March 2019
Social Europe
Thematic note on the European Social
Fund and Youth Employment Initiative
support to migrants
EUROPEAN COMMISSION
Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion
Unit F1 — ESF and FEAD: policy and legislation
Contact: Maëva Roulette
E-mail: [email protected]
European Commission
B-1049 Brussels
mailto:[email protected]
EUROPEAN COMMISSION
Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion European Social Fund
2016
Thematic note on the ESF and YEI
support to migrants
This service is carried out by the consortium led by Fondazione Giacomo Brodolini with Metis, Applica and Ockham IPS within the Multiple framework contract for the provision of services related to the implementation of Better Regulation Guidelines.
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The information and views set out in this report are those of the authors and do not necessarily reflect the official opinion of the Commission. The Commission does not guarantee the accuracy of the data included in this study. Neither the Commission nor any person acting on the Commission’s behalf may be held responsible for the use which may be made of the information contained therein.
More information on the European Union is available on the Internet (http://www.europa.eu).
Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2019
PDF ISBN 978-92-76-09275-9 doi:10.2767/617572 KE-02-19-617-EN-N © European Union, 2019 Reuse is authorised provided the source is acknowledged. The reuse policy of European Commission documents is regulated by Decision 2011/833/EU (OJ L 330, 14.12.2011, p. 39). For any use or reproduction of photos or other material that is not under the EU copyright, permission must be sought directly from the copyright holders.
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ESF Synthesis Report of Annual Implementation Reports submitted in 2018 and 2019 and Ad hoc reports (VC/2018/0478)
Ad hoc report: Thematic note on the ESF support to migrants
Table of Contents
EXECUTIVE SUMMARY ........................................................................................ 1
RÉSUMÉ ........................................................................................................... 6
ZUSAMMENFASSUNG ........................................................................................12
1 INTRODUCTION AND BACKGROUND .............................................................17
1.1 Objective of the report ................................................................................17
1.2 Background and policy context .....................................................................17
1.2.1 Migrants and migration in the European Union ................................................... 17
1.2.2 Support to migrants through the European Union ............................................... 18
2 CONTRIBUTION OF THE ESF AND YEI TO SUPPORT MIGRANTS ........................20
2.1 Support to migrants within the ESF and YEI ...................................................20
2.1.1 Thematic objectives ........................................................................................ 20
2.1.2 Investment priorities ...................................................................................... 20
2.1.3 Specific objectives .......................................................................................... 22
2.1.4 Indicators on migrants in the performance framework ........................................ 23
2.1.5 Migrant indicators at the IP level ...................................................................... 23
2.1.6 Type of measures ........................................................................................... 27
2.2 Assessment of outputs ................................................................................29
2.2.1 Migrants, people with a foreign background and minorities supported ................... 29
2.2.2 Gender sensitivity .......................................................................................... 35
2.2.3 Target achievement (output indicators) ............................................................. 36
2.2.4 Migrant participations vs migrant population ...................................................... 38
2.3 Assessment of results .................................................................................39
2.3.1 Achieved results ............................................................................................. 40
2.3.2 Target achievement (result indicators) .............................................................. 40
2.4 Synergies with the AMIF and the FEAD..........................................................41
3 CONCLUSIONS ...........................................................................................42
4 ANNEX ......................................................................................................44
ESF Synthesis Report of Annual Implementation Reports submitted in 2018 and 2019 and Ad hoc reports (VC/2018/0478)
Ad hoc report: Thematic note on the ESF support to migrants
List of Tables
Table 1. Financial allocation related to IPs related to migrants, people with a foreign background and minorities (including marginalised communities such as the
Roma) by MS ...................................................................................21
Table 2. OP with specific objectives addressing the needs of migrants, people with a foreign background and minorities ......................................................22
Table 3. OPs with indicators on migrant participants in the performance framework ......................................................................................................23
Table 4. Cumulative targets for output indicators on migrants (ESF and YEI) ........24
Table 5. Type of measures by Cluster ..............................................................27
Table 6. Proportion of migrant participations out of total participations by category of region, 2014-2017. ...........................................................................31
Table 7. Share of migrants by MS and IPs (ESF+YEI) of TO8 and TO9 .................34
Table 8. Average target achievement of migrant output indicators by MS, 2014-2017 ......................................................................................................37
Table 9. List of programme specific result indicators related to asylum seekers, people with a foreign background and people from marginalised communities ....39
Table 10. Average target achievement of programme specific result indicators related to migrants, people with a foreign background and minorities by MS, 2014-
2017 ...............................................................................................41
Table 11. Synergies between ESF and AMIF / ESF and FEAD ................................41
Table 12. Definitions used in Eurostat ................................................................44
Table 13. List of Investment Priorities (IPs) ........................................................45
Table 14. List of Specific Objectives related to migrants, people with a foreign background and minorities .................................................................46
Table 15. Number of OPs supporting migrant related investment priorities by MS ...48
Table 16. Cumulative targets for output indicators on migrants, people with a foreign background and minorities .................................................................50
Table 17. Cumulative targets for output indicators on migrants, people with a foreign background and minorities (%) ..........................................................51
Table 18. List of Programme specific indicators related to migrants, people with a foreign background and minorities ......................................................52
List of Figures
Figure 1. Number of OPs using common and programme-specific indicators on migrants for target setting (ESF and YEI) .............................................24
Figure 2. Share of migrants, people with a foreign background and minorities by MS and ESF / YEI ...................................................................................31
Figure 3. Migrants, people with a foreign background and minorities by Thematic Objective, absolute and relative ..........................................................32
Figure 4. Average share of migrants, people with a foreign background and minorities under ESF/YEI by IP ..........................................................................34
Figure 5. Estimated share of the financial volume dedicated to the support of migrants ......................................................................................................35
Figure 6. Share of female (migrant) participations under ESF and YEI ...................36
ESF Synthesis Report of Annual Implementation Reports submitted in 2018 and 2019 and Ad hoc reports (VC/2018/0478)
Ad hoc report: Thematic note on the ESF support to migrants
Figure 7. Share of migrants in ESF/YEI compared to the share of migrants of the total population........................................................................................38
Figure 8. Achieved results of programme specific result indicators related to migrants ......................................................................................................40
List of Maps
Map 1. Share of migrants, people with a foreign background and minorities by (regional) OP by the end of 2017 ........................................................30
Map 2. Share of migrants, people with a foreign background and minorities by MS and Thematic Objective by the end of 2017 .........................................33
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List of acronyms
AIR Annual Implementation Report
ALMP Active Labour Market Policy
COI Common output indicator
ESF European Social Fund
IP Investment Priority
LMP Labour Market Policy
LFS Labour Force Survey
MA Managing Authority
MS Member State
OP Operational Programme
PAx Priority Axis
PES Public employment service
PSI Programme-specific indicator
SO Specific Objective
SFC System for Fund Management
TO Thematic Objective
YEI Youth Employment Initiative
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Ad hoc report: Thematic note on the ESF support to migrants
1
Executive Summary
Introduction
This report analyses the support of the European Social Fund (ESF) and the Youth
Employment Initiative (YEI) in the 2014-2020 programming period to migrants, people
with a foreign background and minorities (including marginalised communities such as
the Roma)1. It looks at how migrants are addressed in the ESF Operational Programmes
(OPs) and how the ESF contributes towards the EU 2020 targets for the integration of
migrants. Migrants are defined as “non-national permanent residents in a country,
people with a foreign background or nationals from a minority (according to national
definitions)”2.
Background
In 2017, 7.5% of people living in the EU were foreign citizens. This compares with a
figure of 6% in 2008. Two million non-EU citizens immigrated to the EU in 2016. EU
Member States granted citizenship to almost 1 million people in 2016. This compares to
841 000 in 2015 and 889 000 in 2014. Of the total number of persons obtaining the
citizenship of one of the EU Member States in 2016, 12% were former citizens of another
EU Member State, while the majority were non-EU citizens or stateless. In total, almost
22 million non-EU citizens were living in the EU in 2016, i.e. 4.2% of the EU population.
In addition, there were 16.9 million persons living in one of the EU Member States on 1
January 2017 with the citizenship of another EU Member State, with the highest share
of non-nationals living in Luxembourg (48%) and the lowest in Poland, Romania and
Lithuania (less than 1% each).
The countries of origin and the characteristics of migrants differ markedly between the
Member States.
Support to migrants through the EU
With regard to the legislative background, the European migrant integration policy has
its origins in the Tampere Programme (1999). A number of Directives and a common
agenda were since adopted, leading to a European framework for integration (2005),
and the Common Basic Principles for Immigrant Integration Policy (2004, reaffirmed in
2014). The Lisbon Treaty provided a legal basis in 2009 and the Stockholm Programme
the EU policy context. The fourth European Ministerial conference resulted in the
Zaragoza Declaration in 2010, and the so-called “Zaragoza indicators”.
More recently in 2016, the European Commission adopted an Action Plan on the
integration of third-country nationals, which provides a comprehensive framework to
support Member States' efforts in developing and strengthening their integration
policies. While it targets all third-country nationals in the EU, it contains actions to
address the specific challenges faced by refugees.
