Aportes para una Política Nacionalde Educación Intercultural Bilingüea favor de los pueblos indígenasdel PerúÍNDICEPRESENTACIÓN 9INTRODUCCIÓN 13PRINCIPALES ABREVIACIONES 19CAPÍTULO 1: EL DERECHO A LA EIB 211.1 El derecho fundamental a la EIB de los pueblos indígenas 231.2 Componentes del derecho a la EIB de los pueblos indígenas 281.3 El derecho a la Educación Bilingüe e Intercultural 31CAPÍTULO 2: LOS SUJETOS DE DERECHO DE LA EIB 412.1 Los pueblos Indígenas: criterios para su identificación 442.2 Dificultades desde el Estado para la identificación de lossujetos de derecho de la EIB 482.3 La demanda potencial de la EIB 54CAPÍTULO 3: POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EIB 713.1 Las Políticas de Educación Intercultural Bilingüe 733.1.1 La primera política de Educación Bilingüe 743.1.2 La inserción del componente intercultural 773.1.3 La interculturalidad para todos 783.1.4 La política Nacional de lenguas y culturas 813.1.5 El Plan Nacional de Educación InterculturalBilingüe 843.2 El Rol del Ministerio de Educación en la EIB 843.2.1 Principales documentos de gestión 863.2.2 Las Direcciones Generales del MED y sus funcionescon relación a la política de EIB 99A. La Dirección General de Educación InterculturalBilingüe y Rural 100B. Otras Direcciones Generales del MED y susfunciones con relación a la política de EIB 1103.3 Rol de las instancias regionales educativas en la EIB 1143.3.1 Principales instrumentos de gestión 1153.3.2 Las Direcciones Regionales de Educacióny sus funciones con relación a la EIB 1206CAPÍTULO 4: RESULTADOS DE LA SUPERVISIÓN:CURRÍCULO, MATERIALES Y VISITAS DE MONITOREOY ASESORÍA EN LA EIB 1274.1 Conceptos básicos para la gestión de la EducaciónIntercultural Bilingüe 1294.1.1 Demanda de EIB 1304.1.2 Escuela EIB 1434.1.3 Docente EIB 1544.2 Diversificación curricular 1574.2.1 Responsabilidad de las DRE en la elaboración delos Diseños o Proyectos Curriculares Regionalesy de los lineamientos para la diversificacióncurricular 1664.2.2 Responsabilidad de las UGEL en la elaboracióndel documento Orientaciones para la diversificacióncurricular 1734.3 Material educativo para la EIB 1784.3.1 Responsabilidad de la Digeibir en la elaboraciónde materiales 1824.3.2 Responsabilidad de la DRE en la elaboración demateriales 1924.3.3 Responsabilidad de las UGEL en la elaboraciónde materiales 1974.4 Monitoreo y asesoría en EIB 1994.4.1 Labor de los especialistas en las DRE 2004.4.2 Labor de los especialistas en las UGEL 210CAPÍTULO 5: RESULTADOS DE LA SUPERVISIÓN:DISPONIBILIDAD DE DOCENTES PARA LA EIB 2275.1 El Sistema de Formación Docente en el Perú 2295.1.1 La Formación Inicial de docentes de EIB 234A. La Formación Inicial en general 234

B. La Formación Inicial en EIB 235C. Instituciones formadoras en EIB 236D. El currículo nacional para la FormaciónInicial de docentes de EIB 243E. El fortalecimiento de las capacidades de losdocentes formadores en EIB 251F. El sistema de evaluación para el ingreso a losISP 255G. Resultados de la supervisión 2855.1.2 La Formación en Servicio en EIB 2937A. La Formación en Servicio 293B. Lineamientos para la Formación en Serviciode docentes EIB 297C. El Pronafcap para docentes EIBFormas de intervención 309D. Instituciones que desarrollan el Pronafcapen EIB 317E. La evaluación de docentes EIB en elPronafcap 322F. Resultados de la supervisión 3255.2 Gestión de Personal 3465.2.1 Contratación docente 346A. Contratación oportuna 353B. Características de los docentes contratados 356C. Participación de la comunidad en el proceso decontratación 3655.2.2 Reasignación docente 367A. Perfil del docente reasignado 369CAPÍTULO 6: LA EIB EN LA ESCUELA Y EN EL AULA 3836.1 Resultados de la supervisión a escuelas en los años 2008 y2009 3936.1.1 Perfil del docente entrevistado 3946.1.2 Disponibilidad de docentes formados en EIB 3986.1.3 Disponibilidad de materiales educativos 4026.1.4 Aceptabilidad de la educación de los niños y niñasindígenas 4036.1.5 Participación de los padres de familia enla escuela 4106.2 Resultados de la supervisión a escuelas en el año 2010.Un enfoque cualitativo 4126.2.1 Región amazónica: I.E.Kichwa Campo Serio 4146.2.2 Región amazónica: I.E.Kukama San Ramón 4346.2.3 Región andina: I.E. QuechuaPataccocha 4496.2.4 Región andina: I.E. QuechuaParopata 463CONCLUSIONES 4918RECOMENDACIONES 529REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 539ANEXOS CDCapítulo 3POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LAEDUCACIÓN INTERCULTURALBILINGÜEDocente asháninka de la comunidad Nuevo Pozo en dinámica con niñosde primer a sexto grado (19 de mayo 2010, provincia de Atalaya, regiónUcayali).73Capítulo 3POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LAEDUCACIÓN INTERCULTURALBILINGÜE3.1. LAS POLÍTICAS DE EIBLas políticas públicas pueden ser definidas como el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que,

en un momento determinado, los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios (Bañón y Castillo 1997).En la EIB, las políticas educativas buscan garantizara las poblaciones indígenas el derecho a un servicioeducativo pertinente y de calidad.1A continuación se revisarán las políticas en EIB que sehan dado en el país a partir de la década del 70.1 Una política en el área educativa puede asumir una variedad deposturas teóricas en el orden epistemológico. En nuestro caso,asumimos la política educativa como un proceso que permitevisualizar las diferentes relaciones de interdependencia entrelos diferentes sectores que conforman el sistema educativo y lasociedad como un todo. De esa forma, la puesta en práctica de lapolítica permite observar, a través de sus diversos indicadores, lasposibles relaciones de causa y efecto, los problemas que puedanllamar la atención de la sociedad; de esta manera, en la propiadinámica del desarrollo de la política se puede cambiar su propianaturaleza e incidir en sus resultados o producto, o presentarnuevas alternativas. Esta interpretación de la política educativapermite enfocar áreas problemáticas, como en el caso de la EIB ennuestro país.Informe Defensorial Nº 152743.1.1 La primera política de Educación BilingüeDurante el gobierno militar de Velasco Alvarado,se planteó la necesidad de llevar a la práctica unarevolución profunda de la educación peruana, y en esecontexto se promulgó la Ley de Reforma Educativa(Decreto Ley Nº 19326, del 21 de marzo de 1972) queexpresaba la necesidad de una educación bilingüe:La educación considerará en todas sus acciones laexistencia en el país de diversas lenguas que son mediosde comunicación y expresión de cultura, y velará porsu preservación y desarrollo. La castellanización detoda la población se hará respetando la personalidadcultural de los diversos grupos que conforman lasociedad nacional y utilizando sus lenguas comovehículo de educación.2Como lo afirman diversos estudiosos, la reformaeducativa iniciada en 1972 colocó al Perú a la vanguardiade la EIB en Sudamérica. Y es que, por primera vez,el Estado reconocía la realidad multilingüe de nuestropaís y consideraba que la educación bilingüe permitiríala revalorización de las culturas hasta entoncesmarginadas. En ese marco, en 1972 se promulgó laPolítica Nacional de Educación Bilingüe (PNEB), queen su tercer lineamiento consignaba:Como parte integral del proceso educativo peruano,la Educación Bilingüe se dirige a la formación deuna conciencia crítica de las relaciones entre losmiembros de cada comunidad, entre ella y las otrascomunidades, como base de una solidaridad nacional.En las comunidades que se encuentren en un aceleradoproceso de cambio cultural la educación que respete las2 Art. 12 de la Ley General de Educación de 1972.Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB75formas de la cultura propia permitirá a cada comunidadun acercamiento más libre y selectivo a conductasnuevas. En consecuencia, la Educación Bilingüe sedirigirá a evitar la imposición de un modelo exclusivode cultura y a propiciar la revalorización dinámica de lapluralidad cultural del país en términos de igualdad.Si bien esta política hacía referencia únicamente a lobilingüe, no ignoraba la cuestión cultural, sino quereconocía la diversidad de nuestro país y apuntaba alrespeto de las diferencias culturales. Trapnell y Neira(2004) señalan que una de las limitaciones de esta políticaes que se circunscribía a las poblaciones monolingües

