201304768/2/R2.
Datum uitspraak: 9 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging naar Duits recht Landesverband Burgerinitiativen
Umweltschutz Niedersachsen e.V. en de vereniging naar Duits recht
Besorgte Borkummer Brger e.V. (hierna: LBU en BBB), gevestigd te
Hannover (Duitsland) onderscheidenlijk Borkum (Duitsland),
2. Stadt Borkum (Duitsland), gemeente Jemgum (Duitsland) en gemeente
Krummhrn (Duitsland) (hierna Stadt Borkum en andere),
3. de stichting Stichting Natuur en Milieu en de vereniging naar Duits recht
Deutsche Umwelthilfe e.V. (hierna: SNM en DU), gevestigd te Utrecht
onderscheidenlijk Frankfurt/Main (Duitsland),
4. de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee,
gevestigd te Harlingen, en andere (hierna: de Waddenvereniging en andere),
5. de stichting Stichting Greenpeace Nederland, gevestigd te Amsterdam,
en andere (hierna: Greenpeace en andere),
appellanten,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
het college van gedeputeerde staten van Frysln,
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2012, kenmerk 279063, heeft de staatssecretaris aan
RWE Eemshaven Holding B.V. (hierna: RWE) een vergunning krachtens de
artikelen 16 en 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw
1998) verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en
regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede
voor daarmee samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de
Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder
alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van garnalenvisserij in de
Dollard.
Bij besluit van 19 juni 2012, kenmerk 2012-26657, hebben de colleges van
gedeputeerde staten van Groningen, Frysln en Drenthe (hierna: de colleges)
aan RWE een vergunning krachtens de artikelen 16 en 19d van de Nbw
1998 verleend voor het oprichten, in werking nemen, in werking houden en
regulier onderhoud van een elektriciteitscentrale in de Eemshaven, alsmede
voor daarmee samenhangende werkzaamheden tot verlenging van de
Wilhelminahaven en het treffen van natuurmaatregelen in de Emmapolder
201304768/2/R2 2 9 september 2015
alsmede in de buitendijkse kwelders en de uitkoop van garnalenvisserij in de
Dollard.
Bij brief van 14 december 2012 heeft RWE een aanvullende aanvraag
ingediend.
Bij besluit van 18 april 2013, heeft de staatssecretaris de bezwaren van LBU
en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en
andere en Greenpeace en andere deels gegrond verklaard, het besluit van 22
juni 2012 gewijzigd in die zin dat er aanvullingen en aanpassingen in zijn
aangebracht, en deels ongegrond verklaard.
Bij besluit van 16 april 2013 hebben de colleges de bezwaren van LBU en
BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere
en Greenpeace en andere deels gegrond verklaard, het besluit van 19 juni
2012 gewijzigd in die zin dat er aanvullingen en aanpassingen in zijn
aangebracht, en deels ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten op bezwaar hebben LBU en BBB, Stadt Borkum en
andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en
andere beroep ingesteld.
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft RWE een schriftelijke uiteenzetting
gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke
Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en
andere, Greenpeace en andere, verweerders en RWE hebben hun zienswijze
daarop naar voren gebracht.
LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en
andere, Greenpeace en andere, verweerders en RWE hebben nadere stukken
ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2014, waar
LBU en LBB en Stadt Borkum en andere, beide vertegenwoordigd door J.
Musch, advocaat te Wildeshausen (Duitsland), SNM en DU,
vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, I. Csikos MSc en A.
Ragas, de Waddenvereniging en andere, vertegenwoordigd door A. Wouda,
Greenpeace en andere, vertegenwoordigd door B.N. Kloostra, advocaat te
Amsterdam, en enkele deskundigen, en verweerders, vertegenwoordigd door
mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Tevens is ter
zitting RWE, vertegenwoordigd door mr. D.N. Broerse, advocaat te
Amsterdam, en enkele deskundigen, als partij gehoord.
Bij tussenuitspraak van 16 april 2014, in zaak nr. 201304768/1/R2
(www.raadvanstate.nl), heeft de Afdeling verweerders opgedragen om
201304768/2/R2 3 9 september 2015
binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin
omschreven gebreken in de besluiten van 16 april 2013 en 18 april 2013 te
herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Greenpeace en andere hebben een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 2 oktober 2014, kenmerk 538137, hebben verweerders ter
uitvoering van voormelde tussenuitspraak opnieuw op de bezwaren beslist
en de besluiten van 19 en 22 juni 2012 gewijzigd in die zin dat er nieuwe
voorschriften aan de vergunning zijn verbonden.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben LBU en BBB, Stadt Borkum en
andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en
andere een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop
verweerders de gebreken hebben hersteld.
Verweerders hebben een nader verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke
Ordening heeft desverzocht wederom een deskundigenbericht uitgebracht.
LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de Waddenvereniging en
andere, Greenpeace en andere, verweerders en RWE hebben hun zienswijze
daarop naar voren gebracht.
LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, Greenpeace en andere
en RWE hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 10 juni 2015,
waar LBU en LBB en Stadt Borkum en andere, beide vertegenwoordigd door
J. Musch, advocaat te Wildeshausen (Duitsland) en J. Albrecht, SNM en DU,
vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek en drs. E. Korevaar, de
Waddenvereniging en andere, vertegenwoordigd door A. Wouda,
Greenpeace en andere, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat
te Amsterdam en drs. J. Tonckens, en verweerders, vertegenwoordigd door
mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Tevens is ter
zitting RWE, vertegenwoordigd door mr. J.J. Peelen, advocaat te
Amsterdam, en enkele deskundigen, als partij gehoord.
Overwegingen
De besluiten van 16 en 18 april 2013
1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat in de passende
beoordeling de gevolgen van de centrale op de Natura 2000-gebieden
Lieftinghsbroek en Drouwenerzand ten onrechte niet zijn onderzocht.
Verweerders hebben derhalve niet de zekerheid verkregen dat de natuurlijke
kenmerken van de Natura 2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand
ten gevolge van de stikstofdepositie van de centrale niet zullen worden
aangetast. Verder heeft de Afdeling in de tussenuitspraak overwogen dat
verweerders onvoldoende inzichtelijk hebben gemaakt dat de omstandigheid
201304768/2/R2 4 9 september 2015
dat de bijdrage van RWE aan de concentratie van kwik in de lucht en het
water ver onder de streefwaarden ligt, zonder meer betekent dat de toename
van kwik geen afbreuk doet aan het behalen van de
instandhoudingsdoelstellingen. Voorts is niet gebleken of verweerders
terecht geen rekening hebben gehouden met cumulatie van andere
kwikbronnen. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak derhalve geoordeeld
dat de besluiten van 16 april 2013 en 18 april 2013, zijn genomen in strijd
met de artikelen19f en 19g van de Nbw 1998 en artikel 7:12, eerste lid, van
de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Opdracht
2. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling verweerders opgedragen om
binnen 26 weken na de verzending van de tussenuitspraak met
inachtneming van overweging 19.3 van de tussenuitspraak alsnog
toereikend onderzoek te doen naar de gevolgen van het project op de Natura
2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand. Op basis daarvan dienen
verweerders te motiveren waarom de natuurlijke kenmerken van de Natura
2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand ten gevolge van de
stikstofdepositie door de centrale niet zullen worden aangetast, dan wel de
bestreden besluiten te wijzigen, dan wel de bestreden besluiten te vervangen
door besluiten tot weigering van de vergunningen.
Daarnaast heeft de Afdeling verweerders opgedragen met inachtneming
van overweging 24.5 van de tussenuitspraak alsnog toereikend onderzoek te
doen naar de gevolgen van de toename van kwik als gevolg van het
vergunde project voor de relevante Natura 2000-gebieden, waarbij in ieder
geval rekening moet worden gehouden met mogelijke cumulatieve effecten
en met de mate waarin aan de instandhoudingsdoelstellingen kan worden
voldaan. Op basis daarvan dienen verweerders te motiveren waarom de
natuurlijke kenmerken van deze gebieden door de toename van kwik niet
zullen worden aangetast, dan wel de bestreden besluiten te wijzigen, dan
wel de bestreden besluiten te vervangen door besluiten tot weigering van de
vergunningen.
Het besluit van 2 oktober 2014
3. Bij besluit van 2 oktober 2014, kenmerk 538137, hebben verweerders
opnieuw op de bezwaren beslist en de besluiten van 16 april 2013 en 18
april 2013 gewijzigd door nieuwe voorschriften aan de vergunning te
verbinden. Hierin zijn natuurmaatregelen voorgeschreven voor de Natura
2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand. Het besluit van 2 oktober
2014 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege
geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Opzet uitspraak
4. De Afdeling zal allereerst aan de hand van de beroepsgronden de
algemene systematiek beoordelen die verweerders hebben gehanteerd voor
de beoordeling van de effecten van de stikstofdepositie. Achtereenvolgens
201304768/2/R2 5 9 september 2015
zal de Afdeling daarna ingaan op de concrete beoordelingen voor de Natura
2000-gebieden Lieftinghsbroek en Drouwenerzand. Vervolgens zal het
aspect cumulatie worden besproken. Daarna zullen de beroepsgronden ten
aanzien van de beoordeling van de gevolgen van de kwikemissie van de
centrale aan de orde komen. Tot slot zal de Afdeling ingaan op de verzoeken
om van de tussenuitspraak terug te komen.
Systematiek beoordeling stikstofdepositie
5. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere
betogen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden
Lieftinghsbroek en Drouwenerzand door de toename van stikstofdepositie
ten gevolge van de centrale zullen worden aangetast. Zij bestrijden de
conclusies van de onderzoeken die verweerders aan hun besluit ten
grondslag hebben gelegd. De Waddenvereniging en andere betwijfelen of de
effecten van het hele project op de Natura 2000-gebieden zijn beoordeeld.
