El financiamiento de la educación superior en Colombia

The Boston College Center for

International Higher Education

Esta publicación del capítulo hace parte de la obra

“EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA,

DOCE PROPUESTAS PARA LA PRÓXIMA

DÉCADA”.

De los editores Alberto Roa e Iván Pacheco.

La información correspondiente en su totalidad

podrá encontrarse en el enlace:

http://www.uninorte.edu.co/web/publicaciones-uninorte

O en el mail institucional

[email protected]

P A R T E I I

Propuestas clave

1. El financiamiento de la

educación superior en Colombia

Reflexiones a partir de la experiencia

nacional e internacional

J o r g e H e r n á n C á r d e n a s S.

A n d r e a H i g u e r a M o n r o y

Oportunidad Estratégica

www.oportunidadestrategica.com

D a n i e l G ó m e z G o n z á l e z

Consejo Privado de Competitividad

Introducción

Entre 2002 y 2012 Colombia pasó de tener 1 millón de estu-

diantes en educación superior a cerca del doble. Este creci-

miento, que representó un aumento en coberturas de más de

18 puntos porcentuales (pasando de 24 a 42,4 %), ha venido

acompañado de importantes mejoras en calidad educativa.

Lejos de tener un sistema educativo de óptimo nivel, el país

ha dado pasos importantes al lograr ubicar cuatro universi-

dades en el “ranking” mundial de qs (Top 500), dos de las

cuales se encuentran en el Top 10 latinoamericano. Además,

es de resaltar que el país cuenta con 28 instituciones de edu-

cación superior (ies) con Acreditación Institucional y cerca de

800 programas académicos con Acreditación de Alta Calidad.

E d u c a c i ó n s u p e r i o r e n C o l o m b i a : d o c e p r o p u e s t a s p a r a l a p r ó x i m a d é ca d a

Todo esto ha sido posible a pesar de las dificultades que presenta el

actual esquema de financiación.

En este contexto, conviene examinar la situación de financiamien-

to bajo parámetros de acceso y calidad. La Organización para la

Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) es clara: aunque

se requiere un incremento de la financiación pública a la educación

superior, el problema central de Colombia, según sus cifras, es de

asignación y de utilización de recursos (ocde, 2012). El actual esque-

ma de financiación, definido en la Ley 30 de 1992, no es eficiente ni

sostenible en el largo plazo, es inequitativo y limita las posibilidades

de direccionamiento de los recursos, en un contexto de acelerado

crecimiento de la matrícula educativa y de los costos de operación

de las instituciones de educación superior (ies).

Este capítulo busca evidenciar los principales retos de la financiación

de la educación superior en Colombia y proponer algunas posibles

modificaciones al actual esquema, con el fin de lograr un sistema

educativo más eficiente, equitativo y de calidad, que responda a la

creciente demanda por educación e investigación. Para ello, primero

se hará una revisión de algunas experiencias internacionales, luego

profundizará en los retos enunciados y, finalmente, se ofrecerán al-

gunas recomendaciones para abordar estos desafíos.

1. Experiencias internacionales en materia de financiación

El contexto global no es muy diferente del que afronta Colombia en

materia de financiación. A medida que crece la población y la educa-

ción se convierte cada vez más en un imperativo para el empleo y la

movilidad social, crece la demanda por esta. En los países desarro-

llados, esta tendencia se ha acentuado aun más con la reciente crisis

económica, lo cual, en últimas, ha generado mayores presiones a la

financiación de la educación superior (Santiago, 2010).

106

E l f i n a n c i a m i e n t o d e l a E d u c a c i ó n S up e r i o r e n C o l o m b i a

Con el pasar de los años, aunque la mayoría de países de la ocde

ha experimentado un crecimiento en el gasto total por estudiante,

este se ha debido a un incremento relativo del gasto privado en edu-

cación superior. De hecho, la tendencia en los países de la ocde y

de América Latina ha sido una disminución del gasto público por

estudiante, a pesar de que los costos por estudiante han aumentado

considerablemente. Estos dos puntos han sido de vital importancia

para argumentar la necesidad de “compartir costos” entre el sector

público y privado, y de buscar mecanismos de financiación más efi-

cientes (Santiago, 2010).

De acuerdo con Santiago (2010), la financiación de la oferta de

educación superior a nivel internacional ha seguido las siguientes

tendencias: i) esquemas de financiación basados en el desempeño,

ii) creación de fondos competitivos y iii) recursos con fines especí-

ficos (ver gráfico 1). Los esquemas de financiación por desempeño

se pueden presentar de dos formas distintas: en primer lugar, exis-

ten modelos de asignación de recursos según fórmulas matemáticas

sujetas a indicadores de desempeño; en segundo lugar, se pueden

establecer convenios de desempeño o “contratos-programa”. Este

tipo de convenios han sido utilizados en países como Francia, Es-

paña y Chile (ocde, 2012), y se refieren a acuerdos temporales entre

gobiernos e ies en los cuales la totalidad o una parte de los aportes

gubernamentales está sujeta al cumplimiento de una serie de obliga-

ciones por parte de las ies.

Por último, Santiago (2010) evidenció que una mayor proporción

del gasto en educación terciaria está siendo utilizada para financiar la

demanda. En el caso de la financiación de estudiantes, se distinguen

también tres esquemas principales: i) becas, ii) créditos (públicos o

privados con subsidios o garantías públicos) y iii) créditos contin-

gentes al ingreso. Este último es el que más ha llamado la atención

de académicos y hacedores de política en los últimos tiempos, por-

que es un mecanismo menos costoso e ineficaz que los esquemas

107


de becas —para el sector público— y menos riesgoso y oneroso

—Para los estudiantes— (Tulip, 2007).