en lengua vernácula o de bilingüismo incipiente, yapuntaba a una educación bilingüe de transición.3 Así,se normaba que la lengua vernácula y el castellano“fueran las lenguas instrumentales para la educaciónen el primer ciclo del Nivel Básico, correspondiente alos primeros cuatro grados de primaria (Art. 3), y que3 En la educación para niños indígenas con lengua materna indígenaancestral, se distinguen la educación bilingüe de transición y laeducación bilingüe de mantenimiento. La primera se refiere al tipode educación en el que la lengua materna se utiliza en los primerosgrados y, paralelamente, se enseña castellano como segunda lengua;cuando los niños han adquirido destrezas en la segunda lengua, todala educación se realiza en castellano. Así, la lengua materna es unpuente para acceder al castellano. Se promueve, de esta manera,un bilingüismo sustractivo; es decir, las capacidades que se vanadquiriendo en la segunda lengua implican que se vayan restandocapacidades en la lengua materna. En la educación bilingüe demantenimiento, ambas lenguas son empleadas a lo largo de todo elproceso educativo. Se apuesta, así, por el bilingüismo aditivo; es decir,un bilingüismo en el que las capacidades que se adquieran y aprendanen la segunda lengua no implican la pérdida de las adquiridas en laprimera. En la educación bilingüe para niños indígenas cuya lenguamaterna es el castellano —porque sus padres los han socializado encastellano y piden ahora, en una muestra de afirmación cultural, quese les enseñe la lengua indígena como segunda lengua— estamosante una EIB de recuperación y fortalecimiento.Informe Defensorial Nº 15276la educación bilingüe se pudiera ofrecer desde el NivelInicial (Art. 4)”.En cuanto a la implementación de esta política, comobien lo señala Zúñiga (2008: 47), los cambios políticosfrenaron las posibilidades de ponerla en práctica “en laintegridad de su concepción, a la vez que discontinuaronlas otras reformas iniciadas. Por tal razón, los programasEB que nacieron al amparo de la PNEB se desarrollaronsin el marco de otras políticas y programas que velaranpor hacer realidad el cambio de la sociedad peruana”.Además de la política de EIB, en 1975 el gobierno deVelasco reconoció el quechua como lengua oficial porDecreto Ley Nº 21156.En 1979 se promulgó una nueva Constitución Políticadel Perú, en cuyo artículo 35 se consignaba: “El Estadopromueve el estudio y conocimiento de las lenguasaborígenes. Garantiza el derecho de las comunidadesnativas a recibir educación primaria también en supropio idioma o lengua”.Como se puede apreciar, se seguía en el marco de losmodelos de educación bilingüe de transición —soloen educación primaria— y circunscrita a los niñosindígenas con lengua materna indígena, y no se hacíaninguna referencia a la diversidad cultural. Al respecto,Pozzi Escot (1993: 15) señala:[O]tro aspecto importante que impacta en este artículoes que la referencia a la educación en el propio idiomaaparece casi como una cuña, un agregado. El Estadogarantiza el derecho a una educación primaria enlengua materna “también”. Pero ¿qué quiere decir esoen términos prácticos? ¿Se hará la educación para losCapítulo 3: Políticas públicas para la EIB77vernáculos hablantes simultáneamente en castellanoy en la lengua ancestral o será cuestión de elegir unau otra [...] Además, el Estado no garantiza proveer alos hablantes de lenguas vernáculas los medios paraque una educación bilingüe se materialice. La realidadnos muestra que, en 1990, sólo un 8% de los escolaresvernáculo hablantes que deberían recibir educaciónbilingüe asistieron a escuelas de ese tipo.

El artículo 40 de la Ley 23384, Ley General de Educación(de 1982), señalaba:En las comunidades cuya lengua no es el castellano seinicia esta educación en la lengua autóctona con tendenciaa la castellanización progresiva a fin de consolidar en eleducando sus características socio-culturales con las queson propias de la sociedad moderna.Una vez más se estaba ante una educación bilingüede transición, en la que no se decía nada acerca de ladiversidad cultural y se asumía que una sociedad modernaera una sociedad en la que todos hablaran castellano.3.1.2 La inserción del componente interculturalEn el quinquenio 1985-1990 se inició una nuevaetapa de las políticas de EIB. En 1985, por ResoluciónMinisterial 1218-85-ED se oficializaron los alfabetosquechua y aimara. En 1987 se creó la Dirección deEducación Bilingüe, y en 1989 se promulgó la Política deEducación Bilingüe Intercultural (PEBI), en la que porprimera vez se incorporó el componente interculturalen la educación:La Educación Bilingüe Intercultural peruana se concibecomo aquella que además de formar sujetos bilingüescon óptima competencia comunicativa en su lenguaInforme Defensorial Nº 15278materna y en castellano, posibilita la identificacióncon su cultura de origen y el conocimiento de otrasculturas que podrían constituir un valioso aporte parael mejoramiento cualitativo de su nivel de vida y de sucomunidad, enriqueciendo así su propia cultura. Conesto se aspira a equiparar las posibilidades, a entenderel orgullo por la propia cultura y fomentarla, y aposibilitar que el educando se oriente entre las otrasculturas con seguridad y confianza en sí mismo.Vemos que se logró un avance con relación al aspectocultural, pues por primera vez se mencionó la identidadcultural de los niños y niñas indígenas; además, sereconoció que se puede aprender de las otras culturas sise cuenta con una sólida identidad cultural.Ahora bien, una de las limitaciones de este tipo depolítica es que se está ante una interculturalidad de unasola vía, dirigida a las personas cuya cultura de origenno es la cultura mestiza castellanohablante. Al respecto,Zúñiga y Ansión (1997: 22) señalan lo siguiente:Aun en el plano meramente declarativo, es válida laobservación de que será difícil cumplir con un objetivocomo el de “un país unido en la diversidad” si no seinvolucra a la población no indígena en las acciones queapuntan a su logro, pues de ella emana las actitudes demarginación y discriminación que lo obstaculizan. Launión debe ser deseada por todos los peruanos, no solopor un sector de la población, especialmente si sabemosque, aun cuando sea numeroso, carece de poder.3.1.3 La interculturalidad para todosEn 1991, se promulgó una nueva política, la PolíticaNacional de Educación Intercultural y EducaciónBilingüe Intercultural, la cual regiría para el quinquenioCapítulo 3: Políticas públicas para la EIB791991-1995. Esta política presenta un avance respecto ala concepción de interculturalidad, pues, a diferenciade la anterior, ya no es concebida exclusivamente paralas poblaciones indígenas. Así, el primer lineamiento deesa política consigna:La interculturalidad deberá constituir el principiorector de todo el sistema educativo nacional. Ental sentido, la educación de todos los peruanos seráintercultural.En cuanto a la educación de los niños y niñas indígenas,

esta política establecía:En aquellas situaciones en las que los educandostienen como idioma habitual un idioma distinto alcastellano, el sistema educativo reconoce el derecho deestos pueblos a recibir una educación bilingüe, o seauna educación en dos lenguas y en dos culturas.Se aprecia un avance respecto a la lengua indígena.Ya no se habla de lengua materna, sino de idiomahabitual. De esa forma, se tomó conciencia de que losniños y niñas indígenas podían tener más de una lenguamaterna, y una de estas sería su lengua habitual o deuso predominante. Ahora bien, la EIB se reconocía comoun derecho solo para los niños y las niñas indígenascuya lengua de uso predominante era la indígena y nopara los niños indígenas que habían perdido su lenguaancestral y habían sido socializados en castellano. Encuanto al aspecto intercultural, se estaba, más bien, enuna perspectiva bicultural antes que intercultural.El tercer lineamiento de política indica: “Para laspoblaciones indígenas y campesinas, cuya lenguapredominante sea vernácula, la educación será bilingüeademás de intercultural”.Informe Defensorial Nº 15280Como se observa, en esta política hay un avance respectoa las anteriores. Se optó por una educación interculturalbilingüe de mantenimiento, en la que se utilizaría lalengua materna durante toda la escolaridad; es decir,en inicial, primaria y secundaria.Pero a pesar de la promulgación de esta política,bastante prometedora, fue poco lo que se logró. En1992 se desactivó la Dirección de Educación Bilingüey se llevó a cabo una reforma educativa propuesta porel Banco Mundial.4 Una de las líneas de acción de lareforma fue el Plan Nacional de Capacitación Docente(Plancad). Dado que resultaba evidente que gran partede los educandos eran hablantes de una lengua indígena,la presión internacional y los condicionamientos quese plantearon para concretar los préstamos obligaronal sistema educativo a implementar un programa deeducación bilingüe intercultural. Por ello, en febrerode 1996 se abrió la Unidad de Educación BilingüeIntercultural (Unebi), órgano dependiente de laDirección Nacional de Educación Inicial y Primaria alque se le asignó la tarea de diversificar el currículo deprimaria.Hasta donde se ha podido observar, lo que en realidadhizo la Unebi fue traducir los contenidos del currículonacional a las lenguas indígenas. Esta unidad diseñótambién una propuesta sobre tratamiento de lenguas54 Esta reforma contemplaba tres líneas de intervención: distribuciónde materiales educativos, capacitación docente y descentralizacióneducativa. Los dos primeros se desarrollaron tal como lo planteabael Banco Mundial, pero el inicio de la línea de descentralización sepostergó hasta el gobierno de transición.5 Dirección Nacional de Educación Bilingüe Intercultural (1999):Propuesta de Educación Bilingüe Intercultural en ÁmbitosRurales.Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB81que, aunque se autodefinía como de mantenimiento ydesarrollo, era en realidad una propuesta de transición,pues sostenía que al terminar la primaria, “losegresados de una escuela EBI estarán en condicionesde pasar a la escuela secundaria, donde es probable quelas materias del currículo se desarrollen íntegramenteen castellano”.Oliart (2003) destaca que para poder cumplir con losplazos establecidos por el Banco, el Estado encargó