Volgens hen is niet inzichtelijk of ook de extra depositie ten gevolge van de
door de centrale veroorzaakte toename van het aantal
scheepvaartbewegingen bij de beoordeling is betrokken. SNM en DU en
Greenpeace en andere betogen voorts dat ten onrechte bij de onderzoeken
de concepten van de PAS-gebiedsanalyses zijn betrokken. Verder stellen
Greenpeace en andere dat de in de onderzoeken gehanteerde kritische
depositiewaarden ontoereikend zijn om de vraag te beantwoorden of ten
gevolge van het project significante effecten plaatsvinden. Volgens hen zijn
de gehanteerde kritische depositiewaarden een gemiddelde waarde waarbij
significante effecten kunnen optreden en had moeten worden uitgegaan van
de laagste waarden. Voorts betogen de Waddenvereniging en andere dat
verweerders bij de beoordeling van de stikstofdepositie ten onrechte dezelfde
systematiek hebben gehanteerd die verweerders in de oorspronkelijke
passende beoordeling hadden gebruikt, terwijl die in de tussenuitspraak door
de Afdeling ontoereikend is bevonden. SNM en DU, de Waddenvereniging en
andere en Greenpeace en andere voeren verder aan dat verweerders ten
onrechte de reguliere beheermaatregelen hebben betrokken bij hun standpunt
dat significante effecten zijn uitgesloten.
5.1. De resultaten van het onderzoek naar de gevolgen van de centrale
voor het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek zijn neergelegd in het rapport
"Aanvulling op de passende beoordeling van RWE en projectplan
natuurmaatregelen Lieftinghsbroek", gedateerd 15 september 2014 (hierna:
het rapport Lieftinghsbroek). In het rapport "Aanvulling op de passende
beoordeling van RWE en projectplan natuurmaatregelen Natura 2000-gebied
Drouwenerzand, gedateerd 15 september 2014 (hierna het rapport
Drouwenerzand), zijn de resultaten neergelegd van het onderzoek naar de
gevolgen van de centrale voor het Natura 2000-gebied Drouwenerzand.
In de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand is allereerst per
habitattype uiteengezet wat de huidige staat van instandhouding is. Daarna
is beschreven welke zogenoemde systeemfactoren, zoals de aanwezigheid
van andere flora en de vegetatiestructuur, van belang zijn voor een goede
staat van instandhouding van het habitattype. Voorts is uiteengezet welke
201304768/2/R2 6 9 september 2015
rol stikstofdepositie heeft voor de staat van instandhouding. Daarnaast is
voor elk habitattype vermeld wat de effectiviteit is van de bestaande
beheermaatregelen. Vervolgens is beoordeeld in hoeverre de stikstofdepositie
van de centrale zal leiden tot significante effecten op de habitattypen.
Daarbij is allereerst bezien of de som van de achtergronddepositie en de
depositietoename ten gevolge van de centrale de kritische depositiewaarden
van de aangewezen habitattypen overschrijdt. Indien dat niet het geval is, is
gesteld dat significante effecten ten gevolge van de centrale voor het
habitattype zijn uitgesloten. Voor de habitattypen waarbij de som van de
achtergronddepositie en de depositietoename ten gevolge van de centrale de
kritische depositiewaarden van de aangewezen habitattypen overschrijdt, is
in de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand nader onderzocht of de
centrale leidt tot significante effecten. Hierbij is per habitattype een relatie
gelegd tussen enerzijds de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van
de centrale en anderzijds de staat van instandhouding van het habitattype,
de aanwezigheid van relevante systeemfactoren, de rol van stikstofdepositie
voor de staat van instandhouding en de reeds bestaande beheermaatregelen.
5.2. Over de stelling dat niet inzichtelijk is of de effecten van het hele
project zijn beoordeeld, hebben verweerders uiteengezet dat in de
aanvullingen op de passende beoordeling is aangesloten bij de
uitgangspunten die in de passende beoordeling zijn gehanteerd. In bijlage 7
van de passende beoordeling zijn de invoergegevens van de
depositieberekeningen vermeld. Hieruit blijkt dat niet alleen de
depositietoename ten gevolge van de bouw en exploitatie van de centrale op
zichzelf, maar ook van de bijbehorende scheepvaart bij de beoordeling is
betrokken. De Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen grond voor het
oordeel dat niet de effecten van het hele project zijn beoordeeld.
5.3. Uit de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand blijkt verder dat
de informatie voor de beschrijving van de huidige staat van instandhouding,
de relevante systeemfactoren en de effectiviteit van de beheermaatregelen
onder meer is ontleend aan de concepten van de PAS-gebiedsanalyses. In
deze gebiedsanalyses is bezien hoe groot de stikstofproblematiek is voor de
stikstofgevoelige habitattypen, hoe de daling in depositie er naar
verwachting uitziet en welke ecologische herstelmaatregelen getroffen
kunnen worden om minimaal het behoud van de natuurwaarden te
garanderen en op termijn de doelstellingen te kunnen realiseren. De Afdeling
ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de concepten
van de PAS-gebiedsanalyses niet mede ten grondslag mochten worden
gelegd aan de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand.
5.4. Ten aanzien van het betoog dat onjuiste kritische depositiewaarden
zijn gebruikt, overweegt de Afdeling voorts het volgende. De kritische
depositiewaarden zijn ontleend aan het rapport "Overzicht van kritische
depositiewaarden voor stikstof, toegepast op habitattypen en Natura 2000-
gebieden", mede bekend als het Alterra-rapport 2397. In dit rapport worden,
rekening houdend met bandbreedtes, concrete waarden per habitat(sub)type
genoemd. Deze zogenoemde kritische depositiewaarden worden omschreven
als de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van het habitat
201304768/2/R2 7 9 september 2015
significant wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende
invloed van atmosferische stikstofdepositie. In het deskundigenbericht staat
dat volgens de actuele inzichten en algemene consensus de kritische
depositiewaarden uit het Alterra-rapport 2397 als toetsingswaarden worden
gehanteerd bij het beoordelen van de effecten van stikstofdepositie op
habitattypen. De deskundige concludeert dat de gehanteerde kritische
depositiewaarden de meest recente inzichten geven in de gevoeligheid van
habitattypen voor stikstofdepositie. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan
het deskundigenbericht op dit punt te twijfelen. Het aangevoerde geeft
daarom geen grond voor het oordeel dat in de rapporten Lieftinghsbroek en
Drouwenerzand onjuiste kritische depositiewaarden als toetsingsmaatstaf
zijn gebruikt bij het antwoord op de vraag of significante effecten ten
gevolge van het project zijn uit te sluiten.
5.5. Zoals reeds onder 5.1 is uiteengezet is in de rapporten
Lieftinghsbroek en Drouwenerzand bij de beoordeling van de toename van de
stikstofdepositie per gebied gekeken naar de specifieke omstandigheden van
het gebied, de specifieke kenmerken van de habitattypen, de staat van
instandhouding en de factoren die van belang zijn voor het functioneren en
het voorkomen van de habitattypen. Anders dan in de passende beoordeling
die in de tussenuitspraak ter beoordeling stond, is in de rapporten
Lieftinghsbroek en Drouwenerzand een relatie gelegd tussen de toename van
de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale en voornoemde aspecten. In
tegenstelling tot hetgeen de Waddenvereniging en andere betogen is in de
rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand dan ook niet dezelfde
systematiek gehanteerd als in de passende beoordeling die in de
tussenuitspraak ter beoordeling stond en door de Afdeling ontoereikend is
bevonden om de vereiste zekerheid te verkrijgen dat de natuurlijke
kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.
Zoals de Afdeling verder reeds in de tussenuitspraak heeft overwogen is
een beoordeling van de effecten van een toename van stikstofdepositie
waarbij, zoals in het onderhavige geval, per gebied wordt gekeken naar de
specifieke omstandigheden, de specifieke kenmerken van de habitattypen,
de staat van instandhouding en de factoren die van belang zijn voor het
functioneren en het voorkomen van de habitattypen, in beginsel in lijn met
het arrest van 7 september 2004 in zaak nr. C-127/02 (Kokkelvisserij;
www.curia.europa.eu) van het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen. Daarnaast is in de rapporten Lieftinghsbroek en
Drouwenerzand rekening gehouden met de effecten van de voortzetting van
bestaande beheermaatregelen. Deze zijn als feitelijke ontwikkeling in de
onderzoeken betrokken. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 30 oktober
2013 in zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2, overweging 9.3
(www.raadvanstate.nl) overweegt de Afdeling dat een dergelijke
handelswijze in principe mogelijk is. Wel moet met een voldoende mate van
zekerheid vaststaan dat de maatregelen daadwerkelijk zullen worden
uitgevoerd. Voorts dienen niet alleen de verwachte positieve effecten, maar
ook eventuele negatieve effecten daarvan op de kwalificerende habitattypen,
habitatsoorten en vogelsoorten te worden beoordeeld in het licht van de
instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken Natura 2000-gebied. Of
201304768/2/R2 8 9 september 2015
aan deze vereisten wordt voldaan en of de systematiek bij de beoordeling
van de effecten op de specifieke gebieden juist is toegepast, zal de Afdeling
in het licht van het aangevoerde in de navolgende overwegingen beoordelen.
De Afdeling ziet evenwel geen aanleiding voor het oordeel dat de
systematiek die bij de beoordeling van de effecten van de
stikstofdepositietoename in de rapporten Lieftinghsbroek en Drouwenerzand
is gehanteerd in zijn algemeenheid onaanvaardbaar is.
Lieftinghsbroek
6. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere
kunnen zich niet verenigen met de uitkomsten van het rapport
Lieftinghsbroek. Zij stellen dat in het rapport Lieftinghsbroek onvoldoende
zekerheid is gegeven dat de centrale geen significante effecten zal hebben
voor de habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek is
aangewezen. Zij betogen dat de effecten van het project niet zijn beoordeeld
aan de hand van de juiste instandhoudingsdoelstellingen. Volgens hen is
voor een aantal habitattypen waarvoor het Natura 2000-gebied
Lieftinghsbroek is aangewezen ten onrechte uitgegaan van een
behouddoelstelling in plaats van een verbeterdoelstelling. Voorts stellen zij
dat in het rapport Lieftinghsbroek ten onrechte is uitgegaan van een
achtergrondbelasting van 1416 mol N/ha/jaar. Zij wijzen erop dat in het
bestemmingsplan Buitengebied Menterwolde is uitgegaan van een
achtergrondbelasting van meer dan 1830 mol N/ha/jaar en in het concept
van de PAS-gebiedsanalyse voor Lieftinghsbroek staat dat de gemiddelde
depositie op het Natura 2000-gebied ongeveer 1600 mol N/ha/jaar bedraagt.