Presupuesto del Estado Otras Fuentes de

Financiación

Fondos Generales

• Transferencias

por características

e insumos.

• Transferencias

por desempeño. •Con ven ios de

desempeño •Indicadores de

desempeño

Fondos Competitivos

• Concursos •Contratos y

alianzas con la

industria y

empresas.

Otras Fuentes

• Matrículas • Fundaciones

• Donaciones

Fuente: Elaboración propia, con base en Santiago (2010)

Gráfico 1. Esquemas de financiación a la oferta

educativa y fuentes de recursos

A continuación se presentan los casos de tres países que ofrecen

algunas perspectivas a Colombia en la implementación de diferentes

esquemas de financiación: Chile, Estados Unidos y Reino Unido.

¬ Chile: mecesup y otros fondos competitivos

El sistema de financiamiento de la educación superior en Chile es

reconocido por la alta contribución de las fuentes privadas frente a

108


los bajos niveles del gasto público. Buena parte de esto se explica

por los fondos de financiación, surgidos de alianzas público-priva-

das, como mecanismos de gestión que permiten una asignación

más eficaz de recursos a las instituciones (Ministerio de Educación

Nacional [men] 2010). Se destacan en esta categoría los fondos con-

cursables promovidos desde el Ministerio de Educación de Chile,

como el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación

Superior (mecesup).

El punto de inflexión en el sistema de educación superior chilena

y sus mecanismos de financiamiento se produjo en 1980 con un

cambio de modelo hacia un sistema basado en la recuperación de

costos (Caballero, 2010). En 1994 se publicó el “Informe Brunner”,

estudio que buscaba identificar las falencias en educación superior

en Chile. Dicho informe fue el detonante de la reforma educativa de

1996, la cual dio paso en 1998 a la creación del mecesup.

El mecesup es uno de los fondos competitivos, cuya misión es mejo-

rar la calidad y equidad dentro de las ies (Eguiguren & Soto, 2010).

Si bien es un fondo más entre una alta variedad de fondos que com-

ponen el ecosistema de financiamiento de la educación superior en

Chile, su implementación ayudó a que las ies chilenas introdujeran

marcos de planeación estratégica plurianual, y realizaran mejoras pe-

dagógicas y curriculares (Caballero, 2010).

En la actualidad Chile cuenta con fondos de libre disposición, fon-

dos concursables y fondos de innovación académica (fiac), que bus-

can un salto cualitativo en innovación en tres niveles (i.e. educación

técnica, universitario de pregrado y posgrado), y otros fondos ma-

nejados directamente por entidades del sistema. Además de crear

un intrincado sistema de financiamiento, tal vez el mayor aporte de

dichos fondos ha sido la generación de una cultura de “concurso”

y “desempeño,” ya que parte de los recursos se obtiene mediante

mecanismos de competencia y desempeño histórico.

109


Asimismo, estos fondos han permitido el direccionamiento especí-

fico de los recursos, lo cual ha generado mejores esquemas de rendi-

ción de cuentas. Por ejemplo, el Ministerio de Educación de Chile ha

usado los fondos concursables del mecesup como elemento orien-

tador para las universidades. Estos fondos competitivos apuntan a

temas varios, tales como: la renovación de los planes de estudio; la

rendición de cuentas; gestión de información y la innovación y uso

de TIC; nivelación de competencias de entrada deficitarias y el for-

talecimiento del capital humano avanzado, entre otros retos que se

atienden con mecesup.

Estas reformas ya mencionadas, de fondos competitivos que pro-

mueven la oferta, han tenido importantes repercusiones: se ha

instaurado una cultura de rendición de cuentas y, en general, se ha

contribuido a la transparencia del sistema de financiación (Caballe-

ro, 2010). Adicionalmente, se ha mejorado el sistema de asistencia

financiera (i.e. becas, crédito solidario).

La alta concentración de fuentes privadas1 y el modelo basado en la

recuperación de costos han sido el eje de un sistema que permitió

pasar de 119 000 estudiantes en 1980 a casi un millón en 2011 sin

necesidad de incrementar el gasto público en educación de manera

proporcional (Kremerman, 2011). Pero más que buscar ahorros en

el gasto público, el enfoque de mecesup del Ministerio de Educación

de Chile ha sido alentar —vía las convocatorias— una mayor aten-

ción a los planes de mejoramiento institucional.

1 De acuerdo con la OCDE, en Chile los aportes públicos al sistema de financiamiento de la educación superior son del 16,1 % frente a un 83,9 % privados. En países de la OCDE dicha relación es en promedio de 69,4 % aportes públicos y 30,6 % privados.

110

¬


Estados Unidos: énfasis en la financiación

por desempeño y los créditos estudiantiles

El sistema de financiación de la educación superior en Estados Uni-

dos se ha basado en la importancia de la competencia como meca-

nismo para promover la eficiencia y calidad de las ies. Por un lado,

existe un sistema de distribución de ingresos por indicadores de des-

empeño que fomenta la competencia entre las ies públicas; por otro

lado, gran parte de la financiación se hace a través de la demanda,

por medio de becas y créditos, garantizando la capacidad de pago

de los estudiantes y su escogencia con base en criterios de calidad.