a organizaciones de la sociedad civil la capacitacióndocente y la elaboración de materiales de enseñanza.3.1.4 La Política Nacional de Lenguas y CulturasDurante el gobierno de transición de Valentín Paniaguase creó la Dirección Nacional de Educación BilingüeIntercultural (Dinebi), que hacía presagiar condicionesmás favorables para la EIB. Se ampliaba la capacidad deintervención para esta, al pasar de unidad dependientede educación inicial y primaria a dirección nacional.Además, se constituyó un Comité Consultivo Nacionalde la Educación Bilingüe Intercultural, conformadopor nueve profesionales indígenas y seis expertos noindígenas. Asimismo, en el marco de las consultasrealizadas para el Acuerdo Nacional por la Educación,se elaboró un documento de política nacional de lenguasy culturas en la educación que fue aprobado mediantela R. D. Nº 175-2005-ED con el nombre de Lineamientosde Política de Educación Bilingüe intercultural (enadelante, Lineamientos EIB). Tres son los objetivos deestos lineamientos:1. Mejorar la calidad educativa de todos los educandosperuanos, desde una perspectiva de respeto yInforme Defensorial Nº 15282aceptación positiva y creativa de la diversidad culturaly lingüística del país, como base para contribuir a unarelación igualitaria y de intercambio equitativo entrelos diferentes pueblos y comunidades que habitan elterritorio peruano.2. Promover, tanto en el nivel oral como escrito, eldesarrollo y aprendizaje de las lenguas indígenas,del castellano y de las lenguas extranjeras.3. Contribuir al conocimiento, registro, utilización ydesarrollo de los diversos saberes, conocimientos,valores y prácticas de los pueblos indígenas y surelación con los saberes, provenientes de otroshorizontes, a fin de desencadenar procesos cognitivosy sociales de carácter intercultural.Como se aprecia, esta política asume la interculturalidadpara todos, llamada también interculturalidad de doblevía. Se reconoce que el aprendizaje de lenguas indígenasestá abierto para todos y no solo para los hablantes delenguas indígenas. La diversidad cultural y lingüísticaes vista como una riqueza que debe ser abordadadesde una perspectiva de respeto y aceptación. En loslineamientos de política se reconoce que educarse a partirde la lengua y cultura propias constituye un derecho.En lo que se refiere a la educación de los niños y niñasindígenas, se reconoce la EIB no solo para los niñosy niñas cuya lengua materna o de uso predominantees indígena, sino también para aquellos que vivan encomunidades indígenas y hablen castellano:En las comunidades indígenas donde el castellanoha desplazado a la lengua originaria, en la poblacióninfantil y juvenil, la educación bilingüe interculturalfomenta la revitalización de la lengua indígena. Enlas comunidades indígenas que han perdido la lenguaCapítulo 3: Políticas públicas para la EIB83Capítulo 3POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LAEDUCACIÓN INTERCULTURALBILINGÜEDocente asháninka de la comunidad Nuevo Pozo en dinámica con niñosde primer a sexto grado (19 de mayo 2010, provincia de Atalaya, regiónUcayali).73Capítulo 3POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA

EDUCACIÓN INTERCULTURALBILINGÜE3.1. LAS POLÍTICAS DE EIBLas políticas públicas pueden ser definidas como elconjunto de objetivos, decisiones y acciones que llevaa cabo un gobierno para solucionar los problemas que,en un momento determinado, los ciudadanos y el propiogobierno consideran prioritarios (Bañón y Castillo 1997).En la EIB, las políticas educativas buscan garantizara las poblaciones indígenas el derecho a un servicioeducativo pertinente y de calidad.1A continuación se revisarán las políticas en EIB que sehan dado en el país a partir de la década del 70.1 Una política en el área educativa puede asumir una variedad deposturas teóricas en el orden epistemológico. En nuestro caso,asumimos la política educativa como un proceso que permitevisualizar las diferentes relaciones de interdependencia entrelos diferentes sectores que conforman el sistema educativo y lasociedad como un todo. De esa forma, la puesta en práctica de lapolítica permite observar, a través de sus diversos indicadores, lasposibles relaciones de causa y efecto, los problemas que puedanllamar la atención de la sociedad; de esta manera, en la propiadinámica del desarrollo de la política se puede cambiar su propianaturaleza e incidir en sus resultados o producto, o presentarnuevas alternativas. Esta interpretación de la política educativapermite enfocar áreas problemáticas, como en el caso de la EIB ennuestro país.Informe Defensorial Nº 152743.1.1 La primera política de Educación BilingüeDurante el gobierno militar de Velasco Alvarado,se planteó la necesidad de llevar a la práctica unarevolución profunda de la educación peruana, y en esecontexto se promulgó la Ley de Reforma Educativa(Decreto Ley Nº 19326, del 21 de marzo de 1972) queexpresaba la necesidad de una educación bilingüe:La educación considerará en todas sus acciones laexistencia en el país de diversas lenguas que son mediosde comunicación y expresión de cultura, y velará porsu preservación y desarrollo. La castellanización detoda la población se hará respetando la personalidadcultural de los diversos grupos que conforman lasociedad nacional y utilizando sus lenguas comovehículo de educación.2Como lo afirman diversos estudiosos, la reformaeducativa iniciada en 1972 colocó al Perú a la vanguardiade la EIB en Sudamérica. Y es que, por primera vez,el Estado reconocía la realidad multilingüe de nuestropaís y consideraba que la educación bilingüe permitiríala revalorización de las culturas hasta entoncesmarginadas. En ese marco, en 1972 se promulgó laPolítica Nacional de Educación Bilingüe (PNEB), queen su tercer lineamiento consignaba:Como parte integral del proceso educativo peruano,la Educación Bilingüe se dirige a la formación deuna conciencia crítica de las relaciones entre losmiembros de cada comunidad, entre ella y las otrascomunidades, como base de una solidaridad nacional.En las comunidades que se encuentren en un aceleradoproceso de cambio cultural la educación que respete las2 Art. 12 de la Ley General de Educación de 1972.Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB75formas de la cultura propia permitirá a cada comunidadun acercamiento más libre y selectivo a conductasnuevas. En consecuencia, la Educación Bilingüe sedirigirá a evitar la imposición de un modelo exclusivode cultura y a propiciar la revalorización dinámica de lapluralidad cultural del país en términos de igualdad.

