La Democracia 06

Mientras mayores grados de democra-cia, mejor. Tal es la idea que guía nuestra ex-ploración del desarrollo de la democraciaen América Latina. Pero aun así, in dubio prodemocratia.

Si bien éste es un criterio general válido, noresuelve la discusión teórica y política sobredos cuestiones: ¿cuánta democracia y dónde?

¿A qué esferas deberían extenderse losmecanismos democráticos de toma de deci-siones y el principio y los derechos de ciuda-danía? ¿Qué costos, en términos de otros ob-jetivos sociales, estamos dispuestos a pagarpara avanzar en la democratización? ¿De-berían los mecanismos democráticos y losprincipios de ciudadanía extenderse a, diga-mos, el funcionamiento interno de los parti-dos y sindicatos, pero no a empresas, univer-sidades, organizaciones internacionales yfamilias? ¿Pueden existir criterios razonable-mente consistentes y ampliamente aceptadosacerca de dónde aplicar y dónde no, los me-canismos y principios de la democracia? Y,tal vez, aun más enigmático, ¿quién y me-diante qué procesos debería decidir este tipode cuestión?

Los demócratas sinceros de variadas es-cuelas y tradiciones debatirán siempre sobredónde, cómo, cuándo y por quiénes debenser situados los límites de la democracia. Lapolítica, especialmente la política democrá-tica, debate centralmente sobre los límitesmismos de la política y, consecuentemente,también del Estado.10 ¿Cuáles son males so-ciales prevenibles? ¿Cuáles de ellos deberían

ser resueltos por la política y el Estado ade-cuado? ¿Cuáles son los hechos ineluctableso que conviene dejar librados al mercado oa la buena voluntad de algunos actores so-ciales?

Estas preguntas no admiten ser tratadaspor fuera de las circunstancias específicas decada país. Sin embargo, en el contexto delpresente informe no podemos dejar de regis-trar la manera en que los límites de la políti-ca, de la democracia y del Estado han sido re-ducidos en la historia reciente de AméricaLatina.

Gran parte de la teoría contemporánea dela democracia se restringe a caracterizarlacomo un régimen político. Esta restricciónrefleja, y refuerza, una concepción generalde lo que la política, específicamente la po-lítica democrática, trata. Tales visiones ex-pulsan la democracia y, en general, la polí-tica, de cualquier relación activa frente a lagran injusticia social expresada en la ca-rencia extendida de derechos sociales ytambién civiles, así como por la anemia deun Estado que se muestra ineficaz y, comotal, pierde credibilidad ante mayorías fluc-tuantes de sus respectivas sociedades.

Esa reducción de la capacidad creadorade la democracia es producto, entre otras co-sas, de una deficiencia conceptual: juzgar lademocracia como la democracia del elector.

Los límites de lapolítica, de lademocracia y delEstado han sidoreducidos en lahistoria recientede AméricaLatina.

47El desarrollo de la democracia en América Latina

9 Esta sección se basa principalmente en los documentos preparados por Guillermo O’Donnell para este Informe:

“Notas sobre el estado de la democracia en América Latina” y “Acerca del Estado en América Latina contemporá-

nea: Diez tesis para su discusión”.

10 Del mismo modo, S. N. Eisenstadt (2000, p. 14) hace la importante observación de que uno de los “aspectos

centrales del proceso político democrático […] [es] una lucha continua sobre la definición del ámbito de la

política. En verdad, es sólo con el advenimiento de la modernidad que el trazado de los límites de la política

se transforma en uno de los mayores foci de la lucha y contestación política abierta”.

� Exploración sobre el desarrollo de la democracia9

Cuando se coloca la ciudadanía como fun-damento de la democracia, cambia la mane-ra de evaluarla. En efecto, se abre una dimen-sión diferente de reflexión y de acción si eldesarrollo de la democracia se mide por sucapacidad para garantizar y expandir la ciu-dadanía en sus esferas civil, social y política.

La noción de ciudadanía implica un esta-tus para cada persona como miembro depleno derecho de una comunidad, y abarcadiversas esferas que se expresan en derechosy obligaciones. La expansión de la ciudada-nía es una condición del éxito de una socie-dad y de la satisfacción de sus aspiraciones.Es en torno a esto que se debe juzgar la cali-dad de la democracia.

La medida del desarrollo de una demo-cracia está dada, por lo tanto, por su capaci-dad de dar vigencia a los derechos de losciudadanos y constituir a éstos en sujetos delas decisiones que los afectan.

En síntesis, cuando este Informe analizael grado de desarrollo de la democracia, suslogros y carencias, se está interrogando sobreel sistema que permite acceder a los cargospúblicos, sobre la organización social que ge-nera la democracia –el Estado, los partidos,el poder– y sobre la calidad de la ciudadaníacivil, social y política de las mujeres y hom-bres que integran una Nación.

Un debate incompleto

Durante casi dos décadas, particularmen-te en los años noventa, la agenda y las políti-cas públicas en América Latina han tratadola cuestión del fortalecimiento democrático,la crisis de la política, las reformas del Esta-do, las reformas estructurales de la economíay el impacto de la globalización en la región.Sin embargo, aunque se abordaron aspectossustantivos de estas cuestiones, el debatemarginó otros que, a la luz del análisis pre-sentado en este Informe, deberían situarse enel centro de la discusión.

La democracia fue observada esencial-mente en su dimensión electoral; la políti-ca vista a través de la crisis que expresabansus partidos, las estructuras clientelísticas,la corrupción o los regímenes electorales;la problemática del Estado se centró en lacuestión de los equilibrios fiscales, la mo-dernización burocrática y la disminuciónde su interferencia en la economía; la eco-nomía tuvo como tema casi excluyente lacuestión de sus equilibrios y las reformasestructurales supuestamente necesarias pa-ra lograrlos; y, finalmente, la globalizaciónfue vista ya sea como el origen de malesinevitables o como fuente de beneficios in-mensos, poniendo incluso en duda el sen-tido de la continuidad de los Estados nacio-nales en un mundo que marchaba hacia “laaldea global”.

La medida deldesarrollo de unademocracia estádada [...] por sucapacidad de darvigencia a losderechos de losciudadanos yconstituir a estosen sujetos de lasdecisiones quelos afectan.

48 La democracia en América Latina

No hay nada misterioso respecto de loscimientos de una democracia saludable yfuerte. Las cosas básicas esperadas pornuestro pueblo de sus sistemas político yeconómico son simples.Ellas son:� La igualdad de oportunidad para los jóvenesy los demás.� Un empleo para los que pueden trabajar.� La seguridad (social) para los que laprecisan.� El fin del privilegio especial para unos pocos.� La preservación de las libertades civiles paratodos.

� La participación en los frutos del progresocientífico, en un estándar de vidaconstantemente creciente y ampliamentecompartido.Éstas son las cosas sencillas y básicas quenunca deberían perderse de vista en el tumultoy complejidad increíble de nuestro mundomoderno. La fuerza interior y duradera denuestros sistemas económico y políticodepende del grado en que cumplen con estasexpectativas.

Franklin Delano Roosevelt, “Discurso de lasCuatro Libertades”, enero de 1941.

Los cimientos de la democracia

recuadro 7

Como dijimos, esos debates eran, en sumomento, imprescindibles. Ahora son in-suficientes. El desarrollo de la democraciaes mucho más que la perfección de su sis-tema electoral.

