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Gestión del Agua en América Latina: entre participación social y gestión privada
Abril del 2015
Nicolas Foucras PhDUniversidad TEC de Monterrey
Lecturas complementarias• Romero Lankao Patricia, 2006, “Descentralización y retiro del Estado: ¿Mecanismos
para gestionar sustentablemente el agua?”, Gestión y Política Pública, XVI(1):29-59. http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num_anteriores/Vol.XVI_No.I_1ersem/Patricia_Romero_Lankao.pdf
• Segrelles Serrano José Antonio, 2007, “Geopolítica del Agua en América Latina: Dependencia, Exclusión y Privatización”, Ponencia presentada durante el XVI Simposio Polaco-Mexicano, Universidad de Varsovia, 28-30 de agosto de 2007,20p.http://www.ecoportal.net/Temas_Especiales/Agua/geopolitica_del_agua_en_america_latina_dependencia_exclusion_y_privatizacion
• Dominguez (2010) “El acceso al agua y saneamiento: Un problema de capacidad institucional local: Análisis en el estado de Veracruz” Gestión y Política Pública2 (2010): 311-350
• http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/133/13315977004.pdf• Amaya Ventura “Aspectos institucionales de la gestión del agua en Pachuca,
Hidalgo”, Revista Mexicana de Sociología, 2011(3), (carpeta del centro del agua)http://www.revistas.unam.mx/index.php/rms/article/view/28726
• Rolland y Caredenas (2010) “La gestión del agua en México”, Polis, 6(2):155-188 http://tesiuami.uam.mx/revistasuam/polis/include/getdoc.php?id=461&article=454&mode=pdf
Acceso al agua es un Derecho humano absoluto sin embargo:
• 783 millones no tienen acceso al agua (ONU 2013; en este sentido se cumplieron los ODM que
planteaban ↓ 50% numero de personas sin acceso)
• Pero: 2,4MM tienen acceso a agua dudosa (OMS 2014)
• Según Payen (asesor de Ban Ki-Moon): 3,6MMtienen acceso a agua no segura y 1,6MM a agua
peligrosa
2010: ONU reconoce el acceso al agua potable como un derecho
humano
Tal como Rollad y Cardenas (2010) lo plantean:
• Autoridad mexicana califico al principio siglo XXI de prioritario el tema del agua
• Problemas son:– Desigualdad en la distribución/acceso– Contaminación– Falta de mantenimiento de la infraestructuraEscasez y privatización
• Soluciones propuestas por organismos económicos internacionales son:– Descentralización y Democratización de la toma de
decisiones– Privatización
¿Por qué el acceso al agua es importante?
• Sirve para necesidades básicas:
– Alimentación y agricultura (En el caso de México: 77% del agua va hacia el campo sobre todo por la revolución verde que busca ↑ productividad; además: ↑ consumo carne e impacto del TLCAN por concentrar las actividades en el Norte)
– Consumo y Higiene humano (supervivencia y salud; 14%)
– Producción de energía (5%)
– Actividad económica: Industria, minería, turismo, etc. (4%)
Determina la inclusión en las dinámicas humanas, Cohesión y Capital social
Dignidad humana (Trejo y Sanabria 2011)…
Desarrollo socio-económico-humano depende del acceso a agua (limpia)
Fuente: CEIEG 2013
México muy por encima del promedio (2010)
• Mal manejo del agua puede ocasionar: – Exclusión de las dinámicas social y económica
– Éxodo y perdida identidad
– Enfermedades (80% de los enfermedades en PVD vienen del agua; OMS)
– Tensiones… y conflictos
• Acceso a agua otorga competitividad y/o poder
• Percepción que agua es un recurso infinito => mala gestión
• Debate: ¿agua bien comercial o social?