Si bien esta política hacía referencia únicamente a lobilingüe, no ignoraba la cuestión cultural, sino quereconocía la diversidad de nuestro país y apuntaba alrespeto de las diferencias culturales. Trapnell y Neira(2004) señalan que una de las limitaciones de esta políticaes que se circunscribía a las poblaciones monolingüesen lengua vernácula o de bilingüismo incipiente, yapuntaba a una educación bilingüe de transición.3 Así,se normaba que la lengua vernácula y el castellano“fueran las lenguas instrumentales para la educaciónen el primer ciclo del Nivel Básico, correspondiente alos primeros cuatro grados de primaria (Art. 3), y que3 En la educación para niños indígenas con lengua materna indígenaancestral, se distinguen la educación bilingüe de transición y laeducación bilingüe de mantenimiento. La primera se refiere al tipode educación en el que la lengua materna se utiliza en los primerosgrados y, paralelamente, se enseña castellano como segunda lengua;cuando los niños han adquirido destrezas en la segunda lengua, todala educación se realiza en castellano. Así, la lengua materna es unpuente para acceder al castellano. Se promueve, de esta manera,un bilingüismo sustractivo; es decir, las capacidades que se vanadquiriendo en la segunda lengua implican que se vayan restandocapacidades en la lengua materna. En la educación bilingüe demantenimiento, ambas lenguas son empleadas a lo largo de todo elproceso educativo. Se apuesta, así, por el bilingüismo aditivo; es decir,un bilingüismo en el que las capacidades que se adquieran y aprendanen la segunda lengua no implican la pérdida de las adquiridas en laprimera. En la educación bilingüe para niños indígenas cuya lenguamaterna es el castellano —porque sus padres los han socializado encastellano y piden ahora, en una muestra de afirmación cultural, quese les enseñe la lengua indígena como segunda lengua— estamosante una EIB de recuperación y fortalecimiento.Informe Defensorial Nº 15276la educación bilingüe se pudiera ofrecer desde el NivelInicial (Art. 4)”.En cuanto a la implementación de esta política, comobien lo señala Zúñiga (2008: 47), los cambios políticosfrenaron las posibilidades de ponerla en práctica “en laintegridad de su concepción, a la vez que discontinuaronlas otras reformas iniciadas. Por tal razón, los programasEB que nacieron al amparo de la PNEB se desarrollaronsin el marco de otras políticas y programas que velaranpor hacer realidad el cambio de la sociedad peruana”.Además de la política de EIB, en 1975 el gobierno deVelasco reconoció el quechua como lengua oficial porDecreto Ley Nº 21156.En 1979 se promulgó una nueva Constitución Políticadel Perú, en cuyo artículo 35 se consignaba: “El Estadopromueve el estudio y conocimiento de las lenguasaborígenes. Garantiza el derecho de las comunidadesnativas a recibir educación primaria también en supropio idioma o lengua”.Como se puede apreciar, se seguía en el marco de losmodelos de educación bilingüe de transición —soloen educación primaria— y circunscrita a los niñosindígenas con lengua materna indígena, y no se hacíaninguna referencia a la diversidad cultural. Al respecto,Pozzi Escot (1993: 15) señala:[O]tro aspecto importante que impacta en este artículoes que la referencia a la educación en el propio idiomaaparece casi como una cuña, un agregado. El Estadogarantiza el derecho a una educación primaria enlengua materna “también”. Pero ¿qué quiere decir esoen términos prácticos? ¿Se hará la educación para losCapítulo 3: Políticas públicas para la EIB77vernáculos hablantes simultáneamente en castellanoy en la lengua ancestral o será cuestión de elegir una

u otra [...] Además, el Estado no garantiza proveer alos hablantes de lenguas vernáculas los medios paraque una educación bilingüe se materialice. La realidadnos muestra que, en 1990, sólo un 8% de los escolaresvernáculo hablantes que deberían recibir educaciónbilingüe asistieron a escuelas de ese tipo.El artículo 40 de la Ley 23384, Ley General de Educación(de 1982), señalaba:En las comunidades cuya lengua no es el castellano seinicia esta educación en la lengua autóctona con tendenciaa la castellanización progresiva a fin de consolidar en eleducando sus características socio-culturales con las queson propias de la sociedad moderna.Una vez más se estaba ante una educación bilingüede transición, en la que no se decía nada acerca de ladiversidad cultural y se asumía que una sociedad modernaera una sociedad en la que todos hablaran castellano.3.1.2 La inserción del componente interculturalEn el quinquenio 1985-1990 se inició una nuevaetapa de las políticas de EIB. En 1985, por ResoluciónMinisterial 1218-85-ED se oficializaron los alfabetosquechua y aimara. En 1987 se creó la Dirección deEducación Bilingüe, y en 1989 se promulgó la Política deEducación Bilingüe Intercultural (PEBI), en la que porprimera vez se incorporó el componente interculturalen la educación:La Educación Bilingüe Intercultural peruana se concibecomo aquella que además de formar sujetos bilingüescon óptima competencia comunicativa en su lenguaInforme Defensorial Nº 15278materna y en castellano, posibilita la identificacióncon su cultura de origen y el conocimiento de otrasculturas que podrían constituir un valioso aporte parael mejoramiento cualitativo de su nivel de vida y de sucomunidad, enriqueciendo así su propia cultura. Conesto se aspira a equiparar las posibilidades, a entenderel orgullo por la propia cultura y fomentarla, y aposibilitar que el educando se oriente entre las otrasculturas con seguridad y confianza en sí mismo.Vemos que se logró un avance con relación al aspectocultural, pues por primera vez se mencionó la identidadcultural de los niños y niñas indígenas; además, sereconoció que se puede aprender de las otras culturas sise cuenta con una sólida identidad cultural.Ahora bien, una de las limitaciones de este tipo depolítica es que se está ante una interculturalidad de unasola vía, dirigida a las personas cuya cultura de origenno es la cultura mestiza castellanohablante. Al respecto,Zúñiga y Ansión (1997: 22) señalan lo siguiente:Aun en el plano meramente declarativo, es válida laobservación de que será difícil cumplir con un objetivocomo el de “un país unido en la diversidad” si no seinvolucra a la población no indígena en las acciones queapuntan a su logro, pues de ella emana las actitudes demarginación y discriminación que lo obstaculizan. Launión debe ser deseada por todos los peruanos, no solopor un sector de la población, especialmente si sabemosque, aun cuando sea numeroso, carece de poder.3.1.3 La interculturalidad para todosEn 1991, se promulgó una nueva política, la PolíticaNacional de Educación Intercultural y EducaciónBilingüe Intercultural, la cual regiría para el quinquenioCapítulo 3: Políticas públicas para la EIB791991-1995. Esta política presenta un avance respecto ala concepción de interculturalidad, pues, a diferenciade la anterior, ya no es concebida exclusivamente paralas poblaciones indígenas. Así, el primer lineamiento de

esa política consigna:La interculturalidad deberá constituir el principiorector de todo el sistema educativo nacional. Ental sentido, la educación de todos los peruanos seráintercultural.En cuanto a la educación de los niños y niñas indígenas,esta política establecía:En aquellas situaciones en las que los educandostienen como idioma habitual un idioma distinto alcastellano, el sistema educativo reconoce el derecho deestos pueblos a recibir una educación bilingüe, o seauna educación en dos lenguas y en dos culturas.Se aprecia un avance respecto a la lengua indígena.Ya no se habla de lengua materna, sino de idiomahabitual. De esa forma, se tomó conciencia de que losniños y niñas indígenas podían tener más de una lenguamaterna, y una de estas sería su lengua habitual o deuso predominante. Ahora bien, la EIB se reconocía comoun derecho solo para los niños y las niñas indígenascuya lengua de uso predominante era la indígena y nopara los niños indígenas que habían perdido su lenguaancestral y habían sido socializados en castellano. Encuanto al aspecto intercultural, se estaba, más bien, enuna perspectiva bicultural antes que intercultural.El tercer lineamiento de política indica: “Para laspoblaciones indígenas y campesinas, cuya lenguapredominante sea vernácula, la educación será bilingüeademás de intercultural”.Informe Defensorial Nº 15280Como se observa, en esta política hay un avance respectoa las anteriores. Se optó por una educación interculturalbilingüe de mantenimiento, en la que se utilizaría lalengua materna durante toda la escolaridad; es decir,en inicial, primaria y secundaria.Pero a pesar de la promulgación de esta política,bastante prometedora, fue poco lo que se logró. En1992 se desactivó la Dirección de Educación Bilingüey se llevó a cabo una reforma educativa propuesta porel Banco Mundial.4 Una de las líneas de acción de lareforma fue el Plan Nacional de Capacitación Docente(Plancad). Dado que resultaba evidente que gran partede los educandos eran hablantes de una lengua indígena,la presión internacional y los condicionamientos quese plantearon para concretar los préstamos obligaronal sistema educativo a implementar un programa deeducación bilingüe intercultural. Por ello, en febrerode 1996 se abrió la Unidad de Educación BilingüeIntercultural (Unebi), órgano dependiente de laDirección Nacional de Educación Inicial y Primaria alque se le asignó la tarea de diversificar el currículo deprimaria.Hasta donde se ha podido observar, lo que en realidadhizo la Unebi fue traducir los contenidos del currículonacional a las lenguas indígenas. Esta unidad diseñótambién una propuesta sobre tratamiento de lenguas54 Esta reforma contemplaba tres líneas de intervención: distribuciónde materiales educativos, capacitación docente y descentralizacióneducativa. Los dos primeros se desarrollaron tal como lo planteabael Banco Mundial, pero el inicio de la línea de descentralización sepostergó hasta el gobierno de transición.5 Dirección Nacional de Educación Bilingüe Intercultural (1999):Propuesta de Educación Bilingüe Intercultural en ÁmbitosRurales.Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB81que, aunque se autodefinía como de mantenimiento ydesarrollo, era en realidad una propuesta de transición,pues sostenía que al terminar la primaria, “los