The need “… to develop a new agenda for migrants' integration to enable them to take
full advantage of their potential” was emphasised in the Europe 2020 strategy for smart,
sustainable and inclusive growth (2010). It sets a headline target of increasing overall
employment rates to at least 75% to maintain Europe’s competitiveness. Achieving this
target requires the better integration into the labour market of migrants and minorities.
Increasing labour participation rates among these groups is also highly relevant in the
context of demographic ageing.
The Europe 2020 target of reducing poverty and social exclusion by 25% is also
pertinent for migrants and ethnic minorities (not necessarily migrants), in particular the
1 Available at:
https://ec.europa.eu/sfc/en/system/files/ged/ESF%20monitoring%20and%20evaluation%20guidance.pdf 2 ibid
ESF Synthesis Report of Annual Implementation Reports submitted in 2018 and 2019 and Ad hoc reports (VC/2018/0478)
Ad hoc report: Thematic note on the ESF support to migrants
2
Roma, who are Europe’s biggest minority and who are historically particularly at risk of
social exclusion.
Support of migrants through the European Social Fund (ESF) and the Youth
Employment Initiative (YEI)
European Structural and Investment Fund support is structured according to Thematic
Objectives (TO). TO 8 (Access to Employment) and TO 9 (Social Inclusion) are the most
explicitly relevant to migrants, people with a foreign background, minorities, refugees
and Roma as they face both the challenge of getting into the labour market (TO8) and/
or being socially excluded (TO9).
There are no IPs specifically related to migrants (and people with a foreign background
and minorities)3, except the IPs 8ii and 9ii which specifically mention people from
marginalised groups, and with IP 9ii more specifically mentioning Roma. Migrants can
therefore technically be supported under any of the Investment Priorities (IPs) but data
from Member States reveals that there are specific IPs in which the targets set for these
target groups are higher than in others, and at the same time, there are specific IPs in
which the share of migrants, people with a foreign background and minorities is higher
than in others.
Specific (sub-)target groups
The support of particular sub-groups varies largely across the MS, as some OPs focus
more on the integration of asylum seekers and refugees, while others may focus more
on minorities such as Roma.
The following specific target groups are addressed through the measures implemented
in the Member States:
Refugees and/ or asylum seekers are targeted by about two thirds of the Member
States, e.g. in Austria by offering mother tongue counselling with regard to the labour
market and care.
Female migrants (including women with a foreign background and minorities) are
explicitly targeted in four MS, namely France, Germany, Luxembourg and Spain, mainly
through measures related to Access to employment and bringing female migrants into
the labour market. Furthermore, in two MS (Belgium and the Czech Republic) women
are implicitly targeted by the measure supporting childcare facilities.
Migrant children and pupils are explicitly targeted in 8 MS (BE, BG, CY, CZ, DE, EL,
PT and SK). In Bulgaria, a minimum share (20%) of children from ethnic minorities and/
or children seeking or having received international protection was set for projects
targeting migrants, people with a foreign background and minorities.
Young migrants are specifically supported under IP 8ii (employment of young people),
in particular through the implementation of the Youth Employment Initiative, which is
implemented in 20 MS4. In a number of MS, they are also targeted under other IPs, e.g.
social inclusion and equal access to education, by targeting specific sub-groups such as
minors / young refugees.
Minorities, such as Roma, are specifically targeted in interventions of 12 MS and not
only under IP 9ii (socio-economic integration of marginalised communities) which is
directly addressing this target group, but also under e.g. IP 9iii (discrimination and equal
opportunities) and IP 10i (reducing early school leaving and equal access to education).
Member States have different sub target groups, e.g. in Bulgaria the focus lies on
children and students with regard to (equal access to) education.
3 The IPs 8ii and 9ii are the only ones specifically mentioning people from marginalised groups, with IP 9ii
more specifically mentioning Roma. 4 The Youth Employment Initiative is implemented only in those MS that are eligible for it, this means in MS where the Youth unemployment rate was above 25% in 2015 (at NUTS 2 level).
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Ad hoc report: Thematic note on the ESF support to migrants
3
Type of measures
With regard to the types of measures supported by the ESF/YEI, there exists a large
variety of implemented measures across the MS. Interventions targeting migrants,
people with a foreign background and minorities can be grouped in the following five
clusters:
Cluster 1 consists of measures providing counselling, guidance and individual support.
These are implemented in at least 12 MS. This includes orientation courses, adaption
training aiming integration into the labour market through individual, intensive multi-
lingual (in Austria, mother tongue) counselling and guidance for people entitled to
asylum, people enjoying subsidiary protection and those enjoying a right to stay.
Cluster 2 is related to language courses for different target groups. There are two main
types of courses: Basic language courses (e.g. for newly arrived immigrants), and
language courses in relation to the labour market, to provide the participants with a
professional vocabulary, and in order to meet the requirements of the labour market.
This type of measure is implemented in e.g. BE, FR and IE.
Cluster 3 includes measures related to Access to Employment and the reduction of the
distance from the labour market, such as the vocational language courses already
described in cluster 2. About two thirds of the MS implement such measures. Some MS
have implemented specific measures for sub-groups, such as measures targeting
mothers with a foreign background in Germany or business trainings for refugees in
Denmark.
Cluster 4 consists of measures related to education and social inclusion for young
people in schools. With regard to migrants, equal access to education is especially
relevant, as well as e.g. the validation of qualifications for refugees. In Portugal, the
Programa Escolhas aims at promoting social inclusion of children and young people who
are descendants of migrants.
The measures specifically addressing women (Cluster 5) are implemented in four MS
(France, Germany, Luxembourg and Spain) offering vocational qualification and job
related language training for (migrant) women in order to enable mothers with a migrant
background capable of working to sustainably secure their livelihoods (Germany),
various workshops and courses (language, culture, citizenship, employment)
(Luxembourg) and measures combating discrimination against women based on
multiple factors (Spain). In France, there is a project supports women with a foreign
background in integrating into society through various workshops and courses
(language, culture, citizenship, employment). Furthermore, in Belgium and the Czech
Republic, measures providing childcare facilities are implemented, which implicitly are
especially relevant for migrant women.
There are also MS that follow a holistic approach when supporting disadvantaged
groups, and measures can belong to several clusters. For instance, in the Spanish region
of Murcia, refugees receive personal plans and ‘one-stop-shop’ support to find work and
settle into the local community. An integration and inclusion programme by Murcia’s
Regional Employment and Training Service (SEF) offers courses, helps refugees to
obtain documents and provides job-matching services adapted to each refugee’s needs.
Spain’s Service for Social Policies, SEF and four NGOs also contribute expert staff and
services, while participating businesses receive advice on how to employ refugees.
Refugees can integrate more easily, while the region can make full use of their skills.
Thanks to this availability, 40% of working-age refugees are now looking for work, in
training or getting support through the SEF.
Assessment of outputs
As there is no obligation (but an option) to record the migrant or ethnic origin of
participants in the ESF and YEI, information about ESF and YEI participations by
migrants is difficult to estimate accurately. Nevertheless, by the end of 2017,
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Ad hoc report: Thematic note on the ESF support to migrants
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approximately 2.4 million participations of migrants, people with a foreign background
and minorities (including marginalised communities such as the Roma) were supported
according to the Annual Implementation Reports 2018. Thereof 2.1 million were
reported under ESF measures, while 0.2 million were supported in YEI measures. At EU-
28 level, the share of migrants, people with a foreign background and minorities is
higher in ESF measures (16%) than for the YEI (10%). 50% of the ESF participations,
and 45% of the YEI participations are women.
The share of migrants, people with a foreign background and minorities varies
significantly across the MS, from 0.1% in CY to 73% in AT. In 8 out of 27 MS (no data
on migrants, people with a foreign background and minorities are collected in PT) the
share of migrants, people with a foreign background and minorities is above 20%, while
in 9 MS the share is below 5%. The share also varies substantially within MS with more
than one OP, with differences of more than 16% in five MS.
The breakdown by regions shows that migrants, people with a foreign background and
minorities comprise a higher proportion of supported people in more developed regions
(24% of total ESF) than in transition and less developed regions (13% and 7%
respectively).
The proportion of migrants, people with a foreign background and minorities also varies
significantly across the IPs under the respective TO. The highest share is reported under
IP 9ii (50%) and 9iii (45%) as they relate to the socio-economic integration of
marginalised groups (IP 9ii), the fight against discrimination and the promotion of equal
opportunities (IP 9iii).
Assessment of results
Unlike for participations (output indicators), no common result indicator specifically for
migrants was programmed to measure the achievements of this particular sub-group of
disadvantaged people. In the ESF, results of migrants are subsumed under Common
Result Indicator 5 referring to all kinds of disadvantaged participants.
Therefore, nine MS programmed a total of 94 programme specific result indicators, most
of them under the IPs 8ii (Employment of young people), 9i (Active inclusion), 9ii (socio-
economic integration of marginalised groups) and 10i (Equal access to education). Two
thirds of the indicators target Roma, while others relate to migrants in general (following
the definition used for the COI15). Only few indicators are related to a specific sub-
group such as asylum seekers or people with a foreign background (both in Germany),
or people from marginalised communities (in Spain). This means that the total number
of achieved results is probably underestimated, as there is no common result indicator
specifically measuring the achievements of migrants.