Hacia finales de los años 70, en Tennessee se comenzó a imple-

mentar el primer sistema de financiación por desempeño para la

educación superior (Dougherty & Vikash, 2011). De ahí fueron sur-

giendo otros programas estatales que hasta finales de los años 90 se

caracterizaron por distribuir una porción del gasto en educación (i.e.

una bonificación) de acuerdo con una determinada fórmula, consi-

derando: indicadores de resultado, como el número (o porcentaje)

de graduados o exalumnos con empleo; indicadores de logros inter-

medios, como porcentajes de deserción y retención; e indicadores

de entrada, como la matrícula, el número de docentes, entre otros

(Dougherty & Vikash, 2011). A comienzos del nuevo milenio, sin

embargo, el número de Estados americanos con sistemas de reparto

del gasto basado en desempeño empezó a caer.

A pesar de esta caída, lo cierto es que ha habido un renacer de

este tipo de programas con ciertas características diferenciales, que

Dougherty y Vikash (2011) llaman “programas de financiación por

desempeño 2.0”. Este nuevo tipo de diseños se diferencia del ante-

rior en que pone mayor énfasis en los indicadores de resultado y de

logros intermedios (ver cuadro 1) y, sobre todo, en que distribuye la

totalidad de recursos de los Estados con base en ellos (Dougherty

& Vikash, 2011).

111


Cuadro 1. Ejemplos de indicadores utilizados en ee.uu. para la distribución de recursos por desempeño

Indicadores de logros intermedios Indicadores de resultado (salida)

Retención y deserción Tasa de graduación

Transferencias de Community Colleges a

universidades

Número de graduados

Tasa de logro de cursos básicos (matemáti-

cas, lenguaje, etc.)

Empleabilidad de graduados (% empleados y

salarios)

Efectividad de la remediación Satisfacción de los estudiantes con la IES

Fuente: Elaboración propia, con base en Dougherty (2004) y Dougherty y Vikash (2011)

Según el National Council of State Legislatures [nesl] (2013), aun-

que solo 12 Estados americanos cuentan actualmente con sistemas

de financiación por desempeño, otros cuatro se encuentran en tran-

sición y 19 están realizando discusiones formales al respecto. Es

decir, solo en 15 de los 50 Estados (30%) no se está planteando aún

la utilización de este mecanismo para la repartición de los recursos

a las ies.

Otro aspecto de gran relevancia en el caso estadounidense ha sido

el énfasis que se ha puesto en la financiación de la demanda. A 2007

la financiación estatal destinada a estudiantes y sus familias repre-

sentaba alrededor de 30% de la financiación pública al sistema de

educación superior (Tulip, 2007). Entre 2002 y 2009 creció de ma-

nera importante la participación de créditos privados en el total de

la financiación dirigida a estudiantes, hasta llegar casi a una tercera

parte de esta (The College Board, 2012). La mayor parte de la finan-

ciación a través de instituciones privadas, sin embargo, correspondía

al manejo de los Stafford Loans2 y los créditos directamente entrega-

2 Son préstamos públicos, entregados desde 2010 directamente por el Gobierno a los estudiantes. Estos pueden ser subsidiados o no, y se otorgan a tasas de interés muy bajas, a diferencia de los créditos privados. Son la principal fuente de financiación de estudiantes en Estados Unidos.

112

¬


dos por el sector privado contaban con garantías gubernamentales

para su repago.

Luego de la crisis bancaria, el Gobierno federal volvió a tomar las

riendas de estos préstamos, y eliminó los intermediarios privados

que se encontraban inmersos en problemas ocasionados por la re-

cesión. No obstante, la participación del sector privado en la finan-

ciación de estudiantes sigue siendo importante, incentivada en gran

medida por las garantías de repago de los créditos que otorga el

Gobierno.

Reino Unido: los créditos contingentes al ingreso y

una pluralidad de alternativas de financiación

El sistema de financiamiento de la educación superior en el Reino

Unido es reconocido por su alta versatilidad, pues cuenta con múlti-

ples mecanismos de financiamiento y diversos métodos para colocar

los recursos. Algunos de sus principales mecanismos son: los crédi-

tos contingentes al ingreso, créditos de manutención, transferencias

por desempeño, transferencias por características, matrículas flexi-

bles, entre otros.

El siguiente apartado se centrará en el análisis de los créditos contin-

gentes al ingreso, que a partir de los años 90 se han convertido en el

principal vehículo utilizado por los ingleses para aumentar las cober-

turas educativas con criterios de equidad y sostenibilidad financiera.

Es importante, ante todo, resaltar que las ies del Reino Unido son

entidades autónomas, libres de buscar y financiar sus operaciones

por diversas fuentes. Sin embargo, la mayoría del financiamiento

proviene del conocido como “Sistema dual de soporte” (Jongbloed,

2009). Dicho sistema se fundamenta en los fondos transferidos por

113


los diferentes Consejos de Educación Superior3 y los Consejos de

Investigación4, pero se complementa con un sinfín de alternativas,

tal y como se presenta en el gráfico 2. De esta manera, se ha llegado

a una financiación por fuentes no gubernamentales de casi el 40 %.

