Tematsko izvješće Ekologizacija: složeniji oblik potpore dohotku koji još nije djelotvoran u pogledu okoliša
(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU a)
HR 2017. BR. 21
1977 - 2017
U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.
Revizorski tim
Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Phil Wynn Owen i koje je specijalizirano za održivu uporabu prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Samo Jereb, a potporu su mu pružali ataše u njegovu uredu Jerneja Vrabič, glavni rukovoditelj Robert Markus i voditelj radnog zadatka Michal Machowski. Revizorski tim činili su Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckeviciene i Krzysztof Zalega.
Slijeva nadesno: Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Robert Markus, Michal Machowski, Samo Jereb, Dainora Venckeviciene, Jerneja Vrabič.
2
SADRŽAJ
Odlomak
Pojmovnik i pokrate
Sažetak I. – VIII.
Uvod 1. – 9.
Opseg revizije i revizijski pristup 10. – 12.
Opažanja 13. – 71.
Za ekologizaciju nije utvrđena potpuno razrađena intervencijska logika s jasno definiranim i ambicioznim ciljnim vrijednostima, a proračun za ekologizaciju nije izravno povezan s ostvarivanjem ciljeva predmetne politike u vezi s okolišem i klimom 13. – 25.
Plaćanjem za ekologizaciju nastoje se ostvariti dva različita cilja: poboljšanje uspješnosti ZPP-a u pogledu okoliša i klime te pružanje potpore dohotku poljoprivrednika 13. – 14.
Konkretan doprinos ekologizacije dostizanju ciljnih vrijednosti EU-a za tlo, klimu, i biološku raznolikost nije jasno definiran 15. – 16.
Izvorni prijedlog Komisije bio je ambiciozniji u pogledu okoliša… 17. – 18.
… no nije sadržavao jasne dokaze o tome što bi se trebalo ostvariti predloženim praksama ekologizacije 19. – 21.
Međutim, nije došlo do izmjene iznosa proračunskih sredstava koja su dodijeljena za ekologizaciju jer su sredstva dodijeljena na temelju političke odluke, a ne imajući na umu ostvarivanje ciljeva predmetne politike u vezi s okolišem i klimom 22. – 25.
Nije vjerojatno da će se ekologizacijom, na način na koji se trenutačno primjenjuje, ostvariti znatne koristi za okoliš i klimu 26. – 57.
Ekologizacija je dovela do vrlo ograničenih promjena u poljoprivrednim praksama… 26. – 33.
… u čemu je vidljiv znatan mrtvi teret koji proizlazi iz načina na koji je osmišljena predmetna politika 34. – 39.
Raznolikost usjeva donosi manje koristi za tlo od plodoreda usjeva 40. – 42.
3
Učinak zaštite travnjaka na neto emisije iz poljoprivrednih zemljišta mogao bi se poboljšati boljim usmjeravanjem mjera 43. – 46.
Prevladavajućim proizvodnim ekološki značajnim površinama zajedno s nedovoljnim zahtjevima u pogledu upravljanja umanjuju se moguće koristi ekologizacije za biološku raznolikost 47. – 50.
Umjesto povećanja očekivanih koristi za okoliš i klimu na najveću moguću razinu države članice iskorištavaju fleksibilnost pravila ekologizacije kako bi ograničile svoje opterećenje i opterećenje poljoprivrednika 51. – 54.
Ekologizacija ima ograničen učinak na mjere za okoliš u okviru drugog stupa 55. – 57.
Ekologizacijom se povećava složenost ZPP-a 58. – 71.
Ekologizacija se preklapa s drugim instrumentima ZPP-a u području okoliša, ali Komisija i države članice ublažavaju povezani rizik od mrtvog tereta i dvostrukog financiranja 58. – 64.
Složena pravila ekologizacije sa sobom nose izazove u pogledu njezine primjene, koje je Komisija djelomično riješila 65. – 69.
Prakse ekologizacije slične su standardima GAEC, ali s njima su povezane veće moguće kazne u slučaju nepridržavanja 70. – 71.
Zaključci i preporuke 72. – 83.
Prilog I. – Kretanje omjera trajnih travnjaka
Prilog II. – Glavni podatci o ispunjavanju obveze određivanja ekološki osjetljivih trajnih travnjaka za 2016. godinu
Prilog III. – Glavni podatci o ispunjavanju obveze određivanja ekološki značajnih površina za 2016. godinu
Odgovori Komisije
4
POJMOVNIK I POKRATE
Drugi stup ZPP-a: dio zajedničke poljoprivredne politike koji obuhvaća mjere ruralnog
razvoja.
Ekološki osjetljivi trajni travnjaci: parcele trajnih travnjaka, u prvom redu smještene na
područjima mreže Natura 2000, koje su države članice odredile na temelju njihove važnosti
za biološku raznolikost, a posebice za zaštićene vrste travnjaka i staništa. U okviru
ekologizacije takve su parcele zaštićene od prenamjene za druge svrhe ili oranje.
Ekološki značajne površine (EZP): zemljište na poljoprivrednim gospodarstvima koje je
namijenjeno posebnim praksama ili obilježjima korisnima za okoliš. U okviru ekologizacije u
pravilu je najmanje 5 % obradive površine poljoprivrednog gospodarstva potrebno odrediti
kao ekološki značajnu površinu.
EU: Europska unija.
GAEC: dobro poljoprivredno i okolišno stanje. Skupni naziv za niz osnovnih standarda koji se
primjenjuju u okviru višestruke sukladnosti i kojima se definira dobro poljoprivredno i
okolišno stanje zemljišta.
GU AGRI: Glavna uprava Europske komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj.
GU CLIMA: Glavna uprava Europske komisije za klimatsku politiku.
GU ENV: Glavna uprava Europske komisije za okoliš.
Izravna plaćanja: potpora koja se izravno dodjeljuje poljoprivrednicima kao sigurnosni
mehanizam. Izravna plaćanja obično se dodjeljuju u obliku osnovne potpore dohotku te nisu
povezana s proizvodnjom. Služe za stabilizaciju dohotka koji poljoprivrednici ostvaruju od
prodaje na tržištu, koja može varirati. Izravna plaćanja isplaćuju se iz Europskog fonda za
jamstva u poljoprivredi, koji se često naziva „prvim stupom” ZPP-a.
JRC: Zajednički istraživački centar, jedna od glavnih uprava Europske komisije.
Mreža Natura 2000: najveća koherentna ekološka mreža zaštićenih područja u svijetu koja
obuhvaća 18 % zemljišne površine u EU-u i ključna morska područja.
5
Poljoprivredno gospodarstvo: cjelokupno poljoprivredno zemljište i životinje koji se nalaze
na teritoriju iste države članice, kojima upravlja jedan poljoprivrednik (fizička ili pravna osoba
ili skupina takvih osoba) i koje se upotrebljava za poljoprivredne djelatnosti.
Prvi stup ZPP-a: dio zajedničke poljoprivredne politike koji obuhvaća izravna plaćanja
poljoprivrednicima i tržišne mjere.
Ruralni razvoj: politika EU-a, često nazivana drugim stupom ZPP-a, kojom se odgovara na
potrebe ruralnih područja u EU-u u pogledu gospodarstva, okoliša i društva. Plaćanja za
ruralni razvoj isplaćuju se iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj, uz
sufinanciranje sredstvima država članica.
SMR: propisani zahtjevi o upravljanju. Skupni naziv za niz obveza utvrđenih u odgovarajućem
zakonodavstvu EU-a o okolišu, klimatskim promjenama, javnom zdravlju, zdravlju životinja i
bilja te dobrobiti životinja koje se primjenjuju u okviru višestruke sukladnosti.
Učinak mrtvog tereta: situacija u kojoj bi se subvencionirana aktivnost ili projekt djelomično
ili u cijelosti proveli i bez javne pomoći.
Višestruka sukladnost: sustav kojim se većina plaćanja u okviru ZPP-a povezuje sa skupom
osnovnih standarda čiji je cilj zajamčiti dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta
(GAEC) i određenim obvezama, koje su poznate kao propisani zahtjevi o upravljanju (SMR).
Propisani zahtjevi o upravljanju utvrđeni su u odgovarajućem zakonodavstvu EU-a o okolišu,
klimatskim promjenama, javnom zdravlju, zdravlju životinja i bilja te dobrobiti životinja.
ZPP: zajednička poljoprivredna politika – skup zakonskih akata i praksi koje je Europska unija
donijela s ciljem utvrđivanja zajedničke, jedinstvene politike u području poljoprivrede. Prve
su mjere uvedene 1962. godine. Ta se politika otada prilagođavala i dorađivala te mijenjala u
okviru niza reformi.
6
SAŽETAK
I. Ekologizacija (ili plaćanje za ekologizaciju) nova je vrsta izravnih plaćanja
poljoprivrednicima uvedena reformom Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) iz
2013. godine. Osmišljena je s ciljem primjene načela u skladu s kojim bi poljoprivrednike
trebalo nagraditi za javna dobra koja pružaju. S pomoću tog mehanizma ekologizacijom bi se
trebala poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša.
II. U ovom se izvješću iznose nalazi revizije ekologizacije koju je Sud proveo. Glavno je
revizijsko pitanje koje Sud obrađuje je li se primjenom ekologizacije poboljšala uspješnost
ZPP-a u pogledu okoliša i klime, kao što je predviđeno ciljem utvrđenim u relevantnom
zakonodavstvu EU-a.
III. U svrhu davanja odgovora na navedeno glavno revizijsko pitanje Sud je ispitao
sljedeće:
• intervencijsku logiku, postojanje jasnih i dovoljno ambicioznih ciljnih vrijednosti za
ekologizaciju te obrazloženje za iznose proračunskih sredstava koja su dodijeljena u
okviru predmetne politike
• koristi za okoliš i klimu koje se mogu očekivati zahvaljujući primjeni ekologizacije
• povećanje složenosti ZPP-a zbog uvođenja ekologizacije.
IV. Cjelokupni je zaključak Suda da ekologizacija, na način na koji se trenutačno
primjenjuje, vjerojatno neće znatno poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime.
V. Sud je utvrdio da Komisija nije izradila cjelovitu intervencijsku logiku za plaćanje za
ekologizaciju. Također nije utvrdila jasne i dovoljno ambiciozne ciljne vrijednosti u području
okoliša čije se dostizanje može očekivati zahvaljujući primjeni ekologizacije. Osim toga, iznos
proračunskih sredstava koja su dodijeljena za ekologizaciju nije obrazložen sadržajem
predmetne politike koji se odnosi na okoliš. Ekologizacija je u osnovi ostala program potpore
dohotku.
VI. Sud je također utvrdio da nije vjerojatno da će se ekologizacijom ostvariti znatne koristi
za okoliš i klimu, ponajprije zbog znatnog mrtvog tereta koji nepovoljno utječe na provedbu
7
predmetne politike. Naime, Sud procjenjuje da je ekologizacija dovela do promjene u
poljoprivrednim praksama na tek otprilike 5 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta u EU-u.
VII. Konačno, Sud je utvrdio da rezultati koji će se predmetnom politikom vjerojatno
ostvariti ne opravdavaju znatno povećanje složenosti ZPP-a uzrokovano uvođenjem
ekologizacije. Dio te složenosti proizlazi iz preklapanja između ekologizacije i drugih
instrumenata ZPP-a u području okoliša, uključujući standarde za dobro poljoprivredno i
okolišno stanje zemljišta (GAEC). Ekologizacija je slična tim standardima u smislu da je, u
osnovi, također skup osnovnih uvjeta povezanih s okolišem koji se primjenjuju na potporu
dohotku.
VIII. Sud na temelju tih nalaza iznosi sljedeće preporuke:
• Komisija bi za sljedeću reformu ZPP-a trebala osmisliti cjelovitu intervencijsku logiku za
doprinos ZPP-a ostvarivanju ciljeva EU-a povezanih s okolišem i klimom, uključujući
konkretne ciljne vrijednosti, i to na temelju najnovijih znanstvenih spoznaja o
predmetnom fenomenu.
• Komisija bi u svrhu pripreme za izradu prijedloga sljedeće reforme ZPP-a trebala
preispitati provedbu trenutačnog ZPP-a i utvrditi njezino stanje. Komisija bi se pri izradi
svojeg prijedloga trebala voditi sljedećim načelima:
o poljoprivrednici bi trebali imati pristup plaćanjima u okviru ZPP-a samo ako
ispunjavaju skup osnovnih standarda povezanih s okolišem, kojima se uzimaju u
obzir područja na koja se trenutačno primjenjuju standardi GAEC i opći zahtjevi
ekologizacije (pri čemu bi i standardi GAEC i opći zahtjevi ekologizacije trebali biti
ambiciozniji od zahtjeva utvrđenih u zakonodavstvu o okolišu). Sankcije za
neusklađenost s tim kombiniranim standardima trebale bi biti dovoljne kako bi
imale odvraćajući učinak. Osim toga, sve takve osnovne standarde trebalo bi u
cijelosti uzeti u obzir u okviru referentnih razina za okoliš za sve mjere u području
poljoprivrede koje se predvide programima
o na posebne, lokalne potrebe u području okoliša i klime moguće je odgovarajuće
odgovoriti na način da se u programe uključe pojačane mjere u području
8
poljoprivrede, koje se temelje na dostizanju ciljnih vrijednosti uspješnosti i dodjeli
financijskih sredstava kojom se uzimaju u obzir prosječni nastali troškovi i
izgubljeni prihodi povezani s mjerama i praksama koje su ambicioznije od
referentne razine za okoliš
o u slučajevima u kojima je državama članicama omogućen odabir načina provedbe
ZPP-a od njih bi se trebalo zahtijevati da prije provedbe pruže dokaze o tome da
su mogućnosti koje su odabrale djelotvorne i učinkovite u pogledu ostvarivanja
ciljeva politika.
9
UVOD
1. Europska unija (EU) isplaćuje izravne subvencije poljoprivrednicima u okviru prvog
stupa1 svoje zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Jedan je od ključnih ciljeva tih izravnih
plaćanja pružiti potporu dohotku poljoprivrednika. Međutim, sve su češće kritike u kojima se
ističe da u okviru ZPP-a nije učinjeno dovoljno kako bi se ograničio negativan utjecaj koji
određene poljoprivredne prakse imaju na okoliš i klimu2
2. „Zeleno plaćanje” ili „ekologizacija”
.
3 nova je vrsta izravnih plaćanja uvedena reformom
ZPP-a iz 2013. kao najnoviji pokušaj rješavanja tog pitanja. Riječ je o jedinom izravnom
plaćanju za koje je utvrđen „zeleni” glavni cilj, odnosno poboljšanje uspješnosti ZPP-a u
pogledu okoliša4
3. Komisija je u obrazloženju priloženom svojem zakonodavnom prijedlogu
.
5
1 ZPP se dijeli na dva stupa: prvi stup obuhvaća izravna plaćanja poljoprivrednicima i mjere tržišne intervencije te se u cijelosti financira iz proračuna EU-a. Drugi stup obuhvaća mjere ruralnog razvoja, koje države članice sufinanciraju vlastitim sredstvima.
istaknula da
će poljoprivrednim gospodarstvima „biti potrebna potpora u uvođenju i održavanju
poljoprivrednih sustava i praksi koji posebno doprinose ostvarenju ciljeva u području okoliša
i klime jer se u tržišnim cijenama ne odražava pružanje takvih javnih dobara”. Takvim
stavljanjem naglaska na uporabu javnih sredstava za javna dobra i nagrađivanje
poljoprivrednika za pozitivan učinak (odnosno učinak koji u suprotnome ne bi bio nagrađen
na tržištu) također se povećava legitimnost rashoda u okviru ZPP-a u cjelini.
2 Takav negativni utjecaj poljoprivrede na okoliš uključuje iscrpljivanje i eroziju tla, onečišćenje vode, emisije stakleničkih plinova i gubitak biološke raznolikosti.
3 Puni je službeni naziv ovog novog programa potpore „plaćanje za poljoprivredne prakse korisne za klimu i okoliš”.
4 Uvodna izjava 37. Uredbe (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (SL L 347, 20.12.2013., str. 608.).
5 COM(2011) 625 final od 12. listopada 2011.
10
4. Ekologizacija nije neobvezni program. Svi poljoprivrednici koji sudjeluju u programima
izravnih plaćanja u okviru ZPP-a (kao što su program osnovnih plaćanja ili program
jedinstvenih plaćanja po površini) moraju se prijaviti i za plaćanje za ekologizaciju. Međutim,
manja poljoprivredna gospodarstva mogu ostvariti koristi od potpore u okviru ekologizacije,
a pritom ne moraju ispunjavati sve zahtjeve ekologizacije, ili čak nijedan. Osim toga, zahtjevi
ekologizacije ne primjenjuju se na poljoprivredna gospodarstva koja se smatraju „zelenima
po definiciji”. Primjerice, ekološki poljoprivrednici mogu ostvariti koristi od ekologizacije, a
pritom ne moraju dokazati da primjenjuju ijednu od triju praksi ekologizacije.
5. Zahtjevi ekologizacije obuhvaćaju tri poljoprivredne prakse, pri čemu bi sve tri prakse
trebale biti jednostavne, opće, izvanugovorne i godišnje te bi trebale donositi koristi za okoliš
i klimu:
(a) U sklopu prakse raznolikosti usjeva poljoprivrednici s više od 10 hektara obradivog
zemljišta obvezni su uzgajati najmanje dvije vrste usjeva. Na poljoprivrednim
gospodarstvima s više od 30 hektara obradivog zemljišta potrebno je uvesti najmanje
jednu dodatnu (odnosno treću) vrstu usjeva. Udio obradivog zemljišta na kojem
poljoprivrednici mogu uzgajati glavni usjev ograničen je na 75 %. Na poljoprivrednim
gospodarstvima na kojima su potrebna tri usjeva, dva glavna usjeva zajedno ne smiju
zauzimati više od 95 % obradivog zemljišta. Kao glavni cilj raznolikosti usjeva utvrđeno je
poboljšanje kvalitete tla6
(b) U praksi održavanja trajnih travnjaka kombiniraju se dva odvojena mehanizma. Države
članice moraju:
.
• pratiti (na nacionalnoj ili regionalnoj razini) udio trajnih travnjaka u ukupnoj
površini poljoprivrednih zemljišta obuhvaćenih izravnim plaćanjima u okviru ZPP-a.
Ako se taj omjer smanji za više od 5 % u odnosu na referentnu razinu, države
članice od poljoprivrednika moraju zatražiti da obnove sve trajne travnjake koji su
prethodno prenamijenjeni u druge svrhe
6 Uvodna izjava 41. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
11
• određivati područja travnjaka koja su najosjetljivija s ekološkog stajališta.
Prenamjena i oranje takvih ekološki osjetljivih trajnih travnjaka nisu dopušteni.
Prema zakonodavstvu EU-a trajni travnjaci održavaju se u okviru ekologizacije u prvom
redu u svrhu skladištenja ugljika7
(c) Poljoprivrednici s više od 15 hektara obradivog zemljišta moraju odrediti površinu koja
odgovara udjelu od 5 % površine tog zemljišta kao ekološki značajnu površinu (EZP).
Zakonodavstvom EU-a predviđeno je 19 različitih vrsta ekološki značajnih površina
kojima poljoprivrednici mogu ispuniti tu obvezu, uključujući zemljišta na ugaru, postrne
usjeve, usjeve s fiksacijom dušika i niz vrsta obilježja krajolika. Međutim, države članice
mogu odlučiti da će svojim poljoprivrednicima ponuditi manji broj mogućih ekološki
značajnih površina. Kao glavni cilj ekološki značajnih površina utvrđeni su zaštita i
poboljšanje biološke raznolikosti
. Zaštitom ekološki osjetljivih trajnih travnjaka prije
svega se nastoji zaštiti područja s dragocjenom biološkom raznolikošću (uz opći cilj
skladištenja ugljika).
8
6. U okviru ZPP-a uz ekologizaciju postoje i dva druga važna instrumenta za ostvarivanje
ciljeva u području okoliša i klime:
.
(a) Višestruka sukladnost mehanizam je kojim se većina plaćanja u okviru ZPP-a povezuje sa
skupom osnovnih standarda čiji je cilj zajamčiti dobro poljoprivredno i okolišno stanje
zemljišta (GAEC) i određenim obvezama koje su poznate kao propisani zahtjevi o
upravljanju (SMR). Propisani zahtjevi o upravljanju utvrđeni su u odgovarajućem
zakonodavstvu EU-a o okolišu, klimatskim promjenama, javnom zdravlju, zdravlju
životinja i bilja te dobrobiti životinja. Poljoprivrednicima koji ne ispunjavaju navedene
standarde i zahtjeve prijeti sankcija kojom se smanjuju sva njihova izravna plaćanja, i to
u pravilu za 1 % do 5 %.