Until the end of 2018, only 19 of the 94 indicators show any results. These indicators
aggregate to a total number of 7,266 results. The majority of results was achieved under
the Human Capital theme, being in education after intervention.
The EU average achievement rate – calculated as the average of all available
achievement rates – is at 98%. However, this high figure masks very large differences
between MS, i.e. from 6% in Spain to 400% in Greece.
In Greece, only one of the 12 selected programme-specific result indicators reports a
value. The overachievement of 400% is due to the overachievement of the related
output indicator, which also exceeded the target set (265%), i.e. many more people
participated and successfully completed the measure in 2017 than expected. The ESF
supported Immigrant Integration Centres (KEM) as part of the Community Centres,
providing services such as information, language courses, training, legal assistance,
promotion of employment and social inclusion etc.
In Germany, the selected programme specific result indicators all relate to the national
ESF OP only. They were defined as success rates (percentage values) for specific target
groups, such as asylum seekers or the long-term unemployed. The indicators are
ESF Synthesis Report of Annual Implementation Reports submitted in 2018 and 2019 and Ad hoc reports (VC/2018/0478)
Ad hoc report: Thematic note on the ESF support to migrants
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defined both for more developed and transition regions. The average achievement rate
is at 208%. A closer look reveals that the measures were significantly more successful
than expected for asylum seekers and long-term unemployed, while the success rates
for people with a foreign background did not reach the target set.
Synergies with the AMIF and the FEAD
Synergies with the Asylum, Migration and Integration Fund (AMIF) and the Fund for
European Aid to the Most Deprived (FEAD) are mostly ensured through the participation
of the ESF/YEI Managing Authorities in the Monitoring Committees of the other funds.
In a few MS, the funds share the same Managing Authorities. Sometimes synergies are
achieved at project level, e.g. in Italy, where a joint AMIF/ ESF call for proposals for
pilot projects on labour exploitation (PUOI), using Simplified Cost Options (SCOs), has
been launched to support 4,500 refugees and unaccompanied minors to access the
labour market and become financially independent.
ESF Synthesis Report of Annual Implementation Reports submitted in 2018 and 2019 and Ad hoc reports (VC/2018/0478)
Ad hoc report: Thematic note on the ESF support to migrants
6
Résumé
Introduction
Ce rapport analyse l’aide apportée durant la période de programmation 2014-2020 par
le Fonds Social européen (FSE) et l’Initiative pour l’emploi des jeunes (IEJ) aux
migrants, aux personnes d’origine étrangère et aux minorités (notamment les
communautés marginalisées telles que les Roms)5. Il examine comment les migrants
sont pris en compte dans les programmes opérationnels (PO) FSE et comment le FSE
contribue à la réalisation des objectifs de l’UE 2020 concernant leur intégration. Les
migrants sont définis comme « des résidents permanents non-ressortissants, des
personnes d’origine étrangère ou des ressortissants d’une minorité (selon les définitions
nationales) »6.
Contexte
En 2017, 7,5% des personnes vivant dans l’UE étaient des citoyens étrangers, contre
6% en 2008. En 2016, deux millions de ressortissants de pays tiers ont immigré dans
l’UE. La même année, les États membres de l’UE ont accordé la nationalité à près d’un
million de personnes (contre 841 000 en 2015 et 889 000 en 2014). Parmi le nombre
total de personnes ayant obtenu la nationalité de l’un des États membres de l’UE en
2016, 12% étaient auparavant citoyens d’un autre État membre de l’UE, mais la
majorité était des ressortissants de pays tiers ou des apatrides. Au total, près de 22
millions de citoyens de pays tiers vivaient dans l’UE en 2016, soit 4,2% de la population
de l’UE. En outre, au 1er janvier 2017, 16,9 millions de personnes vivaient dans un des
États membres de l’Union avec la nationalité d’un autre État membre de l’UE; le
Luxembourg affichant la proportion la plus élevée de résidents non-nationaux (48%) et
la plus faible étant observée en Pologne, Roumanie et Lituanie (moins de 1% chacun).
Les pays d’origine et les caractéristiques des migrants sont très différents entre les États
membres.
Soutien aux migrants par l’intermédiaire de l’UE
En ce qui concerne le contexte législatif, la politique européenne en matière de migration
trouve ses origines dans le programme de Tampere (1999). Depuis lors, un certain
nombre de directives et un agenda commun ont été adoptés, aboutissant à l’élaboration
d’un cadre européen pour l’intégration (2005) et de principes de base communs pour la
politique d’intégration des migrants (2004, réaffirmés en 2014). Le traité de Lisbonne a
fourni une base juridique en 2009 et le programme de Stockholm un contexte politique
au niveau de l’UE. La quatrième conférence ministérielle européenne a débouché sur la
déclaration de Saragosse en 2010 et les « indicateurs de Saragosse ».
Plus récemment, la Commission européenne a adopté en 2016 un plan d’action relatif à
l’intégration des ressortissants de pays tiers, qui fournit un cadre global pour soutenir
les efforts déployés par les États membres pour développer et renforcer leurs politiques
d’intégration. Bien qu’elle cible tous les ressortissants de pays tiers dans l’UE, elle
contient des mesures visant à relever les défis spécifiques auxquels sont confrontés les
réfugiés.
La nécessité d’établir une nouvelle stratégie en matière d’intégration des migrants afin
de leur permettre « de bénéficier pleinement de leurs capacités » a été soulignée dans
la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive (2010).
Elle a comme objectif principal d’accroître le taux d’emploi global pour atteindre au
moins le seuil de 75% afin de maintenir la compétitivité de l’Europe. La réalisation de
cet objectif nécessite une meilleure intégration sur le marché du travail des migrants et
des minorités. L’augmentation du taux de participation de ces groupes au marché du
5 https://ec.europa.eu/sfc/en/system/files/ged/ESF%20monitoring%20and%20evaluation%20guidance.pdf 6 ibid
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Ad hoc report: Thematic note on the ESF support to migrants
7
travail est également tout à fait pertinente dans le contexte du vieillissement de la
population.
L’objectif de la stratégie Europe 2020 consistant à réduire de 25% la pauvreté et
l’exclusion sociale est également pertinent pour les migrants et les minorités ethniques
(qui ne sont pas nécessairement des migrants), en particulier les Roms, qui constituent
la minorité la plus importante en Europe et qui sont en général particulièrement exposés
au risque d’exclusion sociale.
Soutien des migrants dans le cadre du Fonds Social européen (FSE) et de
l’Initiative pour l’emploi des jeunes (IEJ)
L’aide des Fonds structurels et d’investissement européens est organisée en fonction
d’objectifs thématiques (OT). L’OT8 (accès à l’emploi) et l’OT9 (inclusion sociale) sont
les plus explicitement pertinents pour les migrants, les personnes d’origine étrangère,
les minorités, les réfugiés et les Roms car ils sont confrontés à la fois au défi d’entrer
sur le marché du travail (OT8) et/ou d’être exclus socialement. Il n’y a pas de priorité
d’investissement (PI) exclusivement liée aux migrants (aux personnes d’origine
étrangère et aux minorités), mais les PI 8ii et 9ii font spécifiquement référence aux
personnes appartenant à des groupes marginalisés, et en particulier les Roms pour la
PI 9ii. Les migrants peuvent dès lors techniquement être soutenus au titre de n’importe
quelle priorité d’investissement, mais les données fournies par les États membres
révèlent qu’il existe des PI spécifiques pour lesquelles les objectifs fixés pour ces
groupes cibles sont plus élevés que dans d’autres, et dans le même temps, il existe des
PI spécifiques où la proportion de migrants, de personnes d’origine étrangère et de
minorités est plus élevée que dans d’autres.
(Sous-)groupes cibles spécifiques
Le soutien de certains sous-groupes varie largement d’un État membre à l’autre,
certains POs se concentrent davantage sur l’intégration des demandeurs d’asile et des
réfugiés, tandis que d’autres ciblent davantage les minorités telles que les Roms.
Les mesures mises en œuvre dans les États membres s’addressent aux groupes cibles
spécifiques suivants :
Les réfugiés et/ou demandeurs d’asile sont ciblés par environ deux tiers des États
membres. L’Autriche propose par exemple des conseils sur l’accès au marché du travail
et aux soins dans leur langue maternelle.
Les migrantes (dont les femmes d’origine étrangère et les minorités) sont
explicitement visées dans quatre États membres, à savoir la France, l’Allemagne, le
Luxembourg et l’Espagne, principalement grâce à des mesures liées à l’accès à l’emploi
et à l’intégration des femmes migrantes sur le marché du travail. En outre, dans deux
États membres (la Belgique et la République tchèque), une mesure d’aide aux structures
de garde d’enfants les visent de manière implicite.
