram de receber os recursos da dotação CLP e
as contribuições previdenciárias passaram a ser feitas integralmente pela unidade gestora
DAEX, conforme assinala o 1º parágrafo da circular telegráfica nº 95701, de 15/09/2014: "A
partir de agosto de 2014 até o final do ano, os postos não mais receberão créditos
orçamentários referentes às contribuições de INSS, tanto da parte patronal quando da parte
do empregado".
167. A nova sistemática de interrupção de envio de créditos orçamentários e
recursos financeiros referentes às contribuições de contratados locais ao INSS resultou na
racionalização e simplificação de processos. Dessa forma, os registros dos empenhos,
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liquidação e pagamento das despesas passaram a ser feitos pela Unidade Gestora 2400.69 –
DAEX.
168. Embora o processo proporcione economia processual e redução de taxas
cambiais decorrentes das transferências de recursos em moedas diferentes para os postos
siafizados das parcelas do empregado (339036.35) e patronal (3390.47.00) e, posteriormente,
com remessa dos recursos das contas dos postos para reais no BB, em Brasília, no âmbito do
convênio firmado entre o INSS/MRE/BB, a equipe de auditoria registra que as demonstrações
contábeis não discriminam a apropriação dos descontos em folha de pagamento dos auxiliares
locais, da parte dos empregados, tanto no balancete dos postos siafizados, quanto no da UG
2400-69-DAEX.
169. Conforme dados extraídos do SIAFI, os postos a ele interligados, até o mês de
julho/2014, registravam, por meio de Nota de Lançamento (NL), o valor bruto dos salários
dos contratados locais e os descontos das parcelas da cota parte do empregado na conta
2.1.1.1.1.02.00 – INSS. A partir da mudança de rotinas administrativas e contábeis, os
valores das contribuições patronais e do empregado são integralmente empenhadas e
liquidadas nas rubricas orçamentárias 3391.47 – Contribuições e 3391. 92.47, no caso de
quitação de obrigações previdenciárias de anos anteriores.
170. Tal procedimento ocasiona inconsistências nos lançamentos contábeis e deve
ser motivo de ressalvas nas contas da UPC, pois são registrados como despesa do Itamaraty,
na conta 3391.47, valores que são efetivamente descontados dos salários dos contratados
locais, ao passo que os valores dos salários pagos aos auxiliares locais são registrados a menor
nas contas das unidades gestoras.
171. De janeiro a dezembro de 2015, o controle financeiro dos recursos
correspondentes às parcelas da cota parte do empregado é ainda mais preocupante, em razão
da mudança nas rotinas administrativas e nos controles dos recursos das contribuições
previdenciárias da cota parte do empregado. Ao contrário do que previa a circular telegráfica
nº 95701, de 15/09/2014, os postos voltaram a receber integralmente os créditos
orçamentários e financeiros referentes ao valor básico dos salários, ou seja, o valor líquido
acrescido da parcela de contribuição do empregado.
172. Transcreve-se a seguir trecho da circular telegráfica nº 98173, de 12/06/2015,
que trata do tema:
"Na fase inicial de implementação do sistema SCL, fez-se necessário
descontinuar o desconto do INSS relativo à parte do empregado dos
contratados locais afiliados ao sistema previdenciário brasileiro. Como
consequência, a folha de salários foi processada com seus valores integrais,
sem o desconto daquela contribuição.
Muito agradeceria assegurar-se de que os saldos relativos à contribuição
previdenciária permanecerão na conta do posto até que sejam recebidas
instruções sobre os procedimentos a serem seguidos.".
173. Dessa forma, os recursos orçamentários e financeiros autorizados no elemento
de despesa 3390.36.35, destinados a cobrir as despesas com a parcela da contribuição do
empregado, permanecem, em princípio, imobilizados nas contas bancárias do posto,
aguardando instruções da SERE sobre a destinação desses recursos.
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174. Embora os recursos financeiros correspondentes aos descontos das
contribuições dos auxiliares locais ao INSS tenham sido retidos pelos postos nas contas
bancárias, o que torna o Ministério fiel depositário desses valores, até a presente data não há
registro de providências, por parte da DAEX, para o recolhimento ao INSS das contribuições
previdenciárias relativas aos períodos de março a dezembro de 2015 e de janeiro a junho de
2016.
175. Sobre os controles dos recursos em poder dos postos, em 03/06/2016, a DAEX,
por meio da circular telegráfica nº 101366, reiterou aos postos que:
"(..) continuem a destacar normalmente a parcela de contribuição devida pelo
empregado de sua verba salarial e que, em hipótese alguma, entreguem esta
verba diretamente ao empregado, em pecúnia ou por qualquer outro meio".
176. Diante das inúmeras comunicações entre os postos e a SERE, por meio de
telegramas, despachos telegráficos e circulares telegráficas, acerca do processamento das
contribuições previdenciárias e do controle dos recursos em poder dos postos da parcela do
segurado junto ao INSS, e de modo a propiciar o reaproveitamento dos recursos autorizados
aos postos e correspondentes às retenções das parcelas dos empregados, que, somadas à
contribuição patronal, perfazem o montante dos recursos a ser recolhidos ao INSS, cabe
recomendar à DAEX que:
a) solicite informações aos postos, se ainda não o fez, sobre:
i) montantes dos valores retidos da parcela do empregado em poder do
posto correspondente ao exercício de 2014, 2015 e de janeiro a junho/2016; e
ii) montantes dos valores eventualmente recolhidos ao Tesouro Nacional,
nos casos de postos siafizados, e de valores recolhidos à conta do EFNY, por
parte dos postos não interligados ao SIAFI, correspondentes ao exercício de
2014, 2015 e de janeiro a junho/2016.
b) solicite ao EFNY informações acerca dos valores devolvidos pelos postos não
interligados ao SIAFI relativos às cotas-parte do empregado que se encontram em poder do
EFNY, bem como dos valores recolhidos ao Tesouro Nacional;
c) de posse das informações, verifique junto à COF a possibilidade de
reaproveitar os recursos em poder dos postos; e
d) compile os dados por posto, por exercício e por valores e encaminhe as
informações ao Controle Interno.
Manifestação da Unidade Auditada
177. Quanto ao item VI, "Contribuições previdenciárias", algumas observações são
necessárias. Em primeiro lugar, de fato houve, em julho de 2014, alteração drástica nos
procedimentos até então adotados para o recolhimento das parcelas do empregado e do
empregador ao INSS, conforme registrado no Memorando SCL/15, de 02/07/2014. Em suma,
o Convênio anteriormente estabelecido com a Agência BB Governo Federal, para
recolhimento dos valores descontados pelos postos a título de parcela do empregado, não foi
renovado, já que a Agência vinha contratando dívidas ilegais para cumprir sua parte do
acordado.
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178. Por meio do despacho ao Memorando SCL/15, de 14/07/2014, a CISET
chancelou a alteração nos procedimentos sugeridos pelo SCL. A implementação desse novo
procedimento, a partir de agosto de 2014, ocorreu no âmbito da DAEx, uma vez que os
servidores responsáveis, à época, pelo tema foram para lá alocados. De meados de 2014,
portanto, até outubro de 2015, quando da elaboração do Memorando SCL/32/2015, assuntos
afetos ao INSS ficaram a cargo da DAEx.
179. Em segundo lugar, as diretrizes aparentemente conflitantes sobre como os
postos deveriam proceder ao desconto da parcela do empregado devida ao INSS, repassadas
por meio das circulares telegráficas nº 95701, de 15/09/2014, e nº 98173, de 12/06/2015,
ambas citadas expressamente no Relatórios às fls. 4 e 5, podem ser compreendidas e
justificadas. Além dos Memorandos DAEx/07/2015 e DAEx/12/2015, que alertam para o
déficit crônico de pessoal por que têm passado a DAEx e o SCL, o início da operação do
Sistema SCL, em junho/2015, embora tenha contribuído sobremaneira para automatizar
relevante parte do trabalho no Setor, antes realizado manualmente, atenuando assim a
carência de pessoal, dificultou, por seu turno, os descontos da referida parcela do empregado.
180. Em terceiro, à fl. 6 do Relatório, consta que "até a presente data não há registro
de providências, por parte da DAEx, para o recolhimento ao INSS das contribuições
previdenciárias relativas aos períodos de março a dezembro de 2015 e janeiro a julho de
2016". Como decorrência da força-tarefa criada especificamente para a regularização das
contribuições previdenciárias dos auxiliares locais devidas ao INSS, conforme registrado no
Memorando SCL/06/AEFI, de 31 de maio de 2016, os pagamentos desde março de 2015 a
maio de 2016 estão devidamente quitados. Além disso, as GFIPs referentes a esse período
foram transmitidas, pelo programa Conectividade, ao INSS, e as pastas com os documentos
compilados em Processos Administrativos foram concluídas. Em suma, não há mais débitos
previdenciários com o INSS, uma vez que as contribuições referentes a junho de 2016 serão
quitadas no mês subsequente, julho de 2016, e assim sucessivamente.
181. Por fim, o reaproveitamento dos recursos autorizados aos postos e
correspondentes às retenções das parcelas dos empregados", mencionado à fl. 6 do Relatório,
já foi realizado em grande medida. Todos os postos foram instruídos, por meio da circular
telegráfica nº 99683, de 04/11/2015, a recolherem ao EFNY os valores retidos em suas contas
por instrução da circular telegráfica 98173, 12/06/2015, devidos ao INSS a título de parcela
do empregado.
182. Essa instrução foi anulada apenas para os postos siafizados, por meio da
circular telegráfica 99689, de 05/11/2015, uma vez que a eles foi transmitida
equivocadamente.
183. Os postos siafizados, portanto, mantiveram os recursos descontados em suas
contas, de modo que pudessem reaproveitar esse saldo financeiro, tornado diferido, no
Exercício seguinte. Recordo que a parcela do empregado devida ao INSS é transmitida ao
posto pelo elemento de despesa "3390.36", já que integra o salário dos auxiliares locais,
tornando mais fácil a reutilização desses recursos, o que, de fato, no entendimento da COF, já
foi feito.
Análise do Controle Interno
184. Os argumentos apresentados pelo gestor acerca de insuficiência de recursos
humanos para justificar a descontinuidade dos procedimentos de descontos do INSS relativos
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à parcela do empregado, objeto da circular telegráfica nº 98173/2015, não podem ser
considerados como única causa, uma vez que há indícios de falta de planejamento das
atividades administrativas.
185. A permanência em poder dos postos dos recursos das contribuições
previdenciárias relativos à parte do empregado, sem orientação precisa sobre a sua utilização,
resultou, no caso dos postos não interligados ao SIAFI, na perda de recursos orçamentários
para o Ministério. Tal fato ocorreu em razão da devolução ao Tesouro Nacional dos parcos
recursos financeiros à disposição do Ministério. Há que se registrar, ainda, a falta de
transparência dos registros das obrigações previdenciárias a recolher no SIAFI, bem como do
registro apropriado da obrigação patronal nas prestações de contas dos postos não siafizados.
186. Sobre o reaproveitamento dos recursos autorizados no exercício de 2015, as
justificativas são abrangentes e o gestor se limitou a informar que "(...) já foi realizado em
grande medida". A Unidade não se pronunciou objetivamente sobre:
a) o montante dos recursos autorizados, por posto, na rubrica 33390.36,
correspondentes à parcela do empregado, que não foram empenhados nem registrados nas
contas apropriadas de obrigações a recolher, o que resultou na sobra de recursos financeiros e,
por conseguinte, na antecipação de cotas para o exercício de 2016, como recursos diferidos;
b) o montante dos recursos, por posto, recolhido ao EFNY, referente aos valores
retidos nas contas dos postos não siafizados a título de descontos salariais relativos à
contribuição dos empregados ao INSS; e
c) eventual autorização da SERE acerca da utilização dos recursos em poder do
posto para cobrir outras despesas da dotação orçamentária 33903600 – Serviços de Terceiros
– Pessoa Jurídica.
187. Sobre o argumento do gestor: "(...) Recordo que a parcela do empregado
devida ao INSS é transmitida ao posto pelo elemento de despesa 3390.36, já que integra o
salário dos auxiliares locais, tornando mais fácil a reutilização desses recursos, o que, de
fato, no entendimento da COF, já foi feito", importa registrar que os valores destacados da
folha de pagamento, autorizados na rubrica 3390.36 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa
Física, a título de retenção de parcela do empregado devida à seguridade social brasileira
tiveram como finalidade de gasto o recolhimento da contribuição do empregado ao INSS.
Posteriormente, tal parcela deveria ter sido somada aos valores da parte do empregador, bem
como ter sido objeto de registro contábil em conta de apropriada, de modo a evidenciar os
valores das contribuições a recolher.
188. Com relação ao controle dos recursos, em poder dos postos, relativos às
autorizações de despesa do exercício de 2016, a Unidade não se manifestou. Registre-se que
os recolhimentos das contribuições previdenciárias de janeiro a junho de 2016 foram
registrados no SIAFI entre os dias 7 a 13/07/2016 e, a exemplo da regularização do passivo
previdenciário de março a dezembro de 2015, foram integralmente liquidados com recursos
da rubrica 3391.47 – Obrigações Tributárias e Contributivas. Os recursos retidos nas contas
dos postos referentes às contribuições dos auxiliares locais e informados nas Guias de
Contribuições Previdenciárias (GPS) não foram devidamente reaproveitados na quitação da
dívida previdenciária junto ao INSS.
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189. De modo a evitar a repetição das impropriedades mencionadas nos parágrafos
165 a 176 e a perda de recursos orçamentários do exercício de 2016, faz-se necessária a
adoção de medidas urgentes com vistas ao reaproveitamento dos recursos retidos nas contas
dos postos no exercício corrente.
RECOMENDAÇÕES
190. Solicitar à Setorial Contábil da COF, se ainda não o houver feito, instruções
contábeis e operacionais sobre as transferências dos recursos financeiros retidos nas contas
bancárias dos postos a título de contribuições previdenciárias da cota-parte do empregado
para a conta da UG 2400-69 – DAEX.
191. Abster-se de recolher as contribuições previdenciárias devidas ao INSS
integralmente com os recursos na rubrica 33947.00 – parte patronal –, sem levar em
consideração os valores retidos da parcela do empregado em poder do posto, descontados da
folha de pagamentos dos auxiliares locais.
192. Informar ao Controle Interno o resultado das recomendações constantes das
letras "a" a d" do parágrafo 176.
Achado 12
I - Atrasos nos recolhimentos ao INSS
CONSTATAÇÃO
Julho a agosto/2014:
193. Verificou-se que as contribuições previdenciárias junto ao INSS relativas aos
meses de julho a agosto foram efetuadas à conta do INSS com atraso. Os dados extraídos do
SIAFI indicam que os valores foram recolhidos em outubro e novembro/2014. Ressalte-se
que os recolhimentos deveriam ter sido efetuados em agosto e setembro, respectivamente.
Setembro a dezembro/2014:
194. Com relação às contribuições dos meses de setembro, outubro, novembro e
dezembro/2014, os registros feitos no SIAFI revelam que o atraso foi ainda mais expressivo
(superior a 12 meses). A Tabela a seguir demonstra o montante de recursos recolhidos à
Coordenação-Geral de Orçamento e Contabilidade do INSS, no exercício de 2015.
Tabela 10 – Obrigações previdenciárias relativas ao exercício de 2014 pagas em 2015
MÊS DE
COMPETÊNCIA
MÊS DE
RECOLHIMENTO
VALOR (R$) ATRASOS
(MESES)
Setembro/2014 Dezembro /2015 734.340,28 15
Outubro/2014 Dezembro /2015 736.943,21 14
Novembro/2014 Dezembro /2015 697.228,56 13
Dezembro/2014 Dezembro /2015 848.161,11 12
13º Salário Dezembro /2015 10.852,18 1
Janeiro/2015 Março/2015 804.502,62 2
Fevereiro/2015 Março/2015 801.895,43 0
TOTAL 4.633.923,39
Fonte: Siafi – Conta contábil "8.9.2.1.2.03.00 – GPS emitida", saldo em 31/12/2015.
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
45
195. Conforme as informações constantes das GPS, os recolhimentos registrados no
SIAFI indicam que os valores recolhidos em 2015 relativos às contribuições do período de
setembro a dezembro de 2014 foram pagos ao INSS com base em valores originais. Não há,
portanto, no campo "juros/multas" do referido documento, menção a acréscimo em
decorrência dos recolhimentos realizados em atraso.
II - Inadimplemento das obrigações patronais e de empregado junto ao INSS
CONSTATAÇÃO
196. As contribuições previdenciárias referentes ao exercício de 2015 (março a
dezembro) e ao exercício de 2016 (janeiro a julho) permanecem pendentes de recolhimento. O
atraso no recolhimento das contribuições previdenciárias relativas aos referidos meses de
competências ultrapassa 15 meses.
197. Com base nos valores médios mensais das contribuições previdenciárias
mencionados no Quadro anterior (R$ 770.000,00), é razoável estimar que o débito com a
previdência social dos contratados locais, referente ao período de março/2015 a julho/2016,
ultrapassa R$ 11.000.000,00.
198. O atraso na quitação das obrigações poderá resultar em pagamentos de multas e
juros, em transtornos aos contratados locais em processo de requerimento de aposentadoria
junto ao INSS e, eventualmente, em ações judiciais.
199. Há que se observar, ainda, que, no total supramencionado de recursos
financeiros a serem recolhidos ao INSS, está incluído o valor correspondente às cotas-parte
dos contratados locais, deduzidas pelas repartições no exterior. Esses valores repassados aos
postos deverão ser apurados e revertidos à conta da DAEX, de modo a recompor o total dos
recursos das contribuições do empregado e do empregador devidas ao INSS.
200. A retenção dos recursos relativos à cota do empregado dos contratados locais,
descontados dos mesmos e atualmente em poder dos postos, sem o imediato recolhimento ao
INSS, configura apropriação indébita de contribuições previdenciárias dos auxiliares locais
filiados ao INSS.
201. O SCL, atualmente responsável pelo gerenciamento e controle das
contribuições previdenciárias, padece de estrutura operacional, estrutural e de recursos
humanos para cumprir com a responsabilidade inerente às atividades previstas no parágrafo
único, artigo 165 da Portaria Nº 212, de 30 de abril de 2008, que aprovou o RISE: "Compete
ao Setor de Contratados Locais (SCL) acompanhar e orientar os Postos em temas referentes
à contratação e ao gerenciamento de auxiliares locais, bem como provisionar os Postos com
os recursos necessários para o pagamento das decorrentes obrigações patronais".
202. A equipe de auditoria ratifica o entendimento de que medidas urgentes devem
ser adotadas para quitar o débito das contribuições previdenciárias junto ao INSS, sem
prejuízo de outras providências quanto à revisão da estrutura organizacional do SCL,
planejamento de atividades e reforço de lotação do referido setor.
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
46
Manifestação da Unidade Auditada
203. No que concerne aos itens VIII e IX, "Contribuições Previdenciárias", à fl. 7,
os comentários mais importantes são os seguintes: (i) os atrasos nos recolhimentos
ultrapassaram 15 meses em razão da falta de recursos, da mudança de procedimentos com o
fim do convênio com a Agência BB Governo Federal, da implementação do novo Sistema
SCL e da crônica escassez de recursos humanos; (ii) a força-tarefa obteve êxito em regularizar
os meses pendentes de recolhimentos; (iii) é necessário, com a máxima urgência, lotar
servidor no SCL que dê continuidade aos pagamentos mensais ao INSS, de modo que não
haja novos atrasos; e (iv) foi solicitada, por meio do Memorando SCL/02/2016, de 14 de
março de 2016, a cessão de Técnica do Seguro Social do INSS para auxiliar o Setor em casos
que envolvam conhecimento técnico sobre o tema.
204. Além das considerações acima, será averiguada a existência de eventuais
multas ou juros decorrentes dos atrasos na realização dos recolhimentos. Para tanto,
enviaremos Ofício à Receita Federal consultando a respeito da incidência desses acréscimos
sobre os pagamentos já realizados, para os meses de julho de 2014 a maio de 2016,
regularizados no âmbito das atividades da força-tarefa.
205. Em 27/07/2015, a Diretora do DA encaminhou à CISET, manifestação
complementar da DAEX acerca do resultado da força tarefa instituída no SCL com vistas a
regularizar as contribuições previdenciárias dos Auxiliares Locais. Transcreve-se a seguir o
teor dos esclarecimentos adicionais constantes do Memorando SCL/08 de 27/07/2016.
206. Como é do conhecimento de Vossa Senhoria, a força-tarefa encarregada da
regularização das contribuições previdenciárias devidas ao INSS, em nome dos auxiliares
locais filiados à Seguridade Social brasileira, encerrou seus trabalhos na última sexta-feira,
dia 22 de julho. O término da missão de regularização culminou com a expedição da circular
telegráfica 101730 na mesma data, em cumprimento ao disposto no artigo 5.6.9 do
GAP/2016.
207. Ao longo da execução da força-tarefa, procedeu-se ao levantamento minucioso
de dados junto aos postos, a fim de levar a cabo as seguintes ações: a) aferição das GFIPs
faltantes e dos valores devidos; b) realização dos pagamentos no SIAFI; c) montagem dos
procedimentos administrativos de acordo com as orientações da CISET, e d) finalização dos
processos e organização dos arquivos.
208. Desde que a regularização foi iniciada em 13 de junho, foram quitados os
débitos referentes ao período de março de 2015 a julho de 2016. No momento, este Setor está
em contato com a Receita a fim de verificar a possível incidência de juros e multas retroativas
a março de 2015. As orientações e eventuais valores ainda são aguardados e serão informados
em breve. De todo modo, a fim de sanar em definitivo os problemas de recolhimento junto ao
INSS, estão sendo tomadas duas ações que vigerão a partir de 1 de agosto.
209. A primeira delas foi definida pela circular telegráfica 101730, do último 22 de
julho, com a adoção de novo procedimento de recolhimento previdenciário. O novo
mecanismo de desconto não mais repassará aos postos as parcelas de desconto relativas ao
empregado junto ao INSS. Esse montante ficará devidamente contabilizado e registrado no
sistema SCL, constando inclusive como desconto contábil no detalhamento dos expedientes
que autorizam o pagamento de salários dos contratados locais. A partir disso, o Itamaraty
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
47
executará os devidos recolhimentos junto ao INSS no mesmo mês de competência de
pagamento do salário.
210. A segunda medida, para a qual rogo especial atenção de Vossa Senhoria, será
de fundamental importância a fim de dar continuidade permanente aos esforços exitosos de
regularização tomados até a presente data. A lotação de funcionário do Quadro do MRE na
DAEX para cuidar de temas afetos ao INSS neste Setor será imperiosa a partir de agosto
próximo, com o objetivo de gerir o novo modelo de recolhimento previdenciário acima e
acompanhar os postos em sua devida execução.
Análise do Controle Interno
211. As razões de justificativa apresentadas pelo gestor indicam que o atraso do
recolhimento das contribuições previdenciárias não ocorreu de forma intencional e se deu em
virtude de mudança de procedimentos operacionais, em decorrência do término do convênio
firmado entre o MRE/BB, além de ter se agravado ainda mais com a escassez crônica de
recursos humanos.
212. No parágrafo 17, a Unidade destaca, ainda, que as autoridades superiores foram
alertadas sobre o acúmulo de tarefas e o déficit crônico de pessoal da DAEX e do SCL. As
informações adicionais apresentadas pela Unidade, por ocasião da finalização do presente
Relatório, indicam que a força tarefa logrou êxito na quitação do débito das contribuições
previdenciárias junto ao INSS relativas aos meses de março a dezembro de 2015 e de janeiro
a julho de 2016, pendentes de regularização no início dos trabalhos in loco de auditoria.
213. Entretanto, faz-se necessário recomendar à SGEX a adoção de urgentes
medidas administrativas no sentido de assegurar a racionalidade dos trabalhos desenvolvidos
pelo SCL, bem como adequar sua atual realidade organizacional, notadamente quanto ao
quantitativo de servidores efetivos, para assegurar o cumprimento das responsabilidades que
lhe são atribuídas.
RECOMENDAÇÕES
À SGEX
214. Reforçar a lotação do SCL, de modo a garantir de forma satisfatória o
cumprimento da missão institucional da Unidade.
215. Revisar o RISE e o decreto de estrutural organizacional, de modo a adequar a
atual realidade organizacional às suas rotinas de trabalho e definir com clareza as
responsabilidades e as atribuições do SCL.
À DAEX
216. Encaminhar ao Controle Interno cópia do ofício encaminhado à Receita
Federal, bem como do pronunciamento daquele órgão sobre a incidência de juros de mora e
multa por atraso nos recolhimentos feitos pela Unidade das contribuições previdenciárias.
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
48
Achado 13
CONSTATAÇÃO
217. Segundo as informações do SCL, o quantitativo de auxiliares locais filiados ao
INSS, até junho/2016, é de 401 segurados, distribuídos em 49 repartições no exterior.
218. Os levantamentos feitos pela equipe de auditoria com base em informações de
documentos em formato de planilhas eletrônicas fornecidas pelo SCL, sobre as Guias de
Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social
(GFIP), emitidas pelos postos, indicam que as contribuições das parcelas do empregado dos
meses de janeiro e de fevereiro/2015 totalizaram cerca de R$ 180.000,00 mensais.
219. Assim, estima-se que, no período de 12 meses, a contribuição dos segurados
perfaz o montante de cerca de R$ 2.160.000,00.
220. Com relação à análise das GPS, constantes dos processos administrativos,
utilizadas para registro no SIAFI dos recolhimentos das contribuições das cotas-partes do
empregado e do empregador para a Seguridade Social à Coordenação-Geral de Orçamento e
Contabilidade do INSS, e dos documentos em formato de planilhas eletrônicas fornecidas
pela SCL sobre as GFIPs emitidas pelos postos, a equipe de auditoria faz as seguintes
observações:
a) não há, nos processos relativos aos recolhimentos de contribuições
previdenciárias de anos anteriores, rubrica 3391.92, o reconhecimento de dívida, elaborado
pelo ordenador de despesa, o que contraria o Capítulo 020000, Seção 021100, Manual SIAFI
e o artigo 22 do Decreto nº 93.872/86, o qual prevê:
"Artigo 22. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento
respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las,
que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar
com prescrição interrompida, e os compromissos reconhecidos após o
encerramento do exercício correspondente, poderão ser pagos à conta de
dotação destinada a atender despesas de exercícios anteriores, respeitada a
categoria econômica própria (Lei nº 4.320/64, art. 37);"
b) constatou-se que, apesar de existirem pagamentos referentes às embaixadas em
Cingapura e em Riade, ao Consulado-Geral na Cidade do Cabo, ao Escritório em Ramalá e à
DELBRASARM, não existem GFIPs para comparar com as GPS registradas no SIAFI, o que
impossibilita a análise do processo de recolhimento das obrigações previdenciárias. Segundo
o SCL, isso ocorre porque os referidos postos ainda não estão habilitados a emitirem GFIPs;
c) os valores relativos à cota-parte do empregado, somados à contribuição
patronal, constantes das GFIPs dos processos relacionados nas Tabelas a seguir, não guardam
conformidade com os valores das GPS registradas no SIAFI; e
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
49
Tabela 11 - Recolhimento de Contribuições Previdenciárias de Janeiro e
Fevereiro/2015
Posto
Mês
de
Compe-
tência
Guia de Previdência Social GPS Relatório Analítico GPS - MF/RFB Diferenç
a entre o
valor de
SIAFI e
a GFIP
(R$) Data Nº
Valor
(R$)
Empregado
(R$)
Empregado
r
(R$) Total R$)
Consbras
São Francisco jan/15 27/03/2016 GP800010 37.114,60
8.721,17 30.560,00 39.281,17 -2.166,57
TOTAL 37.114,60 8.721,17 30.560,00 39.281,17 -2.166,57
Fontes: SIAFI e Relatório "Relação dos Trabalhadores Constantes no Arquivo SEFIP"
Tabela 12 - Recolhimentos de Contribuições Previdenciárias de Setembro a Dezembro/2014
Posto
Mês de
Competên-
cia
Guia de Previdência Social -GPS Relatório Analítico de GPS - MF/RFB Diferença
entre o
valor de
SIAFI e a
GFIP Data Nº
Valor
(R$)
Empregad
o
(R$)
Empregado
r
(R$)
Total
(R$)
CG Pedro
Juan
Setembro/
2014 21/dez GP800108 2.147,80 786,98 1.502,43 2.289,41 -141,61
Brasemb
Abu Dhabi
Setembro/
2014 22/dez GP800291 2.365,87 877,18 1.734,56 2.611,74 -245,87
CG
Bruxelas
Outubro/
2014 22/dez GP800260 1.547,90 482,92 1.074,88 1.557,80 -9,90
CG
Hartford
Outubro/
2014 21/dez GP800136 16.673,32 4.868,71 12.074,22 16.942,93 -269,61
CG
Londres
Outubro/
2014 22/dez GP800261 14.331,60 2.897,52 11.281,71 14.179,23 152,37
CG NY
Outubro/
2014 21/dez GP800141 106.123,35 23.180,16 91.231,78 107.642,26 -1.518,91
CG São
Francisco
Outubro/
2014 21/dez GP800142 36.795,30 8.209,64 28.642,36 36.852,00 -56,70
CG São
Francisco
Dezembro/
2014 21/dez GP800170 118.636,81 8.209,64 29.450,98 37.660,62 80.976,19
CG São
Francisco
Novembro/
2014 21/dez GP800157 35.075,90 8.354,99 28.548,61 36.903,60 -1.827,70
CG
Washington
Outubro/
2014 21/dez GP800144 33.383,09 10.803,96 28.593,94 33.982,16 -599,07
CG Xangai
Dezembro/
2014 22/dez GP800245 845,97 320,45 611,76 932,21 -86,24
CG Xangai
Novembro/
2014 22/dez GP800240 845,97 276,92 646,15 923,07 -77,10
Brasemb
Díli
Dezembro/
2014 21/dez GP800185 3.084,51 482,92 2.707,35 3.190,27 -105,76
EFNY
Dezembro/
2014 21/dez GP800176 60.875,86 10.141,32 52.338,31 62.479,63 -1.603,77
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
50
CG
Londres
Novembro/
2014 22/dez GP800269 14.104,89 2.414,60 8.985,45 11.400,05 2.704,84
CG
Londres
Dezembro/
2014 22/dez GP800277 14.436,31 2.414,60 9.232,46 11.647,06 2.789,25
TOTAL 461.274,45 84.722,51 308.656,95 381.194,04 80.080,41
Fonte: SIAFI e Relatório "Relação dos Trabalhadores Constantes no Arquivo SEFIP"
d) embora os valores das contribuições previdenciárias tenham sido recolhidos ao
INSS com atraso superior a 12 meses, não há registro de pagamento de multas ou juros nas
GPS lançadas no SIAFI. Nesse sentido, cabe à DAEX consultar o INSS a fim de verificar se
incidem multas e juros sobre os pagamentos das contribuições em atraso.
Manifestação da Unidade Auditada
221. Será averiguada a existência de eventuais multas ou juros decorrentes dos
atrasos na realização dos recolhimentos. Para tanto, enviaremos ofício à Receita Federal
consultando a respeito da incidência desses acréscimos sobre os pagamentos já realizados,
para os meses de julho de 2014 a maio de 2016, regularizados no âmbito das atividades da
força-tarefa.
222. Em relação ao item "Processos administrativos de recolhimentos ao INSS", é
importante ressaltar que o reconhecimento de dívida" no SIAFI tem sido feito no âmbito da
força-tarefa. Além disso, para aqueles postos que não possuem GFIPs, embora os pagamentos
tenham sido realizados, principalmente no âmbito da força-tarefa, é necessário que haja as
chamadas "missões GFIP", destinadas a auxiliar os postos na criação dessas guias, desde o
ano de 1999, de modo que possam ser transmitidas via Conectividade. Por fim, as
discrepâncias encontradas entre as GFIPs e as GPS parecem decorrer de algum equívoco
quando do efetivo pagamento dos valores pelo SIAFI. De todo modo, depois de consultada a
área técnica, procederemos ao ajuste dos valores faltantes, de modo a sanar as discrepâncias
apontadas.
Análise do Controle Interno
223. Cumpre esclarecer que os pagamentos de despesas com contribuições
previdenciárias regulares não liquidadas no exercício de competência, bem como os gastos
com a quitação de dívida remanescente do passivo previdenciário dos contratados locais, em
processo de regularização pela Unidade, devem ser precedidos de atos formais de
justificativas e de reconhecimento das dívidas pelo ordenador de despesas, conforme
prescreve o Capítulo 020000, Seção 021100 do Manual SIAFI, artigo 22 do Decreto nº
93.872/86 e deve constar obrigatoriamente dos autos dos processos administrativos.