Volgens Greenpeace en andere hadden verweerders van de
achtergronddepositie uit het concept van de PAS-gebiedsanalyse moeten
uitgaan, omdat deze achtergronddepositie is berekend met het meest actuele
programma Aerius dat ten opzichte van het gehanteerde OPS-model
gedetailleerdere uitkomsten geeft. Specifiek ten aanzien van het habitattype
blauwgraslanden (H6410) betogen SNM en DU, de Waddenvereniging en
andere en Greenpeace en andere dat in het rapport Lieftinghsbroek niet is
onderkend dat stikstofdepositie een doorslaggevende factor is voor de staat
van instandhouding van het habitattype. Bovendien is de effectiviteit van de
beheermaatregelen overschat. Greenpeace en andere wijzen in dit verband
op het rapport "Review en nader onderzoek: Passende beoordeling en
natuurmaatregelen Drouwenerzand en Lieftinghsbroek", gedateerd 14
december 2014, dat is opgesteld door Tonckens Ecologie (hierna: de review
van Tonckens).
6.1. Blijkens het aanwijzingsbesluit, zoals dat luidde ten tijde van belang,
is het gebied Lieftinghsbroek aangewezen voor de habitattypen
blauwgraslanden (H6410), beuken-eikenbossen met hulst (H9120), eiken-
haagbeukenbossen (H9160A) en vochtige alluviale bossen (H91E0C). Voor
de habitattypen H6410, H9160 en H91E0 is als instandhoudingsdoelstelling
"behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit" opgenomen. Voor het
habitattype H9120 is als instandhoudingsdoelstelling "behoud oppervlakte
en kwaliteit" vermeld.
201304768/2/R2 9 9 september 2015
Boshabitattypen (H9120), (H9160A) en (H91E0C)
6.2. Over de instandhoudingsdoelstellingen van de boshabitattypen is
terecht aangevoerd dat in het rapport Lieftinghsbroek onjuiste
instandhoudingsdoelstellingen zijn vermeld voor de habitattypen eiken-
haagbeukenbos (H9160A) en vochtige alluviale bossen (H91E0C). In het
rapport Lieftinghsbroek is namelijk abusievelijk vermeld dat voor deze
habitattypen een behouddoelstelling geldt in plaats van een
verbeterdoelstelling voor de kwaliteit. De onjuiste aanname dat voor de
betreffende boshabitattypen een behouddoelstelling geldt is evenwel niet
van belang geacht voor de conclusie in het rapport Lieftinghsbroek dat de
centrale niet leidt tot significante effecten voor de habitattypen. In dat
verband is namelijk doorslaggevend geacht dat de som van de
achtergronddepositie en de toename van de depositie ten gevolge van de
centrale de kritische depositiewaarden van de habitattypen niet overschrijdt.
Dat in het rapport Lieftinghsbroek onjuiste instandhoudingsdoelstellingen zijn
vermeld voor de habitattypen eiken-haagbeukenbos (H9160A) en vochtige
alluviale bossen (H91E0C) leidt daarom naar het oordeel van de Afdeling op
zichzelf niet tot de conclusie dat het rapport reeds daarom niet aan het
herstelbesluit ten grondslag mocht worden gelegd.
6.3. Zoals hiervoor is overwogen, is voor de conclusie van verweerders
dat het project niet leidt tot significante effecten voor de boshabitattypen
doorslaggevend geacht dat de som van de achtergronddepositie en de
toename van de depositie ten gevolge van de centrale de kritische
depositiewaarden van de habitattypen niet overschrijdt. Over het bezwaar
dat in het rapport Lieftinghsbroek is uitgegaan van een te lage
achtergronddepositie, overweegt de Afdeling het volgende. In het rapport
Lieftinghsbroek is vermeld dat de actuele achtergronddepositiewaarde voor
het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek volgens de meest recente
berekening van het Planbureau voor de Leefomgeving en het RIVM 1312 mol
N/ha/jaar bedraagt. Dit betreft de situatie in 2013. Vanwege de gunstige
meteorologische omstandigheden wordt het meetjaar 2013 evenwel als te
positief beschouwd voor de lange termijn. In het rapport Lieftinghsbroek is
voor de vaststelling van de achtergronddepositie dan ook uitgegaan van de
prognose van het RIVM (GDN-kaart) voor het jaar 2015. De
achtergronddepositie is op grond hiervan vastgesteld op 1416 mol N/ha/jaar.
In het concept van de PAS-gebiedsanalyse is een hogere
achtergronddepositie vermeld dan in het rapport Lieftinghsbroek. In het
concept van de PAS-gebiedsanalyse voor Lieftinghsbroek staat namelijk dat
de achtergronddepositie in 2013 ongeveer 1600 mol N/ha/jaar bedroeg. Uit
het deskundigenbericht volgt dat het verschil tussen de
achtergronddepositiewaarde zoals vastgesteld door het RIVM en de
achtergrondwaarde die is vermeld in het concept van de PAS-gebiedsanalyse
is te verklaren doordat verschillende modellen zijn gebruikt voor de
berekening, te weten onderscheidenlijk het OPS-model en Aerius 1.6.
De Afdeling stelt voorop dat het gebruikte OPS-model een algemeen
aanvaard model is voor het uitvoeren van depositieberekeningen. Het Aerius
201304768/2/R2 10 9 september 2015
programma genereert weliswaar nauwkeurigere depositieberekeningen dan
het OPS-model, maar ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was
het Aerius programma blijkens het deskundigenbericht niet beschikbaar voor
derden en nog in ontwikkeling. Dat in het rapport Lieftinghsbroek voor de
vaststelling van de achtergronddepositie is uitgegaan van de prognose van
het RIVM die is gebaseerd op het OPS-model, maakt dan ook niet dat niet is
uitgegaan van de beste wetenschappelijke kennis inzake de
achtergronddepositie. Dat in het bestemmingsplan Buitengebied
Menterwolde staat dat de achtergrondbelasting 1830 mol N/ha/jaar
bedraagt, brengt op zichzelf evenmin met zich dat de in het rapport
Lieftinghsbroek vermelde achtergronddepositie onjuist is.
6.4. Gezien het voorgaande hebben verweerders er van mogen uitgaan
dat de achtergronddepositie in het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek 1416
mol N/ha jaar bedraagt. Voorts is onbestreden dat de extra depositie op de
boshabitattypen ten gevolge van de centrale 1,4 mol N/ha/jaar bedraagt. In
het rapport Lieftinghsbroek staat dat de kritische depositiewaarde voor het
habitattype beuken-eikenbossen met hulst (H9120), eiken-
haagbeukenbossen (H9160A) en vochtige alluviale bossen (H91E0C)
onderscheidenlijk 1429, 1429 en 1857 mol N/ha/jaar bedraagt. Zoals de
Afdeling reeds heeft overwogen onder 5.4 is er geen grond voor het oordeel
dat in het rapport Lieftinghsbroek is uitgegaan van onjuiste kritische
depositiewaarden. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen
aanleiding voor het oordeel dat de conclusie in het rapport Lieftinghsbroek
dat de som van de achtergronddepositie en de toename van de depositie ten
gevolge van de centrale de kritische depositiewaarden van deze habitattypen
niet overschrijdt, onjuist is. Verweerders hebben aan het rapport
Lieftinghsbroek dan ook de zekerheid mogen ontlenen dat de centrale niet
leidt tot significante effecten voor de boshabitattypen in het Natura 2000-
gebied Lieftinghsbroek.
Blauwgraslanden (H6410)
6.5. Over de instandhoudingsdoelstelling van het habitattype
blauwgraslanden (H6410) is terecht aangevoerd dat in het rapport
Lieftinghsbroek een onjuiste instandhoudingsdoelstelling is vermeld. In het
rapport Lieftinghsbroek is namelijk abusievelijk vermeld dat voor dit
habitattype een behouddoelstelling geldt in plaats van een
verbeterdoelstelling voor de kwaliteit van het habitat. De deskundige heeft er
in het deskundigenbericht echter terecht op gewezen dat bij de beoordeling
van de effecten in het rapport Lieftinghsbroek wel daadwerkelijk is getoetst
aan de verbeteropgave voor de kwaliteit van het habitattype. Dat bij de
weergave van de instandhoudingsdoelstellingen in het rapport
Lieftinghsbroek een onjuiste instandhoudingsdoelstelling is vermeld voor het
habitattype blauwgraslanden (H6410) leidt daarom op zichzelf niet tot het
oordeel dat de effecten van de centrale op dit habitattype niet juist zijn
beoordeeld.
6.6. In het rapport Lieftinghsbroek staat dat de kritische depositiewaarde
van het habitattype blauwgraslanden (H6410) in het Natura 2000-gebied
201304768/2/R2 11 9 september 2015
Lieftinghsbroek reeds wordt overschreden door de achtergronddepositie. Het
habitattype verkeert in een matig gunstige staat van instandhouding. Dit is
vooral het gevolg van het verzwakken van de toevoer van basenrijk water in
de afgelopen decennia, waardoor verdroging en verzuring van de bovengrond
optraden. Atmosferische stikstofdepositie is volgens het rapport een
relevante, maar geen dominante factor voor de staat van instandhouding van
het habitattype. Volgens het rapport Lieftinghsbroek is voor het bereiken van
een goede staat van instandhouding doorslaggevend dat duurzaam
hooilandbeheer wordt uitgevoerd en dat de hydrologische situatie in het
gebied wordt verbeterd. Er worden reeds maatregelen getroffen om aan deze
belangrijkste condities voor de instandhouding van het blauwgrasland te
voldoen. Door het hooilandbeheer wordt bovendien veel meer stikstof
afgevoerd (980 mol/jaar) dan door de centrale wordt toegevoegd (0,69
mol/jaar). Voorts is ten gevolge van de verhoging van de grondwaterstand
in het blauwgrasland de buffering tegen verzurende stoffen voldoende
hersteld om de geringe bijdrage van RWE te bufferen. In het rapport
Lieftinghsbroek is vermeld dat de bijdrage van de centrale geen invloed heeft
op de aard, omvang en effectiviteit van de beheeropgave. Bovendien wordt
door het beheer een netto toename van stikstof in het systeem voorkomen.
Een geringe toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale zal
dan ook niet leiden tot significante effecten voor het habitattype
blauwgraslanden (H6410), zo is in het rapport Lieftinghsbroek
geconcludeerd.