egresados de una escuela EBI estarán en condicionesde pasar a la escuela secundaria, donde es probable quelas materias del currículo se desarrollen íntegramenteen castellano”.Oliart (2003) destaca que para poder cumplir con losplazos establecidos por el Banco, el Estado encargóa organizaciones de la sociedad civil la capacitacióndocente y la elaboración de materiales de enseñanza.3.1.4 La Política Nacional de Lenguas y CulturasDurante el gobierno de transición de Valentín Paniaguase creó la Dirección Nacional de Educación BilingüeIntercultural (Dinebi), que hacía presagiar condicionesmás favorables para la EIB. Se ampliaba la capacidad deintervención para esta, al pasar de unidad dependientede educación inicial y primaria a dirección nacional.Además, se constituyó un Comité Consultivo Nacionalde la Educación Bilingüe Intercultural, conformadopor nueve profesionales indígenas y seis expertos noindígenas. Asimismo, en el marco de las consultasrealizadas para el Acuerdo Nacional por la Educación,se elaboró un documento de política nacional de lenguasy culturas en la educación que fue aprobado mediantela R. D. Nº 175-2005-ED con el nombre de Lineamientosde Política de Educación Bilingüe intercultural (enadelante, Lineamientos EIB). Tres son los objetivos deestos lineamientos:1. Mejorar la calidad educativa de todos los educandosperuanos, desde una perspectiva de respeto yInforme Defensorial Nº 15282aceptación positiva y creativa de la diversidad culturaly lingüística del país, como base para contribuir a unarelación igualitaria y de intercambio equitativo entrelos diferentes pueblos y comunidades que habitan elterritorio peruano.2. Promover, tanto en el nivel oral como escrito, eldesarrollo y aprendizaje de las lenguas indígenas,del castellano y de las lenguas extranjeras.3. Contribuir al conocimiento, registro, utilización ydesarrollo de los diversos saberes, conocimientos,valores y prácticas de los pueblos indígenas y surelación con los saberes, provenientes de otroshorizontes, a fin de desencadenar procesos cognitivosy sociales de carácter intercultural.Como se aprecia, esta política asume la interculturalidadpara todos, llamada también interculturalidad de doblevía. Se reconoce que el aprendizaje de lenguas indígenasestá abierto para todos y no solo para los hablantes delenguas indígenas. La diversidad cultural y lingüísticaes vista como una riqueza que debe ser abordadadesde una perspectiva de respeto y aceptación. En loslineamientos de política se reconoce que educarse a partirde la lengua y cultura propias constituye un derecho.En lo que se refiere a la educación de los niños y niñasindígenas, se reconoce la EIB no solo para los niñosy niñas cuya lengua materna o de uso predominantees indígena, sino también para aquellos que vivan encomunidades indígenas y hablen castellano:En las comunidades indígenas donde el castellanoha desplazado a la lengua originaria, en la poblacióninfantil y juvenil, la educación bilingüe interculturalfomenta la revitalización de la lengua indígena. Enlas comunidades indígenas que han perdido la lenguaCapítulo 3: Políticas públicas para la EIB833.1.5 Plan Nacional de Educación BilingüeInterculturalEste documento señala que el objetivo general de la EIBes “contribuir al logro de la calidad y equidad educativa,

ofreciendo una educación en la que la diversidad seaasumida como recurso capaz de generar propuestasy experiencias educativas en todos los niveles ymodalidades del sistema, acorde con las necesidades ydemandas de la población multicultural y multilingüedel país”. 9Fue aprobado por la R. D. Nº 176-2005-ED, y hasta dondepuede verse está basado en el denominado ProgramaNacional de Lenguas y Culturas en la Educación,elaborado en el 2002 por la entonces llamada DirecciónNacional de Educación Bilingüe Intercultural (Dinebi).Este documento consiste básicamente en unaenumeración de resultados esperados, de objetivos y deacciones prioritarias. Está estructurado sobre la base decuatro áreas: a) Lenguas y Comunicación, b) Pedagogía,c) Interculturalidad y d) Gestión y ParticipaciónSocial.3.2. EL ROL DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓNEN LA POLÍTICA DE LA EIBComo antes ya se mencionó, la supervisión de laDefensoría del Pueblo, se ha centrado en los aspectosbásicos de la gestión de la política pública, talescomo: información que poseen y utilizan las diversas9 Plan Nacional de Educación Bilingüe Intercultural. R. D. Nº 176-2005-ED, p. 2Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB85instancias del MED sobre la política de EIB, aplicaciónde los principales instrumentos de gestión estatal enmateria de EIB y el cumplimiento de las funcionesrelacionadas con la política de EIB por parte de lasdiferentes instancias del MED.En ese marco, y en concordancia con las principalescaracterísticas de la gestión del sistema educativoestablecidas tanto en la Ley General de Educación comoen el Reglamento de la Gestión del Sistema Educativo,10se hace un análisis del papel que viene cumpliendo elMED en la implementación de la política de EIB.Según el Reglamento de la Gestión del SistemaEducativo, ésta debe ser descentralizada, simplificada,flexible, unitaria, sistémica y eficaz.1110 D. S. N° 009-2005-ED. Reglamento de la Gestión del SistemaEducativo.11 La gestión del sistema educativo es:– Descentralizada, porque se realiza en cada instancia de gestióny articula las acciones del MED, las Direcciones Regionales deEducación (DRE), las Unidades de Gestión Educativa Local(UGEL) y las instituciones educativas, de acuerdo con lascompetencias que la ley les asigna, respetando sus autonomías ensus ámbitos de jurisdicción.– Simplificada y flexible, porque favorece la fluidez de los procesosy procedimientos de trabajo, y permite que el sistema educativose adapte a la diversidad de necesidades de aprendizaje ysocialización de los estudiantes de todas las regiones.– Unitaria, sistémica y eficaz porque la gestión de cada instancia searticula con las otras y tiende al logro de sus objetivos.– Además, es participativa y creativa, se centra en los procesos deaprendizaje y socialización de los estudiantes, y es formativa eintegral.Informe Defensorial Nº 152863.2.1 Principales documentos de gestión de laEIBAntes de analizar propiamente el rol del MED en la EIB,es necesario revisar críticamente el tratamiento de laEIB en los principales documentos de gestión de políticaeducativa —Proyecto Educativo Nacional (PEN), PlanEstratégico Sectorial Multianual de Educación 2007-2011 (Pesem)— y de política curricular —Diseño

Curricular Nacional (DCN)—. Se mencionarán tambiénlos Lineamientos de Política de la Educación BilingüeIntercultural y el Plan Nacional de Educación BilingüeIntercultural.A. El PEN12El artículo 7 de la Ley General de Educación establecióque el Perú debía contar con un proyecto educativonacional. Para dar cumplimiento a ello, el ConsejoNacional de Educación (CNE) presentó una propuestade proyecto educativo, que fue aprobada como políticade Estado.13Son seis los objetivos estratégicos que presenta elPEN:1. Oportunidades y resultados educativos de igualcalidad para todos2. Estudiantes e instituciones educativas que logranaprendizajes pertinentes de calidad.3. Maestros bien preparados que ejercenprofesionalmente la docencia.12 Véase Consejo Nacional de Educación (2006).13 Se aprobó mediante la R.S. N° 001-2007-ED, en enero del 2007.Una gestión descentralizada, democrática, que lograresultados y es financiada con equidad.5. Educación superior de calidad que se convierta en unfactor favorable para el desarrollo de la competitividadnacional.6. Una sociedad que educa a sus ciudadanos y loscompromete con su comunidad.En lo que a la EIB se refiere, el PEN reconoce que sucobertura y calidad no son suficientes, y que la poblaciónrural y bilingüe es “víctima de una suerte de apartheideducativo”.14 Así, respecto al primer objetivo estratégicose plantea como segundo resultado que todos losniños, niñas y adolescentes reciban una educación sinexclusiones. Se busca, por tanto, “ampliar el acceso a laeducación básica a los grupos hoy desatendidos”.El segundo objetivo estratégico está relacionado con lacalidad y la pertinencia de los aprendizajes. En esteaspecto, el PEN reconoce que estas dos cualidades noestán precisamente presentes en la educación de laspoblaciones indígenas:[…] en un país culturalmente diverso como elnuestro, la educación sigue mostrándose básicamenteetnocéntrica. Un 73% de la población cuyo idiomamaterno no es el castellano no participa de programasbilingües o no está dentro del sistema educativo, siendosu tasa de conclusión de la primaria de 55%.15Esto significa que solo se atiende al 27% de los niños yniñas indígenas que hablan una lengua diferente delcastellano. Así, la gran mayoría de niños hablantes de14 PEN, p. 32.15 PEN, p. 68.Informe Defensorial Nº 15288una lengua indígena ancestral están siendo privadosde su derecho a la educación. Si se hace a un lado elsesgo lingüístico y se vuelve la mirada hacia los niñosy niñas indígenas que hablan castellano y que sonatendidos desde esta educación etnocéntrica mestizacastellanohablante, el porcentaje de población noatendida se elevaría mucho más.Ante esta situación, el PEN plantea la siguientemedida:f. Criterios y mecanismos eficaces de selección deescuelas y docentes de Educación Intercultural Bilingüe(EIB), que permitan acreditar instituciones educativasrealmente bilingües y certificar a maestros que sepanla gramática de la primera y segunda lengua.16Al proponerse esta medida, se está reconociendo, por un