Consumo del agua al nivel mundial
Fuente: Worlmapper.org (2011)
Reservas de agua
Fuente: Worlmapper.org (2011)
Escasez de agua (económica y humana)
Proyección para el 2025
Se incrementa la demanda de agua por:
• Crecimiento de la población
• Rápida urbanización (percepción agua ilimitada)
• Cambio dieta alimentaria (productos no locales)
• Agricultura intensiva e industria (modelo neoliberal)
• Cambio climático…
se prevé ↑ del precio
se transforma en negocio lucrativo
lucha para el control (↑ competencia geográfica) (Vazquez 2013)
Hay mala gestión del agua (caso de México)
• Disponibilidad del agua/hab/año pasó de 18.035 m3 (1950) a 4.312 m3 (2007) y 3015m3 (2020) => “nivel bajo” según el PNUD (1724 m3 en Norte, Centro y Noreste Vs 13.097m3 en Sureste)
• Sin embargo hay recursos suficientes; pba: modelo gestión poco efectivo
• El problema real es la toma de decisiones excluyente y de acuerdo con una lógica de mercado=> requiere politizar gestión agua de manera incluyente
• Necesidad de cooperación para una mejor gestión de aguas comunes (entre países y sub-regiones) y evitar los conflictos potenciales (Mazahuas Vs DF; Sudan Vs Egipto…)
Nota: hay 263 cuencas transfronterizas
Fuente: ONU 2013
Conflictos actuales y potenciales por el agua en zonas fronterizas
Articulo completo sigue…
Caso del río Colorado: distribución del agua
Panorama del agua en México
• Poca cobertura del agua y distribución desigual (fuente: Conagua
2009)
• Los problemas son:–Desarrollo urbano, industrial, IDE, complejos turísticos y agrícola
se da donde no hay agua (Vazquez 2013)
– Concentración donde hay rentabilidad política y económica (industria, agricultura de exportación, ciudades, turismo)
– Fuerte presión hídrica en el Norte (TLCAN concentra las actividades en la frontera)
– Fuerte contaminación (actividades mineras, agrícolas, turísticas e industriales)
– La gestión actual:
No permite la inclusión de los grupos más vulnerables (ej.: comunidades rurales e indígenas)
30% de la población rural y 42% indígenas no tienen acceso
Refuerza las desigualdades y Mantiene/profundiza la precariedad
No permite al Estado garantizar el Derecho al agua
• Mala calidad, Contaminación y desgaste debido a:
–Rápida urbanización
– Industria (incluyendo la IDE) y agricultura intensiva contaminantes
–Vetusta infraestructura por falta de mantenimiento (Peña 2004)
–40% del agua del Valle de México se pierde por fugas (Andreu 2013)
–Percepción que el agua es un recurso infinito
–Población no percibe mala calidad o lo acepta => Enfermedades (tifoidea)
Fugas de agua en el DF
• Unos pocos se apropian la gestión (“agua es poder”)
=>Escasez para los pequeños actores locales
=> Afecta sus oportunidades y competitividad (Informe
sobre el Desarrollo Humano, PNUD, 2006) :
– 35% agua consumida en DF viene territorios de los Mazahuas => movilización indígena
– Comunidades indígenas o asociaciones vecinos se organizan debido a inactividad de la autoridad => Existe una importante gestión informal del agua sobre todo en las regiones donde existe una identificación al lugar y capital social (Gobernanza sustantiva o oficial Vs gobernanza informal o sub-política) (Zermeño 1999)
Fuente: planoinformativo
Grado de presión en las 13 regiones hidrológico-administrativas
Fuente: SEMARNAT, 2010
Fuente: SEMARNAT
Fuente: SEMARNAT. ¿Y el medio ambiente? Problemas en México y el mundo. México, SEMARNAT, 2008.
Las actividades de gran escala afectan las reservas al nivel local. Ej.: Inversión de Lala: perdida de 80% de las reservas
de agua en Cuatro Cienegas
Desplazamientos por proyectos hidroeléctricos (represas); periodo 2007-2011
El problema de la privatización del agua en el caso especifico de América Latina
Los limites del mercado para la buena gobernabilidad
• Debido a la mala gobernabilidad, crisis del Estado de Bienestar y modelo basado en la descentralización (1992): se privilegia el sector privado para mejorar la calidad, gestión e infraestructura
• Promovido por OCDE, BM, BID, CEPAL…• Aguascalientes fue primero (1982); pero tmb: Cancún;
Puebla; Saltillo; DF… (sobre todo saneamiento aguas residuales)
• Iniciativa privada– Esta presente tanto en la gestión como en el desarrollo del marco
jurídico– Representa 30% inversión en el sector agua y 70% es el público:
• 34% Federal• 23% Estado• 13% municipios
• Problemas relacionados con la privatización del servicio público (Dominguez 2010; Rolland y Vega 2010):
– Concentración: zonas urbanas, turísticas o agrícolas exportadoras => Exclusión de los mas precarios=> No resuelve pba cobertura y no garantiza acceso universal
– La iniciativa privada no tiene visión integral sobre gestión del ciclo del agua: (1) disponibilidad agua potable, (2) drenaje y alcantarillado, (3) reutilización
– Visión de corto plazo y descuida la infraestructura