Departamento de Educación y

Habilidades Oficina de Ciencia y Tecnología Otras instituciones

gubernamentales

Tasas por

SLC/LEA

Financiación de HEFCE, TTA y

LSC

Contratos y

subvenciones de investigación

Tasas de

Investigación posgrado

Otros diferentes a la

investigación

Universidades e Instituciones de Educación Superior

Otros ingresos

por investigación

Organizaciones

benéficas nacionales

Tasas de

estudiantes extranjeros

Residencias y servicios de

comida y bebida

Otros ingresos

• Ingresos por tasas • Por servicios

generales

• Donaciones o

legados • Otros ingresos

operativos

Fuente: Hancock (2010)

Gráfico 2. Fuentes de financiamiento de las ies inglesas

En el marco de este sofisticado sistema de financiamiento, quizás

el elemento más innovador ha sido el de los créditos contingentes

al ingreso. Este tipo de créditos cubre los costos de matrícula y/o

3 El Consejo de Financiamiento de la Educación Superior para Inglaterra (HEFCE,

por sus siglas en inglés) es el organismo a través del cual las instituciones de educación superior obtienen la mayor parte de su financiamiento. De Igual forma, Irlanda, Gales y Escocia cuentan con sus propios organismos.

4 Los Consejos de Investigación proveen recursos para proyectos, formación y centros de investigación. Existen 8 consejos de este tipo en el Reino Unido.

114


manutención, y tiene la particularidad de que el pago de la deuda

depende de los ingresos futuros del egresado (Chapman, 2005)5.

Dicho mecanismo tuvo su génesis en 1980. Sin embargo, no fue

sino hasta la década de los 90 que fue efectivamente implementado.

En 1990, el Reino Unido inició una revolución educativa, cambian-

do de un sistema de educación superior basado en becas a uno de

créditos estudiantiles. Este cambio obedeció a una necesidad de ma-

yor cobertura del sistema, de mayor equidad y de blindar al Estado

contra el riesgo de no pago de los créditos educativos (Seymour-

Jackson, 2009). Todo esto en un contexto de aumento de costos de

las matrículas y, por ende, exclusión de los estudiantes con menores

recursos. No obstante, la exitosa implementación de este modelo

requirió una meticulosa articulación entre el esquema de recaudo de

cartera y el sistema tributario (Seymour-Jackson, 2009). Una precon-

dición de un sistema de créditos contingentes al ingreso es que haya

una autoridad tributaria en capacidad de lograr el repago, el cual se

hace en función estricta del éxito laboral del egresado.

Los créditos contingentes han permitido mejorar la equidad en el

acceso al sistema, al reducir las barreras de ingreso. Adicionalmente,

el repago, como su nombre lo indica, es contingente al ingreso del

egresado. Por esto, se han posicionado como una especie de “inver-

sión” en estudiantes más que como un crédito, lo que ha permitido

aumentar también la cobertura (Lloyd, 2013). Por último, el mode-

lo de créditos contingentes contribuyó a dotar de más recursos al

sistema y aliviar, en alguna medida, la presión fiscal que ejercía una

educación que previamente era 100 % subsidiada.

5 Bruce Chapman es uno de los más conocidos defensores de los créditos de capital

humano pagaderos de manera contingente al ingreso laboral del egresado. El punto fundamental, y por el cual cabe una atención en esta publicación, es que los países con crédito contingente al ingreso han aumentado acceso y cobertura de manera notoria con todas las externalidades y beneficios para la sociedad.

115


2. La financiación de la Educación Superior en Colombia:

Ley 30 y los principales retos del sistema

Como se mencionó en la introducción de este capítulo, el actual

sistema de financiación de educación superior en Colombia presen-

ta tres grandes debilidades: i) no es lo suficientemente eficaz para

responder a las necesidades del sector y no ofrece garantías de sos-

tenibilidad, ii) no se orienta hacia la equidad y iii) no permite el

direccionamiento estratégico de los recursos hacia fines deseables

(investigación, calidad, pertinencia, innovación). Comentemos esto

en detalle:

¬ Eficiencia y sostenibilidad del sistema

El sistema de financiamiento de la educación superior en Colombia,

regulado básicamente por el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, tiene

como principal herramienta la transferencia directa de fondos pú-

blicos a las ies públicas, usando una bolsa única común para cada

entidad. Dicha definición asegura, por vía legal, un crecimiento iner-

cial de los recursos a precios constantes para todas las ies públicas.

Este modelo de distribución presenta retos importantes de eficien-

cia y sostenibilidad, especialmente frente a la apuesta de política pú-

blica que está haciendo el país en términos de acelerar la cobertura y

calidad en la educación superior. Es importante recordar que desde

hace algunos años el país experimenta un acelerado crecimiento de

la matrícula educativa, que hay aproximadamente 3,2 millones de

jóvenes sin acceso a la educación superior y que cada año cerca de

620 000 nuevos bachilleres salen a demandar formación profesional

(El Tiempo, 2011). En particular, el Plan Nacional de Desarrollo se

planteó la meta de alcanzar una cobertura del 50 % en 2014, meta

que claramente no se alcanzará.

116


Sánchez y Márquez (2013) estiman que el gasto real por estudiante,

requerido para cumplir las metas de cobertura, deserción y calidad,

debe crecer más de 10% en términos reales en los próximos años.

Sin embargo, bajo el esquema del artículo 86 de la Ley 30, este au-

mento del 10% requeriría un incremento en la base, lo cual impli-

caría crecimientos sostenidos en el tiempo incluso cuando se hayan

cumplido las metas. Esto hace que en el largo plazo esta solución

sea insostenible.