Les enfants et les élèves migrants sont explicitement visés dans 8 États membres
(BE, BG, CY, CZ, DE, EL, PT et SK). En Bulgarie, une part minimale (20%) d’enfants
issus de minorités ethniques et/ou d’enfants cherchant ou ayant bénéficié d’une
protection internationale a été fixée pour des projets ciblant les migrants, les personnes
d’origine étrangère et les minorités.
Les jeunes migrants font l’objet d’un soutien spécifique au titre de la PI 8ii (l’emploi
des jeunes), en particulier par la mise en œuvre de l’initiative pour l’emploi des jeunes,
qui est appliquée dans 20 États membres7. Dans un certain nombre d’entre eux, ils sont
également visés dans le cadre d’autres PI, par exemple l’inclusion sociale et l’égalité
7 L’initiative pour l’emploi des jeunes n’est mise en œuvre que dans les États membres qui y ont droit, c’est-à-dire dans les pays où le taux de chômage des jeunes était supérieur à 25% en 2015 (au niveau NUTS 2).
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d’accès à l’éducation, en ciblant des sous-groupes spécifiques tels que les mineurs ou
les jeunes réfugiés.
Les minorités, telles que les Roms, sont spécifiquement ciblées dans les interventions
de 12 États membres et pas uniquement au titre de la PI 9ii (intégration socio-
économique des communautés marginalisées) qui s’adresse directement à ce groupe
cible, mais également au titre des PI 9iii (discrimination et égalité des chances) et 10i
(réduction du décrochage scolaire et égalité d’accès à l’éducation). Les États membres
ont des sous-groupes cibles différents, par exemple en Bulgarie, l’accent est mis sur les
enfants et les élèves en ce qui concerne (l’égalité d’accès à) l’enseignement.
Types de mesures
En ce qui concerne les mesures bénéficiant du soutien du FSE ou de l’IEJ, il existe un
large éventail de mesures mises en œuvre dans les États membres. Les interventions
ciblant les migrants, les personnes d’origine étrangère et les minorités peuvent être
classées en cinq groupes :
Le groupe 1 consiste en des mesures de conseil, d’orientation et de soutien individuel.
Elles sont mises en œuvre dans au moins 12 États membres. Il s’agit notamment de
cours d’orientation, de formation adaptée visant l’insertion sur le marché du travail par
l’intermédiaire d’une orientation et de conseils individuels, intensifs et en plusieurs
langues (dans la langue maternelle en Autriche) à l’intention des personnes ayant droit
à l’asile, des personnes bénéficiant de la protection subsidiaire et de celles bénéficiant
d’un droit de séjour.
Le groupe 2 concerne des cours de langues pour différents groupes cibles. Il existe
deux types de cours : les cours de base (par exemple, pour les primo-arrivants) et les
cours de langues en relation avec le marché du travail pour fournir aux participants un
vocabulaire professionnel, et pour répondre aux besoins du marché du travail. Ce type
de mesure est par exemple mis en œuvre en Belgique, en France et en Irlande.
Le groupe 3 couvre des mesures liées à l’accès à l’emploi et à la réduction de la distance
par rapport au marché du travail, tels que des cours de langue à visée professionnelle
déjà décrits dans le groupe 2. Environ deux tiers des États membres mettent en œuvre
ces mesures. Certains États membres ont mis en œuvre des mesures spécifiques pour
les sous-groupes, notamment des mesures ciblant les mères d’origine étrangère en
Allemagne ou des formations professionnelles pour les réfugiés au Danemark.
Le groupe 4 comprend des mesures liées à l’éducation et à l’inclusion sociale des jeunes
dans les écoles. En ce qui concerne les migrants, l’égalité d’accès à l’éducation est
particulièrement pertinente, de même que la validation des qualifications pour les
réfugiés. Au Portugal, le programme Escolhas vise à promouvoir l’inclusion sociale des
enfants et des jeunes descendants de migrants.
Les mesures spécifiquement destinées aux femmes (groupe 5) sont mises en œuvre
dans quatre États membres (France, Allemagne, Luxembourg et Espagne) et proposent
une formation professionnelle et une formation linguistique à l’intention des femmes
(migrantes) afin de permettre aux mères issues de l’immigration de travailler pour
assurer leurs moyens de subsistance de manière durable (Allemagne), différents ateliers
et cours (langue, culture, citoyenneté, emploi) (Luxembourg) et des mesures de lutte
contre la discrimination à l’encontre des femmes en raison de plusieurs facteurs
(Espagne). En France, le projet soutient les femmes d’origine étrangère dans leur
intégration dans la société grâce à divers ateliers et cours (langue, culture, citoyenneté,
emploi). Par ailleurs, en Belgique et en République tchèque, des mesures de mise en
place de structures d’accueil des enfants sont mises en œuvre, ce qui est implicitement
particulièrement important pour les femmes migrantes.
Il existe également des États membres qui suivent une approche globale pour soutenir les groupes défavorisés, où les mesures mises en place peuvent relever de plusieurs
groupes. Par exemple, dans la région espagnole de Murcie, les réfugiés bénéficient de
plans personnels et d’un soutien de type « guichet unique » pour trouver du travail et
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s’installer dans la communauté locale. Un programme d’intégration et d’inclusion par le
service régional de l’emploi et de la formation (SEF) de Murcie aide les réfugiés à obtenir
des documents, offre des cours et des services de placement adaptés aux besoins de
chaque réfugié. Le service espagnol des politiques sociales, le SEF et quatre ONG
fournissent également du personnel et des services d’experts, tandis que les entreprises
participantes reçoivent des conseils sur l’insertion professionnelle des réfugiés. Les
réfugiés peuvent s’intégrer plus facilement, tandis que la région peut exploiter
pleinement leurs compétences. Grâce à cela, 40% des réfugiés en âge de travailler sont
à la recherche d’un emploi, sont en formation ou bénéficient de l’aide du SEF.
Évaluation des réalisations
Etant donné qu’il n’y a aucune obligation de collecter des informations sur les migrants
ou sur l’origine ethnique des participants du FSE ou de l’IEJ, les données sur les
participations des migrants à ces programmes sont difficiles à estimer de manière
précise. Néanmoins, selon les rapports annuels de mise en œuvre 2018, environ 2,4
millions de participations de migrants, de personnes d’origine étrangère et de minorités
(y compris des communautés marginalisées telles que les Roms) étaient financées fin
2017. 2,1 millions de participations ont été déclarés au titre des mesures du FSE, et 0,2
million dans le cadre des mesures de l’IEJ. Au niveau de l’UE-28, la proportion de
migrants, de personnes d’origine étrangère et de minorités est plus élevée dans les
mesures du FSE (16%) que pour l’IEJ (10%). La moitié des participations du FSE et
45% des participations de l’IEJ sont des femmes.
La proportion de migrants, de personnes d’origine étrangère et de minorités varie
considérablement d’un État membre à l’autre, avec 0,1% à Chypre mais 73% en
Autriche. Dans 8 des 27 États membres (aucune donnée sur les migrants, les personnes
d’origine étrangère et les minorités n’est collectée au Portugal), la part des migrants,
des personnes d’origine étrangère et des minorités est supérieure à 20%, tandis que
dans 9 autres États membres, elle est inférieure à 5%. Cette part varie aussi
considérablement au sein des États membres avec plus d’un PO, avec des écarts de plus
de 16% dans cinq États membres.
La ventilation par région montre que les migrants, les personnes d’origine étrangère et
les minorités représentent une proportion plus élevée de personnes bénéficiant d’un
soutien dans les régions plus développées (24% du FSE total) que dans les régions en
transition et les régions moins développées (avec respectivement 13% et 7%).
La proportion de migrants, de personnes d’origine étrangère et de minorités varie
également de manière significative entre les PI. La part la plus élevée est déclarée sous
les PI 9ii (50%) et 9iii (45%) qui concernent respectivement l’intégration socio-
économique des groupes marginalisés et la lutte contre la discrimination et la promotion
de l’égalité des chances.
Évaluation des résultats
Contrairement au nombre de participations (indicateurs de réalisation), aucun indicateur
de résultat commun spécifique pour les migrants n’a été programmé pour mesurer les
réalisations de ce sous-groupe particulier de personnes défavorisées. Pour ce qui est du
FSE, les résultats des migrants sont intégrés dans l’indicateur commun de résultat 5 qui
englobe tous les types de participants défavorisés.
Par conséquent, neuf États membres ont programmé un total de 94 indicateurs de
résultat spécifiques, pour la plupart au titre des PI 8ii (emploi des jeunes), 9i (inclusion
active), 9ii (intégration socio-économique des groupes marginalisés) et 10i (égalité
d’accès à l’éducation). Deux tiers des indicateurs ciblent les Roms, tandis que d’autres
concernent les migrants en général (selon la définition utilisée pour l’indicateur commun
de réalisation 15). Seuls quelques indicateurs sont liés à un sous-groupe spécifique, tel
que les demandeurs d’asile ou les personnes d’origine étrangère (en Allemagne), ou à
des personnes issues de communautés marginalisées (en Espagne). Cela signifie que le
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nombre total de résultats obtenus est probablement sous-estimé, étant donné qu’il
n’existe pas d’indicateur de résultat commun mesurant spécifiquement les résultats
pour les migrants.