lado, que no existen criterios eficaces para identificaruna escuela EIB ni para certificar a los docentes EIB; ypor otro, que no basta con saber la lengua, sino que esnecesario conocer la gramática de la lengua materna yde la segunda lengua.Sobre lo primero, la Digeibir ha reconocido explícitamenteque no se cuenta con una matriz de criterios e indicadorespara identificar una escuela EIB.17Sobre el segundo aspecto, llama la atención que estamedida limite el asunto de las escuelas EIB al manejo delenguas, y que además se certifique solo el conocimientolingüístico —y no el lingüopedagógico, por ejemplo—.Según algunos estudiosos del tema, no basta conocer16 PEN, p. 63.17 Oficio Nº 183-2010-MED/VMGP/Digeibir.Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB89explícitamente la gramática de las lenguas, sino quees necesario dominar la didáctica; es decir, saber cómoenseñar una segunda lengua. La escuela EIB no solorequiere docentes que conozcan las lenguas involucradasen el proceso de enseñanza, sino que sería importanteque ellos, además, conozcan y valoren los aportes de lacultura mestiza y los de la herencia cultural andinoamazónica.Por otro lado, el PEN habla de: “Establecer unmarco curricular nacional compartido que seaintercultural, inclusivo e integrador, y que permitatener currículos regionales”.18 Que el PEN hayaplanteado este tema representa un gran avance en elproceso de interculturalizar la educación. Nótese quese hace referencia a “marco curricular”, a “currículosregionales” y no a un único currículo nacional que puedadiversificarse.En este sentido, la política 5.2 del documento que seviene analizando señala que se deben “Diseñar currículosregionales que garanticen aprendizajes nacionalesy complementen el currículo con conocimientospertinentes y relevantes para su medio”.19Y en lo concerniente a la EIB, el PEN contempla comouna de sus principales medidas:c. Currículos adaptados a las demandas de unaeducación bilingüe para las comunidades cuya lenguadominante no es el castellano y asociados a una políticade captación de profesores bilingües debidamente18 Política 5 del Resultado 1 correspondiente al Objetivo Estratégico2 del PEN, p. 70.19 PEN, p. 71.Informe Defensorial Nº 15290preparados y certificados y con competencias bilingüese interculturales.20Esta medida significa un reconocimiento de la necesidadde contar con un currículo pertinente a las demandasde EIB para los estudiantes de los territorios indígenasque hablan una lengua indígena. Sin embargo, nada sedice de los niños indígenas que hablan castellano y quehan perdido la lengua indígena ancestral.Según el artículo 17 de la Constitución Política del Perú,el Estado debe preservar las diversas manifestacionesculturales y lingüísticas del país. Una forma depreservarlas y evitar su extinción es, precisamente,fomentando que los niños indígenas recuperen lalengua indígena ancestral que perdieron. Por otro lado,el artículo 13 de la Declaración de las Naciones Unidassobre los Derechos de los Pueblos Indígenas expresa:“Los pueblos indígenas tienen derecho a revitalizar,utilizar, fomentar y transmitir a las generacionesfuturas sus historias, idiomas, tradiciones orales,filosofías, sistemas de escritura y literaturas, y a atribuir

nombres a sus comunidades, lugares y personas, asícomo a mantenerlos”.Esta medida también reconoce la necesidad de contarcon docentes calificados para atender las necesidadeseducativas de los estudiantes indígenas. Este aspectoha sido considerado en el Resultado 1 del ObjetivoEstratégico 3: “Maestros bien preparados que ejercenprofesionalmente la docencia”.20 PEN, p. 72.Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB91Resultado 1: Sistema integral de formación docenteinicial y continua acorde a los avances pedagógicos ycientíficos, a las prioridades educativas y a la realidaddiversa y pluricultural del país; propicia equipos docentesque se desempeñan de manera ética y competente y sonvalorados por ella y sus estudiantes.B. El Pesem 2007-2011El Plan Estratégico Sectorial Multianual del SectorEducación 2007-201121 (Pesem Educación) es uninstrumento de gestión que incorpora los lineamientos,las orientaciones y las prioridades sectoriales formuladospor los sectores institucionales del nivel de gobiernonacional para orientar la ejecución de los recursoshacia el cumplimiento de las funciones primordiales delEstado, en un período quinquenal, en un horizonte demediano plazo (Ministerio de Educación, Secretaría dePlanificación Estratégica 2006: 12).Constituye un instrumento orientador de la gestióndel sector Educación y contiene los lineamientos depolítica que sirven de marco para priorizar los objetivosy las acciones de las diversas dependencias del pliegoMinisterio de Educación, así como de las DRE y de losorganismos descentralizados del sector, los que debenexpresarse en los respectivos planes estratégicos yoperativos.22En este instrumento de gestión, la EIB está contempladaen el objetivo estratégico específico 4: “Mejorar el acceso21 El Pesem del Sector Educación 2007-2011 fue aprobado por laR.M. Nº 0190-2007-ED.22 R.M. Nº 0190-2007-ED.Informe Defensorial Nº 15292y la calidad de los servicios educativos, respetando ladiversidad cultural y lingüística y el buen trato al medioambiente, con énfasis en áreas rurales”.23En la justificación de dicho objetivo se señala que“Para garantizar la pertinencia del servicio educativode acuerdo a la diversidad cultural y lingüística delpaís, se deben ajustar los enfoques y metodologías deenseñanza a la realidad y necesidades de los alumnos,así como capacitar y motivar a los docentes a fin deque trabajen con un adecuado desempeño en zonas decondiciones especiales”.24Una educación pertinente es aquella que guardacoherencia con la diversidad pero sin duda va más alláde “ajustar enfoque y metodologías”.Las actividades estratégicas (AE) propuestas parael logro del objetivo estratégico específico 4 son lassiguientes:• AE-15: Desarrollar políticas específicas para eldesarrollo de la educación rural y bilingüe interculturalen la Educación Básica Regular (PEAR)• AE-16: Validar, elaborar y distribuir materialeducativo bilingüe en lenguas vernáculas y castellanocomo segunda lengua (PEAR)• AE-17: Desarrollar programas de formación continuadirigidos a docentes y promotoras comunitarias parauna educación bilingüe intercultural de calidad