224. Registre-se, ainda, que, caso o gestor não disponha de recursos orçamentários
suficientes no final do exercício para cumprir com a quitação da totalidade das obrigações
sociais, a Unidade deverá registrar em conta apropriada no SIAFI os valores correspondentes
aos passivos financeiros por insuficiência de créditos orçamentário e financeiro, em
observância ao disposto no item 3.1, Capítulo 020000, Seção 021100 do Manual SIAFI.
225. A discrepância entre a soma dos valores relativos à cota-parte do empregado e
a contribuição patronal, constantes das GFIPs, e os valores registrados no SIAFI e nas GPS
reforçam a avaliação da equipe de auditoria quanto às falhas nos controles internos da
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
51
Unidade e no gerenciamento das atividades administrativas relativas ao acompanhamento,
processamento e ao recolhimento das contribuições previdenciárias.
RECOMENDAÇÕES
226. Observar o disposto no Capítulo 020000, Seção 021100 do Manual SIAFI e no
artigo 22 do Decreto nº 93.872/86, quanto à obrigatoriedade de apresentação de justificativa e
de reconhecimento da dívida de exercícios anteriores pelo ordenador de despesa.
227. Aprimorar os controles administrativos internos, a fim de evitar atrasos nos
recolhimentos das obrigações sociais e de reconhecimentos de despesas de exercícios
anteriores na rubrica "3391.92".
d) tempestividade e qualidade dos registros pertinentes no sistema contábil e
nos sistemas corporativos obrigatórios;
228. Verificou-se a existência de inconsistências de dados entre registros no Sistema
Integrado de Administração de Recursos Humanos e os registros no SGRH, sistema
desenvolvido para gerenciar os recursos humanos no MRE.
229. A equipe de auditoria ressalta, novamente, que as informações de dados
cadastrais e funcionais que constam no SGRH devem obrigatoriamente coincidir os registros
existentes no SIAPE, visto que este sistema é o oficial do Serviço Público Federal, que dota
de agilidade e transparência as informações pessoais, funcionais e financeiras dos servidores.
e) qualidade do controle da UPC para identificar e tratar as acumulações
ilegais de cargos;
230. Com base em consultas feitas no DW SIAPE e no Sistema de Trilhas de
Auditoria do MTFC, não foi identificada a ocorrência de acumulações ilegais de cargos.
Item 6 – Avaliação da gestão de compras e contratações, especialmente no que diz
respeito aos itens abaixo destacados
Divisão de Serviços Gerais
231. Por meio do acompanhamento dos contratos da DSG, observou-se a existência,
em 31 de dezembro de 2015, de 79 contratos vigentes, dos quais onze foram firmados no
exercício de 2015. Estabeleceu-se como foco da auditoria os contratos constantes da Tabela
13, com expressiva locação de mão de obra, passíveis de desoneração de impostos; de obras e
recuperações (PREFAC), de empresa de eventos (não auditado nos dois últimos anos) e da
TOTVS, com importante pendência na sua execução. Foram auditados dez contratos, ou seja,
13% do número de contratos vigentes, cujos gastos, no exercício, importaram em R$
29.923.675,80, que correspondem a 43,7% dos valores empenhados no exercício de 2015.
Tabela 13 – Amostragem de contratos auditados da DSG
Nº Contrato Empresa Contratada Foco da Auditoria Valores (R$)
(Emp. pagos)
Nº 25/12 Capital Service Desonerações
1.430.008,99
Nº 24/10 Gvp Cons.Eventos Desonerações
3.330.952,85
Nº 31/13 JF Engenharia Desonerações
M. R.E.
C I S ET
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52
Nº Contrato Empresa Contratada Foco da Auditoria Valores (R$)
(Emp. pagos)
1.557.800,46
Nº 19/09 PH Serviços Adm Desonerações -
Nº 29/10 Polo Engenharia Desonerações
633.034,12
Nº 25/10 Presta Construtora Serv. Desonerações
6.931.633,20
Nº 01/11 Sitran Empresa de Segurança Desonerações
12.907.502,25
Nº 26/12 Prefac Cumprimento do objeto
446.790,83
Nº 19/13 TOTVS Cumprimento do objeto -
Nº 11/12 Una Marketing Cumprimento do objeto
1.670.756,35
Nº 23/15 Instituto Brasileiro de Política
Pública (IBRAP) Licitação
1.015.196,83
Total Pago 29.923.675,80
FONTE SIAFI: CONTA 6.2.2.9.2.01.04
232. Dos contratos supramencionados, os analisados, a seguir, acompanhados dos
achados da equipe de auditoria, das observações do gestor, da análise do Controle Interno e de
eventuais recomendações, apresentaram situações de ressalvas que fazem parte do processo
de contas. Outras observações relativas a impropriedades passíveis de correção imediata pelo
gestor foram diretamente comunicadas à Unidade para as devidas providências.
Achado 14
CONSTATAÇÃO
Contrato nº 19/2013 - Empresa TOTVS S/A
Objeto: Contrato efetuado para implementação do controle de frequência
233. Quando da elaboração do Relatório de Auditoria de Gestão nº 02/2013, foram
registrados vários problemas específicos com relação à execução dos contratos firmados com
as empresas B2it, Santana, TOTVS e Combox. Dentre eles, entretanto, destaca-se questão
específica que afeta o conjunto de contratos elencados.
234. Fez-se observar que, à época, os equipamentos funcionavam em sua
totalidade, os problemas afetos à manutenção corretiva e preventiva dos diversos aparelhos
que compõem os sistemas de acesso haviam sido devidamente equacionados, os treinamentos
realizados; e os softwares contratados e fornecidos. Entretanto, para que o objetivo primordial
dos referidos contratos pudesse ser plenamente alcançado, faltava definir a Política de Acesso
e apresentá-la aos responsáveis pela produção dos respectivos bancos de dados.
235. Elaborar a referida Política era responsabilidade do gestor contratante dos
diversos serviços elencados, sendo tal medida indispensável e fundamental no sentido de
regulamentar as diferentes formas de acesso, bem como elencar os lugares e horários
permitidos para acesso ao MRE. Os variados tipos e níveis hierárquicos de acesso deveriam
ser definidos pelo gestor de modo a regular o ingresso de diferentes grupos de usuários nas
instalações do MRE, tais como: autoridades, servidores, terceirizados, estagiários, visitantes e
prestadores de serviços.
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236. Foram encontradas, ainda, no decorrer do exercício de 2013, dificuldades no
sentido de prover os responsáveis pela elaboração e especificação dos bancos de dados com
regras balizadoras ou delimitadoras quanto aos níveis e estruturas de acesso.
237. Na análise do Controle Interno constante do referido Relatório, registrou-se
que:
"A construção do banco de dados, por sua vez, vem apresentando vários
problemas que, caso não sejam prontamente resolvidos, tornarão os controles
de acesso ineficientes.
Outrossim, constatou-se que, mesmo que as máquinas voltem a funcionar,
assim como os sistemas informatizados, restará por ser resolvido o problema
das bases de dados – com dados funcionais, por exemplo, para efeito de
permissão de acesso (original sem grifo).
238. Assevera o Memorando do SArq encaminhado à Diretoria de Administração –
SARQ/01/2015, de 23/02/2015 que:
"Como é do conhecimento de Vossa Senhoria, encontra-se em andamento o
processo para contratação de empresa responsável pela revisão inicial e
manutenção periódica do Sistema de Segurança e Controle de Acessos do
MRE.
2. A fim de mitigar algumas questões, observadas na condução da manutenção
do sistema pela antiga contratada, bem como no melhor interesse de que o
novo contrato venha a ser cumprido a contento, satisfazendo à demanda do
MRE de ter um sistema de segurança, de controle de acesso e de ponto
confiável, auditável e em bom funcionamento, viemos expor o que segue:
3. A Instrução de Serviço de Segurança de Áreas e Instalações, que estipulou
as Normas de Acesso à Secretaria de Estado da Relações Exteriores,
publicada no Boletim de Serviço nr. 228 de 25/11/2013, foi estabelecida com
diretrizes genéricas e sem definições operacionais precisas. Na prática, o
sistema de Segurança e Controle de Acesso do MRE encontra-se em operação
atualmente com grandes grupos de acesso que não estão corretamente
ordenados, tampouco organizados. Tais grupos redundam em um banco de
dados de grande porte e difícil gerenciamento (original sem grifo).
4. Ademais do acima exposto, a ausência de definições operacionais precisas
da referida Instrução de Serviço implicará, num futuro próximo, quando da
assunção da nova contratada, numa série de resoluções pontuais que
dependem de deliberação por parte do MRE e que precisarão então ser
atendidas. Essas definições têm consequências para a operação do sistema e
obtenção do nível de segurança efetivamente almejado. Listo algumas em
caráter não exaustivo:
1. Definição dos Grupos de Acesso e limitações a estes;
2. Definição das regras de acesso a locais restritos;
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3. Definição da forma de cadastramento e gerenciamento dos dados no
sistema;
4. Definição das regras para inclusões e alterações dos dados(...)"
239. No âmbito dos trabalhos de auditoria do exercício de 2015, o gestor foi instado
a informar sobre várias questões vinculadas ao contrato com a TOTVS, por meio da
Solicitação de Auditoria (SA) CISET nº/01/2016, datada de 31/05/2016. Cabe destacar que o
contrato com a TOTVS mantém relações estreitas com os demais instrumentos contratuais
supramencionados, já que todos visam a prover o controle de acesso às instalações do MRE.
Ao analisar a resposta, verificou-se que novamente o gestor não apresentou justificativas
concretas para a solução dos problemas, que se arrastam há algum tempo.
CONSTATAÇÃO
240. Não houve, até a presente data, certificação dos serviços constantes das faturas
apresentadas pela empresa TOTVS referentes aos itens customização e integração de banco
de dados.
Manifestação da Unidade Auditada
241. Conforme esclarecimento prestado pela Divisão de Pessoal (DP), no Despacho
ao Memo DSG/54 submetido ao Departamento do Serviço Exterior (DSE) em 29/03/2016,
"apenas a primeira fase (licença de 'software') foi cumprida. Os procedimentos relativos à
customização e à integração de banco de dados foram iniciados, mas, lamentavelmente, não
puderam ser concluídos", impedindo que aquela unidade, à qual foi atribuída a fiscalização do
contrato em tela, "ateste a entrega dos referidos produtos". Encontram-se, em anexo, cópias
do Memorando DSG/54/2016, de 22 de março de 2016, e de seus subsequentes Despachos, a
respeito das providências para a retomada da execução do cronograma físico-financeiro do
contrato nº 19/2013. (original sem grifo)
CONSTATAÇÃO
242. Na ata da última reunião realizada entre as partes, datada de 2 de março de
2016, consta que a empresa teria solicitado reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Constatou-se ausência de resposta à solicitação da empresa acerca do pedido de reequilíbrio
econômico-financeiro do contrato.
Manifestação da Unidade Auditada
243. A empresa TOTVS apresentou pedido de recomposição do equilíbrio
econômico-financeiro do Contrato nº 19/2013 por meio da carta, entregue em reunião
realizada neste Ministério no dia 2 de março de 2016. O pedido está sendo analisado pelo
Setor de Contratos desta Divisão, à luz da legislação em vigor.
Análise do Controle Interno
244. Embora o pedido da empresa tenha sido apresentado em março de 2016,
verificou-se que, em junho de 2016, quando da resposta do gestor ao questionamento da
equipe de auditoria, o assunto ainda se encontrava sob análise.
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CONSTATAÇÃO
245. Os itens 2 e 3, constantes da Tabela abaixo, foram entregues, conforme atestam
diversas atas arquivadas no processo. Entretanto, não foram faturados pela empresa, por não
terem sido validados pelo MRE. Não foi encontrada no processo justificativa para a não
validação dos referidos serviços, passo necessário para a implementação das demais fases do
projeto.
246. A ausência de validação implicou a não realização do pagamento dos referidos
itens 2 e 3, no valor de R$ 140.588,85. Por meio de SA, questionou-se a Unidade Gestora a
respeito das providências adotadas para honrar os compromissos assumidos em 2013 com a
empresa TOTVS, uma vez que o prazo de vigência do contrato expirou em 15/3/2016 e que
os recursos inscritos em Restos a Pagar são insuficientes.
Tabela 14: Objeto da contratação
Item Descrição Unidade Qtde. Valor Unitário
(R$)
Valor total
(R$)
1 Licença de software licença 1 148.046,53 148.046,53
2 Customização serviço 1 71.701,32 71.701,32
3 Integração de banco de dados serviço 1 68.887,53 68.887,53
4 Treinamento serviço 1 17.181,43 17.181,43
5 Operação assistida mês 3 11.551,16 34.653,49
6 Garantia e suporte mês 24 5.938,74 142.529,70
Total 483.000,00
Fonte: Processo de Contratação da Empresa TOTVS
Manifestação da Unidade Auditada
247. Com base no Decreto nº 8.407, de 24 de fevereiro de 2015, a Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) do Ministério da Fazenda promoveu o bloqueio, no SIAFI, dos
Restos a Pagar não processados dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal inscritos
até o exercício de 2014. Essa medida teve impacto sobre o empenho referente aos serviços
contratados junto à empresa TOTVS.
248. Esta Unidade Gestora solicitará à Coordenação-Geral de Orçamento e Finanças
(COF), por meio de Memorando, providências para o restabelecimento do "status quo ante",
com o objetivo de viabilizar os pagamentos, após a execução dos serviços contratados, a
emissão das notas fiscais correspondentes e sua devida atestação pelo fiscal do contrato.
Análise do Controle Interno
249. A equipe de auditoria entende que não irá prosperar a medida que o gestor
pretende tomar, haja vista que o Decreto nº 8407/2015, de 24 de fevereiro de 2015, da STN,
parcialmente reproduzido a seguir, estabeleceu que as providências a serem adotadas pela UG
teriam como data limite o dia 31 de dezembro de 2015, para solicitação do desbloqueio dos
valores inscritos em Restos a Pagar. O referido decreto dispôs, ainda, em fevereiro de 2016,
que a STN providenciaria o cancelamento automático dos saldos, nos termos do art. 2º
reproduzido a seguir:
Art. 2º As unidades gestoras responsáveis pela execução das despesas poderão
desbloquear, até 31 de dezembro de 2015, os restos a pagar não processados,
desde que, até essa data, seja iniciada a execução das despesas, nos termos
do § 4º do art. 68 do Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986.
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§ 4º A Secretaria do Tesouro Nacional providenciará, até a data de
encerramento no Siafi do mês de fevereiro de 2016, o cancelamento
automático dos saldos de empenhos de restos a pagar que não foram
desbloqueados pelas unidades gestoras.”
250. Conclui-se que a falta de ação tempestiva do gestor culminou em prejuízo ao
orçamento do Itamaraty da ordem de R$ 334.953,47.
251. A equipe de auditoria entende ser inócuo fazer nova recomendação ao gestor,
haja vista que a recomendação constante do processo de contas do exercício de 2014 não foi
implementada, o que ensejou não só a continuidade, mas também o agravamento das
pendências então relatadas, quais sejam, perda de recursos orçamentários e descumprimento
contratual e de normativo legal. Nesse caso, seria necessário reiterar a recomendação feita no
processo de contas do exercício de 2014. Ademais, registre-se que o gestor não justificou o
porquê da não validação.
RECOMENDAÇÃO
252. Agilizar, junto às instâncias superiores, a definição dos pontos ainda pendentes
que impedem a efetiva e plena implementação do sistema, em face da existência potencial de
danos ao Erário, pelo fato de os gastos de R$ 3.573.633,92 ainda não terem produzido
resultados efetivos.
INFORMAÇÃO
Contrato nº 23/2015 - Empresa Instituto Brasileiro de Políticas Públicas – IBRAPP
Objeto: fornecimento de mão-de-obra terceirizada para prestação de serviços de
motorista
253. Da análise do Processo nº 09013.000011/2015-18, relativo ao Pregão nº
08/2015 (Contrato nº 23/2015), que teve por objeto a "contratação de empresa dedicada ao
fornecimento de mão-de-obra terceirizada para prestação de serviços de motorista, com
estrutura operacional adequada ao pleno atendimento da demanda identificada", verificou-se
que a primeira colocada no certame foi eliminada pelo fato de ter apresentado a proposta em
desacordo com a IN MPOG nº 2/2008, sem que o gestor procedesse ao registro de restrição no
Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), do Portal da Transparência.
254. Foi constatado que a segunda colocada, à qual foi adjudicado o objeto do
pregão, constitui uma associação sem fins lucrativos, cujo estatuto a identifica como OSCIP,
muito embora não se tenha apresentado como tal no certame. Além disso, foram identificadas
falhas na autuação do processo que levaram a equipe de auditoria a solicitar esclarecimentos,
por meio da SA nº 10, de 13/06/2016:
"a) informação quanto à aplicação de alguma penalidade à empresa licitante
Hora-H Comércio e Serviço Ltda – ME, primeira colocada, recusada em
virtude de sua proposta não ter incluído a planilha da IN 2/2009 (motivo
registrado às14h09min33seg do dia 04/08/2015, à fl. 379 do citado Processo),
visto que, em consulta realizada em 09/06/2016 ao Cadastro de Empresas
Inidôneas e Suspensas – CEIS, verificou-se apenas o registro de sanção
aplicada pela Polícia Rodoviária Federal, com fundamento no art. 7º da Lei nº
10.520/2002.
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Vale ressaltar o teor do item 4.3 (fl. 221) do Edital de Pregão nº 08/2015, que
estabelece que todas as empresas licitantes deveriam concordar e cumprir com
os termos do Edital como condição para participar da licitação:
Como condição para participação no Pregão, o licitante assinalará 'sim' ou
'não' em campo próprio do sistema eletrônico, relativo às seguintes
declarações:
(...) 4.3.2. que está ciente e concorda com as condições contidas no Edital e
seus anexos, bem como que cumpre plenamente os requisitos de habilitação
definidos no Edital;
4.3.5. que a proposta foi elaborada de forma independente, nos termos da
Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 2, de 16 de setembro de 2009.
b) esclarecimento sobre a aplicação de algum critério de compatibilização
para a análise da proposta apresentada pelo Instituto Brasileiro de Políticas
Públicas – IBRAPP ou se ela foi aceita sem ressalvas no julgamento do
Pregão nº 08/2015, sem a inclusão de tributos em sua planilha de preços, em
face da imunidade tributária concedida a associações sem fins lucrativos
(invocada pelo IBRAPP por meio do Ofício IBRAPP nº 014/2015-MA, de
16/10/2015), fato que teria conferido àquele Instituto vantagem indevida frente
aos demais concorrentes, por afronta ao princípio da igualdade estabelecido
no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e no art. 3º da Lei nº 8.666/93.
Caso se tenha configurado a segunda hipótese, apresentar justificativas; e
c) esclarecimento sobre as razões pelas quais o processo de contratação
encontra-se autuado em desacordo com a IN SLTI/MPOG nº 5/2002 (alterada
pela Portaria SLTI/MP n.º 12/2009), vigente à época, que estabelecia:
5.2 NUMERAÇÃO DE FOLHAS E DE PEÇAS
As folhas dos processos serão numeradas em ordem crescente, sem rasuras,
devendo ser utilizado carimbo próprio para colocação do número, aposto no
canto superior direito da página, recebendo, a primeira folha, o número 1'.
(...) 5.8 ENCERRAMENTO DO PROCESSO E ABERTURA DE VOLUME
SUBSEQUENTE
(...) Os autos não deverão exceder a 200 folhas em cada volume (...).
O Processo analisado encontra-se numerado apenas até a página 401. Há
mais 176 folhas no mesmo volume, as quais, além de não estarem numeradas
(em desacordo com o item 5.2 da referida IN), somam 577 folhas em um único
volume, contrariando o item 5.8 daquela norma.
Cabe registrar, ainda, que o tema passou a ser disciplinado por meio da
Portaria Interministerial nº 1.677, de 7 de outubro de 2015, que, no mesmo
sentido, determina:
2.8.1 - Quanto aos processos não digitais:
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Cada volume de um processo deverá conter, no máximo, duzentas folhas,
incluindo o 'Termo de Encerramento de Volume."
Manifestação da Unidade Auditada
255. Por meio de despacho da DSG, de 20/06/2016, foram encaminhados
esclarecimentos quanto ao item "c", informando que foi emitida reiteração aos servidores
daquela divisão sobre a necessidade de observância da legislação aplicável ao protocolo.
256. Em relação aos itens "a" e "b", o gestor encaminhou à CISET minimemo com
as seguintes informações:
"A CLI recebeu nesta data a Solicitação de Auditoria CISET/10/2016, que
questiona, entre outros aspectos, decisões tomadas pelo Pregoeiro no âmbito
do Pregão Eletrônico DSG nº 08/2015.
2. O item a) da solicitação questiona a não aplicação de penalidade à empresa
que teve proposta recusada em virtude de não atendimento às exigências da IN
02/2008.
3. Primeiramente, cabe ressaltar que o art. 2º da Lei nº 9.784 elenca, entre os
elementos norteadores da atuação da administração pública, os princípios da
legalidade, da proporcionalidade e da razoabilidade. Hely Lopes Meirelles
nos ensina que o princípio da proporcionalidade, que está intimamente ligado
ao da razoabilidade, 'sem dúvida, pode ser chamado de princípio da proibição
de excessos, que, em última análise, objetiva aferir a compatibilidade entre os
meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por
parte da Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais'
(MEIRELLES, 2004, p. 92).
4. Ora, sabendo-se que deve haver compatibilidade entre os meios e os fins e
que o fim das sanções administrativas é coibir práticas nocivas à
administração, cabe ao administrador avaliar se houve, no caso concreto,
conduta que possa ser considerada lesiva.
5. Assim, reza o art. 7º da Lei 10.520:
Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar o
contrato, deixar de entregar ou apresentar documentação falsa exigida para o
certame, ensejar o retardamento da execução de seu objeto, não mantiver a
proposta, falhar ou fraudar na execução do contrato, comportar-se de modo
inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a
União, Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será descredenciado no
Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que se refere o
inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo
das multas previstas em edital e no contrato e das demais cominações legais.
6. Com base no mencionado artigo, assim estabeleceu o Edital:
17.1 Comete infração administrativa, nos termos da Lei nº 10.520, de 2002, o
licitante/adjudicatário que:
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17.1.1 não assinar o termo de contrato ou aceitar/retirar o instrumento
equivalente, 17.1.2 quando convocado dentro do prazo de validade da
proposta;
17.1.3 apresentar documentação falsa;
7.1.4 deixar de entregar os documentos exigidos no certame;
17.1.5 ensejar o retardamento da execução do objeto;
17.1.6 não mantiver a proposta;
17.1.7 cometer fraude fiscal;
17.1.8 comportar-se de modo inidôneo;
7. Constata-se que o licitante não incorreu em nenhuma das condutas
tipificadas acima. Dizer que o fornecedor deixou de entregar os documentos
exigidos no certame seria uma inverdade, uma vez que ele encaminhou sua
proposta. Uma análise da ata do Pregão, entranhada nos autos, mostrará que
a documentação foi encaminhada às 12h14 do dia 04/08/2015, e depois
novamente à 13h14 daquele mesmo dia, após solicitação do Pregoeiro para
que a proposta fosse apresentada nos moldes da IN 02/2008. No entanto, a
documentação apresentava vícios que não poderiam ser ignorados pelo
Pregoeiro e que levaram a sua desclassificação. Apesar disso, não há
qualquer previsão legal de que sanções administrativas sejam aplicadas à
documentação que contenha erros.
8. É preciso ter em vista, também, os motivos que levaram o TCU a
generalizar a aplicação das penalidades administrativas, conforme o Acórdão
754/2015 – Plenário. Reza o dispositivo:
A ação dessas empresas [denominadas coelhos] consiste em apresentar
proposta excessivamente baixa em um processo licitatório para que outras
empresas desistam de competir, por acreditarem que o outro concorrente teria
um preço que não lhes permitiriam prosseguir na disputa. Na sequência, uma
empresa que esteja em conluio com o ‘coelho’ oferece o segundo melhor lance
e, com a desclassificação intencional da primeira, acaba sendo contratada por
um valor que possivelmente poderia ser superior àquele que seria obtido sem a
influência do ‘coelho’”
9. Uma observação dos fatos ocorridos no Pregão mostrará que não foi esse o
caso. A proposta da segunda colocada, adjudicatária do Pregão, estava
apenas R$0,50 mais onerosa que a da primeira (R$ 313.978,00 da proposta
desclassificada contra R$ 313.978,50 da proposta aceita), demonstrando que
os preços estavam condizentes com o padrão do mercado e que a conduta da
desclassificada não pode ser identificada com a do 'coelho'. Assim, o
Pregoeiro julgou que a aplicação de penalidade para o caso em tela seria
irrazoável e desproporcional, tendo em vista que a conduta não pode ser
tipificada nas hipóteses de penalidade previstas em lei e que não houve
prejuízos para a Administração.
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10. Relembro que o Professor José dos Santos Carvalho Filho coloca que
'modernamente, os doutrinadores têm considerado os princípios da
razoabilidade e da proporcionalidade como valores que podem ensejar o
controle da discricionariedade, enfrentando situações em que, embora com
aparência de legalidade, retratam verdadeiro abuso de poder. Referido
controle, entretanto, só pode ser exercido à luz da hipótese concreta, afim de
que seja verificado se a Administração portou-se com equilíbrio no que toca
aos meios e fins da conduta, ou o fator objetivo de motivação não ofende
algum outro princípio, como, por exemplo, o da igualdade, ou ainda se a
conduta era realmente necessária e gravosa sem excesso.' (CARVALHO
FILHO, 2007, p. 45)
11. Além disso, nos ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, que: 'Violar um
princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A
desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico
mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos'. (BANDEIRA DE
MELLO, 2007, p. 923)
12. A Solicitação também questiona, no item b), se o Pregoeiro realizou algum
critério de compatibilização de propostas, conduta que, caso não fosse
adotada, configuraria afronta ao princípio da igualdade.
13. Informo que tal questão foi levantada pelo próprio Pregoeiro durante o
processo, motivo pelo qual se realizou consulta jurídica sobre o tema no dia
05/11/2015, conforme documento que encaminho em anexo.
14. Resumidamente, o parecer indica que o entendimento a respeito da
necessidade de equalização de propostas é controverso, pois o tema não é
tratado na Lei nº 8.666/93 ou tampouco na Lei nº 10.520/08, tendo a discussão
sobre o assunto ocorrido no âmbito doutrinário, e indica a jurisprudência e a
doutrina relevantes.
15. O TCU manifestou-se sobre o tema da seguinte forma no Acórdão 305/09:
Mediante o Acórdão 23/2003 - TCU/Plenário, esta Corte reafirmou o seu
entendimento sobre a possibilidade de participação de cooperativas em
processos licitatórios no âmbito da administração pública. Não obstante,
ressaltou-se que 'algumas empresas se utilizam do cooperativismo de fachada
para dissimular o vínculo empregatício com seus trabalhadores, como
acontece amiúde no setor de intermediação de mão-de-obra. Atribuindo aos
falsos cooperados uma suposta autonomia de trabalho - marcante nas
cooperativas -, furtam-se dos encargos previdenciários e laborais, como o
FGTS.
(...)
Também no âmbito do TC 019.037/2002-1, o ilustre Ministro Marcos Vilaça
manifestou discordância com a aplicação da equalização da licitação para
anular vantagens econômicas próprias das cooperativas, como nos deparamos
com o caso concreto, procedimento esse aplicado pela RNNE/Petrobrás, por
ocasião da Concorrência a que se refere o Edital nº 630.0.096/04-8, ora
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reclamado pelas empresas representes. Destacou, também, que: 'na realidade,
cada licitante, segundo a espécie de organização ou a posição ocupada nos
campos jurídico e econômico, guardará sua particularidade, intangível no
julgamento da licitação. A igualdade a ser garantida nas licitações não se
destina a tornar essas entidades artificialmente equivalentes, o que, inclusive,
afetaria a escolha da proposta mais vantajosa, porém, sim, a assegurar uma
ampla participação e dar a cada licitante o mesmo tratamento nos atos
intrínsecos ao processamento do certame'.
Destarte, entendemos que na presente Representação, deva ser dado
provimento ao posicionamento defendido pelas licitantes prejudicadas, quanto
a este quesito, determinando-se à Petrobrás que adote providências corretivas
semelhantes às constantes do Acórdão TCU/Plenário nº 307/2004, em especial
as do subitem 9.2.2 deste (fls.40), eximindo-se, ainda, de proceder à
equalização de propostas de cooperativas, neste caso, da ordem de 15%, como
comprovado.
16. Ora, o mesmo raciocínio que se aplica às cooperativas é válido para as
associações sem fins lucrativos. No entendimento da Coordenação-Geral de
Licitações e do TCU, não cabe à Administração tornar entidades desiguais
artificialmente iguais, forçando a aceitação de proposta mais onerosa (e,
portanto, menos vantajosa) e ferindo o princípio da indisponibilidade da coisa
pública. Se a própria lei estabelece vantagens a essas entidades, não pode o
poder público anular essas vantagens.
17. A Corte de Contas se manifestou no mesmo sentido em outra oportunidade,
no Acórdão 1.201/07:
No âmbito do Tribunal, em algumas oportunidades já foi analisada a
participação de entidades sem fins lucrativos em licitações, sem, contudo,
chegar-se a um entendimento pacífico acerca da necessidade ou não de
equalização de suas propostas ante as imunidades/isenções que lhes são
conferidas. Há situações em que a questão da equalização é tratada no sentido
apenas de que as propostas devem ser apresentadas com a correta incidência
das alíquotas de tributos conforme suas prerrogativas legais, havendo, ainda,
casos em que o entendimento é de que é incabível exigir dessas entidades a
total incidência nas propostas por elas apresentadas dos tributos, uma vez que
estaria restringindo prerrogativas legais a elas conferidas, a exemplo dos TC
019.037/2002-1, TC 015.042/2004-0 e TC 011.968/1996-6.
18. No campo doutrinário, é possível encontrar o mesmo posicionamento
convergente:
Para efeito de licitação uma S/A é muito semelhante a uma fundação, ou uma
associação civil, ou uma sociedade comandita simples, ou uma microempresa,
ou, por fim, para o que aqui interessa focar, uma cooperativa. A lei permite
que o edital estabeleça requisitos habilitatórios a serem atendidos por todos os
participantes, pena de eliminação no certame. Se o edital os exigir, e se a
cooperativa os atender – naturalmente dentro daquilo que jurídica e
institucionalmente exista nas sociedades cooperativas, uma vez que a lei de
licitações não permite, nas habilitações, exigir das empresas algo que a sua
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legislação especifica delas já não exija – então não se vislumbra em que, para
esse efeito, difere uma cooperativa de uma S/A ou S/C. Entendemos que a lei
de licitações não permite ao poder público ingressar em particularidade desta
ou daquela espécie de sociedade, como os encargos a que cada qual se sujeita,
ou como quanto à natureza de cada uma, para o fim de a priori impedir a
participação de quem quer que seja. (RIGOLINI, 2002. p. 24 a 26)
Defendemos tal posicionamento por entendermos não ser possível a adoção de
critérios de equalização das propostas comerciais apresentadas pelas
cooperativas com as apresentadas pelas demais licitantes, incorporando-se
aos preços oferecidos por aquelas os tributos e encargos trabalhistas que
oneram as ofertas realizadas pelas demais proponentes, uma vez que cada
licitante comparece ao certame e, de acordo com sua estrutura e constituição,
dele participa. Entendemos ainda que, se tal procedimento fosse adotado para
as cooperativas, situação semelhante deveria ocorrer para as micro e
pequenas empresas, o que, em verdade, não ocorre na prática. Convém alertar
que a Administração, em qualquer tipo de licitação, mesmo na chamada de
menor preço, está sempre na busca da melhor proposta. Dessa forma, não
deve(m) o(s) agente(s) público(s) designado(s) para conduzir qualquer
procedimento licitatório pautar(em)-se, para a tomada de decisão, somente no
preço oferecido em termos absolutos, mais sim procurar(em) a proposta que,
atendendo as condições preestabelecidas, faça com que o Poder Público
despenda o mínimo possível de dinheiro público, sem, evidentemente, deixar de
pagar um preço justo.