6.7. Gezien het voorgaande is in het rapport Lieftinghsbroek de
veronderstelde effectiviteit van het hooilandbeheer en de hydrologische
beheermaatregelen doorslaggevend geacht voor de conclusie dat de centrale
niet leidt tot significante effecten voor het habitattype blauwgraslanden
(H6410). Zoals de Afdeling onder 5.5 heeft overwogen kunnen
beheermaatregelen in beginsel als feitelijke ontwikkeling in de passende
beoordeling worden betrokken. In dit geval stelt de deskundige evenwel dat
het hooilandbeheer inherent is aan het voortbestaan van blauwgrasland,
omdat hooilandbeheer een essentile voorwaarde vormt voor het behoud van
het habitattype. De deskundige leidt uit het Alterra-rapport 2397 af dat het
hooilandbeheer daarom al verdisconteerd is in de kritische depositiewaarde.
Oftewel, de kritische depositiewaarde is volgens de deskundige de
hoeveelheid stikstofdepositie die een blauwgrasland kan verwerken, waarbij
reeds rekening is gehouden met de omstandigheid dat door het
hooilandbeheer jaarlijks stikstof uit het systeem wordt verwijderd. De afvoer
van stikstof door hooilandbeheer kan daarom niet worden aangewend om de
effecten van een toename van een stikstofdepositie boven de kritische
depositiewaarde als verwaarloosbaar te beschouwen, zo stelt de deskundige.
In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan het
deskundigenbericht op dit punt te twijfelen. Verweerders hebben niet gesteld
dat meer of intensiever hooilandbeheer wordt uitgevoerd dan noodzakelijk is
voor het behoud van het habitattype. Verweerders hebben in dit geval dan
ook niet de effecten van de beheermaatregel in de vorm van hooilandbeheer
mogen betrekken bij hun standpunt dat de centrale, ondanks een
overschrijding van de kritische depositiewaarde, niet zal leiden tot
significante effecten.
201304768/2/R2 12 9 september 2015
Naast de effecten van het hooilandbeheer zijn in het rapport
Lieftinghsbroek ook de effecten van hydrologische beheermaatregelen bij de
beoordeling betrokken. Uit de stukken blijkt dat deze hydrologische
beheermaatregelen evenwel alleen beogen de verzurende en niet de
vermestende effecten van stikstofdepositie te verminderen. Reeds daarom
geeft hetgeen is aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat verweerders niet
de vereiste zekerheid hebben verkregen dat de hydrologische
beheermaatregelen tot gevolg zullen hebben dat de toename van de
stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet leidt tot significante
effecten voor het habitattype blauwgraslanden (H6410).
Natuurmaatregelen Lieftinghsbroek
7. In het rapport Lieftinghsbroek staat dat RWE te kennen heeft gegeven
aanvullende natuurmaatregelen te willen treffen ten behoeve van het
habitattype blauwgraslanden (H6410). Aan de onderhavige vergunningen
zijn vervolgens, gelet op de in de aanvraag van RWE vervatte
natuurmaatregelen, voorschriften verbonden op grond waarvan stikstof
gerelateerde maatregelen uitgevoerd dienen te worden. Nu hiervoor is
vastgesteld dat zonder deze maatregelen niet de zekerheid is verkregen dat
significante effecten van de centrale voor het habitattype blauwgraslanden
(H6410) zijn uitgesloten, zal de Afdeling in het navolgende naar aanleiding
van de beroepsgronden ingaan op deze maatregelen.
8. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere
betogen dat de natuurmaatregelen die in de vergunningen ten behoeve van
het habitattype blauwgrasland (H6410) zijn voorgeschreven niet in de
passende beoordeling hadden mogen worden betrokken. Zij voeren hiertoe
allereerst aan dat de maatregelen niet zijn verbonden aan het project.
Volgens hen zijn de maatregelen namelijk niet additioneel ten opzichte van
het reguliere beheer. Voorts betogen zij dat de maatregelen geen mitigerende
maatregelen zijn, maar compenserende maatregelen. Zij verwijzen in dit
verband naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van
15 mei 2014, in zaak C-521/12, Briels (ECLI:EU:C:2014:330). SNM en DU
en Greenpeace en andere betogen daarnaast, onder verwijzing naar de
review van Tonckens, dat de maatregelen onvoldoende effectief zijn om
significante effecten voor het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek uit te
sluiten. Bovendien kunnen de maatregelen volgens hen afbreuk doen aan de
kwaliteit van het habitattype.
8.1. In bijlage 1 bij het besluit van 2 oktober 2014 is vermeld dat RWE
maatregelen zal uitvoeren in het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek. Deze
maatregelen zijn toegespitst op het wegnemen van stikstof uit het
habitattype blauwgraslanden (H6410) door het plaggen van kleine stukjes
blauwgrasland op sterk beschaduwde plekken. De plekken worden licht
bekalkt en krijgen in de eerste jaren een extra maaibeurt, als dit nodig mocht
blijken. In de naastgelegen bosrand worden daarnaast bomen gekapt die
voor veel schaduw en bladafval zorgen. Tot slot zijn er maatregelen voorzien
in de zogenoemde Paardenwei om aldaar te trachten het habitattype tot
201304768/2/R2 13 9 september 2015
ontwikkeling te brengen. Deze laatste maatregel is evenwel door
verweerders niet bij de beoordeling betrokken en zal dan ook in deze
uitspraak verder niet meer aan de orde komen.
8.2. In het arrest Briels beantwoordde het Hof prejudicile vragen van de
Afdeling in een zaak over de verbreding van de snelweg A2. Het Hof
oordeelde:
"18 Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de
verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 6, lid 3, van de
habitatrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een plan of project dat niet
direct verband houden met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat
negatieve gevolgen heeft voor een type natuurlijke habitat dat in dit gebied
voorkomt, en dat voorziet in maatregelen voor de ontwikkeling van een
areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype in dit gebied, de
natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast, en of dergelijke maatregelen in
voorkomend geval als compenserende maatregelen in de zin van lid 4 van
dit artikel kunnen worden aangemerkt.
[]
21 Het Hof heeft aldus geoordeeld dat een ingreep geen aantasting van de
natuurlijke kenmerken van een gebied, te weten een natuurlijke habitat, in de
zin van artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn meebrengt,
indien dat gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding,
hetgeen neerkomt op het duurzame behoud van de bepalende kenmerken
van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een
type natuurlijke habitat waarvan de instandhoudingsdoelstelling
rechtvaardigde dat dit gebied in de lijst van GCBs in de zin van die richtlijn
werd opgenomen (arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 39).
22 In het hoofdgeding staat vast dat het betrokken Natura 2000-gebied door
de Commissie als GCB en door het Koninkrijk der Nederlanden als speciale
beschermingszone is aangewezen, met name wegens de aanwezigheid in dit
gebied van het natuurlijke habitattype blauwgraslanden", waarvan de
instandhoudingsdoelstelling ziet op de uitbreiding van de oppervlakte van
deze habitat en de verhoging van de kwaliteit ervan.
23 Bovendien blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken dat het
tracproject Rijksweg A2 significante negatieve gevolgen voor de
habitattypen en beschermde soorten in dit gebied zal hebben, inzonderheid
voor het bestaande areaal en voor de kwaliteit van het beschermde
natuurlijke habitattype blauwgraslanden", wegens de uitdroging en de
verzuring van de bodem door stikstofdepositie.
24 Een dergelijk project dreigt het duurzame behoud van de wezenlijke
kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied in gevaar te brengen en
kan bijgevolg, zoals de advocaat-generaal in punt 41 van haar conclusie
heeft opgemerkt, de natuurlijke kenmerken van het gebied aantasten in de
zin van artikel 6, lid 3 van de habitatrichtlijn.
201304768/2/R2 14 9 september 2015
25 Anders dan de Nederlandse regering stelt, hierin ondersteund door de
regering van het Verenigd Koninkrijk, doen de in het tracproject Rijksweg
A2 voorgestelde beschermingsmaatregelen niet af aan die vaststelling.
26 Ten eerste moet immers in herinnering worden geroepen dat in het bij
artikel 6, lid 3, tweede volzin, van de habitatrichtlijn vastgestelde
toestemmingscriterium het voorzorgsbeginsel ligt besloten, aangezien de
bevoegde nationale instantie de toestemming voor het voorgelegde plan of
project moet weigeren wanneer zij nog niet de zekerheid heeft verkregen dat
het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van dat
gebied zullen aantasten. Zo kan op efficinte wijze worden voorkomen dat
de natuurlijke kenmerken van de beschermde gebieden worden aangetast als
gevolg van plannen of projecten. Met een minder streng
toestemmingscriterium zou de verwezenlijking van de doelstelling van
bescherming van de gebieden waartoe deze bepaling strekt, niet even goed
kunnen worden gegarandeerd (arresten Waddenvereniging en
Vogelbeschermingsvereniging, C-127/02, EU:C:2004:482, punten 57 en 58,
en Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 41).
27 Een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde
beoordeling mag dus geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en
definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke
wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden
voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen (zie in die zin
arrest Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 44 en aldaar aangehaalde
rechtspraak).
28 Bijgevolg verlangt het voorzorgsbeginsel van de bevoegde nationale
instantie dat zij bij de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn
de gevolgen van het project voor het betrokken Natura 2000-gebied
beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van dit
gebied, rekening houdend met de in dit project vastgestelde
beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke
gevolgen die rechtstreeks uit dit project voortvloeien, te voorkomen of te
verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de
natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast. Uit de voorgaande
overwegingen volgt dan ook dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn aldus
moet worden uitgelegd dat een plan of een project dat niet direct verband
houdt met of nodig is voor het beheer van een GCB, dat negatieve gevolgen
heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat
voorziet in maatregelen voor het tot ontwikkeling brengen in dit gebied van
een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke
kenmerken van dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen in voorkomend
geval slechts als compenserende maatregelen" in de zin van lid 4 van dit
artikel worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde
voorwaarden vervuld zijn."
8.3. Verweerders hebben toegelicht dat de maatregelen die ten behoeve
van het habitattype blauwgraslanden (H6410) zijn voorgeschreven in de
201304768/2/R2 15 9 september 2015
vergunning additioneel zijn ten opzichte van het bestaande beheer.