7 Uvodna izjava 42. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
8 Uvodna izjava 44. Uredbe (EU) br. 1307/2013.
12
(b) Mjere za okoliš u okviru ruralnog razvoja (drugi stup ZPP-a), primjerice mjera za
poljoprivredu, okoliš i klimu, slične su plaćanju za ekologizaciju u smislu da se njima
nagrađuju poljoprivrednici koji primjenjuju određene prakse korisne za okoliš i klimu.
Međutim, za razliku od ekologizacije, te su mjere predviđene ugovorom na temelju
obveza koje poljoprivrednici dobrovoljno preuzmu. U premijama koje se isplaćuju
poljoprivrednicima odražavaju se dodatni troškovi i gubitak prihoda proizašli iz
preuzimanja takvih obveza9
7. Prema Komisiji ekologizacija zauzima srednji položaj u troslojnoj „piramidi” koja se
sastoji od „zelenih” instrumenata ZPP-a (vidi
.
sliku 1.
9 Uvodna izjava 22. Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (SL L 347, 20.12.2013., str. 487.).
). Temeljni sloj piramide čine osnovni
standardi i zahtjevi višestruke sukladnosti, koji se odnose na najveći dio poljoprivrednika i
područja, dok se na vrhu nalaze ambicioznije obveze povezane s okolišem u okviru ruralnog
razvoja, koje se primjenjuju na manju skupinu poljoprivrednika na dobrovoljnoj osnovi i na
manjem području. Zajedničkom primjenom tih instrumenata trebao bi se ostvariti
kombiniran i komplementaran učinak.
13
Slika 1. – Piramida instrumenata ZPP-a u području okoliša
Izvor: Sud, na temelju radnog dokumenta službi Komisije SWD(2016) 218 final.
8. EU troši znatan iznos sredstava na novo plaćanje za ekologizaciju, odnosno 12 milijardi
eura godišnje, što čini 30 % svih izravnih plaćanja u okviru ZPP-a i gotovo 8 % cijelog
proračuna EU-a. Na razini pojedinačnih poljoprivrednika (koji su prvo plaćanje za
ekologizaciju primili tijekom financijske godine 2016. na temelju zahtjeva podnesenih 2015.)
to čini prosječan iznos od otprilike 80 eura po hektaru godišnje, uz određene razlike među
državama članicama, a u nekim slučajevima i unutar njih. Nakon uvođenja ekologizacije
Europski parlament i Vijeće (proračunska tijela) osigurali su ta sredstva prenamjenom
sredstava prethodno predviđenih za druga izravna plaćanja. Stoga je ukupni proračun za
izravna plaćanja u okviru ZPP-a u razdoblju 2013. – 2017. ostao relativno nepromijenjen, kao
što je vidljivo na
VIŠESTRUKA SUKLADNOST(SMR za okoliš i GAEC)
EKOLOGIZACIJA
MJERE ZA OKOLIŠ U OKVIRU
RURALNOG RAZVOJA
DODA
TNE K
ORI
STI Z
A O
KOLI
Š
PODRUČJA NA KOJIMA SE PRIMJENJUJU
DOBROVOLJNE,UZ
FINANCIJSKU POTPORU
OBVEZNA,UZ
FINANCIJSKU POTPORU
OBVEZNA,BEZ
FINANCIJSKE POTPORE
slici 2.
14
Slika 2. – Uvođenjem ekologizacije nije promijenjen ukupni proračun za izravna plaćanja u
okviru ZPP-a
Izvor: podatci Europske komisije (eur-lex.europa.eu/budget/www/index-hr.htm).
9. Na ekologizaciju se primjenjuje podijeljeno upravljanje, pri čemu Komisija zadržava
ukupnu odgovornost za izvršenje proračuna EU-a, dok su zadaće provedbe delegirane
državama članicama. Te delegirane zadaće uključuju uspostavu i primjenu sustava za
prikupljanje zahtjeva poljoprivrednika, obavljanje administrativnih i terenskih provjera te
izračun i isplatu točnih iznosa potpore. U slučaju ekologizacije države članice povrh toga
moraju utvrditi određene ključne parametre, primjerice odrediti ekološki osjetljive trajne
travnjake i odabrati vrste ekološki značajnih površina.
40,9 41,4 40,9
27,2 28,0
12,2 11,7
05
1015202530354045
fin. g. 2013. fin. g. 2014. fin. g. 2015. fin. g. 2016. fin. g. 2017.
u milijardama eura
Ekologizacija
Ostala izravnaplaćanjapoljoprivrednicima
15
OPSEG REVIZIJE I REVIZIJSKI PRISTUP
10. Revizijom koju je Sud proveo obuhvaćeni su način na koji je ekologizacija osmišljena i
prve dvije godine njezine provedbe (godine podnošenja zahtjeva 2015. i 2016.), kao i
usklađenost tog programa s drugim instrumentima ZPP-a u području okoliša, kao što su
višestruka sukladnost i mjere za okoliš u okviru ruralnog razvoja.
11. Glavni cilj bio je procijeniti je li se primjenom ekologizacije poboljšala uspješnost ZPP-a u
pogledu okoliša i klime, kao što je predviđeno ciljem utvrđenim u relevantnom
zakonodavstvu EU-a. U svrhu davanja odgovora na to glavno revizijsko pitanje Sud je ispitao
sljedeće:
(a) intervencijsku logiku, postojanje jasnih i dovoljno ambicioznih ciljnih vrijednosti za
ekologizaciju te obrazloženje za iznose proračunskih sredstava koja su dodijeljena u
okviru predmetne politike
(b) koristi za okoliš i klimu koje se mogu očekivati zahvaljujući primjeni ekologizacije
(c) povećanje složenosti ZPP-a zbog uvođenja ekologizacije.
12. U okviru revizije obavljeno je sljedeće:
(a) analiza informacija iz brojnih izvora, uključujući zakonske akte, smjernice i radne
dokumente Komisije, korespondenciju i informacije razmijenjene između Komisije i
država članica, podatke o provedbi ekologizacije te pregled kritičke literature
(b) posjeti relevantnim glavnim upravama Komisije (GU AGRI, GU CLIMA, GU ENV i JRC) i
dionicima na razini EU-a (organizacije COPA-COGECA i BirdLife)
(c) prikupljanje informacija (slanjem upitnika, obavljanjem posjeta ili održavanjem video
konferencija) od tijela u pet država članica: Grčka, Španjolska (Kastilja i Leon), Francuska
(Akvitanija i Nord-Pas-de-Calais), Nizozemska i Poljska
(d) pregled dokumentacije usmjeren na rizik od dvostrukog financiranja, kojim je
obuhvaćeno dodatnih deset država članica: Belgija (Valonija), Češka Republika,
16
Njemačka (Brandenburg), Irska, Italija (Kampanija), Litva, Austrija, Slovenija, Finska i
Ujedinjena Kraljevina (Wales)
(e) analiza rezultata revizije koju je Sud proveo u svrhu podnošenja izjave o jamstvu za
2016. godinu, posebno u pogledu promjena u poljoprivrednim praksama koje se mogu
pripisati ekologizaciji.
17
OPAŽANJA
Za ekologizaciju nije utvrđena potpuno razrađena intervencijska logika s jasno definiranim
i ambicioznim ciljnim vrijednostima, a proračun za ekologizaciju nije izravno povezan s
ostvarivanjem ciljeva predmetne politike u vezi s okolišem i klimom
Plaćanjem za ekologizaciju nastoje se ostvariti dva različita cilja: poboljšanje uspješnosti
ZPP-a u pogledu okoliša i klime te pružanje potpore dohotku poljoprivrednika
13. Uvođenje ekologizacije bio je pokušaj primjene načela u skladu s kojim bi
poljoprivrednike trebalo nagraditi za javna dobra koja pružaju u području okoliša. Taj se novi
pristup odražava u cilju koji je utvrđen za ekologizaciju u relevantnom zakonodavstvu EU-a i
koji je istaknut u odlomku 2.
14. Ekologizacija se provodi i u drugu svrhu – njome se pruža potpora dohotku
poljoprivrednika. Iako se u zakonodavstvu izravno ne spominje taj aspekt ekologizacije, on se
sam po sebi podrazumijeva jer ekologizacija pripada kategoriji izravnih plaćanja.
, a to je poboljšanje uspješnosti ZPP-a u pogledu okoliša i klime.
Konkretan doprinos ekologizacije dostizanju ciljnih vrijednosti EU-a za tlo, klimu, i biološku
raznolikost nije jasno definiran
15. Glavna pitanja povezana s okolišem i klimom na koja je usmjerena ekologizacija,
odnosno kvaliteta tla, skladištenje ugljika i biološka raznolikost, obuhvaćena su širim
strategijama EU-a (vidi okvir 1.).
Okvir 1.
Tematska strategija EU-a za zaštitu tla donesena je 2006. godine
– Strateški dokumenti EU-a koji se odnose na tlo, klimu, i biološku raznolikost
10
10 COM(2006) 231 final od 22. rujna 2006.
. U toj je strategiji degradacija tla
utvrđena kao ozbiljan problem u Europi te su izneseni primjeri njezinih različitih oblika, kao što su
izloženost tla eroziji uzrokovanoj vodom i vjetrom te niski udio organskih tvari u tlu. Cilj te strategije
bio je spriječiti daljnju degradaciju tla i očuvati njegove funkcije, kao i obnoviti degradirana tla.
18
Kao jedna od ciljnih vrijednosti energetskog i klimatskog paketa EU-a do 2020.11 utvrđeno je
smanjenje emisija stakleničkih plinova za 20 % u odnosu na razine iz 1990. To uključuju obvezu
smanjenja emisija u sektorima koji nisu obuhvaćeni sustavom trgovanja emisijama (uključujući
poljoprivredu) za 10 % u odnosu na razine iz 2005. Okvirom EU-a za klimatsku i energetsku politiku
do 2030.12 predviđena je ciljna vrijednost smanjenja emisija stakleničkih plinova za 40 % u odnosu na
razine iz 1990. EU do 2050. godine13
Trenutačna strategija EU-a o biološkoj raznolikosti
namjerava smanjiti svoje emisije stakleničkih plinova za 80 % do
95 % u odnosu na razine iz 1990. godine.
14 donesena je 2011., a obuhvaća razdoblje do
2020. godine. Glavni je cilj te strategije „zaustaviti gubitak biološke raznolikosti i pogoršanja usluga
ekosustava u EU-u do 2020., obnoviti ih u najvećoj izvedivoj mjeri te istodobno povećati doprinos
EU-a sprečavanju gubitka svjetske biološke raznolikosti”. Prema srednjoročnom pregledu iz
2015. godine15 nije ostvaren znatan napredak u pogledu ostvarenja tog cilja. Time se nastavlja
neuspjeh ostvaren u pokušaju zaustavljanja gubitka biološke raznolikosti do 2010. na temelju
prethodnog Akcijskog plana EU-a za biološku raznolikost16
16. Nije jasno na koji bi način ekologizacija trebala doprinijeti ostvarenju općih ciljeva EU-a
utvrđenih u tim strateškim dokumentima:
.
(a) Komisija nije izradila cjelovitu intervencijsku logiku za ekologizaciju. Isto tako, nije
utvrdila konkretne i mjerljive ciljne vrijednosti za predmetnu politiku17
11 COM(2008) 30 final od 23. siječnja 2008. „Dvostruka dvadesetica do 2020. – prilika za klimatske promjene u Europi”.
. Drugim riječima,
ne postoje planovi u kojima je utvrđeno koja poboljšanja EU želi ostvariti ekologizacijom
12 COM(2014) 15 final od 22. siječnja 2014. „Okvir za klimatsku i energetsku politiku u razdoblju 2020. – 2030.” (Okvir za klimatsku i energetsku politiku do 2030.).
13 COM(2011) 112 final od 8. ožujka 2011. „Plan za prijelaz na konkurentno niskougljično gospodarstvo do 2050.”. Pristup koji je Komisija predložila Europsko vijeće podržalo je u veljači 2013., a Europski parlament u ožujku te godine.
14 COM(2011) 244 final od 3. svibnja 2011.
15 COM(2015) 478 final i SWD(2015) 187 final od 2. listopada 2015.
16 COM(2006) 216 final od 22. svibnja 2006.
17 Za razliku od rashoda za ruralni razvoj, za koje su takve ciljne vrijednosti utvrđene.
19
u pogledu biološke raznolikosti, kvalitete tla i neto emisija ugljika iz poljoprivrednog tla.
Utvrđivanje takvih konkretnih ciljnih vrijednosti samo je po sebi otežano zbog mnoštva
uključenih čimbenika, od kojih su neki vanjski (odnosno izvan kontrole donositelja
politika), a neki nedovoljno shvaćeni.
(b) Kao preduvjet za utvrđivanje takvih ciljnih vrijednosti potrebno je raspolagati metodom
za mjerenje predmetnog fenomena i znanjem o trenutačnom stanju. Međutim, podatci
o referentnom stanju, odnosno kvaliteti poljoprivrednog tla, zalihama ugljika u trajnim
travnjacima i stanju u pogledu biološke raznolikosti na poljoprivrednim gospodarstvima
u trenutku uvođenja ekologizacije, bili su tek djelomično poznati. Navedeni problemi
opisani su u okviru 2.
Okvir 2. – Biološka raznolikost i tlo: nejasnoće u pogledu trenutačnog stanja i željenog stanja
Sve je jasnije da je biološka raznolikost na poljoprivrednim gospodarstvima ugrožena, no ne postoji
mnogo podataka za praćenje njezina stanja. Većina dostupnih podataka o fauni na poljoprivrednim
staništima odnosi se na ptice na koje, zbog njihova položaja blizu vrha prehrambenog lanca, brzo
utječu promjene u ekosustavima, zbog čega se one mogu smatrati mjerilom zdravlja okoliša
Biološka raznolikost
18. S
pomoću indeksa populacije čestih vrsta ptica na poljoprivrednim staništima (FBI), koji se temelji na
javnim podatcima, prate se populacijski trendovi za niz ptičjih vrsta koje se pare i gnijezde na
poljoprivrednim staništima. Taj je indeks u razdoblju 1990. – 2014. pao za 31,5 % (sa 100 na 68,5)19
18 OECD Compendium of Agri-environmental Indicators (Zbirka OECD-a s pokazateljima za poljoprivredu i okoliš), OECD Publishing, 2013.
.
Indeks populacije čestih vrsta ptica na poljoprivrednim staništima usvojen je kao jedan od pokazatelja
učinka ZPP-a. Međutim, Komisija nije utvrdila ciljnu vrijednost tog indeksa (ili bilo koju drugu ciljnu
vrijednost koja bi se odnosila na stanje biološke raznolikosti faune na poljoprivrednim staništima)
koju bi trebalo dosegnuti zahvaljujući predmetnoj politici.
19 Podatci Eurostata, http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsdnr100&plugin=
20
S ciljem utvrđivanja referentnog stanja biološke raznolikosti faune na poljoprivrednim staništima
2014. godine pokrenut je pilot-projekt (LISA20), koji se temelji na podatcima s terena iz 39 regija
diljem EU-a, s uzorkom od 25 parcela za svaku regiju. Rezultati studije pokazali su da je većina
obradivih površina imala malu prirodnu vrijednost. Studija se trebala ponoviti 2016. (čime bi se
dobile prve naznake učinka ekologizacije), no njezina je provedba odgođena. Komisija nije utvrdila
ciljne vrijednosti za ekologizaciju (ili ZPP u cjelini) u vezi sa stanjem biološke raznolikosti flore na
poljoprivrednim staništima.
Podatci o udjelu organskog ugljika u tlu i drugim aspektima kvalitete tla poznati su tek djelomično, a
temelje se dijelom na podatcima o uzorcima (npr. LUCAS
Tlo
21) i dijelom na modelima (npr. CAPRESE22).
U svojem izvješću o stanju tla u Europi23
Izvorni prijedlog Komisije bio je ambiciozniji u pogledu okoliša…
iz 2012. godine Zajednički istraživački centar (JRC) Europske
komisije naveo je da rad na kartiranju tla u državama članicama nije dovoljan kako bi se zadovoljile
trenutačne potrebe i da su prekogranične analize otežane zbog razlika među raznim nacionalnim
skupovima podataka. Komisija nije utvrdila kvantificirane ciljne vrijednosti za ekologizaciju (ili ZPP u
cjelini) u vezi s kvalitetom tla.
17. Ekologizacija je, u obliku u kojem ju je Komisija izvorno predložila, bila ambicioznija
mjera usmjerena na okoliš, sa strožim zahtjevima i manjim brojem izuzeća u odnosu na
20 LISA – Landscape Infrastructure and Sustainable Agriculture (Infrastruktura krajolika i održiva poljoprivreda), Report on the investigation in 2014 (Izvješće o istraživanju provedenom 2014. godine), srpanj 2015. Projekt su vodili Dr. Rainer Oppermann, Richard Bleil, Anja Eirich i Julian Lüdemann iz Instituta za agroekologiju i biološku raznolikost (IFAB) u Mannheimu.
21 http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/LUCAS_-_Land_use_and_land_cover_survey.
22 Arwyn Jones i dr. (JRC), CAPRESE-SOIL: CArbon PREservation and SEquestration in agricultural soils, Options and implications for agricultural production (Zadržavanje i skladištenje ugljika u poljoprivrednim tlima, mogućnosti i implikacije za poljoprivrednu proizvodnju), završno izvješće, 2013.
23 The State of Soil in Europe, A contribution of the JRC to the EEA’s Environmental State and Outlook Report – SOER 2010 (Stanje tla u Europi, doprinos JRC-a Izvješću Europske agencije za okoliš o stanju okoliša i izgledima – SOER 2010), 2012.
21
trenutačne prakse ekologizacije. Na slici 3. daje se pregled važnih izmjena uvedenih između
koncepta koji se izvorno razmatrao u procjeni učinka iz 2011. godine24
Slika 3. – Smanjivanje ambicioznosti ekologizacije u pogledu okoliša tijekom zakonodavnog
procesa
(opsežna studija
kojom su analizirane alternativne političke mogućnosti za reformu ZPP-a za razdoblje 2014. –
2020.), zakonodavnog prijedloga Komisije i zakonodavstva koje je u konačnici doneseno.
Izvor: Sud, na temelju zakonodavstva, procjene učinka koju je Komisija provela 2011. godine i zakonodavnog prijedloga.
24 SEC(2011) 1153 final/2 od 20. listopada 2011.
glavni usjev < 70 %(dva glavna usjeva
< 95 %)obradivog zemljišta i
hortikulture na otvorenom
zabrana prenamjene
primjenjiva na razini
poljoprivrednog gospodarstvana sve trajne
travnjakeuz dopušteno
odstupanje od 5 %
samo ekološki značajne površine bez poljoprivredne
proizvodnjena 5 % obradivog zemljišta i trajnih
nasada
na 70 %obradivog zemljišta,
hortikulture na otvorenom i
trajnih nasada
isključena hortikultura
na otvorenom
prag od 3 ha
nema većih izmjena
5 % → 7 %+ terase
odustajanje od prakse
glavni usjev < 70 %(dva glavna usjeva
< 95 %)obradivog
zemljišta većeg od 3 ha
zabrana prenamjene
primjenjiva na razini
poljoprivrednog gospodarstvana sve trajne
travnjakeuz dopušteno
odstupanje od 5 %
samo ekološki značajne površine bez poljoprivredne
proizvodnje (+ terase)
na 7 % obradivog zemljišta i trajnih
nasada
3 ha →10 ha
70 % → 75 %
zabrana se primjenjuje
samo na ekološki osjetljive
trajne travnjake
proizvodnja dopuštena7 % → 5 %
trajni nasadi isključeni
glavni usjev < 75 %obradivog
zemljišta većeg od 10 ha
dva glavna usjeva < 95 %
obradivog zemljišta većeg od
30 ha
zabrana prenamjene
primjenjiva na razini
poljoprivrednog gospodarstva
samo na ekološki osjetljive trajne
travnjake
ekološki značajne proizvodnje s
proizvodnjom i bez nje
na 5 % obradivog zemljišta
Procjena učinka Zakonodavni prijedlog
Doneseno zakonodavstvo
Održavanje trajnih travnjaka
Ekološki značajne površine
Zeleni pokrov
Raznolikost usjeva
Prakse Izmjene
Praksa Sadržaj prakse
Nema izmjene ili neutralna izmjena
Slabljenje ambicija u pogledu okoliša
Jačanje ambicija u pogledu okoliša
22
18. Konačni ishod zakonodavnog procesa u suprotnosti je s izvornim pristupom Komisije,
koji je u procjeni učinka iz 2011. godine opisan sljedećim riječima: „Kako bi ekologizacija bila
djelotvorna, ključno je izbjeći primjenu pristupa „kataloga’ s popisom mjera koje se nude
državama članicama i/ili poljoprivrednicima. Takvim bi se pristupom uvelike oslabio učinak
ekologizacije, osobito ako plaćanja ne odgovaraju naporima koji se očekuju od
poljoprivrednika te oni zbog toga odaberu mjere čije uvjete već ispunjavaju ili mjere koje sa
sobom nose najmanje troškova, čime se ostvaruje manje koristi za okoliš. Osim toga, što je
više mogućnosti ekologizacije dostupno u okviru prvog stupa, to je složenije zajamčiti
usklađenost s uvjetima višestruke sukladnosti, posebice standardima GAEC (odnosno, postoji
rizik od prevelikih razlika među referentnim scenarijima u različitim državama članicama), a
samim time i zajamčiti usklađenost s drugim stupom s obzirom na rizik od dvostrukih
plaćanja. Stoga je prednost potrebno dati pristupu ekologizaciji koji obuhvaća tek nekoliko
mjera čijom se provedbom ostvaruju znatne koristi za okoliš.” Naime, rizici na koje je
Komisija upozorila 2011. godine najvećim su se dijelom već ostvarili
(vidi odlomke 24., 36. i 37. te 47. – 49. i 59. – 68.