Destarte, é necessário que, no julgamento, sejam avaliadas as propostas
considerando se o tipo da pessoa jurídica ofertante, buscando não a
equalização – impondo sobre ela uma penca de encargos que ela não possui –
mas sim objetivando conhecer o que de real a Administração pagará pelo
objeto pretendido, no caso de contratação efetiva. (BITTENCOURT,
<http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/20180-20181-1-
PB.pdf>. Acesso em: 05/11/15).
19. Dessa forma, embasados pela legislação, pelas orientações doutrinárias e
pelo entendimento jurisprudencial do Tribunal de Contas da União,
discordamos do posicionamento da CISET de que a adjudicação de associação
sem fins lucrativos sem equalização de impostos feriria o princípio da
isonomia, até porque, como nos ensina Celso Ribeiro Bastos, esse princípio
determina que se deve 'tratar igualmente os iguais e desigualmente os
desiguais na medida em que eles se desigualam' (BASTOS, 1978, p.225.)."
(original sem grifo)
Análise do Controle Interno
Item "a" da SA nº 10/2016
257. Em sua manifestação quanto à ausência de registro, no CEIS, da primeira
colocada no Pregão nº 08/2015, eliminada pelo motivo de que "a proposta não inclui planilha
da IN 2/2008", o gestor declarou que "não há qualquer previsão legal de que sanções
administrativas sejam aplicadas à documentação que contenha erros".
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Fl.:_____
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258. Conforme já citado, o item 4.3 do Edital do Pregão nº 08/2015 (fl. 221),
estabelece que todas as empresas licitantes deveriam concordar e cumprir as regras
estabelecidas no edital, como condição para participar da licitação.
259. Ao aceitar os termos do edital, cada empresa licitante comprometeu-se a
elaborar sua proposta em consonância formal com a Instrução Normativa SLTI/MPOG nº
2/2009, fato que não sucedeu com a primeira colocada, mesmo após ser instada pelo
pregoeiro a apresentar a proposta "nos moldes da IN 02/2008", conforme registra o gestor no
parágrafo 7 do minimemo supramencionado.
260. O próprio gestor esclareceu que a proposta foi apresentada em desacordo com a
IN nº 02/2008 e, consequentemente, em desacordo com o compromisso assumido por meio de
declaração feita pela licitante no momento de ingresso no certame, com base no item 4.3.5 do
edital, transcrito em sua manifestação:
"Dizer que o fornecedor deixou de entregar os documentos exigidos no
certame seria uma inverdade, uma vez que ele encaminhou sua proposta. Uma
análise da ata do Pregão, entranhada nos autos, mostrará que a
documentação foi encaminhada às 12h14 do dia 04/08/2015, e depois
novamente à 13h14 daquele mesmo dia, após solicitação do Pregoeiro para
que a proposta fosse apresentada nos moldes da IN 02/2008. No entanto, a
documentação apresentava vícios que não poderiam ser ignorados pelo
Pregoeiro e que levaram a sua desclassificação".
261. De fato, não há previsão de punição para proposta apresentada com erros. O
fato de a proposta encaminhada pela licitante não incluir planilha prevista na IN 2/2008 se
enquadra melhor no conceito de "omissão" do que no conceito de "erro".
262. No momento da realização do pregão, não havia elementos para emitir juízo de
valor quanto à existência de intencionalidade de sabotar a própria proposta e, assim, entrar no
mérito de que a empresa estaria agindo como "coelho", hipótese não aventada pelo Controle
Interno na SA, muito embora a empresa tenha voltado a agir da mesma forma em relação ao
Pregão Eletrônico nº 1/2015, promovido pela 2ª SRPRF do Departamento de Polícia
Rodoviária Federal – DPRF.
263. Independentemente das ilações que poderiam ser cogitadas em torno da
eventual intencionalidade do licitante, verifica-se que a elaboração da proposta, desprovida da
planilha prevista na IN nº 02/2008, configurou desacato aos termos do Edital.
264. Em função do questionamento elaborado pela equipe de auditoria em relação à
ausência de punição para a empresa, o gestor informou que se baseou no princípio da
proporcionalidade. No entanto, cabe transcrever o teor do art. 7º da Lei nº 10.520/02:
"Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua proposta, não celebrar
o contrato, deixar de entregar [documentação] ou apresentar documentação
falsa exigida para o certame, (original sem grifo) ensejar o retardamento da
execução de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou fraudar na
execução do contrato, comportar-se de modo inidôneo ou cometer fraude
fiscal, ficará impedido de licitar e contratar com a União, Estados, Distrito
Federal ou Municípios e, será descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de
cadastramento de fornecedores a que se refere o inciso XIV do art. 4o desta
M. R.E.
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Fl.:_____
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Lei, pelo prazo de até 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas em
edital e no contrato e das demais cominações legais". (original sem grifo)
265. A lei não faculta ao gestor a discricionariedade de aplicar ou de deixar de
aplicar a punição. A infração administrativa ocorreu e não foi em função da apresentação de
proposta eivada de vícios ou de erros, mas pelo fato de o licitante ter apresentado a proposta
em desacordo com a legislação, com o edital e com o compromisso assumido, mesmo que não
se tenha comprovado a existência de má-fé.
266. A existência de penalidade não era de desconhecimento do licitante, visto que,
estabelecida em lei, havia sido transcrita no edital do pregão, tendo ele assumido o ônus ao
ingressar no procedimento licitatório.
267. O que a lei faculta ao gestor é a dosagem da penalidade, conforme o DPRF
procedeu, quando, por motivo similar, definiu o lapso temporal de um ano para a penalidade
de impedimento de licitar e contratar com a União, com descredenciamento no SICAF dentro
do intervalo possível de até cinco anos fixado pela lei.
Item "b" da SA nº 10/2016
268. A associação que se sagrou vencedora constituiu-se como OSCIP, segundo se
depreende da leitura do artigo 59 da consolidação do seu estatuto, muito embora não tenha
feito uso dessa condição para participar do certame:
"Art. 59 – Na hipótese do IBRAPP perder a qualificação instituída pela Lei nº
9.790/99, o respectivo acervo patrimonial disponível, adquirido com recursos
públicos durante o período em que perdurou aquela qualificação, e com
benefício da mesma, será transferido às pessoas jurídicas legalmente
constituídas, desde que sejam qualificadas nos termos da Lei Federal n
9.790/99, no que dispõe sobre a qualificação como Organização da Sociedade
Civil de Interesse Público – OSCIP, tendo preferencialmente o mesmo objetivo
social".
269. Um dos problemas que se verifica em relação à participação de associações
sem fins lucrativos em certames licitatórios é o fato de que o preço ofertado por elas se
aproxima dos preços ofertados por sociedades empresárias, embora a imunidade tributária de
que são beneficiárias, em tese, deveria levá-las a lograr oferecer os serviços com preço mais
baixo, no mínimo no mesmo percentual da imunidade recebida. De outro modo, a associação
estaria incorrendo em enriquecimento ilícito, às custas do contribuinte.
270. Os incentivos fiscais concedidos a microempresas e empresas de pequeno porte
limitam-se a reduções de alíquotas, sem envolver imunidade tributária.
271. O Quadro, a seguir, apresenta, em ordem crescente, os valores das propostas
apresentadas no Pregão nº 08/2015, que são bastante próximos entre si:
Quadro 13 – Valores dos quatro lances mais baixos CNPJ LANCE (R$) SITUAÇÃO NATUREZA
18.135.818/0001-87 313.978,00 Recusada por não entregar planilha Microempresa
09.611.589/0001-39 313.978,50 Contratada Associação
07.862.488/0001-05 313.979,00 Desclassificada Microempresa
05.446.406/0001-16 314.999,99 Desclassificada Microempresa
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Fonte: Ata do Pregão nº 08/2015
272. No que se refere à questão tributária, por meio do Ofício nº 0015/2015-MA, de
16/10/2015, a associação contratada evocou o teor da Instrução Normativa SRF nº
1.234/2012, para evitar a retenção de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS por parte do MRE,
transcrevendo o seguinte trecho da norma:
"Art. 4º Não serão retidos os valores correspondentes ao IR e às contribuições
de que trata esta Instrução Normativa, nos pagamentos efetuados a:
[...]
III - instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, a que
se refere o art. 12 da Lei nº 9.532, de 10 de dezembro de 1997;
IV - instituições de caráter filantrópico, recreativo, cultural, científico e às
associações civis, a que se refere o art. 15 da Lei nº 9.532, de 1997;
[...]
VIII - fundações de direito privado e a fundações públicas instituídas ou
mantidas pelo Poder Público".
273. Verifique-se, então, o teor dos artigos 12 e 15 da Lei nº 9.532/97, mencionados
pela IN SRF nº 1.234/2012, nos incisos destacados pela associação contratada:
"Art. 12. Para efeito do disposto no art. 150, inciso VI, alínea "c", da
Constituição, considera-se imune a instituição de educação ou de assistência
social que preste os serviços para os quais houver sido instituída e os coloque
à disposição da população em geral, em caráter complementar às atividades
do Estado, sem fins lucrativos.
[...]
Art. 15. Consideram-se isentas as instituições de caráter filantrópico,
recreativo, cultural e científico e as associações civis que prestem os serviços
para os quais houverem sido instituídas e os coloquem à disposição do grupo
de pessoas a que se destinam, sem fins lucrativos." (original sem grifo)
274. No caso em tela, não foi possível enquadrar a associação contratada por meio
daquele pregão nos normativos transcritos acima, visto que a Lei nº 9.532/97:
a) restringe, no art. 12, que a instituição de educação ou de assistência social
preste serviços e os coloque à disposição da população em geral, o que não é o caso em
análise, tendo em vista que os serviços, que não se enquadram nem na categoria de educação
nem de assistência social, vêm sendo prestados apenas a servidores do MRE; e
b) estabelece, no art. 15, que instituições de caráter filantrópico, recreativo,
cultural e científico e as associações civis prestem os serviços para os quais houverem sido
instituídas e os coloquem à disposição do grupo de pessoas a que se destinam, ou seja, seus
associados.
M. R.E.
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275. A Consolidação do Estatuto daquela Associação estabelece, nos artigos 9º a 12,
os requisitos e categorias dos associados:
"Art.9º - A Associação constituída por 3 (três) categorias de associados, a
saber:
a) Associados Fundadores;
b) Associados plenos;
c) Associados Parceiros
Parágrafo Único – A admissão e a exclusão dos associados é atribuição da
Assembleia Geral.
Art. 10 – São Associados Fundadores as pessoas físicas e os grupos, com
personalidade jurídica ou não, que participaram da Assembleia de
Constituição do IBRAPP, ou que contribuíram para a formação do capital
inicial.
Art. 11 – Será Associado pleno aquele que tiver a sua proposta de admissão
aprovada pelo Conselho Deliberativo, ao satisfazer as seguintes condições:
a) Tenha afinidade pelos objetivos sociais do IBRAPP;
b) Submeter à aprovação do Conselho Deliberativo proposta escrita de
admissão.
Art. 12 – Será Associado Parceiro a pessoa jurídica que, certa de sua
responsabilidade, se comprometa a fazer aportes regulares de contribuições
do IBRAPP, com vistas ao cumprimento de suas despesas de custeio ou ao
desenvolvimento de seus programas e projetos, ou a pessoa física que queira
contribuir especificamente para os programas e projetos da Instituição."
276. Relativamente às informações apresentadas em resposta ao item "b" da SA nº
10, de 13/06/2016, verifica-se que a conclusão constante da consulta jurídica realizada pelo
pregoeiro sobre o tema, conforme mencionado no parágrafo 13 do minimemo, aduz:
"Sem embargo do dissenso que permeia a matéria, adotando-se o
entendimento externado pelo TCU ao qual submete a Entidade Consulente,
parece-nos mais acertado que não se equalizem os valores da proposta
apresentada pela Associação. De vez que a Administração não incorreu em
nenhum vício ao não fazê-lo".
277. O referido parecer jurídico se fundamenta em decisões proferidas pela Corte de
Contas em anos anteriores. Porém, no item 9.1 do Acórdão nº 0746/2014 – Plenário, de
26.03.2014, o TCU firmou entendimento no sentido de que:
"[...] é vedado às Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público –
OSCIP, atuando nessa condição, participarem de processos licitatórios
promovidos pela Administração Pública Federal".
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278. Os ministros do TCU determinaram, ainda, na ocasião, o encaminhamento de
cópia do referido acórdão à Comissão de Jurisprudência, "para apreciação da oportunidade e
da conveniência de elaboração de enunciado de Súmula sobre a matéria".
279. Cabe registrar que o tema permanece controverso em relação às associações
sem fins lucrativos em geral, uma vez que o Acórdão nº 0746/2014 – Plenário trata
especificamente da participação das OSCIPs atuando nessa condição, sem apresentar
argumentos relativos à participação de associações sem fins lucrativos em certames
licitatórios.
280. Acerca do princípio da isonomia em processos licitatórios com participação de
OSCIPs, o Tribunal destacou, no acórdão em tela, que:
"99. Uma das principais questões levantadas quando o assunto é ‘Participação
de OSCIP em licitações públicas’ consiste nas imunidades fiscais e tributárias
que essas instituições detêm em relação às demais licitantes que, em tese, lhes
conferem ‘vantagem indevida frente aos demais concorrentes, o que fere o
princípio da igualdade que deve nortear as licitações’ (Excerto do Relatório
do Acórdão 1.021/2007 – TCU – Plenário).
100. Esse tema, aliás, é um dos mais controversos no âmbito desta Corte de
Contas, que já deliberou sobre a necessidade de equalização de propostas no
sentido de que devam ser apresentadas com a correta incidência de alíquotas
de tributos, conforme suas prerrogativas legais (TC 011.968/1996-6 e TC
014.030/2002-8) e também na direção de impossibilidade de exigência de
incidência dos tributos nas propostas apresentadas pelas OSCIP, uma vez que
restringiria prerrogativas legais a ela conferidas (TC 019.037/2002-1 e TC
015.042/2004-0).
[...]
102. Nesse ponto, cumpre resgatar a máxima do princípio da isonomia,
disciplinado no inciso II do art. 150 da Constituição Federal, que proíbe ao
legislador instituir tratamento desigual entre aqueles que se encontrem em
situação equivalente, ou seja, aqueles que se encontrem nas mesmas condições
devem receber igual tratamento, da mesma forma que os desiguais devem
receber tratamento desigual, na medida de suas desigualdades.
[...]
106. Conclui-se, então, não ser possível garantir, para quaisquer efeitos
práticos, um tratamento efetivamente isonômico entre empresas privadas e
OSCIP nas contratações realizadas com base na Lei das Licitações." (original
sem grifo)
281. Desse modo, verifica-se a necessidade de elevar o tema ao TCU, com o fim de
obter posicionamento daquela Corte de Contas em relação à participação das demais
associações sem fins lucrativos em certames licitatórios, uma vez que decidiu firmar
entendimento exclusivamente acerca das OSCIPs atuando na condição de beneficiária de
incentivos fiscais.
M. R.E.
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Departamento do Serviço Exterior
282. Com a finalidade de realizar avaliação da gestão de compras e contratações
feitas pelo DSE, a equipe de auditoria concentrou a análise nos processos de pagamento
relativos às despesas contratuais com transporte internacional de bagagem, mais
especificamente nos termos aditivos firmados no exercício sob análise e/ou vigentes até
31/12/2015, bem como na avaliação de controles internos administrativos relacionados às
atividades de acompanhamento e execução dos contratos.
283. Conforme dados extraídos do SIAFI, conta contábil 6.2.2.9.2.0.1.4. –
Empenhos Pagos, os gastos com transporte internacional de bagagem perfizeram o montante
de R$ 25.320.350,53. Com base no critério de materialidade, a equipe auditoria selecionou 1
termo aditivo e 64 processos de pagamento que contemplaram gastos no total R$
9.289.783,74 e representam 36% das despesas decorrentes dos contratos com vigência até
abril de 2014, e de contratos e termos aditivos vigentes até 31/12/2015. A Tabela, a seguir,
demonstra o volume de recursos relativos aos empenhos pagos com transporte internacional
de bagagem no exercício sob exame.
Tabela 15 – Volume das despesas realizadas no exercício de 2015 com transporte
internacional de bagagem
NOTA DE
EMPENHO Nº
PREGÃO
ELETRÔNICO EMPRESA VALOR (R$)
2015NE000059 1/2010
QUAVIS TRANSPORTES MODERNOS
LTDA - EPP 19.162,37
2015NE000011 1/2012
BRAZIL RELOCATION & SERVICES
LTDA - EPP 13.389,75
2015NE000050 1/2012
QUAVIS TRANSPORTES MODERNOS
LTDA - EPP 43.904,59
2015NE000007 1/2013
BRAZIL RELOCATION & SERVICES
LTDA - EPP 66.233,06
2015NE000005 1/2013
CONFIANCA MUDANCAS E
TRANSPORTES LTDA 146.096,50
2015NE000008 1/2013
COSMOPOLITAN TRANSPORTES LTDA -
EPP 1.038.393,42
2015NE000057 1/2013
COSMOPOLITAN TRANSPORTES LTDA -
EPP 530.896,20
2015NE000056 1/2013 G-INTER TRANSPORTES LTDA 229.599,18
2015NE000031 1/2013
TRANSPORTES GERAIS BOTAFOGO
LTDA 4.795,09
2015NE000058 1/2014
BRAZIL RELOCATION & SERVICES
LTDA - EPP 2.939.768,51
2015NE000006 1/2014
CONFIANCA MUDANCAS E
TRANSPORTES LTDA 5.563.397,22
2015NE000055 1/2014 G-INTER TRANSPORTES LTDA 2.208.223,69
2015NE000013 1/2014
QUAVIS TRANSPORTES MODERNOS
LTDA - EPP 1.420.037,18
2015NE000010 1/2014
TRANSPORTES GERAIS BOTAFOGO
LTDA 1.992.950,72
2015NE000012 1/2014
TRANSPORTES GERAIS BOTAFOGO
LTDA 1.664.902,11
2015NE000009 1/2014
UNITRANS MUDANCAS E TRANSPORTES
EIRELI - EPP 2.608.114,31
2015NE000045 1/2014
UNITRANS MUDANCAS E TRANSPORTES
EIRELI - EPP 4.830.486,53
TOTAL 25.320.350,43
M. R.E.
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Fonte: SIAFI
Achado 15
CONSTATAÇÃO
284. Nos levantamentos feitos pela equipe de auditoria, com base nos processos de
pagamentos e em dados extraídos do SIAFI, observou-se que, embora serviços referentes ao
transporte de bagagem de servidores, prestados pela empresa Cosmopolitan Transportes
LTDA – EPP, tenham sido concluídos em anos anteriores a 2015, somente em meados de
janeiro de 2015 a empresa apresentou à Unidade faturas relativas aos referidos serviços.
Ademais, as faturas listadas a seguir referem-se à prestação de serviço de transporte de
bagagem relativa ao contrato nº 06/2013, cuja vigência havia expirado em 2014. Segundo as
informações constantes dos documentos fiscais, as cobranças referem-se a serviços que foram
iniciados e concluídos em 2013 e 2014.
285. Conforme mencionado nos parágrafos anteriores, as despesas não foram
empenhadas no exercício de competência, o que onerou a dotação orçamentária do exercício
de 2015.
286. A Unidade deverá se manifestar, ainda, sobre o acompanhamento e fiscalização
do referido contrato, notadamente sobre eventuais comunicações feitas à empresa pela não
apresentação das faturas no prazo estabelecido no item 5.2 da Ata de Registro de Preços Nº
06/2013: "A contratada apresentará mensalmente, ao Contratante, faturas discriminativas,
em arquivo eletrônico, impressas em duas vias, que serão atestadas no prazo de 15 (quinze)
dias da protocolização (...)".
Tabela 16 – Pagamentos feitos à empresa Cosmopolitan – apresentação intempestiva de
faturas
PROCE
SSO Nº
ORDEM DE
SERVIÇO
ORDEM
BANCÁRIA FATURA Valor
Data Nº Data Nº Data Nº
Conclusão dos
serviços
27 29/07/2013 168 29/01/2015 800034 13/01/2015 23003
dezembro de
2013 147.666,81
75 02/09/2013 198 11/03/2015 800128 12/01/2015 137 julho de 2014 13.131,34
75 02/09/2013 198 11/03/2015 800128 12/01/2015 23751 julho de 2014 19.767,96
27 08/10/2013 221 29/01/2015 800034 13/01/2015 23676 maio de 2014 89.237,89
72 08/10/2013 220 11/03/2015 800123 08/01/2015 102
fevereiro de
2014 106.202,21
73 05/11/2013 240 11/03/2015 800124 09/01/2015 24220 maio de 2014 73.277,61
72 20/11/2013 259 11/03/2015 800123 13/01/2015 118 junho de 2014 22.077,93
73 27/11/2013 269 11/03/2015 800124 13/01/2015 24760 maio de 2014 28.706,94
73 23/12/2013 303 11/03/2015 800124 12/01/2015 24547 abril de 2014 1.479,11
73 26/12/2013 305 11/03/2015 800124 09/01/2015 24274 abril de 2014 35.418,82
72 27/12/2013 313 11/03/2015 800123 13/01/2014 133 maio de 2014 38.707,48
73 17/10/2013 227 11/03/2015 800124 13/01/2015 23984 junho de 2014 93.011,69
72 06/01/2014 328 11/03/2015 800123 13/01/2015 115 abril de 2014 24.784,24
72 08/01/2014 332 11/03/2015 800123 13/01/2015 24573 junho de 2014 18.701,19
73 09/01/2014 341 11/03/2015 800124 13/01/2015 24432 maio de 2014 8.105,83
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
70
PROCE
SSO Nº
ORDEM DE
SERVIÇO
ORDEM
BANCÁRIA FATURA Valor
Data Nº Data Nº Data Nº
Conclusão dos
serviços
73 10/01/2014 344 11/03/2015 800124 14/01/2015 24619 agosto de 2014 64.053,74
27 14/01/2014 363 29/01/2015 800034 13/01/2015 22953 agosto de 2014 31.497,82
27 14/01/2014 359 29/01/2015 800034 13/01/2015 24520 maio de 2014 76.192,45
27 14/01/2014 362 29/01/2015 800034 13/01/2015 24471 maio de 2014 45.325,46
72 14/01/2014 358 11/03/2015 800123 12/01/2015 110
dezembro de
2014 64.253,77
72 22/01/2014 405 11/03/2015 800123 12/01/2015 106 junho de 2014 19.955,60
72 22/01/2014 406 11/03/2015 800123 12/01/2015 109 junho de 2014 18.670,06
75 28/01/2014 419 11/03/2015 800128 13/01/2015 24573 junho de 2014 9.699,61
75 28/01/2014 417 11/03/2015 800128 12/01/2015 24482 maio de 2014 17.977,57
72 29/01/2014 425 11/03/2015 800123 13/01/2015 124 julho de 2014 25.447,99
27 30/01/2014 431 29/01/2015 800034 13/01/2015 24614 maio de 2014 100.754,09
254 30/01/2014 429 13/07/2015 800808 13/01/2015 24800
setembro de
2014 65.412,13
72 12/02/2014 447 11/03/2015 800123 13/01/2015 117 maio de 2014 5.324,75
75 18/02/2014 454 11/03/2014 800128 13/01/2015 24888 agosto de 2014 20.556,53
75 26/02/2014 458 11/03/2015 800128 13/01/2015 24850
setembro de
2014 29.101,92
27 07/03/2014 460 29/01/2015 800034 13/01/2015 24735 julho de 2014 40.066,19
73 19/03/2014 471 11/03/2015 800124 14/01/2015 24926 maio de 2014 84.426,53
72 24/03/2014 476 11/03/2015 800123 13/01/2015 129 agosto de 2014 18.865,17
72 03/04/2014 487 11/03/2015 800123 13/01/2015 121 junho de 2014 30.655,46
75 29/04/2014 500 11/03/2014 800128 12/01/2015 25121
setembro de
2014 21.834,69
TOTAL 1.510.348,58
Fonte: SIAFI e informações constantes de processos administrativos e de pagamento
Manifestação da Unidade Auditada
287. Em relação aos processos de transporte de bagagem referentes a serviços
iniciados em 2013 e 2014 pagos com recursos orçamentários do exercício de 2015, faz-se
necessário esclarecer que a empresa Cosmopolitan Transportes LTDA - EPP emitiu as faturas
listadas no Quadro 1 do Memorando CISET/108 em 2015. A DPAG efetuou o pagamento por
meio de nota de empenho destinada a atender despesas de exercícios anteriores (EAN), como
previsto na legislação abaixo:
Lei nº 4.320/1964
"Art. 37 - As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento
respectivo consignava crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las,
que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar
com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o
encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de
dotação específica consignada no orçamento, discriminada por elementos,
obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica."
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
71
Decreto nº 93.872/1986
"Art. 22 - As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento
respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las,
que não se tenham processado na época própria, bem como os Restos a Pagar
com prescrição interrompida, e os compromissos reconhecidos após o
encerramento do exercício correspondente, poderão ser pagos à conta de
dotação destinada a atender despesas de exercícios anteriores, respeitada a
categoria econômica própria.
§1º - O reconhecimento da obrigação de pagamento, de que trata este artigo,
cabe à autoridade competente para empenhar a despesa.
§2º - Para os efeitos deste artigo, considera-se:
a) despesas que não se tenham processado na época própria, aquelas cujo
empenho tenha sido considerado insubsistente e anulado no encerramento do
exercício correspondente, mas que, dentro do prazo estabelecido, o credor
tenha cumprido sua obrigação;
b) restos a pagar com prescrição interrompida, a despesa cuja inscrição como
restos a pagar tenha sido cancelada, mas ainda vigente o direito do credor;
c) compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício, a obrigação
de pagamento criada em virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do
reclamante após o encerramento do exercício correspondente."
288. Cumpre ressaltar que, nos termos do Edital do Pregão DSE 01/2014 e dos
contratos assinados com todas as empresas transportadoras licitadas, o pagamento é realizado
somente após a finalização de todo o processo administrativo de mudança. Dessa forma, os
pagamentos serão efetivamente liquidados após a entrega da fatura pelo transportador, o que
só pode ser feito, efetivamente, após a entrega da mudança (entre dois e três meses). As
empresas não dispõem de prazo contratual para a entrega da fatura, podendo entregá-la a
qualquer momento. A partir do recebimento, a Administração terá a obrigação de pagar em 30
dias, a partir do ateste do fiscal – o que ocorre em até 15 dias da protocolização da fatura.
289. Observe-se, portanto, que as faturas podem demorar, no mínimo, entre cinco e
seis meses, sem contar eventuais correções e ou mora na protocolização pelo fornecedor.
Dessa maneira, o empenho prévio de valores ou a inscrição em restos a pagar fica prejudicada
pelo longo prazo entre a emissão da OS e a efetiva entrega, muitas vezes o que transpassa o
calendário anual.
290. Quando se trata de importações, a previsão do valor das OS fica ainda mais
difícil de prever-se, uma vez que as aferições de metragem pelo fiscal (determinantes do valor
da mudança) só ocorreram da chegada do container, meses após a liberação da OS.
291. Cabe destacar que, com relação à observação no sentido de que "as despesas
não foram empenhadas no exercício de competência, o que onerou a dotação orçamentária do
exercício de 2015" (item 18), a DPAG registra no SIAFI os empenhos em função dos
contratos com as empresas de transporte de bagagem. Os empenhos são estimativos e anuais e
não são efetuados por ordem de serviço, em razão da dificuldade em prever-se os valores
M. R.E.
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Fl.:_____
72
exatos de cada OS. Significa dizer que não há falta de empenho, já que o reforço é efetuado à
medida que os valores vão sendo apresentados. Não existe um empenho por pagamento, e
sim por contrato com os seus respectivos reforços.
292. Como se trata de ciclo que se repete ano a ano, não há virtualmente qualquer
tipo de pressão, pois os, ainda que gastos, por exemplo, de 2014 serão executados em 2015;
os de 2015 serão executados em 2016. O ciclo orçamentário do contrato de transporte de
bagagem acompanha, portanto, o ciclo operacional da mesma avença.
Análise do Controle Interno
293. As ordens bancárias e as notas de empenho 2015NE000008 e 2015NE000057,
anexas aos autos dos processos nº 27 (folhas 39 e 41), 72 (folhas 69 e 76) e 75 (folhas 36 e
43), comprovam que as despesas foram integralmente empenhadas no elemento de despesa
3390.74 e não na rubrica de exercícios anteriores, conforme afirma o gestor. Portanto, não
merecem prosperar as justificativas do gestor de que a DPAG efetuou a quitação dos
compromissos contratuais mencionados no parágrafo 286, da Tabela "Pagamentos feitos à
empresa Cosmopolitan – apresentação intempestiva de faturas", por meio de nota de empenho
destinada a atender despesas de exercícios anteriores (elemento de despesa 3390.92.00).
Ademais, não há registros, nos processos examinados, de quaisquer justificativas do gestor
relativas a dívidas de exercícios encerrados.
294. No que concerne ao descompasso entre a data de declaração de fiscalização das
bagagens feitas pelos servidores lotados na DPAG e a data da certificação de recebimento de
mudança feita pelo servidor beneficiário do transporte de bagagem que subsidiam os atestos
das faturas e as datas das faturas emitidas pela empresa Cosmopolitan, as justificativas
apresentadas pelo gestor limitam-se a informar que o faturamento das despesas pode demorar,
no mínimo, entre cinco e seis meses.
295. O gestor não se manifestou objetivamente sobre a emissão intempestiva dos
documentos fiscais relacionados na Tabela 16. Nas faturas analisadas há menção expressa de
que os serviços de transporte de bagagem foram concluídos nos meses de dezembro de 2013,
abril e maio de 2014, ou seja, o atraso na emissão dos documentos fiscais chegou a atingir
doze meses. Restou claro que o acompanhamento e a fiscalização do cumprimento do prazo
de início e término da execução dos serviços contratados constantes das ordens de serviço são
inadequados e podem ensejar pagamento em duplicidade.
296. No que tange ao argumento de que "o empenho prévio de valores ou a
inscrição em restos a pagar fica prejudicada pelo longo prazo entre a emissão da OS e a
efetiva entrega, muitas vezes o que ultrapassa o calendário anual [...]", vale registrar que a
emissão de nota de empenho com valor estimativo do contrato anual é obrigatória e objeto de
cláusula específica do termo contrato. Já a ordem de serviço destina-se ao controle de
prestação de serviço para fins de pagamento à empresa contratada. Ademais, conforme
assinalado no parágrafo 400 do Relatório de Auditoria Anual de Contas do exercício de 2014,
afronta os normativos de execução orçamentária e financeira a emissão de empenho na
modalidade "estimativo" com valor simbólico de R$ 1,00 (2015NE00008 e 57) com reforço
somente no momento da apresentação da fatura e emissão de ordem bancária.
297. A emissão da nota de empenho é o primeiro estágio da despesa e presume-se
que, ao autorizar o transporte de bagagem, a Unidade disponha de reserva de créditos
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Fl.:_____
73
orçamentários para garantir o pagamento dos serviços autorizados no exercício de
competência da assunção da obrigação.
298. Portanto, as razões de justificativa apresentadas pela Unidade indicam
deficiências na metodologia de controle das ordens de serviço e ausência de planejamento de
recursos orçamentários.
RECOMENDAÇÃO
299. Doravante, proceder à autuação do processo de transporte de bagagem no
momento da emissão de ordem de serviço, inserindo nos autos cópias das portarias de
remoção e/ou do despacho telegráfico que tratam da remoção do servidor da
SERE/Posto/SERE, de modo a propiciar o controle adequado das autorizações dos serviços
contratados, bem como identificar, ao final do exercício, os compromissos assumidos e não
liquidados.
300. Fazer levantamento, com base nas informações constantes do sistema STB, das
ordens de serviço pendentes de pagamento emitidas nos exercícios anteriores, a fim de
identificar eventuais despesas não pagas que foram objeto de declaração de fiscalização da
entrega da bagagem e de emissão de Certificado de Recebimento de Mudança. Tal
procedimento pode evitar apresentação intempestiva de faturas pelas empresas contratadas.
Achado 16
CONSTATAÇÃO
301. Os gastos com transporte de bagagem relativos às ordens de serviços emitidas
em 2012 e 2013, relacionadas na Tabela a seguir, referem-se aos pregões realizados em 2011,
2012 e 2013 e a contratos com data de vigência expirada. As despesas foram empenhadas no
exercício de 2015 na modalidade de licitação "não se aplica" e pagas inadequadamente na
rubrica orçamentária 3.3.9.0.39.74.