Jusqu’à la fin de 2018, des résultats ne sont disponibles que pour 19 indicateurs sur 94.
Ces indicateurs représentent un total de 7,266 résultats. La majorité des résultats a été
réalisée dans le cadre du thème « Capital humain », à savoir la poursuite d’études après
l’intervention.
Le taux moyen de réalisation au sein de l’UE, calculé comme la moyenne de tous les
taux de réalisation disponibles, s’établit à 98%. Mais ce taux élevé cache des différences
significatives entre les État membres (avec par exemple 6% en Espagne et 400% en
Grèce).
En Grèce, un seul des 12 indicateurs spécifiques de résultat sélectionnés fait état d’une
valeur. Le chiffre de 400% est dû au dépassement de l’indicateur de réalisation
correspondant, qui a également dépassé l’objectif fixé (265%), i.e. en 2017, le nombre
de personnes ayant participé et ayant terminé le programme a été plus important que
prévu. Le FSE a aidé les centres d’intégration des immigrants (KEM) dans les centres
communautaires, fournissant des services tels que des informations, des cours de
langue, des formations, une assistance juridique, la promotion de l’emploi et de
l’inclusion sociale, etc.
En Allemagne, les indicateurs de résultat spécifiques sélectionnés ne concernent que le
PO FSE national. Ils ont été définis comme des taux de réussite (en pourcentage) pour
des groupes cibles spécifiques, tels que les demandeurs d’asile ou les chômeurs de
longue durée. Les indicateurs sont définis à la fois pour les régions plus développées et
les régions en transition. Le taux de réalisation moyen est de 208%. Un examen plus
approfondi révèle que les mesures ont été beaucoup plus fructueuses que prévu pour
les demandeurs d’asile et les chômeurs de longue durée, tandis que les taux de réussite
pour les personnes d’origine étrangère n’ont pas atteint l’objectif fixé.
Synergies avec le FAMI et le FEAD
Les synergies avec le Fonds asile, migration et intégration (FAMI) et le Fonds européen
d’aide aux plus démunis (FEAD) sont essentiellement assurées par la participation des
autorités de gestion du FSE et de l’IEJ aux comités de suivi des autres fonds. Dans
certains États membres, les fonds se partagent les mêmes autorités de gestion. Il existe
parfois des synergies au niveau des projets, par exemple en Italie, où un appel d’offres
conjoint FAMI/FSE pour des projets pilotes sur l’exploitation de la main-d’œuvre (PUOI),
utilisant les options simplifiées en matière de coûts, a été lancé pour aider 4 500 réfugiés
et mineurs non accompagnés à accéder au marché du travail et à devenir financièrement
indépendants.
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Zusammenfassung
Einleitung
Im vorliegenden Bericht wird die Unterstützung von Migrantinnen und Migranten,
Personen ausländischer Herkunft sowie Angehörige von Minderheiten durch den
Europäischen Sozialfonds (ESF) und der Jugendbeschäftigungsinitiative (YEI) in der
Programmperiode 2014 bis 2020 untersucht.8 Dabei wird analysiert, wie Migrantinnen
und Migranten in den Operationellen Programmen (OPs) des ESF adressiert werden und
wie der ESF zur Integration dieser Zielgruppen in Hinblick auf die EU2020 Ziele beiträgt.
Migrantinnen und Migranten werden als „ausländische ständige Einwohner eines Landes,
Personen ausländischer Herkunft oder Angehörige einer Minderheit (gemäß den
nationalen Definitionen)“ definiert. 9
Hintergrund
Im Jahr 2017 machten ausländische Staatsbürgerinnen und Staatsbürger in der EU
7,5% aus, im Vergleich zu 6% im Jahr 2008. Zwei Millionen Personen sind 2016 aus
einem Nicht-EU-Land in die EU eingewandert. Die EU-Mitgliedstaaten haben 2016 fast
einer Million Menschen die Staatsbürgerschaft verliehen, während es 2014 bzw. 2015
noch 841 000 bzw. 889 000 Verleihungen waren. Von der Gesamtzahl der Personen, die
2016 die Staatsbürgerschaft eines EU-Mitgliedstaats erhalten haben, waren 12%
ehemalige Bürgerinnen und Bürger eines anderen EU-Mitgliedstaats, während die
Mehrheit Nicht-EU-Bürgerinnen bzw. Nicht-EU-Bürger oder Staatenlose waren.
Insgesamt lebten 2016 fast 22 Millionen Nicht-EU-Bürgerinnen und Nicht-EU-Bürger in
der EU, d.h. 4,2% der EU-Bevölkerung. Zusätzlich lebten am 1. Januar 2017 16,9
Millionen Menschen in einem EU-Mitgliedstaat mit der Staatsangehörigkeit eines
anderen EU-Mitgliedstaats, wobei der höchste Anteil ausländischer Staatsangehöriger in
Luxemburg lebte (48%) und der niedrigste in Polen, Rumänien und Litauen (jeweils
weniger als 1%). Die Herkunftsländer und die Merkmale der Migrantinnen und Migranten
unterscheiden sich wesentlich zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten.
Unterstützung von Migrantinnen und Migranten durch die EU
In Bezug auf die rechtlichen Rahmenbedingungen hat die europäische
Integrationspolitik für Migrantinnen und Migranten ihren Ursprung im Tampere-
Programm (1999). Seitdem wurde eine Reihe von Richtlinien und eine gemeinsame
Agenda verabschiedet, die zu einem europäischen Rahmen für die Integration von
Einwanderinnen und Einwanderern (2005), sowie den Gemeinsamen Grundprinzipien
für die Einwanderungspolitik (2004, bekräftigt 2014) führten. Der Vertrag von Lissabon
bot im Jahr 2009 eine Rechtsgrundlage und das Stockholmer Programm den politischen
Kontext. Die vierte europäische Ministerkonferenz 2010 führte in Folge zur Erklärung
von Saragossa und zu den sogenannten „Saragossa-Indikatoren“.
In jüngerer Zeit hat die Europäische Kommission 2016 einen Aktionsplan zur Integration
von Drittstaatsangehörigen verabschiedet, der einen umfassenden Rahmen für die
Unterstützung der Bemühungen der Mitgliedstaaten zur Entwicklung und Stärkung ihrer
Integrationspolitik bietet. Während sich dieser an alle Drittstaatsangehörigen in der EU
richtet, enthält er jedoch Maßnahmen zur Bewältigung der besonderen
Herausforderungen, denen Flüchtlinge ausgesetzt sind.
Die Notwendigkeit der „…Entwicklung einer neuen Agenda für die Integration von
Migrantinnen und Migranten, und damit zur vollen Ausschöpfung ihres Potenzials“ wurde
im Rahmen der Europa 2020 Strategie für intelligentes, nachhaltiges und integratives
Wachstum betont (2010). Damit soll die Beschäftigungsquote auf mindestens 75%
8 Verfügbar unter:
https://ec.europa.eu/sfc/en/system/files/ged/ESF%20monitoring%20and%20evaluation%20guidance.pdf 9 Ibid.
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angehoben werden, um die Wettbewerbsfähigkeit Europas zu erhalten. Um dieses Ziel
zu erreichen, müssen Migrantinnen und Migranten sowie Angehörige von Minderheiten
besser in den Arbeitsmarkt integriert werden. Die Erhöhung der Erwerbsquote unter
diesen Gruppen ist auch im Zusammenhang mit der demografischen Alterung von
großer Bedeutung.
Das Europa-2020-Ziel, Armut und soziale Ausgrenzung um 25% zu verringern, gilt auch
für Migrantinnen und Migranten sowie Angehörige von Minderheiten (nicht unbedingt
Migrantinnen bzw. Migranten), insbesondere für Roma, welche die größte Minderheit in
Europa sind und die, historisch betrachtet, besonders von sozialer Ausgrenzung bedroht
sind.
Unterstützung von Migrantinnen und Migranten durch den ESF und YEI
Die Europäischen Struktur und Investitionsfonds sind in Thematische Ziele (TZ)
gegliedert. Die TZ 8 (Zugang zu Beschäftigung) und 9 (Soziale Inklusion) sind für
Migrantinnen und Migranten, Personen ausländischer Herkunft, Angehörige von
Minderheiten, Flüchtlinge und Roma am relevantesten. Diese Zielgruppen sind sowohl
mit der Herausforderung der Integration in den Arbeitsmarkt als auch der sozialen
Eingliederung konfrontiert.
Keine der Investitionsprioritäten (IPs) richtet sich an Migrantinnen und Migranten (und
Personen ausländischer Herkunft) im Speziellen. Ausnahmen bilden die IPs 8ii und 9ii,
die sich explizit an marginalisierte Bevölkerungsgruppen richten, wobei IP 9ii
insbesondere Roma erwähnt. Migrantinnen und Migranten können daher prinzipiell im
Rahmen jeder Investitionspriorität unterstützt werden. Die Daten der Mitgliedsstaaten
zeigen jedoch, dass es bestimmte IPs gibt, bei denen die für diese Zielgruppen
festgelegten Ziele höher sind als bei anderen. Gleichzeitig gibt es spezifische IPs, in
denen der Anteil von Migrantinnen und Migranten, Teilnehmerinnen und Teilnehmern
ausländischer Herkunft und Angehörigen von Minderheiten höher ist als bei anderen.