… no nije sadržavao jasne dokaze o tome što bi se trebalo ostvariti predloženim praksama
ekologizacije
).
19. Kao što je navedeno u odlomku 16.
(a) Kad je riječ o održavanju trajnih travnjaka, Komisija je istaknula da je skladištenje ugljika
u tlu nakon prenamjene obradivog zemljišta u travnjak znatno sporije od gubitka ugljika
uzrokovanog prenamjenom trajnog travnjaka u obradivo zemljište. Komisija je na
temelju toga predložila da se zalihe ugljika zaštite utvrđivanjem obveze očuvanja
postojećih trajnih travnjaka na razini poljoprivrednih gospodarstava umjesto primjenom
sustava koji se temelji na praćenju omjera na regionalnoj ili nacionalnoj razini.
, Komisija nije utvrdila konkretne i mjerljive ciljne
vrijednosti za predložene prakse ekologizacije. Osim toga, procjenom učinka iz 2011. tek su
djelomično pruženi dokazi o djelotvornosti predloženih praksi ekologizacije, pri čemu je
naglasak u prvom redu stavljen na aspekte ublažavanja klimatskih promjena:
(b) U slučaju predložene mjere ostavljanja tla na ugaru iz ekoloških razloga / određivanja
ekološki značajnih površina, osim opisa djelomično pozitivnog i djelomično negativnog
23
očekivanog učinka na ublažavanje klimatskih promjena, u procjeni učinka nisu pruženi
jasni dokazi o djelotvornosti predmetne mjere u pogledu okoliša, a posebno u pogledu
biološke raznolikosti.
(c) Konačno, u procjeni učinka pruženi su znanstveni dokazi o pozitivnom učinku primjene
plodoreda usjeva, posebice u pogledu povećanja udjela organskih tvari u tlu, uključujući
ugljik. Međutim, Komisija je zbog praktičnih razloga predložila da se plodored usjeva
zamijeni raznolikošću usjeva (vidi odlomak 41.
20. Ukratko, suzakonodavci EU-a (Europski parlament i Vijeće) primili su prijedlog važne
reforme izravnih plaćanja u okviru ZPP-a koji sadržava nepotpune informacije o tome što bi
se moglo postići provedbom novih mjera. Sud se slaže sa sljedećim stajalištem iznesenim u
jednom radu o analizi zakonodavnog procesa za ekologizaciju
).
25
21. Kasnije izmjene, koje su uglavnom uvedene na inicijativu navedenih dvaju
suzakonodavca, nisu bile obrazložene znanstvenim dokazima o djelotvornosti mjera u
pogledu okoliša, već je naglasak u prvom redu stavljen na smanjenje napora koje
poljoprivrednici moraju ulagati.
: „time što Komisija na
početku procesa nije jasno opisala koristi za okoliš koje bi se trebale ostvariti ekologizacijom
Komisiji i ostalim dionicima otežano je jasno određivanje mjere u kojoj je ublažavanje
sadržaja utjecalo na ostvarivanje rezultata”.
Međutim, nije došlo do izmjene iznosa proračunskih sredstava koja su dodijeljena za
ekologizaciju jer su sredstva dodijeljena na temelju političke odluke, a ne imajući na umu
ostvarivanje ciljeva predmetne politike u vezi s okolišem i klimom
22. Za ekologizaciju je izdvojeno 30 % ukupnog proračuna za sva izravna plaćanja u okviru
ZPP-a, što je ključan element najnovije reforme ZPP-a, ali i višegodišnjeg financijskog okvira
za razdoblje 2014. – 2020. Upravo je u tom potonjem, širem kontekstu 2011. godine Komisija
25 Kaley Hart, The Fate of Green Direct Payments in the CAP Reform Negotiations (Sudbina zelenih izravnih plaćanja u pregovorima o reformi ZPP-a), u okviru publikacije The Political Economy of the 2014. – 2020. Common Agricultural Policy: An Imperfect Storm.
24
izvorno predložila navedeni iznos proračunskih sredstava26, koji je Europsko vijeće potom
2013. godine odobrilo27
23. Iznos dodijeljenih proračunskih sredstava, koja obuhvaćaju otprilike 12 milijardi eura
godišnje, ostao je nepromijenjen tijekom cijelog zakonodavnog procesa, unatoč tome što su
u sadržaj predmetne politike koji se odnosi na okoliš i klimu uvedene znatne izmjene u
pogledu zahtjeva (koji su s vremenom postali manje strogi) i broja raznih izuzeća (koji se
povećao). To pokazuje da se u odluci kojom je za ekologizaciju dodijeljeno 30 % sredstava za
izravna plaćanja u okviru ZPP-a ne odražava razina ambicioznosti novog instrumenta u
pogledu okoliša i klime. Ekologizacija je u osnovi ostala mjera potpore dohotku.
.
24. Sud je utvrdio da se posebno stopa plaćanja za ekologizaciju (u prosjeku otprilike
80 eura po hektaru) nije temeljila na troškovima koji nastaju za poljoprivrednike zbog
primjene ekologizacije28
(a) Prema procjeni učinka iz 2011. godine taj trošak u prosjeku iznosi otprilike 30 eura po
hektaru uzimajući u obzir strože zahtjeve ekologizacije, kako su izvorno predviđeni
(vidi
:
odlomak 17.
(b) U studiji koju je proveo JRC
).
29
26 COM(2011) 500 final od 29. lipnja 2011. „Proračun za Europu 2020.”
, u kojoj se iznosi model ekonomskog učinka trenutačnih
zahtjeva ekologizacije, navodi se da u slučaju 71 % svih poljoprivrednika primjena
ekologizacije nema nikakav utjecaj na njihove prakse i da za njih ne nastaju nikakvi
troškovi povezani s usklađivanjem. U slučaju 29 % poljoprivrednika na čiju praksu utječe,
27 Zaključci Europskog Vijeća od 7. i 8. veljače 2013. o višegodišnjem financijskom okviru (EUCO 37/13).
28 Općenito gledajući, na izravna plaćanja poljoprivrednicima, uključujući plaćanje za ekologizaciju, ne primjenjuje se logika nadoknade nastalih troškova i izgubljenih prihoda, koja se primjenjuje na plaćanja u okviru ruralnog razvoja.
29 Louhichi, K., Ciaian, P., Espinosa, M., Perni, A., Gomez y Paloma, S., Economic Impacts of CAP greening: An application of an EU-wide Individual Farm Model for CAP analysis (IFM-CAP) (Ekonomski učinak ekologizacije u okviru ZPP-a: primjena modela pojedinačnog poljoprivrednog gospodarstva na razini cijelog EU-a u svrhu analize ZPP-a), European Review of Agricultural Economics, dostupno uskoro, 2017.
25
za više od dvije trećine njih nastali troškovi povezani s usklađivanjem manji su od
25 eura po hektaru. Za više od 40 % njih ti su troškovi manji od 10 eura po hektaru.
Međutim, za otprilike 2 % poljoprivrednika troškovi su veći od 100 eura po hektaru
(često u slučaju poljoprivrednih gospodarstava s malim površinama koja su
specijalizirana za kapitalno i radno intenzivne djelatnosti kao što je uzgoj povrća).
(c) Procjenjuje se da je učinak ekologizacije na dohodak poljoprivrednika (računan kao
razlika između prihoda, koji obuhvaćaju prodaju od proizvodnje i subvencije, i
varijabilnih troškova proizvodnje, uključujući trošak gnojiva, pesticida, sjemena i hrane
za životinje) vrlo ograničen. JRC je u nedavno provedenoj studiji30 procijenio da se
uvođenjem ekologizacije dohodak poljoprivrednika u stvarnosti povećao za otprilike 1 %
(najvećim dijelom zbog blagog porasta cijena uzrokovanog time što je u ograničenoj
mjeri smanjenja proizvodnja). Prema preliminarnim rezultatima koji su izneseni u nacrtu
izvješća iz točke (b) odlomka 24. učinak ekologizacije na dohodak poljoprivrednika
procjenjuje se na – 1 %31
25. Proračun za ekologizaciju ne temelji se na procjeni ekonomske vrijednosti očekivanih
koristi za okoliš i klimu. Navedeno se može staviti u kontekst s pomoću činjenica u nastavku:
.
(a) Izrada politika na temelju procjene očekivanih javnih dobara smatra se dobrom
praksom. Kao najvažniji pokušaj razvoja metodologija za procjenu ekosustava i biološke
raznolikosti ističe se projekt TEEB32
30 Gocht, A., Ciaian, P., Bielza, M., Terres, J. M., Röder, N., Himics, M., Salputra, G., Economic and environmental impacts of CAP greening: CAPRI simulation results (Učinak ekologizacije u okviru ZPP-a na gospodarstvo i okoliš: rezultati simulacije s pomoću modela CAPRI), EUR 28 037 EN, Zajednički istraživački centar, Europska komisija, 2016., doi:10.2788/452 051.
.
31 Učinak ekologizacije u okviru ZPP-a na dohodak poljoprivrednika razlikuje se u predmetnim dvjema studijama zbog primjene različitih modela. U prvoj se studiji upotrebljava tržišni model (CAPRI) kojim se uzima u obzir utjecaj ekologizacije na cijene, dok se druga studija temelji na modelu poljoprivrednog gospodarstva (IFM-CAP) kojim se ne uzima u obzir utjecaj predmetne politike na cijene.
32 TEEB – engl. The Economics of Ecosystems and Biodiversity for National and International Policy Makers (Ekonomija ekosustava i biološke raznolikosti za nacionalne i međunarodne donositelje politika) – projekt koji se provodi u okviru Programa Ujedinjenih naroda za okoliš i kojem potporu pružaju Europska komisija i niz europskih vlada.
26
(b) EU je u prošlosti utvrdio novčane iznose povezane s određenim pitanjima koja se
odnose na okoliš. Primjerice, u procjeni učinka33
(c) Zajednički istraživački centar obavio je metaanalizu znanstvene literature na temelju
koje je procijenio da vrijednost poljoprivrednog krajolika EU-a iznosi između 134 eura i
201 euro po hektaru, a ukupnu vrijednost poljoprivrednog krajolika EU-a procijenio je na
24,5 – 36,6 milijardi eura godišnje
koja je provedena za tematsku
strategiju EU-a za zaštitu tla iz 2006. godine trošak smanjenja udjela organskih tvari u tlu
procijenjen je na 3,4 – 5,6 milijardi eura godišnje (uključujući i troškove na terenu i
ostale troškove).
34
(d) Izražavanje koristi za okoliš u novčanim vrijednostima poprilično je teško. Taj je zadatak
nešto lakši u slučajevima u kojima se koristi za okoliš mogu izravno povezati sa stvarnim
troškovima ili prihodima (npr. vrijednost smanjenja onečišćenja vode nitratima može se
procijeniti na temelju troška pročišćavanja onečišćene vode). Zadatak je teži u
slučajevima u kojima nije moguće izravno povezivanje, primjerice za povećanje ili
očuvanje biološke raznolikosti.
.
(e) Međutim, kad je riječ o ekologizaciji, bilo kakva ekonomska procjena koristi za okoliš bila
je nemoguća jer, kao što je navedeno u odlomku 16.
Nije vjerojatno da će se ekologizacijom, na način na koji se trenutačno primjenjuje,
ostvariti znatne koristi za okoliš i klimu
, očekivane koristi za okoliš nisu
izražene u obliku kvantificiranih ciljnih vrijednosti.
Ekologizacija je dovela do vrlo ograničenih promjena u poljoprivrednim praksama…
26. Nakon godinu dana provedbe ekologizacije Komisija je izradila izvješće35
33 SEC(2006) 620.
o početnim
ostvarenjima predmetne politike u smislu obuhvaćenih poljoprivrednih zemljišta i
34 Ciaian, P. i S. Gomez y Paloma, The Value of EU Agricultural Landscape (Vrijednost poljoprivrednog krajolika EU-a), Radni dokumenti JRC-a EUR 24 868 EN, Zajednički istraživački centar, Europska komisija, 2011., doi:10.2791/60 382.
35 SWD(2016) 218 final, kako je ažuriran dokumentom SWD(2017) 121 final.
27
gospodarstava. Kao što je vidljivo na slici 4., 2015. godine na 24 % poljoprivrednih
gospodarstava u EU-u primjenjivala se najmanje jedna obveza ekologizacije. Međutim, ta
poljoprivredna gospodarstva zauzimaju čak 73 % poljoprivrednog zemljišta EU-a36
Slika 4. – Zahtjevi ekologizacije primjenjuju se na mali dio poljoprivrednih gospodarstava u
EU-u, ali ta gospodarstva obuhvaćaju većinu poljoprivrednog zemljišta EU-a
. Udio
poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu poljoprivrednih gospodarstava na koja se primjenjuje
najmanje jedna obveza ekologizacije porastao je 2016. godine na 77 %. Komisija tu
vrijednost smatra ključnim pokazateljem rezultata ekologizacije.
Izvor: Sud na temelju podataka Europske komisije (bez Francuske – podatci nisu dostavljeni).
36 Razlika između udjela poljoprivrednih gospodarstava i udjela poljoprivrednog zemljišta proizlazi iz činjenice da se većina izuzeća primjenjuje na manja poljoprivredna gospodarstva koja, iako su brojna, zajedno zauzimaju malu površinu. Osim toga, mnoga od najmanjih poljoprivrednih gospodarstava potpuno su izvan sustava ZPP-a, odnosno ne prijavljuju se ni za jedan oblik izravne potpore.
ukupno za EU u okviru ZPP-a s jednom ili više obveza ekologizacije
100 %
86 %
73 %
100 %
67 %
24 %
poljoprivredno zemljište EU-a
150 milijuna hektara
poljoprivredno zemljište EU-a obuhvaćeno ZPP-om129 milijuna hektara
poljoprivredno zemljište EU-a na kojem se nalaze poljoprivredna gospodarstva s najmanje jednom obvezom ekologizacije110 milijuna hektara
poljoprivredna gospodarstva EU-a
10,2 milijuna
poljoprivredna gospodarstva obuhvaćena ZPP-om
6,8 milijuna
poljoprivredna gospodarstva s najmanje jednom obvezom ekologizacije2,4 milijuna
poljoprivredno zemljište
poljoprivredna gospodarstva
0 %
100 %
28
27. Sud je u poglavlju 7. svojeg godišnjeg izvješća za 2016. godinu37 iznio rezultate analize
koju je proveo u vezi s učincima ekologizacije na uporabu zemljišta (u pogledu raznolikosti
usjeva i ekološki značajnih površina) nakon prve godine primjene ekologizacije. Analiza se
temelji na usporedbi poljoprivrednih praksi koje su se primjenjivale 2014. i 2015. godine
(odnosno posljednje godine prije uvođenja ekologizacije i prve godine njezine primjene)38
28. Na
.
slici 5. prikazani su rezultati te analize. Sud je i za raznolikost usjeva i za ekološki
značajne površine utvrdio da na većini poljoprivrednih gospodarstava iz uzorka (i većini
poljoprivrednih zemljišta39
37 Godišnje izvješće Revizorskog suda o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2016. (SL C 322, 28.9.2017.).
) nisu bile potrebne nikakve promjene u poljoprivrednim
praksama nakon što je uvedena ekologizacija. Razlog je ležao u tome što su predmetna
poljoprivredna gospodarstva već 2014. ispunjavala zahtjeve ekologizacije ili su bila izuzeta od
njih.
38 Rezultati se temelje na uzorku od 145 poljoprivrednih gospodarstava koja su posjećena u kontekstu godišnje izjave Suda o jamstvu. Procjena se temeljila na informacijama prikupljenima iz zahtjeva za potporu i evidencija poljoprivrednih gospodarstava te obavljenim razgovorima s poljoprivrednicima.
39 Rezultati analize koju je Sud proveo, koji su izraženi kao udio poljoprivrednih gospodarstava u uzorku, nisu pokazatelj udjela poljoprivrednih gospodarstava u cjelokupnoj skupini korisnika ekologizacije. Razlog leži u tome što je Sud pri sastavljanju uzorka primjenjivao pristup uzorkovanja po novčanoj jedinici, metodologiju koja je osmišljena kako bi se dobili rezultati koji su statistički reprezentativni za udjele rashoda, a ne udjele korisnika. Međutim, rezultati te analize mogu poslužiti kao razumna procjena približnog stanja u pogledu udjela zemljišta jer su izravna plaćanja u pravilu razmjerna površini poljoprivrednog gospodarstva. Čimbenici koji umanjuju točnost te procjene približnog stanja uključuju varijacije u stopi potpore po hektaru i razlike u udjelima obradivih zemljišta na poljoprivrednim gospodarstvima.
29
Slika 5. – Zahtjevi ekologizacije za raznolikost usjeva i ekološki značajne površine doveli su
do promjene u poljoprivrednim praksama na otprilike 2 % poljoprivrednog zemljišta EU-a
(procjena koju je Sud obavio na temelju uzorka)
Izvor: Sud, na temelju rezultata revizije.
29. Sud je u svojem godišnjem izvješću40
40 Odlomak 7.56. godišnjeg izvješća Revizorskog suda o izvršenju proračuna za financijsku godinu 2016. (SL C 322, 28.9.2017.).
istaknuo da je utvrdio „određene pozitivne
promjene u poljoprivrednoj praksi nakon uvođenja [predmetnog] programa, posebice u
pogledu EZP-ova”. Sud je za ona poljoprivredna gospodarstva na kojima je uvođenje
ekologizacije dovelo do pozitivnih promjena u poljoprivrednim praksama procijenio udio
obradivog zemljišta na kojem je došlo do takvih promjena. Utvrđeno je da taj udio iznosi
prosječan udio obradivog zemljišta na
kojem je došlo do promjene
poljoprivrednih praksi na svim
poljoprivrednim gospodarstvima
PROCIJENJENO ukupno
poljoprivredno zemljište EU-a na kojem su uvedene
promjene zahvaljujući ekologizaciji
udio obradivog zemljišta u
cjelokupnom poljoprivrednom
zemljištu EU-a
prosječan udio obradivog zemljišta
na kojem je došlo do promjene
poljoprivrednih praksi na poljoprivrednim
gospodarstvima koja su uvela promjene
nema promjene –
zahtjev ispunjen 2014.
nema promjene –
izuzeća
Raznolikost usjeva (% poljoprivrednih gospodarstava)
Ekološki značajne površine (% poljoprivrednih gospodarstava)
promjene u poljoprivrednim praksama zahvaljujući ekologizaciji
Vrijednost iz godišnjeg izvješća
Vrijednost iz godišnjeg izvješća
61 % 26 % 13 %
31 % 32 % 37 %
15 % 2 % 60 % 1 %x ≈ x ≈
4 % 1,5 % 60 % 1 %x ≈ x ≈
30
otprilike 15 %41 za raznolikost usjeva i otprilike 4 %42 za ekološki značajne površine.
Uzimajući u obzir poljoprivredna gospodarstva na kojima nisu bile potrebne nikakve
promjene u poljoprivrednim praksama, kao i činjenicu da obradivo zemljište čini otprilike
60 %43
30. Vrijednosti koje je Sud procijenio vrlo su slične vrijednostima koje je procijenio JRC. Na
temelju naprednih agroekonomskih modela istraživači u okviru Komisije procjenjuju
cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta u EU-u, to znači da je nakon uvođenja
ekologizacije raznolikost usjeva bilo potrebno povećati na otprilike 1 % cjelokupnog
poljoprivrednog zemljišta EU-a, a na otprilike jednakom udjelu zemljišta bilo je potrebno
odrediti nove ekološki značajne površine.