La crisis de la política se expresa tanto enla baja credibilidad y prestigio de los parti-dos como en la poca eficacia de los gobier-nos para abordar las cuestiones centralesque se detectan como déficit de ciudadanía,en particular los referidos a los derechos ci-viles y sociales (tabla 3). Ambas dimensio-nes de la crisis de la política –institucionesy contenidos– son vitales, dado que es lapolítica la que debe formular opciones, re-presentar a los ciudadanos y generar los ne-xos entre Estado y sociedad para gestar po-der democrático.

Gran parte de las cuestiones que consti-tuyen carencias centrales se ubican en el pla-no de la estatalidad –la que entendemos co-mo la capacidad del Estado para cumplir consus funciones y objetivos independiente-mente del tamaño y la forma de organiza-ción de sus burocracias–. En los últimostiempos, el tema del Estado se ha reducido, ala hora de la discusión y las propuestas pú-blicas, a cuestiones relacionadas con su capa-

cidad burocrática y su estructura de gastos yrecursos, es decir, la cuestión del déficit fis-cal. Ha quedado fuera de la discusión la exis-tencia de Estados con legalidades truncas, in-capaces de monopolizar la coerción, carentesdel poder necesario para llevar a la prácticael mandato electoral y que, en general, hanencontrado serias dificultades para cumplirsu crucial responsabilidad de construir de-mocracia.11

La cuestión económica tiene caminos ydiversidad de opciones que el pensamientoúnico ignora, y la relación entre economía ydemocracia es presentada en el debate actuala partir del impacto de la segunda sobre laprimera. De este modo, la democracia ocu-pa en el análisis una posición subordinadaa los objetivos del crecimiento económico.Es preciso invertir los términos y preguntar-nos qué economía es necesaria para fortale-cer a la democracia. De ese modo podremosdebatir tanto el papel de la economía en el de-sarrollo de la democracia, a partir de su im-pacto en los derechos sociales, como la capa-cidad de la democracia para influir sobre laorganización de la economía y hacer posi-ble la diversidad de opciones que ofrece laeconomía de mercado.

El desarrollo dela democracia esmucho más quela perfección desu sistemaelectoral.


percepciones sobre razones de incumplimiento de promesas

electorales por gobernantes, américa latina 2002

Cumplimiento de promesas Personas (%)

Los gobernantes cumplen con sus promesas electorales 2,3

No cumplen porque ignoran lo complicado que son los problemas 10,3

No cumplen porque aparecen otros problemas más urgentes 9,5

No cumplen porque el sistema no los deja cumplir 11,6

No cumplen porque mienten para ganar las elecciones 64,6

Nota: n = 18.287.

Fuente: Pregunta P25U de la Sección Propietaria de PNUD, en encuesta Latinobarómetro 2002.

tabla 3

11 Desde la perspectiva de George Soros (2001), esta cuestión se expresa así: “El capitalismo crea riqueza, pero no se

puede depender de él para garantizar la libertad, la democracia y el Estado de derecho. Las empresas están motiva-

das por el beneficio, no tienen por objetivo salvaguardar los principios universales. Hasta la protección del mercado

requiere mucho más que el beneficio propio: los participantes en el mercado compiten para ganar, y si pudieran eli-

minarían a la competencia”.

Finalmente, aunque no debe ser ignora-da en sus importantes consecuencias, la glo-balización no debería conducir a conclusio-nes fatalistas. Los espacios de participación ydecisión democráticas son esencialmente na-cionales y si bien la globalización imponefuertes restricciones a la capacidad de acciónde los Estados nacionales, lejos de caer en laimpotencia es preciso centrar el debate sobreel modo de generar nuevos espacios de auto-nomía nacional a partir de los ámbitos regio-nales de cooperación e integración.

Para discutir, por lo tanto, las condicio-nes para el desarrollo de la democracia pro-ponemos ampliar los contenidos de la agen-da que ha sido dominante en los últimostiempos. Obviamente, no es el objeto de es-te Informe proponer políticas nacionales; ca-da país tiene tiempos y situaciones diversos.Pero esas especificidades afectan el tipo desolución a aplicar en cada caso, no la relevan-cia de los problemas. Las diversas respuestasposibles a esos problemas no alteran la co-munidad de los interrogantes que plantea-mos, entre ellos, y muy principalmente, lanecesidad de elaborar una nueva agenda dereformas democráticas para América Latina.

Ahora bien, ¿de qué hablamos cuandonos referimos a la democracia? ¿A partir dequé marco conceptual planteamos la idea de

desarrollo de la democracia? ¿Qué democra-cia tenemos los latinoamericanos? Y, final-mente, ¿qué agenda es necesario debatir paradesarrollar nuestras democracias y expandirnuestras ciudadanías?

Fundamentos teóricos

En este apartado se presentan algunos delos conceptos, argumentos y cuestiones dedebate que pertenecen al campo teórico delInforme,12 partiendo de la base de que la de-finición de los sentidos de la democracia tam-bién forma parte de las tareas que permitentransformarla y enriquecerla.

Cuando nos enfrentamos a la complejidadde las cuestiones que están en juego, cuandoobservamos nuevas realidades que no puedenser abordadas por la mera intuición, tomamosconciencia de las carencias teóricas que tene-mos. Por cierto, no estamos afirmando que lapráctica de la política sea el corolario de unateoría apropiada; sólo insistimos que se re-quieren serios y fundados conocimientos ydebates para que la práctica política puedaorientar exitosamente el futuro de nuestrospaíses. La teoría no es una manera de recluir-se en un mundo ajeno a la práctica, sirve pa-ra entender cómo estamos, hacia dónde va-mos y qué sería prioritario transformar.

La teoría política y, dentro de ella, la teo-ría democrática han hecho contribucionessustantivas al análisis de nuestra realidad.Sin embargo, es probable que no haya unejemplo más elocuente de la lejanía entreteoría y práctica como el que ofrece el mun-do de la política. Por un lado, frecuente-mente se discuten ideas sobre el complejodesarrollo político de las sociedades y, porel otro –casi como si esas ideas pertenecie-ran a otro universo–, se practica la política.

La manera en que a veces el análisis teóri-co es desvalorizado, más que un afán por vol-carse inmediatamente a cosas prácticas pue-de ser un modo de evitar el cotejo de las


12 Los datos estadísticos y de opinión pública que se presentan en este Informe están originados en un marco con-

ceptual. Sin ese marco no podríamos haber identificado los indicadores relevantes para dar cuenta del desarrollo

de la democracia. Los indicadores y la encuesta que se utilizan en este Informe son el resultado de una determi-

nada concepción de la democracia. Esa teoría justifica y explica el método adoptado en su elaboración.

La ciudadanía caracteriza una situación de inclusión en una “comunidadde ciudadanos”. Pero esta última no puede ser definida simplemente porel derecho de voto y la garantía de ver protegido cierto número delibertades individuales. La ciudadanía se caracteriza también por laexistencia de un mundo común. Tiene necesariamente en otros términosuna dimensión societal. Tocqueville fue el primero en subrayar que lademocracia caracterizaba una forma de sociedad y no sólo un conjunto deinstituciones y de principios políticos.

Pierre Rosanvallon, trabajo elaborado para el PRODDAL.

Ciudadanía y comunidad de ciudadanos

recuadro 8

decisiones con las razones que las fundan ouna forma de encubrir las verdaderas motiva-ciones de quienes ejercen el poder, público oprivado. La desvalorización de la teoría sueleser un recurso que allana el camino al pensa-miento mágico, ese recurso a ideas que, por suatracción, parecen no requerir demostración.