Por lo anterior, el método de financiación actual parece ineficaz para

soportar el desarrollo requerido por las ies. Los aportes públicos

otorgados bajo esta ley se ajustan año a año con base en la infla-

ción, por lo que en términos constantes las ies han recibido casi los

mismos recursos durante el último quinquenio (Brunner & Ferrada,

2011). Específicamente, este mecanismo de financiación presenta

los siguientes retos:

• La base de la asignación de recursos es el presupuesto de años

anteriores, que no necesariamente refleja las necesidades pro-

pias de cada una de las ies: esta característica del sistema genera

grandes distorsiones, ya que en la construcción del presupuesto

se priorizan los rubros de obligatorio cumplimiento (e. g.: gas-

tos administrativos y de personal), los cuales representan cerca

del 90 % de los gastos operacionales de las ies.

• El crecimiento inercial de los recursos establecidos por ley ge-

nera incentivos perversos al Gobierno para la aprobación de

recursos: las inversiones estratégicas requeridas por las ies (e.

g.: en infraestructura física o tecnologías y los laboratorios), a

pesar de ser inversiones en un determinado momento, incre-

mentan la base presupuestal de asignación de capital futuro. Por

tanto, muchas inversiones críticas terminan aplazadas o relega-

das, lo cual detiene el progreso de las ies en ciertos momentos.

117


• El artículo 86 tampoco estimula la búsqueda de innovaciones en

prestación de servicios, de manera que se atiendan las exigen-

cias de calidad, cobertura y equidad. Esto sencillamente porque

no reconoce a las ies que hacen esfuerzos en estas materias.

Es así como esta fórmula de asignación de recursos no recompensa

a las instituciones por la eficiencia o pertinencia, y ni siquiera cubre

los costos adicionales en los que incurren las ies como consecuen-

cia del aumento del número de alumnos matriculados (ocde, 2012).

Esto ha limitado la modernización de las ies públicas, lo cual se

refleja en infraestructura sin mantenimiento, deficiencias en tecno-

logía, restringida inversión en mejoramiento y lentitud en la creación

y actualización de programas, entre otros problemas.

Es de destacar, sin embargo, el reciente esfuerzo por aumentar los

recursos destinados a las 32 universidades públicas mediante la “Es-

tampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universi-

dades estatales” (Ley 1697 de diciembre de 2013). Con este nuevo

tributo con destinación específica se espera recaudar cerca de 250

000 millones de pesos anualmente para las universidades públicas6,

principalmente con el fin de mejorar la infraestructura física de es-

tas. Además, la ley prevé que estos recursos adicionales no se cons-

tituyan en base presupuestal de las universidades.

Por otro lado, desde la perspectiva de financiación de la demanda,

la herramienta más importante con la que cuenta el país es el Ins-

tituto Colombiano de Crédito Educativo (Icetex), cuyo objetivo es

aumentar la cobertura mediante el apoyo financiero a estudiantes.

Esta entidad recibe aproximadamente el 20% del gasto público en

educación superior7 y entrega anualmente alrededor de 260 mil cré-

6 Para recaudar dichos fondos se creó el Fondo Nacional de las Universidades Estata- les de Colombia, manejado por el Ministerio de Educación Nacional.

7 Para 2010 (OCDE, 2012).

118


ditos —entre nuevos y renovados8— (aproximadamente 14% de la

matrícula). Su línea de crédito más importante es acces, la cual ha

tenido un crecimiento cercano al 107% en los últimos 8 años, y lle-

gó a 43 mil beneficiarios nuevos en 2012, de los cuales 82% son de

estratos 1 y 2.

Aunque esto ha tenido un impacto importante en el acceso y perma-

nencia de los estudiantes en la educación superior, se requieren mu-

chos más recursos para satisfacer las necesidades actuales del país

y se deben implementar estrategias que aseguren su sostenibilidad.

Durante 2013 la cartera morosa del Icetex ascendió a 34%, equi-

valente a $350 mil millones (El Tiempo, 2013). Este hecho limita en

gran medida la financiación de la creciente demanda de nuevos cré-

ditos educativos y genera un nivel de riesgo a los actuales usuarios

del Icetex, en particular a estudiantes de IES privadas.

¬ Mayor equidad en la repartición de recursos

El actual sistema de financiación de la oferta educativa presenta dos

problemas principales que han redundado en una creciente inequi-

dad a lo largo de los años: en primer lugar, los criterios de asignación

del grueso de los recursos (lo correspondiente al artículo 86 de la

Ley 30) se basan en criterios históricos, específicamente en las es-

tructuras presupuestales de rentas y costos de las ies en 1993 (con

ajustes a la inflación); en segundo lugar, los esfuerzos por estable-

cer criterios de repartición sujetos a indicadores de desempeño, tal

como está previsto en el artículo 87 de la Ley, se han traducido en

la repartición de un porcentaje ínfimo (cercano al 0,1 % del total

del gasto público en educación superior en 2010 y al 2 % en 2012),

insuficiente para compensar la tendencia de desigualdad creciente

entre las ies.

8 Durante 2011.

119


Como se puede observar en el cuadro 2, los aportes de la nación a

las 32 universidades públicas representan cerca de un 98 % del total

de subvenciones públicas. Entre las 14 instituciones universitarias y

las 16 instituciones técnicas y tecnológicas públicas se reparten el 2

% restante, a pesar de que su matrícula representa más de un 15 %

del total. Esta situación es paradójica, pues es posible que el gasto

socialmente más progresivo y equitativo de todo el sistema es el que

se hace a este nivel.