44
41 U slučaju raznolikosti usjeva najveći mogući udio obradivog zemljišta na kojem je promjena u poljoprivrednim praksama mogla biti obvezna ograničen je na 25 % (u slučajevima u kojima je poljoprivrednik koji je uzgajao samo jedan usjev uveo raznolikost usjeva 2015. kako bi zadovoljio gornju granicu ekologizacije od 75 % za glavni usjev). Rezultat analize koju je Sud proveo manji je od 25 % jer su mnoga poljoprivredna gospodarstva koja su uvođenjem ekologizacije postala obvezna povećati raznolikost usjeva već 2014. uzgajala više od jednog usjeva.
da je
zbog novih zahtjeva ekologizacije bila potrebna promjena uporabe 4,5 % poljoprivrednog
42 U slučaju ekološki značajnih površina najveći mogući udio obradivog zemljišta na kojem je promjena u poljoprivrednim praksama mogla biti obvezna ograničen je na 5 % (u slučajevima u kojima je poljoprivrednik na čijem gospodarstvu 2014. nije bilo ekološki značajnih površina uveo nove ekološki značajne površine na tom gospodarstvu kako bi 2015. ispunio zahtjev ekologizacije od 5 % zemljišta). Rezultat analize koju je Sud proveo manji je od 5 % jer su na mnogim poljoprivrednim gospodarstvima koja su uvođenjem ekologizacije postala obvezna uvesti dodatne ekološki značajne površine već 2014. postojala određena područja koja su ispunjavala uvjete za određivanje ekološki značajnih površina.
43 Sud je u analizi iznesenoj u godišnjem izvješću za 2016. godinu izostavio ovaj posljednji korak (tj. procjenu udjela cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta na temelju udjela obradivog zemljišta). U odlomku 7.56. zaključeno je da je „do pozitivne promjene došlo na 3,5 % obradivog poljoprivrednog zemljišta”. Ta je vrijednost u skladu s međuvrijednostima koje su prikazane na slici 5. (2 % obradivog zemljišta za raznolikost usjeva + 1,5 % obradivog zemljišta za ekološki značajne površine = 3,5 %).
44 Louhichi, K., Ciaian, P., Espinosa, M., Perni, A., Gomez y Paloma, S., Economic Impacts of CAP greening: An application of an EU-wide Individual Farm Model for CAP analysis (IFM-CAP) (Ekonomski učinak ekologizacije u okviru ZPP-a: primjena modela pojedinačnog poljoprivrednog gospodarstva na razini cijelog EU-a u svrhu analize ZPP-a), European Review of Agricultural Economics, dostupno uskoro, 2017.
31
zemljišta EU-a (tj. promjena poljoprivredne prakse), uključujući 1,8 % zbog raznolikosti
usjeva, 2,4 % zbog ekološki značajnih površina i 1,5 % zbog trajnih travnjaka45 (vidi sliku 6.
Slika 6. – Ekologizacija je dovela do promjene u poljoprivrednim praksama na otprilike 5 %
poljoprivrednog zemljišta EU-a (procjena koju je JRC obavio na temelju modela)
).
Izvor: Sud, na temelju rezultata studije koju je proveo JRC i podataka Eurostata (istraživanje o strukturi poljoprivrednih gospodarstava za 2013.).
31. Važno je napomenuti da se i procjena koju je obavio Sud i ona koju je obavio JRC odnose
na područja na kojima je nakon uvođenja ekologizacije došlo do promjene u poljoprivrednim
45 Zbroj vrijednosti procijenjenih za pojedinačne prakse ne odgovara ukupnom udjelu zemljišta čija je uporaba promijenjena zbog ekologizacije. Razlog leži u tome što se nizom poljoprivrednih praksi ispunjava više od jednog zahtjeva ekologizacije. Primjerice, površinom s usjevima s fiksacijskom dušika može se ispunjavati obveza ekološki značajnih površina, ali i obveza raznolikosti usjeva.
poljoprivredno zemljište EU-a
trajni travnjaci≈ 34 % poljoprivrednog
zemljišta EU-a
obradivo zemljište≈ 60 % poljoprivrednog
zemljišta EU-a
trajni nasadi (izuzeti od primjene ekologizacije)≈ 6 % poljoprivrednog zemljišta EU-a
Promjene u poljoprivrednim praksama koje se mogu pripisati ekologizaciji: trajni travnjaci (ekološki osjetljivi
trajni travnjaci)≈ 1,5 % poljoprivrednog zemljišta EU-a
obradivo zemljište (ekološki značajne površine)≈ 2,4 % poljoprivrednog zemljišta EU-a
obradivo zemljište (raznolikost usjeva)≈ 1,8 % poljoprivrednog zemljišta EU-a
Preklapanje ekološki značajnih površina i raznolikosti usjeva (≈ 1,2 % poljoprivrednog zemljišta EU-a)
(usjevima s fiksacijom dušika mogu se ispunjavati obveze obaju praksi ekologizacije)
32
praksama. Njima se ne uzimaju u obzir područja na koja su takve promjene pozitivno
utjecale. Posebno se određivanjem ekološki značajnih površina mogu ostvariti koristi i izvan
tih područja (na primjer, granični pojas s divljim cvijećem može postati stanište za oprašivače
koji se potom mogu raširiti na susjedne parcele).
32. Procjena prema kojoj je ekologizacija dovela do promjene u poljoprivrednim praksama
na tek otprilike 5 % poljoprivrednog zemljišta EU-a u potpuno je oprečna ključnom
pokazatelju rezultata koji Komisija navodi i koji se spominje u odlomku 26. (vidi
također sliku 4.
33. Ta se razlika može objasniti razmatranjem onoga što se mjeri pokazateljem rezultata
koji Komisija navodi, a to je udio poljoprivrednog zemljišta EU-a koji je u vlasništvu
poljoprivrednih gospodarstava na koje se primjenjuje najmanje jedna obveza ekologizacije.
Slijedom toga, i u slučajevima u kojima se obveza ekologizacije primjenjuje na samo jednu
parcelu, neovisno o njezinoj veličini, pokazateljem rezultata koji navodi Komisija u obzir bi se
uzela cijela površina predmetnog poljoprivrednog gospodarstva. Drugim riječima, tim se
pokazateljem mjeri cjelokupno zemljište u vlasništvu poljoprivrednika koji nisu u potpunosti
izuzeti od primjene ekologizacije (ili jednostavno nisu obuhvaćeni sustavom izravnih plaćanja
u okviru ZPP-a). S obzirom na dostupne podatke o strukturi poljoprivrednih gospodarstava u
EU-u i raznim pragovima izuzeća koji se primjenjuju u okviru ekologizacije Komisija je mogla
procijeniti vrijednost tog pokazatelja prije nego što se počela provoditi predmetna politika.
Ta je vrijednost, kao takva, od ograničene koristi za praćenje rezultata ostvarenih
zahvaljujući ekologizaciji. U njoj se, primjerice, ne odražava stvarna rasprostranjenost praksi
ekologizacije te se ona ne bi promijenila da se zahtjev određivanja ekološki značajnih
površina poveća s 5 % na 7 %.
), prema kojem se ekologizacija 2015. primjenjivala na 73 % poljoprivrednog
zemljišta EU-a (2016.: 77 %).
33
… u čemu je vidljiv znatan mrtvi teret koji proizlazi iz načina na koji je osmišljena
predmetna politika
34. Ograničen opseg promjena u poljoprivrednim praksama zahvaljujući ekologizaciji
povezan je s velikom razinom mrtvog tereta46
35. O mrtvom teretu koji nastaje zbog preklapanja obveza ekologizacije i uvjeta višestruke
sukladnosti više je riječi u
povezanog s plaćanjem za ekologizaciju.
odlomcima 59. – 61.
36. Uzrok većini mrtvog tereta povezanog s ekologizacijom leži u blagim zahtjevima
ekologizacije, u kojima se u pravilu odražavaju uobičajene poljoprivredne prakse. To osobito
vrijedi za raznolikost usjeva. Kao što je navedeno u
S obzirom na ograničen opseg (riječ je o tek
nekoliko mogućih vrsta ekološki značajnih površina) i ublažavajućih čimbenika (zahtjevi u
okviru višestruke sukladnosti u pravilu nisu jednaki zahtjevima ekologizacije) navedena
preklapanja mogu biti objašnjenje tek za mali dio uočenog mrtvog tereta.
odlomku 30.
37. Kad je riječ o ekološki značajnim površinama, Sud je utvrdio da su razne poljoprivredne
prakse i krajolici koji su u Poljskoj postojali već 2014. godine bili dovoljni kako bi se zahtjev
ekologizacije ne samo ispunio, već i premašio za 30 %. Na razini cijelog EU-a, poljoprivrednici
na koje se primjenjuje obveza određivanja 5 % zemljišta kao ekološki značajnih površina
odredili su kao takve površine dvostruko veće područje zemljišta nego što je bilo potrebno
, JRC procjenjuje da prije
uvođenja ekologizacije tek otprilike 1,8 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta u EU-u nije
ispunjavalo zahtjeve primjene raznolikosti usjeva.
47
38. Osim toga, kao što je istaknuto u
.
odlomcima 4. i 26.
46 Pojam „mrtvi teret” koristi se za opis situacije u kojem se korisniku (u ovom slučaju poljoprivredniku) isplaćuju javna sredstva (u ovom slučaju plaćanje za ekologizaciju) za pružanje javnih dobara (u ovom slučaju za primjenu poljoprivrednih praksi koje su korisne za okoliš) koja bi taj poljoprivrednik svejedno pružio, i bez javne potpore, jer su dio njegovih uobičajenih djelatnosti ili su propisana zakonom (u ovom slučaju uvjetima višestruke sukladnosti).
, mnoga poljoprivredna
gospodarstva izuzeta su od zahtjeva ekologizacije, ali unatoč tome primaju plaćanje za
ekologizaciju. Prema podatcima koje su države članice dostavile Komisiji na 76 %
poljoprivrednih gospodarstava EU-a, koja obuhvaćaju 27 % cjelokupnog poljoprivrednog
47 I 2015. i 2016. godine prijavljeno je više od 9 %, vidi također prilog III.
34
zemljišta EU-a, 2015. godine nije se primjenjivala nijedna obveza ekologizacije (vidi sliku 4.).
U te su vrijednosti uključeni poljoprivrednici koji svoja zemljišta ne prijavljuju za izravna
plaćanja u okviru ZPP-a48
39. Neke iznimke odnose se na cjelokupni skup obveza ekologizacije, dok se neke
primjenjuju na pojedinačne prakse ekologizacije. Još je važnije naglasiti da su, kao što je
vidljivo u
. Ukupno 65 % primatelja plaćanja za ekologizaciju, koji obavljaju
poljoprivredne djelatnosti na otprilike 16 % poljoprivrednog zemljišta EU-a prijavljenog za
izravna plaćanja, bilo je u potpunosti izuzeto od svih obveza ekologizacije.
tablici 1.
48 Od 10,6 milijuna poljoprivrednih gospodarstava EU-a evidentiranih u okviru istraživanja Eurostata o strukturi poljoprivrednih gospodarstava za 2013. otprilike 3,4 milijuna poljoprivrednih gospodarstava (32 %) ne prima izravnu potporu u okviru ZPP-a. Ta poljoprivredna gospodarstva obuhvaćaju otprilike 19,3 milijuna hektara ili 11 % ukupne površine poljoprivrednog zemljišta EU-a.
, neke iznimke usmjerene na poljoprivredna gospodarstva koja su „zelena
po definiciji”, odnosno za koja se smatra da donose koristi za okoliš i klimu jednakovrijedne
koristima od ekologizacije. Komisija ostatak izuzeća obrazlaže pozivanjem na potrebu za
pojednostavnjenjem i uzimanjem u obzir troškova i koristi. Poljoprivrednici na koje se
primjenjuju izuzeća primaju javna sredstva za ekologizaciju, a nisu obvezni zauzvrat pružiti
bilo kakva povezana javna dobra.
35
Tablica 1. – Različiti motivi na kojima se temelje izuzeća u okviru ekologizacije
Praksa
ekologizacije
na koju se
izuzeće odnosi
OBRAZLOŽENJE IZUZEĆA
poljoprivredna gospodarstva koja
su „zelena po definiciji”
pojednostavnjenje / odnos troškova i
koristi / drugi razlozi
sve prakse □ ekološka poljoprivredna
gospodarstva
□ poljoprivredna gospodarstva u
okviru programa za male
poljoprivrednike
□ poljoprivredna gospodarstva na
kojima se uzgajaju isključivo trajni
nasadi
raznolikost
usjeva
□ poljoprivredna gospodarstva s
velikim udjelom travnjaka
□ poljoprivredna gospodarstva s
manje od 10 ha obradivog zemljišta
ekološki
značajne
površine
□ poljoprivredna gospodarstva s
velikim udjelom travnjaka
□ poljoprivredna gospodarstva s
prirodnim ograničenjima u
zemljama s velikim udjelom šuma
□ poljoprivredna gospodarstva s
manje od 15 ha obradivog zemljišta
Izvor: Sud, na temelju dokumenata Europske komisije.
Raznolikost usjeva donosi manje koristi za tlo od plodoreda usjeva
40. Praksom primjene raznolikosti usjeva u okviru ekologizacije zamijenjen je neobvezni
standard za dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta (GAEC) koji se odnosio na
plodored usjeva, a bio je na snazi do 2014. godine. Postoje važne razlike između tih dviju
praksi. U okviru plodoreda usjeva poljoprivrednici iz godine u godinu mijenjaju usjeve koje
uzgajaju na pojedinačnim parcelama. Time se ograničava iscrpljivanje hranjivih tvari iz tla i
širenje patogena. Unatoč zahtjevu da se svake godine uzgajaju najmanje dva usjeva,
36
raznolikošću usjeva ne jamči se da će se na zemljištu tijekom vremena usjevi mijenjati na
sličan način.
41. Komisija je u procjeni učinka iz 2011. godine potvrdila da se „primjenom raznolikosti
usjeva možda neće ostvariti sve koristi za okoliš koje se ostvaruju plodoredom usjeva”, ali je
smatrala da je raznolikost usjeva bolje usklađena s godišnjom naravi izravnih plaćanja.
Također su se javljala pitanja u vezi s težim provjeravanjem usklađenosti sa zahtjevima
plodoreda usjeva, osobito u kontekstu parcela čiji je oblik ili vlasnik promijenjen.
42. Komisija je također potvrdila da bi se zahtjevom u skladu s kojim je u okviru raznolikosti
usjeva potrebno uzgajati mahunaste usjeve trebale povećati koristi za okoliš i klimu koje se
ostvaruju tom mjerom. Međutim, taj koncept nije zadržan u prijedlogu Komisije zbog pitanja
u vezi s usklađenošću takvog zahtjeva s pravilima Svjetske trgovinske organizacije (WTO)49
Učinak zaštite travnjaka na neto emisije iz poljoprivrednih zemljišta mogao bi se poboljšati
boljim usmjeravanjem mjera
. U
konačnici su mahunasti usjevi uključeni u ekologizaciju kao jedna od vrsta ekološki značajnih
površina (usjevi s fiksacijom dušika).
43. Na slici 7.
49 Svjetska trgovinska organizacija, čiji je EU član, bavi se pravilima trgovine između zemalja. Tim se pravilima zabranjuju ili ograničavaju javne subvencije kojima se narušava trgovina. U području poljoprivrede smatra se da se trgovina ne narušava onim subvencijama koje su „proizvodno nevezane”, odnosno koje nisu povezane s određenim usjevom.
vidljivo je da se omjer trajnih travnjaka u EU-u, koji trenutačno iznosi otprilike
30 %, tijekom posljednjeg desetljeća nije mnogo promijenio. Međutim, u pozadini povećanja
za 1,5 postotnih bodova koje je zabilježeno između referentnog omjera koji se primjenjivao u
razdoblju 2007. – 2014. (koji se u prvom redu temeljio na podatcima iz 2005.) i godišnjeg
omjera za 2016. zapravo leži smanjenje površine prijavljenih trajnih travnjaka za više od
3 milijuna hektara, odnosno 7,2 %.
37
Slika 7. – Unatoč povećanju omjera trajnih travnjaka tijekom posljednjeg desetljeća
njihova se površina u stvarnosti smanjila
Izvor: Sud, na temelju podataka Europske komisije.
44. Omjer trajnih travnjaka povećao se u prvom redu jer je smanjenje površine prijavljenih
trajnih travnjaka, koja čini brojnik tog omjera, bilo sporije od smanjenja nazivnika tog
omjera, odnosno ukupne površine prijavljenih poljoprivrednih zemljišta. Za potonju je
površinu zabilježeno smanjenje od 11,7 % (smanjenje za više od 19 milijuna hektara). Povrh
toga, trenutačna je definicija trajnih travnjaka šira nego u prošlosti te uključuje pašnjake na
kojima ne prevladavaju trave i ostale travolike paše. Vrijednostima na razini cijelog EU-a
uravnotežuju se znatne razlike koje postoje na razini pojedinačnih država članica
(vidi prilog I.
45. Određivanjem trajnih travnjaka kao ekološki osjetljivih trajnih travnjaka nudi se novi
oblik zaštite trajnih travnjaka od prenamjene na razini pojedinačnih parcela. Međutim, taj
).
164
145
47 44
0
50
100
150
Referentni omjer za razdoblje 2007. – 2014.
Godišnji omjer za 2016.
Ukupna površinaprijavljenihpoljoprivrednihzemljišta(u milijunima hektara)
Prijavljena površinatrajnih travnjaka(u milijunima hektara)
u milijunima
hektara
28,6 % 30,1 %
38
novi oblik zaštite ima ograničen opseg: ekološki osjetljivi trajni travnjaci obuhvaćaju 16 %
cjelokupne površine trajnih travnjaka u EU-u (uz znatne razlike među državama članicama).
46. Osim toga, kao što je vidljivo u prilogu II., otprilike 96 % ekološki osjetljivih trajnih
travnjaka smješteno je na područjima mreže Natura 2000, koja obuhvaćaju tek 18 %
cjelokupne površine trajnih travnjaka u EU-u. Budući da su granice područja
Natura 2000 određene na temelju kriterija povezanih s biološkom raznolikošću, takva
koncentracija ekološki osjetljivih trajnih travnjaka na tim područjima pozitivna je za biološku
raznolikost. Međutim, sa stajališta očuvanja zaliha ugljika, koje se navodi kao glavni cilj
prakse ekologizacije koja se odnosi na održavanje trajnih travnjaka, zaštita trajnih travnjaka
od prenamjene ili oranja trebala bi biti usmjerena na one parcele u čijem su se tlu već
nakupile velike količine ugljika, od kojih se većina vjerojatno nalazi izvan područja mreže
Natura 2000. Dosad je tek šest država članica odlučilo odrediti kao ekološki osjetljive trajne
travnjake područja izvan mreže Natura 200050
Prevladavajućim proizvodnim ekološki značajnim površinama zajedno s nedovoljnim
zahtjevima u pogledu upravljanja umanjuju se moguće koristi ekologizacije za biološku
raznolikost
.
47. Kao što je istaknuto u odlomku 9., jedna od odluka koju države članice moraju donijeti u
vezi s primjenom ekologizacije odnosi se na odabir vrsta ekološki značajnih površina. Pritom
mogu odabrati s popisa koji sadržava 19 različitih vrsta, od kojih je pet kompatibilno s
poljoprivrednom proizvodnjom (vidi sliku 8.
50 Belgija (Flandrija), Češka Republika, Italija, Latvija, Luksemburg i Ujedinjena Kraljevina (Wales).
). Svih 28 država članica uključilo je proizvodne
ekološki značajne površine u svoj odabir.
39
Slika 8. – Neproizvodne i proizvodne ekološki značajne površine
Izvor: Sud, na temelju zakonodavstva i radnog dokumenta službi Europske komisije SWD (2017) 121 final.
48. Pokazatelji ostvarenja ekologizacije o kojima izvješćuju države članice (koji su sažeto
prikazani u prilogu III.
49. U dvjema studijama iz 2016. godine
) pokazuju da na poljoprivrednim gospodarstvima prevladavaju
„proizvodne” ekološki značajne površine (najvećim dijelom usjevi s fiksacijom dušika i postrni
usjevi). Njihov udio u svim ekološki značajnim površinama koje su poljoprivrednici prijavili
iznosio je 2015. godine 54 %, a sljedeće godine povećao se na 58 %. Usjevi s fiksacijom
dušika najčešća su vrsta proizvodnih ekološki značajnih površina, a nakon njih slijede postrni
usjevi.