Weliswaar zijn sommige maatregelen eveneens genoemd in het concept van
de PAS-gebiedsanalyse, maar de maatregelen zijn daarin slechts als
mogelijke maatregelen genoemd. Door de maatregelen voor te schrijven in de
vergunning worden de maatregelen met zekerheid en op afzienbare termijn
uitgevoerd. Gezien deze toelichting en gelet op de aard en de concreetheid
van de maatregelen acht de Afdeling het standpunt van verweerders dat de
aan de vergunningen verbonden maatregelen additioneel zijn en geen
maatregelen betreffen die in het kader van algemeen beheer worden
uitgevoerd, juist.
8.4. Anders dan Greenpeace en andere ziet de Afdeling in het arrest Briels
geen aanknopingspunten voor het oordeel dat natuurmaatregelen die worden
uitgevoerd ter plaatse van een Natura 2000-gebied nooit mitigerende
maatregelen zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak
van 24 december 2014 in zaak nr. 201309655/1/R2 (www.raadvanstate.nl)
leidt de Afdeling uit het arrest Briels af dat bij de beoordeling of een project
leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied, die
beschermingsmaatregelen mogen worden betrokken, waarmee wordt beoogd
de schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien te
voorkomen of te verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen
van het habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt. De in
de vergunning voorgeschreven natuurmaatregelen kunnen derhalve als
mitigerende maatregel worden meegewogen in de passende beoordeling, in
dit geval het rapport Lieftinghsbroek, indien deze worden uitgevoerd of
effecten hebben ter plaatse van de arealen van een habitattype waar een
toename van stikstofdepositie plaatsvindt.
8.5. Verweerders hebben uiteengezet dat alleen de voorgeschreven
plagmaatregel noodzakelijk is om een aantasting van de natuurlijke
kenmerken te voorkomen. Het bekalken van geplagd blauwgrasland is louter
additioneel. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat op
beide locaties waar het habitattype in het Natura 2000-gebied voorkomt,
stukjes blauwgrasland geplagd gaan worden. Door het plaggen wordt
blijkens het rapport Lieftinghsbroek voorts meer stikstof afgevoerd, te weten
249,6 mol N, dan door de centrale gedurende de hele levensduur op het
habitattype wordt gedeponeerd, namelijk 20,6 mol N. In het
deskundigenbericht is verder vermeld dat het plaggen van kleine stukjes
blauwgrasland met een lage actuele kwaliteit een positieve bijdrage kan
leveren aan de kwaliteit van het blauwgrasland in het Lieftinghsbroek.
Gezien het voorgaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding
om aan de effectiviteit van de plagmaatregel te twijfelen. Het plaggen vindt
bovendien plaats op de beide arealen waar ten gevolge van de centrale een
toename van de stikstofdepositie plaatsvindt. Nu de maatregel derhalve dient
om mogelijke negatieve effecten van het project te voorkomen of te
verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het
habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt, is de in de
vergunning voorgeschreven plagmaatregel aan te merken als mitigerende
maatregel. Dat de maatregelen niet ter plaatse van het hele areaal worden
uitgevoerd, maakt niet dat de maatregelen niet als mitigerend kunnen
201304768/2/R2 16 9 september 2015
worden aangemerkt. Verweerders hebben kunnen kiezen voor maatregelen
die op zodanige wijze worden uitgevoerd dat de effecten het grootst zijn en
het beste aansluiten bij het gewenste resultaat. Verweerders hebben de
plagmaatregel dan ook terecht meegewogen in het rapport Lieftinghsbroek.
Van een compenserende maatregel is, anders dan wordt betoogd, geen
sprake.
8.6. Gelet op het hiervoor overwogene komt de Afdeling tot het oordeel
dat verweerders terecht hebben aangenomen dat de toename van
stikstofdepositie als gevolg van het project, bezien in samenhang met de
voorgeschreven mitigerende maatregelen, niet zal leiden tot een aantasting
van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Lieftinghsbroek.
Drouwenerzand
9. SNM en DU en Greenpeace en andere voeren aan dat in het rapport
Drouwenerzand ten onrechte niet de effecten zijn beoordeeld op het
habitattype oude eikenbossen (H9190). Onder verwijzing naar de review van
Tonckens stellen zij dat het habitattype in het Natura 2000-gebied aanwezig
is. De Waddenvereniging en andere voeren voorts aan dat bij de beoordeling
van de effecten op de overige habitattypen ten onrechte niet is uitgegaan
van de hoogste achtergronddepositiewaarde in het gebied. SNM en DU, de
Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere stellen voorts,
eveneens onder verwijzing naar de review van Tonckens, dat de effecten
van de centrale op de overige habitattypen zijn onderschat. Zij stellen dat
voor alle habitattypen de kritische depositiewaarden worden overschreden
en de instandhoudingsdoelstellingen nog niet zijn bereikt. Voorts verkeren
sommige habitattypen niet in een gunstige staat van instandhouding.
Volgens SNM en DU en Greenpeace en andere worden de effecten van de
bestaande beheermaatregelen daarnaast overschat. Bovendien is ten
onrechte niet onderkend dat de beheermaatregel begrazing ook negatieve
effecten heeft voor de staat van instandhouding van de habitattypen.
9.1. Blijkens het aanwijzingsbesluit, zoals dat luidde ten tijde van belang,
is het gebied Drouwenerzand aangewezen voor de habitattypen
stuifzandheiden met struikhei (H2310), binnenlandse kraaiheibegroeiingen
(H2320), zandverstuivingen (H2330), jeneverbesstruwelen (H5130),
heischrale graslanden (H6230) en oude eikenbossen (H9190). Voor de
habitattypen H2320 en H2330 is als instandhoudingsdoelstelling "behoud
oppervlakte en kwaliteit" opgenomen. Voor de habitattypen H2310, H5130
en H6230 is als instandhoudingsdoelstelling "behoud oppervlakte en
verbetering kwaliteit" vermeld en voor het habitattype H9190 "uitbreiding
oppervlakte en verbetering kwaliteit".
Oude eikenbossen (H9190)
9.2. Het Natura 2000-gebied Drouwenerzand is, zoals hierboven is
vermeld, onder meer aangewezen voor het habitattype oude eikenbossen
(H9190). In het rapport Drouwenerzand zijn de effecten van het project op
het habitattype evenwel niet beoordeeld, omdat het habitattype volgens het
201304768/2/R2 17 9 september 2015
rapport Drouwenerzand niet in het Natura 2000-gebied voorkomt.
Verweerders hebben er in dit verband op gewezen dat het habitattype niet
op de habitattypenkaart van het Drouwenerzand is aangeduid. In het
concept van het beheerplan en het concept van de PAS-gebiedsanalyse is
eveneens vermeld dat het habitattype niet in het gebied aanwezig is.
Verweerders hebben gelet op deze stukken aannemelijk mogen achten dat
het habitattype oude eikenbossen (H9190) niet in het Natura 2000-gebied
voorkomt. Aan de review van Tonckens waarin staat dat het habitattype wel
in het gebied aanwezig is, hebben verweerders geen doorslaggevend
gewicht hoeven toekennen. Overigens heeft de staatssecretaris bij besluit
van 28 mei 2015 onder meer het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-
gebied gewijzigd. De aanwijzing voor het habitattype oude eikenbossen
(H9190) is komen te vervallen, omdat het bosperceel dat tot het habitattype
werd gerekend niet de juiste vegetatiekundige samenstelling heeft.
Nu verweerders ervan hebben mogen uitgaan dat het habitattype oude
eikenbossen (H9190) niet in het Natura 2000-gebied Drouwenerzand
voorkomt en evenmin op grond van de stukken aannemelijk is dat het
habitattype in het verleden wel in het gebied voorkwam dan wel in potentie
aanwezig is geweest, hebben verweerders het habitattype niet bij de
beoordeling hoeven te betrekken. Het betoog faalt.
Achtergrondwaarden
9.3. In het rapport Drouwenerzand is vermeld dat de achtergronddepositie
in het areaal met de kwalificerende habitattypen in het zuidelijke deel 1148
mol N/ha/jaar, in het noordelijke middengebied waar de meest waardevolle
en kwetsbare vegetaties liggen 1303 mol N/ha/jaar en in het westelijke deel
maximaal 1704 mol N/ha/jaar bedraagt. De Waddenvereniging en andere
hebben hun stelling dat het OPS-model, waarmee de achtergrondwaarden
zijn berekend, zodanig grofmazig is dat de achtergrondwaarden niet per
deelgebied mogen worden gedifferentieerd, niet nader onderbouwd. De
Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen aanleiding voor het oordeel
dat in het rapport Drouwenerzand is uitgegaan van onjuiste
achtergronddepositiewaarden.
Stuifzandheiden (H2310), (H2320), (H2330) en (H5130)
9.4. In het rapport Drouwenerzand staat dat de kritische depositiewaarden
voor de habitattypen stuifzandheiden met struikhei (H2310), binnenlandse
kraaiheibegroeiingen (H2320), zandverstuivingen (H2330) en
jeneverbesstruwelen (H5130), die tezamen ook de stuifzandheiden worden
genoemd, worden overschreden. De habitattypen bevinden zich volgens het
rapport Drouwenerzand in principe in een goede staat van instandhouding.
De toename van de stikstofdepositie op de habitattypen ten gevolge van de
centrale bedraagt maximaal 1,2 mol N/ha/jaar per jaar. Stikstofdepositie
vormt ten gevolge van het bestaande beheer volgens het rapport evenwel
geen knelpunt meer voor de habitattypen. Bovendien wordt door
schapenbegrazing in het Drouwenerzand minimaal 43-90 mol N/ha/jaar
onttrokken. De bijdrage van de centrale van maximaal 1,2 mol N/ha/jaar zal
201304768/2/R2 18 9 september 2015
dit positieve effect niet ongedaan maken. In het rapport Drouwenerzand is
geconcludeerd dat de centrale dan ook niet zal leiden tot significante
effecten voor de habitattypen stuifzandheiden.