– Precio se incrementa
– Gestión no democrática del agua (sigue tradición gerencial)
=> Acentúa la desigualdad
• Privatización en Cochabamba (Bolivia) (1999): *3 precio => Gobierno retrocedió por conflicto (indemnización a ETN)
Video: http://tu.tv/videos/la-guerra-del-agua-cochabamba-bolivia
• Deseo privatización agua en Quito => “coalición de defensa del agua” (2003) => se suspendió
• Embotelladoras corresponde a una privatización del recurso => Riesgo limitar el acceso al agua
• Administración pública no mantiene redes publicas => conviene a las embotelladoras
• Resistencia en EEUU, Canadá y UE (↓venta botellas; Canadá: restricciones venta en lugares públicos en 50 ciudades) => Concentración de las ventas en ALC
• México : 2º lugar para botellas vendidas después EEUU (Ramos 2012): EEUU y México = ± 30% del mercado mundial
• Estrategia = “convencer a la gente de que beber el agua de la llave es dañino para la salud y es más saludable la embotellada” (Clarke 2009)
• No pagan nada o poco por el agua: proviene de redes públicas, acuíferos o ríos (más lucrativo que el negocio de refrescos)
• Pba: oligopolio al nivel global de embotelladoras tal como del saneamiento/distribución del agua => controldel agua y su precio por intereses de mercado
• En ALC, la IP explota el hecho de que haya mal servicio del agua
“Medio litro de agua embotellada, en una tienda de Tucson, cuesta US 1.39. La botella contiene agua purificada del acueducto de
Tucson. Del grifo se pueden extraer más de 24 litros por un centavo. Eso hace que el agua
embotellada cueste 7.000 veces más, a pesar de que la embotelladora usa la misma fuente
de agua"
(Pacific Institute 2012)
Consumo de agua embotellada en el mundo
Cantidad de marcas presentes en los mercados nacionales (oligopolio en ALC => control más
fácil del precio)
“el gasto público en infraestructura hídrica se ha congelado; eso ha propiciado que la calidad del recurso,
al menos en la ciudad de México, no sea buena. Hay colonias en las que el líquido sale de la llave de color
arena; esto tiene que ver con un recorte en el presupuesto público en infraestructura, en una
transferencia parcial de este negocio a empresas privadas y en el abandono de este servicio público por el Estado.
La calidad no es una prioridad, sino simplemente llevarla y facturarla, pero el cobro no corresponde a la calidad. Debemos generar una política pública que recupere el agua como derecho humano, pues son los más pobres
los que más pagan por ella; que devuelva la calidad y así romper el mito de que no se puede beber del grifo”
(Avila 2012)
=> Debate: ¿agua tiene que ser considerada como un bien comercial o social?
Video sobre el agua embotellada (http://www.youtube.com/watch?v=9ICFp-
7RgS4)
La gestión del agua en América Latina
• En ALC los problemas relacionados al agua se deben principalmente a la mala gestión (por fuerte déficit democrático y asimetría socio-económica) y no a la escasez a pesar de lo que dice la Conagua en México (argumenta que existe una “falta de infraestructura”) (Dominguez 2010; Rolland y Vega 2010)
• Autoridades se han esforzado para ↑ la participación de la IP sin promover paralelamente una participación de la sociedad civil (a contra corriente desde 2000s) No hay reconocimiento del manejo social del agua
• Habra derecho al agua si:– hay instituciones representativas, incluyentes, fuertes y
mecanismos de rendición de cuentas y transparencia– Sociedad integrada y capital social local/nacional/global
• Se requiere una nueva cultura de la gestión agua:mecanismos más participativos/comunitarios;Objetivo: contrapeso a decisiones/externalidades de lagobernanza cada vez global del agua (sobre todo por eloligopolio y la economía de escala global) (Amaya Ventura 2011)
• El nuevo contexto pone énfasis en el control de laacción pública por la sociedad civil al nivel local(espacios de dialogo); Presiones: OIT; UE; ONU; CEPAL;V Foro del agua (2008) = Nuevo-desarrollismo
• Necesario politizar desde lo local y crear institucionessocialmente construidas => Incluir la sociedad civilpara que el agua pase de ser un bien económico a unbien comúnCon esta intención De la Madrid creo los Consejos de Cuenca (primero en 1989: Lerma-Chapala) = mecanismos de participación de usuarios (26 Consejos de cuenca) pero funcionamiento poco eficaz; Vazquez 2013)
Los 26 consejos de cuenca
• Paralelamente a los mecanismos oficiales, notamos la creación de observatorios ciudadanos para el monitoreo y la participación en Xalapa, San Miguel y La Paz
• Los actores involucrados en la gestión del agua (escenario complejo):– Autoridades federales (CONAGUA)– Legisladores– Entidades federativas– Municipios– Asociación usuarios y prestadores servicios– Universidades– Organismos internacionales– OSC– Grupos indígenas– Empresas….