51
51 Ecological Focus Area choices and their potential impacts on biodiversity (Odabir ekološki značajnih površina i njegov mogući učinak na biološku raznolikost), Evelyn Underwood i Graham Tucker, Institut za europsku politiku okoliša, studeni 2016. i Adding Some Green to the Greening: Improving the EU’s Ecological Focus Areas for Biodiversity and Farmers (Zelenija zelena plaćanja: poboljšanje ekološki značajnih površina u EU-u za biološku raznolikost i poljoprivrednike), Guy Pe’er i dr., Conservation letters, časopis društva Society for Conservation Biology, prosinac 2016.
navodi se da dvije glavne vrste proizvodnih
ekološki značajnih površina – postrni usjevi i usjevi s fiksacijom dušika – sa sobom ne nose
Ekološki značajne površine bez poljoprivredne proizvodnje
ZEMLJIŠTE NA UGARU GRANIČNI POJASEVI
OBILJEŽJA KRAJOLIKA
POJASEVI UZ RUBOVE ŠUME KOJI SE NE UPOTREBLJAVAJU ZA PROIZVODNJU
POŠUMLJENE POVRŠINE TERASE
živice i šumski pojasevi izolirana stabla jarci
skupina stabala / poljsko grmljedrvoredbare
tradicionalni kameni zidovi
granična područja zemljišta
ostalo
Ekološki značajne površine s poljoprivrednom proizvodnjom
POSTRNI USJEVI / TRAVNJAK
AGROŠUMARSTVO
KULTURE KRATKIH OPHODNJI
USJEVI S FIKSACIJOM DUŠIKA
POJASEVI UZ RUBOVE ŠUME KOJI SE UPOTREBLJAVAJU ZA PROIZVODNJU
40
znatne koristi za biološku raznolikost, ali mogu doprinijeti poboljšanju kvalitete vode i tla,
uključujući povećanjem razina organskog ugljika u tlu na obradivim zemljištima52
50. Dodatni zahtjevi u vezi s određenim praksama upravljanja, kao što su ograničenja
uporabe gnojiva i pesticida ili minimalna razdoblja u kojima zemljište mora biti pokriveno
biljnim pokrovom, imaju važnu ulogu u određivanju učinka raznih ekološki značajnih površina
na biološku raznolikost. Od pet država članica obuhvaćenih ispitivanjem jedino je
Nizozemska uvela zahtjeve za prakse upravljanja (kojima je ograničena uporaba proizvoda za
zaštitu bilja za postrne usjeve) koji su bili ambiciozniji od minimalnih zahtjeva predviđenih
pravilima EU-a. Komisija je u svojem nedavnom izvješću o ekološki značajnim površinama
.
53
također zaključila da je mali broj država članica odabrao mogućnosti usmjerene na
povećanje djelotvornosti obveze određivanja ekološki značajnih površina. Kako bi riješila taj
problem, Komisija je nedavno izmijenila54 sekundarno zakonodavstvo uvođenjem zabrane
uporabe pesticida na proizvodnim ekološki značajnim površinama. Predmetnom izmjenom
također je uveden niz mjera pojednostavnjenja (vidi odlomak 66.
52 Arwyn Jones i dr. (JRC), CAPRESE-SOIL: CArbon PREservation and SEquestration in agricultural soils, Options and implications for agricultural production (Zadržavanje i skladištenje ugljika u poljoprivrednim tlima, mogućnosti i implikacije za poljoprivrednu proizvodnju), završno izvješće, 2013.
).
53 COM (2017) 152 final od 29. ožujka 2017.
54 Delegirana uredba Komisije (EU) 2017/1155 оd 15. veljače 2017. o izmjeni Delegirane uredbe (EU) br. 639/2014 u pogledu kontrolnih mjera koje se odnose na uzgoj konoplje, određene odredbe o plaćanjima za ekologizaciju, plaćanje za mlade poljoprivrednike koji imaju kontrolu nad pravnom osobom, izračun jediničnog iznosa u okviru dobrovoljne proizvodno vezane potpore, dijelove prava na plaćanje i određene zahtjeve za obavješćivanje koji se odnose na program jedinstvenih plaćanja po površini i dobrovoljnu proizvodno vezanu potporu te o izmjeni Priloga X. Uredbi (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 167, 30.6.2017., str. 1.).
41
Umjesto povećanja očekivanih koristi za okoliš i klimu na najveću moguću razinu države
članice iskorištavaju fleksibilnost pravila ekologizacije kako bi ograničile svoje opterećenje
i opterećenje poljoprivrednika
51. Države članice imaju znatnu slobodu u primjeni ekologizacije, pogotovo u pogledu
odabira vrsta ekološki značajnih površina i određivanja ekološki osjetljivih trajnih travnjaka55
52. Pet država članica obuhvaćenih ispitivanjem¤ svoje su odluke u prvom redu temeljile na
cilju ograničenja opterećenja za poljoprivrednike i relevantna tijela. Države članice općenito
su prednost davale vrstama ekološki značajnih površina koje su redovito bile dio njihovih
uobičajenih poljoprivrednih praksi. Ulogu su također igrale tehničke poteškoće s provjerom
određenih vrsta ekološki značajnih površina, kao i poteškoće s uspostavom informatičkih
sustava za određene vrste ekološki značajnih površina (vidi
.
odlomak 67. i okvir 5.
53. Od navedenih pet država članica samo su dvije (Nizozemska i Poljska) naručile studije ili
zatražile mišljenja stručnjaka radi analize učinka različitih mogućnosti primjene ekologizacije
na okoliš i klimu. U objema državama članicama relevantna tijela odlučila su da neće
primijeniti neke od ključnih preporuka te su prednost dale onim mogućnostima koje od
poljoprivrednika iziskuju manje napora (vidi
).
Ostvarivanje najvećih mogućih koristi ekologizacije za okoliš i klimu imalo je sporednu
važnost.
tablicu 2.
55 Države članice pri donošenju odluke o određivanju ekološki osjetljivih trajnih travnjaka imaju potpunu slobodu u pogledu trajnih travnjaka smještenih izvan područja mreže Natura 2000. U slučaju trajnih travnjaka koji se nalaze na područjima mreža Natura 2000 moraju voditi računa o ciljevima EU-a o zaštiti vrsta i staništa.
).
42
Tablica 2. – Selektivna primjena znanstvenih preporuka o primjeni ekologizacije u
državama članicama
Vrsta ekološki značajnih površina (EZP)
Stručnjaci su preporučili predmetnu vrstu EZP-a u smislu koristi za biološku raznolikost
Relevantna tijela u državama članicama odabrala su predmetnu vrstu EZP-a
Relevantna tijela u državama članicama primijenila su savjete stručnjaka
Nizozemska granična područja zemljišta zemljište na ugaru kulture kratkih ophodnji usjevi s fiksacijom dušika postrni usjevi
Poljska granični pojasevi jarci kulture kratkih ophodnji Izvor: rezultati revizije koju je proveo Sud.
54. Komisija nadzire primjenu ekologizacije u državama članicama. Taj je nadzor detaljnije
pojašnjen u odlomku 69. Međutim, kao što je vidljivo iz okvira 3., Komisija ima vrlo
ograničene ovlasti za poticanje država članica da pri primjeni ekologizacije stave veći
naglasak na okoliš.
43
Okvir 3.
Komisija ne mora odobriti vrste ekološki značajnih površina koje su države članice odabrale.
Međutim, države članice koje odaberu usjeve s fiksacijom dušika obvezne su izraditi popis svih biljnih
vrsta čiji uzgoj namjeravaju dopustiti i objasniti kako će ti usjevi doprinijeti biološkoj raznolikosti. Tim
se zahtjevom u određenoj mjeri rješava pitanje mogućeg zanemarivog doprinosa usjeva s fiksacijom
dušika biološkoj raznolikosti (vidi
– Nisu pruženi uvjerljivi dokazi o koristima usjeva s fiksacijom dušika za biološku
raznolikost
odlomak 49.
Svih pet država članica obuhvaćenih ispitivanjem koje je Sud proveo dopušta poljoprivrednicima da
ispune obvezu određivanja ekološki značajnih površina uzgojem usjeva s fiksacijom dušika. Od tih je
država jedino Francuska Komisiji dostavila posebno obrazloženje za svaku od odabranih vrsta.
Preostale države članice ograničile su svoje analize na opće argumente koji idu u prilog usjevima s
fiksacijom dušika na široj razini.
).
Sud je utvrdio da Komisija u takvim slučajevima ima pravo zatražiti dodatno, konkretnije
obrazloženje, osobito za one biljne vrste čiji je doprinos biološkoj raznolikosti izrazito upitan (kao što
je soja), a to pravo često i iskorištava. Međutim, Komisija ne može spriječiti države članice da
odaberu vrste čija vrijednost za biološku raznolikost nije dokazana.
Ekologizacija ima ograničen učinak na mjere za okoliš u okviru drugog stupa
55. Jedan od pozitivnih učinaka koji se mogao očekivati od uvođenja ekologizacije bilo je
preusmjeravanje rashoda za ruralni razvoj na ambicioznije mjere povezane s okolišem i
klimom. Sud nije pronašao naznake koje bi upućivale na to da je došlo do takvog pozitivnog
preusmjeravanja.
56. Sud je za pet obuhvaćenih država članica usporedio trenutačne vrste aktivnosti
(odnosno različite skupove obveza za koje se poljoprivrednici mogu prijaviti) u okviru mjere
za poljoprivredu, okoliš i klimu s odgovarajućim vrstama operacija iz prethodnog
programskog razdoblja (2007. – 2013.). Na temelju toga procijenjeno je jesu li države članice
povećale referentnu razinu za mjeru za poljoprivredu, okoliš i klimu te može li se to
povećanje pripisati uvođenju ekologizacije.
57. Općenito gledajući, analiza koju je Sud proveo pokazala je snažan kontinuitet u
aktivnostima u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu. Obveze koje su trenutačno
44
ponuđene poljoprivrednicima često su jednake onima koje su se primjenjivale tijekom
razdoblja 2007. –2013. Sud je utvrdio da u razdoblju 2014. – 2020. nije došlo do povećanja
referentne razine za gotovo nijednu analiziranu vrstu aktivnosti (ili barem ne u pogledu
aspekata povezanih s ekologizacijom). Isto tako, u većini slučajeva takvo povećanje nije ni
bilo potrebno jer je referentna razina iz prethodnog razdoblja već premašivala zahtjeve
ekologizacije. U drugim slučajevima obveze pak nisu bile povezane s praksama ekologizacije.
Ekologizacijom se povećava složenost ZPP-a
Ekologizacija se preklapa s drugim instrumentima ZPP-a u području okoliša, ali Komisija i
države članice ublažavaju povezani rizik od mrtvog tereta i dvostrukog financiranja
58. Piramidni model triju zelenih instrumenata ZPP-a, o kojem riječ u odlomku 7. i koji je
prikazan na slici 1., predstavlja idealizirani prikaz načela prema kojem bi ekologizacija trebala
biti ambicioznija od višestruke sukladnosti i činiti referentnu razinu56 za mjere ruralnog
razvoja. U stvarnosti to nije uvijek slučaj te postoje znatna preklapanja između ekologizacije i
drugih dvaju slojeva piramide, kao što je prikazano na
56 Pojam „referentna razina” u ovom kontekstu označava razinu javnih usluga (u ovom slučaju poljoprivrednu praksu koja je korisna za okoliš) koju korisnik (u ovom slučaju poljoprivrednik koji sudjeluje u mjeri za okoliš u okviru ruralnog razvoja) treba pružiti bez primanja naknade. Naknada se može isplatiti samo za usluge (obveze) koje su ambicioznije od referentne razine.
slici 9.
45
Slika 9. – Preklapanja između ekologizacije i drugih instrumenata ZPP-a u području okoliša
Izvor: Sud, na temelju radnog dokumenta službi Komisije SWD(2016) 218 final.
Ekologizacija i višestruka sukladnost često se preklapaju, ali rizik od mrtvog tereta ublažava
se razlikama u pojedinostima zahtjeva
59. Preklapanja između ekologizacije i višestruke sukladnosti odnose se na određena
obilježja ili prakse koje su zaštićene ili propisane standardima GAEC ili zahtjevima SMR i
kojima se istodobno može ispuniti zahtjev određivanja ekološki značajnih površina. Glavne
vrste takvih ekološki značajnih površina uključuju postrne usjeve, granične pojaseve i razne
vrste obilježja krajolika. Kao što je prikazano na slici 10.
EKOLOGIZACIJA
VIŠESTRUKA SUKLADNOST(SMR za okoliš i GAEC)
MJERE ZA OKOLIŠ U OKVIRU
RURALNOG RAZVOJA
DODA
TNE K
ORI
STI Z
A O
KOLI
Š
PODRUČJA NA KOJIMA SE PRIMJENJUJU
PREKLAPANJA IZMEĐU OBVEZA U OKVIRU
RURALNOG RAZVOJA I PRAKSI EKOLOGIZACIJE
PREKLAPANJA IZMEĐU PRAKSI EKOLOGIZACIJE TE ZAHTJEVA I STANDARDA
VIŠESTRUKE SUKLADNOSTI
, Sud je utvrdio da, od pet odabranih
država članica, takva preklapanja postoje u njih četiri.
46
Slika 10. – Preklapanja između ekologizacije i višestruke sukladnosti uočena su u četiri
države članice od njih pet obuhvaćenih ispitivanjem
Izvor: Sud, na temelju nalaza revizije za Grčku, Španjolsku, Francusku, Nizozemsku i Poljsku.
60. Takvim se preklapanjima stvara mrtvi teret, koji se u većini slučajeva ublažava razlikama
između zahtjeva ekologizacije i zahtjeva u okviru višestruke sukladnosti (npr. u slučaju
postrnih usjeva u okviru ekologizacije potrebne su najmanje dvije biljne vrste, dok je u okviru
standarda GAEC 4 ili zahtjeva SMR 1 u pravilu dovoljna jedna vrsta).
61. Općenito gledajući, ispitane države članice nisu uvele dodatna ograničenja, postupke ili
provjere kako bi se izbjegao ili ograničio mrtvi teret koji plaćanja za ekologizaciju nose sa
sobom zbog preklapanja sa zahtjevima u okviru višestruke sukladnosti. Sud je utvrdio jednu
iznimku, i to u Nizozemskoj, gdje se postrni usjevi propisani u okviru zahtjeva SMR1 ne mogu
odrediti kao ekološki značajne površine.
NizozemskaEZP Preklapanje- živice GAEC7
FrancuskaEZP Preklapanje- stabla/grmlje GAEC7- živice GAEC7- postrni usjevi GAEC4/SMR1
Poljska EZP Preklapanje- granični pojasevi GAEC1- bare GAEC7- jarci GAEC7- stabla/grmlje GAEC7- postrni usjevi GAEC4
ŠpanjolskaNema preklapanja(Španjolska u svoj odabir ekološki značajnih površina nije uključila postrne usjeve i granične pojaseve, kao ni bilo koja druga obilježja krajolika)
GrčkaEZP Preklapanje- granični pojasevi GAEC1- jarci GAEC7- stabla/grmlje GAEC7
47
Upravljanje država članica općenito je bilo dobro u slučaju preklapanja između ekologizacije i
ruralnog razvoja (drugi stup ZPP-a)
62. Do preklapanja između ekologizacije i mjera za okoliš u okviru ruralnog razvoja, kao što
je mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu57, može doći kada poljoprivrednici u okviru drugog
stupa preuzmu obveze koje su po svojoj naravi slične standardnim zahtjevima ekologizacije.
Takva su preklapanja moguća jer zakonodavstvom EU-a nije propisano da se obveze
ekologizacije moraju uključiti u relevantne referentne razine za ruralni razvoj58. Međutim,
prema pravilima EU-a59 države članice obvezne su spriječiti bilo kakvo dvostruko financiranje
praksi ekologizacije, po potrebi smanjenjem iznosa koji se poljoprivrednicima isplaćuju u
okviru ruralnog razvoja. Komisija je državama članicama izdala detaljne smjernice o tome
kako spriječiti takvo dvostruko financiranje (vidi također odlomak 68.
63. Sud je za 15 država članica obuhvaćenih revizijom (u slučaju pet država članica obavljeni
su revizijski posjeti ili održane videokonferencije, dok je u slučaju preostalih deset obavljen
usmjereni pregled dokumentacije – vidi
).
odlomak 12.
64. U
) ispitao različite vrste aktivnosti
(tj. različite skupove obveza) u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu. Utvrđeno je da je
otprilike jedna trećina vrsta aktivnosti iz uzorka Suda uključivala obveze koje se preklapaju sa
zahtjevima ekologizacije. Sud je također utvrdio da su države članice u pravilu bile svjesne tih
preklapanja te su osmislile posebne postupke, koji su u nekim slučajevima bili prilično
složeni, kako bi isključile mogućnost dvostrukog financiranja.
okviru 4.
57 Mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu nije jedina mjera ruralnog razvoja u okviru koje može doći do preklapanja sa zahtjevima ekologizacije. Taj rizik postoji i u slučaju triju drugih mjera, ali je manje važan u financijskom smislu: ekološki uzgoj, pošumljavanje i mreža Natura 2000 te Okvirna direktiva o vodama.
navode se primjeri uobičajenih preklapanja između obveza u okviru mjere za
poljoprivredu, okoliš i klimu i praksi ekologizacije te razne metode koje su države članice
primijenile kako bi spriječile dvostruko financiranje.
58 Člankom 28. stavkom 3. Uredbe (EU) br. 1305/2013 propisuje se da je referentnom razinom za mjeru za poljoprivredu, okoliš i klimu potrebno obuhvatiti zahtjeve povezane s višestrukom sukladnošću, poljoprivrednim djelatnostima te uporabom gnojiva i proizvoda za zaštitu bilja.
59 Članak 28. stavak 6. Uredbe (EU) br. 1305/2013.
48
Okvir 4.
Prijavom za jednu od vrsta aktivnosti u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu u Španjolskoj
(Kastilja i Leon) poljoprivrednici postaju obvezni zasaditi lucernu na najmanje 15 % površine
obuhvaćene ugovorom. Područja pokrivena lucernom, koja se svrstava u usjeve s fiksacijom dušika, u
Španjolskoj se također mogu odrediti kao ekološki značajne površine. Kako bi se izbjeglo dvostruko
financiranje, uvedeno je ograničenje koje se primjenjuje u obliku automatske unakrsne provjere u
informatičkom sustavu, kojom se sprječava da se isto područje uračuna dvostruko, odnosno i pod
obvezom u okviru drugog stupa i pod obvezom određivanja ekološki značajnih površina.
– Razna preklapanja između obveza u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu i praksi
ekologizacije te razni načini rješavanja rizika od dvostrukog financiranja
Određene vrste aktivnosti u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu u Francuskoj (Akvitanija)
uključuju obvezu povezanu s raznolikošću usjeva. Dvostruko financiranje u odnosu na odgovarajuću
obvezu ekologizacije sprječava se na način da se plaćanjem za ruralni razvoj pokrivaju samo dodatni
troškovi uvođenja četvrtog usjeva u postojeću kombinaciju. To znači da je u tom konkretnom slučaju
obveza ekologizacije prema kojoj su potrebna tri usjeva u stvarnosti uključena u referentnu razinu za
drugi stup.
Složena pravila ekologizacije sa sobom nose izazove u pogledu njezine primjene, koje je
Komisija djelomično riješila
65. Poljoprivrednici često kritiziraju ekologizaciju zbog složenosti njezinih pravila. U svojim
odgovorima na javno savjetovanje o iskustvu nakon prve godine primjene ekologizacije
organizacija COPA-COGECA, koja predstavlja poljoprivrednike na razini EU-a, ocijenila je
pravila za primjenu svih praksi ekologizacije zahtjevnima, i to ne samo u pogledu njihova
pridržavanja, već i razumijevanja.
66. Komisija je u svojem radnom dokumentu „Preispitivanje ekologizacije nakon godine
dana”60
60 SWD(2016) 218 final od 22. lipnja 2016.
predložila pojednostavnjenje i usklađivanje određenih zahtjeva ekologizacije u svim
slučajevima u kojima je to moguće bez smanjivanja koristi za okoliš. U dokumentu se navode
moguća poboljšanja, kao što je objedinjavanje određenih vrsta ekološki značajnih površina
koje su slične (npr. granični pojasevi i granična područja zemljišta), ublažavanje određenih
ograničenja u pogledu praksi upravljanja i vremenskih ograničenja te povećanje tolerancije u
49
pogledu veličine i smještaja obilježja krajolika. Komisija je predmetne mjere
pojednostavnjenja uključila u svoju nedavnu izmjenu61 sekundarnog zakonodavstva. Tom je
izmjenom također uvedena zabrana uporabe pesticida na proizvodnim ekološki značajnim
površinama (vidi odlomak 50.