9.5. In de review van Tonckens is gesteld dat stikstofdepositie, in meer of
mindere mate, afhankelijk van het specifieke habitattype, nog steeds een
knelpunt vormt voor de habitattypen. Bestaand intensief beheer heeft geleid
tot een overwegend goede staat van instandhouding van de habitattypen,
maar een toename van de stikstofdepositie kan dit bereikte evenwicht snel in
negatieve zin doen omslaan, zo staat in de review van Tonckens. In het
deskundigenbericht is de review van Tonckens, onder verwijzing naar het
concept van de PAS-gebiedsanalyse, op dit punt bevestigd. De deskundige
stelt dat uit het concept van de PAS-gebiedsanalyse volgt dat
stikstofdepositie nog steeds een probleem vormt in het Natura 2000-gebied
Drouwenerzand. Het bestaande beheer is noodzakelijk voor de handhaving of
verbetering van de actuele kwaliteit van de habitattypen, nu de huidige
achtergronddepositiewaarde de kritische depositiewaarden ruim overschrijdt.
Volgens de deskundige kan in dit geval de toename van de stikstofdepositie
ten gevolge van de centrale daarom een inbreuk vormen op de door het
beheer bereikte huidige kwaliteit van de habitattypen.
In hetgeen door verweerders naar voren is gebracht ziet de Afdeling geen
aanleiding om het deskundigenbericht op dit punt niet te volgen. Het
aangevoerde geeft dan ook aanleiding om te twijfelen aan de stelling van
verweerders dat stikstofdepositie ten gevolge van het bestaande beheer
geen knelpunt meer vormt voor de habitattypen en dat de depositietoename
van de centrale de positieve effecten van het beheer niet ongedaan zal
maken. Verweerders hebben dan ook niet de vereiste zekerheid gekregen dat
het bestaande beheer tot gevolg heeft dat de toename van de
stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet leidt tot significante
effecten voor de stuifzandheiden (H2310), (H2320), (H2330) en (H5130).
Heischrale graslanden (H6230*)
9.6. In het rapport Drouwenerzand staat dat de achtergronddepositie de
kritische depositiewaarde van het habitattype heischrale graslanden
(H6230*) overschrijdt. Het habitattype verkeert in een matige staat van
instandhouding. In het rapport Drouwenerzand is gesteld dat het evenwel
niet waarschijnlijk is dat stikstof hiervoor een belangrijke oorzaak is. De meer
waarschijnlijke oorzaken zijn de hydrologie en het gebrek aan zaadbezetting
door intensieve begrazing, zo staat in het rapport Drouwenerzand. Bovendien
wordt door schapenbegrazing minimaal 43-90 mol N/ha/jaar onttrokken. De
bijdrage van de centrale van 1,1 mol N/ha/jaar zal dit positieve effect niet
ongedaan maken. In het rapport Drouwenerzand is geconcludeerd dat de
stikstoftoename ten gevolge van de centrale de matige staat van
instandhouding van de heischrale graslanden (H6230*) niet verder zal
verslechteren. Het project zal dan ook niet leiden tot significante effecten op
het habitattype heischrale graslanden (H6230*), zo staat in het rapport
Drouwenerzand.
201304768/2/R2 19 9 september 2015
9.7. In de review van Tonckens is gesteld dat niet de grondwaterstand,
maar de vrij intensieve schapenbegrazing in combinatie met de te hoge
achtergronddepositie de oorzaak vormt voor de matige staat van
instandhouding van het habitattype heischrale graslanden (H6230*). Ook in
het deskundigenbericht staat dat niet kan worden vastgesteld dat de matige
staat van instandhouding van het habitattype niet wordt veroorzaakt door de
achtergronddepositie die de kritische depositiewaarde overschrijdt. De
deskundige stelt dat het bestaande beheer in dit geval noodzakelijk is voor
het behoud of de verbetering van de huidige kwaliteit van het habitattype.
Daarbij komt dat niet kan worden uitgesloten dat het bestaande beheer in de
vorm van intensieve schapenbegrazing ook negatieve effecten kan hebben
voor de kwaliteit van het habitattype. Volgens de deskundige kan in dit
geval elke toename van de stikstofdepositie, dus ook de toename ten
gevolge van de centrale, een inbreuk vormen op de door het beheer bereikte
huidige kwaliteit van het habitattype.
Door verweerders is naar voren gebracht dat uit nader onderzoek is
gebleken dat begrazing door schapen geen negatieve, maar positieve
gevolgen heeft voor de kwaliteit van het habitattype. Wat daar verder ook
van zij, de eventuele negatieve effecten van schapenbegrazing zijn niet
doorslaggevend geweest voor de conclusie van de deskundige dat in dit
geval niet is uitgesloten dat de toename van de centrale een inbreuk kan
vormen op de door het beheer bereikte huidige kwaliteit van het habitattype.
In hetgeen door verweerders naar voren is gebracht ziet de Afdeling dan ook
geen aanleiding om deze conclusie van de deskundige niet te volgen.
Hetgeen is aangevoerd geeft dan ook aanleiding om te twijfelen aan de
stelling van verweerders dat stikstofdepositie geen knelpunt vormt voor het
habitattype en dat de depositietoename van de centrale de positieve effecten
van het beheer niet ongedaan zal maken. Verweerders hebben dan ook niet
de vereiste zekerheid gekregen dat het bestaande beheer tot gevolg heeft
dat de toename van de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet
leidt tot significante effecten voor het habitattype heischrale graslanden
(H6230*).
Natuurmaatregelen Drouwenerzand
10. In het rapport Drouwenerzand staat dat RWE te kennen heeft gegeven
aanvullende natuurmaatregelen te willen treffen ten behoeve van de
habitattypen stuifzandheiden (H2310), (H2320), (H2330) en (H5130) en
heischrale graslanden (H6230*). Aan de onderhavige vergunningen zijn
vervolgens, gelet op de in de aanvraag van RWE vervatte
natuurmaatregelen, voorschriften verbonden op grond waarvan stikstof
gerelateerde maatregelen uitgevoerd dienen te worden. Nu hiervoor is
vastgesteld dat zonder deze maatregelen niet de zekerheid is verkregen dat
significante effecten van de centrale voor de habitattypen stuifzandheiden
(H2310), (H2320), (H2330) en (H5130) en heischrale graslanden (H6230*),
zal de Afdeling in het navolgende naar aanleiding van de beroepsgronden
ingaan op deze maatregelen.
201304768/2/R2 20 9 september 2015
11. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en
andere betogen dat de natuurmaatregelen die in de vergunningen voor het
Natura 2000-gebied Drouwenerzand zijn voorgeschreven, niet in de
passende beoordeling hadden mogen worden betrokken. Zij voeren hiertoe
allereerst aan dat de maatregelen niet zijn verbonden aan het project.
Volgens hen zijn de maatregelen namelijk niet additioneel ten opzichte van
het reguliere beheer. Voorts betogen zij onder verwijzing naar het arrest
Briels dat de maatregelen geen mitigerende maatregelen zijn, maar
compenserende maatregelen.
SNM en DU en Greenpeace en andere betogen daarnaast dat de
natuurmaatregelen die in de vergunningen zijn voorgeschreven onvoldoende
effectief zijn om significante effecten voor het Natura 2000-gebied
Drouwenerzand uit te sluiten. Zij verwijzen in dit verband naar de review van
Tonckens en naar het eveneens door Tonckens Ecologie opgestelde rapport
"Passende beoordeling en natuurmaatregelen Drouwenerzand en
Lieftinghsbroek, uitvoeringsplan Drouwenerzand en bostypen
Lieftinghsbroek", gedateerd 20 mei 2015. Volgens hen zijn de voorziene
plagwerkzaamheden die worden uitgevoerd voor de habitattypen
stuifzandheiden met struikhei (H2310), binnenlandse kraaiheibegroeiingen
(H2320) en zandverstuivingen (H2330) geen maatregelen die bijdragen aan
een kwaliteitsverbetering van de habitattypen. Bovendien is onduidelijk ten
behoeve van welk habitattype de plagwerkzaamheden worden uitgevoerd.
Ook is ten onrechte geen maatregel voorgeschreven ten behoeve van het
habitattype jeneverbesstruwelen (H5130). Verder stellen SNM en DU en
Greenpeace en andere dat de maaimaatregelen ten behoeve van het
habitattype heischrale graslanden (H6230*) waarschijnlijk onvoldoende
effect hebben.
11.1. In bijlage 1 bij het besluit van 2 oktober 2014 is vermeld dat RWE
maatregelen zal uitvoeren in het Natura 2000-gebied Drouwenerzand. Deze
maatregelen zijn toegespitst op het wegnemen van stikstof uit het gebied
met stuifzandheiden (habitattypen H2310, H2320, H2330 en H5130) door
het plaggen van vergraste stuifzandheide ten noorden en ten oosten van de
huidige zandverstuiving. Daarnaast zal RWE maatregelen uitvoeren die de
kwaliteit van het habitattype heischrale graslanden (H6230*) verbeteren. Tot
slot worden twee agrarische percelen aangekocht teneinde het areaal
heischraal grasland uit te breiden. Deze laatste maatregel is evenwel door
verweerders niet bij de beoordeling betrokken en zal dan ook in deze
uitspraak verder niet meer aan de orde komen.
11.2. Verweerders hebben toegelicht dat de maatregelen die zijn
voorgeschreven in de vergunning additioneel zijn ten opzichte van het
bestaande beheer. Weliswaar zijn sommige maatregelen eveneens genoemd
in het concept van de PAS-gebiedsanalyse, maar de maatregelen zijn daarin
slechts als mogelijke maatregelen genoemd. Door de maatregelen voor te
schrijven in de vergunning worden de maatregelen met zekerheid en op
afzienbare termijn uitgevoerd. Gezien deze toelichting en gelet op de aard en
de concreetheid van de maatregelen acht de Afdeling het standpunt van
verweerders dat de aan de vergunningen verbonden maatregelen additioneel
201304768/2/R2 21 9 september 2015
zijn en geen maatregelen betreffen die in het kader van algemeen beheer
worden uitgevoerd, aannemelijk.
11.3. Verweerders hebben toegelicht dat de zogenoemde stuifzandheiden,
waaronder de jeneverbesstruwelen (H5130) een dynamisch mozaek vormen.