Este Informe se propone fundar en ra-zones sistemáticas y rigurosas sus descrip-ciones, análisis y propuestas. No es su inten-ción abarcar la totalidad del debate sobre lademocracia, sino fundamentar las afirma-ciones y propuestas que contiene.

La idea de democraciaSe parte aquí de una idea básica y general

de democracia, pero no se utiliza una defini-ción taxativa y cerrada, sino que más bien setrata de ver en las distintas esferas de la vidasocial qué es lo propio en ellas que afecta y esafectado por la democracia. En este sentido,la democracia es un resultado de la historiade las sociedades y no sólo de sí misma.

La democracia es el resultado de una in-tensa y denodada experiencia social e histó-rica que se construye día a día en las realiza-ciones y frustraciones, acciones y omisiones,quehaceres, intercambios y aspiraciones dequienes son sus protagonistas: ciudadanos,grupos sociales y comunidades que luchanpor sus derechos y edifican de manera ince-sante su vida en común.

La democracia implica una forma de con-cebir al ser humano y garantizar los derechosindividuales. En consecuencia, ella contieneun conjunto de principios, reglas e institucio-nes que organizan las relaciones sociales, losprocedimientos para elegir gobiernos y losmecanismos para controlar su ejercicio. Tam-bién es el modo como la sociedad concibe ypretende hacer funcionar a su Estado.

Pero eso no es todo. La democracia estambién un modo de concebir y resguardarla memoria colectiva y de acoger, celebrán-dolas, diversas identidades de comunidadeslocales y regionales.

La democracia es cada una de estas de-finiciones y tareas, así como las variadasmaneras en que ellas se encarnan en reglase instituciones.

Sostenemos que la democracia es másque un conjunto de condiciones para elegir

y ser electo, al que llamamos democracia elec-toral. También es, como lo hemos señalado,una manera de organizar la sociedad con elobjeto de asegurar y expandir los derechos,de los cuales son portadores los individuos.Este segundo aspecto es lo que define la de-mocracia de ciudadanía.

Estos dos rostros de la democracia estáníntimamente vinculados y el grado de desa-rrollo de ambos incide de manera sustantivaen su calidad y sustentabilidad.

La distinción entre democracia electoraly de ciudadanía contiene cuatro argumentosbásicos que guían este Informe:

1. La democracia encuentra su funda-mento filosófico y normativo en una concep-ción del ser humano como sujeto portador dederechos. En ella se distingue la idea del serhumano como un ser autónomo, razonabley responsable. Esta concepción subyace a to-da noción de ciudadanía, incluso de la ciu-dadanía política.

2. La democracia es una forma de orga-nización de la sociedad que garantiza el ejer-cicio y promueve la expansión de la ciuda-danía; establece reglas para las relacionespolíticas y para la organización y el ejerciciodel poder que son consistentes con la yamencionada concepción del ser humano.

La democraciaimplica unaforma de concebiral ser humano ygarantizar losderechosindividuales.


Debemos recordar que tras los prometedores comienzos lademocratización no evolucionó siguiendo un camino ascendente hastanuestros días. Hubo subidas y recaídas, movimientos de resistencia,rebeliones, guerras civiles, revoluciones. Durante algunos siglos […] [se]invirtió alguno de los avances anteriores. Volviendo la vista atrás sobre elascenso y caída de la democracia, está claro que no podemos contar conque las fuerzas sociales aseguren que la democracia siga siempreavanzando. […] La democracia, tal parece, es un tanto incierta. Pero susposibilidades dependen también de lo que nosotros hagamos. Incluso,aunque no podamos contar con impulsos benignos que la favorezcan, nosomos meras víctimas de fuerzas ciegas sobre las que no tenemos ningúncontrol. Con una adecuada comprensión de lo que exige la democracia y lavoluntad de satisfacer sus requerimientos, podemos actuar para satisfacerlas ideas y prácticas democráticas y, aun más, avanzar en ellas.

R. Dahl, 1999, pp. 32-33.

La democracia: una construcción permanente

recuadro 9

3. Las elecciones libres, competitivas einstitucionalizadas, y las reglas y los procedi-mientos para la formación y el ejercicio delgobierno (conjunto al que llamamos demo-cracia electoral) son componentes esencialesde la democracia y constituyen su esfera bá-sica. Pero ni en sus alcances ni en sus posibi-lidades de realización la democracia se ago-ta en esta esfera.

4. El desarrollo de la democracia enAmérica Latina constituye una experienciahistórica única, caracterizada por especifici-dades íntimamente relacionadas con los pro-cesos de construcción de la Nación y de lassociedades latinoamericanas, incluyendo susdiversas identidades culturales.

Los déficit de la sociedad como déficitde la democracia

Un corolario relevante de esta manera deentender la democracia y su desarrollo es ob-servar los déficit sociales como carencias dela democracia. Así, la pobreza y la desigual-dad no son sólo “problemas sociales”, sinotambién déficit democráticos. Por lo tanto,resolverlos es atacar una de las cuestiones bá-sicas de la sustentabilidad democrática. Dedonde se derivará en nuestro análisis una crí-tica a la peligrosa escisión entre “política eco-nómica”, “política social” y fortalecimientode la democracia, los que a menudo son tra-tados como compartimentos estancos. El

principal corolario de esta crítica es que nodebe haber una agenda económica social di-vorciada de la agenda democrática.

La democracia apela como fundamentode los mecanismos e instituciones que con-tiene a una cierta visión de la condición hu-mana y su desarrollo: todos los seres huma-nos nacen libres e iguales en dignidad yderechos, dotados de razón y conciencia.13

Los principios que de allí emanan se pro-yectan al conjunto de la sociedad. La escue-la, la familia, la economía y, en general, to-das las formas de organizar la sociedad másallá de las instituciones propias de la demo-cracia son alcanzadas por los principios in-herentes a ésta. El desarrollo de la democra-cia tiene que ver con la intensidad con queestos principios logran impregnar los dis-tintos campos de la vida social. Por eso esque la democracia no aparece sólo en su di-mensión institucional; es también una pro-mesa civilizadora que instala la expectativade expansión de la libertad, la igualdad, lajusticia y el progreso.

Alcances de la democracia en el InformeEn la perspectiva que hemos adoptado, la

democracia supone un conjunto de caracte-rísticas esenciales que definen sus condiciones


Ninguna teoría de la democracia que omitedar a la idea igualitaria un lugar centralpuede posiblemente arrojar unarepresentación fehaciente del pesoextraordinario de la democracia en laimaginación política moderna. […]Debemos tener en mente quehistóricamente uno de los objetivosprincipales de los movimientosdemocráticos ha sido buscarcompensación en la esfera política para losefectos de las desigualdades en laeconomía y en la sociedad.

C. R. Beitz, 1989, pp. xi, xvi.

Democracia e igualdad

recuadro 10

El ejercicio de la democracia es una afirmación de la soberanía de unanación: se requiere de un marco democrático que le devuelva a lanoción mermada de soberanía su sentido político prístino: no haynación soberana en el concierto internacional si no es soberana en elorden nacional, es decir, si no respeta los derechos políticos yculturales de la población concebida no como simple número sino comocompleja calidad, no como cantidad de habitantes sino como calidad deciudadanos.

Carlos Fuentes, 1998, p. 9.