Spezifische (Unter-) Zielgruppen
Die Unterstützung bestimmter Untergruppen ist in den Mitgliedstaaten sehr
unterschiedlich, da sich einige OPs mehr auf die Integration von Asylbewerberinnen und
Asylwerbern sowie auf Flüchtlingen konzentrieren, während sich andere z.B. mehr auf
Angehörige von Minderheiten wie etwa Roma konzentrieren.
Die folgenden spezifischen Zielgruppen werden durch die in den Mitgliedstaaten
umgesetzten Maßnahmen angesprochen:
Flüchtlinge und/ oder Asylwerberinnen bzw. Asylwerber werden von etwa zwei
Drittel der Mitgliedsstaaten, z.B. in Österreich durch muttersprachliche Beratung in
Bezug auf den Arbeitsmarkt und Betreuung, unterstützt.
Migrantinnen (inkl. Frauen ausländischer Herkunft und Angehörige von
Minderheiten) werden in vier Mitgliedstaaten, nämlich in Frankreich, Deutschland,
Luxemburg und Spanien, explizit gefördert. Dies erfolgt hauptsächlich durch
Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Zugang zur Beschäftigung und der
Einbeziehung von Migrantinnen in den Arbeitsmarkt. Darüber hinaus werden in zwei
Mitgliedstaaten (Belgien und die Tschechische Republik) Frauen implizit von der
Maßnahme zur Unterstützung von Kinderbetreuungseinrichtungen gefördert.
Kinder und Schüler ausländischer Herkunft werden in acht Mitgliedstaaten (BE, BG,
CY, CZ, DE, EL, PT und SK) spezifisch unterstützt. In Bulgarien wurde ein Mindestanteil
(20%) von Kindern ethnischer Minderheiten und / oder von Kindern, die internationalen
Schutz suchen oder erhalten haben, für Projekte, die sich an Migrantinnen bzw.
Migranten, Personen ausländischer Herkunft und Angehörige von Minderheiten richten,
festgelegt.
Junge Migrantinnen und Migranten werden spezifisch im Rahmen der IP 8ii
(Beschäftigung junger Menschen) gefördert, insbesondere durch die Umsetzung der
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Jugendbeschäftigungsinitiative, die in 20 Mitgliedstaaten10 umgesetzt wird. In einer
Reihe von MS wird diese Zielgruppe auch unter anderen IPs durch gezielte Ausrichtung
auf bestimmte Untergruppen wie minderjährige / junge Flüchtlinge unterstützt, z.B. in
der IP Soziale Eingliederung und gleichberechtigter Zugang zu Bildung.
Angehörige von Minderheiten wie etwa Roma werden spezifisch in Maßnahmen von
12 Mitgliedstaaten gefördert und nicht nur im Rahmen von IP 9ii (sozioökonomische
Eingliederung marginalisierter Bevölkerungsgruppen), die sich direkt an diese
Zielgruppe richtet, sondern auch z.B. IP 9iii (Diskriminierung und Chancengleichheit)
und IP 10i (Verringerung des vorzeitigen Schulabbruchs und des gleichberechtigten
Zugangs zur Bildung). Die Mitgliedstaaten haben unterschiedliche Unterzielgruppen,
beispielsweise liegt der Schwerpunkt in Bulgarien auf Kinder und Schüler im Hinblick auf
(den gleichberechtigten Zugang zur) Bildung.
Art der Maßnahmen
In Bezug auf die Arten der durch den ESF und YEI geförderten Maßnahmen gibt es in
den Mitgliedstaaten eine große Vielfalt. Interventionen, die sich an Migrantinnen und
Migranten, Personen ausländischer Herkunft und Angehörige von Minderheiten richten,
können in die folgenden fünf Cluster eingeteilt werden:
Cluster 1 beinhaltet Maßnahmen zur Beratung, Begleitung und individuellen
Unterstützung. Diese sind in zumindest 12 MS umgesetzt. Dazu gehören
Orientierungskurse, Schulungen zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt durch
individuelle, intensive, mehrsprachige (in Österreich in Muttersprache) Beratung und
Begleitung für anerkannte Flüchtlinge, subsidiär Schutzberechtigte und Personen mit
gültigem Aufenthaltsstatus.
Cluster 2 bezieht sich auf Sprachkurse für verschiedene Zielgruppen. Dabei kann
zwischen zwei Haupttypen von Kursen unterschieden werden: Basissprachkurse (z.B.
für neu angekommene Einwanderer) und arbeitsmarktbezogene Sprachkurse, um den
Teilnehmerinnen bzw. Teilnehmern einen beruflich relevanten Wortschatz zu vermitteln,
und die Anforderungen des Arbeitsmarktes zu erfüllen. Diese Art von Maßnahme wird
z.B. in BE, FR und IE umgesetzt.
Cluster 3 umfasst Maßnahmen in Bezug auf den Zugang zur Beschäftigung und die
Verringerung der Entfernung zum Arbeitsmarkt, wie beispielsweise die bereits in Cluster
2 beschriebenen beruflichen Sprachkurse. Etwa zwei Drittel der Mitgliedstaaten setzen
diesem Cluster zugehörige Maßnahmen um. Einige Mitgliedstaaten haben spezifische
Maßnahmen für Untergruppen umgesetzt, wie Maßnahmen für Mütter ausländischer
Herkunft in Deutschland oder Business Trainings für Flüchtlinge in Dänemark.
Cluster 4 fasst Maßnahmen im Zusammenhang mit Bildung und sozialer Inklusion für
junge Menschen in Schulen zusammen. In Bezug auf Migrantinnen und Migranten ist ein
gleichberechtigter Zugang zu Bildung von besonderer Bedeutung, ebenso wie z.B. die
Validierung von Qualifikationen für Flüchtlinge. In Portugal zielt das Programm Escolhas
darauf ab, die soziale Eingliederung von Kindern und Jugendlichen zu fördern, die
Nachkommen von Migrantinnen bzw. Migranten sind.
Maßnahmen speziell für Frauen (Cluster 5) werden in vier Mitgliedstaaten (Frankreich,
Deutschland, Luxemburg und Spanien) umgesetzt. Diese umfassen berufliche
Qualifikationen und berufsbezogene Sprachtrainings für Migrantinnen, um
arbeitsfähigen Müttern ausländischer Herkunft die nachhaltige Sicherung ihres
Lebensunterhalts zu ermöglichen (Deutschland), verschiedene Workshops und Kurse
(Sprache, Kultur, Staatsbürgerschaft, Beschäftigung) (Luxemburg) und Maßnahmen zur
Bekämpfung der Diskriminierung von Frauen aufgrund mehrerer Faktoren (Spanien). In
Frankreich unterstützt ein Projekt Frauen ausländischer Herkunft bei der Eingliederung
in die Gesellschaft durch verschiedene Workshops und Kurse (Sprache, Kultur,
10 Die Jugendbeschäftigungsinitiative (YEI) wird nur in den jenen MS umgesetzt, die eine Jugendarbeitslosenrate von über 25% im Jahr 2015 aufwiesen (auf NUTS2 Level).
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Staatsbürgerschaft, Beschäftigung). Darüber hinaus werden in Belgien und der
Tschechischen Republik Maßnahmen zur Bereitstellung von
Kinderbetreuungseinrichtungen durchgeführt, die implizit besonders für Migrantinnen
relevant sind.
Es gibt auch MS, die einen ganzheitlichen, holistischen Ansatz verfolgen, indem diese
benachteiligte Gruppen in Maßnahmen unterstützen, die mehreren Clustern zugeordnet
werden können. In der spanischen Region Murcia beispielsweise erhalten Flüchtlinge
persönliche Beratung und Unterstützung aus einer Hand („one-stop-shops“), um Arbeit
zu finden und sich in der örtlichen Gemeinschaft niederzulassen. Ein Integrations- und
Inklusionsprogramm des Regionalen Arbeitsmarktservices (SEF) in Murcia bietet Kurse
an, hilft Flüchtlingen bei der Beschaffung von Dokumenten und bietet
Arbeitsvermittlungsdienste, die an die Bedürfnisse jedes Flüchtlings angepasst sind, an.
Spaniens Dienst für Sozialpolitik, SEF, und vier NGOs leisten ebenfalls Beiträge zu
Fachpersonal und Dienstleistungen, während die teilnehmenden Unternehmen Beratung
bei der Einstellung von Flüchtlingen erhalten. Flüchtlinge können sich so leichter
integrieren, während die Region deren Fähigkeiten voll ausschöpfen kann. Dank dieser
Verfügbarkeit suchen 40% der Flüchtlinge im erwerbsfähigen Alter jetzt Arbeit, eine
Ausbildung oder Unterstützung durch den SEF.