(PEN).23 Pesem, p. 64.24 Ibíd.Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB93• AE-18: Implementar el modelo de atención educativapara escuelas rurales multigrado y unidocentes.• AE-19: Desarrollar e implementar estándaresregionales de aprendizajes concertados y validadosde los servicios educativos desde una perspectivabilingüe intercultural (PEN).Para los indicadores de seguimiento y evaluación delobjetivo estratégico en cuestión, el Pesem ha establecidola matriz que se presenta en el cuadro Nº 1.Como se observa, lo que se pretende es aumentar elporcentaje durante el quinquenio. Estos indicadores, sinembargo, resultan insuficientes para evaluar el OE-4,pues son indicadores de acceso y no de calidad. Además,el censo escolar no es un instrumento suficiente paradeterminar fehacientemente el porcentaje de niños quehablan una lengua originaria.Otro aspecto que debe mencionarse es que mientras enel objetivo estratégico específico 4 se habla de “énfasisen las áreas rurales” —dejando abierta la posibilidadde aplicarse en áreas no rurales—, al leer las accionesestratégicas resulta evidente que solo se hace referenciaa las zonas rurales. En este tema, hay que tener encuenta que los flujos migratorios de las zonas ruralesa las zonas urbanas han configurado nuevos espaciosdonde viven poblaciones indígenas que tienen derechoCurricular Nacional (DCN)El DCN incorpora los propósitos educativos al 2021en concordancia con la Ley General de Educación,el Proyecto Educativo Nacional (PEN) y el Plan deEducación para Todos (EPT).En la introducción de este documento se señala:El Diseño Curricular Nacional de la EducaciónBásica Regular contiene los aprendizajes que debendesarrollar los estudiantes en cada nivel educativo, encualquier ámbito del país, a fin de asegurar calidadeducativa y equidad. Al mismo tiempo, considera ladiversidad humana, cultural y lingüística, expresadaen el enfoque intercultural que lo caracteriza y quese manifiesta en las competencias consideradas enlos tres niveles educativos y en las diferentes áreascurriculares, según contextos sociolingüísticos.26Además, el DCN considera que la interculturalidad yla inclusión son principios de la educación peruana.La interculturalidad, por un lado, contribuye alreconocimiento y la valoración de nuestra diversidadcultural, étnica y lingüística; y por otro, al diálogo eintercambio entre las distintas culturas, así como alestablecimiento de relaciones armoniosas. La inclusiónincorpora a las personas con discapacidad y a los grupossociales excluidos, marginados y vulnerables.Para poder atender a las poblaciones indígenas conpertinencia y calidad, el DCN reconoce que “Lasinstituciones educativas bilingües deben tenerpresente la necesidad de establecer estrategias claras26 DCN, p. 9. El resaltado es del DCN.Informe Defensorial Nº 15296y metodologías para la enseñanza en ambas lenguas,materiales adecuados en ambas lenguas, y un docentecapacitado que maneje ambas con solvencia, reconociendoque el niño se mueve en un contexto bilingüe, y que noes ajeno a la segunda lengua”.27Es decir, el DCN reconoce la necesidad de que lasinstituciones educativas cuenten con: a) Estrategias

claras y metodología para la enseñanza de la L1 y laL2, b) materiales adecuados en L1 y L2 y c) docentesque manejen con solvencia la L1 y la L2.Como se ve, pareciera haber un sesgo lingüístico dela EIB. Aunque en otro apartado se hace mención alaspecto cultural:En un país como el nuestro, multicultural yplurilingüe, es importante que los niños construyan susaprendizajes desde su cultura y en su lengua materna;además de aprender el castellano como segundalengua, respetando las distintas formas regionales deuso, a nivel oral, lográndose así la unidad, el diálogoe intercambio intercultural, fortaleciendo así laidentidad personal, regional y nacional.28Es muy importante que se reconozca el derecho de todoniño y niña peruanos a educarse desde su cultura y en sulengua materna; y, en el caso de los niños indígenas quehablan una lengua indígena, que aprendan castellanocomo segunda lengua. Sin embargo, ¿qué sucede conel derecho de los niños indígenas castellanohablantes?¿No debería la escuela ayudarlos a recuperar la lenguaindígena ancestral que dejaron de hablar?27 DCN, p. 164.28 DCN, p. 138.Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB97Si se revisa la fundamentación del área de Comunicación,se verá que en la parte de primaria, por ejemplo, nadase dice sobre el aprendizaje del castellano como segundalengua. Todo se circunscribe al desarrollo de capacidadesen la lengua originaria:La metodología utilizada desde el área deberáorientarse a desarrollar en cada estudiante delnivel, tanto las capacidades comunicativas como lasmetacognitivas o reflexión sobre el funcionamiento de lalengua, utilizando estrategias que le permitan utilizarsu lengua materna y sus recursos comunicativospersonales, como elementos básicos en la construcciónde su identidad personal y comunitaria.29Obsérvese que se mencionan las capacidadescomunicativas metacognitivas sobre el funcionamientode la lengua. Pareciera, de esta forma, hacerse referenciasolo a la lengua materna, dejando de lado una segundalengua.Por otro lado, en el abordaje de la educación secundariada la impresión de que la educación solo fuera encastellano. Basta ver la fundamentación del Áreade Comunicación para darse cuenta de ello. En estaparte no se menciona nada sobre el conocimiento, eldesarrollo y la práctica de la lengua indígena cuandoes lengua materna, ni de su enseñanza en el área deComunicación.Otro tema relacionado con la EIB que interesa destacara propósito del DCN es el tratamiento del área deEducación Religiosa. Este aspecto que será desarrolladoen el siguiente capítulo nos permitirá apreciar con29 DCN, p. 168.Informe Defensorial Nº 15298nitidez los problemas que presenta el DCN en cuanto ala pertinencia cultural.D. Los Lineamientos de Política de la EducaciónBilingüe InterculturalSegún la disposición transitoria única de la Ley Nº27818, Ley para la Educación Bilingüe Intercultural, laDirección Nacional de Educación Bilingüe Interculturaldebía elevar a la alta dirección del MED los lineamientosde política de la EIB.A pesar de haberse establecido como plazo para el

cumplimiento de este mandato 90 días a partir de lapublicación de la Ley 27818,30 recién en el año 2005la DEIB, mediante la R. D. Nº 175-2005-ED, aprobó eldocumento denominado Lineamientos de Política de laEducación Bilingüe Intercultural, que ya se analizó enel ítem sobre las políticas de EIB.Según la ley en mención, estos lineamientos EIB debíanser incorporados en el Plan Nacional de Educación.E. El Plan Nacional de Educación BilingüeInterculturalEl artículo 1º de la Ley Nº 27818, Ley para la EducaciónBilingüe Intercultural, estableció que para fomentar laEIB el MED debía diseñar el Plan Nacional de EducaciónBilingüe Intercultural (en adelante, Plan EIB) paratodos los niveles y modalidades de la educación. Lamisma norma señala incluso que en esta tarea se30 Esta ley se promulgó el 15 de agosto del 2002 y se publicó en eldiario oficial El Peruano al día siguiente.Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB99debía fomentar la participación efectiva de los pueblosindígenas.31Como ya antes se mencionó, básicamente consiste enuna enumeración de resultados esperados, de objetivosy de acciones prioritarias, de acuerdo a las siguientesáreas: a) Lenguas y Comunicación, b) Pedagogía, c)Interculturalidad y d) Gestión y Participación Social.Este Plan presenta serias limitaciones entre las que sepueden mencionar:– No ha integrado los Lineamientos de Política de laEducación Bilingüe Intercultural, a su contenido.– No tiene un mecanismo de evaluación yseguimiento.– La norma con la cual fue aprobada tiene jerarquíamenor, —resolución directoral—.– No ha sido mayormente difundida y consecuentementees muy poco conocida.– A esto se agrega que, desde su publicación a la fecha,no ha sido evaluado en ninguna oportunidad. Segúnlo ha expresado el responsable de la Dirección deEducación Intercultural Bilingüe.3.2.2 Las Direcciones Generales del MED y susfunciones con relación a la política de EIBLas funciones que le corresponden a cada una de lasDirecciones del MED están establecidas en el ROFdel Ministerio de Educación, aprobado por el D. S. Nº31 Según la Ley Nº 27818, el Plan Nacional de Educación BilingüeIntercultural tenía que incorporar la visión y el conocimiento006-2006-ED. Este documento normativo ha sido elprincipal insumo utilizado por la Defensoría del Pueblopara determinar los indicadores de la supervisióncorrespondientes al nivel central del MED.32Se han considerado las funciones que están relacionadasdirectamente con la política de la EIB pero tambiénaquellas que, aunque no estando directamentevinculadas a la EIB, coadyuvan al cumplimiento de lasprimeras.Asimismo, dentro del MED no solo se han consideradolas funciones que corresponden a la Digeibir y a la DEIB,sino a todas las direcciones y oficinas que, de un modou otro, tienen responsabilidad en la implementación dela política EIB.A. La Dirección General de EducaciónIntercultural Bilingüe y Rural1. Principales funcionesLa Política Nacional de EIB es responsabilidad delMED y según su ROF, son dos las Direcciones quetienen competencia directa en la formulación de dichapolítica: la Digeibir y la DEIB.