Democracia y soberanía

recuadro 11

13 Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas.

necesarias. Estas características rara vez exis-ten plenamente, más bien se combinan en di-versos grados y alcances. Importa señalar queel análisis del grado de realización de cadauno de estos elementos es ineludible a la ho-ra de evaluar el grado de desarrollo de una de-mocracia.14 La democracia incluye como unode sus elementos centrales una delegación li-bre de la soberanía popular en un gobierno,para ejecutar la opción mayoritaria de la ciu-dadanía. Para que este procedimiento seaefectivo se requiere el conjunto de condicio-nes que describimos a continuación.

1. La democracia presupone como con-dición necesaria la existencia de un régimenpolítico que se desenvuelve en un Estado yuna Nación que delimitan una población, unterritorio y el poder que se ejerce en su inte-rior. Ese régimen contiene un conjunto deinstituciones y procedimientos que definenlas reglas y los canales de acceso a las princi-pales posiciones del Estado, el ejercicio delpoder estatal y el proceso de toma de decisio-nes públicas.

En la ciencia política contemporáneahay consenso sobre las condiciones que de-ben cumplirse para que el acceso al gobier-

no de un Estado pueda considerarse demo-crático:15

� Autoridades públicas electas.� Elecciones libres y limpias.� Sufragio universal.� Derecho a competir por los cargos pú-

blicos.� Libertad de expresión.� Acceso a información alternativa.� Libertad de asociación.� Respeto por la extensión de los manda-

tos, según plazos constitucionalmente esta-blecidos.

� Un territorio que define claramente eldemos votante.

� La expectativa generalizada de que elproceso electoral y las libertades contextua-les se mantendrán en un futuro indefinido.

2. La democracia implica el acceso sus-tantivo al poder del Estado, es decir, que nohaya en el territorio otra organización (for-mal o no) con poder igual o superior al mis-mo Estado. Esto define la soberanía interior,atributo que implica: el monopolio del usoefectivo y legítimo de la fuerza; la capacidadpara impartir justicia de modo efectivo y de-


14 Estos rasgos que se resumen a continuación fueron presentados y discutidos con un amplio conjunto de per-

sonalidades académicas.

15 Según surgen de los aportes de Robert Dahl y Guillermo O’Donnell.

Poliarquía deriva de las palabras griegas quesignifican “muchos” y “gobierno”, sedistingue así el “gobierno de los muchos” delgobierno de uno, o monarquía, o delgobierno de los pocos, aristocracia uoligarquía. […] Una democracia poliárquica esun sistema político dotado de lasinstituciones democráticas [descriptas]. Lademocracia poliárquica es, pues, distinta dela democracia representativa con sufragiorestringido, como la del siglo XIX. Es tambiéndiferente de las democracias y repúblicasmás antiguas, que no sólo tenían sufragiorestringido sino que carecían de muchas de

las otras características cruciales de lasdemocracias poliárquicas, tales comopartidos políticos, derecho a formarorganizaciones políticas para influir en uoponerse a los gobiernos existentes, gruposde interés organizados, etc. Es tambiéndistinta de las prácticas democráticaspropias de unidades tan pequeñas quepermiten el establecimiento de una asambleadirecta de sus miembros y su decisión (orecomendación) directa de las políticas oleyes.

R. Dahl, 1987, p. 105.

Una definición de poliarquía

recuadro 12

finitivo, normar las conductas de los indivi-duos y organizaciones, procurarse los me-dios –económicos y organizativos– necesa-rios para el cumplimiento de sus fines, yejecutar las políticas decididas. En una de-mocracia, la capacidad de soberanía del Es-tado deriva de la renovada legitimidad otor-gada por los miembros de la sociedad.

Este acceso al poder efectivo estatal re-quiere también una cierta manera de interre-lación con los otros Estados soberanos, demodo que los objetivos planteados por la so-ciedad en ejercicio de sus opciones no esténsustancialmente alterados por imposicionesde otros poderes fuera del territorio, que nosean la consecuencia de delegaciones libresde soberanía a órganos multilaterales.

3. La democracia también implica la vi-gencia del estado de derecho. Esto supone laindependencia de los poderes y un sistema le-gal que es democrático en tres sentidos: pro-tege las libertades políticas y las garantías dela democracia política, protege los derechosciviles del conjunto de la población y estable-ce redes de responsabilidad y rendición decuentas por las cuales los funcionarios públi-cos, incluyendo los cargos más altos del Esta-do, estén sujetos a controles apropiados sobrela legalidad de sus actos. Supone además elsometimiento de la acción del Estado y suspoderes a las normas emanadas de poderesdesignados democráticamente.

4. La democracia supone una cierta formade organizar el poder en la sociedad. En demo-cracia, las relaciones de poder, entre el Estadoy los ciudadanos, los ciudadanos entre sí y en-tre el Estado, las organizaciones y los ciudada-nos, deben estar enmarcadas en el ejercicio delos derechos políticos, civiles y sociales de talmanera que la imposición de una conducta(imperio del poder) no vulnere esos derechos.Lo sustantivo de una democracia es que el po-der –sea público o privado– esté organizadode modo que no sólo no vulnere los derechos,sino que también sea un instrumento centralpara su expansión. El juicio acerca de esa re-lación entre poder y derechos debe ser objeti-vo, esto es, definido por la propia mayoría delos miembros de una sociedad.

5. La democracia requiere que las opcio-nes ciudadanas aborden las cuestiones sustan-tivas. Las reglas y condiciones de competen-cia buscan asegurar una elección libre entrecandidatos y programas de gobierno. Ellosdeterminan el rango efectivo de opcionesque posee el ciudadano para elegir. Este te-mario electoral o agenda pública excede alrégimen pero es sustantivo a la democracia,parte de su organización.

Supuesta la ausencia de limitaciones so-bre la capacidad de elegir, nos interesa inda-gar cuál es el rango efectivo de opciones y có-mo se construye. De esto trata la cuestión dela agenda pública. Ella contiene, nada menos,que el temario de los problemas que una so-ciedad debe resolver y los métodos para en-cararlos. La agenda identifica, para el ciuda-dano, las metas deseables de un gobierno y elcamino para alcanzarlas.

¿Elegir sobre qué y entre qué? ¿Esa elec-ción contiene todas las opciones necesarias,reales, para garantizar y expandir la ciudada-nía en un momento dado? ¿O esas opciones,sometidas a las elecciones, son sólo una par-te de lo necesario para el desarrollo de la ciu-dadanía y excluyen otras esenciales?

Si éste fuera el caso, podríamos tener re-glas de competencia perfectas, condicionesóptimas para la elección, pero temas de elec-ción sesgados o limitados. En esas condicio-nes puede que lo sustantivo esté fuera de laelección y lo marginal centre el debate de la decisión electoral. El régimen tendería,entonces, a girar en el vacío, a separarse deldesarrollo de la ciudadanía, a tornarse irre-levante.

Por lo tanto, la agenda pública, entendidacomo el rango efectivo de opciones del quedisponen los ciudadanos de acuerdo con lasreferencias anotadas más arriba, constituye uncomponente central de la organización demo-crática. Esa agenda contiene el conjunto decuestiones prioritarias alrededor del cual secentran el debate público, la definición y lasopciones de políticas de la opinión pública.

La agenda debería contener los desafíoscentrales para los intereses individuales, de lasorganizaciones y el conjunto de la sociedad.Lo que se puede elegir está dentro de la agen-da. La agenda define el campo de la opción.


Pero esta agenda no se construye ideal-mente, con independencia de las relacionesde poder. ¿Se elige la política económica? ¿Sedebaten las reformas fiscales? ¿Están claraslas opciones para combatir la pobreza y ladesigualdad? Y si tales temas estuvieran fue-ra de la oferta electoral, de su agenda, ¿cómose vincula la democracia con las necesidadesreales de expansión de la ciudadanía social?