Grenzen tussen de habitattypen liggen niet vast, maar verschuiven licht op
basis van verstuiving, begrazing en dynamisch beheer. Ten behoeve van dit
dynamisch mozaek met habitattypen zijn in de vergunning
plagwerkzaamheden voorgeschreven. Door locatiegewijs sterk vergraste
stuifzandheiden te plaggen komt er meer variatie tussen de stadia van de
habitattypen, waardoor de diversiteit van het gebied toeneemt, zo stellen
verweerders. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om aan
deze toelichting van verweerders te twijfelen. Er bestaat dan ook geen grond
voor het oordeel dat de plagmaatregelen niet ten behoeve van de kwaliteit
van alle habitattypen die behoren tot de stuifzandheiden, dus ook het
habitattype jeneverbesstruwelen (H5130), worden uitgevoerd. Door het
plaggen wordt blijkens het rapport Drouwenerzand voorts meer stikstof
afgevoerd, te weten 38.500 mol, dan door de centrale gedurende de hele
levensduur op de habitattypen wordt gedeponeerd, namelijk 4392 mol. De
Afdeling ziet in het aangevoerde geen reden om aan de effectiviteit van de
voorgeschreven plagwerkzaamheden te twijfelen. Uit de stukken en het
verhandelde ter zitting is bovendien gebleken dat het plaggen plaatsvindt op
arealen waar ten gevolge van de centrale een toename van de
stikstofdepositie plaatsvindt. Nu de maatregel derhalve dient om mogelijke
negatieve effecten van het project te voorkomen of te verminderen ter
plaatse van de locatie van het voorkomen van het habitattype dat negatieve
gevolgen van het project ondervindt, is de in de vergunning voorgeschreven
plagmaatregel aan te merken als mitigerende maatregel. Dat de maatregelen
niet ter plaatse van het hele areaal worden uitgevoerd, maakt niet dat de
maatregelen niet als mitigerend kunnen worden aangemerkt. Verweerders
hebben kunnen kiezen voor maatregelen die op zodanige wijze worden
uitgevoerd dat de effecten het grootst zijn en het beste aansluiten bij het
gewenste resultaat, in dit geval het bereiken van een mozaek van
habitattypen. Verweerders hebben de plagmaatregel dan ook terecht
meegewogen in het rapport Drouwenerzand. Van een compenserende
maatregel is, anders dan wordt betoogd, geen sprake.
11.4. Over het habitattype heischrale graslanden (H6230*) hebben
verweerders toegelicht dat uit nader onderzoek is gebleken dat het
habitattype alleen voorkomt in een aantal smalle stroken in het zuidelijke deel
van het heidegebied. In het rapport Drouwenerzand is uiteengezet dat er
verschillende maatregelen, zoals plaggen, uitrasteren of maaien, kunnen
worden uitgevoerd teneinde de kwaliteit van het habitattype heischrale
graslanden (H6230*) te verbeteren. In het uitvoeringsplan Drouwenerzand
zijn de maatregelen geconcretiseerd. In het uitvoeringsplan is als maatregel
opgenomen dat de totale oppervlakte van het habitat eenmalig wordt
gemaaid en het maaisel wordt afgevoerd. Door de maatregel zal 2000 mol
stikstof worden afgevoerd. Met een totale bijdrage van de centrale van 36
mol stikstof gedurende de hele levensduur van de centrale zal dan ook veel
meer stikstof worden afgevoerd dan door RWE zal worden toegevoegd. In
201304768/2/R2 22 9 september 2015
het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de effectiviteit van
de maaimaatregel te twijfelen. Uit de stukken is bovendien gebleken dat de
maatregel plaatsvindt op het areaal waar ten gevolge van de centrale een
toename van de stikstofdepositie plaatsvindt. Nu de maatregel derhalve is
bedoeld om mogelijke negatieve effecten van het project te voorkomen of te
verminderen ter plaatse van de locatie van het voorkomen van het
habitattype dat negatieve gevolgen van het project ondervindt, is de in de
vergunning voorgeschreven maaimaatregel aan te merken als mitigerende
maatregel. Verweerders hebben de maatregel dan ook terecht meegewogen
bij hun beoordeling. Van een compenserende maatregel is, anders dan wordt
betoogd, geen sprake.
11.5. Gelet op het hiervoor overwogene komt de Afdeling tot het oordeel
dat verweerders terecht hebben aangenomen dat de toename van
stikstofdepositie als gevolg van het project, bezien in samenhang met de
voorgeschreven mitigerende maatregelen, niet zal leiden tot een aantasting
van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Drouwenerzand.
Cumulatie
12. SNM en DU, de Waddenvereniging en andere en Greenpeace en
andere stellen dat de beoordeling van de cumulatieve effecten niet juist is
uitgevoerd. Zij stellen dat het bestemmingsplan Buitengebied Menterwolde
en de verdubbeling van de rijstroken op de N33 ten onrechte buiten
beschouwing zijn gelaten. SNM en DU en Greenpeace en andere betogen
daarnaast dat diverse uitbreidingsmogelijkheden voor veehouderijen ten
onrechte niet bij de beoordeling van de cumulatieve effecten zijn betrokken.
SNM en DU verwijzen in dit verband naar het rapport "Onderzoek
Uitbreidingsruimte Veehouderij", gedateerd 30 september 2013, het rapport
"Cumulatietoets Passende Beoordeling RWE t.b.v. Natura 2000-gebieden
Drouwenerzand & Lieftinghsbroek", gedateerd 12 december 2014, en de
notitie "Inschatting onbenutte ruimte veehouderijen rondom Drouwenerzand
o.b.v. landbouwtellingen". Volgens SNM en DU blijkt uit deze stukken dat
een groot deel van de toegestane stikstofdepositie voor veehouderijen niet is
verwerkt in de achtergronddepositie en derhalve had moeten worden
betrokken bij de beoordeling van de cumulatieve effecten. Zij stellen
allereerst dat verweerders onbenutte ruimte van veehouderijen die niet op
grond van de Nbw 1998 vergunningplichtig zijn, maar vanwege bestaand
gebruik nog kunnen uitbreiden, in de cumulatietoets hadden moeten
betrekken. Daarnaast stellen zij dat rekening had moeten worden gehouden
met op grond van de Nbw 1998 vergunde stikstofdepositie voor
veehouderijen die feitelijk nog niet is benut. Tot slot betogen SNM en DU dat
in de cumulatietoets de Nbw-vergunningen voor veehouderijen hadden
moeten worden betrokken die zijn verleend tussen de periode 1 april 2012
en 2 oktober 2014.
12.1. Onder verwijzing naar rechtsoverweging 10.2 van de uitspraak van
30 oktober 2013 met zaak nrs. 201203812/1/R2 en 201203820/1/R2
(www.raadvanstate.nl), stelt de Afdeling over de beoordeling van de
cumulatieve effecten het volgende voorop. Bij het beoordelen van de
201304768/2/R2 23 9 september 2015
mogelijke cumulatieve effecten in het kader van de vergunningverlening
ingevolge de Nbw 1998, hoeft geen rekening te worden gehouden met
andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is vereist, maar nog niet is
verleend. Hierbij is van belang dat in afwachting van een besluit op een
aanvraag voor een Nbw-vergunning doorgaans niet zeker is of - en zo ja met
welke voorschriften - de vergunning verleend zal worden. Dergelijke andere
vergunningplichtige projecten zijn derhalve aan te merken als een onzekere
toekomstige gebeurtenis.
Met betrekking tot andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is
verleend ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en die ook reeds
zijn uitgevoerd dan wel bestaande activiteiten waarvoor geen Nbw-
vergunning benodigd is, overweegt de Afdeling dat de gevolgen van die
activiteiten in de meeste gevallen kunnen worden geacht in de omgeving te
zijn verdisconteerd en derhalve in beginsel niet meer afzonderlijk in de
beoordeling van de cumulatieve effecten hoeven te worden betrokken.
Andere projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, maar die nog
niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd ten tijde van het nemen van het
bestreden besluit, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten
of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura
2000-gebied kunnen hebben, dienen wel afzonderlijk in de beoordeling van
de mogelijke cumulatieve effecten te worden betrokken.
12.2. Ten aanzien van het aangevoerde dat het bestemmingsplan
Buitengebied Menterwolde ten onrechte niet bij de beoordeling is
beschouwd, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar overweging 38.4
van de tussenuitspraak dat bestemmingsplannen een planologische
grondslag kunnen bieden voor projecten waarvoor een Nbw-vergunning
noodzakelijk is. Voor dergelijke projecten is, zolang geen Nbw-vergunning is
verleend, evenwel nadere besluitvorming vereist. Dat, zoals Greenpeace en
andere terecht stellen, een besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan
aan het bepaalde in artikel 19j van de Nbw 1998 moet voldoen, maakt dit
niet anders. Naar het oordeel van de Afdeling is bij de beoordeling van de
cumulatieve effecten dan ook terecht geen rekening gehouden met de
mogelijkheden die het bestemmingsplan Buitengebied Menterwolde biedt.
12.3. Over de verdubbeling van de rijbanen van de N33 hebben
verweerders onweersproken gesteld dat in de passende beoordeling voor
deze ontwikkeling is vermeld dat het project niet leidt tot effecten voor de
Natura 2000-gebieden Drouwenerzand en Lieftinghsbroek. Verweerders
hebben op grond hiervan terecht bij de beoordeling van de cumulatieve
effecten niet de verdubbeling van de rijbanen van de N33 betrokken.
12.4. Over het betoog dat diverse uitbreidingsmogelijkheden voor
veehouderijen ten onrechte niet in de cumulatietoets zijn betrokken,
overweegt de Afdeling het volgende. Anders dan SNM en DU stellen, hoeft
bij de beoordeling van de cumulatieve effecten niet zonder meer rekening te
worden gehouden met alle stikstof die feitelijk nog niet wordt gedeponeerd,
maar die veehouderijen zonder nadere toestemming op grond van de Nbw
201304768/2/R2 24 9 september 2015
1998 nog wel kunnen deponeren. Zoals hiervoor reeds is overwogen, dienen
in beginsel alleen projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, maar
die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd ten tijde van het nemen van
het bestreden besluit, en die afzonderlijk of in combinatie met andere
projecten of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een
Natura 2000-gebied kunnen hebben, afzonderlijk in de beoordeling van de
mogelijke cumulatieve effecten te worden betrokken. Het betoog dat
verweerders bij de cumulatieve beoordeling de mogelijke toekomstige
depositie hadden moeten betrekken van veehouderijen die vanwege
bestaand gebruik nog kunnen uitbreiden, maar niet op grond van de Nbw
1998 vergunningplichtig zijn, faalt reeds daarom, nog daargelaten of het
mogelijk is de bedoelde veehouderijen op grond van de regeling voor
bestaand gebruik uit te breiden zonder vergunning. SNM en DU en
Greenpeace en andere hebben er daarnaast op gewezen dat in ieder geval
twaalf veehouderijen in de omgeving van het Drouwenerzand minder dieren
houden dan waarvoor op grond van de Nbw 1998 vergunning is verleend.