Tabela 17 - Despesas relativas ao exercício de 2012 pagas com recursos de 2015
Proce
sso
Credor
Ordem De Serviço Ob Fatura
Valor (R$) Nº Data M3 Peso
Previsão/Execução
Data Nº Data Início Término
67 Quavis 535
06/01/
2012 43 8600
09/01/
2012
24/01/
2012
11/03/
2015 800120
12/01/
2015 19.162,37
45 Quavis 48
14/05/
2012 48 9600
15/05/
2012
30/05/
2012
10/02/
2015 800075
06/01/
2015 6.337,99
180 Quavis 48
14/05/
2012 48 9600
15/05/2
012
30/05/
2012
27/04/
2015 800389
09/04/
2015 37.566,60
TOTAL 63.066,96
Fonte: SIAFI e dados extraídos dos processos de pagamento relativos ao exercício 2015
Tabela 18 - Despesas relativas ao exercício de 2013 pagas com recursos de 2015
PROCE
SSO Nº CREDOR
ORDEM DE
SERVIÇO OB NF/FATURA VALOR
DATA Nº DATA Nº DATA Nº
13 Confiança 25/09/2013 213 25/01/2015 800022 08/01/2015 1030566 45.132,10
26 Botafogo 23/09/2013 211 29/01/2015 800033 02/02/2015 1112 4.795,09
27 Cosmopolitan 29/07/2013 168 29/01/2015 800034 13/01/2015 23003 147.666,81
27 Cosmopolitan 08/10/2013 221 29/01/2015 800034 13/01/2015 23676 89.237,89
M. R.E.
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Fl.:_____
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PROCE
SSO Nº CREDOR
ORDEM DE
SERVIÇO OB NF/FATURA VALOR
DATA Nº DATA Nº DATA Nº
72 Cosmopolitan 08/11/2013 250 11/03/2015 800123 13/01/2015 123 13.582,80
72 Cosmopolitan 27/12/2013 313 11/03/2015 800123 13/01/2014 133 38.707,48
72 Cosmopolitan 20/11/2013 259 11/03/2015 800123 13/01/2015 118 22.077,93
72 Cosmopolitan 08/10/2013 220 11/03/2015 800123 08/01/2015 102 106.202,21
72 Cosmopolitan 29/05/2013 31 11/03/2015 800123 07/01/2015 100 123.667,55
73 Cosmopolitan 27/11/2013 269 11/03/2015 800124 13/01/2015 24760 28.706,94
73 Cosmopolitan 05/11/2013 240 11/03/2015 800124 09/01/2015 24220 73.277,61
73 Cosmopolitan 23/12/2013 303 11/03/2015 800124 12/01/2015 24547 1.479,11
73 Cosmopolitan 26/12/2013 305 11/03/2015 800124 09/01/2015 24274 35.418,82
75 Cosmopolitan 02/09/2013 198 11/03/2015 800128 12/01/2015 23751 19.767,96
TOTAL 749.720,30
Fonte: SIAFI e dados extraídos dos processos de pagamento relativos ao exercício 2015
302. A equipe de auditoria verificou, ainda, que as despesas decorrentes de ordens
de serviço emitidas em 2014 e pagas com recursos de 2015, perfizeram o montante de cerca
R$ 6.900.000,00, o que representa 28% dos recursos empenhados e pagos (R$
25.000.000,00), conforme ilustra o gráfico a seguir.
Gráfico 1
Fonte: SIAFI e informações constantes dos processos administrativos e de pagamentos de 2015
303. Cumpre registrar que as despesas autorizadas por meio de ordens de serviço
deveriam ter sido legalmente empenhadas no exercício da assunção do compromisso e
inscritas em Restos a Pagar.
304. No caso de insuficiência de recursos orçamentários, os gastos correspondentes
ao passivo de anos anteriores deveriam, previamente à sua quitação, ter sido objeto de
justificativa e de reconhecimento da dívida pelo ordenador de despesa, em observância ao
disposto no capítulo 020000, Seção 021100 do Manual SIAFI, artigo 22 do Decreto nº
93.872/86, bem como registrados no SIAFI, conforme assinala o TCU, item 8.2 do Acórdão
nº 158/2012:
"8.2 O reconhecimento de passivos oriundos de despesas sem dotação
orçamentária não fere a vedação constituição-legal de realização de despesa
2015 69%
2014 28%
2013 3%
2012 0,2%
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
75
ou assunção de obrigações que excedam os créditos orçamentários ou
adicionais, vez que não é o registro contábil que está vedado e sim o ato que o
origina. O art. 50, inc. II, da Lei Complementar nº 101/2000 e também o art.
28 da Lei nº 11.514/2007 (LDO) determinam expressamente o reconhecimento
dessas operações pelo regime de competência que, independentemente de
suporte orçamentário, devem ser integralmente registradas pela contabilidade.
Manifestação da Unidade Auditada
305. Conforme já ressalvado, nos termos do Edital do Pregão DSE 01/2014 e dos
contratos assinados com todas as empresas transportadoras licitadas, é definido que o
pagamento será realizado somente após a finalização de todo o processo de mudança. O fim
da vigência contratual não significa a extinção das obrigações da empresa, o que, no contrato
em tela, o fim da vigência não implica a cessação das obrigações sobre OS não entregues.
306. Nesse sentido, a DPAG entende que os procedimentos administrativos de
pagamentos respeitaram as normas aplicáveis ao tema. Os Quadros 2 e 3 da SA nº. 10/2016
mencionam as datas de emissão das ordens de serviço, que são cotejadas com as das faturas e
as das ordens bancárias, para se concluir que "as despesas autorizadas por meio de ordens de
serviço deveriam ter sido legalmente empenhadas no exercício da assunção do compromisso e
inscritas em Restos a Pagar" (parágrafo 301).
307. Ocorre que esta Divisão considera as datas das faturas como fator gerador do
pagamento, pois, nos termos do contrato, o serviço prestado pela empresa somente é
considerado realizado após a entrega da mudança no destino final e a apresentação da
respectiva nota fiscal/fatura, não a data da ordem de serviço, que apenas autoriza a realização
do serviço. Mesmo porque, como citado, faturas referentes à importação não podem ser
previstas antes da medição do fiscal, o que ocorre apenas na entrega (4 a 5 meses depois da
emissão da OS).
308. Por exemplo, ainda que uma ordem de serviço seja datada de 2014, isso não
significa que o serviço foi efetivamente prestado e concluído no mesmo ano-calendário. O
serviço será considerado pronto para pagamento a partir da data de emissão da fatura. Desse
modo, se a fatura referente a ordem de serviço emitida em 2014 foi apresentada em 2015, isso
significa que o serviço foi considerado finalizado e prestado em 2015, o que enseja
classificação no elemento de despesa correspondente ao ano de 2015, em vez de "Restos a
Pagar".
309. Para os casos que se trate, efetivamente, de passivos de anos anteriores, a
DPAG passará a incluir o atestado de reconhecimento de dívidas para despesas de exercícios
anteriores (EAN), em atenção aos comentários do (parágrafo 302). Registre-se, por oportuno,
a rotina que se pretende aprimorar, com relação à quitação de passivos de anos anteriores:
(i) Restos a pagar – faturas entregues até dezembro, sem possibilidade de pagamento por falta
de recursos: serão inscritas em Restos a Pagar, e os recursos pertinentes serão solicitados à
COF.
(ii) Exercícios anteriores – faturas entregues em janeiro com data de emissão do ano anterior:
caracterizadas como EAN, será providenciado atestado de reconhecimento de dívida para
compor o processo, e os recursos pertinentes serão solicitados à COF.
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
76
Análise do Controle Interno
310. As observações feitas pela Auditoria se referem a reincidências de falhas no
planejamento orçamentário e na utilização indevida de recursos do exercício corrente para
atender despesa dos anos anteriores. As justificativas apresentadas pelo gestor são idênticas às
constantes do parágrafo 394 do Relatório de Auditoria Anual de Contas do exercício de 2014
e demonstram que a Unidade não adotou as medidas necessárias para cessar a repetição de
falhas.
311. A ausência de adoção de medidas quanto à emissão de notas de empenho à
época da assunção da obrigação e/ou na data da emissão das ordens de serviço resultou no
pagamento de despesas de contratos encerrados com recursos do exercício de 2014.
312. A ausência de registro adequado das despesas em Restos a Pagar e a falta de
registros em conta apropriada no SIAFI de eventuais valores correspondentes aos passivos
gerados por insuficiência de créditos orçamentários e financeiros indicam que os valores das
demonstrações contábeis não representam fidedignamente os valores das obrigações
assumidas em razão de contratos celebrados com transporte de bagagem ao longo do exercício
de 2015.
RECOMENDAÇÕES
313. Cumprir a recomendação constante do parágrafo 403 do Relatório de Auditoria
Anual de Contas relativo ao exercício de 2014: "Abster-se de utilizar recursos do exercício
corrente para atender despesas efetivamente realizadas no exercício anterior, em
observância ao princípio da anualidade do orçamento".
314. Aprimorar os controles administrativos internos, com vistas a identificar, no
final do exercício, as ordens de serviços emitidas e pendentes de pagamento, bem como
saldos de empenhos passíveis de inscrição em restos a pagar.
315. Observar o disposto no capítulo 020000, Seção 021100 do Manual SIAFI e no
artigo 22 do Decreto nº 93.872/86, quanto à obrigatoriedade de apresentação de justificativa e
de reconhecimento da dívida de exercícios anteriores pelo ordenador de despesa.
Achado 17
CONSTATAÇÃO
316. A equipe de auditoria analisou o Processo nº 67/2015, relativo ao pagamento
feito à Quavis Transportes Modernos em 01/03/2015, no valor de R$ 18.740,80, referente à
embalagem, transporte para o depósito e armazenagem, por 180 dias, dos pertences do
servidor PJFS. Foi apurado que as faturas não informam quando a mudança do servidor foi
transportada para o depósito nem o período em que a mesma esteve armazenada.
317. A equipe de auditoria, ao analisar a cronologia dos fatos ocorridos para a
realização da mudança da bagagem do servidor de Kiev para a SERE, verificou que
ocorreram os seguintes fatos e atos:
a) segundo o Boletim de Serviço n° 232-A, de 05/12/2011, o servidor foi
removido da Embaixada em Kiev para a Embaixada em Riade;
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
77
b) segundo o Boletim de Serviço n° 236-A, de 09/12/2011, o destino da remoção
do servidor passou a ser a SERE;
c) no dia 06/02/2012, o servidor deu entrada no Tribunal Regional Federal, seção
Brasília, a petição para revogar a sua remoção para a SERE, e assegurar sua permanência na
Embaixada em Kiev;
d) no dia 07/02/2012, a Quavis Transportes Modernos iniciou as providências
relativas à mudança do servidor, conforme o telegrama n° 41, de 08/02/2012;
e) no mesmo dia, o TRF instaurou o Processo nº 0006655-85.2012.4.01.3400;
f) em 07/03/2012, foi publicado, no Boletim de Serviço n° 46, despacho da DP,
indeferindo pedido do servidor para prorrogar a sua partida de Kiev até 18 de maio de 2012,
sob a alegação de premente julgamento de liminar no Mandado de Segurança no qual
contestava sua remoção para a SERE;
g) no dia 23/03/2012 o Juiz Federal Flavio Marcelo Sérvio Borges, do Tribunal
Regional Federal, seção DF, deferiu pleito do servidor para mantê-lo em Kiev, e lá exercer as
suas funções, até a decisão final ser tomada;
h) em 03/04/2012, o Juiz Federal Flavio Marcelo Sérvio Borges proferiu decisão
final ao Mandado de Segurança, garantindo ao servidor a permanência em Kiev.
318. Considerando-se os fatos acima relatados, a equipe de auditoria é de parecer
que a empresa Quavis deveria, em 03/04/2012, ter mandado desembalar a referida mudança e
ter devolvido os bens ao servidor, em vez de tê-la mantido armazenada por 180 dias. Desse
modo, a equipe de auditoria entende que cabe ao servidor ressarcir ao Erário a importância de
2.380 euros referente à sobrestadia, visto que foi inapropriada a manutenção da mudança em
depósito por longo período.
319. Há que se observar, também, que a bagagem não poderia ter sido guardada em
depósito, visto que a armazenagem de bagagem no exterior não tem amparo legal, conforme o
item 1.3, d, do contrato vigente em 2012: integra o serviço contratado o armazenamento, pelo
período máximo de 30 (trinta) dias no Brasil.
320. A equipe de auditoria não encontrou nos autos:
a) justificativa para o pagamento pela Unidade de 180 dias de armazenagem da
mudança, apesar de a Justiça Federal ter decidido pela permanência do servidor em Kiev
menos de um mês após o início dos procedimentos para o transporte da bagagem; e
b) a justificativa para o pagamento pela Unidade relativo à fatura apresentada pela
Quavis Transportes Modernos mais de três anos após a ocorrência do ato.
Manifestação da Unidade Auditada
321. O entendimento da CISET, relativo ao custeio, por parte do servidor PJFS, das
despesas com armazenagem na origem, coaduna-se com as instruções enviadas pela DPAG à
Embaixada em Kiev em 2012 (DET 386/12, §§ 3º e 4º). Será solicitado ao SLP/DSE nota
técnica a respeito da conveniência de ser ajuizada ação de regresso da Administração em
M. R.E.
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desfavor do interessado, ou instaurado procedimento administrativo de reposição ao Erário
pelas despesas de sobrestadia, em consonância com a recomendação constante do item 8.
Análise do controle Interno
322. A Unidade não informou por que motivo pagou despesas de armazenagem da
mudança do servidor em Kiev, nem esclareceu por que efetuou o pagamento da fatura
apresentada pela Quavis Transportes Modernos apenas três anos após a ocorrência do ato.
323. A equipe de auditoria mantém entendimento no sentido de que não caberia à
Unidade pagar 2.380 euros àquela transportadora, visto que a remoção foi cancelada em
03/04/2012, quando a Justiça Federal proferiu sentença garantindo ao servidor a permanência
em Kiev. Ademais, a Embaixada em Kiev recebeu da SERE, pelo despacho telegráfico n°
386, de 07/12/2012, instruções para não manter armazenados os bens do servidor, em virtude
da inexistência de amparo legal para tal. Cumpre ressaltar que a Embaixada em Kiev foi
alertada pela SERE acerca da responsabilidade pelo custeio dos bens em depósito.
RECOMENDAÇÕES
324. Encaminhar ao Controle Interno, até 30 dias contados do envio deste Relatório
ao TCU, justificativa para o pagamento de 180 dias de armazenagem de mudança, mesmo
após a Justiça Federal ter decidido pela permanência do servidor PJFS em Kiev.
325. Apresentar justificativa, até 30 dias contados do envio deste Relatório ao TCU,
para o pagamento de fatura apresentada pela Quavis Transportes Modernos apenas após o
decurso de três anos da ocorrência do ato;
326. Apurar a responsabilidade do agente público que determinou o pagamento, sem
autorização da SERE, da armazenagem da mudança do servidor PJFS em Kiev por 180 dias.
Achado 18
CONSTATAÇÃO
327. No tocante ao pagamento do serviço de mudança e despesas com demurrage da
bagagem do servidor HCP, processos 45 e 180/2015, a equipe de auditoria faz as seguintes
observações:
328. A Unidade autorizou o transporte de bagagem do Assistente de Chancelaria
HCP de Argel para o Brasil, conforme a Ordem de Serviço nº 48, de 14 de maio de 2012. A
despesa com transporte de 6,00 m3, acrescida de seguro internacional de bagagem, totalizou
R$ 6.337,99, conforme a fatura nº 3, de 06/01/15, emitida pela empresa Quavis – Transportes
Modernos Ltda.
329. O contêiner utilizado no processo de transporte de bagagem do servidor
permaneceu retido no Porto de Santos de agosto de 2012 a agosto de 2013, em razão da
recusa do servidor em arcar com o pagamento do imposto de importação, decorrente do fato
de sua permanência no exterior ter sido inferior a doze meses.
330. O abandono dos bens no Porto de Santos, por parte do servidor, resultou em
despesa no valor de R$ 37.566,60 (equivalente a 11.049,00 euros), decorrente de cobranças de
serviços de armazenagem pagos pela empresa AGS Frasers, consignatária da Quavis, em
M. R.E.
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Argel, conforme cópias de documentos anexas ao processo 180/2015. O referido valor foi
reembolsado pelo MRE à empresa Quavis.
331. Em 19/05/2015, a servidora responsável pelo SLP/DSE (folha 18 do processo
nº 180/2015) orientou a DPAG a efetuar o pagamento da fatura dos serviços cobrados pela
empresa Quavis e, em seguida, instaurar processo administrativo de ressarcimento ao Erário,
notificando o servidor HCP de que deveria providenciar o ressarcimento das despesas com
demurrage e/ou autorizar o desconto em folha de pagamento.
332. Entretanto, não se localizaram nos autos do processo os resultados das medidas
adotadas pela Unidade quanto à devolução do valor de R$37.566,60 ao Tesouro Nacional.
Tampouco há descontos na rubrica de reposição ao Erário na ficha financeira (SIAPE) do
referido servidor.
Manifestação da Unidade Auditada
b) HCP
333. Tal qual sintetizado nos (parágrafos 327 a 332), a DPAG atuou em respeito à
legislação em vigor, que concedia o benefício de transporte de bagagem ao servidor HCP, e às
cláusulas contratuais, que determinavam as obrigações do Itamaraty para com a empresa
Quavis Transportes Modernos LTDA decorrentes da emissão de ordem de serviço e da
autorização da prestação do serviço de mudança. Tendo em conta as observações constantes
dos itens 15 e 16, será verificado se o servidor, em inatividade, respondeu à notificação
relativa à instauração do procedimento administrativo de reposição ao Erário em seu desfavor.
Em caso de silêncio do interessado, será emitida nova notificação.
Análise do Controle Interno
334. As justificativas apresentadas pelo gestor indicam inércia administrativa para
alcançar a tempestiva reposição aos cofres públicos do prejuízo causado pelo servidor, em
razão de custeio indevido de despesas com armazenagem de bagagem. Há que se registrar,
que, igualmente, não foi tempestiva a busca de soluções para o pagamento das despesas. O
valor de R$ 37.566,60, equivalente a 11.049,00 euros, decorrente de cobranças de serviços de
armazenagem pagos pela empresa AGS Frasers, consignatária da Quavis em Argel, refere-se
ao período de agosto de 2012 a agosto de 2013 e o pagamento efetivo da fatura ficou
pendente por 2 anos, mesmo após reiteradas cobranças da empresa contratada.
RECOMENDAÇÕES
335. Instaurar, caso ainda não o tenha feito, processo administrativo para reposição
ao Erário, com nota técnica com a indicação dos fatos e fundamentos jurídicos que
evidenciem o pagamento indevido e notificação do servidor mediante aviso de recebimento –
AR, entre outros documentos.
336. Informar ao Controle o estágio do processo de ressarcimento ao Erário pelo
servidor.
Pregão nº 1/2014 – Transporte de Bagagem - Contratos nºs 3/2014, 4/2014, 5/2014,
6/2014, 7/2014, 8/2014 e 2/2015
Achado 19
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CONSTATAÇÃO
337. Observou-se que, nos casos em tela, a Unidade não formalizou adequadamente
os processos administrativos relacionados aos referidos contratos, assinados com as empresas
prestadoras de serviços de transporte de bagagem dos servidores removidos do Brasil para o
exterior e do exterior para o Brasil.
338. A documentação do processo administrativo de licitação relativo à execução
daqueles sete contratos, decorrentes do Pregão nº 01/2014, encontra-se em um único volume,
em numeração sequencial.
339. Tendo em vista que a instrução do processo administrativo deve ser efetivada
por assunto, o setor responsável pela realização do Pregão nº 01/2014, após a adjudicação dos
vencedores dos sete itens do certame e posterior publicação no D.O.U., deveria ter finalizado
o processo por meio de Termo próprio, bem como providenciado a abertura de processos
administrativos individuais para cada um dos sete contratos.
340. Cabe ressaltar que o procedimento adotado pela Unidade não constitui boa
prática, uma vez que dificulta o gerenciamento seguro e eficiente na execução e fiscalização
desses instrumentos.
341. Ressalte-se, ademais, que é muito importante a organização dos documentos
em processos distintos, porquanto processos de auditoria demandam que a documentação
pertinente a cada contrato esteja disponível de maneira organizada e seja de fácil acesso, para
eventuais consultas e análises por parte controles interno e externo.
Manifestação da Unidade Auditada
342. a) Formalização dos processos administrativos: a documentação do processo
administrativo de licitação nº. 09246.000179/2014-7 (Pregão DSE 01/2014), relativo à
execução dos contratos DSE 03/2014 (bloco geográfico B), DSE 04/2014 (bloco geográfico
C), DSE 05/2014 (bloco geográfico D), 06/2014 (bloco geográfico E), DSE 07/2014 (bloco
geográfico F), DSE 08/2014 (bloco geográfico G) e DSE 02/2015 (bloco geográfico A), foi
desmembrada em processos individuais para cada um dos sete contratos firmados, garantindo
gerenciamento seguro e eficiente na execução e fiscalização dos instrumentos em comento.
Nesse sentido, o processo nº. 09246.000179/2014-7 foi desmembrado para abertura dos
processos nº. 09047.000320/2016-73 (contrato DSE 05/2014 – bloco geográfico D), nº.
09047.000321/2016-18 (contrato DSE 06/2014 – bloco geográfico E), nº.
09047.000322/2016-62 (contrato DSE 07/2014 – bloco geográfico F), nº.
09047.000323/2016-15 (contrato DSE 08/2014 – bloco geográfico G). O contrato DSE
02/2015 (bloco geográfico A) manteve-se no processo nº. 09246.000179/2014-7. Haja vista à
rescisão dos contratos DSE 03/2014 (bloco geográfico B) e DSE 04/2014 (bloco geográfico
C), decorrente da aplicação de penalidades administrativas, procedeu-se à contratação
emergencial dos serviços (processo nº. 09047.000230/2016-82), para conclusão dos
transportes de bagagem então em curso, seguida da abertura de novo procedimento licitatório
para ambos os blocos geográficos (processo nº. 09047.000248/2016-84).
Análise do Controle Interno
343. As ações implementadas pela Unidade no sentido de desmembrar os processos
administrativos dos contratos de transporte de bagagem constituem medida necessária para o
M. R.E.
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acompanhamento e fiscalização dos contratos a cargo da Unidade, e viabilizam a análise mais
célere de eventuais auditorias a serem realizadas no âmbito dos controles interno e externo.
RECOMENDAÇÃO
344. Concluir e adotar, doravante, os procedimentos legais para formalização de
processos administrativos individuais, para os contratos e seus aditivos, inserindo, em cada
volume, os termos de abertura e encerramento, conforme os ditames da Lei Nº 9.784/99 e
Orientação Normativa AGU nº 02/2009.
Achado 20
CONSTATAÇÃO
345. A equipe de auditoria não encontrou registro de divulgação eletrônica dos
extratos dos contratos no subsistema SICON – Sistema de Gestão de Contratos do SIASG,
nem sua divulgação no Comprasnet. Tal imposição está prevista no artigo 19 da Lei n.º
10.934, de 11 de agosto de 2004:
"Art. 19. Os órgãos e entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da
seguridade social deverão disponibilizar no Sistema Integrado de
Administração de Serviços Gerais – Siasg informações referentes aos
contratos e aos convênios firmados, com a identificação das respectivas
categorias de programação."
346. O referido registro no SICON está, igualmente, previsto no parágrafo único do
artigo 1º e no artigo 10 da IN/MPOG nº 2, de 16/08/2011, que assim estabelece:
"Art. 10. O Subsistema de Gestão de Contratos – SICON deve ser utilizado
para o registro dos extratos de contratos firmados pela Administração Pública
Federal e o seu envio eletrônico para publicação no Diário Oficial da União,
bem como para o acompanhamento da execução contratual, por intermédio do
cronograma físico-financeiro."
347. Observou-se, ainda, ausência de registro dos empenhos emitidos, a partir do
exercício de 2015, no Subsistema de Minuta de Empenho – SISME do SIASG, previsto no
artigo 9º da IN/MPOG nº 2, de 16/08/2011.
Manifestação da Unidade Auditada
348. Operacionalização do Sistema Integrado de Administração de Serviços
Gerais (SIASG): em decorrência de equívoco no lançamento do empenho inicial, em 2014,
após o Pregão DSE 01/2014, não foi possível proceder, à época, ao registro de divulgação
eletrônica dos extratos dos contratos no subsistema SICON. Em contato recente com a equipe
do SERPRO, recebeu-se instrução no sentido de que a publicação fora do ComprasNet e o
empenho via SIAFI (e não via SISME) não trariam vícios ao ato administrativo, desde que
devidamente justificados – o que foi providenciado. De todo modo, doravante, será seguida a
orientação constante do item "b" da SA CISET/09/2016.
Análise do Controle Interno
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349. O Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (SIASG)
desenvolvido pelo MPOG é ferramenta de apoio informatizado aos processos de compras e
contratações no âmbito da Administração Pública. Tem a finalidade de integrar os sistemas e
facilitar o intercâmbio de dados, melhorar o processo de gestão e permitir maior transparência
no processo de compras e contratações da administração.
350. Como se observa, trata-se de relação de subordinação técnica, sem prejuízo da
subordinação hierárquica dos órgãos setoriais aos respectivos ministros de Estado e demais
dirigentes da esfera administrativa.
351. Tendo em vista a existência de integração entre os sistemas, presume-se que a
ausência de registro dos contratos no SISCON não permitiu o registro dos respectivos termos
aditivos e, consequentemente, impediu o registro das notas de empenho no SISME.
352. Por se tratar de imposição legal, a Unidade deve regularizar o registro dos
mencionados contratos, seus termos aditivos e respectivos empenhos da despesa nos sistemas
correspondentes, nos termos da IN/MPOG N° 2, de 16 de agosto de 2011.
RECOMENDAÇÃO
353. Efetuar gestão junto ao MPOG para verificar a possibilidade de registrar, ainda
que a posteriori, toda a documentação inerente aos contratos de transporte de bagagem, já que
tais contratos, com duração de 60 meses, encontram-se no segundo ano de execução.
Achado 21
CONSTATAÇÃO
354. Não se encontram anexados ao processo administrativo os comprovantes de
prestação de garantia de execução contratual relativos aos primeiros termos aditivos dos
Contratos nºs 3/2014, 4/2014, 5/2014, 6/2014, 7/2014 e 8/2014, em descumprimento ao artigo
19, inciso XIX da IN nº 2, de 30 de abril de 2008, da Secretaria de Logística e Tecnologia da
Informação (SLTI) do MPOG:
"XIX - exigência de garantia de execução do contrato, nos moldes do art. 56
da Lei no 8.666, de 1993, com validade durante a execução do contrato e três
meses após o término da vigência contratual, devendo ser renovada a cada
prorrogação(…)" (original sem grifo).
Manifestação da Unidade Auditada
355. c) Termos aditivos de prorrogação dos contratos de prestação de serviços
de transporte de bagagem dos servidores: em decorrência da expiração da validade do
primeiro termo aditivo aos contratos DSE 05/2014 (bloco geográfico D), 06/2014 (bloco
geográfico E), DSE 07/2014 (bloco geográfico F) e DSE 08/2014 (bloco geográfico G), bem
como do contrato DSE 02/2015 (bloco geográfico A), e dada a rescisão dos contratos DSE
03/2014 (bloco geográfico B) e DSE 04/2014 (bloco geográfico C), a comprovação da
prestação de garantia da execução dos contratos listados perdeu seu objeto. De todo modo,
confirmo que foram providenciadas as garantias relativas aos aditivos firmados em 2016
referentes aos contratos 06/2014 (bloco geográfico E), DSE 08/2014 (bloco geográfico G) e
DSE 02/2015 (bloco geográfico A), todos anexos aos respectivos contratos. Ainda corre o
M. R.E.
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prazo legal para que as fornecedoras providenciem as garantias aos contratos DSE 05/2014
(bloco geográfico D) e DSE 07/2014 (bloco geográfico F).
Análise do Controle Interno
356. A Unidade não respondeu objetivamente ao questionamento relativo à falta de
exigência da garantia contratual por ocasião da assinatura dos primeiros termos aditivos aos
Contratos nºs 3/2014, 4/2014, 5/2014, 6/2014, 7/2014 e 8/2014. A exigência de garantia está
prevista no artigo 19, inciso XIX da IN nº 2, de 30 de abril de 2008, da SLTI do MPOG.
357. Além do dispositivo citado, o art. 56, § 2º, da Lei nº 8.666/93 dispõe que a
garantia terá seus valores atualizados nas mesmas condições do contrato principal.
358. Ao se prorrogar a duração da vigência dos contratos de natureza continuada, a
garantia deverá ser renovada pela contratada.
359. Note-se, ainda, que a não apresentação da garantia em momento oportuno gera
inexecução contratual. Pertinente registrar que a garantia, quando prevista em edital segundo
o art. 55 da Lei de Licitações, é elevada à condição de cláusula necessária do contrato.
Portanto, no entendimento do Controle Interno, a garantia, sendo uma cláusula necessária, faz
do cumprimento da determinação ali contida condição inafastável para a manutenção do
ajuste. Caso contrário, estará configurada inexecução contratual passível de rescisão unilateral
pela Administração, nos moldes do art. 58, II, 77, 78, I, e 79, I, da Lei nº 8.666/93.
360. Sobre esse assunto, o TCU, por meio Acórdão nº 407/2002 da Segunda
Câmara, no item 8.1.4, determinou à Administração do DSE/MRE que: "verifique a vigência
das garantias prestadas aos contratos firmados, exigindo da empresa contratada o
cumprimento da cláusula contratual que lhes exige revalidar ou apresentar nova garantia,
em caso de assinatura de termo aditivo para prorrogação contratual".
RECOMENDAÇÃO
361. Exigir das empresas contratadas, por ocasião da prorrogação da vigência dos
contratos, a renovação da garantia, nas mesmas condições dos contratos principais, como
condição indispensável para a continuidade dos ajustes. Caso contrário, restará configurada a
inexecução contratual passível de rescisão unilateral pela Administração.
Achado 22
CONSTATAÇÃO
362. A Cláusula Quarta dos contratos mencionados no parágrafo anterior estabelece
que os preços neles consignados serão corrigidos anualmente pela variação do Índice Geral de
Preços do Mercado (IGP-M). O primeiro termo aditivo ao Contrato nº 6/2014, assinado com
a empresa Confiança Mudanças e Transporte Ltda, estabelece o acréscimo de 20% ao valor
inicial do contrato. Verificou-se que esse acréscimo foi superior ao índice acumulado do IGP-
M, de 5,58% nos doze meses precedentes a junho de 2015. Tal acréscimo, acima do índice
permitido, configurou, portanto, alteração do contrato. Nesse caso, tal alteração deveria ter
sido precedida das devidas justificativas e de autorização do chefe do DSE, bem como ter sido
registrada no processo.
M. R.E.
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363. No que se refere ao Contrato nº 2/2015, o documento anexado ao processo para
comprovar a prestação de garantia pela empresa UNITRANS Mudanças e Transportes Ltda,
consiste em carta do Banco Pottencial dirigida ao MRE, na qual é declarada a
responsabilidade daquele banco como fiador da empresa UNITRANS. No entanto, a Apólice
de Seguro Garantia, que constitui o documento formal assinado pela seguradora, não foi
anexada ao processo.
Manifestação da Unidade Auditada
364. Quanto ao parágrafo 11 da SA, parece ter havido má interpretação dos artigos
do Estatuto Licitatório a que se refere. O acréscimo solicitado de 20% no valor do contrato
diz respeito à necessidade quantitativa de maiores volumes na execução contratual. São
demandas que superaram a estimativa inicial de execução, mas que não resultam em
alterações de preços unitários. Nos termos do artigo 65º, § 1º:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as
devidas justificativas, nos seguintes casos:
§ 1o O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições contratuais,
os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços ou compras,
até 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no
caso particular de reforma de edifício ou de equipamento, até o limite de 50%
(cinqüenta por cento) para os seus acréscimos.
365. Importante ressaltar que o acréscimo não foi efetivado por falta de
cumprimento de requisitos apontados pela CJ no parecer do Termo Aditivo.
366. Já o reajuste diz respeito à revisão de preços unitários, parte da álea contratual
e revista anualmente, conforme § 8º do mesmo artigo. Como é de conhecimento, os reajustes
para recomposição da perda inflacionária fazem-se por apostilamento, sem a necessidade de
submissão à Consultoria Jurídica.
§ 8o A variação do valor contratual para fazer face ao reajuste de preços
previsto no próprio contrato, as atualizações, compensações ou penalizações
financeiras decorrentes das condições de pagamento nele previstas, bem como
o empenho de dotações orçamentárias suplementares até o limite do seu valor
corrigido, não caracterizam alteração do mesmo, podendo ser registrados por
simples apostila, dispensando a celebração de aditamento.