Esta cuestión, lo que se debate en una so-ciedad y en una región, es uno de los intere-ses centrales de este Informe. Promover undebate sobre nuestra agenda, para saber siella contiene nuestros problemas, o si haycuestiones omitidas, diluidas, ignoradas o,sencillamente, prohibidas es la primera con-dición para utilizar nuestras capacidades pa-ra sortear los peligros y desarrollar nuestrademocracia. Discutir los alcances del debatepúblico, sus formas de abordarlo y recuperarlo que se escamotea e ignora es una condi-ción necesaria de las reformas democráticasque requiere nuestra región. La relevancia ono del contenido de la agenda pública es de-terminante para nuestro futuro democrático.

Democracia, régimen político y EstadoEn un régimen democrático, el acceso a

las principales posiciones gubernamentales(con la excepción del Poder Judicial, las Fuer-zas Armadas y eventualmente los bancos cen-trales) se logra mediante elecciones limpias einstitucionalizadas. Por elecciones limpias seentiende aquí las que son competitivas, libres,igualitarias, decisivas e inclusivas, y en lascuales se respetan las libertades políticas.16

Estas libertades son esenciales no sólo du-rante las elecciones sino también para los pe-ríodos que median entre ellas. De lo contra-rio, el gobierno de turno podría fácilmentemanipular o cancelar elecciones futuras. Losindividuos que gozan de estas libertades es-tán habilitados y protegidos para el ejerciciode sus derechos de participación. Esto signi-fica que a todos los ciudadanos les es asigna-do el derecho de participar en el Estado y el

gobierno, no sólo mediante las elecciones si-no también mediante la toma de decisiones,ya sea de manera conjunta o individual, vin-culantes en todo el territorio. Por su parte, elrequisito de inclusividad de las elecciones ba-jo un régimen democrático indica que todoslos adultos que satisfacen el criterio de ciu-dadanía tienen derecho de participar en di-chas elecciones.17

Además, las elecciones en un régimen de-mocrático están institucionalizadas: la granmayoría de los ciudadanos da por desconta-do que, en el futuro, las elecciones limpiascontinuarán siendo realizadas en las fechas uocasiones legalmente preestablecidas.

Existen cuatro aspectos centrales de la de-mocracia: 1) elecciones limpias e institucio-nalizadas, 2) inclusividad, 3) un sistema legalque sanciona y respalda los derechos y las li-bertades políticas, y 4) un sistema legal queprescribe que ninguna persona o instituciónretenga el arbitrio de eliminar o suspenderlos efectos de la ley o evadirse de los alcan-ces de la misma. Vemos entonces que, mien-tras los dos primeros aspectos correspondenal régimen, los dos últimos corresponden alEstado. El Estado no es un elemento ajenoo extrínseco a la democracia, es uno de suscomponentes intrínsecos. Por eso, según elesquema conceptual que aquí proponemos,es importante indagar acerca de la democra-ticidad del Estado, no sólo la del régimen.

La relación entre régimen democrático yEstado se fundamenta en la existencia de unsistema legal estatal que se caracteriza pordos rasgos: primero, sanciona y respalda losderechos y libertades implicados por el régi-men democrático; segundo, coloca bajo esesistema legal a la totalidad de las institucio-nes y los funcionarios del Estado. Bajo esteprisma se organiza el Estado según el princi-pio de la división, interdependencia y con-trol de sus poderes, la existencia de un PoderJudicial independiente, la supremacía del po-der civil sobre el militar y la responsabilidadde los gobernantes frente a la ciudadanía.

Estas libertadesson esenciales nosólo durante laselecciones sinotambién para losperíodos quemedian entreellas.


16 De acuerdo con Dahl (1989 y 1999), las libertades políticas relevantes son las de expresión, asociación y acceso

a información de carácter pluralista. Para una lista detallada ver Diamond (1999).

17 La inclusividad es un logro bastante reciente de los trabajadores urbanos, los campesinos, las mujeres y varios

tipos de minorías y sectores discriminados.

Un aspecto crucial del sistema legal essu efectividad, el grado en que el Estadorealmente organiza relaciones sociales. Enun sistema legal democrático, ninguna ins-titución estatal o funcionario debería sus-traerse al control legal de sus acciones. Enuna dimensión territorial se supone que elsistema legal se extiende homogéneamentea lo largo del espacio delimitado por el Es-tado. En igual sentido, se espera que el sis-tema jurídico trate los casos similares de lamisma manera, independientemente deconsideraciones de clase, género, etnia uotros atributos de los actores respectivos.

En todas estas dimensiones, el sistema legalpresupone un Estado eficaz,19 lo cual no de-pende sólo de una legislación apropiada si-no también de una red de instituciones es-tatales que operan para garantizar el efectivoimperio de un sistema legal democrático.

La eficacia del sistema legal depende delentrelazamiento de sus reglas con una redde instituciones que, en democracia, de-ben actuar con propósitos y resultadosconsistentes con un Estado democráticode derecho.

Los ciudadanos, fuente y justificación de la autoridad del Estado democrático

En democracia, el sistema legal, comen-zando por sus más altas reglas constituciona-les, establece que los ciudadanos, al votar enelecciones limpias e institucionalizadas, son lafuente de la autoridad que ejercen sobre ellosel Estado y el gobierno. Los ciudadanos no sonsólo portadores de derechos y obligaciones;ellos son también la fuente y justificación de lapretensión de mando y autoridad que el Esta-do y el gobierno invocan cuando toman deci-siones colectivamente vinculantes.

Ésta es otra característica específica dela democracia; todos los otros sistemas po-líticos fundamentan el derecho a gobernaren fuentes distintas de la soberanía popu-lar expresada en elecciones limpias e insti-tucionalizadas.

De lo dicho se desprende que un indivi-duo no es, y nunca debería ser tratado comoun súbdito, un suplicante de la buena volun-tad del gobierno y el Estado. Este individuo–portador de un conjunto de derechos civi-les, sociales y políticos– tiene pretensión le-galmente sustentada de ser tratado con ple-na consideración y respeto.20 Asimismo, ese


18 Por este concepto se entiende el equivalente a la expresión del inglés accountability.

19 O’Donnell, 2000, 2002a.

20 De acuerdo con este punto, Dworkin afirma que “una demanda particular de moralidad política […] re-

quiere de los gobiernos hablar con una voz, a actuar de manera coherente y con principios hacia todos sus ciu-

dadanos, [y] extender a todos los estándares de justicia sustantiva o de equidad que usa para algunos”.

En una democracia, se espera quelos gobernantes estén sometidos atres tipos de rendición decuentas18: a) la “vertical electoral”,que resulta de las eleccioneslimpias e institucionalizadas, através de las cuales los ciudadanospueden cambiar el partido yfuncionarios de gobierno; b) otrotipo de rendición de cuentas“vertical, de tipo societal”, esejercida por individuos o gruposcon el objetivo de movilizar alsistema legal para planteardemandas al Estado y al gobiernocon el fin de prevenir, compensar ocondenar acciones (o inacciones)presumiblemente ilegalesperpetradas por funcionariospúblicos; c) un tercer tipo derendición de cuentas, “horizontal”,se practica cuando algunasinstituciones debidamenteautorizadas del Estado actúan paraprevenir, indemnizar o sancionaracciones o inaccionespresumiblemente ilegales de otras

instituciones o funcionariosestatales.Nótese, sin embargo, que hay unadiferencia importante entre estostipos de rendición de cuentas. Lavertical-electoral debe existir pordefinición misma del régimendemocrático; sin ella ese régimensimplemente no existiría. En cambio, el grado y la efectividadde la rendición de cuentas societaly de la horizontal son variablesentre casos y en el tiempo. Estasvariaciones son relevantes paraevaluar el desarrollo de lademocracia; por ejemplo, lainexistencia de una sociedadvigorosa y autónoma, o laimposibilidad o falta de voluntad de ciertas instituciones del Estadopara ejercer su autoridad sobre otras instituciones estatales sonindicadores de una democracia deescaso desarrollo.