Si se revisan las distintas funciones de la Digeibir, sepodrá apreciar que algunas están relacionadas con laeducación de los pueblos indígenas y otras con el enfoquede interculturalidad para todos. En consecuencia,estamos por un lado ante funciones que buscan responder32 La matriz de indicadores de la supervisión realizada por laDefensoría del Pueblo se puede revisar en los anexos Nº 1 y 2.Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB101al principio de interculturalidad, contemplado en elartículo 8 de la Ley General de Educación; y por otro,ante funciones vinculadas a la educación interculturalbilingüe de los pueblos indígenas. A continuación se haceuna revisión de estas funciones a partir del artículo 43ºdel Reglamento de Organización y Funciones del MED,en concordancia con la Ley de General de Educación.El inc. a) del art. 43 establece la principal función dela Digeibir; y el inc. a) del art. 44, la principal funciónde la DEIB. Esta última Dirección dependiente de laprimera.Art. 43. La Dirección General de EducaciónIntercultural, Bilingüe y Rural, es responsable denormar y orientar la política nacional de EducaciónIntercultural, Bilingüe y Rural en las etapas, niveles,modalidades, ciclos y programas del sistema educativonacional. Depende del Viceministerio de GestiónPedagógica. Sus funciones son:a) Formular, proponer, normar y orientar la políticanacional de Educación Intercultural, Bilingüey Rural, las etapas, niveles, modalidades ciclosy programas del sistema educativo nacional,estableciendo las coordinaciones necesarias con lasInstancias de Gestión Educativa Descentralizada.b) […]Art. 44. La Dirección de Educación Intercultural yBilingüe depende de la Dirección Nacional de EducaciónIntercultural, Bilingüe y Rural. Sus funciones son:a) Diseñar la política nacional de EducaciónIntercultural y Bilingüe.b) […]3333 D. S. Nº 006-2006-ED. Los resaltados son nuestros.Informe Defensorial Nº 152102La formulación de la política nacional de la EIBpermitiría, entre otros aspectos, establecer el marcode coordinaciones entre la Digeibir y las demásdirecciones del MED. De esa forma podría asegurarseel enfoque de la EIB en las distintas modalidades yniveles educativos, tal como lo establecen los artículos30, 32, 33, 34, 36 y 37 del ROF del MED.34Si bien estas coordinaciones entre las diferentesdirecciones del MED se vienen llevando a cabo, dala impresión de que se desconoce la existencia del34 Artículo 30º. De la Dirección Nacional de Educación BásicaRegularInc. j) Asegurar en los tres niveles educativos un enfoqueintercultural, bilingüe, inclusivo, ambiental y comunitario encoordinación con las Direcciones Nacionales correspondientes.Artículo 32º. De la Dirección de Educación PrimariaInc. g) Articular la Educación Primaria con los niveles educativosde la Educación Básica Regular, en concordancia con losrequerimientos y necesidades de los educandos y de la sociedad,en el marco de una educación intercultural, bilingüe e inclusiva.Artículo 33º. De la Dirección de Educación SecundariaInc. g) Articular la Educación Secundaria con los niveleseducativos de la Educación Básica Regular, en concordancia con losrequerimientos y necesidades de los educandos y de la sociedad, enel marco de una educación intercultural, bilingüe e inclusiva.Artículo 34º. De la Dirección Nacional de Educación Básica

AlternativaInc. l) Asegurar un enfoque intercultural, bilingüe, inclusivo,ambiental y comunitario en coordinación con las DireccionesNacionales correspondientes.Artículo 36º. De la Dirección de AlfabetizaciónInc. e) Promover la alfabetización bilingüe en lengua nativa ycastellano, propiciando la interculturalidad y la atención a ladiversidad.Artículo 37º. De la Dirección Nacional de Educación Superiory Técnico-ProfesionalInc. i) Asegurar un enfoque intercultural, bilingüe, inclusivo,ambiental y comunitario en coordinación con las DireccionesNacionales y Direcciones correspondientes.Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB103documento en el que se halla plasmada la PolíticaNacional de la EIB. Un ejemplo de ello se puedeobservar en la respuesta dada por la Dirección Generalde Educación Básica Regular (Digebr)35 a una de lascuestiones formuladas por la Defensoría del Pueblo.¿La Digebr ha participado en la elaboración de la Políticade EIB?Si así fuera, indique la forma.Como se ha mencionado, es la Dirección de EducaciónIntercultural y Bilingüe la responsable de diseñar laPolítica de EIB.No obstante, debemos señalar que la Digebr a travésde sus diferentes Direcciones de Nivel coordinaconstantemente con la Digeibir, buscando que laspolíticas establecidas sean concordantes y consecuentes.Es así que, cuando se han sostenido reuniones de trabajoentre especialistas de ambas Direcciones Generalespara la elaboración del Diseño Curricular Nacional,en las partes pertinentes, así como [sic], la Digeibirsolicitaba opinión técnica para la elaboración de loslineamientos de política intercultural Bilingüe.Adicionalmente, debemos señalar que el DCN es undocumento de carácter normativo, da lineamientospara su implementación en escuelas EIB e hispanohablantes […].36Llama la atención que se haga referencia reiterada alDCN como si fuera el principal instrumento que regulala política de la EIB.Por su parte, Planmed, en el Oficio 103- 2010 ME/SPEPlanmed,dirigido a la Defensoría del Pueblo, señala:35 Oficio 016-2010-DP/Amaspii-PPI dirigido a la Dirección Generalde Educación Básica Regular (Digebr).36 Respuesta que aparece en el Oficio Nº 852-2010-VMGP/Digebr.Informe Defensorial Nº 152104La política de Educación Intercultural Bilingüe enel Perú se concreta en el Plan Estratégico SectorialMultianual del Sector Educación 2007-2011 (Pesem)mediante el siguiente objetivo estratégico específico:Mejorar el acceso y la calidad de los servicios educativos,respetando la diversidad cultural y lingüística y elbuen trato al medio ambiente, con énfasis en áreasrurales.37En este caso, la referencia es al Pesem.Pero volviendo a la responsabilidad del MED, cabepreguntarse si nuestro país realmente cuenta con unapolítica nacional de EIB. Lo que se tiene hasta ahora sondos documentos: Lineamientos de Política de EducaciónBilingüe Intercultural (R.D. Nº 175-2005-ED) y el PlanNacional de Educación Bilingüe Intercultural (R.D. Nº176-2005-ED). Ambos documentos fueron aprobadospor resolución directoral, lo que tal vez determinó queno tenga el peso normativo suficiente ni sean conocidosy asumidos por todas las direcciones del MED. No

obstante, debe señalarse que el Plan Nacional de EIB,según lo declarado por el actual director de la DEIB, noha sido evaluado en ninguna oportunidad.38El D. S. Nº 027-2007-PCM, que define y establece laspolíticas nacionales de obligatorio cumplimiento paralas entidades del Gobierno nacional, señala en suartículo 1º:Se entiende por política nacional, toda norma que conese nombre emite el Poder Ejecutivo en su calidad37 Oficio 103- 2010 ME/SPE-Planmed.38 Reunión de trabajo entre representantes de la Defensoría dePueblo y funcionarios de la Digeibir y la DEIB realizada el 13 deseptiembre del 2010.Capítulo 3: Políticas públicas para la EIB105de ente rector, con el propósito de definir objetivosprioritarios, lineamientos y contenidos principales depolítica pública así como los estándares nacionales decumplimiento y provisión que deben ser alcanzadospara asegurar una adecuada prestación de los serviciosy el normal desarrollo de las actividades privadas.39Asimismo, todos los ministerios tienen la obligación depublicar, mediante resolución ministerial, las metasconcretas y los indicadores de desempeño para evaluarsemestralmente el cumplimiento de las políticas nacionalesy sectoriales de su competencia.40 En la matriz deindicadores del Pesem actualizada al 201141 se presentanlos indicadores y metas de EIB relacionados con la coberturaen los tres niveles de educación básica regular (inicial,primaria y secundaria) siendo responsable la Digeibir.42La Defensoría del Pueblo ha solicitado a esta Direcciónuna descripción detallada de dichas metas e indicadoresa fin de conocer con mayor profundidad estos aspectos ycomprender la metodología utilizada por el MED. 43Por lo anteriormente expuesto, queda claro que la políticade EIB no es suficientemente conocida en todas lasDirecciones del MED. Por otro lado, es urgente realizaruna evaluación del Plan Nacional de EIB vigente, yen todo caso elaborar uno nuevo con identificación de39 El resaltado es nuestro.40 Artículo 3º del D. S. Nº 027-2007-PCM.41 Resolución Ministerial N° 0047-2011-ED42 De acuerdo a la matriz de indicadores del Pesem, la supervisión dela política recae en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.No obstante cabe señalar que a partir del 22 de julio de 2010en que fue creado el Ministerio de cultura, este ha absorbido alInstituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicosy Afroperuano Indepa. Por lo tanto, es este el sector responsablede la supervisión de la política EIB.43 Oficio Nº 017-2011-DP/AMASPPI-PPI