No obstante el valor de las transferencias por desempeño fijadas

en el artículo 87 ―sujetas al crecimiento económico―, lo cierto es

que el haber desarrollado un modelo de indicadores como este en

2008 y haber logrado que las ies aceptaran dicho acuerdo fue un

gran logro para el país. Algunos de sus frutos se están viendo ahora,

por ejemplo, con la distribución por desempeño de parte de los re-

cursos provenientes del Impuesto de Renta para la Equidad (cree)9

destinados a la educación superior. Los dineros provenientes de este

nuevo tributo, que se calcula asciendan a $500 000 millones anuales

(aproximadamente un 20 % adicional en las subvenciones públicas

destinadas a las ies), sin duda serán distribuidos de manera más equi-

tativa entre las ies (ver cuadro 2).

Por su parte, los recursos de los que dispondrán las instituciones

universitarias y las instituciones técnicas y tecnológicas10 estarán su-

jetos a: dos indicadores de desempeño (i. e.: Índice de resultados de

formación e Indicador de bienestar) y el rezago regional en cobertu-

ra educativa de este nivel de formación.

9 El CREE fue creado mediante la Ley 1607 de 2012 (Reforma Tributaria), y se esta-

blece un 1% temporal para las vigencias 2013, 2014 y 2015, distribuido de la siguiente manera: 40% para las IES públicas, 30% para salud y 30% para inversión social en el sector agropecuario.

10 Equivalente al 25 % restante de los recursos del CREE.

120


Cuadro 2. Asignación de recursos públicos por tipo de institución Distribución

Tipo de

Institución

Número de

Instituciones

Matrícula

pública

2011

%

Matrícula

2011

Presupuesto

(millones de

USD) 2011

Distribución

Recursos

2011

Recursos

CREE 2013-

2015

Universidades 32 537,490 85% 1,094 97.80% 75%

Instituciones

universitarias

Instituciones

técnicas y

tecnológicas

14 33,622 5% 6 0.50% 16 63,655 10% 19 1.70%

25%

Fuente: Elaboración propia, con base en ocde (2012), men-snies y Decreto 1835 de 2013.

Además de ayudar a equilibrar la balanza entre los aportes a uni-

versidades y los aportes a instituciones universitarias e instituciones

técnicas y tecnológicas, existen varios factores, según lo dispuesto

en el Decreto 1835 de 2013, que aseguran la distribución de estos

recursos con criterios de equidad y eficiencia. En primer lugar, el

70% de los recursos destinados a las universidades11 se repartirá de

acuerdo con los indicadores de desempeño previstos en el artículo

87; en segundo lugar, el 30% restante de los recursos dirigidos a

universidades se otorgará según criterios de equidad regional, prio-

rizando municipios de frontera y Consolidación12.

Los recursos que se generarán a partir de 2014, mediante la Ley

1697 de 2013, también tendrán un impacto sobre la repartición de

estos. Durante los primeros cinco años se verá una aún mayor con-

centración de estos en la Universidad Nacional, que recibirá el 70%

11 Equivalente al 75 % de los recursos del CREE.

12 Los municipios de Consolidación son aquellos priorizados por el Plan Nacional de Consolidación dadas sus condiciones de violencia, abandono estatal histórico e importancia estratégica militar.

121

¬


de los recursos. A partir del quinto año las otras 31 universidades

estatales se repartirán este 70% y la Universidad Nacional recibirá el

30% restante. Es importante resaltar que la repartición de recursos a

las 31 universidades estatales estará sujeta al número de estudiantes

y no a indicadores de resultado, como se está haciendo en otros paí-

ses analizados. Además, mediante este tributo se estará ampliando la

brecha entre las universidades y las demás ies públicas no contem-

pladas en la Ley.

En búsqueda de un mayor direccionamiento

estratégico del sector educativo

En la actualidad son muy pocos los mecanismos con los que cuenta

el país para direccionar los recursos de la educación superior diri-

gidos a alcanzar fines específicos. Por un lado, la asignación de los

recursos se hace en bloques o bolsa común que no permiten dis-

criminar los gastos administrativos de los gastos de investigación,

docencia o dotación de aulas, para poner algunos ejemplos; por otro

lado, la rendición de cuentas por parte de las ies públicas tampoco

promueve la transparencia, porque en la mayoría de los casos no

permite este tipo de diferenciaciones (ocde, 2012).

Algunos esfuerzos por mejorar la pertinencia de la educación técni-

ca y tecnológica en el país se han llevado a cabo a través de alianzas

estratégicas regionales promovidas por el Ministerio de Educación

Nacional13. Con estas se busca aumentar la oferta de programas téc-

nicos profesionales y tecnológicos en áreas de conocimiento rele-

vantes para las apuestas productivas de las regiones, y crear cerca de

15 000 nuevos cupos en este nivel de formación. No obstante, los

recursos destinados para este fin representan una mínima parte del

13 Hasta el momento se han hecho dos convocatorias: la primera se hizo con recursos

de la CAF y la segunda, que se adjudicó en 2013, con recursos del BID.

122


total del gasto público en educación superior (alrededor del 1,5 %), y las expectativas de aumento en la matrícula una proporción aún

menor (menos del 1 %).

Cuadro 3. Resumen de los principales retos del actual sistema

de financiación de la Educación Superior en Colombia

Normativa/Institución Principales retos del actual sistema

Artí

de 1

culo 86 de la Ley 30

992

Es altamente insostenible porque plantea que los recursos serán siem-

pre crecientes en términos reales.