Guillermo O’Donnell, trabajoelaborado para el PRODDAL.

Democracia y responsabilidad de los gobernantes

recuadro 13

trato debe estar basado en la implementa-ción de las leyes y regulaciones que son pree-xistentes, claras y discernibles para todos losciudadanos,21 y sancionadas de manera con-cordante con los procedimientos democráti-cos. En la medida que las instituciones esta-tales reconocen estos derechos, ellas puedenser consideradas más o menos democráticas,o consistentes con las obligaciones impues-tas a ellas por la ciudadanía.

En verdad, este aspecto de las relacionesdirectas y cotidianas de los ciudadanos con elEstado es uno de los más problemáticos de lademocracia en nuestra región. En relacióncon las elecciones limpias y, normalmente,con el ejercicio de los derechos políticos, losciudadanos son colocados en un nivel deigualdad genérica. En cambio, al tratar conburocracias estatales, los ciudadanos están fre-cuentemente colocados en situaciones de agu-da desigualdad de facto. Suelen enfrentar bu-rocracias que actúan sobre la base de reglasformales e informales –que no son transpa-rentes ni fácilmente entendibles– y que tomandecisiones (o las omiten) con consecuenciasimportantes para los ciudadanos. Éste es unproblema en todas partes, pero es mucho másserio y sistemático en sociedades castigadaspor la pobreza y la desigualdad. Estos malesexpresan y cultivan el autoritarismo social,22 yrepercuten en la manera descomedida conque las burocracias estatales a veces tratan amuchos ciudadanos, más aún a inmigrantes yextranjeros. Aunque se la suele ignorar, ésta esotra dimensión crucial de la democracia: elgrado en que las instituciones estatales efecti-vamente respetan los derechos de todos loshabitantes, ciudadanos o no.

El ciudadano, sujeto de la democraciaLa democracia reconoce en cada indivi-

duo una persona moral y legal, portadorade derechos y responsable de cómo ejerci-ta tales derechos y sus obligaciones corre-lativas. En tal sentido, concibe al individuocomo un ser dotado de la capacidad paraelegir entre opciones diversas, asumiendoresponsablemente las consecuencias de ta-les elecciones, es decir, como un ser autóno-mo, razonable y responsable.23 Esta concep-ción del ser humano no sólo es filosófica ymoral, también es legal: considera al indivi-duo como portador de derechos subjetivosque son sancionados y garantizados por elsistema legal.

La potencialidad inherente a esta con-cepción del individuo, cuyos derechos noson derivados de la posición que ocupa en lajerarquía social sino de su capacidad de com-prometerse, voluntaria y responsablemente,a cumplir las obligaciones que librementeasume –con su correlato del derecho a de-mandar el cumplimiento de las obligacionescontraídas–, desencadenó consecuencias tras-cendentales para las luchas por la expansiónde la ciudadanía.

Entendemos por ciudadanía un tipo deigualdad básica asociada al concepto de perte-nencia a una comunidad, que en términosmodernos es equivalente a los derechos y obli-gaciones de los que todos los individuos estándotados en virtud de su pertenencia a un Es-tado nacional.24 Destacamos varios atributosde la ciudadanía así definida:

a. carácter expansivo, basado en la con-cepción, moral y legalmente respaldada, del

Los ciudadanosno son sóloportadores dederechos yobligaciones;ellos son tambiénla fuente yjustificación de lapretensión demando yautoridad que elEstado y elgobierno invocancuando tomandecisionescolectivamentevinculantes.


21 Aun en situaciones en donde esta desigualdad es lo más aguda posible (como bajo encarcelamiento), permanece

la obligación moral de respetar la agencia. Hoy en día, ésta es también una obligación legal, aunque sea muchas

veces ignorada.

22 Aristóteles (1968, p. 181) sabía esto: “Aquellos que disfrutan de demasiadas ventajas –fuerza, riqueza, conexio-

nes, etc.– no están dispuestos a obedecer [el derecho] y son ignorantes de cómo obedecer”.

23 Según el concepto desarrollado por O’Donnell (2002c), la democracia considera al ser humano como un agen-

te. “Un agente es un ser dotado de razón práctica: usa su capacidad cognitiva y motivacional para elegir opciones

que son razonables en términos de su situación y sus objetivos, para las cuales, excepto prueba concluyente en

contrario, es considerado ser el mejor juez. Esta capacidad hace del agente un ser moral, en el sentido que normal-

mente se sentirá, y será considerado por otros seres relevantes, como responsable por la elección de sus opciones,

al menos por las consecuencias directas derivadas de tales opciones.”

24 T. H. Marshall (1965) señala que “la ciudadanía moderna es, por definición, nacional”.

ser humano como responsable, razonable yautónomo;

b. condición legal, de estatus que se reco-noce al individuo como portador de dere-chos legalmente sancionados y respaldados;

c. sentido social o intersubjetivo que sue-le resultar de la pertenencia a un espacio so-cial común;25

d. carácter igualitario, sustentado en elreconocimiento universal de los derechos ydeberes de todos los miembros de una socie-dad democráticamente organizada;

e. inclusividad, ligada al atributo de na-cionalidad que implica la pertenencia de losindividuos a los Estados nacionales;

f. carácter dinámico, contingente y abier-to, en tanto producto y condición de las lu-chas históricas por enriquecer, o menguar,su contenido y aumentar, o disminuir, el nú-mero de aquellos a los que se reconoce.

Podemos identificar tres conjuntos de de-rechos de ciudadanía,26 cada uno de ellos re-ferido a un área diferente de la sociedad: ci-viles, políticos y sociales.27

Con bastante anticipación a la expan-sión universal de la ciudadanía política, laformulación de una visión legal y moraldel individuo como portador de derechossubjetivos contó con una larga trayectoriade elaboración a través de diversas doctri-nas –religiosas, éticas, legales, filosóficas–.28

Esta concepción del ser humano fue pro-yectada al ámbito político por los grandes


25 Este aspecto de la ciudadanía remite a una concepción de la política como espacio común, en el cual nos reco-

nocemos como participantes de una comunidad política dirigida a la construcción y realización intersubjetiva

de un bien público. Esta concepción ha sido ampliamente desarrollada por la tradición del republicanismo cívico,

cuyos orígenes se remontan al pensamiento griego y romano, y que adquiere una renovada vigencia en los debates

contemporáneos entre liberales y comunitaristas.

26 Esta enunciación no implica que ignoremos que algunas discusiones actuales proponen agregar otras “genera-

ciones” de derechos a los que aquí enunciamos. Entre ellas, dadas las circunstancias de América Latina, especial-

mente las relacionadas con sus pueblos indígenas, nos parecen particularmente importantes las propuestas de agre-

gar un área específica de derechos culturales. Sin embargo, para facilitar esta primera exposición de un tema muy

complejo, hemos preferido mantener la clasificación de derechos tradicional. Esto no obsta para que el tema de

los pueblos indígenas nos ocupe en otras partes de este Informe, ni que en futuras versiones del mismo revisemos

la clasificación aquí utilizada.