Voorts wijzen zij erop dat er na het vaststellen van de achtergronddepositie
nog vergunningen voor veehouderijen zijn verleend. SNM en DU en
Greenpeace en andere gaan daarbij evenwel uit van de onjuiste
veronderstelling dat alle projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend,
maar die niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd, zonder meer bij de
cumulatietoets dienen te worden betrokken. Tevens is immers vereist dat de
projecten afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen
negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied
kunnen hebben. Uit de reactie van het college van gedeputeerde staten van
Drenthe op de door SNM en DU overgelegde notitie en de door Greenpeace
en andere overgelegde vergunningen blijkt dat dat voor de door SNM en DU
en Greenpeace en andere genoemde projecten niet het geval is. De Afdeling
acht het gelet op het voorgaande dan ook niet onjuist dat verweerders de
door SNM en DU en Greenpeace en andere genoemde projecten niet in de
beoordeling hebben betrokken. Het betoog faalt.
Conclusie Lieftinghsbroek en Drouwenerzand
13. Gezien al het voorgaande komt de Afdeling tot de volgende conclusie.
Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de systematiek die bij de
beoordeling van de effecten van de stikstofdepositietoename in de rapporten
Lieftinghsbroek en Drouwenerzand is gehanteerd, in zijn algemeenheid
onaanvaardbaar is. Verder hebben verweerders terecht de natuurmaatregelen
die in de vergunningen zijn voorgeschreven bij de beoordeling betrokken en
bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat deze maatregelen
onvoldoende zijn om significante effecten uit te sluiten. Voorts hebben
verweerders geen van de door appellanten genoemde projecten bij de
beoordeling van de cumulatieve effecten moeten betrekken. Gezien het
voorgaande hebben verweerders de zekerheid verkregen dat de toename van
de stikstofdepositie ten gevolge van de centrale niet zal leiden tot een
aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden
Lieftinghsbroek en Drouwenerzand.
Kwik
201304768/2/R2 25 9 september 2015
14. De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure uitsluitend de gevolgen
van de uitstoot van kwik via de lucht en het afvalwater voor de Natura
2000-gebieden ter beoordeling staan. Bepalend is of op grond van de
passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat als gevolg van de door
RWE veroorzaakte toename van kwik de natuurlijke kenmerken van de
betrokken Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. In deze
procedure staat dus niet ter beoordeling of aan de algemene doelstellingen
van de Europese Kaderrichtlijn Water wordt voldaan. Evenmin kan de
aanvaardbaarheid van de vergunde kwikemissienormen uit de vergunningen
op grond van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) en de Wet verontreiniging
oppervlaktewateren (hierna: Wvo) in deze procedure aan de orde komen.
15. LBU en BBB, Stadt Borkum en andere, SNM en DU, de
Waddenvereniging en andere en Greenpeace en andere betogen dat
verweerders niet de zekerheid hebben verkregen dat de door het project
veroorzaakte toename van kwik niet leidt tot een aantasting van de
natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden. Zij kunnen zich niet
verenigen met de uitkomsten van het rapport "Beoordeling kwikemissies uit
de RWE-centrale in het Eemshavengebied", gedateerd 15 september 2014
(hierna: het kwikrapport). LBU en BBB en Stadt Borkum en andere betogen
onder verwijzing naar de notitie "Kritiek op het kwikrapport voor de
kolencentrale Eemshaven van Arcadis", gedateerd 13 november 2014, dat
het onderzoek dat is uitgevoerd naar de gevolgen van de kwikemissie
gebreken vertoont in de modellering en de berekeningen. Het modelgebied is
volgens hen op onjuiste wijze vastgesteld. LBU en BBB en Stadt Borkum en
andere stellen onder meer dat geen rekening is gehouden met de verdeling
van de windrichting, de windsnelheden en de getijdenstromingen in de
Waddenzee. Volgens hen is bovendien niet onderkend dat kwik over zeer
grote afstanden kan worden getransporteerd. Hierdoor zijn sommige Natura
2000-gebieden ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Tot slot stellen zij
dat is uitgegaan van onjuiste kwikdeposities in het modelgebied.
15.1. In het kwikrapport zijn de resultaten neergelegd van het onderzoek
naar de effecten van de door de centrale veroorzaakte toename van kwik op
de Natura 2000-gebieden. In het kwikrapport staat dat ten gevolge van de
exploitatie van de centrale op twee manieren kwik vrijkomt: als emissie naar
water via de lozing van afvalwater uit de afvalwaterbehandelings-installatie
(ABI) en als emissie naar de lucht uit de schoorsteenpijp hetgeen resulteert
in een bijdrage aan de atmosferische depositie. De verspreiding van het kwik
uit de ABI in het oppervlaktewater en het sediment is gemodelleerd met het
D-WAQ waterkwaliteitsmodel van Deltares. De atmosferische kwikdepositie
vanuit de schoorsteen is met het OPS-Pro model berekend, zo staat in het
kwikrapport. Het modelgebied voor de beoordeling van de atmosferische
depositie is gelijk aan dat van het D-WAQ waterkwaliteitsmodel. Volgens het
kwikrapport vindt de hoogste atmosferische depositie plaats in de directe
omgeving van de centrale. De totale atmosferische kwikdepositie vanuit de
centrale bedraagt gemiddeld 3,8 mg Hg/ha/jaar. Omdat de depositiesnelheid
laag is, daalt slechts een kleine hoeveelheid kwik neer in de relevante Natura
2000-gebieden, zo staat in het kwikrapport.
201304768/2/R2 26 9 september 2015
15.2. In het deskundigenbericht is geconcludeerd dat zowel het
waterkwaliteitsmodel D-WAQ alsmede het luchtverspreidingsmodel OPS
worden toegepast en geschikt zijn voor de berekening van de
kwikconcentraties en deposities. Met de combinaties van de twee modellen
is getracht een zo getrouw mogelijke benadering van de werkelijkheid na te
bootsen. Dat er verschillen bestaan tussen gemeten en modelmatig
berekende kwikconcentraties in het sediment, betekent volgens de
deskundige niet dat de modelvalidatie onjuist is. De waarden die in het OPS-
model voor de depositiesnelheden worden aangehouden liggen verder binnen
de bandbreedten die in de literatuur zijn vermeld. Evenzeer is bij de
modellering op een juiste wijze rekening gehouden met de verdeling van de
windrichting en windsnelheden in de beschouwde gebieden en de in de
kustzone afwijkende meteorologie. Omdat ook gebruik is gemaakt van een
waterkwaliteitsmodel is voorts rekening gehouden met zeewaterstromen en
getijdenwerking. Verder is er in het deskundigenbericht op gewezen dat de
studie met name is gericht op de gebieden die het dichtst bij de centrale
liggen en het meest door de emissies worden benvloed. De locatie waar de
hoogste kwikconcentratie is berekend, is in het kwikrapport bepalend
geacht. Omdat de gevolgen zijn beoordeeld aan de hand van deze hoogst
belaste locatie geeft de beoordeling een goed beeld van de belasting op
Duits grondgebied en zijn de exacte modelgrenzen minder relevant. Volgens
de deskundige is de gemiddelde kwikdepositie in het modelgebied, te weten
3,8 mg Hg/ha/jaar, juist berekend. Tot slot heeft de deskundige
geconcludeerd dat de vrees van LBU en BBB en Stadt Borkum en andere dat
de atmosferische depositie volledig zal neerslaan op de Natura 2000-
gebieden, niet realistisch is.
De Afdeling ziet in hetgeen LBU en BBB en Stadt Borkum en andere
hebben aangevoerd geen aanleiding om aan het deskundigenbericht op dit
punt te twijfelen. Gezien voornoemde conclusies van de deskundige ziet de
Afdeling in het aangevoerde dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat
het kwikrapport, voor zover het gaat om de berekening van de
kwikdepositie, gebreken dan wel leemten in kennis bevat. Het betoog faalt.
16. LBU en BBB, Stadt Borkum en andere en SNM en DU betogen dat de
effecten van de kwiktoename in het kwikrapport zijn onderschat. Zij stellen
dat de huidige kwikbelasting van de Wadden reeds hoog is, hetgeen ernstige
gevolgen heeft voor de waterkwaliteit. SNM en DU stellen dat verweerders
ten onrechte niet hebben onderkend dat niet wordt voldaan aan de door het
RIVM voorgestelde norm voor de kwikconcentratie in water van 0,066 ng
opgelost totaal kwik/L. Voorts wordt aan de milieukwaliteitsnorm van 0,02
mg/kg voor biota uit het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009
(hierna: het Bkmw 2009) niet voldaan. In het kwikrapport is ten onrechte
evenwel niet aan deze normen getoetst, zo stellen SNM en DU en de
Waddenvereniging en andere. Volgens LBU en BBB, Stadt Borkum en andere
en SNM en DU zijn de in het kwikrapport gehanteerde USEPA normen
ontoereikend om de effecten van de kwikemissie te beoordelen. Hierdoor zijn
onder meer de effecten van de door het project veroorzaakte toename van
kwik voor vogeleieren onderschat. Voorts is de conclusie in het kwikrapport
201304768/2/R2 27 9 september 2015
dat een toevoeging van twee procent aan de huidige
achtergrondconcentratie kwik niet significant is, onjuist. Nu de
milieukwaliteitsnormen worden overschreden hadden bovendien in de
vergunning strengere emissie-eisen moeten worden gesteld dan de eisen die
zijn voorgeschreven in de vergunningen op grond van de Wm en de Wvo.
16.1. In het kwikrapport is de vergunde kwikemissie op grond van de Wm
en de Wvo als uitgangspunt gehanteerd. Derhalve is ervan uitgegaan dat de
hoeveelheid kwik uit de schoorsteenpijp maximaal 95 kg per jaar en