Bewertung der Leistungen
Da es keine Verpflichtung (jedoch die Option) gibt, Daten der ESF/ YEI Teilnehmerinnen
und Teilnehmer über die Herkunft bzw. ethnische Zugehörigkeit zu erheben, ist es
schwierig, genaue Einschätzungen zu treffen. Den jährlichen Durchführungsberichten
2018 zufolge, wurden bis Ende 2017 rund 2,4 Millionen Teilnahmen von Migrantinnen
bzw. Migranten, Personen ausländischer Herkunft und Angehörige von Minderheiten
(einschließlich marginalisierte Gruppen wie Roma) unterstützt. Davon wurden 2,1
Millionen im Rahmen von ESF-Maßnahmen gefördert, 0,2 Millionen wurden in YEI-
Maßnahmen unterstützt. Auf EU-28-Ebene ist der Anteil von Migrantinnen bzw.
Migranten, Personen ausländischer Herkunft und Angehörigen von Minderheiten bei
ESF-Maßnahmen (16%) höher als bei jenen des YEI (10%). 50% der ESF und 45% der
YEI-Teilnehmenden sind Frauen.
Der Anteil von Migrantinnen bzw. Migranten, Personen ausländischer Herkunft und
Angehörigen von Minderheiten variiert in den Mitgliedstaaten erheblich, von 0,1% in CY
bis hin zu 73% in AT. In 8 von 27 MS (in PT werden keine Daten zu Migrantinnen bzw.
Migranten, Personen ausländischer Herkunft und Angehörigen von Minderheiten
erhoben) liegt der Anteil der Migrantinnen bzw. Migranten, Personen ausländischer
Herkunft und Angehörigen von Minderheiten bei über 20%, in 9 MS bei unter 5%. Der
Anteil variiert auch innerhalb der Mitgliedstaaten mit mehr als einem OP erheblich,
wobei die Unterschiede in fünf Mitgliedstaaten mehr als 16% betragen.
Die Aufschlüsselung nach Regionen zeigt, dass Migrantinnen bzw. Migranten, Personen
ausländischer Herkunft und Angehörige von Minderheiten einen höheren Anteil in
stärker entwickelten Regionen (24% des gesamten ESF) aufweisen als in
Übergangsregionen und in weniger entwickelten Regionen (13% bzw. 7%).
Der Anteil von Migrantinnen bzw. Migranten, Personen ausländischer Herkunft und
Angehörigen von Minderheiten variiert in den IPs der jeweiligen TO ebenfalls erheblich.
Der höchste Anteil wird unter IP 9ii (50%) und 9iii (45%) berichtet, da dies mit der
sozioökonomischen Integration von Randgruppen (IP 9ii) und der Bekämpfung von
Diskriminierung und der Förderung der Chancengleichheit (IP 9iii) zusammenhängt.
Bewertung der Ergebnisse
Im Gegensatz zu den Teilnahmen (Output-Indikatoren) wurde kein gemeinsamer
Ergebnisindikator speziell für Migranten bzw. Migrantinnen definiert, um die Leistungen
dieser bestimmten Untergruppe benachteiligter Personen zu messen. Im ESF werden
die Ergebnisse von Migrantinnen und Migranten unter dem gemeinsamen
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Ergebnisindikator 5, der sich auf alle Arten von benachteiligten Teilnehmerinnen und
Teilnehmern bezieht, zusammengefasst.
Aus diesem Grund haben neun Mitgliedstaaten insgesamt 94 programmspezifische
Ergebnisindikatoren programmiert, die meisten im Rahmen der IP 8ii (Beschäftigung
junger Menschen), 9i (aktive Eingliederung), 9ii (sozioökonomische Integration von
marginalisierten Gruppen) und 10i (gleichberechtigter Zugang zu Bildung). Zwei Drittel
der Indikatoren zielen auf Roma ab, während sich andere auf Migrantinnen und
Migranten im Allgemeinen beziehen (gemäß der Definition für den Gemeinsamen Output
Indikator 15). Nur wenige Indikatoren beziehen sich auf eine bestimmte Untergruppe
wie Asylsuchende oder Personen ausländischer Herkunft (beide in Deutschland) oder
Personen aus marginalisierten Gruppen (in Spanien). Dies bedeutet, dass die
Gesamtzahl der erzielten Ergebnisse wahrscheinlich unterschätzt wird, da es keinen
gemeinsamen Ergebnisindikator gibt, der speziell die Leistungen von Migranten und
Migrantinnen misst.
Bis Ende 2018 wurden für nur 19 der 94 Indikatoren Werte berichtet. Diese Indikatoren
summieren sich auf insgesamt 7.266 erzielte Ergebnisse. Der Großteil der Ergebnisse
wurde im Bereich Humankapital erzielt, mit Teilnehmenden die nach der Maßnahme in
der Ausbildung sind.
Die durchschnittliche Erfolgsquote in der EU - berechnet als Durchschnitt aller
verfügbaren Erfolgsquoten - liegt bei 98%. Dieser hohe Prozentsatz verbirgt jedoch die
äußerst hohen Unterschiede auf Ebene der Mitgliedstaaten, von 6% in Spanien bis 400%
in Griechenland.
In Griechenland werden nur für einen der 12 programmspezifischen Ergebnisindikatoren
Werte berichtet. Die Übererfüllung von 400% ist auf die Übererfüllung des zugehörigen
Output-Indikators zurückzuführen, der ebenfalls das gesetzte Ziel (265%) übertroffen
hat, d.h. es haben im Jahr 2017 deutlich mehr Personen an der Maßnahme
teilgenommen und diese erfolgreich abgeschlossen, als geplant. Durch den ESF wurden
Einwanderer-Integrationszentren (KEM) als Teil der Gemeindezentren unterstützt, die
Dienste wie Informationen, Sprachkurse, Schulungen, Rechtsberatung, Förderung der
Beschäftigung und der sozialen Eingliederung usw. anbieten.
In Deutschland wurden die programmspezifischen Ergebnisindikatoren ausschließlich im
nationalen ESF-OP programmiert. Diese wurden als Erfolgsquoten (Prozentwerte) für
bestimmte Zielgruppen wie Asylbewerberinnen und Asylwerber oder Langzeitarbeitslose
definiert. Die Indikatoren sind sowohl für stärker entwickelte Regionen als auch für
Übergangsregionen definiert. Die durchschnittliche Erfolgsquote liegt bei 208%. Bei
näherer Betrachtung waren die Maßnahmen für Asylsuchende und Langzeitarbeitslose
deutlich erfolgreicher als erwartet, während die Erfolgsquoten für Personen
ausländischer Herkunft das gesetzte Ziel nicht erreichten.
Synergien mit AMIF und FEAD
Synergien mit dem Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) und dem
Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (FEAD) werden
größtenteils durch die Beteiligung der ESF/ YEI Verwaltungsbehörden an
Begleitausschüssen des anderen Fonds sichergestellt. In einzelnen Mitgliedstaaten ist
nur eine Verwaltungsbehörde für diese Fonds zuständig. Manchmal werden auf
Projektebene Synergien erzielt: In Italien wurde zum Beispiel eine gemeinsame
Ausschreibung von AMIF und ESF zur Einreichung von Vorschlägen für Pilotprojekte
zur Gewinnung von Arbeitskräften (PUOI) mit vereinfachten Kostenoptionen (SCOs)
gestartet, um 4.500 Flüchtlingen und unbegleiteten Minderjährigen den Zugang zum
Arbeitsmarkt zu ermöglichen und finanziell unabhängig zu werden.
ESF Synthesis Report of Annual Implementation Reports submitted in 2018 and 2019 and Ad hoc reports (VC/2018/0478)
Ad hoc report: Thematic note on the ESF support to migrants
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1 Introduction and background
This report forms part of the first ad hoc report within the project “ESF synthesis of
Annual Implementation Reports and Progress Reports submitted in 2018 and 2019 and
ad-hoc reports”11.
1.1 Objective of the report
The objective of this report is to shed light on the support of the European Social Fund
(ESF) and the Youth Employment Initiative (YEI) in the 2014-2020 programming period
to migrants, people with a foreign background and minorities (including marginalised
communities such as the Roma). It includes how they are addressed through ESF
Operational Programmes (OPs), reflects the first four years of implementation until the
end of 2018 and indicates how it contributes towards the EU 2020 targets.
1.2 Background and policy context
According to the guidance document Monitoring and Evaluation of European Cohesion
Policy: European Social Fund12 migrants are defined as “Non-national permanent
residents in a country, people with a foreign background or nationals from a minority
(according to national definitions)”. According to the above mentioned guidance
document, in the absence of a national definition for "nationals from a minority”,
Member States (MS) are invited to adopt the working definitions of the Evaluation of
ESF Support for Enhancing Access to the Labour Market and the Social Inclusion of
Migrants and Ethnic Minorities.
In this report, the term migrants is used according to this definition, and therefore
includes not only migrants, but also people with a foreign background, refugees, asylum
seekers, and ethnic minorities.
The definitions according to the Eurostat glossary are included in Table 11 included in
the Annex.