27 “Comenzaré proponiendo una división de la ciudadanía en tres partes. [...] Llamaré a cada una de estas tres

partes o elementos, civil, política y social. El elemento civil se compone de los derechos para la libertad indi-

vidual: libertad de la persona, de expresión, de pensamiento y religión, derecho a la propiedad y a establecer

contratos válidos y derechos a la justicia. Este último es de índole distinta de los restantes, porque se trata del

derecho a defender y hacer valer el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los demás, me-

diante los debidos procedimientos legales. Esto nos enseña que las instituciones directamente relacionadas con

los derechos civiles son los tribunales de justicia. Por elemento político entiendo el derecho a participar en el

ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo investido de autoridad política o como elector de sus

miembros. Las instituciones correspondientes son el Parlamento y las juntas del gobierno local. El elemento

social abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a un mínimo de bienestar económico al de

compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme los estándares predomi-

nantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacionadas son, en este caso, el sistema educativo y los

servicios sociales.” Marshall, 1965, pp. 22-23.

28 “El reconocimiento institucionalizado (i.e. legalmente sancionado y respaldado, y dado ampliamente por des-

contado) del individuo como portador de derechos subjetivos recorrió un largo y complicado camino, cuyo origen

se extiende históricamente hasta algunos sofistas y los estoicos y Cicerón, atraviesa la tradición del derecho romano

y los legistas medievales, para luego ser refinado por los teóricos del derecho natural, y ser finalmente reapropiado y,

por así decir, politizado, a pesar de sus diferencias en otros aspectos, por los grandes pensadores liberales –especial-

mente Hobbes, Locke y Kant–, así como también no-liberales como Espinoza y Rousseau”. O’Donnell, 2000.

teóricos del liberalismo29 y posteriormentese transmitió a las dos grandes constitucio-nes modernas, las de los Estados Unidos yFrancia.

La ciudadanía va más allá de losderechos políticos, la democraciatambién

La democracia de ciudadanía, como he-mos dicho, excede el régimen político, elejercicio de los derechos políticos. Ella pre-cisa ampliarse hacia los derechos civiles ysociales. Éste es un punto central de nues-tro análisis, del cual se deriva la justificaciónde concebir a la democracia abarcando uncampo más amplio y complejo. Como ano-tamos, las consecuencias prácticas de sos-tener esta tesis son considerables.

Si los derechos propios del ser humanoestán basados en su capacidad en tanto sermoral, ¿por qué entonces atribuirlos sólo aciertas esferas de la vida social y política? Yaque la autonomía responsable implica ele-gir, ¿qué opciones reales, o capacidades, se-rían razonablemente consistentes con lacondición que la democracia le asigna alindividuo? En otros términos, ¿cuáles sonlas condiciones reales del ejercicio de talesderechos?

Estas preguntas apuntan a uno de los

argumentos centrales en el análisis quepropone este Informe: plantear la cuestiónde las capacidades en la esfera política im-plica ir más allá de la atribución universalde los derechos de ciudadanía política, lle-va a preguntarnos sobre las condicionesque pueden permitir o no el ejercicio efec-tivo de estos derechos.

Aunque, claro está, bajo diferentes con-diciones históricas, en todos los países larespuesta a tales preguntas se desplegó ennumerosas luchas por la progresiva expan-sión de los derechos políticos, civiles y so-ciales,30 destacando, entre éstos, el derechode sufragio hasta alcanzar su presente in-clusividad. Esta historia se construyó a tra-vés de múltiples conflictos, al final de loscuales, los sectores sociales marginadosfueron siendo incluidos en la democracia,esto es, obtuvieron finalmente la ciudada-nía política.31

En los países centrales, estos procesosprovocaron inicialmente la expansión adi-cional de derechos en la esfera civil, en eldoble sentido de una mayor especificaciónde derechos y de incorporación de otrosnuevos, que no eran aún los derechos departicipación propios de la democracia in-clusiva, sino derechos civiles concernientesa las actividades sociales y económicas pri-

La democracia deciudadanía, comohemos dicho,excede elrégimen político,el ejercicio de losderechospolíticos. Ellaprecisa ampliarsehacia losderechos civiles ysociales.


29 Pierre Rosanvallon (1992, p. 111) comenta que antes del advenimiento del liberalismo “esta visión de autono-

mía de la voluntad ciertamente ya había aparecido jurídicamente formulada en el derecho civil”. Esto, a su vez,

era parte de cambios en la misma concepción de moralidad; como Schneewind (1998, p. 27) apunta: “durante

los siglos XVII y XVIII las concepciones establecidas de moralidad como obediencia comenzaron a ser fuerte-

mente contestadas por concepciones emergentes de moralidad como auto-gobierno […] centradas en la creencia

de que todos los individuos normales son igualmente capaces de vivir juntos en una moralidad auto-gobernada”.

30 El proceso de progresiva expansión de derechos, que en los países centrales incluyó la extensión de la ciudadanía

civil previa a la expansión de la ciudadanía política, aportó el trasfondo histórico de la idea central del liberalismo

político: el gobierno y el Estado deben ser limitados y constitucionalmente regulados ya que ambos existen para,

y en nombre de, individuos portadores de derechos subjetivos sancionados y respaldados por el mismo sistema

legal que el Estado y el gobierno deben obedecer y del cual derivan su autoridad.

31 Ciudadanos políticos son aquellos quienes, dentro del territorio de un Estado que incluye un régimen democrá-

tico, cumplen con el criterio respectivo de nacionalidad. Asimismo, como derivación del régimen democrático, los

ciudadanos políticos poseen dos tipos de derechos. Primero, libertades tales como las de asociación, expresión,

movimiento, acceso a información pluralista y otras que, aunque en última instancia sean no definibles ex ante,

conjuntamente hacen posible la realización de elecciones limpias, institucionalizadas y –hoy en día– inclusivas. El

segundo tipo de derecho es de carácter participativo: elegir y eventualmente ser elegido o nombrado en cargos es-

tatales. Los ciudadanos políticos, así entendidos, son el lado individual de un régimen democrático, y ninguno de

ellos puede existir sin el otro.

vadas.32 En lo que respecta a estos derechos,se reconoció de maneras diversas que suejercicio implica elección, y elección impli-ca libertad para elegir entre las distintas al-ternativas que cada individuo tiene razonespara valorar. Esto presupone la vigencia deun criterio de equidad: ha de existir un pisomínimo de igualdad entre los miembros dela sociedad que otorgue a todos un rango ra-zonable de opciones para ejercer su capaci-dad de elección y su autonomía.

Por otro lado, también en los países cen-trales, el mencionado criterio de equidad fuemuy importante para el surgimiento de losderechos sociales.33 De nuevo, a lo largo de lu-chas frecuentemente arduas, diversos secto-res que habían sido políticamente excluidosterminaron por aceptar la democracia polí-tica contra los beneficios del Estado de bie-nestar. Por medio de la legislación social, ycon avances y retrocesos en términos de lasrelaciones de poder respectivas, estas visio-nes de equidad fueron incorporadas a los sis-temas legales. Los derechos sociales, sancio-nados por la legislación correspondiente, seaunaron al derecho civil para expresar que lasociedad, y especialmente el Estado, no de-ben ser indiferentes, al menos en casos en losque existe severa privación de capacidadesrelevantes.