Distribuye recursos privilegiando en exceso un punto de partida, el del

año 1993, que poco o nada se asocia con las realidades de la educa-

ción del momento y las necesidades a futuro.

Distribuye los recursos en una única bolsa, lo que dificulta la defini-

ción de políticas de largo plazo (en docencia, investigación, extensión,

infraestructura y equipamiento), lo cual hace difícil la rendición de

cuentas.

No atiende la renovación de infraestructura y equipamiento, ni reco-

noce los esfuerzos de las IES por atender una matrícula estudiantil

creciente. El sistema de financiamiento no reconoce ni siquiera míni-

mamente a las instituciones que hacen el mayor esfuerzo en calidad,

cobertura e investigación.

Artí

de 1

culo 87 de la Ley 30

992

Plantea la distribución de un porcentaje adicional sujeto al crecimiento

de la economía. Sin embargo, sólo una pequeña parte se hace con base

en criterios de desempeño (0,1% del total del gasto en Educación Su-

perior para el año 2010 y 2% en 2012).

No se ha hecho una evaluación del impacto de la financiación por des-

empeño y no se han evaluado los indicadores definidos en un principio.

ICE

TEX

Mejora equidad y acceso, pero a mediano plazo no plantea mecanis-

mos para garantizar su sostenibilidad.

No contempla estrategias de financiación de la demanda diferentes de

las becas y créditos tradicionales.

CRE

E

Destina importantes recursos a las IES que se distribuyen con criterios

de desempeño y equidad, pero sólo durante las vigencias 2013, 2014

y 2015.

Fuente: Elaboración propia

123


Respecto a la rendición de cuentas, basta con mirar la información

consignada en los diferentes sistemas de información que coordina

el Ministerio de Educación Nacional. Por ejemplo, la información

financiera reportada por las ies al Sistema Nacional de Informa-

ción de la Educación Superior ―snies Financiero― es incomparable

año a año, dado que el número de ies que reporta anualmente varía

constantemente. El snies no permite análisis de fondo, en tanto que

el número de instituciones que registra la información varía cons-

tantemente.

3. Recomendaciones

La educación es un instrumento fundamental para el desarrollo hu-

mano y social de un país, porque permite dinamizar la movilidad so-

cial, disminuir la desigualdad y promover el crecimiento económico.

Como se plantea en la Constitución Política de Colombia, la educa-

ción es concebida como un derecho y un servicio público que tiene

una función social, siendo el Estado el que debe regular y vigilar

que esta sea prestada con calidad y pertinencia, así como garantizar

las condiciones necesarias para brindar acceso y permanencia en el

sistema educativo. Esto significa que el Estado es responsable de

garantizar el derecho a la educación de su población, sin que nece-

sariamente sea el proveedor del servicio.

A continuación se presentan algunas recomendaciones para superar

los obstáculos enumerados en la sección anterior.

¬ Sostenibilidad del sistema

En el periodo 2004 - 2012 el crecimiento anual promedio de la ma-

trícula fue de 18% en el nivel tecnológico, de 5,4 % en el nivel de

124


pregrado universitario, de 16% a nivel de maestrías y de 21% a nivel

de doctorados. Esto indica que estamos ante un periodo de rápida

expansión del sector de la educación superior, para lo cual deben

ampliarse las fuentes de recursos y realizar innovaciones en la pro-

visión del servicio, de manera que se pueda atender el desafío de la

expansión del sistema sin afectar la calidad y, al contrario, poten-

ciando la producción de conocimiento e investigación del sistema

universitario. Todo esto exige reformas en el sistema de financia-

miento que logren conjugar la eficiencia, eficacia, equidad y exce-

lencia académica. Más que un sistema inercial de financiamiento, se

requiere ampliar la base de recursos del sector y crear mecanismos

para incentivar el mejoramiento constante del sistema de educación

superior, en lo que respecta al cumplimiento de metas: calidad, co-

bertura y equidad.

En cuanto a la financiación de la demanda, el país afronta retos

importantes, al tener como principal estrategia para ello un Icetex

que genera grandes incógnitas. Por lo tanto, si de verdad se quisiera

extender el sistema universitario de manera amplia, se deben desa-

rrollar estrategias que permitan cobrar a todos los estudiantes los

costos de su educación una vez hayan ingresado al mercado de tra-

bajo y devenguen ingresos altos, de tal forma que no se descapitalice

el Icetex (Kalmanovitz, 2013). En cuanto a este aspecto, la experien-

cia internacional ha evidenciado resultados exitosos, especialmente

el Reino Unido y Australia, a través de los créditos contingentes al

ingreso.

¬ Equidad en la repartición de recursos

Sumando lo dispuesto en el artículo 87 con los recursos del cree

distribuidos con base en indicadores de desempeño, alrededor de 15

% de las transferencias del sector público a las ies se hará con base

en criterios de desempeño. Esto implicará mayor equidad en la re-

125


partición e inducirá mayor eficacia por parte de las ies. Sin embargo,

no se debe olvidar que el punto adicional del cree, al cual están su-

jetos estos recursos, se eliminará después de 2015. Es decir, se trata

de una solución temporal que genera obvios interrogantes a futuro.

El país debería aprovechar esta coyuntura de la mejor manera. Para

ello deberá, en primera instancia, realizar una evaluación de impacto

de la financiación por desempeño, con el fin de buscar afinar el mo-

delo de indicadores utilizados en la actualidad y determinar en qué

medida se debe aumentar la proporción de recursos distribuida bajo

este método.