67. Primjena ekologizacije nije bila jednostavan zadatak za države članice. U prvom redu, u
tu su svrhu bili potrebni znatni financijski i organizacijski napori. U državama članicama koje
su odabrale vrste ekološki značajnih površina trajne naravi (odnosno sva obilježja krajolika
osim graničnih područja zemljišta, ali i terase, hektare agrošumarstva, područja s kulturama
kratkih ophodnji i pošumljena područja) bila je potrebna prilagodba postojećih informatičkih
sustava, posebice sustava za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS)
).
62. U okviru 5. opisano je
kako opterećenje povezano s uvođenjem kategorije ekološki značajnih površina može
utjecati na odabir ekološki značajnih površina u državama članicama.
Okvir 5.
Relevantna tijela u Španjolskoj prvotno su namjeravala uključiti obilježja krajolika među odabrane
vrste ekološki značajnih površina imajući na umu znatne koristi za okoliš koje se njima mogu ostvariti.
Međutim, u konačnici su odlučila odbaciti tu mogućnost zbog očekivanih poteškoća i kašnjenja
povezanih s evidentiranjem svih obilježja krajolika u sustavu LPIS.
– Veliko opterećenje povezano s uvođenjem kategorije ekološki značajnih površina
68. Osim toga, države članice smatrale su neka od pravila ekologizacije nejasnima. Komisiji
su upućivale upite o raznim aspektima provedbe plaćanja za ekologizaciju. Komisija je te
upite, zajedno sa svojim odgovorima, objavila na posebnoj internetskoj platformi kojoj mogu
pristupiti sve države članice. U okviru 6.
61 Delegirana uredba Komisije (EU) 2017/1155.
navodi se primjer postavljenih pitanja. Ista se
platforma upotrebljavala i za objavu drugih oblika smjernica za ekologizaciju, kao što su
zaključci sa sastanaka stručnih skupina i dokumenti sa smjernicama u kojima se sažeto iznose
najvažniji aspekti primjene ekologizacije. Pet država članica obuhvaćenih revizijom općenito
je bilo zadovoljno kvalitetom smjernica Komisije i rokom u kojem su ih dobile.
62 Vidi također tematsko izvješće Suda br. 25/2016 „Sustav za identifikaciju zemljišnih parcela koristan je alat za utvrđivanje prihvatljivosti poljoprivrednog zemljišta, no upravljanje tim sustavom moglo bi se još poboljšati” (http://eca.europa.eu).
50
Okvir 6.
Određene države članice imale su upite u vezi s procjenom usklađenosti sa zahtjevima raznolikosti
usjeva u slučajevima u kojima se tek jedan dio poljoprivrednog gospodarstva upotrebljava za ekološki
uzgoj. Komisija je pojasnila da se ekologizacija u pravilu primjenjuje samo na onaj dio poljoprivrednog
gospodarstva koji se ne upotrebljava za ekološki uzgoj. To znači da se obradivo zemljište koje se
upotrebljava za ekološki uzgoj ne uračunava kao površina kojom se doprinosi dosezanju praga
utvrđenog za raznolikost usjeva. Međutim, ako je površina obradivog zemljišta koje se ne
upotrebljava za ekološki uzgoj veća od 10 hektara, potrebni usjevi moraju se uzgajati na tom dijelu
zemljišta te se bilo koji ekološki uzgojeni usjevi neće uzeti u obzir za potrebe raznolikosti usjeva.
Poljoprivrednici koji za ekološki uzgoj upotrebljavaju tek dio svojih poljoprivrednih gospodarstava
mogu se odlučiti i za primjenu svih triju praksi ekologizacije na cijelom poljoprivrednom
gospodarstvu.
– Primjeri složenosti pravila ekologizacije
69. Komisija je odgovorna za nadziranje primjene ekologizacije u državama članicama.
Važan dio te odgovornosti čini redovito provjeravanje raznih obavijesti koje su države članice
dužne dostavljati u vezi s odabranim mogućnostima primjene ekologizacije i ostvarenjima
koja su postignuta na razini poljoprivrednih gospodarstava zahvaljujući ekologizaciji. Sud je
utvrdio da je Komisija dobro obavljala te zadaće. Komisija posebno sustavno utvrđuje razne
probleme povezane s kašnjenjima u dostavljanju informacija63 ili nepravilnom primjenom
pravila EU-a i zajedno s relevantnim državama članicama poduzima daljnje mjere u tom
pogledu. Međutim, kao što je opisano u odlomku 54. i okviru 3.
Prakse ekologizacije slične su standardima GAEC, ali s njima su povezane veće moguće
kazne u slučaju nepridržavanja
, Komisija ne može obvezati
države članice na davanje prednosti onim mogućnostima primjene ekologizacije koje su
korisnije za okoliš i klimu.
70. Prije uvođenja ekologizacije jedina poveznica između izravnih plaćanja u okviru ZPP-a i
ciljeva EU-a u području okoliša i klime bila je višestruka sukladnost. Kao i ekologizacija,
višestruka sukladnost obvezna je za poljoprivrednike koji primaju izravna plaćanja u okviru
ZPP-a. Razlika leži u tome što u slučaju višestruke sukladnosti ne postoji nagrada za
63 Otprilike 25 % obavijesti povezanih s ekologizacijom dostavlja se s kašnjenjem.
51
ispunjavanje obveza. Kršenje pravila višestruke sukladnosti može dovesti do sankcija kojima
se smanjuju sva izravna plaćanja koja određeni poljoprivrednik prima (u pravilu za 1 % do
5 %). U okviru ekologizacije poljoprivrednik prima posebno plaćanje za primjenu obveznih
praksi. Smanjenja plaćanja zbog neusklađenosti uglavnom su razmjerna udjelu koji površina
koja nije u skladu s propisima ima u ukupnoj površini poljoprivrednog gospodarstva na koje
se primjenjuju obveze ekologizacije te mogu iznositi i do 100 % plaćanja64
71. U praksi ekologizacija funkcionira slično kao i višestruka sukladnost
. Od godine
podnošenja zahtjeva 2017. povrh tih smanjenja primjenjivat će se administrativne sankcije u
slučajevima u kojima je početno smanjenje veće od 3 %. Te će sankcije za godinu podnošenja
zahtjeva 2017. biti ograničene na 20 % plaćanja za ekologizaciju koje poljoprivrednik prima, a
od godine podnošenja zahtjeva 2018. nadalje na 25 %.
65
ZAKLJUČCI I PREPORUKE
. Plaćanje za
ekologizaciju opisuje se kao oblik naknade za javna dobra koja poljoprivrednici pružaju u
području okoliša i klime. Međutim, taj se program isto tako može smatrati mehanizmom za
sankcioniranje neusklađenosti sa skupom osnovnih uvjeta koji se odnose na okoliš i klimu
(sličnih standardima GAEC) i povezani su s programom potpore dohotku. Jedinu bitnu razliku
u odnosu na višestruku sukladnost čine sankcije za ozbiljno kršenje propisa, koje su u slučaju
ekologizacije u pravilu veće.
72. Glavno je revizijsko pitanje koje Sud obrađuje u ovom izvješću je li se primjenom
ekologizacije poboljšala uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime, kao što je predviđeno
ciljem utvrđenim u relevantnom zakonodavstvu EU-a.
73. Cjelokupni je zaključak Suda da ekologizacija, na način na koji se trenutačno primjenjuje,
vjerojatno neće znatno poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime.
64 Detaljna pravila utvrđena su u Delegiranoj uredbi br. 640/2014 od 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava te uvjeta za odbijanje ili obustavu plaćanja i administrativne kazne koje se primjenjuju za izravna plaćanja, potporu ruralnom razvoju i višestruku sukladnost (SL L 181, 20.6.2014., str. 48.).
65 Vidi također tematsko izvješće Suda br. 26/2016 „Povećanje djelotvornosti sustava višestruke sukladnosti i njegovo pojednostavnjenje i dalje su izazov” (http://eca.europa.eu).
52
74. U svrhu davanja odgovora na navedeno glavno revizijsko pitanje Sud je ispitao sljedeće:
(a) intervencijsku logiku, postojanje jasnih i dovoljno ambicioznih ciljnih vrijednosti za
ekologizaciju te obrazloženje za iznose proračunskih sredstava koja su dodijeljena u
okviru predmetne politike (vidi odlomke 13. – 25.
(b) koristi za okoliš i klimu koje se mogu očekivati zahvaljujući primjeni ekologizacije
(vidi
).
odlomke 26. – 57.
(c) povećanje složenosti ZPP-a zbog uvođenja ekologizacije (vidi
).
odlomke 58. – 71.
75. Ekologizacijom se nastoje ostvariti dva različita cilja. S jedne strane, ekologizacijom bi se
trebala poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime. S druge strane, ekologizacija
kao izravno plaćanje u okviru ZPP-a ostaje instrument za potporu dohotku poljoprivrednika.
Jedino se prvi od tih dvaju ciljeva izričito navodi u zakonodavstvu (vidi
).
odlomke 13. i 14.
76. Za plaćanje za ekologizaciju nije utvrđena potpuno razrađena intervencijska logika.
Komisija nije utvrdila konkretne ciljne vrijednosti niti je na bilo koji drugi način navela što bi
se moglo ostvariti u pogledu okoliša i klime zahvaljujući ekologizaciji. Na bilo kakvu procjenu
djelotvornosti predmetne politike dodatno će nepovoljno utjecati djelomično poznavanje
podataka o referentnom stanju, posebice u pogledu biološke raznolikosti i kvalitete tla,
uključujući udio organskog ugljika u tlu (vidi
).
odlomke 15. i 16.
77. Izvorni prijedlog ekologizacije koji je Komisija iznijela bio je ambiciozniji u pogledu
okoliša. Kasnije ublažavanje sadržaja predmetne politike koji se odnosi na okoliš nije dovelo
do smanjenja predloženog iznosa financijskih sredstava. Taj je iznos od samog početka bio
utvrđen na 30 % izravnih plaćanja u okviru ZPP-a. Subvencije za ekologizaciju u prosjeku
uvelike premašuju troškove koje poljoprivrednici snose (uključujući troškove od izgubljenih
prihoda) kako bi ispunili zahtjeve ekologizacije. Razlog leži u tome što je proračun za
ekologizaciju utvrđen bez poveznice s razinom ambicioznosti predmetne politike u pogledu
okoliša. Ekologizacija je u osnovi ostala program potpore dohotku (vidi
).
odlomke 17. – 25.
78. Nije vjerojatno da će se ekologizacijom ostvariti znatne koristi za okoliš i klimu,
ponajprije zbog znatnog mrtvog tereta koji nepovoljno utječe na provedbu predmetne
politike. Taj mrtvi teret u prvom redu proizlazi iz činjenice da zahtjevi ekologizacije općenito
).
53
nisu strogi te se u njima uglavnom odražavaju uobičajene poljoprivredne prakse. Osim toga,
zbog brojnih izuzeća većina poljoprivrednika (65 %) može ostvarivati koristi od plaćanja za
ekologizaciju iako se u stvarnosti na njih ne primjenjuju obveze ekologizacije. Slijedom toga,
pozitivne promjene u poljoprivrednim praksama ostvaruju se zahvaljujući ekologizaciji tek na
vrlo malom udjelu poljoprivrednog zemljišta EU-a. Sud procjenjuje da su poljoprivrednici
uveli nove ekološki značajne površine i povećali raznolikost usjeva na tek otprilike 3,5 %
obradive površine, odnosno otprilike 2 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta EU-a. Osim
toga, prema studiji JRC-a novi zahtjevi ekologizacije u vezi s trajnim travnjacima doveli su do
promjene u poljoprivrednim praksama na tek otprilike 1,5 % poljoprivrednog zemljišta EU-a.
Općenito govoreći, zbog ekologizacije je prenamijenjeno otprilike 5 % zemljišta
upotrebljavanog za uzgoj u EU-u (vidi odlomke 26. – 39.
79. Sud je također utvrdio da je djelotvornost triju praksi ekologizacije umanjena
određenim ograničenjima u načinu na koji su one osmišljene. Raznolikošću usjeva ne mogu
se u cijelosti ostvariti sve koristi za okoliš koje donosi plodored usjeva. Određivanje ekološki
osjetljivih trajnih travnjaka uglavnom se temeljilo na kriterijima povezanima s biološkom
raznolikošću i nije bilo na zadovoljavajući način usmjereno na trajne travnjake bogate
ugljikom koji se nalaze izvan područja mreže Natura 2000. Naposljetku, prevladavajućim
proizvodnim vrstama ekološki značajnih površina u spoju s nedostatkom korisnih zahtjeva u
vezi s upravljanjem ograničen je pozitivan učinak ekološki značajnih površina na biološku
raznolikost (vidi
).
odlomke 40. – 50.
80. Državama članicama omogućena je znatna fleksibilnost u primjeni ekologizacije,
pogotovo u pogledu odabira vrsta ekološki značajnih površina i određivanja ekološki
osjetljivih trajnih travnjaka. Sud je utvrdio da države članice tu fleksibilnost u pravilu nisu
iskorištavale kako bi se predmetnom politikom ostvarile najveće moguće koristi za okoliš i
klimu. Nisu pokušale utvrditi posebne potrebe povezane s okolišem i klimom te usmjeriti
prakse ekologizacije na te potrebe. Umjesto toga, države članice nastoje primjenjivati
ekologizaciju na način kojim se njihovo opterećenje i opterećenje poljoprivrednika svodi na
najmanju moguću razinu. Komisija ima ograničene ovlasti za poticanje država članica na
odabir onih mogućnosti primjene ekologizacije koje mogu donijeti veće koristi za okoliš
(vidi
).
odlomke 51. – 54.).
54
81. Ekologizacija ima ograničen učinak na referentne razine za mjere za okoliš u okviru
drugog stupa, uglavnom zbog toga što su obveze koje su ponuđene poljoprivrednicima u
okviru tih mjera nadilazile zahtjeve ekologizacije i prije nego što je uvedeno plaćanje za
ekologizaciju (vidi odlomke 55. – 57.
82. Uvođenje ekologizacije dovelo je do znatnog povećanja složenosti ZPP-a koje nije
opravdano u smislu rezultata koji bi se mogli očekivati zahvaljujući ekologizaciji
(vidi
).
odlomke 78. – 81.). Jedan je od važnih uzroka te složenosti preklapanje ekologizacije i
drugih instrumenata ZPP-a u području okoliša (višestruka sukladnost i mjere za okoliš u
okviru drugog stupa) koje vodi do rizika od stvaranja mrtvog tereta i dvostrukog financiranja.
Komisija i države članice ublažavaju te rizike određenim odlukama koje su donijele i mjerama
koje provode. Nedavnom izmjenom sekundarnog zakonodavstva riješena su određena
pitanja poljoprivrednika i država članica u vezi sa složenošću predmetne politike. Sud je
također utvrdio da je Komisija dobro nadzirala način na koji države članice primjenjuju
ekologizaciju (vidi odlomke 58. – 69.
83. Ekologizacija je slična standardima za dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta
(GAEC) u smislu da je, u osnovi, također skup osnovnih uvjeta povezanih s okolišem koji se
primjenjuju na potporu dohotku. Razliku u odnosu na standarde GAEC čine moguće sankcije
za neusklađenost, koje su u slučaju ekologizacije veće (vidi
).
odlomke 70. i 71.
1. preporuka
).
Komisija bi za sljedeću reformu ZPP-a trebala osmisliti cjelovitu intervencijsku logiku za mjere EU-a za
okoliš i klimu povezane s poljoprivredom, uključujući konkretne ciljne vrijednosti, i to na temelju
najnovijih znanstvenih spoznaja o predmetnom fenomenu.
(a) Komisija bi u sklopu te intervencijske logike trebala definirati potrebe, ulazne resurse, procese,
ishode, rezultate, učinke i relevantne vanjske čimbenike.
(b) Komisija bi trebala odrediti konkretne ciljne vrijednosti za doprinos ZPP-a ostvarivanju ciljeva
EU-a povezanih s okolišem i klimom.
55
(c) Kako bi se omogućilo osmišljavanje djelotvorne politike te nakon toga praćenje i evaluacija
njezine provedbe, Komisija bi trebala izraditi modele i skupove podataka u vezi s biološkom
raznolikošću, stanjem tla (uključujući udio ugljika u tlu) i drugim relevantnim pitanjima koja se
odnose na okoliš i klimu.
Ciljni rok provedbe: kraj 2019. godine.
2. preporuka
Komisija bi u svrhu pripreme za izradu prijedloga sljedeće reforme ZPP-a trebala preispitati provedbu
trenutačnog ZPP-a i utvrditi njezino stanje. Komisija bi se pri izradi tog prijedloga trebala voditi
sljedećim načelima:
(a) Poljoprivrednici bi trebali imati pristup plaćanjima u okviru ZPP-a samo ako ispunjavaju skup
osnovnih standarda povezanih s okolišem:
• tim bi se standardima trebala uzeti u obzir područja na koja se trenutačno primjenjuju
standardi GAEC i opći zahtjevi ekologizacije (pri čemu bi i standardi GAEC i opći zahtjevi
ekologizacije trebali biti ambiciozniji od zahtjeva utvrđenih u zakonodavstvu o okolišu). Time bi
se pojednostavnio sustav izravnih plaćanja u okviru ZPP-a izbjegavanjem umjetnog i nejasnog
razlikovanja instrumenata koji su u osnovi slični
• sankcije za neusklađenost s tim kombiniranim standardima trebale bi biti dovoljne kako bi imale
odvraćajući učinak
• kako bi se izbjeglo dvostruko financiranje, sve takve osnovne standarde trebalo bi u cijelosti
uzeti u obzir u okviru referentnih razina za okoliš za sve mjere u području poljoprivrede koje se
predvide programima.
(b) Na posebne, lokalne potrebe u području okoliša i klime moguće je odgovarajuće odgovoriti na
način da se u programe uključe pojačane mjere u području poljoprivrede koje se temelje na:
• dostizanju ciljnih vrijednosti uspješnosti
• dodjeli financijskih sredstava kojom se uzimaju u obzir prosječni nastali troškovi i izgubljeni
prihodi povezani s mjerama i praksama koje su ambicioznije od referentne razine za okoliš.
56
(c) U slučajevima u kojima je državama članicama omogućen odabir načina provedbe ZPP-a od njih
bi se trebalo zahtijevati da prije provedbe pruže dokaze o tome da su mogućnosti koje su odabrale
djelotvorne i učinkovite u pogledu ostvarivanja ciljeva politika.
Ciljni rok provedbe: kraj 2019. godine.
Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda
Phil WYNN OWEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 15. studenoga 2017.
Za Revizorski sud
Klaus-Heiner LEHNE
predsjednik
1
PRILOG I.
Kretanje omjera trajnih travnjaka
1 Najnoviji podatci iz 2015. 2 Najnoviji dostupni podatci za Englesku iz 2015.
Izvor: Sud, na temelju podataka Europske komisije.