1.2.1 Migrants and migration in the European Union
According to Eurostat13, foreign citizens made up 7.5% of persons living in the EU
Member States on 1 January 2017. This compares with a figure of 6% in 2008. 2 million
non-EU citizens immigrated to the EU in 2016. EU Member States granted citizenship to
almost 1 million persons in 2016. This compares to 841 000 in 2015 and 889 000 in
2014. Of the total number of persons obtaining the citizenship of one of the EU Member
States in 2016, 12% were former citizens of another EU Member State, while the
majority were non-EU citizens or stateless.14 In total, almost 22 million non-EU citizens
were living in the EU in 2016, i.e. 4.2% of the EU population. In addition, there were
16.9 million persons living in one of the EU Member States on 1 January 2017 with the
citizenship of another EU Member State, with the highest share of non-nationals living
in Luxembourg (48%) and the lowest in Poland, Romania and Lithuania(less than 1%
each).15
The countries of origin of the people concerned vary markedly. In Austria, many
migrants come from neighbouring countries in Europe, in Spain, from countries in North
11 The first ad-hoc report of consist of two sub-reports, one on migrants and one on long-term unemployed, which will be prepared separately. 12 Available at: https://ec.europa.eu/sfc/en/system/files/ged/ESF%20monitoring%20and%20evaluation%20guidance.pdf 13http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Migration_and_migrant_population_statistics 14 Eurostat newsrelease 59/2018 – 9 April 2018 15http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Migration_and_migrant_population_statistics#Migrant_population:_almost_22_million_non-EU_citizens_living_in_the_EU
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Africa, whereas in the Netherlands, the UK and Sweden, they tend to come from further
afield, from South-East Asia in particular. The characteristics of the migrants differ too:
in Sweden, a large proportion of migrants are refugees or asylum seekers, which is less
the case elsewhere.16
1.2.2 Support to migrants through the European Union
Promoting access to the labour market and improving the social integration of migrants
and minorities within the EU is a priority of the Europe2020 Strategy17, which gives
priority to ‘empowering people in inclusive societies’ and sets a headline target of
increasing overall employment rates to at least 75% to maintain Europe’s
competitiveness. Achieving this target requires the better integration into the labour
market of migrants and minorities. Increasing labour participation rates among these
groups is also highly relevant in the context of demographic ageing.
The Europe2020 target of reducing poverty and social exclusion by 25% is also pertinent
for migrants and ethnic minorities (not necessarily migrants), in particular the Roma,
who are Europe’s biggest minority and who are particularly at risk of social exclusion.
1.2.2.1 From the Tampere programme to the EU2020 Strategy
EU migrant integration policy has its origins in the Tampere Programme (1999)
focusing, on asylum and migration. In 2000, the Racial Equality Directive
(2000/43/EC) and the Employment Equality Directive (2000/78/EC) were adopted
in order to prohibit discrimination in employment, occupation, social protection
education and access to public goods on the grounds of religion or belief, disability, age,
sexual orientation, race and ethnic origin.
In 2005, the European Commission adopted the Communication: ‘A common agenda
for integration — Framework for the integration of third-country nationals in
the European Union (COM(2005) 389 final)’ as a first response to the European
Council’s request of establishing a coherent European framework for integration. The
cornerstones of the framework are proposals for concrete measures with a view of
putting in place the ‘Common basic principles’ through a series of supportive EU
mechanisms.
The Common Basic Principles for Immigrant Integration Policy were adopted by
the Justice and Home Affairs Council in November 2004 and reaffirmed in 2014. These
provide the foundations for EU policy cooperation on integration and for the Member
States to assess their own efforts. The Common Basic Principles include the main
aspects of the integration process, including employment, education, access to
institutions, goods and services, and to society in general.
The Lisbon Treaty18 (December 2009) also provides an explicit legal basis for EU
incentives and support to Member States' actions to promote the integration of third-
country nationals residing legally in the Member States. The EU policy context in this
area has been further framed by the Stockholm Programme, adopted by the
European Council in 2009.19 The Stockholm Programme and Council conclusions20 called
on the Commission to develop a new European agenda on integration, to reinforce tools
for knowledge exchange and to facilitate the mainstreaming of integration priorities in
all relevant policy areas. Following the Lisbon Treaty and the Stockholm Programme,
the fourth European Ministerial conference took place in Zaragoza in April 2010. This
16 Labour market situation and social inclusion of migrants Research note no. 8/2016, Erhan Őzdemir, Terry Ward, Eszter Zólyomi and Lucia Mytna Kureková, October 2016, EUROPEAN COMMISSION Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion 17 European Commission, 2010. Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth. COM(2010) 2020 final. 18 OJ 2007/C 306/01 19 OJ 2010/C 115/01 20 Council document 9248/10
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resulted in a Zaragoza Declaration, adopted in April 2010 by EU Ministers responsible
for integration, and approved at the Justice and Home Affairs Council on 3-4 June 2010,
and the establishment of the so-called “Zaragoza indicators”. These use Eurostat data
and aim to support the monitoring of the situation of immigrants in order to enhance
comparability between the EU Member States. It was agreed that the indicators should
be on “existing and comparable data for most Member States, limited in number,
comparable over time, productive and cost-effective, simple to understand and easy to
communicate and focused on outcomes”. They include:
Employment rate of persons aged 20 to 64
Early leaver from education and training (aged 18 to 24)
Share of people with tertiary education (aged 30 to 34)
At risk of poverty or social exclusion (AROPE)
Long-term residence21
Naturalisation rate22
With a similar aim, the Commission proposed a European agenda for the integration
of third-country nationals in 2011, focusing on actions to increase economic, social,
cultural and political participation by migrants and emphasising local action. The agenda
also explores the role of countries of origin in the integration process. A Commission
Staff Working Paper (SEC(2011)957)23 is annexed to the Communication and contains
a list of EU initiatives supporting the integration of third-country nationals.
On 7 June 2016, the European Commission adopted an Action Plan on the integration
of third-country nationals, which provides a comprehensive framework to support
Member States' efforts in developing and strengthening their integration policies, and
describes the concrete measures the Commission will implement in this regard. While it
targets all third-country nationals in the EU, it contains actions to address the specific
challenges faced by refugees.24 The Europe 2020, a strategy for smart, sustainable and
inclusive growth published in 2010, emphasised the need “… to develop a new agenda
for migrants' integration to enable them to take full advantage of their potential.”25
Migrants are also mentioned in the first target of the Europe 2020 strategy:
The employment rate of the population aged 20-64 should increase from
the current 69% to at least 75%, including through the greater
involvement of women, older workers and the better integration of
migrants in the work force26.
21 Definition: The share of third country nationals residing in each EU Member State on the grounds of a valid national or EU long-term legal residence permit. The nominator includes EU long-term residence permits as regulated by Council Directive 2003/109/EC. The denominator is the total number of valid permissions to stay held by third country nationals. Statistics on residence permits are based entirely on administrative sources in compliance with the Council Regulation (EC) 862/2007 and following guidelines and instructions provided by Eurostat. Long-term residence is one of the two Zaragoza migrant integration indicators dedicated to active citizenship, as this status grants non-EU citizens with near-equal rights to participate in social and economic life. 22 Naturalisation rate as defined by Eurostat is the ratio between the number of persons who acquired the
citizenship of a country during a calendar year and the stock of non-EU citizen residents in the same country at the beginning of the year. Here the rate is presented as the number of citizenship acquisitions per 1000 people. Naturalisation is one of the two Zaragoza migrant integration indicators dedicated to active citizenship, as this status grants non-EU citizens with equal rights to participate in democratic and public life. 23https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/doc_centre/immigration/docs/2011_commission_staff_working_paper_on_integration.pdf 24http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Migrant_integration_statistics_introduced 25 European Commission, 2010. Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth.
COM(2010) 2020 final. 26 European Commission, 2010. Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth. COM(2010) 2020 final.
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2 Contribution of the ESF and YEI to support
migrants
2.1 Support to migrants within the ESF and YEI
2.1.1 Thematic objectives
The Thematic Objectives (TO) 8 and 9 are the most relevant to migrants. Both TO8
(Access to Employment) and TO9 (Social Inclusion) are addressed by the majority of
the ESF OPs quite equally. 81% allocate funds to TO8, while 78% do so for TO9.
In terms of the actual amounts allocated, the largest proportions of ESF/YEI funds go
to TO8 and TO10 (education) (39% and 30% respectively) and a slightly smaller
proportion to TO9 (24%), and approximately 4% each to TO11 (public administration)
and Technical Assistance. The breakdown by Member States shows that OPs in
Luxembourg, Finland and Sweden allocate more than 40% of funds to TO8 while Latvia,
Malta and Austria all allocate less than 20%. The Netherlands allocates as much as
70.5% into TO9 (all other countries allocate less than 35%) and no funds to TO10. All
other countries allocate at least 10% to TO10 and the share exceeds 40% in Austria,
Portugal and UK.
2.1.2 Investment priorities
From a policy perspective, several Investment Priorities are relevant to migrants.
Considering the definition for the ESF, this disadvantaged group includes different sub-
groups such as people with a foreign background, minorities, refugees, etc. and they
face both the challenge of getting into the labour market (TO8) and/ or being socially
included (TO9). This is also shown later, in chapter 2.2.1.3 below.
Migrants (including also people with a for