Ventajas de la gobernanza local incluyente del agua (horizontalidad)
• Crea contrapoderes• Permite recuperación del control sobre el uso del agua de
acuerdo con intereses y prioridades locales• Considera usos & costumbres, cosmovisiones y significados
=> más allá de la simple solución técnica• Fomenta transparencia y rendición de cuentas• Permite circulación de la información• Promueve creación canales formales y democráticos• Legitima la gestión• Facilita la apropiación de los proyectos• Visión integral del modelo de gestión• Facilita el reconocimiento de los problemas, intereses y
paradigmas de todos
Limitantes y desafíos de la gestión del agua en México…
• Percepción que el nivel Federal es el proveedor pero la gestión del agua es competencia municipal (desde 1982); realidad: Federal y Estado a cargo por falta de recursos y capacidades (Dominguez 2010; Conagua 2007)
– Municipio no participa en financiamiento (Federal financia 70% de los proyectos de potabilización en zonas rurales y 32% en general) => no responsabilización del nivel municipal (Ej.: No aprovecha las posibilidades de cobro)
• Gobernanza del agua es multinivel: Gobernanza local se encuentra limitada para controlar la gestión y sus externalidades=> Requiere cooperación/solidaridad entre comunidades, municipios, estados, países… (Canto 2008)
• Existen diferentes espacios de gestión:– Espacios de gestión oficial del agua (Consejos de Cuenca)– Alianzas estratégicas fuera de los mecanismos de
participación => gobernanza paralela basada en un “policynetwork del agua” hermético, epistémico y legitimado por la búsqueda de competitividad en un contexto de mercado global (gobernanza sustantivita; Giddens 2001; Foucras 2007)
– Gobernanza de los excluidos : organización de actores precarios que encuentran una solución de corto plazo a su problema inmediato = Redes fuera de la relación con la autoridad (gobernanza informal o sub-política) (Villalobos 2010)
• Desconfianza en las instituciones
• La precariedad frena el empoderamiento, limita la capacidad organizativa y la visión de largo plazo (Nayaran
2002) => afecta la posibilidad de proyectos, auto-gestión y participación => ausencia de contra-pesos
• Cultura de la resignación: Vida considerada como gobernada por fuerzas incontrolables => deja espacio a arbitrariedad y aceptación de la injusticia (Pérez 2009);
creencia que el agua es abundante
• Falta de integración socio-económica: bajo capital social, desconfianza, no hay sentimiento de interdependencia y pertenencia lugar (Podestá 2006; Giménez 2008)
=> Dinámicas separadas locales/globales frenan la gestión incluyente/integral y prestación universal de servicios públicos
• En Porto Alegre el presupuesto participativo contempla una gestión incluyente => precio del agua es aceptable para 98% de la población => El Estado puede ser buen gestor (Goldfrank)
Conclusiones
• Crisis del agua es una crisis de gestión
• Difícil romper el esquema actual y ofrecer una gestión incluyente y prestación universal de servicios públicosconsiderando (Amaya Ventura 2011; Contreras 2006):
– El impacto agua en la distribución de los poderes
– El impacto macroeconómico (beneficio económico es más importante que el costo político)
– Déficit ciudadano y organizativo
– Mecanismos de participación son recientes en AL => capital social no se ha consolidado (requiere modernización social)
• Sin embargo solución sostenible tiene que ser representativita y participativa
• Requiere un cambio de rol de la autoridad pública(cambio de paradigma)=> teoría del nuevodesarrollismo (Bresser Pereira 2007):– Activismo/voluntarismo a pesar de las asimetrías de
poderes; ir más allá de la racionalidad económica=>Abrirlos policy-networks
– Articulador de niveles de gobernanza y redes localesbuscando: representatividad, equidad y justicia (más quela eficiencia)
– Buscar (1) inclusión en las decisiones (tanto para definirel problema como para construir la solución); (2) visiónintegral; (3) privilegiar la “descentralización responsable”para considerar la diversidad
– Modernizador de sociedad: Informar→Consultar→Involucrar → Colaborar → Empoderar (Asociación Internacionalpara la Participación Pública 2007)
ANEXOS
Agua virtual
• Agua que se usa para la producción de un bien o servicio (alimento; industria; turismo)
• Existe Importación o exportación de agua = transferencia de agua (=16% del agua nacional); ejemplo: maíz
• México exporta muchos productos agrícolas equivale a exportación de agua en detrimento del consumo local y respeto del medio ambiente (industria automotriz y agrícola)
Huella hídrica
• Representa las necesidades en agua de la nación: Agua que se usa para producción de bienes y servicios para satisfacer el consumo de los ciudadanos de un territorio
• Huella hídrica interna: agua que se usa y que viene de recursos hídricos nacionales
• Huella externa: agua que se usa y que viene de recursos hídricos externos