Sin duda, desmontar el actual esquema de financiación por criterios

históricos, como lo dispone el artículo 86 de la Ley 30, no será una

tarea fácil. Por tanto, y siguiendo el ejemplo chileno, quizás sea una

mejor solución, en el corto y mediano plazo, la creación de nuevas

bolsas financieras para repartir según criterios de desempeño y equi-

dad regional, tal y como se está haciendo de manera provisional con

los recursos del cree.

¬ Direccionamiento estratégico del sector educativo

Es importante generar alternativas de direccionamiento de la políti-

ca desde el Ministerio de Educación Nacional sin vulnerar el princi-

pio de autonomía universitaria. En este aspecto, los fondos concur-

sables constituyen una opción eficaz como elemento orientador, el

cual permite el direccionamiento específico de los recursos e incen-

tiva la adopción de mejores esquemas de rendición de cuentas. Otra

opción es la implementación de convenios de desempeño o contra-

tos-programa, por medio de los cuales se establezcan obligaciones

u objetivos de desempeño para un periodo de tiempo determinado.

En cuanto a estos, se deben definir hitos, respecto a los cuales se

revisa el cumplimiento del acuerdo y su necesidad de continuación.

126


En Colombia, este tipo de estrategias se ha usado muy poco14. Su

implementación para temas estratégicos, como calidad, pertinencia

e investigación, permitiría alinear la asignación de recursos con las

apuestas de política pública que está haciendo el país, con base en

mecanismos de competencia e indicadores de desempeño. Esto per-

mitiría orientar la educación en el mediano y largo plazo y le daría

a las ies mayor seguridad sobre los recursos de los que dispondrían.

No obstante, se requiere de una rendición de cuentas mucho más

clara que la que se tiene hoy en día.

¬ La necesidad de mejorar la información del sector

La nueva Ley debería tener logros en información que requiere la

mejor gestión del sistema y que exige la naturaleza pública del servi-

cio. Se requiere un plan único de cuentas (puc) público para las ies;

empezando con las de origen público y ampliado progresivamente a

las privadas, de manera que sean públicos los estados financieros de

las ies y se mejore la rendición de cuentas. El incentivo para gozar

de recursos del Icetex debe ser estar al día en la rendición de cuentas

financieras y snies.

¬ Comentario final sobre las perspectivas de reforma

• La ocde empieza a ofrecerle al país análisis de mayor profundi-

dad en materia de educación superior, que estimulan la autocrí-

tica y la búsqueda de soluciones propias que no desconozcan el

contexto internacional.

14 De todas maneras se debe destacar el trabajo del men en las convocatorias de apoyo a

alianzas en formación técnica y tecnológica profesional; los programas de prevención de la deserción y el seguimiento a egresados, entre otros esfuerzos.

127


• La Ley 30, junto con normas y reglamentaciones posteriores,

cumplió un papel histórico y permitió avances en aseguramien-

to de calidad, mediante el registro calificado y la acreditación de

excelencia (institucional y de programas).

• Superados 20 años de la Ley 30 y vistos los avances en muchas

instituciones, el sistema educativo está preparado para dar sal-

tos más rápidos en calidad, cobertura, innovación y pertinencia.

El sistema de financiamiento juega un papel decisivo en esta

materia. Esto representa para el país un reto grande, pero tam-

bién una oportunidad especial.

• En el mundo se ha innovado en fórmulas que garantizan el

acceso y equidad; el país debe estudiarlas y encontrar caminos

propios.

• Varios actores nacionales congregados en la Mesa Temática de

Financiamiento, en la que sobresalen el Sistema Universitario

Estatal (sue), ascun y varias asociaciones de ies, vienen nutrien-

do un debate necesario para el país. A esto se deben sumar

otras propuestas de estudiantes, profesores e investigadores, de

manera que se pueda ofrecer, en lo posible, un conjunto de

propuestas que dinamicen la educación superior del país. Este

ejercicio debe consolidarse con toda celeridad, de manera que

el Gobierno pueda presentar al Congreso de la República un

articulado completo. De lo contrario, la incertidumbre respecto

al financiamiento frenará el sistema y generará malestar y des-

contento.

• Como se ha mencionado en este artículo, los recursos relacio-

nados con el 1% adicional del cree para la educación superior

tendrán vigencia solo hasta 2015. Si no se encuentran solucio-

nes consensuadas antes de esta fecha, el sistema presentará un

128


déficit severo de financiamiento, que amenazaría su estabilidad

y los logros conquistados desde la Constitución de 1991.

• Los recursos adicionales que se generarán mediante la nueva

Estampilla Pro Universidad Nacional y demás universidades

estatales servirán para disminuir la presión de una matrícula

creciente. Sin embargo, la repartición de recursos debería con-

templar indicadores de resultado que vayan más allá del número

de estudiantes, y se debería contemplar la necesidad de aumen-

tar los recursos a las demás IES públicas que no están siendo

cobijadas por la Ley.

• Por consiguiente, el país requiere adelantar en el Congreso de la

República el mejor diálogo entre los miembros de este, y con el

apoyo de los actores del sistema de educación superior, con el

liderazgo de los rectores y las instituciones del sector, y la par-

ticipación de estudiantes y profesores. Es necesario, entonces,

abordar este proceso con celeridad.

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