Análise do Controle Interno
367. Ainda que não se tenha efetivado o aumento de 20% no valor do Contrato, é
relevante registrar que as unidades de metros cúbicos, previstas para executar os serviços em
tela, estão diretamente relacionadas ao valor consignado na Ata de Registro de Preços para o
período de cinco anos. Esses números, ainda que estimados, não poderiam ir muito além do
limite estabelecido no §1º, artigo 65 da Lei nº 8.666/93.
368. No caso exemplificativo do Contrato nº 6/2014, assinado com a empresa
Confiança Mudanças e Transporte Ltda, o valor estimado originalmente foi de R$
14.500.099,02. Para cobrir as despesas desse contrato, ainda no segundo ano de execução,
foram comprometidos mais de 50% do valor total constante da Ata de Registro de Preços nº
5/2014.
M. R.E.
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369. Levando-se em conta que esse instrumento terá duração de cinco anos, os
recursos poderão não ser suficientes para cobrir todo o período, o que pode caracterizar falhas
no planejamento e, consequentemente comprometer a execução total do contrato para a
realização dos transportes de bagagem a cargo do DSE.
370. Quanto ao reajuste de preços com base no IGP-M, essa questão não foi objeto
de observação do Controle Interno. Com efeito, tais reajustes, quando previstos no contrato
não demandam a celebração de termos aditivos e podem ser registrados por simples apostila.
No entanto, o apostilamento a que se refere a Unidade não foi identificado nos autos do
processo por meio de registro formal, quando da aplicação do índice de reajuste. Esse
documento constitui ato administrativo que deve ser emitido pela autoridade máxima do
Órgão responsável que assinou o contrato. Seu registro pode ocorrer no próprio termo de
contrato ou em papel à parte onde estará consignado o índice do IGP–M (a fonte da pesquisa),
o valor corrigido, a rubrica orçamentária e o número da Nota de Empenho das despesas.
RECOMENDAÇÕES
371. Observar, quando verificada a necessidade de aumentar as quantidades
inicialmente previstas na licitação, o limite de 25% estabelecidos no §1º, artigo 65 da Lei nº
8.666/93; e
372. Atentar para a necessidade de registrar, por apostila, o valor dos contratos,
quando da aplicação de índices de reajuste previstos inicialmente, e anexá-las ao processo
administrativo respectivo.
INFORMAÇÃO
373. Com relação à fiscalização e o acompanhamento da execução do contrato, a
DPAG, quando da conclusão do presente relatório apresentou os seguintes esclarecimentos
acerca da contratação de serviço de transporte de bagagens:
Manifestação da Unidade Auditada
374. O atual sistema de transporte de bagagem entre a SERE e os postos no exterior
foi resultado de estudo realizado pela consultoria FIA-Usp. Desde então, o modelo tem se
adequado a determinações do Tribunal de Contas, especificamente, em relação à definição de
preços por cada cidade no exterior, e a requisitos do Controle Interno, especialmente, quanto
aos processos de fiscalização da operação e de gestão contratual. Embora o modelo venha
atendendo às expectativas, há possibilidade de melhoras tanto na fase interna da licitação,
quanto na execução contratual.
375. Quanto ao primeiro aspecto, pretende-se lançar mão de estudos que justifiquem
o maior rigor na habilitação econômico-financeira e, caso comprovado, inove a jurisprudência
do TCU nesse ramo tão específico e singular. Almeja-se, também, reformar a habilitação
jurídica para que permita, de maneira menos controversa, a participação não só de
transportadores, mas também de gerenciadores de transporte internacional, o que aumentaria o
número de competidores.
376. Em relação ao segundo elemento, é preciso pensar maneiras de reforçar os
instrumentos fiscalizatórios, principalmente, no que diz respeito à aferição dos limites de peso
e cubagem a que fazem jus os servidores. Dentre as possibilidades, será levado em
M. R.E.
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consideração à contratação de empresas de auxílio fiscal que detenham os equipamentos
necessários para precisar o peso transportado.
377. Já para os transportes de bagagem posto-posto, a responsabilidade pela
licitação e pela execução contatual é de cada repartição no exterior, conquanto tudo seja feito
sob a supervisão da SERE. Nesse sentido, serão envidados esforços no sentido de aferir os
aspectos econômico - financeiros de tais licitações em relação às levadas a cabo no Brasil.
Caso comprovada a vantajosidade, serão iniciados estudos que permitam a extensão de tais
aquisições também para as contratações na SERE.
Análise da Auditoria
378. Conforme assinalado no Relatório de Processo de Contas, exercício 2014
verificou-se, nos contratos de transporte internacional de bagagem firmados em 2014,
aumento expressivo nos preços unitários por metro cúbico constantes das planilhas de custos,
por blocos de cidades, adjudicados às empresas contratadas tiveram aumento expressivo dos
valores, o que compromete os princípios da economicidade e da eficiência. Na opinião da
Auditoria, isso se dá, principalmente, porque a seleção das propostas, independentemente da
origem da mudança, é limitada ao Brasil, excluindo propostas eventualmente mais vantajosas
que empresas sediadas no exterior poderiam apresentar.
379. Dessa forma, cabe recomendar à Administração verificar a conveniência e a
oportunidade de estudar a possiblidade de realizar licitação internacional para a contratação
de transporte de bagagem do Brasil para o exterior e do exterior para o Brasil, de modo a
propiciar a ampliação do universo de propostas e evitar vícios de mercado, com preços
incompatíveis aos praticados em âmbito mundial. Independentemente do resultado desse
estudo, os elevados custos verificados no atual modelo, bem como as constatações de
auditorias presentes neste relatório, exaltam a necessidade de revisão de todo o procedimento
relativo a esse tipo de contratação. O vultoso valor envolvido nessas contratações deverá
ensejar a realização de auditoria operacional.
Item 7 - Avaliação de passivos assumidos pela UPC sem prévia previsão orçamentária
de créditos ou de recursos, no mínimo, quanto à correção do cálculo do valor
provisionado; às causas da assunção desses passivos; à capacidade de gerência dos
responsáveis pela UPC sobre tais causas; aos esforços da UPC para minimizar ou evitar
a ocorrência de passivos nessas condições.
INFORMAÇÃO
380. A Unidade realizou, até o momento dos trabalhos de auditoria, pagamentos no
valor de R$ R$ 4.288.043,79, relativos a despesas assumidas no exercício de 2015, que se
enquadram na situação de passivos assumidos sem disponibilidade orçamentária.
381. As análises evidenciaram que, ao final do exercício de 2015, descumprindo os
normativos vigentes, conforme também registrado nos parágrafos 513 a 520 sobre as
demonstrações financeiras, não foram efetuados os devidos registros contábeis, caracterizando
o não reconhecimento de passivos, o que compromete a confiabilidade das respectivas
demonstrações.
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Fl.:_____
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Item 9 - Avaliação da gestão do patrimônio imobiliário de responsabilidade da UPC, no
mínimo, quanto à correção dos registros contábeis, à estrutura tecnológica e de pessoal
para administrar o patrimônio e à qualidade dos controles internos administrativos
instituídos para a referida gestão.
Achado 23
CONSTATAÇÃO
382. A Unidade tem sob sua responsabilidade a administração de 103 imóveis
próprios nacionais no exterior, todos devidamente registrados no SPIUNET, quatro próprios
nacionais no Brasil, e 523 imóveis no Brasil, cedidos pela Secretaria do Patrimônio da União,
destinados à moradia de servidores do Quadro do SEB.
383. A equipe de auditoria tem registrado de forma reiterada ao longo dos últimos
anos sua avaliação, referente aos próprios nacionais no exterior, de que os controles
empregados estão aquém do mínimo necessário para a boa e correta administração dos
imóveis. Tal avaliação pauta-se no fato de que os registros contábeis no Siafi, no que se
relaciona aos valores dos imóveis próprios nacionais no exterior, não guardam relação com os
valores constantes de inventários e as demonstrações financeiras das Unidades Gestoras, no
exterior, que não evidenciam a existência dos próprios nacionais.
384. Cabe observar, conforme também registrado há longa data, que a correção de
tais impropriedades, que afetam sobremaneira as demonstrações financeiras do Itamaraty, são
de competência da Secretaria de Patrimônio da União (SPU).
385. Com relação ao sistema de controle dos imóveis funcionais no Brasil, mantém-
se inalterada a situação de precariedade dos controles do Setor de Moradias Funcionais
(SMF), provocada principalmente pela sublotação do setor, que conta, ao todo, com oito
pessoas efetivamente em exercício, sendo apenas dois do Quadro, mais dois terceirizados e
quatro estagiários. Ressalte-se que um dos servidores do Quadro encontra-se em processo de
remoção. As principais falhas estão registradas nos parágrafos 386 a 412.
Achado 24
CONSTATAÇÃO
386. Para acompanhar as situações de inadimplência verificadas em auditorias
anteriores, por meio da SA nº 7/2016, solicitou-se à Unidade informar o método adotado pela
DSG para acompanhar débitos referentes à taxa ordinária de condomínio e à taxa de ocupação
de imóveis funcionais administrados pelo MRE, de forma a evitar a ocorrência de novas
falhas.
Manifestação da Unidade Auditada
387. A fim de possibilitar acompanhar débitos referentes à taxa ordinária de
condomínio e à taxa de ocupação, o SMF está atualizando as informações sobre os contatos
com os representantes dos diversos condomínios, nos quais o MRE possui imóvel funcional
para enviar carta circular, na qual irá solicitar o envio de relatório trimestral sobre a situação
de inadimplência. Da mesma maneira, o Setor já solicitou envio de informações sobre os
débitos com as taxas de ocupação dos permissionários dos imóveis funcionais deste
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Ministério. Tão logo seja recebido pelo Setor, será encaminhado para CISET para a devida
apreciação.
Análise do Controle Interno
388. Em sua resposta a Unidade informa que “está atualizando as informações sobre
os contatos com os representantes dos diversos condomínios, nos quais o MRE possui imóvel
funcional para enviar carta circular, na qual irá solicitar o envio de relatório trimestral sobre
situação de inadimplência”.
389. A respeito do mesmo assunto, consta do Relatório do Processo de Contas
Anuais de 2013 que a Unidade, no parágrafo 190 do referido Relatório, assim se pronunciou:
“A Divisão de Serviços Gerais redobrará os cuidados para que não sejam tolerados atrasos
nos pagamentos de taxas ordinárias de condomínio por prazo superior a três meses. Uma vez
informada pelos condomínios acerca de atrasos, tomará as providências legais para que seja
implementada ação de despejo.”
390. Ao confrontar a resposta anterior, datada de 2014, com a resposta atual é
possível inferir, que durante os dois últimos anos, a Unidade não adotou as medidas que havia
se proposto a adotar, colaborando diretamente para a ocorrência dos casos de inadimplência
observados, entre eles o constante do achado 26.
RECOMENDAÇÃO
391. Determinar e acompanhar a implementação de medidas que permitam
solucionar definitivamente as situações de inadimplência de débitos de taxas condominiais, e
o consequente descumprimento dos normativos vigentes, que impactam negativamente a vida
financeira dos condomínios, comprometem a imagem do Ministério e causam aumentos
desnecessários nas atividades do Setor, que se vê obrigado a agir como "agente cobrador"
para regularizar pendência de servidores inadimplentes.
Achado 25
CONSTATAÇÃO
392. Durante os trabalhos de auditoria, não foi localizado relatório trimestral
atualizado de débitos relacionados ao não pagamento da taxa de ocupação de imóvel
funcional, razão pela qual a Unidade foi solicitada a obter junto à SPU o relatório trimestral
atualizado de débitos de taxa de ocupação de imóveis funcionais administrados pelo MRE e
encaminhá-lo à CISET. O referido ponto foi objeto de comentários, entre outros, nos
parágrafos 594 e 601 do Relatório de Auditoria Anual de Contas da SGEX, exercício de 2014.
O gestor se manifestou por meio dos Despachos ao Memorando CISET nº 78/QIAU, de
1/6/2016 e nª 13, de 29/1/2016, conforme a seguir:
Manifestação da Unidade Auditada
393. Da mesma maneira, o Setor já solicitou envio de informações sobre os débitos
com as taxas de ocupação dos permissionários dos imóveis funcionais deste Ministério. Tão
logo seja recebido pelo Setor, será encaminhado para CISET para a devida apreciação.
394. A respeito dos imóveis da União gerenciados por esta Divisão, informo que o
SMF recebeu, cm 16/07/2016, lista atualizada de 217 servidores deste Ministério,
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permissionários de imóveis funcionais, que se encontram inadimplentes junto à SPU quanto
ao pagamento de taxas de ocupação. A fim de tomar providências efetivas, de acordo com a
legislação pertinente, o Setor separou em grupos os diferentes casos de inadimplência, de
modo a conferir tratamento diferenciado a cada caso, a saber: i) ocupantes atuais com dívida
superior a 3 meses (11 casos); ii) ocupantes atuais com dívidas inferiores a 3 meses (30
casos); iii) ocupantes anteriores (129 casos); iv) inativos/aposentados/falecidos (41 casos); e
v) não pertencentes à quota do MRE (6 casos). Em resposta a mensagem enviada via correio
eletrônico pelo SMF aos 41 permissionários abrangidos pelos itens i e ii, 15 servidores já
contataram a SPU para solicitar os respectivos boletos bancários, cujos vencimentos variam
entre julho e agosto, e outros 7 já apresentaram ao SMF a comprovação do devido pagamento.
Os demais casos, referentes aos itens iii e iv, estão sendo analisados e receberão o adequado
tratamento com a brevidade possível. No que se refere aos 6 casos do item 'v', o SMF
solicitou à SPU que sejam retirados da lista os imóveis que não pertencem à quota do MRE.
Com as medidas adotadas pelo SMF, espera-se significativa redução do número de casos de
inadimplência para os primeiros três meses desde o início das tarefas já realizadas, cujos
resultados elevaremos á apreciação superior em momento oportuno.
Análise do Controle Interno
395. Inicialmente, cabe registrar a aparente ausência de medidas durante os dois
últimos exercícios por parte do gestor, haja vista que o assunto foi objeto de recomendação
quando do Processo Anual de Contas do exercício de 2013, ocasião em que se recomendou ao
gestor "estabelecer rotina para solicitação trimestral, junto à SPU/MP, do relatório de
débitos (letra d parágrafo 183)".
396. A listagem obtida pela Unidade em 16/07/2016 é praticamente cópia da
listagem obtida em 2014, revelando a ausência de medidas por parte da Unidade durante os
dois últimos exercícios.
397. As atuações da chefia atual do SMF, conforme expresso na manifestação da
Unidade auditada, já começam a surtir o efeito desejado, ou seja, eliminação das
inadimplências existentes, diminuindo o dano ao Erário e trazendo para situação de legalidade
diversos servidores que se encontram, segundo o relatório da SPU, na situação de
inadimplentes.
398. É preocupante a situação de inadimplência que, segundo os relatórios da SPU,
abarca 217 casos, perfazendo débito de R$ 483.473,00, cuja situação mais remota de débito
remonta a janeiro de 1996.
399. Do total de débitos, 11 servidores do Itamaraty, cerca de 5% dos casos,
respondem por cerca de 45% da dívida, ou seja, R$ 219.748,00, conforme demonstra a Tabela
a seguir:
Tabela 19: Principais dívidas com taxa de ocupação de imóveis funcionais (2016)
SERVIDOR N. TAXAS DEVIDAS TIPO VALOR DEVIDO (R$)
1. SEC 52 Recibo 41.964,00
2. JGAF 36 Consignação 29.052,00
3. SMO 26 Consignação 20.852,00
4. ÁAGG 33 Consignação 20.361,00
5. JADQ 27 Consignação 20.196,00
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SERVIDOR N. TAXAS DEVIDAS TIPO VALOR DEVIDO (R$)
6. JGCP 38 Consignação 17.366,00
7. FLLI 20 Consignação 16.140,00
8. BRB 19 Consignação 15.238,00
9. WRO 36 Consignação 14.868,00
10. LCA 25 Consignação 13.200,00
11. MFCF 23 Consignação 10.511,00
TOTAL 219.748,00
Fonte: Relatórios SPU (Débitos Pendentes de Pagamento), de 08/06/2016
400. Aparentemente, os valores acima não estão atualizados e correspondem às
taxas sem incidência de multa e/ou juros de mora.
RECOMENDAÇÃO
401. Adotar medidas adicionais, em complemento às medidas já em andamento,
como estabelecer prazo para conclusão dos trabalhos e cumprimento do Decreto nº 980, de 11
de novembro de 1993, no que se refere à perda do pleno direito de permissão de uso dos
imóveis funcionais residenciais para aqueles que estejam inadimplentes. Ademais, no caso
dos servidores que já não ocupam imóveis funcionais e estejam removidos para o exterior,
suspender o pagamento do auxílio de custeio da residência funcional no exterior até a
regularização dos débitos, em cumprimento ao segundo parágrafo do art. 16 da Portaria MRE
nº 205/2015.
Achado 26
CONSTATAÇÃO
402. Verificou-se por meio do despacho telegráfico nº 75/2016, endereçado à
Embaixada do Brasil em Georgetown, que a DSG informou sobre a existência de débitos de
taxa ordinária de condomínio e de taxa de ocupação do apartamento funcional nº 106, do
Bloco G, da SQN 411, ocupado até 30 de abril de 2015 pela AC AAA.
403. De acordo com a DSG, os débitos de taxa ordinária de condomínio referem-se
aos meses de outubro de 2014 a março de 2015, no total de R$ 2.564,57. Quanto à taxa de
ocupação, de acordo com dados fornecidos pela SPU, permanecem pendentes de pagamento
os valores referentes aos meses de fevereiro a junho, outubro e novembro de 2014, bem como
de janeiro a março de 2015, no montante de R$ 1.380,00.
404. Cabe à DSG justificar o motivo pelo qual não foi aplicado, de imediato, o
estabelecido no segundo parágrafo do artigo 16 da Portaria MRE nº 205, de 27 de abril de
2015, que reza:
"§ 2º O permissionário que não houver quitado seus débitos referentes ao
imóvel não será elegível para o recebimento do auxílio de custeio da
residência funcional no Exterior."
405. Ademais, a Unidade deveria ter observado o disposto no parágrafo 1º do artigo
16 da citada Portaria:
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"§ 1º Durante a vistoria final, deverão ser apresentadas as quitações, certidão
negativa de débito emitida pela Secretaria do Patrimônio da União/MPOG e
'nada consta' de débitos de todas as despesas referentes ao imóvel, inclusive
aquelas previstas no item IV do artigo 12, e verificado o cumprimento das
recomendações de reparos previstos no artigo 16, parágrafo 3º."
406. A aplicação desse dispositivo teria evitado a situação descrita no parágrafo 3º
do despacho telegráfico supramencionado:
"3. Esclareço que a servidora, ao entregar o imóvel ao Setor de Moradias
Funcionais, no âmbito de sua remoção a esse Posto, deixou de apresentar os
seguintes documentos: a) declarações de quitação da Secretaria de Patrimônio
da União (SPU) - referente às taxas de ocupação; b) quitação da CEB, com o
respectivo pedido de desligamento do consumo de energia elétrica; e c) nada
consta do condomínio, que comprova estar quites com as taxas de condomínio
no período de sua ocupação."
Manifestação da Unidade Auditada
407. A Assistente de Chancelaria AAA, no âmbito de sua remoção para a
Embaixada em Georgetown, nomeou representante para proceder com a entrega do imóvel
funcional que ocupava, na SQN 411, bloco G, apartamento 106. A referida funcionária não
recebeu orientação deste Setor para proceder com a devolução de imóvel por meio de
representante. Conforme relatado no despacho telegráfico nº 75/2016 para a Embaixada em
Georgetown, a portadora da referida funcionária, mesmo tendo conhecimento sobre a
necessidade de prestar contas dos encargos que incidem sobre a mencionada unidade
habitacional, deixou de entregar os documentos exigidos pelo Setor. O SMF tomou
conhecimento da situação de inadimplência da servidora junto ao condomínio, por meio de
correspondência enviada em 17/05/2016, na qual foi comunicado ao Ministério da existência
de débitos em atraso. O despacho telegráfico é resultado do trabalho rigoroso com que o SMF
está tratando os temas em tela e casos análogos.
Análise do Controle Interno
408. A Unidade não informou, embora solicitado pelo Controle Interno, a razão da
não aplicação do estabelecido no parágrafo segundo do artigo 16 da Portara supracitada, que
veda o pagamento da Residência Funcional no caso de existirem débitos não quitados pelo
servidor.
409. Exame em documentação adicional revelou que a servidora assinou contrato de
aluguel anual, no valor total de US$ 24.000,00, dos quais foram pagos, até o momento dos
trabalhos de auditoria, US$ 5.600,00, assim distribuídos: US$ 4.000,00 em 03 e 10 de
dezembro de 2015 (autorizações nos 17638 e 18710) e U$$ 1.600,00 em 19/4/2016, pela
Autorização nº 3779/2016, restando saldo a receber de US$ 18.400,00.
410. Verificou-se, ainda, que pelo despacho telegráfico nº 87, datado de 20 de maio
de 2015, portanto em data anterior aos pagamentos efetuados, foi expedida comunicação ao
posto pedindo para “comunicar a Assistente de Chancelaria AAA de que deve devolver o
valor recebido como benefício de residência funcional neste Posto, caso não quite, junto a
área competente na Secretaria de Estado, as pendências atinentes ao período em que ocupou
apartamento funcional em sua mais recente lotação em Brasília”.
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411. Desta forma, conclui-se que o gestor efetuou de forma irregular os pagamentos
acima citados, visto que vão de encontro aos normativos vigentes sobre o assunto.
RECOMENDAÇÃO
412. Adotar providências para reembolso ao Erário no valor de US$ 5.600,00, tendo
em vista a irregularidade nos pagamentos efetuados, bem como adotar providências para a
não realização de pagamento do saldo de US$ 18.400,00 em favor da AC AAA.
Achado 27
CONSTATAÇÃO
413. A equipe de auditoria identificou, no Processo de Contas Anual do exercício de
2014, pagamentos efetuados a título de auxílio-moradia, sem base legal, a servidor cedido à
Vice-Presidência da República, que não ocupava cargo de DAS no MRE. Os referidos
pagamentos importaram em R$ 66.600,00, sendo R$ 21.600,00 em 2012, R$ 21.600,00 em
2013, R$19.800,00 em 2014 e R$ 3.600,00, em 2015. Acerca dessa questão, o gestor se
manifestou por meio do parágrafo 621 do Despacho ao Memorando CISET nº 78/QIAU, de
1/1/2016, abaixo transcrito.
Manifestação da Unidade Auditada
414. No entendimento deste Setor, conforme mencionado no Memorando
SMF/DSG/86/AEFI (anexo VIII), o pagamento efetuado ao Conselheiro Marcus Rector
Toledo Silva pelo MRE não encontra amparo legal, tendo em conta que, segundo disposto no
artigo 1º, do Decreto 1.840/96, o pagamento deve ser efetuado pelo órgão ou entidade a que o
servidor está exercendo o cargo comissionado. Entretanto, o Setor entende, igualmente, que
ao recusar o imóvel funcional colocado à sua disposição, o qual o servidor ocupou pelo
período de 1º/11/11 a 1º/12/1011, o diplomata verificou que o imóvel não atendia as
condições de uso, conforme dispõe o artigo 9º, parágrafo 1º, da Orientação Normativa nº 10,
de 24/04/2013, o que, portanto, demandaria reforma de grande vulto. Por essa razão, o
servidor optou por devolvê-lo à Administração e enviou ao SMF requerimento para
enquadrar-se ao benefício de auxílio-moradia. Esclareço que o presente tema está sendo
analisado pela Administração deste Ministério.
Análise do Controle Interno
415. Constata-se que o gestor reconhece que os pagamentos efetuados não
encontram amparo legal, pois não era da competência do MRE efetuá-los.
416. No entanto, embora revelado no Processo de Contas Anual do exercício de
2013 e reiterado no Processo de Contas Anual do exercício de 2014, o gestor informa em sua
resposta, no atual exercício, que “[...] o presente tema está sendo analisado pela
Administração deste Ministério”. Conclui-se que, passados dois anos, não houve adoção de
medidas efetivas para sanar a irregularidade. Nesse sentido, considerando o acima exposto,
cabe reiterar ipsis litteris a recomendação efetuada no Relatório Processo de Contas Anual do
exercício de 2014.
RECOMENDAÇÃO
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417. Adotar providências para que os valores gastos sem o devido amparo legal
sejam ressarcidos ao Erário.
Achado 28
CONSTATAÇÃO
418. De acordo com listagem constante do Sistema de Moradias Funcionais, em
17/05/2016, estavam desocupadas 39 unidades habitacionais. Por sua vez, a lista de espera,
disponível na Intratec, revela que existiam, em 30/05/2016, 68 servidores inscritos
interessados em obter permissão de uso para ocupação de imóvel funcional.
Manifestação da Unidade Auditada
419. De acordo com as informações contidas na página da DSG na Intratec, no
endereço INTRATEC/CONSULTIVAS/DIVISÃO DE SERVIÇOS GERAIS, as quais o SMF
possibilita a publicidade sobre o andamento da distribuição dos imóveis disponíveis para as
diversas listas de espera, há, atualmente, 24 apartamentos, cujas chaves estão sendo oferecidas
aos diversos servidores. O Setor adicionou ao referido sistema a data de atualização das
informações, que se faz diariamente, sobre o dia em que ocorreu a entrega das chaves a cada
servidor, bem como a escolha pela unidade, até que se finalize a entrega dos documentos
exigidos para a emissão de permissão de uso. Além disso, os servidores devem assinar o
formulário de controle de chaves (disponível nos arquivos internos do Setor), no qual é
registrado o dia da entrega e da devolução ao Setor para que sejam oferecidas ao próximo na
lista. Há, contudo, registro de recorrências de recusa por várias unidades, em razão de seu
inóspito estado de conservação, o que resulta em longo período de vacância. Atualmente o
Setor registra 14 imóveis em mau estado de conservação, que vêm sendo sistematicamente
recusados pelos servidores em lista de espera. Em recente consulta feita por meio do
Memorando G/11, de 2/2/2016, o SMF efetuou estudo para verificar a viabilidade de
enquadramento às regras de manutenção dos imóveis do MRE às instruções dispostas na ON
– GEAPN – 006, do MPOG, o que está sendo apreciado pelas diversas instâncias superiores
deste Ministério. Outras medidas estão sendo adotadas no sentido de coletar informações e
experiências para subsidiar a Administração deste Ministério para permitir a elaboração de
aditamento à Portaria nº 205, de 27/04/2015, que regula a cessão e uso e a administração dos
imóveis funcionais sob a administração do MRE.
Análise do Controle Interno
420. No entendimento da equipe de auditoria, as medidas que vêm sendo tomadas
pela Administração estão contribuindo para que os imóveis não fiquem desocupados. No
entanto, urge a tomada de medidas para reforma dos imóveis em mau estado de conservação,
que, por esse motivo, não são selecionados para uso pelos servidores. Neste sentido, cabe
registrar como louvável o esforço atualmente empreendido para encontrar meios que
permitam recuperar os referidos imóveis.
421. Porém, considerando, como já afirmado em auditorias anteriores, que imóveis
sem ocupação não atendem a sua finalidade, geram custos para o Erário pelo não recebimento
das taxas de ocupação e pelo pagamento das taxas condominiais, ademais de terem elevados
seus valores de recuperação, faz-se necessário que a Administração elabore plano de atuação
que tenha por objeto a recuperação dos referidos imóveis para uso ou, igualmente como já
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assentado em outras oportunidades, que se providencie a devolução dos mesmos à União, haja
vista a existência de imóveis sem ocupação pelo menos desde o exercício de 2009.
RECOMENDAÇÃO
422. Determinar a adoção de medidas, e acompanhar sua efetiva implementação,
que inicialmente possibilitem a recuperação dos imóveis vagos em decorrência do mau estado
de conservação, ou, na impossibilidade de sua recuperação, para devolução à Secretaria do
Patrimônio da União, evitando perdas de recursos financeiros para o Erário.
Achado 29
CONSTATAÇÃO
423. Para acompanhar as situações de inadimplência verificadas em auditoria
anterior, solicitou-se à Unidade, por meio da SA nº 7/2016, informar a situação do
apartamento n° 307, do Bloco A, da SCGN 716, ocupado pela servidora MSOS, tendo em
vista que foi cancelada a permissão de seu uso e iniciado processo de reintegração de posse do
imóvel.
Manifestação da Unidade Auditada
424. No que tange ao processo de reintegração de posse do imóvel situado na SCGN
716, bloco A, apartamento 307, ocupado pela Assistente de Chancelaria MSOS, informo que
a funcionária contatou o SMF para informar que efetuou o pagamento das parcelas vencidas
do acordo de composição de dívida, firmado com o Condomínio, as quais foram
encaminhadas à CONJUR/MRE, com solicitação de apensamento ao processo de Ação
Possessória nº 0024574-82.2015.4.01.3400, o que está sendo apreciado pela PRU da 1ª
Região a adoção das providências tomadas pela Senhora V, no âmbito do referido processo.
Análise do Controle Interno
425. A reposta da Unidade registra que a servidora “contatou o SMF para informar
que efetuou o pagamento das parcelas vencidas do acordo de composição de dividas,
firmado com o Condomínio, as quais foram encaminhadas a CONJUR/MRE[...]”
426. No entendimento da equipe de auditoria, considerando que em diversas
oportunidades a servidora propôs acordos e não os cumpriu, a simples informação,
desacompanhada de documentação comprobatória, não configura prova cabal que garanta a
adimplência para o caso em questão.
RECOMENDAÇÃO
427. Obter junto ao condomínio do imóvel supramencionado declaração de que o
acordo está sendo cumprido e de que inexistem dívidas. Cópia da referida declaração deverá
ser enviada ao Controle Interno e à CONJUR, para anexação ao processo.
Item 11 - Avaliação da qualidade e suficiência dos controles internos administrativos
instituídos pela UPC com vistas a garantir que seus objetivos estratégicos sejam
atingidos, considerando os seguintes elementos do sistema de controles internos da
unidade:
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a) ambiente de controle;
b) avaliação de risco;
c) atividades de controle;
d) informação e comunicação;
e) monitoramento.
428. O presente item tem como objetivo avaliar os controles internos
administrativos da SGEX, relacionados à área administrativa, com base nas análises efetuadas
no presente trabalho, assim como na experiência acumulada por meio de ações de controle
executadas nos últimos exercícios.
429. No Relatório de Gestão apresentado pela SGEX, verifica-se percepção positiva
da Unidade em relação ao próprio sistema de controles internos, de acordo com o
preenchimento do Quadro 5.3.1.
430. Muito embora os conceitos associados à valoração proposta pelo TCU para
preenchimento do Quadro envolvam subjetividade, observa-se nível crescente de
concordância com as afirmativas propostas, relativamente à coluna em que se situa o numeral
escolhido (1 a 5). A exceção se materializa na utilização do numeral '3', que representa
neutralidade.
431. Encontra-se transcrita, abaixo, a escala de valores de avaliação, de modo a
facilitar a compreensão das análises realizadas para cada um dos elementos do sistema de
controles internos avaliados pelo gestor:
"(1) Totalmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é
integralmente não observado no contexto da UJ.
(2) Parcialmente inválida: Significa que o conteúdo da afirmativa é
parcialmente observado no contexto da UJ, porém, em sua minoria.
(3) Neutra: Significa que não há como avaliar se o conteúdo da afirmativa é
ou não observado no contexto da UJ.
(4) Parcialmente válida: Significa que o conteúdo da afirmativa é
parcialmente observado no contexto da UJ, porém, em sua maioria.
(5) Totalmente válido: Significa que o conteúdo da afirmativa é integralmente
observado no contexto da UJ".
432. Dessa forma, a autoavaliação realizada pelo gestor traduz percepção otimista
sobre seu próprio sistema de controles internos, com base nos percentuais obtidos, que foram
calculados de forma isolada no contexto de cada um dos elementos do sistema, listados no
Quadro 14, a seguir:
Quadro 14 – Percepção da Unidade sobre seu sistema de controles internos
ELEMENTO
Número de
afirmativas
propostas
Conceito escolhido pelo gestor para as
afirmativas propostas
1 2 3 4 5
Ambiente de Controle 9 - 2 1 5 1
Avaliação de Risco 9 - - 2 1 6
Procedimentos de Controle 4 - 3 1 - -
Informação e Comunicação 5 - - - 3 2
Monitoramento 3 - 1 - 2 -
Totais (Rel. de Gestão 2015) 30 - 20% 13% 37% 30%
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ELEMENTO
Número de
afirmativas
propostas
Conceito escolhido pelo gestor para as
afirmativas propostas
1 2 3 4 5
Totais (Rel. de Gestão 2014) 30 - 3,4% 43,3% 10% 43,3%
Fonte dos dados originais: Relatório de gestão da SGEX.