Ukupna površina prijavljenih poljoprivrednih zemljišta
Prijavljena površina trajnih travnjaka
Godišnji omjerUkupna površina prijavljenih
poljoprivrednih zemljištaPrijavljena površina trajnih
travnjakaReferentni omjer
Ukupna površina prijavljenih poljoprivrednih zemljišta
Prijavljena površina trajnih travnjaka
Referentni omjer
(ha) (ha) % (ha) (ha) % (ha) (ha) %BE 1 314 400 448 987 34,2% 1 315 486 443 224 33,7% 1 353 009 454 292 33,6%BG 3 715 306 430 730 11,6% 3 679 813 429 132 11,7% 3 384 244 441 710 13,1%CZ 3 052 450 568 829 18,6% 3 060 035 562 796 18,4% 3 499 205 771 052 22,0%DK 2 406 971 187 406 7,8% 2 432 797 188 410 7,7% 2 794 151 218 588 7,8%DE 15 837 869 4 225 999 26,7% 15 910 715 4 275 141 26,9% 17 079 413 5 024 490 29,4%EE 780 945 191 413 24,5% 808 521 226 379 28,0% 862 508 229 640 26,6%IE 4 492 546 4 146 476 92,3% 4 529 921 4 126 327 91,1% 4 739 370 4 306 615 90,9%EL 3 474 055 1 113 762 32,1% 3 351 290 1 148 530 34,3% 4 309 659 1 348 970 31,3%ES 19 282 905 5 188 284 26,9% 17 924 941 4 738 728 26,4% 22 810 689 4 977 008 21,8%FR 26 443 752 8 308 807 31,4% 26 084 955 8 138 942 31,2% 27 191 897 8 065 062 29,7%HR 943 389 128 516 13,6% 877 953 112 044 12,8% 1 021 088 126 663 12,4%IT1 8 388 012 1 352 638 16,1% 8 388 012 1 318 111 15,7% 10 268 869 1 949 256 19,0%CY 133 987 2 622 2,0% 132 259 2 994 2,3% 141 133 154 0,1%LV 1 402 663 320 117 22,8% 1 396 574 310 985 22,3% 1 534 046 371 539 24,2%LT 2 683 626 695 077 25,9% 2 680 109 577 221 21,5% 2 568 706 417 962 16,3%LU 116 009 61 497 53,0% 118 283 60 716 51,3% 122 858 58 929 48,0%HU 4 657 441 576 847 12,4% 4 649 119 583 495 12,6% 5 091 878 134 447 2,6%NL 1 703 370 690 270 40,5% 1 733 770 704 152 40,6% 1 951 645 470 383 24,1%AT 2 060 208 904 038 43,9% 1 963 729 852 273 43,4% 2 887 353 1 458 766 50,5%PL 11 893 373 1 849 142 15,5% 11 813 509 1 694 509 14,3% 14 112 797 2 352 294 16,7%PT 2 370 452 893 592 37,7% 2 314 906 884 013 38,2% 3 357 552 815 454 24,3%RO 7 513 858 1 675 808 22,3% 7 277 405 1 741 649 23,9% 9 411 557 2 029 630 21,6%SL1 412 748 234 513 56,8% 412 748 231 666 56,1% 459 554 273 804 59,6%SK 1 697 140 390 167 23,0% 1 717 269 400 310 23,3% 1 854 458 504 402 27,2%FI 2 042 392 134 006 6,6% 2 076 488 132 482 6,4% 2 287 868 16 935 0,7%SE 2 522 147 424 332 16,8% 2 613 443 374 188 14,3% 3 186 163 564 182 17,7%UK2 13 807 482 8 547 962 61,9% 13 939 630 9 037 730 64,8% 16 099 487 9 694 376 60,2%Ukupno za EU 145 149 497 43 691 838 30,1% 143 203 679 43 296 146 30,2% 164 381 157 47 076 603 28,6%
Referentni omjer za razdoblje 2007. – 2014.Godišnji omjer za 2016. Referentni omjer za razdoblje 2015. – 2020.Država članica
1
PRILOG II.
Glavni podatci o ispunjavanju obveze određivanja ekološki osjetljivih trajnih travnjaka za 2016. godinu
Izvor: Sud, na temelju podataka Europske komisije.
Svi trajni travnjaci
(ha)(kao % svih trajnih
travnjaka) (ha)
(kao % svih ekološki osjetljivih trajnih travnjaka)
(kao % trajnih travnjaka unutar mreže Natura 2000) (ha)
(kao % svih ekološki osjetljivih trajnih
travnjaka)
(kao % trajnih travnjaka izvan mreže Natura 2000 (ha) (ha)
(kao % svih trajnih
travnjaka) (ha)
(kao % svih trajnih
travnjaka)BE 14 640 3% 11 152 76% 21% 3 488 24% 1% 486 600 54 212 11% 432 388 89%BG 425 491 33% 425 491 100% 100% 0 0% 0% 1 271 320 426 348 34% 844 972 66%CZ 416 962 43% 138 737 33% 101% 278 225 67% 33% 960 080 137 384 14% 822 696 86%DK 9 547 5% 9 547 100% 18% 0 0% 0% 195 480 53 544 27% 141 936 73%DE 543 674 12% 543 674 100% 57% 0 0% 0% 4 620 980 958 000 21% 3 662 980 79%ET 687 0% 687 100% 2% 0 0% 0% 324 560 36 725 11% 287 835 89%IE 30 175 1% 30 175 100% 92% 0 0% 0% 3 915 770 32 933 1% 3 882 837 99%EL 458 258 22% 458 258 100% 103% 0 0% 0% 2 102 380 443 996 21% 1 658 384 79%ES 2 492 436 31% 2 492 436 100% 121% 0 0% 0% 7 962 040 2 053 279 26% 5 908 761 74%HR 76 487 12% 76 487 100% 105% 0 0% 0% 618 070 73 126 12% 544 944 88%IT 1 267 973 38% 1 050 647 83% 121% 217 326 17% 0% 3 316 430 869 545 26% 2 446 885 74%CY 740 40% 740 100% 95% 0 0% 0% 1 850 777 42% 1 073 58%LV 9 703 1% 3 762 39% 6% 5 941 61% 1% 654 260 62 634 10% 591 626 90%LT 66 313 12% 66 313 100% 100% 0 0% 0% 560 100 66 557 12% 493 543 88%LU 6 526 10% 3 025 46% 35% 3 501 54% 6% 66 900 8 573 13% 58 327 87%HU 460 145 65% 460 145 100% 92% 0 0% 0% 702 720 499 692 71% 203 028 29%NL 48 984 6% 48 984 100% 95% 0 0% 0% 773 090 51 451 7% 721 639 93%AT 24 795 2% 24 795 100% 9% 0 0% 0% 1 296 270 269 414 21% 1 026 856 79%PL 256 825 8% 256 825 100% 41% 0 0% 0% 3 206 310 622 927 19% 2 583 383 81%RO 679 522 15% 679 522 100% 88% 0 0% 0% 4 398 350 769 100 17% 3 629 250 83%SL 20 850 7% 20 850 100% 28% 0 0% 0% 284 780 73 909 26% 210 871 74%SK 142 239 27% 142 239 100% 95% 0 0% 0% 518 340 149 651 29% 368 689 71%FI 3 143 10% 3 143 100% 111% 0 0% 0% 30 670 2 834 9% 27 836 91%SE 49 058 11% 49 058 100% 104% 0 0% 0% 448 650 47 325 11% 401 325 89%UK 580 112 5% 561 491 97% 47% 18 621 3% 0% 10 791 520 1 198 646 11% 9 592 874 89%Ukupno za EU* 8 085 285 16% 7 558 183 93% 84% 527 102 7% 1% 49 507 520 8 962 582 18% 40 544 938 82%
* U tablici nisu navedeni Francuska i Portugal zbog nepotpunosti podataka i Malta, na kojoj nema trajnih travnjaka.
Ukupni ekološki osjetljivi trajni travnjaci
Država članica
Ekološki osjetljivi trajni travnjaci određeni unutar mreže Natura 2000
Ekološki osjetljivi trajni travnjaci određeni izvan mreže Natura 2000
Trajni travnjaci određeni unutar mreže Natura 2000
Trajni travnjaci određeni izvan mreže Natura 2000
1
PRILOG III.
Glavni podatci o ispunjavanju obveze određivanja ekološki značajnih površina za 2016. godinu
Izvor: Sud, na temelju podataka Europske komisije.
(ha) (ha) (ha) (%) (ha) (kao % svih
prijavljenih EZP-ova) (ha) (kao % svih
prijavljenih EZP-ova) (ha) (kao % svih
prijavljenih EZP-ova) (ha) (kao % svih
prijavljenih EZP-ova)BE 706 984 35 349 53 315 51% 49 223 92% 1 746 4% 47 438 89% 4 205 8% 1 629 3% 1 791 3%BG 2 992 629 149 631 210 043 40% 109 760 52% 91 013 32% 18 227 9% 108 047 51% 105 239 50% 1 740 1%CZ 2 396 918 119 846 178 209 49% 164 840 92% 132 623 72% 32 196 18% 13 370 8% 10 638 6% 2 361 1%DK 2 106 321 105 316 108 850 3% 77 348 71% 76 298 70% 32 564 30% 25 693 24% 969 1%DE 10 738 721 536 936 681 520 27% 392 623 58% 120 662 16% 271 360 40% 263 565 39% 181 275 27% 74 855 11%ET 399 630 19 981 39 807 99% 29 852 75% 29 852 65% 9 954 25% 8 987 23% 968 2%IE 317 777 15 889 39 117 146% 5 210 13% 4 401 12% 784 2% 34 177 87% 555 1% 30 896 79%EL 672 977 33 649 111 797 232% 53 492 48% 53 492 51% 58 305 52% 58 152 52% 55 0%ES 9 337 789 466 889 1 497 885 221% 496 942 33% 496 942 33% 1 009 038 67% 969 662 65%HR 523 344 26 167 73 255 180% 55 714 76% 51 466 72% 4 239 6% 17 550 24% 11 241 15% 677 1%IT 3 352 576 167 629 307 295 83% 228 102 74% 227 851 72% 84 716 28% 79 758 26% 2 117 1%CY 61 862 3 093 9 123 195% 2 983 33% 2 983 24% 6 140 67% 5 806 64% 224 2%LV 826 932 41 347 81 369 97% 33 743 41% 31 726 30% 2 017 2% 47 626 59% 46 101 57% 1 525 2%LT 2 103 701 105 185 251 038 139% 188 796 75% 182 463 56% 5 349 2% 69 617 28% 68 575 27% 58 0%LU 47 818 2 391 3 668 53% 2 738 75% 957 29% 1 782 49% 930 25% 165 5% 528 14%HU 3 348 571 167 429 298 598 78% 204 897 69% 148 305 45% 56 366 19% 93 927 31% 83 008 28% 7 011 2%MT 91 5 17 264% 14 84% 14 60% 3 16% 3 16% 0 0%NL 582 736 29 137 60 378 107% 59 503 99% 3 821 7% 55 675 92% 881 1% 875 1%AT 305 859 15 293 20 837 36% 13 647 65% 10 174 54% 3 394 16% 7 269 35% 7 182 34% 8 0%PL 5 791 052 289 553 408 652 41% 356 890 87% 197 531 49% 158 858 39% 52 262 13% 32 134 8% 8 723 2%PT 405 779 20 289 38 882 92% 7 521 19% 7 521 15% 31 361 81% 29 578 76% 233 1%RO 5 103 229 255 161 383 267 50% 380 281 99% 272 468 68% 107 788 28% 3 011 1% 2 524 1%SL 70 803 3 540 5 705 61% 5 391 94% 4 357 43% 1 034 18% 328 6% 328 6%SK 1 220 965 61 048 89 208 46% 56 227 63% 46 945 55% 9 113 10% 33 150 37% 30 787 35% 2 070 2%FI 413 588 20 679 27 312 32% 7 297 27% 7 296 25% 20 012 73% 20 011 73% 0 0%SE 1 379 908 68 995 118 308 71% 51 091 43% 36 014 29% 13 897 12% 68 397 58% 62 111 52% 5 107 4%UK 4 795 556 239 778 497 274 107% 190 481 38% 178 624 34% 11 839 2% 306 822 62% 194 966 39% 71 744 14%Ukupno za EU* 60 004 114 3 000 206 5 594 727 86% 3 224 604 58% 2 341 247 39% 877 653 16% 2 377 228 46% 2 033 582 39% 217 060 5%
Potrebni EZP-ovi:5 % obradivog zemljišta na koje se primjenjuje obveza
određivanja EZP-ova
Obradivo zemljište na koje se primjenjuje obveza određivanja
EZP-ova
Prijavljeni EZP-ovi kojima se prelazi
propisani minimalni prag
Ukupni prijavljeni EZP-ovi
* U tablici nije navedena Francuska zbog nepotpunosti podataka.
Proizvodni EZP-ovi
od toga
usjevi s fiksacijom dušika postrni usjevi
mogućnost nije odabrana
mogućnost nije odabranamogućnost nije odabrana
mogućnost nije odabranamogućnost nije odabrana
Država članica
Ukupni neproizvodni EZP-ovi
mogućnost nije odabrana
Neproizvodni EZP-ovi
zemljište na ugaru obilježja krajolika
od toga
(kao % svih prijavljenih EZP-ova)(ha)
mogućnost nije odabrana
mogućnost nije odabrana
mogućnost nije odabrana
mogućnost nije odabrana
mogućnost nije odabrana
Ukupni proizvodni EZP-ovi
(ha) (kao % svih
prijavljenih EZP-ova)
mogućnost nije odabrana
mogućnost nije odabrana
1
ODGOVORI KOMISIJE NA TEMATSKO IZVJEŠĆE EUROPSKOG REVIZORSKOG
SUDA
„EKOLOGIZACIJA: SLOŽENIJI PROGRAM POTPORE DOHOTKU KOJI JOŠ NIJE
DJELOTVORAN U POGLEDU OKOLIŠA”
SAŽETAK
IV. Komisija smatra da ekologizacija može poboljšati uspješnost zajedničke poljoprivredne politike
(ZPP) u pogledu okoliša i klime u odnosu na razdoblje prije njezina uvođenja. Na primjer, novost je
obveza određivanja ekološki značajne površine (EZP) na određenom postotku obradive zemlje.
Zaštita trajnih travnjaka na nacionalnoj ili regionalnoj razini povećana je određenjem granice za
prenamjenu tih pašnjaka.
Ekologizacija se ukupno gledajući primjenjuje na poljoprivredna gospodarstva koja čine veliki dio
površine poljoprivrednih zemljišta (77 % 2016.). Osim toga, Komisija je u svojim izvješćima o
ekologizaciji priznala da postoji prostor za napredak u području provedbe te je donesen niz
regulatornih izmjena kako bi se pojednostavnilo funkcioniranje programa i povećala njegova
uspješnost u pogledu okoliša. Na primjer, zabrana uporabe pesticida na ekološki značajnim
površinama počet će se primjenjivati od 2018., što je važan korak za povećanje uspješnosti
ekologizacije u području okoliša.
V. Ekologizacija je nevezana potpora dohotku kojom se nagrađuju poljoprivrednici za pružanje
osnovnih javnih dobara. U tom se pogledu ekologizacija, koja je standardizirano plaćanje, razlikuje
od usmjerenijih i ambicioznijih mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu kojima se nadoknađuju
nastali troškovi i izgubljeni prihodi u odnosu na referentne zahtjeve. Plaćanja za ekologizaciju
standardizirana radi jednostavnije uprave nisu namijenjena tomu da odražavaju troškove za
poljoprivrednike ili vrijednost očekivanih koristi za okoliš i klimu. Udio predmetnih izravnih
plaćanja (30 % plus moguće sankcije u iznosu do 7,5 % izravnih plaćanja) ima učinkovit
odvraćajući učinak. Zahvaljujući znatnom udjelu izravnih plaćanja i obveznoj prirodi tih plaćanja
prakse ekologizacije provode gotovo svi poljoprivrednici na koje se primjenjuju obveze
ekologizacije, čime se osigurava široka primjena tih praksi.
VI. Komisijino shvaćanje mrtvog tereta ne obuhvaća samo promjene koje se ekologizacijom uvode
u poljoprivredne prakse, već uključuje i očuvanje postojećih praksi i zemljišta (npr. zemljište na
ugaru, zaštita živica, granični pojasevi itd.) korisnih za okoliš i klimu. To shvaćanje potvrđuje i
činjenica da vanjski čimbenici povećavaju trenutačno kretanje prema intenzivnijoj i specijaliziranoj
proizvodnji. Stajalište je Komisije da je, ako u obzir uzimamo i taj učinak ekologizacije, mrtvi teret
koji je spomenuo Europski revizorski sud ograničeniji. Potencijal da se ekologizacijom poboljša
uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša leži i u području na koje se odnose obveze ekologizacije i u
kojima te promjene korisnih praksi ili njihovo očuvanje prate poljoprivrednici.
VIII.
Prva točka: premda Komisija u biti prihvaća 1. preporuku, u ovoj fazi ne može preuzeti konkretne
obveze u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020. i za ciljni datum provedbe.
Međutim, već su započete radnje kako bi se dodatno razvila intervencijska logika instrumenata za
okoliš i klimu u okviru ZPP-a, uključujući ekologizaciju.
Druga točka: Komisija prihvaća prvu rečenicu 2. preporuke te već preispituje provedbu trenutačnog
ZPP-a i utvrđuje njezino stanje s obzirom na Komisijine zakonodavne prijedloge u pogledu ZPP-a
za razdoblje nakon 2020. U tom je pogledu Komisija već izdala dva izvješća o provedbi
ekologizacije 2016. i 2017.
2
Premda Komisija u biti prihvaća ostatak 2. preporuke, u ovoj fazi ne može preuzeti konkretne
obveze u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020. i za ciljni datum provedbe.
OPAŽANJA
Zajednički odgovor Komisije na odlomak 16. točke (a) i (b) te okvir 2.:
Cilj je ekologizacije poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša. To se namjerava ostvariti s
pomoću triju zahtjeva kojima su obuhvaćeni ciljevi u pogledu okoliša i klime u okviru
bioraznolikosti (uglavnom putem određivanja ekološki značajnih površina), skladištenja ugljika
(uglavnom putem zaštite trajnih travnjaka) i tla (uglavnom putem raznolikosti usjeva).
Ekologizacija je očito usmjerena samo na poboljšanje situacije u pogledu tih izazova koji se odnose
na okoliš i klimu. Kad je riječ o mjerenju približavanja rezultata ekologizacije ciljnim
vrijednostima, relevantan je pokazatelj područje na koje se odnosi barem jedna obveza
ekologizacije, a cilj je dovesti rezultate za to područje na najvišu moguću razinu. Kao što je
naglasio Europski revizorski sud, samo je po sebi teško utvrditi ciljne vrijednosti i izmjeriti
konkretan doprinos ekologizacije rješavanju svakog izazova povezanog s okolišem i klimom zbog
raznovrsnosti uključenih vanjskih i unutarnjih čimbenika.
Okvir 2. – Biološka raznolikost i tlo: nejasnoće u pogledu trenutačnog stanja i željenog stanja
Tlo
Komunikacija Komisije „Tematska strategija za zaštitu tla” i dalje je najiscrpniji okvir EU-a koji se
odnosi na različite oblike degradacije tla. Od 2006. ostvareni su brojni rezultati s pomoću
nezakonodavnih stupova koji obuhvaćaju uključivanje zaštite tla u politike EU-a, a posebno u ZPP.
S obzirom na to da ne postoji zakonodavstvo EU-a o tlu (Prijedlog okvirne direktive o tlu
(COM(2006)231) povučen je nakon 8 godina zbog blokirajuće manjine u Vijeću), još ne postoje
posebne ciljne vrijednosti u pogledu tla na razini EU-a. Nekoliko je mjera poduzeto na razini EU-a,
kao što je uspostava stručne skupine EU-a za zaštitu tla, kako bi se ispunile obveze iz Sedmog
programa djelovanja EU-a za okoliš i razmislilo o mogućoj novoj inicijativi u području tla na razini
EU-a. U skladu s nedavno objavljenim inventarom politika u području tla na razini EU-a i država
članica1 zaštita tla i dalje je neorganizirano uređena brojnim političkim instrumentima.
19. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 16. točke (a) i (b) te okvir 2., kao i odgovor Komisije na
odlomak 20.
(b) Učinci se moraju promatrati nekoliko godina te proizlaze iz kombiniranog utjecaja nekoliko
čimbenika, uključujući, među ostalim, očekivani učinak ekološki značajnih površina.
20. Premda točna kvantifikacija očekivanih koristi za okoliš nije navedena u procjeni učinka, ciljevi
svakog pojedinog zahtjeva u pogledu ekologizacije određeni su u vrijeme kada ga je Komisija
donijela. Ekološki značajnim površinama ponajprije se namjeravalo povećati bioraznolikost,
zaštitom trajnih travnjaka ponajprije se težilo osigurati skladištenje ugljika, a raznolikošću usjeva
(kao i prvotno planiranim plodoredom usjeva) težilo se očuvati kvalitetu tla. Ciljevi određenih
praksi temeljili su se na postojećoj znanstvenoj literaturi, posebno u pogledu raznolikosti usjeva i
trajnih travnjaka. Rasprave koje su uslijedile temeljile su se na onom što se namjeravalo postići
ekologizacijom, iako ne u kvantificiranim vrijednostima.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 23. i 24.:
1 http://ec.europa.eu/environment/soil/pdf/Soil_inventory_report.pdf.
3
Ekologizacija je nevezana potpora dohotku kojom se nagrađuju poljoprivrednici za pružanje javnih
dobara u pogledu okoliša i klime. U tom se pogledu ekologizacija, koja je standardizirano plaćanje,
razlikuje od usmjerenijih i ambicioznijih mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu kojima se
nadoknađuju nastali troškovi i izgubljeni prihodi u odnosu na referentne zahtjeve. Plaćanja za
ekologizaciju standardizirana radi jednostavnije uprave nisu namijenjena tomu da odražavaju
troškove za poljoprivrednike ili vrijednost očekivanih koristi za okoliš i klimu. Udio predmetnih
izravnih plaćanja (30 % plus moguće sankcije u iznosu do 7,5 % izravnih plaćanja) ima učinkovit
odvraćajući učinak. Zahvaljujući znatnom udjelu izravnih plaćanja i obveznoj prirodi tih plaćanja
prakse ekologizacije provode gotovo svi poljoprivrednici na koje se primjenjuju obveze
ekologizacije, čime se osigurava široka primjena tih praksi.