433. Da análise dos dados fornecidos pelo gestor, verifica-se que a Unidade atribuiu
conceito '4' à maior parte das afirmativas contidas no Relatório de Gestão relativo ao exercício
de 2015, ou seja, indicou que o conteúdo da afirmativa é majoritariamente observado no
contexto da UPC.
434. Esse resultado representa nova percepção da Unidade sobre seu sistema de
controles internos em relação ao exercício anterior, plasmada em avaliação mais realista,
tendo em vista que, no Relatório de Gestão referente ao exercício de 2014, os conceitos
predominantes foram '3' (Neutro) e '5' (Totalmente válido).
435. Durante o exercício de 2015, os trabalhos de acompanhamento realizados pelo
Controle Interno indicaram a predominância de fragilidades nos seguintes elementos do
sistema de controles internos: "ambiente de controle", "avaliação de riscos" e
"monitoramento", conforme se depreende da leitura do presente Relatório.
436. Verificou-se que os esforços empreendidos pela Unidade não resultaram em
aprimoramento expressivo dos procedimentos de controle, tendo em vista que a estrutura
organizacional existente se ressente da rotatividade de pessoal e apresenta resistência a
mudanças, resultando em incapacidade de administrar o próprio desempenho. Assim, a
Administração se concentra na resolução de problemas, em vez de investir em novas
metodologias de trabalho, o que a impede de corrigir as reais causas das fragilidades
identificadas pelos órgãos de controle, que estão relacionadas principalmente à falta de
planejamento adequado das atividades, problema especialmente aprofundado pela escassez de
recursos orçamentários e humanos registrada, com preponderância, nos dois últimos
exercícios.
437. No que concerne aos postos no exterior, foi possível colher evidências – por
meio de trabalhos realizados a distância, a exemplo de conciliações patrimoniais e bancárias –
de que, apesar da existência de normativos específicos como o Guia de Administração de
Postos (GAP), e de o ambiente de comunicação ser satisfatório, verifica-se multiplicidade de
metodologias adotadas para o controle financeiro, principalmente no que se refere à
contabilização dos atos e dos fatos ligados à administração dos recursos à disposição dos
postos, mesmo aqueles já siafizados (quadro agravado no que tange aos postos que ainda se
utilizam do ADMP).
438. Além de fragilizar o controle, essa excessiva personalização das metodologias
de trabalho representa afronta ao princípio da continuidade do serviço público, por prejudicar
o andamento dos trabalhos sempre que há mudança de lotação de servidores, uma vez que a
rotatividade é intrínseca ao próprio funcionamento do Itamaraty. Ademais, representa
ausência de estrutura sólida de governança e de cultura de avaliação e gestão de riscos.
M. R.E.
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SISPAT
Achado 30
INFORMAÇÃO
439. Com a finalidade de verificar a efetiva implantação do Sistema de Patrimônio
(SISPAT), cuja previsão de implementação era janeiro de 2016, conforme informado em
resposta ao Ofício TCU nº 447/2015, o Controle Interno tomou a iniciativa de revestir de
caráter operacional a auditoria relativa a esse assunto. Dessa forma, a CISET encaminhou à
CPAT/ SGEX a SA nº 01/2016, com pedido de informações quanto a:
a) processo de validação;
b) unidade em que já se encontra implantado;
c) previsão de implantação nas demais unidades;
d) grau de interligação com a setorial contábil (COF) ; e
e) produção de relatórios.
440. A inclusão desse ponto no escopo dos trabalhos da Auditoria justifica-se em
razão de os registros contábeis da quase totalidade das unidades gestoras do Itamaraty não
guardarem conformidade com os inventários físicos anuais ao longo das duas últimas
décadas, fato que vem sendo objeto de comentários e recomendações, ora do Controle
Interno, ora do Controle Externo, sem que se obtenha resultado positivo. Como exemplo, duas
decisões do TCU sobre o tema são reproduzidas a seguir:
"Decisão 009/95, Min. Carlos Átila:
Determinar ao MRE a revisão das normas internas sobre inventário
patrimonial dos Postos, de forma a instituir, como procedimento geral, a
imediata contabilização dos bens adquiridos e a verificação anual da
existência dos mesmos, de seu estado de conservação e de sua correlação com
os registros do inventário, que devem ser mantidos sempre atualizados. (item
8.1.1, letra "c")."
"Decisão 583/95, Min. Iram Saraiva:
Reiterar ao MRE adoção de providências para:
iii. adotar mecanismos que garantam que a contabilização reflita com clareza
e precisão a situação patrimonial das unidades. (item 8.5.3, letra "i")."
Manifestação da Unidade Auditada
441. Por meio do Despacho ao Memorando CISET nº 47, de 05 de abril de 2016, o
gestor apresentou a seguinte manifestação:
a) "Quanto ao processo de validação, pode-se considerar que o SISPAT é
operacional, com restrições – à medida que se intensifica o uso do sistema, têm surgido
problemas, para os quais a Dinfor tem buscado solução;
M. R.E.
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b) O SISPAT está implementado na SERE, ou seja, os dados de patrimônio no
Brasil estão integrados;
c) Não há previsão de implantação nas demais unidades, devido à carência de
recursos humanos – atualmente, apenas um funcionário da CPAT está em condições de usar o
SISPAT e assessorar os Postos para o uso adequado;
d) Não há interligação com a COF, uma vez que o SISPAT não se comunica com
o SIAFI, por decisão do MPOG/Serpro. A variação trimestral de patrimônio informada pelos
Postos no exterior é encaminhada manualmente pela CPAT à COF;
e) A produção de relatórios não foi iniciada.
Análise do Controle Interno
442. Da leitura de ambos os documentos, quais sejam a resposta ao Ofício TCU nº
447/2015 e à SA nº 01/2016, cabe tecer as seguintes considerações:
a) entende-se que, de fato, o sistema não é operacional. Não contempla as
integrações necessárias, mormente no que se refere à COF, SISPAT e SIAFI, de maneira que
resta prejudicado o processo de contabilização da depreciação, processo crucial para o alcance
dos objetivos pretendidos pelo Governo Federal. Outrossim, conforme informado pelo gestor,
não se chegou à fase de produção de relatórios, tão necessários à adoção de medidas
corretivas por parte dos agentes envolvidos com o sistema;
b) não há sequer previsão para implantação do referido sistema nas demais
unidades, pelas razões expostas pelo próprio gestor; e
c) parece não restar clara a distinção entre variação patrimonial e contabilização
do fenômeno da depreciação do patrimônio.
Achado 31
CONSTATAÇÃO
443. Os comentários supramencionados foram antecipados ao gestor, que, por
intermédio do Despacho ao Memorando CISET/74, de 19 de maio de 2016, apresentou os
esclarecimentos a seguir:
Manifestação da Unidade Auditada
444. Em resposta às observações da CISET, relativas à Portaria da STN nº
467/2009, da Resolução CFC 1.136/2008, em particular da NBCT 16.9, apresento a seguir a
manifestação das unidades implicadas na prestação de contas do controle patrimonial, com
destaque para o cálculo da depreciação patrimonial.
445. No parecer da CISET, "mantém-se explícito o descumprimento de normativo
legal", uma vez que este Ministério não apresentou, até o momento, o registro da depreciação
patrimonial, que deveria figurar nos demonstrativos a partir do exercício de 2012, segundo a
mencionada normativa legal.
M. R.E.
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446. Cumpre ressaltar que em 2013, ciosa da necessidade de adequação legislativa,
a Administração buscou solucionar a falta de registro da depreciação patrimonial, assinalada e
exigida pelo TCU, que os programas em uso tanto na DSG – ASI, quanto na CPAT – PCIP –
não têm condições de calcular, por meio da contratação de empresa de Consultoria para
orientar a elaboração de um novo programa para inventários. O projeto requereu a criação de
plataforma WEB, que integra Almoxarifado, Patrimônio Brasil e Patrimônio Exterior –
SISPAT, com a supervisão da DINFOR.
447. O produto final foi desenvolvido após várias reuniões de representantes da
CPAT, da DINFOR, da COF e, ainda, com a participação da CISET. O processo foi mais
longo do que esperado devido a mudanças de rumo, determinadas pelos intricados trâmites
burocráticos, restrições orçamentárias e divergências de opinião. Inicialmente, foi contratada a
empresa de consultoria Abrantes, especializada em tecnologia da informação aplicada à
gestão patrimonial na esfera governamental. Transcorridos dois meses de trabalho conjunto
com o Almoxarifado e a CPAT visando ao levantamento das necessidades e das dificuldades
enfrentadas no controle patrimonial, de forma a atender às solicitações normativas do TCU, a
empresa CAST foi contratada para o desenvolvimento do que veio a consistir no SISPAT.
Houve interrupção do contrato vigente à época, em abril de 2015, quando se solicitou ao
Almoxarifado o início dos testes com o novo programa, com impacto sobre a consecução de
testes e de treinamento. Na CPAT, a entrega do sistema para testes coincidiu com redução do
quantitativo e mudança dos servidores.
448. Em agosto de 2015, o programa foi entregue à DSG/Almoxarifado para dar
início à fase de implementação, com solicitação de realização do inventário. Detectaram-se
erros de concepção e funções no programa, que ainda estão sendo corrigidos pela empresa
contratada sob a égide da DINFOR. Com apoio da DINFOR, está sendo feito novo inventário
no SISPAT para atualizar a lista de materiais. Foram realizados alguns testes com usuários
selecionados e verificado erro no sistema, na geração da tabela "Recebimento de Remessa de
Materiais". Esse erro está sendo corrigido para testes em ambiente de homologação na
DINFOR de modo a que possa ser finalmente implementado no ambiente de produção para
entrada em operação. Após a correção dos erros de programa, a fase de testes será seguida por
período de treinamento e orientação, o que se espera possa ocorrer ainda no curso deste
exercício financeiro.
449. O SISPAT foi entregue à CPAT em janeiro de 2016, como se estivesse pronto
para entrar em operação. Quanto ao módulo Patrimônio Brasil, ao passar para a fase de
implementação em ambiente de produção, verificou-se um erro na geração do relatório
"Termo de Responsabilidade". Durante os meses de março e abril, a DINFOR contratou a
empresa DATAINFO para a manutenção do programa. Com a mudança, o lapso de tempo
entre a saída da CAST e a tomada de posição da DATAINFO, com o conserto final da
geração do "Termo de Responsabilidade", gerou atraso na solução do problema.
450. A CPAT foi orientada pela DINFOR a utilizar o SISPAT para a alteração,
cadastro e movimentação de bens, a fim de detectar eventuais erros de operação do sistema.
De início, foram identificados problemas basilares, como a incompatibilidade entre a lista de
"Grupos de Bem" do SISPAT e a oficial: a imprecisão na "localização" dos bens; a ausência
de campo para "descrição", que impedem o correto lançamento do bem no sistema. À medida
que são detectadas as falhas, vão sendo realizadas melhorias no desempenho das consultas e
relatórios. O relatório de Termo de Responsabilidade será gerado com seleção da unidade e
localização, diminuindo a sobrecarga de consultas às bases de dados. Essa atualização de
consultas está sendo testada no ambiente de homologação para posteriormente ser elevada ao
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ambiente de produção, etapa, em que a CPAT deverá avaliar se o Termo está sendo gerado
corretamente.
451. A fim de permitir a necessária sincronização das bases de dados e atualização
de todos os bens patrimoniais migrados, a CPAT enviou à DINFOR a relação de novos
grupos contábeis, para inclusão no sistema. Isso foi possível com auxílio da CISET, uma vez
que nem mesmo a COF estava a par da atualização dos grupos. Concluída essa fase, a CPAT
deverá cadastrar as espécies de bens patrimoniais e vinculá-las aos grupos correspondentes a
fim de permitir a aplicação da funcionalidade de depreciação do patrimônio.
452. Esta aplicação já foi desenvolvida no programa SISPAT e será
operacionalizada tão logo concluído o exercício de migração de dados e complementação das
bases de dados. Estariam assim atendidos os questionamentos da CISET levantados nos itens
F,G e H do Memorando acima.
453. Com relação ao SISPAT-Exterior, a implementação encontra-se em estágio
incipiente. Em julho de 2015, duas bases foram migradas para homologação da CPAT. Em
abril último, a DINFOR colocou à disposição da CPAT aplicativo a ser usado para migração
de dados do PCIP. A partir de então, a CPAT iniciou o envio de 80 bases de dados do
programa antigo que estão sendo migradas para o SISPAT.
454. Visando compensar o atraso em relação ao prazo informado pela CISET, estão
sendo envidados esforços no sentido de acelerar a fase de implementação do SISPAT. Para
tanto, a Diretora do DA instituiu, em maio último, uma força-tarefa para acelerar a
implementação do sistema. Tal medida vem facilitando e conferindo maior fluidez à
interlocução entre a CPAT e a DINFOR, o que permitirá avanço mais célere na conclusão do
exercício. Entre os primeiros resultados desse exercício. A CPAT detectou, após a finalização
do desenvolvimento do sistema, os novos grupos contábeis, os quais requerem a inclusão de
subitem do grupo contábil. Uma vez detectado o erro, que foi corrigido graças à colaboração
da CISET, está sendo reformulado o requisito no sistema para atender à nova forma de
representação de grupos de bens patrimoniais. Tal constatação não teria sido possível fora do
ambiente de produção. Falhas desse tipo escapam ao controle dos gestores do contrato, dos
quais não se exigem conhecimentos técnicos específicos, mas sim a responsabilidade de zelar
pelo bom uso dos recursos públicos.
455. A liberação do módulo Almoxarifado é fundamental para alcançar os objetivos
do sistema, porque esse será a porta de entrada para a incorporação de bens, com
possibilidade de acesso direto pelas Unidades da SERE. Ou seja, o bom funcionamento do
SISPAT-Brasil depende do bom funcionamento do SISPAT-Almoxarifado. Uma vez
corrigidas as falhas e homologado o funcionamento para todas as funções necessárias, de
acordo com os testes em curso na CPAT, será divulgada nova informação aos Postos no
exterior para que seja iniciado o uso remoto. Será necessário treinamento dos operadores, em
modalidade a ser definida oportunamente. Considerando que os testes estão avançados com o
módulo SISPAT-Brasil, este deverá ser efetivamente implantado antes do SISPAT-Exterior.
A essa altura, o cálculo de depreciação será produzido automaticamente, com base nas
informações inseridas no sistema. [...]
456. Com relação ao "descompasso entre a CPAT e a COF" apontado pela auditoria,
informo que foi iniciado diálogo entre a CPAT e a COF em busca de solução para a
transmissão da informação patrimonial sistematizada à COF, para o devido registro dos dados
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do SISPAT no SIAFI. O compromisso é de que à medida que forem sendo solucionadas as
funcionalidades do sistema, os dados sejam colocados à disposição da COF.
457. No atual estágio, seria temerário definir um cronograma de conclusão da
implantação do SISPAT no universo do MRE, porém espera-se com a instalação da força-
tarefa poder concluir a fase de implementação com a máxima brevidade, a fim de utilizar
definitivamente o sistema. Por oportuno, informo que será incluída a funcionalidade de
amortização tão logo esteja concluída a implementação da depreciação.
458. A CPAT foi informada da entrada em funcionamento do Sistema Integrado de
Administração de Serviços (SIADS), ferramenta desenvolvida pelo SERPRO a pedido do
Ministério da Fazenda, sob a gestão da STN, que possibilita o registro, controle e gestão de
bens patrimoniais, de materiais de consumo e de transporte do órgão. Além de permitir o
cálculo da depreciação dos bens, o SIADS apresenta a vantagem sobre o SISPAT de
comunicar-se diretamente com o SIAFI. Considerando essas características e tendo presentes
os princípios de eficiência, eficácia, economicidade e transparência, está sendo avaliada a
conveniência de substituição do SISPAT pelo SIADS.
459. Foi solicitado à STN o agendamento de apresentação do SIADS aos servidores
da área de Administração deste Ministério, com vistas a cotejar os dois sistemas de controle
patrimonial. (original sem grifo)
Análise do Controle Interno
460. Do acima exposto, quanto ao SISPAT, cabe concluir que há muito a ser feito
para que o sistema seja realmente considerado operacional. Observa-se que, de acordo com o
próprio entendimento do gestor, ainda não se dispõe de um calendário de implantação do
Sistema.
461. É certo que o gestor vem se empenhando em resolver e avançar nas questões
relativas à manutenção do enorme e valioso acervo patrimonial do MRE. Mas, ainda assim, o
fato é que há pela frente um enorme desafio. Verifica-se que, como o próprio gestor afirma, a
porta de entrada, qual seja o módulo do almoxarifado, apresenta problemas que impedem a
sua entrada em operação. Como é possível verificar, a parte de patrimônio externo encontra-se
em estágio de desenvolvimento incipiente, sem condições, como já foi dito, de se estabelecer
um cronograma de entrega das respectivas etapas. Além disso, falta avançar na integração
com a COF para efeito de contabilização da depreciação.
462. Cabe destacar, ainda, o fato de que a eventual adoção do SIADS para toda a
Administração poderia representar menores custos para o Itamaraty, além do benefício
imediato atinente à compatibilidade desse sistema com o SIAFI.
463. O Controle Interno entende ser imprescindível a participação da DINFOR e da
COF, além da CPAT, no processo de decisão de eventual implantação do SIADS no MRE,
após verificação da capacidade de o sistema atender às especificidades do Itamaraty.
464. Referido entendimento tem por base as especificidades de atuação do Itamaraty
acerca de unidades localizadas no exterior, que operam com diversas moedas, bem como os
problemas que surgiram quando da implantação do SIAFI, que não estava programado para
atuar com as referidas especificidades.
M. R.E.
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RECOMENDAÇÃO
465. Estabelecer mecanismos de atuação, definir cronograma de implantação e
proporcionar meios à Unidade Gestora Responsável para que a irregularidade observada há
mais de duas décadas, que configura descumprimento de normativo legal, com graves riscos
para o patrimônio do Itamaraty, possa ser sanada.
466. Realizar estudos mediante a criação de um grupo de trabalho que preveja
também a participação da DINFOR e da COF com vistas a verificar a viabilidade da
contratação junto ao Serpro do SIADS.
Achado 32
467. Durante a realização dos trabalhos de campo, observou-se que o Almoxarifado
contava com apenas cinco computadores dos 14 com os quais inicialmente contava. Os
equipamentos tornaram-se obsoletos e foram deixando de ser operacionais ao longo do tempo,
sem que fosse providenciada sua substituição. Como agravante, verificou-se que o sistema
instalado nesses respectivos aparelhos era o produzido pela Data Link, cujo código fonte não
permite atualização ou substituição. Desse modo, quando os computadores apresentam
defeitos, perde-se o software, assim como os dados nele inseridos.
468. Constatou-se, ainda, que a produção do sistema objeto de contrato, SISPAT,
que teria a função de substituir o software atual, apresentava vários problemas que
impossibilitavam seu uso pelo ministério. O referido sistema produzia poucos relatórios,
apresentava linhas com dados incompletos nos exemplos de impressão tomados por
amostragem, não permitia a inserção de registros nem a atualização de alguns tipos de
registros já cadastrados, dentre outros problemas.
469. Essa situação não era a que se esperava encontrar, pois, já no início de 2014, o
gestor havia se comprometido com a CISET/MRE e com o TCU a substituir o antigo sistema
pelo SISPAT ainda em 2015.
470. Assim, emitiu-se a SA CISET/08/2016, de 30/05/2016, com as principais
questões elencadas pela equipe de auditoria, as quais se encontram transcritas a seguir,
juntamente com as respostas do gestor:
a) os controles utilizados para registro da movimentação do material estocado no
Almoxarifado, baseados no software da Data Link, instalados em apenas cinco
computadores e sem o código fonte (alto risco);
Manifestação da Unidade Auditada
471. Os controles atualmente utilizados para registro da movimentação do material
estocado ainda se respaldam no programa de informática da ASI da Data Link, tendo em vista
não terem sido levados a cabo os procedimentos de finalização do novo programa SISPAT. A
precariedade do programa ASI, instalado em apenas cinco computadores, será substituída pela
eficiência do programa SISPAT, que deverá fornecer mecanismos e ferramentas mais
robustos em termos de eficácia e segurança, ainda no decorrer deste exercício financeiro;
b) segundo apurado junto ao responsável pelo Almoxarifado, o SISPAT, desenvolvido
para substituir o programa mencionado no item "a", apesar de ter sido entregue ao
Itamaraty há mais de um ano, ainda está incompleto. Faltam corrigir tarefas básicas,
M. R.E.
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tais como: relatórios com linhas impressas de forma incompleta; não inserção de novos
itens; não atualização de registros etc;
Manifestação da Unidade Auditada
472. O novo programa de controle SISPAT está sendo finalizado pela empresa Data
Info, contratada pela Divisão de Informática do DCD. Conforme apurado junto àquela
divisão, houve interrupção do contrato vigente em 2015 com a empresa CAST, quando se
solicitou ao Almoxarifado o início dos testes com o novo programa. Detectaram-se erros de
concepção e funções no programa, que ainda estão sendo corrigidos pela empresa ora
contratada sob a égide da DINFOR.
c) à época do relatório de auditoria do exercício de 2014, a unidade informou que no
princípio de 2015 o novo sistema já estaria pronto e operacional. A previsão não foi
confirmada;
Manifestação da Unidade Auditada
473. A DINFOR está acelerando os procedimentos para finalização do SISPAT, o
que corresponde à fase de testes ora em curso por parte do encarregado e dos funcionários do
Almoxarifado, após a correção dos erros de programa;
d) os atuais operadores se ressentem da falta de treinamento para utilização do novo
sistema. A equipe da CISET solicita a Vossa Senhoria mandar verificar e informar
sobre a previsão de treinamento para os operadores do SISPAT no âmbito do
Almoxarifado.
Manifestação da Unidade Auditada
474. A fase de testes será seguida por período de treinamento e orientação ainda no
curso deste exercício financeiro, no mais tardar até meados do próximo semestre. A não
consecução de testes e de treinamento foi corolário direto da interrupção do contrato gerido
pela DINFOR em 2015.
Análise do Controle Interno
475. Constatou-se que o esforço empregado pela unidade foi incrementado depois
do início dos trabalhos da equipe de auditoria. Considerando o impacto causado pela ausência
de controle efetivo, que pode ocorrer tanto pelo risco de perda de material quanto pela falta de
correção dos registros contábeis da Unidade, é urgente e necessário que o Dirigente Máximo
defina plano de ação, com metas e prazos de execução, visando a garantir que, antes do final
do exercício, o sistema já esteja totalmente operacional, minimizando os riscos atualmente
presentes nas operações da Unidade.
RECOMENDAÇÃO
476. Adotar providências no sentido de implementar plano de ação com prazos de
início e de finalização dos trabalhos, visando à plena utilização do programa desenvolvido
para controle dos itens estocados no Almoxarifado, de modo a sanar as irregularidades que
vêm sendo apontadas ao longo dos últimos anos pelo Controle Interno.
M. R.E.
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Achado 33
CONSTATAÇÃO – POLO ENGENHARIA
477. A equipe de auditoria constatou, nas respostas encaminhadas pela SGEX, em
atendimento ao Memorando CISET nº 144/2015, que tratou das recomendações relativas ao
Processo Anual de Contas do exercício de 2014, que não houve pronunciamento, até a
presente data, sobre o Achado 49, a seguir reproduzido:
“Achado 49
De acordo com o do Relatório de Auditoria de Gestão do exercício de 2013:
365. O Contrato nº 29/2010, firmado com a Polo Engenharia Ltda., para
manutenção de condicionadores de ar e outros aparelhos, encontra-se no 4º
Termo Aditivo, vigente até 9/8/14, e prevê equipe residente de 14 profissionais.
Entre os profissionais elencados no Termo de Referência, deve haver um
Engenheiro Mecânico (que, conforme proposta da empresa, tem salário básico
de R$ 4.022,10). Nos processos de pagamento examinados, entre eles os de
números 801289, 800555, 800426 e 800017, não há referência ao Engenheiro
Mecânico, diferentemente dos outros profissionais, que constam nas folhas de
pagamento apresentadas pela empresa e examinadas pela equipe de Auditoria.
Manifestação do Gestor
366. Segundo o SARQ, embora não haja referência ao Engenheiro
Mecânico na folha de pagamento da Polo Engenharia Ltda. (Parágrafo 3 da
Solicitação 7), os serviços têm sido prestados ao MRE nos termos exigidos
pelo Termo de Referência. Segundo o Setor, a empresa já foi cobrada e deverá
enviar os comprovantes de pagamento do profissional em questão relativos a
todos os meses em que o serviço foi prestado.
Comentário da Auditoria
367. A equipe de Auditoria, baseada no Termo de Referência, entende que o
modelo de contrato firmado exige a presença física de 14 profissionais, entre
eles o Engenheiro. A ausência da comprovação da presença dos profissionais
nos processos de pagamento revela existência de falha na fiscalização do
contrato, pois as faturas não poderiam ser atestadas sem a comprovação do
pagamento dos salários nos níveis acordados para a totalidade dos
profissionais.
Recomendação
368. Cabe recomendar ao dirigente máximo da UJ que, em um primeiro
momento, atue junto à DSG para a obtenção da comprovação da presença do
Engenheiro Mecânico durante o exercício de 2013, por meio das folhas de
presença obtidas dos registros das catracas eletrônicas de acesso ao MRE,
acompanhadas das respectivas Folhas de Pagamento e comprovante de
qualificação profissional. Os documentos obtidos devem ser encaminhados
para análise pelo Controle Interno. Em seguida, determinar à Ordenadora de
Despesa a adoção de providências que impeçam o pagamento de faturas sem
M. R.E.
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que haja o cumprimento da totalidade das obrigações contratuais,
comprovando, por meio das folhas de pagamento no caso de se tratar de
contratos de prestação de serviço com cessão de mão de obra, que os salários
efetivamente pagos são os estabelecidos no processo licitatório, e que a
empresa, com relação aos empregados cedidos, encontra-se em dia com as
obrigações pecuniárias e previdenciárias.
Verifica-se que a Unidade, para implementação da recomendação, obteve os
documentos solicitados junto à empresa e os encaminhou ao Controle Interno.
No entendimento de equipe de Auditoria, faltou, por parte da Unidade e do
fiscal de contrato, a análise e adoção de providências com relação à
documentação encaminhada revelou que:
Há descumprimento da cláusula do Termo de Referência e do Contrato, com
relação à exigência da permanência do engenheiro mecânico por 20 horas
semanais, já que a folha de frequência do ano de 2013 revela que, durante
todo o exercício de 2013, o profissional em questão esteve no Ministério por
apenas 27 horas e 7 minutos;
cabe, ainda, registrar que o profissional em questão, o Senhor Carlos Alberto
Alves de Figueiredo e Castro, atua também no Contrato nº 20/11, firmado com
a Betta Inst. Manutenção. Portanto, nem mesmo o tempo total de 27 horas foi
inteiramente voltado para o cumprimento do acordado no Contrato nº 29/10,
firmado com a Polo Engenharia Ltda.;
cabe salientar que, como documentação comprobatória do pagamento dos
salários ao profissional em questão, foi encaminhada cópia de contrato de
locação de mão-de-obra especializada, firmado em 10 de agosto de 2010,
entre a BETTA – Instalação, Manutenção e Comércio Ltda. como locadora e a
Polo Engenharia Ltda. como locatária, ademais dos recibos mensais de
pagamentos no exercício de 2013, efetuados pela locatária em favor da
locadora;
verificando-se o termo de referência e a proposta, que são parte integrante do
contrato nº 29/10 firmado ente o MRE e a Polo, constata-se que foi incluído
como despesa a ser realizada pela contratada o pagamento dos encargos
sociais e previdenciários do engenheiro mecânico alocado ao contrato, que, ao
início da vigência contratual, importava em R$ 2.066,73 mensais, conforme
proposta acostada ao processo administrativo;
no entendimento da equipe de Auditoria, considerando que, no contrato em
questão, não existe contratação de empregado, mas sim prestação de serviço
sobre a qual não incidem os encargos previdenciários, estes já pagos pela
empresa Betta no Contrato 29/11, é indevida a cobrança por parte da
empresa, bem como o atesto por parte do fiscal, já que inexistente a despesa
M. R.E.
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cobrada. Inexistindo a despesa, se considera indevido o valor cobrado a tal
título em toda a extensão do contrato;
caberia, ainda, a verificação, pela Unidade, dos impactos causados pela
ausência do profissional em questão no que se refere à execução do contrato
29/11, firmado com a Betta Inst. Manutenção.
Manifestação do Gestor
369. Com base nas observações e recomendações apontadas pela CISET, a
DSG abrirá processo a fim de apurar as circunstâncias e definir
desdobramentos cabíveis, inclusive no tocante à devolução de recursos pagos
indevidamente. Oportunamente a DSG informará à CISET o resultado do
apurado.
Recomendação
370. Agilizar a abertura do processo apuratório, pois, caso fiquem
comprovadas, no processo a ser aberto pela Unidade, as irregularidades
mencionadas pelo Controle Interno, ficará também evidenciada a ocorrência
de dano ao Erário”.
Manifestação da Unidade Auditada
478. No que se refere ao Achado 49 do Relatório de Auditoria Anual de Contas do
exercício de 2014, a DSG reitera disponibilidade para abrir processo com o objetivo de apurar
eventuais irregularidades na execução do Contrato nº 29/2010 por parte da empresa Polo
Engenharia Ltda. A mudança de lotação da servidora responsável pela fiscalização do
contrato em tela, que desempenhava suas funções no Setor de Arquitetura e Engenharia
(SARQ), representou óbice para a tomada tempestiva de providências, tendo em vista que a
falta de reposição para sua saída transferiu a outros servidores, já sobrecarregados com a
fiscalização de inúmeros contratos, a responsabilidade de acompanhar, minuciosamente, as
rotinas de manutenção de aparelhos de ar condicionado. Com a normalização do caso, a partir
da lotação de novo servidor no SARQ ou a completa absorção das responsabilidades por
servidor já lotado naquele Setor, será possível dar andamento à apuração de irregularidades.
Ressalta-se que, além da intensa rotina de fiscalização dos contratos de manutenção predial e
de equipamentos, o SARQ tem se dedicado às investigações no âmbito da Tomada de Contas
Especial envolvendo a prestação de serviços de marcenaria.
Análise do Controle Interno
479. Dada a evidência da existência de dano ao Erário, urge ação do gestor e
determinação da alta Chefia em adotar as providências necessárias para os trabalhos de
apuração. Embora, em sua resposta, o gestor reitere a disponibilidade para abrir processo com
objetivo de apurar eventuais irregularidades, sua manifestação revela indefinição quanto ao
responsável pela apuração, a saber, se será executada por novo servidor ou servidor já lotado
no SARQ, que passará a incorporar a referida responsabilidade. Passados dois anos da
recomendação do Controle Interno para apuração de irregularidades, nenhuma providência
efetiva foi tomada, o que é passível de caracterização de negligência por parte da Unidade.
M. R.E.
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Fl.:_____
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RECOMENDAÇÃO
480. Estabelecer cronograma e adotar providências para apuração de eventuais
danos ao Erário.
Achado 34
CONSTATAÇÃO
481. A equipe de auditoria constatou, nas respostas encaminhadas pela SGEX, em
atendimento ao Memorando CISET nº 144/2015, que tratou das recomendações relativas ao
Processo Anual de Contas do exercício de 2014, que tampouco houve pronunciamento, até a
presente data, sobre o Achado 52, a seguir reproduzido:
Achado 52
"383. Observou-se, durante a análise do contrato nº 01/2011, firmado com a
SITRAN – Empresa de Segurança Ltda., que, do total da mão de obra
contratada para execução de vigilância diurna desarmada (cuja jornada de
trabalho é de 12 horas em uma escala de 12 por 36 horas), 13 empregados
executam, de fato, serviços de recepcionista, divididos pelas diversas entradas
do MRE: Palácio, anexos, Instituto Rio Branco e ABC. Ao verificar-se o custo
de um vigilante da SITRAN, considerando o salário, adicional de risco de vida
e encargos, tem-se o valor final de R$ 4.507,10. Na mesma linha, o salário de
uma recepcionista, contratada pela PH, acrescido dos encargos sociais, atinge
o valor de R$ 2.710,33, ou seja, diferença, por posto de trabalho, de R$
1.796,77, que resulta em diferença mensal de R$ 23.357,98 e diferença anual
de R$ 280.295,77."
482. Esse ponto já havia sido objeto de comentário pela CISET/MRE em 2006,
quando do exame de gestão da SGEX, conforme a seguir:
"[...] Verificou-se que, por força de previsão contratual, trabalham nas
portarias do Ministério "guardetes", que, em realidade, executam serviços de
recepcionistas. Em todas as portarias, também por previsão contratual,
trabalham vigilantes armados. Em atendimento ao princípio da
economicidade, a Unidade deveria examinar a possibilidade da substituição
das vagas de "guardetes" por recepcionistas."
483. O gestor encaminhou, naquela ocasião, manifestação em que se posicionou no
sentido de que avaliaria a possibilidade de substituir as "guardetes" por recepcionistas da
Empresa Manchester e, caso não houvesse empecilhos, realizaria os ajustes necessários por
Termo Aditivo, quando da prorrogação do contrato com a SITRAN.
484. Observa-se que, desde então, nenhuma providência foi adotada pelo gestor.
Observe-se que, caso viesse a substituir as "guardetes" por recepcionistas, consoante a
recomendação de auditoria, teria deixado de despender, de 2006 até o presente, cerca de R$
2.500.000,00.
485. Acerca dessa temática, o TCU, por meio do Acórdão nº 288/2014 – TCU –
Plenário, determinou que se:
M. R.E.
C I S ET
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108
"realizem estudos, conforme as necessidades específicas do órgão, visando
otimizar a ocupação nos postos de vigilância de forma a extinguir aqueles que
não forem essenciais, substituir por recepcionistas aqueles que tenham como
efetiva atribuição o atendimento ao público e definir diferentes turnos, visando
eliminar postos de escala 12 x 36 que ficam ociosos nos finais de
semana".(original sem grifo)
486. Em resposta ao Memorando CISET/106/QIAU, de 7 de julho de 2016, o gestor
se manifestou nos seguintes termos:
Manifestação da Unidade Auditada
487. Quanto ao Achado 52 do Relatório mencionado, a DSG entende que a decisão
a respeito da presença de "guardetes" ou recepcionistas nas portarias está ligada, sobretudo, a
razões de gestão, sem prejuízo da legislação em vigor aplicável à matéria. As vigilantes do
sexo feminino recebem treinamento para operar o software SaFeAccess, por meio do qual
registram os acessos de servidores, visitantes, funcionários e estagiários às dependências do
Ministério, diferentemente das recepcionistas, que não recebem o referido treinamento técnico
e não atuam conforme a perspectiva da segurança. Nas portarias, cabe às vigilantes do sexo
feminino, e não aos vigilantes do sexo masculino armados, efetuar eventuais abordagens,
revistas e remoções de pessoas do sexo feminino. No contexto de instabilidade política
recente, com a realização de diversas manifestações na Esplanada dos Ministérios e a
ocupação de prédios públicos, a presença de vigilantes do sexo feminino capazes de executar
as funções elencadas é de vital importância para a segurança das pessoas e do patrimônio
público. Ressalta-se, por fim, a discriminação de gênero inerente à situação hipotética de
vigilantes homens, mais bem pagos e treinados, dividirem as mesmas atribuições de
segurança com recepcionistas mulheres, com salários menores e sem treinamento específico
para lidar com as situações emergências enfrentadas nas portarias.
Análise do Controle Interno
488. Mesmo diante de recomendações de auditoria em pelo menos duas ocasiões
distintas, de determinação em acórdão do TCU em caso análogo, e considerando os valores
envolvidos, o gestor não se dispôs, até o momento, a realizar os estudos recomendados.
489. O Controle Interno entende que o gestor deveria apresentar estudo ou
levantamento demonstrando a real necessidade de tais "guardetes" lotadas nas portarias, em
que se quantificasse o número de ocorrências de conflitos, já que não se tem conhecimento de
ação em que fossem de fato demandadas, na condição de segurança ostensiva. Para tanto,
estão lá os seguranças armados. Tal estudo deve contemplar possibilidade de, por exemplo,
manter número reduzido de "guardetes", em área interna, no intuito de que, em caso de
eventualidades, pudessem vir a se deslocar para o local em que ocorrerem as demandas
pontuais.
RECOMENDAÇÃO
490. Cabe reiterar recomendação ao gestor no sentido de que venha a rever a
despesa assumida ou a demonstrar, com levantamento estatístico, a real necessidade da
quantia despendida com este tipo de serviço desde 2006.
M. R.E.
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Achado 35
CONSTATAÇÃO
491. Verificou-se que a Unidade não tem exigido dos servidores que realizaram
viagens a serviço a devolução dos cartões de embarque utilizados, em descumprimento ao
disposto no caput do artigo 19 da Instrução-Normativa-SLTI-MPOG nº 3, de 11 de fevereiro
de 2015, que determina:
“Art. 19. A prestação de contas do afastamento deverá ser realizada por meio
do SCDP, no prazo máximo de 5 (cinco) dias, contados do retorno da viagem,
mediante a apresentação dos bilhetes ou canhotos dos cartões de embarque,
em original ou segunda via, ou recibo do passageiro obtido quando da
realização do check in via internet, ou a declaração fornecida pela companhia
aérea, bem como por meio do registro eletrônico da situação da passagem no
SCDP.”
492. Conforme dados extraídos do Sistema de Concessão de Diárias e Passagens
(SCDP), não foi realizada a prestação de contas, no prazo estabelecido no normativo
supramencionado.
Manifestação da Unidade Auditada
493. Segundo a SA, “Verificou-se que a Unidade não tem exigido dos servidores
que realizaram viagens a serviço a devolução dos cartões de embarque utilizados, em
descumprimento ao disposto no caput do artigo 19 da Instrução Normativa MPOG nº 3 de 11
de fevereiro de 2015”. Nesse contexto, esclareço que a PAG tem envidado consideráveis
esforços para cumprir o referido artigo, que dispõe: “A prestação de contas do afastamento
deverá ser realizada por meio do SCDP, no prazo máximo de 5 (cinco) dias, contados do
retorno da viagem, mediante a apresentação dos bilhetes ou canhotos dos cartões de
embarque, em original ou segunda via, ou recibo do passageiro obtido quando da realização
do check in via internet, ou a declaração fornecida pela companhia aérea, bem como por meio
do registro eletrônico da situação da passagem no SCDP. Parágrafo único. Em caso de
viagens ao exterior, com ônus ou com ônus limitado, o servidor ficará obrigado, dentro do
prazo de 30 (trinta) dias, contado da data do término do afastamento do país, a apresentar
relatório circunstanciado das atividades exercidas no exterior, conforme previsão contida no
art. 16 do Decreto nº 91.800, de 18 de outubro de 1985, além do cumprimento do que dispõe
o caput.”
494. Conforme o parágrafo 11 da circular telegráfica 98403, a qual baliza o
processo de solicitação de diárias e passagens desde a implantação do SCDP no MRE, “A
partir de 09 de julho, os documentos comprobatórios da utilização, total ou parcial, dos
bilhetes aéreos deverão ser encaminhados à área da DPAG responsável pela viagem, por
correio eletrônico ("dpag.ppvbrasil", "dpag.ppvexterior", "dpag.remocoes",
"dpag.vindaperiodica"e "dpag.transitorias"), para fins de prestação de contas por meio do
SCDP. O envio dos documentos originais deverá ser feito por GMD. Recordo, por oportuno,
que, de acordo com o Acórdão 2797/2010 do TCU, poderá ser negada a concessão de bilhetes
aéreos o servidor com prestação de contas não encerrada.”
495. Ademais, a DPAG disponibilizou na Intratec (em Formulários > DP / DPAG),
documento com instruções específicas para a prestação de contas, o qual foi informado em
M. R.E.
C I S ET
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Nota na Bola do Dia. Ainda na seção da DPAG na Intratec, encontram-se disponíveis a
Instrução Normativa Nº 3 do MPOG, bem como os Decretos 7.689/2012 e 5.992/2006, que
estabelecem os parâmetros legais para a prestação de contas de diárias e passagens concedidas
pelo Governo Federal.
496. Adicionalmente, cabe observar que o SCDP envia aos servidores e-mails de
cobrança de prestação de contas diariamente, os quais somente cessam quando a prestação de
contas é enviada à DPAG e processada pelo setor competente. Nesse contexto, esclareço que
os mais de 200 casos mencionados na SA se referem a processos em que os servidores,
mesmo recebendo mensagens eletrônicas diariamente, ainda não enviaram todos os
comprovantes de realização das viagens.
497. Finalmente, faz-se necessário ressaltar que o SCDP foi estruturado de forma
que a aprovação de missões de servidores com prestações de contas pendentes seja realizada
pelo perfil de Autoridade Superior. Conforme o Artigo 18 da IN Nº 3 do MPOG: “Caberá ao
proponente autorizar o afastamento. 1º Deverá a autoridade máxima dos órgãos ou entidades
autorizar o afastamento nos casos abaixo: [...] II - efetuada por servidor que não prestou
contas de viagem anteriormente realizada.”
498. Ainda que nos demais Ministérios o perfil de Autoridade Superior seja
atribuição do Gabinete do Ministro ou da Secretaria-Geral, no MRE, a DPAG tem realizado
essa função, para garantir a continuidade da emissão de passagens. Com vistas a normalizar o
fluxo do SCDP e adequar o Ministério ao ordenamento legal vigente, está em fase final de
elaboração plano de redefinição de funções. Assim, cada unidade poderá operar o SCDP de
acordo com o perfil correspondente, cabendo a aprovação da prestação de contas ao nível de
Autoridade Proponente.
Análise do Controle Interno
499. Os argumentos apresentados pela Unidade indicam a adoção de providências
que visam a orientar os servidores sobre a obrigatoriedade da apresentação da prestação de
contas de viagens nacionais e internacionais prevista na Instrução Normativa MPOG nº 3 de
11 de fevereiro de 2015 e em demais normativos e jurisprudência que tratam do tema.
Entretanto, o Gestor não se manifestou acerca das ações efetivas de cobrança relativas à
ausência de prestações de contas por parte dos servidores mencionados pela equipe de
auditoria.
500. Além de não exigir dos servidores a comprovação das viagens realizadas, a
Auditoria apurou que a Unidade tem concedido novas autorizações de viagens e diárias a
servidores inadimplentes, em descumprimento ao item 9.5.1 do Acórdão n° 2797 – TCU -
Segunda Câmara, que determina que as Unidades Administrativas se abstenham de autorizar
viagem a servidor/colaborador com prestação de contas não aprovada por ausência de
apresentação dos canhotos dos cartões de embarque, ou na ausência desses, declaração da
empresa aérea de que o servidor efetivamente viajou nos períodos previstos.
501. Ao autorizar a realização de viagens de servidores inadimplentes sem a
autorização do Dirigente Máximo do Órgão ou pessoa delegada, a Unidade deixa de cumprir
o artigo 4º, § 2º da Portaria do MPOG n° MP 505/2009, que determina que a autorização de
nova viagem, sem prestação de contas da anteriormente realizada, é de competência e
responsabilidade da autoridade máxima dos órgãos e entidades.
M. R.E.
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502. Constatou-se que, dentre as 285 propostas de viagem que estão sem a
apresentação de prestação de contas no SCDP, 29 delas foram concedidas a servidores que
não haviam prestado contas de outras viagens anteriormente realizadas, os quais estariam,
portanto, impedidos pela legislação vigente a realizarem novas viagens até a solução das
pendências.
503. Por fim, segundo o gestor, a Unidade está em fase final de elaboração plano de
redefinição de funções com vistas a normalizar o fluxo do SCDP. Cumpre registrar, a
propósito, que o original ou segunda via dos canhotos dos cartões de embarque, recibo do
passageiro obtido quando da realização do check in via internet, bilhetes ou ainda declaração
fornecida pela companhia aérea constituem documentos comprobatórios da efetiva prestação
de serviços por fornecimento de bilhetes aéreos, e habilitam o tempestivo reembolso de
recursos nos casos de cancelamento de bilhetes aéreos.
504. Considerando a necessidade de regulamentar, no âmbito do MRE, os
procedimentos relativos à solicitação, autorização, concessão e prestação de contas de diárias
e passagens, bem como de definir as responsabilidades pela operacionalização do Sistema no
MRE, a Administração deverá providenciar portaria normativa, com as regras a serem
observadas na concessão de diárias e passagens e sua prestação de contas.
505. No tocante ao atual processo de aquisição de passagens aéreas, nos trechos
exterior/Brasil e exterior/exterior, a Auditoria tem verificado que no, âmbito do Ministério, os
preços praticados na emissão de passagens não têm sido, por vezes, os mais vantajosos para a
Administração, levando-se em conta o contexto de grande frequência de viagens
internacionais que caracteriza as atividades do MRE. Seria recomendável, dessa forma,
considerar a implantação de sistemática de pesquisa, simulação e emissão de bilhetes no
exterior, cotejando-os com cotações feitas no Brasil, de maneira a assegurar o melhor preço,
visto que o valor cobrado em muitos países é, frequentemente, inferior ao praticado no Brasil.
Caso viável do ponto de vista operacional e legal, esse procedimento seria implementado em
postos piloto no exterior.
RECOMENDAÇÕES
506. Observar, com rigor, o disposto no artigo 19 da Instrução Normativa MPOG nº
3/2015, quanto à obrigatoriedade da apresentação dos bilhetes ou canhotos dos cartões de
embarque, entre outros documentos necessários à prestação de contas das viagens autorizadas
pelo Ministério.
507. Abster-se de autorizar viagem a servidor que não apresente prestação de contas
referente a viagem anterior.
508. Regulamentar, mediante portaria normativa, os procedimentos relativos à
solicitação, autorização, concessão e prestação de contas de diárias e passagens, bem como
definir as responsabilidades pela operacionalização do SCDP no MRE.
509. Avaliar a conveniência e a oportunidade de estudar, no âmbito do MRE,
sistemática de cotação e emissão de bilhetes aéreos que considere a possibilidade de compra
de passagens no exterior, inclusive por meio de Cartão de Pagamento do Governo Federal,
conforme o Art. 2º, inciso IV, da Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 3/2015.
M. R.E.
C I S ET
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Item 12 - Avaliação da confiabilidade e efetividade dos controles internos relacionados à
elaboração das demonstrações contábeis e de relatórios financeiros.
Achado 36
INFORMAÇÃO
510. Ao verificar as Demonstrações Financeiras da Unidade relativas ao exercício
de 2015, a equipe de auditoria constatou que permanecem discrepâncias, em razoável
quantidade, em contas contábeis, que alteram os resultados finais da Unidade e do Ministério,
que se repetem ao longo dos anos, sem que haja adoção de medidas efetivas para a devida
correção.
Exercícios anteriores
511. Encaminhou-se ao gestor, por meio de SA nº 11, de 06 de julho de 2016, o
seguinte registro: A despeito de o gestor ter afirmado que 'apesar da complexidade da
questão, em virtude inclusive do passivo histórico, a DSG envidará esforços no sentido de
corrigir as falhas apontadas pela CISET', em manifestação apresentada em resposta aos
achados 47 e 48 do Relatório de Auditoria anual de Contas relativo ao exercício de 2014,
constatou-se que todas as contas citadas continuam a apresentar as mesmas falhas. Como há
repetição do mesmo tipo de impropriedade registrada em sucessivos relatórios de avaliação da
gestão, está evidenciada a ausência de atuação efetiva do gestor no sentido da correção das
falhas em análise.
Comentário registrado no parágrafo 545 da PCA do exercício de 2014:
No entendimento do Controle Interno, as fragilidades contábeis, que há anos
vêm sendo objeto de registros nos relatórios das tomadas de contas da DSG,
poderão levar o TCU, já tendo dado ciência ao Ministério da referida
ilegalidade, a julgar as contas da UJ irregulares, com as penalidades previstas
para os casos de não atendimento de suas recomendações/determinações.
Manifestação da Unidade Auditada
512. Em relação ao Achado 48 do Relatório supramencionado, o principal óbice
para a resolução dos problemas observados nas Demonstrações Financeiras da Unidade é a
carência crônica de pessoal, apontada nas respostas aos últimos relatórios da CISET e em
comunicações oficiais desta Divisão às instâncias superiores. O Setor de Controle Financeiro
(SCF) tem apenas um servidor do Quadro, o Assistente de Chancelaria Eduardo Martins de
Mello, que, apesar de seu empenho pessoal para o bom funcionamento da Divisão, tem se
dedicado, quase integralmente, à intensa rotina de pagamentos. A situação exposta agrava-se
com a falta de pessoal qualificado nos demais setores da DSG. Esta Divisão sugerirá às
instâncias superiores que a Coordenação-Geral de Orçamento e Finanças (COF) e a Divisão
de Treinamento e Aperfeiçoamento (DTA) tomem providências no sentido de oferecer aos
servidores da DSG a possibilidade de matrícula em cursos de capacitação para operação do
SIAFI, de modo a preencher significativa lacuna técnica da formação do pessoal lotado nos
Setores da Divisão.
M. R.E.
C I S ET
Fl.:_____
113
Achado 37
CONSTATAÇÃO - Não reconhecimento de passivo
513. Com relação ao exercício de 2015, verifica-se nova e importante falha,
ocasionada pela ausência de registro contábil tempestivo das despesas contratuais, mormente
do mês de dezembro de 2015, o que vai de encontro à decisão do TCU, item 8.2 do Acórdão
nº 158/2012 – Plenário, a seguir reproduzida:
"8.2 O reconhecimento de passivos oriundos de despesas sem dotação
orçamentária não fere a vedação constituição-legal de realização de despesa
ou assunção de obrigações que excedam os créditos orçamentários ou
adicionais, vez que não é o registro contábil que está vedado e sim o ato que o
origina. O art. 50, inc. II, da Lei Complementar nº 101/2000 e também o art.
28 da Lei nº 11.514/2007 (LDO) determinam expressamente o reconhecimento
dessas operações pelo regime de competência que, independentemente de
suporte orçamentário, devem ser integralmente registradas pela contabilidade.
514. Tal situação, verificada por amostragem, foi detectada nos processos relativos
às notas de empenho NE 2016, nos 0004, 0005 e 0006, registradas no exercício de 2016 como
Despesas de Exercícios Anteriores. Cabe observar que, até o momento, a Unidade consignou
despesas a título de Exercícios Anteriores que somam R$ 4.288.043,79, ou seja, pode-se
inferir que o referido montante deixou de ser registrado contabilmente no momento correto.
Manifestação da Unidade Auditada
515. Caso a DSG receba servidores que saibam operar o SIAFI ou tenha seu pessoal
devidamente capacitado para esse fim, será possível providenciar, da mesma maneira, o
registro contábil tempestivo de despesas, evitando que despesas contratuais de dezembro
sejam registradas no exercício seguinte como Despesas de Exercícios Anteriores. Antes de
serem enviadas ao SCF, as notas fiscais devem ser atestadas pelo fiscal e passar pelo crivo da
contabilidade do Setor de Contratos, para que sejam realizadas todas as verificações à luz da
legislação em vigor. Até que as notas fiscais cheguem ao SCF para o devido pagamento, é
comum que já se tenha iniciado o novo exercício financeiro. Para que o registro seja feito no
momento adequado, servidores de outros setores que não o SCF deveriam operar o SIAFI e
realizar os devidos registros antes do fim do fluxo interno das notas fiscais. O oferecimento de
cursos de capacitação para o SIAFI contribuiria sobremaneira para adequar a situação às boas
práticas da Administração.
Análise do Controle Interno (referente aos achados 36 e 37)
516. No entendimento da equipe de auditoria, escapa diretamente ao Ordenador de
Despesa da referida Unidade (DSG), na qual têm sido observadas as falhas, a solução do
problema que envolve outras unidades, seja por falta de pessoal, seja por falta de poder para
determinar as providências para capacitação. No entanto, as providências relativas à alocação
de pessoal e à realização de processos educativos, de aplicação no âmbito do Itamaraty, não
escapam do poder decisório da Dirigente Máxima da Unidade, pois a ela estão subordinadas
as unidades envolvidas no processo, seja a área de gestão de pessoas, envolvendo alocação de
pessoal e treinamento, seja a área contábil, que detém conhecimento dos procedimentos
contábeis.
M. R.E.
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517. Vale registrar que, no relatório de auditoria das contas da SGEX do exercício
de 2014, fez-se constar nas contas da Unidade, para entendimento da importância do assunto,
o Acórdão nº 4.006/2015 – Primeira Câmara, do TCU, que, ao julgar as contas do EFNY, no
que se relaciona à Declaração do Contador Responsável, deu ciência à COF de que:
"a emissão de opinião profissional sobre a plena adequação dos
demonstrativos financeiros do EFNY no Siafi, sem qualquer ressalva ou nota
explicativa a respeito de comprovadas fragilidades no controle de bens móveis
dos postos no exterior, as quais afetam a fidedignidade das demonstrações da
UJ, configura inobservância da lei [...]"
518. Nesse sentido, não se pode afastar igualmente a responsabilidade da COF pelo
fato supramencionado, na qualidade de setorial de contabilidade, subordinada à SGEX, pois
caberia a ela identificar toda e qualquer discrepância nos registros contábeis do Ministério ao
analisar, como rotina, a conformidade nos registros contábeis, e não ao Controle Interno,
posteriormente, no momento da avaliação da gestão.
519. No entendimento da equipe de auditoria, a Setorial Contábil não dispõe de
estrutura mínima e de recursos humanos para que possa exercer plenamente todas as suas
atribuições, mormente em momento em que a contabilidade pública passa por profunda
transformação, com a implementação, no ano de 2015, do novo Plano de Contas Aplicado ao
Setor Público (PCASP), com alterações significativa de contas e de classes contábeis no
âmbito da União.
520. Em resumo, recai sobre a Dirigente Máxima da Unidade, que detém
competência e condições para a solução do problema, a responsabilidade pela falta de clareza
e confiabilidade das Demonstrações Contábeis do MRE.
RECOMENDAÇÃO (referente aos achados 36 e 37)
521. No entendimento de que o problema permanece inalterado e que a
recomendação do Controle Interno, referente ao exercício anterior, não foi implementada,
reitera-se ipsis litteris a recomendação constante do processo de contas da Unidade do
exercício de 2014, qual seja: "Adotar medidas efetivas que se traduzam na correção dos
registros contábeis da Unidade, cujos erros impactam negativamente as Demonstrações
Financeiras do Ministério como um todo".
Achado 38
CONSTATAÇÃO
ALMOXARIFADO
522. Verificou-se, com relação aos materiais estocados no almoxarifado, que as
Demonstrações Financeiras da Unidade, na data de 31 de dezembro de 2015, indicam a
existência de itens no montante de R$ 709.670,71 (conta contábil 1.1.5.0.0.00.00 – Estoques),
assim divididos: R$ 7.178,44, na subconta contábil 1.1.5.1.0.00.00 – Mercadorias para
Revenda; R$ 60.047,48, na subconta contábil 1.1.5.5.0.00.00 – Materiais em Trânsito, e R$
642.444,79, na subconta contábil 1.1.5.6.0.00.00 - Almoxarifado. Já o Relatório Mensal do
Almoxarifado indica, na mesma data, o montante de R$ 562.452,99, ou seja, uma diferença de
R$ 147.217,72. Vale registrar que tal situação foi por várias vezes objeto de ressalvas nas
M. R.E.
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115
contas da Unidade e perdura há anos, como registrado no relatório de auditoria da SGEX do
exercício de 2014, no qual constaram os seguintes registros:
"43. A Conta Contábil 11.318.00.00 - Estoques Internos –
Almoxarifado, registra em 31/12/07 (original sem grifo) saldo de R$
1.479.525,21. O Resumo Mensal do Almoxarifado, na mesma data, registra
saldo de 1.614.037,77, ou seja, diferença de R$ 134.575,58. Na documentação
encaminhada ao Controle Interno, não existe menção, nem justificativa,
quanto à diferença ora apontada.
Manifestação do Gestor
44. A diferença apontada entre o saldo apresentado no Relatório
Mensal de Movimentações do Almoxarifado (RMMA) relativo ao mês de
dezembro de 2007 e o saldo da Conta Contábil Estoques Internos
Almoxarifado, tem como origem o lançamento de materiais recebidos e ainda
não pagos naquele mês. Quanto ao saldo a maior do RMMA em relação à
conta Almoxarifado, informo que o assunto está sendo objeto de análise com
vistas à identificação da origem da diferença entre as compras da DSG e o
recebimento, estocagem e distribuição do material.
Comentário da Auditoria
45. No entendimento da equipe de Auditoria, não procede a
Manifestação do Gestor, pois, ao receber material no mês de dezembro,
mesmo sem efetuar pagamento, a Unidade deveria ter inscrito a despesa em
Restos a Pagar e realizado o registro nas contas patrimoniais. Ademais, já
deveriam ter constado no RMMA do mês de dezembro as justificativas
relacionadas a eventuais discrepâncias constatadas pela própria Unidade.
Recomendação
46. Encaminhar ao Controle Interno o resultado dos trabalhos
realizados pela UG para apuração das diferenças. Ademais, implementar,
como rotina mensal, conferência entre os saldos do SIAFI e os saldos do
RMMA, justificando e corrigindo tempestivamente eventuais diferenças."
216. No entendimento da equipe de Auditoria, a permanência e
repetição dos erros ao longo dos anos, além de afetar as Demonstrações
Financeiras da Unidade e do Ministério com registros equivocados e não
certificados, evidenciam o não cumprimento, por parte da DSG, das
recomendações a ela dirigidas, e que o monitoramento pelo Controle Interno,
por si, não é capaz de sanar as impropriedades apontadas.
Recomendação
217. O Dirigente Máximo da UJ deverá adotar providências junto à
Divisão de Serviços Gerais, quer seja reforçando a lotação de pessoal, quer
seja com ações de capacitação que resultem na efetiva solução das pendências
apontadas."
Manifestação do Gestor
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No que concerne às fragilidades identificadas no Achado 19, a Divisão de
Serviços Gerais está envidando esforços no sentido de acelerar os processos
de correção mencionados, notadamente do Setor de Controle Financeiro e no
Almoxarifado.
No Almoxarifado deve ser instalada, no início de 2015, a entrada em
funcionamento de novo software de controle de estoque que, espera-se, ajude a
melhorar a eficiência dos trabalhos executados e a corrigir as falhas
identificadas.
Quanto às correções de natureza contábil e financeira, espera-se que o apoio
da consultoria contábil contratada em 2014 pela DSG e cujo contrato está em
plena execução, contribuirá para a redução ou eliminação das
vulnerabilidades apontadas pela equipe de auditoria.
Em todo caso, conforme Recomendado no parágrafo 217 do Relatório de
auditoria, a DSG continuará a buscar junto aos setores competentes da
Secretaria de Estado a adoção de medidas voltadas para o reforço da lotação
de pessoal em seus diversos setores, carentes de mão de obra qualificada.
Continuará ainda, conforme recomendação da CISET, a pleitear cursos de
capacitação dos gestores e fiscais como forma de implementar soluções para
os problemas apontados."
Manifestação da Unidade Auditada
523. As discrepâncias apontadas no parágrafo segundo da SA em epígrafe são
efetivamente causadas pelo atraso nos pagamentos das faturas em decorrência da não
liberação de recursos financeiros em tempo hábil. Quando da aquisição de bens, a Unidade
Gestora emite a nota de empenho, o que obriga as empresas, à luz da legislação em vigor, a
entregar os bens respectivos. O Almoxarifado passa, portanto, a dispor dos itens e ao ser
requisitado pelas unidades da SERE, registra as saídas respectivas e faz os lançamentos
correspondentes nos Relatórios Mensais de Movimentações do Almoxarifado. Quando dos
pagamentos efetuados com atraso, lançados no SIAFI, geram-se discrepâncias cronológicas e
de valores entre o RMMA e o SIAFI.
524. Tendo em vista que os auditores da CISET consideram improcedentes as
justificativas acima, esta Unidade Gestora tomará as providências necessárias para que não se
gerem novas discrepâncias nas Demonstrações Financeiras da Unidade, em 31 de dezembro
de 2016, que deverão refletir a concomitância das entradas e saídas de itens no Almoxarifado,
constantes dos RMMA, e as movimentações financeiras espelhadas pelo SIAFI, desde que se
normalizem as liberações financeiras pela Coordenação-Geral de Orçamento e Finanças.
Análise do Controle Interno
525. A equipe de auditoria considera improcedentes as justificativas do gestor, pois,
caso as orientações recebidas da Setorial de Contabilidade tivessem sido implementadas em
anos anteriores, as discrepâncias apontadas já teriam sido regularizadas, independentemente
da adoção de sistemas informatizados de controle, haja vista a possibilidade de lançamentos
contábeis dos materiais recebidos em Almoxarifado sem que se opere simultaneamente, no
SIAFI, o pagamento dos referidos bens ingressados.
M. R.E.
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RECOMENDAÇÃO
526. Adotar providências que incluam consultas à Setorial de Contabilidade, para
que os registros contábeis sejam efetuados de forma adequada, saneando as discrepâncias
contábeis, o que possibilitará que as Demonstrações Financeiras, no tocante ao grupo
Almoxarifado, sejam claras e fidedignas.
INFORMAÇÃO
527. Ademais, importa trazer ao conhecimento do Dirigente Máximo da Unidade,
para melhor compreensão desta temática, dois itens extraídos da Auditoria Financeira
realizada pelo TCU, constantes do Acórdão TCU nº 3.608/2014 – Plenário:
"2.2.1 Segundo as normas da Intosai (Issai 200), o objetivo de uma auditoria
financeira é aumentar o grau de confiança das demonstrações financeiras da
entidade auditada perante usuários externos. Para isso, é necessário obter um
alto nível de segurança para garantir que as demonstrações financeiras como
um todo estão livres de distorção relevante, seja por fraude ou erro. Em
síntese, o objeto da auditoria financeira é a demonstração financeira e o seu
objetivo é o de certificar o nível de credibilidade dessa demonstração. Para
identificar a função auditoria financeira no mandato do Tribunal, basta
identificar o objetivo de certificar a confiabilidade no objeto demonstração
financeira, demonstrativo contábil ou qualquer outro relatório financeiro.
[...]
2.2.5 Por último, o inciso IV do art. 71 da CF/88 elenca as naturezas de
auditoria: contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
Nesse caso, a relação é evidente, porém pode haver alguma confusão entre
auditoria financeira e auditoria de natureza financeira ou contábil. As
naturezas representam objetos das auditorias, isto é, a contabilidade, a
tesouraria, o orçamento, as operações e o patrimônio dos órgãos e entidades
federais. Por outro lado, a designação auditoria financeira é uma atividade
profissional internacionalmente reconhecida e caracterizada pelo seu objetivo:
certificar a confiabilidade de demonstrações financeiras. Portanto, a auditoria
financeira não trata apenas de contabilidade, tampouco só de fluxos de
tesouraria. As demonstrações financeiras representam a prestação de contas
sobre a gestão contábil, financeira, orçamentária e patrimonial. Em uma
auditoria, as demonstrações financeiras representam o ponto de partida para
que o auditor possa refazer o percurso que o gestor fez na alocação e
utilização de recursos orçamentários e financeiros e de ativos e passivos
patrimoniais."
528. No âmbito de referido Acórdão, foi inserida, entre outras, a determinação a
seguir reproduzida, que deverá vir a ser implementada mediante ação direta do TCU sobre as
contas do MRE:
"c) Determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo que:
[...]
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c.3) planeje e implemente as análises simplificadas anuais das demonstrações
financeiras consolidadas de três ministérios até 2016, de metade deles até
2018 e de todos até 2020"
Análise do Controle Interno
529. No entendimento da equipe de auditoria, urge a adoção de medidas apropriadas
e tempestivas, por parte do Dirigente Máximo da Unidade, pois, considerando a qualidade
insuficiente das Demonstrações Financeiras do MRE, é certo que, quando da realização dos
trabalhos de Auditoria Financeira pelo TCU, caso não haja a ação efetiva da Unidade para
correção das falhas supramencionadas irão se repetir, na análise da Corte de Contas, as
ressalvas ocorridas há anos, problema que vem sendo identificado pelo Controle Interno
reiteradamente.
Item 13 - Avaliação, quanto à abrangência, suficiência e resultados, das medidas
adotadas pela unidade auditada relacionadas ao Acórdão 1212/2014 – TCU – Plenário,
que trata dos reflexos da desoneração da folha de pagamento nos contratos com a
Administração Pública Federal.