25. S obzirom na to da ekologizacija, u kombinaciji s drugim političkim instrumentima, pridonosi
ostvarenju određenih općih ciljeva u pogledu okoliša, kao što su povećanje udjela organskih tvari u
tlu, zaštita krajolika ili kvaliteta vode, bilo bi vrlo teško utvrditi točnu ekonomsku vrijednost
očekivanih koristi za okoliš i klimu koje nastaju zbog ekologizacije u pogledu tih općih ciljeva.
(e) Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 16.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke od 29. do 31.:
Kad je riječ o promjenama prakse, Komisija smatra da je broj poljoprivrednih gospodarstava na
koje se primjenjuje ekologizacija najbolji pokazatelj učinka uvođenja ekologizacije. U tom pogledu
Komisija napominje da je ekologizacija podrazumijevala promjene za 13 % poljoprivrednih
gospodarstava u pogledu raznolikosti usjeva i 37 % poljoprivrednih gospodarstava u pogledu
ekološki značajnih površina2. Učinke tih promjena na okoliš s obzirom na područja teško je
procijeniti jer se povoljni rezultati očekuju ne samo na određenom dijelu zemljišta na kojem je
došlo do promjena nego i na širem području. Ti učinci ovise o primijenjenim korisnim praksama.
Vidjeti i odgovor Komisije na odlomak 34.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 32. i 33.:
Komisija smatra da je udio područja na koji se primjenjuje barem jedna obveza ekologizacije
relevantan pokazatelj potencijala da se ekologizacijom poboljša uspješnost ZPP-a u pogledu
okoliša. Doista je riječ o području na kojem se svi zahtjevi ekologizacije primjenjuju
komplementarno i u sinergiji, među ostalim s drugim mjerama kao što su standard GAEC i mjere za
poljoprivredu, okoliš i klimu (AECM). Konačni učinak ekologizacije na okoliš i klimu, naravno,
ovisi i o ambicioznosti zahtjeva koji se primjenjuju na ta područja (kao što je povećanje ekološki
značajnih površina s 5 % na 7 %), ali je kvantitativni aspekt, odnosno predmetno područje, ključan
za konačni ishod. Poljoprivredna gospodarstva na koja se primjenjuje jedna obveza ekologizacije ili
više njih činila su 77 % ukupnog poljoprivrednog zemljišta 2016. Drugi pokazatelji za konkretnije
obveze ekologizacije upotrebljavaju se i za praćenje ekologizacije, na primjer omjer područja
ekološki značajnih površina na obradivoj zemlji (na temelju područja ekološki značajnih površina
koja su prijavili poljoprivrednici). Takvi se pokazatelji podrobno analiziraju u svim dostupnim
izvješćima o ekologizaciji, konkretno u Radnom dokumentu službi Komisije iz 2016. i Izvješću
Komisije Vijeću i Europskom parlamentu o ekološki značajnim površinama iz 2017.
Osim toga, obvezama ekologizacije ne teži se nužno promjeni poljoprivredne prakse (vidjeti
odgovor Komisije na odlomak 34.).
2 Vidjeti sliku 5.
4
34. Komisijino shvaćanje mrtvog tereta ne obuhvaća samo promjene koje se ekologizacijom uvode
u poljoprivredne prakse, već uključuje i očuvanje postojećih korisnih praksi i područja, posebno ako
se zbog vanjskih čimbenika poveća trend intenziviranja proizvodnje (npr. smanjiti površinu trajnih
travnjaka i zemljišta na ugaru). Na primjer, radi pojednostavnjenja zahtjev u pogledu ekološki
značajnih površina ne podrazumijeva nužno uspostavu novih obilježja ili ekološkog područja na
svakom poljoprivrednom gospodarstvu gdje su ona već na potrebnoj razini. Međutim,
ekologizacijom se štite i promiču ta obilježja i područja, čime se onemogućuje njihovo uništenje
uslijed intenzifikacije. Da se to uzelo u obzir, učinak mrtvog tereta koji je utvrdio Europski
revizorski sud bio bi ograničeniji.
39. Javna dobra koja pružaju poljoprivrednici koji se smatraju „zelenima po definiciji” veća su od
javnih dobara koja se osiguravaju ekologizacijom. Mali poljoprivrednici izuzeti su od obveza
ekologizacije na temelju potrebe za pojednostavnjenjem i uzimanjem u obzir troškova i koristi.
Međutim, područje na koje se primjenjuje program za male poljoprivrednike ograničeno je (7 %
područja s izravnim plaćanjima).
45. Mreža Natura 2000, kojom su obuhvaćena najvrjednija područja u pogledu bioraznolikosti,
ponajprije je usmjerena na zaštitu ekološki osjetljivih trajnih travnjaka.
46. Premda je glavni cilj zaštite trajnih travnjaka očuvanje zaliha ugljika, cilj je zaštite posebne
kategorije ekološki osjetljivih trajnih travnjaka očuvati bioraznolikost i pridonijeti dobrom stanju
očuvanosti travnjačkih staništa iz Priloga I. Direktivi 92/43/EEZ i vrsta iz Priloga II. koje ovise o
upravljanju travnjacima te vrsta ptica zaštićenih Direktivom 2009/147/EZ u posebnim zaštićenim
područjima koja obuhvaćaju travnjake. Zaista postoji čvrsta poveznica s određenim pravilima iz
Direktive o pticama i Direktive o staništima. Stoga bi se na temelju sadašnjeg zakonodavstva bolje
usmjeravanje ponajprije trebalo odnositi na bioraznolikost.
48. Usjevi s fiksacijom dušika i postrni usjevi zaista su važne ekološki značajne površine, ali je
zemljište na ugaru, koje je neproizvodna površina, druga najvažnija vrsta ekološki značajne
površine s 38 % područja ekološki značajnih površina za 2015. S obzirom na to da je zemljište na
ugaru korisno za okoliš i klimu ako se utvrde prikladni zahtjevi u pogledu upravljanja, izgledno je
da će važnost te vrste ekološki značajnih površina povećati dodanu vrijednost ekološki značajnih
površina.
50. Komisija smatra da je zadnja izmjena delegiranog akta3, u kojoj su razjašnjene prakse
upravljanja kao što su zabrana pesticida na proizvodnim ekološki značajnim površinama ili
preciznije određivanje minimalnih razdoblja u kojima zemljište mora biti pokriveno biljnim
pokrovom, važan korak prema poboljšanju stanja bioraznolikosti na tim područjima. Stoga bi na
predmetnim područjima te izmjene trebale znatno poboljšati zahtjeve u pogledu upravljanja za
ekološki značajne površine.
54. Komisija aktivno nadzire provedbu ekologizacije u državama članicama i poduzima daljnje
mjere u slučajevima u kojima utvrdi nepravilnu provedbu pravila EU-a. Međutim, Komisijina je
sposobnost procjene ograničena jer ona nije u mogućnosti u potpunosti potvrditi relevantnost tih
izbora za okoliš u konkretnim nacionalnim ili lokalnim situacijama.
3 Delegirana uredba Komisije (EU) 2017/1155 оd 15. veljače 2017. o izmjeni Delegirane uredbe (EU) br. 639/2014 (SL L 167,
30.6.2017., str. 1.–15.).
5
57. Kontinuitet je jedno od važnih obilježja potpore za poljoprivredu, okoliš i klimu. Provedbom
dobrih programa kojima se ostvaruju rezultati u razdoblju duljem od jednog programskog razdoblja
može se dodatno osigurati ostvarivanje rezultata.
Iako se može očekivati da će se uvođenjem ekologizacije povećati ambicioznost mjera za
poljoprivredu, okoliš i klimu u pogledu okoliša, to se ne mora ostvariti u svakom slučaju. Prvo,
ekologizacija nije dio referentne razine mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu. U okviru tih mjera ne
smiju se izvršavati plaćanja za mjere koje se preklapaju s ekologizacijom (koja de facto zahtijeva
podizanje razine ambicioznosti kako bi se predložilo povećanje premije), ali takve mjere za koje se
ne isplaćuje naknada i dalje mogu biti dio te mjere. Drugo, posebno u slučaju obveza koje se odnose
na raznolikost usjeva, učinak ekologizacije može se lakše utvrditi jer, kako bi se zadržala potpora,
takvu raznolikost mora obilježavati stupanj ambicioznosti veći nego onaj koji je potreban za
ekologizaciju.
58. Komisija smatra da se rizik preklapanja ekologizacije i višestruke sukladnosti te ekologizacije i
mjera u području okoliša u okviru ruralnog razvoja na odgovarajući način rješava regulatornim
pravilima. U potonjem slučaju pravnim okvirom nisu isključena preklapanja ekologizacije i mjera
za poljoprivredu, okoliš i klimu pod uvjetom da se potpora za istu praksu pruži samo jednom,
odnosno izbjegava se dvostruko financiranje.
Zajednički odgovor Komisije na odlomke 59. i 60.:
Rizik od preklapanja ekologizacije i višestruke sukladnosti koji je spomenuo Europski revizorski
sud rješava se regulatornim pravilima. Obilježja ili prakse koje se zahtijevaju u okviru višestruke
sukladnosti u različitim državama članicama čine pak referentnu razinu za prakse ekologizacije na
razini EU-a. Na primjer, moguće je da se postrni usjevi s jednom vrstom zahtijevaju u okviru
višestruke sukladnosti, ali mogu se smatrati ekološki značajnom površinom samo ako se druga vrsta
doda u mješavinu za postrni usjev. Stoga se oba instrumenta primjenjuju u sinergiji: višestruka
sukladnost propisano je pravilo, a ekološki značajnom površinom promiče se bolji učinak na okoliš.
66. Preispitivanje ekologizacije bilo je dio pojednostavnjenja ZPP-a u kontekstu Komisijine
provedbe REFIT-a za 2016. Na njegovu se provedbu Komisija obvezala u svojoj deklaraciji od
2. travnja 2014. kako bi nakon iskustva u trajanju od godine dana ispitala administrativni teret,
učinak na ravnopravne uvjete i učinak na proizvodni potencijal na razini EU-a. Radni dokument
službi Komisije objavljen je u lipnju 2016.4
Na temelju preispitivanja službe GU-a AGRI izradile su skup konkretnih prijedloga za
pojednostavnjenje. Oni čine ujednačen paket kojim se osigurava dodatna prilagodba sadašnjih
pravila, posebno za ekološki značajne površine, kako bi ih i poljoprivrednici i uprave jednostavnije
shvatili i proveli.
Zbog toga je Komisija iznijela prijedlog delegiranog akta (o izmjeni Delegirane uredbe (EU)
br. 639/2014). Taj su tekst donijela oba suzakonodavca te je objavljen 30. lipnja 2017.5
Primjenom 13 mjera prilagodit će se uvjeti upravljanja i potaknuti poljoprivrednike na prijavu
obilježja krajolika i graničnih pojaseva. Na primjer:
4 SWD(2016) 218 final od 22.6.2016.
5 Delegirana uredba Komisije (EU) 2017/1155.
6
neke su kategorije spojene te su povezani zahtjevi pojednostavnjeni u slučajevima kada su
određena obilježja krajolika i pojasevi ekološki značajnih površina bili međusobno slični. Na taj će
se način izbjeći zabuna i nastanak pogrešaka,
uvedena je određena fleksibilnost u pogledu utvrđenih najvećih dimenzija i lokacija obilježja
krajolika te će se time posebno omogućiti veća pokrivenost vrsta ekološki značajnih površina kao
što su živice i rubovi polja,
uklonjeni su neki uvjeti koje je teško smatrati korisnima za okoliš, kao što su obveze uporabe
usjeva s fiksacijom dušik kao čistih usjeva.
Potrebno je naglasiti da je cilj nekih izmjena poboljšati uspješnost politike u pogledu okoliša i
povećati sveukupnu vjerodostojnost ekologizacije izravnih plaćanja za 2013.
To podrazumijeva minimalno trajanje za neke elemente kao što su postrni usjevi i zemljište na
ugaru te opću zabranu uporabe proizvoda za zaštitu bilja na obrađenom zemljištu koje se smatra
ekološki značajnom površinom. Zabrana je povezana s ciljem plaćanja: uporaba pesticida ne može
se smatrati spojivom s očuvanjem i razvojem bioraznolikosti na zemljištu čiji udio u ukupnoj
površini obradivog zemljišta iznosi samo 5 %.
67. Kako bi se osigurala potpora državama članicama pri provedbi ekologizacije, nekoliko je mjera
pojednostavnjenja doneseno u okviru uredaba ili smjernica od 2015. Glavne su se promjene u
pogledu ekološki značajnih površina odnosile na:
pojednostavnjenje kriterija veličine za određene elemente i mogućnosti upotrebe zemljišta (npr.
graničnih pojaseva, rubova polja),
činjenicu da poljoprivrednik u određenoj mjeri može izmijeniti vrstu i lokaciju nakon podnošenja
zahtjeva za potporu,
mogućnost da nisu sve potencijalne trajne ekološki značajne površine nužno uvedene u
kategoriju ekološki značajnih površina,
fleksibilnost dodijeljenu za razlikovanje živica, šumskih pojaseva i drvoreda te spajanje vrsta
ekološki značajnih površina,
pojašnjenje definicija (nedorečenosti u pogledu živica ili šumskih pojaseva),
prihvaćanje obilježja susjednog krajolika koji okružuje poljoprivrednu parcelu.
Okvir 5. – Veliko opterećenje povezano s uvođenjem kategorije ekološki značajnih površina
Komisija je 2015., prve godine provedbe ekologizacije, izmijenila smjernice u pogledu kategorije
ekološki značajnih površina kako bi pojasnila da sve ekološki značajne površine koje su prijavili
poljoprivrednici i koje su se nisu mijenjale tijekom vremena moraju biti uvedene u kategoriju
ekološki značajnih površina, a ne nužno sve potencijalne ekološki značajne površine.
69. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 54.
ZAKLJUČCI I PREPORUKE
73. Komisija smatra da ekologizacija može poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime u
odnosu na razdoblje prije njezina uvođenja. Na primjer, novost je obveza postojanja ekološki
značajne površine (EZP) na određenom postotku obradive zemlje. Zaštita trajnih travnjaka na
nacionalnoj ili regionalnoj razini povećana je određenjem granice za prenamjenu tih pašnjaka.
Ekologizacija se ukupno gledajući primjenjuje na poljoprivredna gospodarstva koja čine veliki dio
površine poljoprivrednih zemljišta (77 % 2016.). Osim toga, Komisija je u svojim izvješćima o
ekologizaciji priznala da postoji prostor za napredak u području provedbe te je donesen niz
7
regulatornih izmjena kako bi se pojednostavnilo funkcioniranje programa i povećala njegova
uspješnost u pogledu okoliša. Na primjer, zabrana uporabe pesticida na ekološki značajnim
površinama počet će se primjenjivati od 2018., što je važan korak za povećanje uspješnosti
ekologizacije u području okoliša.
77. Ekologizacija je nevezana potpora dohotku kojom se nagrađuju poljoprivrednici za pružanje
javnih dobara u pogledu okoliša i klime. U tom se pogledu ekologizacija, koja je standardizirano
plaćanje, razlikuje od usmjerenijih i ambicioznijih mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu kojima se
nadoknađuju nastali troškovi i izgubljeni prihodi u odnosu na referentne zahtjeve. Plaćanja za
ekologizaciju standardizirana radi jednostavnije uprave nisu namijenjena tomu da odražavaju
troškove za poljoprivrednike ili vrijednost očekivanih koristi za okoliš i klimu. Udio predmetnih
izravnih plaćanja (30 % plus moguće sankcije u iznosu do 7,5 % izravnih plaćanja) ima učinkovit
odvraćajući učinak. Zahvaljujući znatnom udjelu izravnih plaćanja i obveznoj prirodi tih plaćanja
prakse ekologizacije provode gotovo svi poljoprivrednici na koje se primjenjuju obveze
ekologizacije, čime se osigurava široka primjena tih praksi.
78. Komisijino shvaćanje mrtvog tereta ne obuhvaća samo promjene koje se ekologizacijom uvode
u poljoprivredne prakse, već uključuje i očuvanje postojećih praksi i područja (npr. zemljište na
ugaru, zaštita živica, granični pojasevi itd.) korisnih za okoliš i klimu. To shvaćanje potvrđuje i
činjenica da vanjski čimbenici povećavaju trenutačno kretanje prema intenzivnijoj i specijaliziranoj
proizvodnji. Stajalište je Komisije da je, ako u obzir uzimamo i taj učinak ekologizacije, mrtvi teret
koji je spomenuo Europski revizorski sud ograničeniji. Potencijal da se ekologizacijom poboljša
uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša leži i u području na koje se odnose obveze ekologizacije i u
kojima te promjene korisnih praksi ili njihovo očuvanje prate poljoprivrednici.
79. Izrada mjera ekologizacije u okviru zakonodavstva EU-a kompromis je između očekivanih
rezultata u pogledu okoliša i obveza koje se nameću poljoprivrednicima i nacionalnim upravama. U
tom se pogledu raznolikost usjeva smatrala pogodnijom opcijom u odnosu na plodored usjeva zbog
ograničenja u pogledu upravljanja; određivanje ekološki osjetljivih trajnih travnjaka povezano je s
nekim zahtjevima mreže Natura 2000 čiji je cilj postizanje bioraznolikosti, dok vrste ekološki
značajnih površina sadržavaju produktivne sastavnice kako bi se izbjegao presnažan učinak na
proizvodni potencijal. Komisija je, nakon prve godine provedbe ekologizacije, na temelju stečenog
iskustva pokrenula potrebne promjene kako bi pojednostavnila i poboljšala rezultate ekologizacije u
pogledu okoliša. Konkretno, to podrazumijeva zabranu uporabe pesticida na proizvodnim vrstama
ekološki značajnih površina.
80. Vidjeti odgovor Komisije na odlomak 54.
1. preporuka
Premda Komisija u biti prihvaća 1. preporuku, u ovoj fazi ne može preuzeti konkretne obveze u
pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020. i za ciljni datum provedbe. Međutim,
već su započete radnje kako bi se dodatno razvila intervencijska logika instrumenata za okoliš i
klimu u okviru ZPP-a, uključujući ekologizaciju.
2. preporuka
Komisija prihvaća prvu rečenicu 2. preporuke te već preispituje provedbu trenutačnog ZPP-a i
utvrđuje njezino stanje s obzirom na Komisijine zakonodavne prijedloge u pogledu ZPP-a za
8
razdoblje nakon 2020. U tom je pogledu Komisija već izdala dva izvješća o provedbi ekologizacije
2016.6 i 2017.
7
Premda Komisija u biti prihvaća ostatak 2. preporuke, u ovoj fazi ne može preuzeti konkretne
obveze u pogledu zakonodavnih prijedloga za razdoblje nakon 2020. i za ciljni datum provedbe.
6 Radni dokument službi Komisije o preispitivanju ekologizacije nakon jedne godine (SWD 218 final od 22.6.2016.)
7 Izvješće Komisije Europskom Parlamentu i Vijeću o provedbi obveze u pogledu ekološki značajnih površina u okviru
programa zelenih izravnih plaćanja (SWD(2017) 121 final od 29.3.2017.)
Događaj Datum
Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 5.10.2016
Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija)
28.9.2017
Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 15.11.2017
Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima
29.11.2017
Poljoprivreda, posebice u obliku intenzivnog uzgoja, nepovoljno utječe na okoliš i klimu. Ekologizacija, odnosno izravno plaćanje kojim se nagrađuju poljoprivrednici koji primjenjuju poljoprivredne prakse kojima se ostvaruju koristi u pogledu kvalitete tla, skladištenja ugljika i biološke raznolikosti, uvedena je 2015. godine kao instrument za povećanje uspješnosti zajedničke poljoprivredne politike EU a u pogledu okoliša i klime. Sud je utvrdio da se ekologizacijom, na način na koji se trenutačno primjenjuje, vjerojatno neće postići taj cilj, ponajprije zbog nisko postavljenih zahtjeva u kojima se uvelike odražavaju uobičajene poljoprivredne prakse. Sud procjenjuje da je ekologizacija dovela do promjene u poljoprivrednim praksama na tek otprilike 5 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta u EU u. Sud iznosi niz preporuka o tome kako osmisliti djelotvornije instrumente u području okoliša u okviru zajedničke poljoprivredne politike za razdoblje nakon 2020. godine.
© Europska unija, 2017.
Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.
EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG
Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx Internetske stranice: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors
1977 - 2017