INFORMAÇÃO
530. Por meio da SA nº 6/2016, datada de 12/05/2016, solicitou-se à Unidade o
envio de contratos e de processos de pagamentos, celebrados com empresas que
disponibilizam mão de obra para o Itamaraty, conforme o Quadro a seguir:
Quadro 15: Contratos celebrados pelo MRE com empresas que disponibilizam mão de obra
Contrato nº Contratada Objeto
25/12 Capital Service Brigada de Incêndio Particular
24/10 GVP Consultoria Eventos Serviço de motoristas
31/13 JF Engenharia Assessoria Consultoria
19/09 PH Serviços Administração Terceirizados-contínuos/recepcionistas
29/10 Polo Engenharia Manutenção de Ar Condicionado
25/10 Presta Construtora Serv. Serviço de Limpeza e Conservação
01/11 SITRAN Empresa de Segurança Vigilância Armada e Desarmada
Fonte: SA nº 6/2016
531. A análise dos contratos evidenciou que as referidas empresas não se
inscreveram no Plano Brasil Maior, ou seja, não optaram pela desoneração da folha de
pagamentos, nos termos do art. 7º da Lei nº 12.546/2011 e do art. 2º do Decreto nº
7.828/2012.
Item 14 - Avaliação da política de acessibilidade da unidade auditada, especialmente em
relação às medidas adotadas para cumprimento das exigências da Lei nº 10.098/2000, do
Decreto nº 5.296/2004 e das normas técnicas da Associação Brasileira de Normas
Técnicas (ABNT) aplicáveis.
532. Reputa-se como muito importante a Portaria nº 363, publicada em 25 de julho
de 2014, que instituiu, no âmbito do Itamaraty, o Comitê para a Promoção dos Direito das
Pessoas com Deficiência (CPPD). Tal normativo tem o objetivo de, em caráter permanente e
consultivo, favorecer e acelerar, no âmbito da Secretaria de Estado das Relações Exteriores
(SERE), em Brasília, e nas demais repartições do MRE, o estabelecimento de mecanismos
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para a promoção dos direitos fundamentais das pessoas com deficiência, em especial
servidores com deficiência ou responsável por pessoas nessa condição – pais, parentes ou
terceiros.
533. Como o próprio gestor esclareceu, o CPPD passou a ser marco importante,
junto à SGEX, para a melhoria das medidas relativas à acessibilidade. Por intermédio do
DSE, a Unidade passou a ser incumbida de identificar e atender as necessidades especiais de
servidores e/ou de seus dependentes.
534. Como exemplo de medida proativa nesse sentido, o gestor citou, dentre outras,
a alteração dos modelos de formulários prévios às viagens a serviço, no intuito de identificar
funcionários com necessidades especiais e diferenciar o atendimento. Assim, procedeu-se à
inclusão, em tais formulários, de espaço destinado à autodeclaração (servidor com deficiência
e/ou dependente com deficiência).
535. Quando dos trabalhos de campo, momento em que se procedeu a algumas
entrevistas com portadores de deficiência, a equipe de auditoria se deparou com questões que
apontam para a necessidade de avanço na implementação de tais regras por parte do MRE, em
vários aspectos. Funcionários com algum grau de dificuldade de locomoção, por exemplo,
receberam opções de remoção para países que não dispunham de condições de acessibilidade.
536. Servidores entrevistados observaram que, quando de suas respectivas remoções
ao exterior, tiveram que empreender grande esforço junto a seus superiores a fim de conseguir
vaga em posto ou país onde condições mínimas de acessibilidade estivessem disponíveis.
Sentiram-se por vezes como se devedores fossem de favores e não de direitos inatos a suas
condições especiais. Outros tipos de queixas relacionaram-se à falta de informação por parte
do público em geral e de colegas quanto à forma de atuar diante de diversas situações.
537. Como exemplo, cite-se o caso de uso irregular de vagas de estacionamento
para deficientes. Outra situação recorrente é o uso de sanitários adaptados para deficientes por
não deficientes. Deficientes, que por vezes os utilizam na condição de incontinentes e/ou na
condição de não poderem ficar sem barras de suporte. Ademais dessas situações, quando as
catracas impedem a entrada do portador de necessidade especial, funcionários da segurança
demoram a perceber o problema.
538. Em termos estruturais, constatou-se, durante os trabalhos de campo, que o
próprio Palácio Itamaraty não dispõe de banheiros adaptados. Observou-se, ainda, que em
alguns casos a própria estação de trabalho do servidor não está adaptada a sua altura. O
servidor não dispõe tampouco de aparelho telefônico adaptado e o 'mouse' especial, quando
necessário, teve que ser adquirido pelo próprio servidor.
539. Temos como louvável o fato de que, na composição do CPPD três dos seis
componentes indicados pela Administração tenham que ser deficientes ou responsáveis por
pessoas com deficiência. Entretanto, observa-se que tal comitê não tem poder decisório, mas
tão-somente de assessoramento junto à SGEX. Nesse sentido, as demandas parecem demorar
muito a serem analisadas e resolvidas pela Administração.
540. Por meio da circular telegráfica 97101, de 20 de fevereiro de 2015, expedida
pelo DA, solicitou-se a todos os postos que encaminhassem a real situação no tocante à
acessibilidade. Praticamente a totalidade dos postos forneceu informações atinentes a esse
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tema. Entretanto, observa-se que a SGEX não parece estar levando em consideração tal
levantamento para efeito de opções de remoção no tocante aos servidores com deficiências.
541. Como pôde-se constatar, há postos sem nenhuma condição de receber
funcionários em tal condição. Casos há em que as instalações são tombadas pelo Patrimônio
Histórico local. Outros em que o imóvel da Chancelaria é alugado, o que inviabiliza
determinadas adaptações. Ademais, só se pode empreender obras em próprios nacionais, de
modo que se faz necessário um maior comprometimento da SGEX na abordagem e no
tratamento dessas questões cruciais aos servidores com deficiências.
542. Diante do exposto, seria recomendável que o gestor atue no sentido de dotar o
CPPD de maior poder deliberativo. Outrossim, deve ser analisada a viabilidade de incluir nos
cursos de formação e remoção, como já havia sido contemplado no passado, módulo e temas
afetos aos portadores de deficiências. Essa temática que diz respeito não só aos servidores do
Quadro, mas também a todos os portadores de deficiências que, no Brasil ou no exterior,
tenham que acessar as instalações do Governo brasileiro.
Implementação das determinações/recomendações do TCU
543. No julgamento das contas de exercícios anteriores, o TCU determinou à CISET
que fizesse constar do relatório de prestação de contas anual a implementação de
determinações/recomendações da Corte de Contas. Durante os trabalhos de auditoria foram
elencados os seguintes acórdãos para monitoramento: Acórdão nº 48/2016 – TCU – 2ª
Câmara, Acórdão nº 51/2016 – TCU – 2ª Câmara, Acórdão TCU nº 132/2016 – Plenário,
Acórdão TCU nº 1432/2016 – Plenário, Acórdão nº 822/2016 – TCU – Plenário e Acórdão nº
1176/2015 – Plenário.
Acórdão nº 48/2016 – TCU – 2a Câmara
544. Por meio do Acórdão nº 48/2016 – TCU – Segunda Câmara, o TCU
determinou à SGEX/MRE que informe as medidas adotadas para atender às seguintes
determinações constantes do item 1.7.3:
"1.7.3. Determinar à SGEX/MRE que adote providências, caso ainda não o
tenha feito, para fazer cessar as seguintes irregularidades e para ressarcir o
Erário dos eventuais danos delas decorrentes, inclusive mediante a
instauração de tomada de contas especial, se necessário:
1.7.3.1.concessão de pagamentos de auxílios para residência funcional no
exterior, decorrentes de designações para missões transitórias com mudança
de sede, com a concomitante manutenção de imóvel funcional no Brasil, o que
caracteriza duplicidade indevida de benefício, em desacordo com os arts. 37
da Constituição, 23 da Lei 5.809/1972 e 12 da Portaria-MRE 805/2009,
alterada pela Portaria-MRE 331/2012.(original sem grifo)
545. Acerca do acórdão supramencionado, o gestor se manifestou por meio do
Despacho ao Memorando DSG nº 22, de 4/2/2016, reproduzido abaixo.
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Manifestação da Unidade Auditada
546. Em relação aos itens 1.7.3 e 1.7.3.1 do Acórdão em tela, o SMF da DSG
efetuou levantamento sobre a atual situação dos permissionários dos imóveis funcionais que
se encontram em missões transitórias no exterior pelo prazo superior a 12 meses, a fim de
verificar possíveis casos de irregularidades no recebimento em duplicidade dos benefícios de
Residência Funcional no exterior e no Brasil.
547. Nesse sentido, foi confrontada a lista de funcionários em missão transitória em
Postos no exterior desde 2013, com a lista geral de ocupação de imóveis funcionais. O
cotejamento permitiu identificar cinco servidores, que estiveram em missões transitórias, cujo
período excedeu o prazo de 12 meses em Postos no exterior, o que contrariou as instruções
contidas no artigo 13, da Portaria nº 205, de 27 de abril de 2015.
548. Com o objetivo de evitar a caracterização da duplicidade indevida de beneficio
de residência funcional no exterior e no Brasil, o DA encaminhou expediente à DAEX, para
as providências daquela Divisão, no sentido de permitir aos servidores regularizar a situação
em epígrafe, seja por meio de glosa de pagamentos de RF vindouros ou por encaminhamento
de processo para as providências de ressarcimento ao Erário.
549. No âmbito da DAEX, foram tomadas providências para averiguação de todos
os casos informados pela DSG de servidores que mantinham apartamento funcional e
estiveram em missões temporárias por prazo que se estendeu por mais de 365 dias. Foi
constatado que, completado um ano de missão na Embaixada do Brasil em Paramaribo, o SS
CEMNF fez a opção de manter o apartamento funcional nesta capital, deixando de receber o
beneficio RF, conforme informado por telegrama oficial nº 736 de 12 de dezembro de 2014.
De modo análogo, o TS Germano Faria Corrêa observou o limite de 365 dias de recebimento
de LIM-RF cm concomitância com a manutenção de imóvel funcional em Brasília, ao
celebrar contrato locatício cujo término precedia o prazo limite de sua missão, de acordo com
os telegramas nos 189, 192 e 898, de 2013, da Embaixada do Brasil em Pequim.
550. Nos casos do Conselheiro SFDC e da Assistente de Chancelaria MMOCS,
houve, de fato, pequeno lapso temporal de concomitância de recebimento do beneficio no
exterior com a manutenção do apartamento funcional findo o prazo de 365 dias. Em ambos os
casos, a DAEX enviou notificações para interposição de recurso ou realização de pagamento
no procedimento de reposição ao Erário, nos termos do art. 46 da Lei n° 8.112 de 1990. O
Conselheiro SFDC realizou o pagamento de GRU na data de 08 de junho na conta da DPAG e
os recursos foram devolvidos ao Tesouro Nacional, uma vez que relativos ao exercício de
2013. A AC MMOCS, que recebeu o beneficio por dez dias além do prazo permitido, interpôs
recurso em 15 de junho de 2016, alegando a boa fé no recebimento e o interesse da
Administração para a prorrogação de sua missão temporária por prazo superior aos 365 dias.
Finalmente, no caso do PS RFL, a notificação foi enviada por mala diplomática, uma vez que
o servidor se encontra na Embaixada do Brasil em Brazzaville. Em contato prévio por
telefone, o servidor manifestou seu interesse em interpor recurso, o que deverá ser feito em 15
dias do recebimento da notificação.
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PORTARIA CONJUNTA DSE E DA
551. Permaneceram, contudo, dúvidas quanto a definição do critério de “mudança
de sede”, que foi sanado pelo DSE mediante a leitura do disposto no artigo 2°, inciso 1 da Lei
nº 5.809/1972. Tendo sido esclarecido, será elaborada nova Instrução Normativa, por meio de
Portaria conjunta do DSE e o DA, a fim de normatizar, a partir da entrada em vigor das novas
normas, critérios para os atos discricionários dados pela Administração em definir a missão
transitória com mudança de sede.
552. [...] de maneira a atender o Acórdão TCU 48/2016 no que se refere às
providências para evitar a duplicidade do pagamento de benefícios afetos às Missões
Transitórias, a Divisão de Pagamentos elaborou minuta de portaria que regulamenta as
designações em MT e os benefícios pertinentes.
553. Ainda que o Acórdão explicitasse a impropriedade da concessão do duplo
benefício de RF e imóvel funcional, cita o artigo da Lei 5809/72 referente à ajuda de custo, o
que leva a crer, portanto, tratar da duplicidade de benefícios em sentido material. Nesse
sentido, a minuta de portaria define e reitera conceitos legais como “mudança de sede” e “
desligamento da organização”, bem como esclarece a quais benefícios o servidor fará jus em
cada situação – sempre evitando o duplo pagamento de benefícios. A portaria foi apreciada
pelo DSE, que a encaminhou à CJ para apreciação dos aspectos jurídicos e legais.
Análise do Controle Interno
554. O Controle Interno entende que a metodologia utilizada pela Unidade, ao não
incluir, em suas apurações, as situações de pagamentos baseadas no Artigo 23 da Lei nº
5.809/72, que não contemplaram missões “com mudança de sede”, pode não ter atendido
plenamente às determinações do TCU, no sentido de que, independentemente da duração da
missão transitória, seriam indevidos pagamento de ajuda de custo e de transporte de bagagem
para servidores que se deslocarem 'sem mudança de sede', nos termos da legislação em vigor.
555. O Controle Interno teve conhecimento informal de que a minuta de portaria
teria sido analisada pelo DSE e encaminhada à Consultoria Jurídica para apreciação dos
aspectos jurídicos e legais. Considerando que os desdobramentos atinentes à implementação
do Acórdão nº 46/2016 ainda estão em curso, esse assunto será objeto de nova avaliação, pelo
Controle Interno, no âmbito do processo de contas referente ao próximo exercício.
1.7.3.2.inércia administrativa na cobrança de débitos referentes ao não
pagamento de taxas de ocupação de imóveis funcionais.
Manifestação da Unidade Auditada
556. No que concerne ao item 1.7.3.2 do Acórdão supracitado, de acordo com o
Parecer CONJUR/CGDAJ n°462/2015, a competência para as funções de cobrança e
recolhimento das taxas de ocupação de imóveis funcionais é da SPU, que é órgão legalmente
imbuído de administrar, fiscalizar e outorgar a utilização dos imóveis, nos regimes e
condições permitidos em lei. Em atendimento à solicitação do SMF, a SPU enviou, no último
dia 10 de junho, lista dos permissionários inadimplentes com as taxas de ocupação dos
imóveis funcionais administrados pelo MRE.
557. Em primeira análise, a lista conta com 217 casos pendentes de pagamento.
Entretanto, foi possível identificar, inicialmente, que se trata de pendências que abrangem
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diferentes casos de inadimplência que deverão ser tratados de acordo com suas peculiaridades.
Para tal, far-se-á necessária a criação de critérios de verificação mais apurados a um de
permitir separar os casos análogos, que compreendem, em sua maioria, dividas de ex-
ocupantes que já foram removidos, aposentados, exonerados e até mesmo falecidos. Além
disso, este Setor deverá ater-se aos casos em que há eventuais incongruências nas informações
prestadas, no que se refere a proporcionalidade ao tempo da ocupação, que igualmente já
foram detectados, com exemplo de servidores que entregaram seus imóveis, com a devida
declaração de quitação das taxas de ocupação, por parte da SPU, e constam na mencionada
lista como devedores, cujos meses de referência são posteriores ao cancelamento de suas
permissões de uso.
558. A prévia verificação permitiu identificar somente 9 casos (cerca de 4%) de
permissionários que ocupam atualmente imóvel funcional e estão inadimplentes por mais de
três meses, o que deverá ser tratado prioritariamente, por parte deste Setor, a fim de dar
cumprimento às regras dispostas no Decreto n° 980/93.
559. De maneira análoga, o SMF já tomou as devidas providências, no sentido de
apurar, junto aos administradores e/ou síndicos dos edifícios que possuem imóveis funcionais
administrados pelo MRE, eventuais débitos em aberto de permissionários, referentes às taxas
ordinárias de condomínio. Semelhante providência foi adotada pelo Setor, no que se refere à
Taxa de Limpeza.
Análise do Controle Interno
560. Considerando que o gestor já apresentou resposta ao ponto em apreço, durante
o processo de monitoramento de implementação das recomendações, a análise do Controle
Interno já se encontrada registrada nos parágrafos 388 a 412.
1.7.3.3. falta de exigência da apresentação dos cartões de embarque ou dos
bilhetes não utilizados, nos termos da Portaria MP 205, de 2/4/2010;
1.7.3.4. pagamento de multas e taxas motivadas pela remarcação ou pelo
cancelamento de bilhetes aéreos sem a devida justificativa.
Manifestação da Unidade Auditada
561. Como é de conhecimento de Vossa Senhoria, a aquisição de passagens
aéreas é realizada on-line, de modo totalmente eletrônico. Como consequência, a Divisão de
Pagamentos não exige a apresentação do bilhete eletrônico impresso nos casos de não
utilização, uma vez que os bilhetes são disponibilizados, no SCDP, pela agência de viagens.
Nestes casos, a rotina desta Divisão, é: a) orientar os servidores a informar, via e-mail, a não
utilização dos bilhetes; b) alertar a agência TRIPS sobre o cancelamento, com o objetivo de
evitar o no show; c) cobrar do servidor justificativa para a não utilização; d) registrar a
ocorrência no SCDP, de modo a viabilizar o pedido de reembolso das passagens; e) anexar as
justificativas no sistema e encerrar o processo eletrônico.
562. Nos casos em que o servidor não avisa à DPAG que não utilizou o bilhete, o
SCDP envia, como parte do fluxo do sistema, e-mails de cobrança de prestação de contas
diariamente, os quais somente cessam quando a prestação de contas é enviada à Divisão e
processada pelo setor competente, conforme o disposto na Portaria MP 205, de 2/4/2010.
Neste momento, a não utilização do bilhete é registrada no sistema, com a devida justificativa.
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Caso o servidor não preste contas e fique com o processo em aberto, o SCDP exige que a
aprovação de novas missões seja realizada pelo perfil de Autoridade Superior. Conforme o
Artigo 18 da IN nº 3 do MPOG: “Caberá ao proponente autorizar o afastamento. 1º Deverá a
autoridade máxima dos órgãos ou entidades autorizar o afastamento nos casos abaixo: [...] II -
efetuada por servidor que não prestou contas de viagem anteriormente realizada.”
563. Ademais, esta Divisão tem como prática cobrar a devida justificativa para todas
as solicitações de não utilização, de cancelamento e de remarcação de bilhetes aéreos. As
justificativas são inseridas nos campos disponibilizados pelo próprio SCDP, pois nenhuma
Proposta de Concessão de Diárias e Passagens pode ser alterada, complementada ou
cancelada, sem o preenchimento adequado desses campos.
564. Por fim, cumpre ressaltar que o SCDP foi estruturado de forma que o cadastro
das viagens e o preenchimento das devidas justificativas fossem realizados pelos solicitantes
de viagem e de passagem das unidades proponentes, conforme o art. 2º e o art. 13 da IN nº 3
do MPOG. Entretanto, a DPAG tem realizado essa função, para garantir a continuidade da
emissão de passagens no MRE. Com vistas a normalizar o fluxo do SCDP e adequar o
Ministério ao ordenamento legal vigente, está em fase final de elaboração plano de
redefinição de funções. Assim, cada unidade poderá operar o SCDP de acordo com o perfil
correspondente.
Análise do Controle Interno
565. As determinações do TCU constantes do referido Acórdão referem-se ao
exercício de 2013, ocasião em que a Unidade não se encontrava integrada eletronicamente ao
SCDP para realizar as aquisições de passagens aéreas. As prestações de contas relativas às
aquisições de passagens concedidas no exercício de 2015, ocasião em que a Unidade passou a
utilizar o Sistema, constitui objeto de item específico do presente relatório.
566. Como se observa, a Unidade não respondeu objetivamente às determinações do
TCU referentes à Tomada de Contas Anual de 2013, no que concerne à falta de exigência da
apresentação dos cartões de embarque ou dos bilhetes não utilizados, bem como ao
pagamento de multas e taxas por motivo de cancelamento de bilhetes aéreos sem a devida
justificativa.
567. Ademais, a Unidade não comprovou a implementação de medidas concretas e
mais rigorosas para fazer cessar as irregularidades apontadas na Decisão, ou para ressarcir ao
Erário os eventuais danos delas decorrentes, inclusive mediante a instauração de tomada de
contas especial, se necessário.
568. A equipe de auditoria observa que as recorrentes deficiências nas rotinas
administrativas verificadas, há vários exercícios, na aquisição de passagens aéreas, no âmbito
do DSE, podem comprometer a eficiência e transparência do gasto público, configurando
desatendimento dos artigos 37 e 70 da Constituição Federal.
RECOMENDAÇÕES
569. Impor regras mais rígidas que obriguem os servidores a apresentarem os
cartões de embarque ou os bilhetes não utilizados no exercício de 2013 e, caso não o façam,
tomar as providências cabíveis, nos termos da Portaria MP 205, de 2/4/2010.
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570. Justificar o pagamento de multas e taxas motivadas pela remarcação ou pelo
cancelamento de bilhetes aéreos e, se for o caso, ressarcir ao Erário os prejuízos
eventualmente comprovados.
Acórdão nº 51/2016 – TCU – 2ª Câmara
1.7.1. Determinar à Subsecretaria-Geral do Serviço Exterior, com fulcro nos
arts. 3º e 4º da Instrução Normativa – TCU 71/2012, c/c o art. 8°, § 1°, da Lei
8.443/92, c/c com o art. 197, § 1°, do RI/TCU, caso ainda não o tenha feito,
que adote as medidas administrativas com vistas à apuração dos fatos,
identificação dos responsáveis e quantificação e ressarcimento de eventuais
débitos por pagamentos de juros, multas e atualizações monetárias
decorrentes de atrasos nos pagamentos dos contratos de fornecimento de
energia elétrica, água e esgoto, telecomunicações, e outros porventura
detectados, a partir do exercício de 2007 (item 68, da instrução de peça 8), e,
em caso de insucesso das referidas medidas, instaure e encaminhe a este
Tribunal, no prazo de 120 dias, a respectiva tomada de contas especial.
Manifestação da Unidade Auditada
571. Com o objetivo de que esta Divisão tomasse as providências necessárias para
cumprir com o disposto no Acórdão nº 51/2016 da 2ª Câmara do TCU a Assistente de
Chancelaria Kátia de Oliveira Motta, lotada no Consulado-Geral em Santa Cruz de la Sierra,
foi chamada a serviço entre 20 de junho e 19 de agosto. Esta Divisão submeterá o
levantamento realizado pela servidora, após o término de sua chamada a serviço, ao exame
das instâncias superiores e da CISET.
Análise do Controle Interno
572. Conforme resposta do gestor, o processo encontra-se na fase de quantificação e
identificação, com previsão de término em 19 de agosto de 2016. Por meio do Ofício nº
304/2016, datado de 02/08/2016, foi solicitado que o prazo para comunicação dos resultados
ao TCU seja estendido para 30/09/2016.
1.7.2. Recomendar à SGEX que implemente controles internos capazes de
garantir cumprimento ao estabelecido na Lei 8.730/93, relativamente à
obrigatoriedade de apresentação das declarações de bens e rendas pelas
autoridades e servidores indicados no art. 1° do aludido diploma legal (item
45, da instrução de peça 8).
Manifestação da Unidade Auditada
573. Em relação ao item 1.7.2 do Acórdão nº 51/2016 – TCU – 2ª Câmara, informo
que a DP tem buscado cumprir a Lei 8.730/93 por meio de duas rotinas:
a) incentivo, com base na Instrução Normativa TCU nº 67/2011, da entrega da
Autorização de Acesso aos Dados de Bens e Rendas das Declarações de Ajuste Anual do
Imposto de Renda Pessoa Física (formulário AUT) como forma de cumprimento da exigência
contida no art. 13 da Lei nº 8.429, de 1992, e no art. 1º da Lei nº 8.730, de 1993; e
b) cobranças anuais junto aos servidores da apresentação do formulário DEC-1
em conjunto com a Declaração de Bens e Rendas - DBR.
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574. O resultado das referidas ações é o significativo estimulo à entrega do
formulário AUT, que tem se refletido no percentual crescente de servidores que optam por
esse instrumento. Em 2013, 77% optaram pelo AUT. Em 2014, 86%, e, em 2015, 89%.
575. O principal problema que a DP tem enfrentado em relação às obrigações
constantes da Lei 8.730/93 tem ocorrido quando da exoneração dos servidores que optam pelo
Formulário DEC-1, acompanhado da Declaração de Bens e Renda. Muitos desses servidores
não têm apresentado a DBR tempestivamente à DP, ao final da ocupação de cargos
comissionados. Com vistas a solucionar tal questão, informo que a DP criará nova rotina de
trabalho que reforçará a cobrança da DBR dos servidores inadimplentes.
Análise do Controle Interno
576. As medidas implementadas pelo gestor da Unidade para dar cumprimento ao
estabelecido na Lei 8.730/93, relativamente à obrigatoriedade de apresentação das declarações
de bens e rendas pelas autoridades e servidores indicados no art. 1º do aludido diploma legal,
não foram suficientes para se obter os resultados esperados.
577. Cumpre observar, no entanto, que a recomendação do TCU descrita no subitem
1.7.2. do Acórdão 51/2016 – Segunda Câmara refere-se ao exercício de 2012, sem, no
entanto, o devido cumprimento absoluto pela Unidade.
578. Ressalte-se que, o artigo 16 da lei 8.443/92, no seu § 1º estabelece que :
"Art. 16 …:
(…)
§ 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência
no descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência,
feita em processo de tomada ou prestarão de contas."
579. Quanto ao item 1.7.3: "Recomendar ao MRE que em conjunto com
o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) estabeleça, se ainda não
houver, plano de ação visando a adequada e tempestiva manutenção dos bens imóveis
adquiridos no exterior, incluindo se for o caso, ações no orçamento
do ministério destinadas especificamente para manutenção dos aludidos bens (item
55, da instrução de peça 8).", a Unidade, até o término dos trabalhos de auditoria, não
se pronunciou.
Acórdãos TCU nº 132/2016 – Plenário e nº 1432/2016 – Plenário
580. Pelo Acórdão nº 132/2016 de janeiro de 2016, o TCU determinou ao MRE que,
instaure e conclua, no prazo de 90 dias, Tomada de Contas Especial com vistas à apuração
dos valores pagos indevidamente pelo Ministério no âmbito dos Contratos nº 8/2012, firmado
com a empresa Citel Construtora, Comércio e Serviços Ltda., e nº 12/2014, celebrado com a
empresa Maria da Silva Soares – EPP.
581. Atendendo a solicitação do Ministério, por meio do Acórdão nº 1432/2016 –
TCU - Plenário, o Tribunal acatou pedido de prorrogação de prazo, para finalização dos
trabalhos, fixando a data de 30/9/2016 como prazo final para cumprimento da determinação.
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Acórdão nº 822/2016 – TCU – Plenário
1.6.1. Manter acompanhamento até a efetiva publicação do novo Guia de
Administração Postos (GAP), homologação final dos sistemas de patrimônio e
de contabilidade e administração financeira dos postos no exterior e
finalização do processo de interligação das unidades diplomáticas no exterior
ao Siafi, abordadas nos subitens 9.1.1, 9.1.2.1, 9.1.2.2 e 9.1.2.3 do Acórdão
574/2012-TCU-Plenário, nas contas da Secretaria-Geral do Serviço Exterior
(SGEX/MRE);
1.6.2. Apensar os autos, após as comunicações e demais ações processuais, ao
processo de origem, TC 020.217/2007-3, nos termos do item 64.2 da Portaria-
Segecex 27/2009.
582. Com relação ao item 1.6.1, registre-se:
a) quanto à publicação do novo GAP:
Situação atual: Aprovado pela Portaria nº 380, de 1º de julho de 2016,
publicada no Boletim de Serviço nº 125/A, de 1 º de julho de 2016;
b) quanto à homologação final do sistema de patrimônio:
Situação atual – os comentários registrados nos parágrafos 439 a 479 revelam
que ademais de o sistema não estar totalmente finalizado, inexiste, segundo o
gestor, data prevista para que o sistema possa entrar estar totalmente em uso
pelos diversos usuários;
c) quanto à homologação final do sistema de contabilidade e administração
financeira dos postos no exterior:
Situação atual: novo sistema ainda não entrou em funcionamento. Segundo
registrado no Relatório de Gestão, o novo sistema de aperfeiçoamento do
Sistema de Gestão Orçamentária e Financeira (6ª fase do SIGEF), já está 95%
desenvolvido;
d) quanto à finalização do processo de interligação das unidades diplomáticas no
exterior ao Siafi:
Situação atual: Do total de 220 Postos, 77 foram siafizados.
Reproduz-se comentário inserido no Relatório de Gestão pela COF, unidade
subordinada à SGEX, responsável pela implementação do processo de
siafização dos Postos no exterior:
“A Coordenação-Geral de Orçamento e Finanças, órgão setorial
orçamentário, subordinado à SGEX, tem como planejamento básico a
execução tempestiva de ações de descentralização orçamentária e financeira.
Dentre as atribuições planejadas para 2015 pela COF, figurou a continuidade,
em atendimento a orientações emanadas do TCU, do processo de “siafização”
das repartições diplomáticas e consulares brasileiras no exterior. Diante da
escassez de recursos financeiros, no entanto, somente três postos foram
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interligados ao SIAFI, somando-se a outros 74 que já haviam sido
“siafizados” em exercícios anteriores."
Acórdão nº 1176/2014 – Plenário
583. Pelo Acórdão nº 1176/2015 – Plenário, o TCU determinou aos órgãos da
administração pública a revisão nos proventos das aposentadorias concedidas com
fundamento no art. 40, §3, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda
Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e no art. 2º dessa mesma Emenda, a partir
da vigência na MP nº 167, de 2004, convertida na Lei nº 10.887/2004.
584. Em resposta à SA nº 04/2016, de 13/04/2016, a Unidade de Pessoal do MRE
identificou as aposentadorias que se enquadraram no citado Acórdão, especificando a situação
atual da revisão. Cabe destacar que a auditoria, após a primeira análise nos cálculos finais dos
proventos da aposentadoria, encontrou as seguintes situações:
a) o cálculo dos proventos da aposentadoria após a atual revisão resultou em
proventos inferiores ao originalmente encontrados na data da aposentadoria. Os aposentados
foram notificados para que tivessem conhecimento da mudança de remuneração;
b) existência de lacunas nos lançamentos de contribuições previdenciárias dos
aposentados nos períodos em que os servidores estavam em missões no exterior, cujas fichas
financeiras foram geridas pelo EFNY, sem o correspondente registro dos recolhimentos no
SIAPEnet. Após revisão e inclusão dos referidos valores, o valor final da aposentadoria
resultou em proventos superiores aos originalmente encontrados na data da aposentadoria.
c) aposentadorias em que não ocorreram alterações financeiras, uma vez que os
servidores possuíam todos os requisitos para aposentadoria voluntária, mas suas portarias de
concessão apresentaram fundamentos legais de aposentadoria compulsória. Foram feitas as
devidas alterações nas portarias, nos registros do SIAPE e do SISACnet.
M. R.E.
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IV – CONCLUSÃO
585. Tendo em vista os exames realizados no período a que se refere o presente
processo, concluímos pela REGULARIDADE COM RESSALVAS do processo de contas da
Unidade Prestadora da Conta.
Brasília-DF, em 1º de agosto de 2016.
DJDNC
Auditor Federal de Finanças e Controle
Matricula SIAPE –xxxxxx
EFT
Auditor Federal de Finanças e Controle
Matrícula SIAPE – xxxxxxxxx
LCSF
Auditor Federal de Finanças e Controle
Matricula SIAPE –xxxxxx
SMS
Auditor Federal de Finanças e Controle
Matricula SIAPE –xxxxxx
MJC
Auditor Federal de Finanças e Controle
Matricula SIAPE –xxxxxx
HSM
Técnico Federal de Finanças e Controle
Matrícula SIAPE – xxxxxxx
URS
Técnico Federal de Finanças e Controle
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MAP
Técnico Federal de Finanças e Controle
Matrícula SIAPE – xxxxxxx
NCP
Técnico Federal de Finanças e Controle
Matrícula SIAPE – xxxxxxx