En síntesis, en los países centrales la cues-tión de las capacidades que habilitan ejercerla libertad de los individuos fue encarada enel ámbito de los derechos civiles y sociales. Laidea que subyace a estas construcciones lega-les es la de equidad, que, en términos de ca-

pacidades disponibles y de ausencia de coer-ción perentoria, considera a los individuoscomo seres libres y responsablemente capa-ces de elegir. Esta visión quedó inscripta enla conciencia moral de la humanidad por laDeclaración Francesa de los Derechos delHombre y del Ciudadano.34 Importa señalarque la mayoría de estos derechos no fueronsimplemente otorgados, ellos fueron con-quistados por medio de múltiples luchas lle-vadas adelante por sectores sociales oprimi-dos, explotados y discriminados.

Por estos complejos caminos –tan sim-plificadamente resumidos– fueron surgien-do, en los países centrales, las institucionesy prácticas que hoy reconocemos como de-mocráticas. Pocos países de América Latina(Chile, Costa Rica y Uruguay) siguieron de-rroteros más o menos similares; en los de-más, y aunque cada uno con sus significati-vas particularidades, nos encontramos conuna situación muy diferente de la descripta:hemos hecho la enorme conquista de los de-rechos políticos pero aún falta mucho paralograr, para todos, una expansión satisfacto-ria de los derechos civiles y sociales. Esta cir-cunstancia recalca aún más la enorme im-portancia que la democracia y sus derechospolíticos tienen para América Latina: ellosson, tienen que ser, el principal punto deapoyo para las luchas por el logro de losotros derechos, aún tan limitados y sesgada-mente asignados en la práctica. Veremos ecosde estas afirmaciones en las secciones empí-ricas de este Informe.


32 Como apunta T. H. Marshall (1965, p. 18): “La historia de los derechos civiles en su período formativo es una

de adición gradual de nuevos derechos a un estatus que ya existía y que ya pertenecía a todos los miembros adul-

tos de la comunidad”. Estos derechos civiles son, en su definición clásica de ciudadanía civil, “los derechos necesa-

rios para la libertad individual-libertad personal, libertad de palabra, pensamiento y fe, el derecho a poseer pro-

piedad y a terminar contratos válidos, y el derecho a la justicia” (ibid., pp. 10-11).

33 Una vez más de acuerdo con Marshall (1965, p. 72), los derechos sociales incluyen “desde el derecho al bienes-

tar y seguridad económica básica hasta el derecho a participar plenamente del patrimonio social y vivir la vida de

un ser civilizado de acuerdo con el estándar prevaleciente en la sociedad”. Para una discusión útil y detallada de

Marshall con respecto a estos derechos, ver José Nun, 2001.

34 Podemos agregar: el Prólogo y la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos, y más tarde, la

Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el Acuerdo Internacional sobre Derechos

Civiles y Políticos; el Acuerdo Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Declaración de

Derechos Humanos de Viena, y muchos otros tratados y protocolos internacionales y regionales, todos ellos ratifi-

cados por un gran número de países.

Estado y ciudadaníaEl Estado es un fenómeno histórico

contemporáneo, en el que confluyen las lu-chas por el poder y las luchas por los dere-chos. Su emergencia estuvo marcada por laexpropiación, por parte de los gobernantes,de un centro de poder emergente, de losmedios de coerción, de administración y delegalidad que habían sido hasta entoncescontrolados por otros actores. El surgi-miento del Estado fue coetáneo a la expan-sión del capitalismo, que incluyó otra ex-propiación, la de los productores directosde los medios de producción. Ese surgi-miento fue también coetáneo a la construc-ción política de la Nación como referenteprivilegiado de las decisiones estatales. To-dos los Estados sostienen que su autoridademana de ser Estados-para-la-Nación (o, enalgunos casos, para-el-pueblo), cuya misiónes el logro del bien común –o el interés ge-neral– de una Nación interpretada homogé-neamente, a la que tanto gobernantes comogobernados supuestamente deben prioridaden sus lealtades.

Por Estado entendemos un conjunto deinstituciones y relaciones sociales que cubreel territorio que éste delimita y sobre el cualejerce normalmente la supremacía en el con-trol de los medios de coerción. Esta defini-ción permite entender al Estado como: a) unfoco de identidad colectiva para los habitan-tes de un territorio –en ello reside su credibi-lidad–; b) un sistema legal, que aspira a unalto grado de efectividad en la regulación derelaciones sociales, y c) un conjunto de bu-rocracias, cuyo funcionamiento se suponelogra eficacia en el desempeño de las fun-ciones que les son formalmente asignadas.

El grado de realización de estas dimensio-nes en cada caso es una variable histórica-mente contingente y, por cierto, problemá-tica (O’Donnell, 2002b).

Por lo tanto, el Estado es:

a. Un ámbito en que se concentra y reco-noce la identidad colectiva para todos o casitodos los habitantes del territorio; invita alreconocimiento generalizado de un “noso-tros”, los miembros de la Nación.

b. Un sistema legal, una trama de reglasjurídicas que aspira a regular numerosas re-laciones sociales.35

c. Es también un conjunto de entes buro-cráticos, una trama institucional y adminis-trativa con responsabilidades que formal-

La democracia ysus derechospolíticos tienenuna enormeimportancia paraAmérica Latina:ellos son, tienenque ser, elprincipal puntode apoyo para lasluchas por ellogro de los otrosderechos.


35 Aun bajo un régimen democrático, la legalidad del Estado es una mezcla compleja de igualdad y desigualdad.

Por una parte, esta legalidad sanciona los derechos universales de la ciudadanía política y civil. Por otra, esta

misma legalidad sanciona dos tipos de desigualdades: una, la resultante de la organización jerárquica, legalmente

regulada, de las instituciones burocráticas del Estado, así como del respaldo o autorización que el sistema legal

otorga a otras instituciones privadas que también están jerárquicamente organizadas; otra, la desigualdad que

resulta del hecho de que esta misma legalidad da forma a la condición capitalista de la sociedad. Esta forma san-

ciona y respalda un orden social que incluye de varias maneras la dominación social de quienes controlan los

medios de producción así como también, y con creciente importancia en el mundo contemporáneo, el control

de los circuitos del capital financiero. Esto nos lleva a considerar el papel crucial que el Estado juega, en sus varias

dimensiones, en la corrección o reproducción de estas desigualdades, al mismo tiempo que promulga algunas

igualdades democráticas fundamentales.

El Estado liberal no es solamente el supuesto histórico sino tambiénjurídico del Estado democrático. Estado liberal y Estado democrático soninterdependientes en dos formas: 1. en la línea que va del liberalismo a lademocracia, en el sentido de que son necesarias ciertas libertades para elcorrecto ejercicio del poder democrático; 2) en la línea opuesta, la que vade la democracia al liberalismo, en el sentido de que es indispensable elpoder democrático para garantizar la existencia y la persistencia de laslibertades fundamentales. En otras palabras: es improbable que un Estadono liberal pueda garantizar un correcto funcionamiento de la democracia y,por otra parte, es poco probable que un Estado no democrático sea capazde garantizar las libertades fundamentales. La prueba histórica de estainterdependencia está en el hecho de que el Estado liberal y el Estadodemocrático cuando caen, caen juntos.

Norberto Bobbio, 1992, pp. 15-16.

Estado liberal y Estado democrático

recuadro 14

mente apuntan a lograr y proteger algún as-pecto del bien común. Juntos, las burocraciasdel Estado y su legalidad pretenden generar,para los habitantes de su territorio, el granbien público del orden y la previsibilidad delas relaciones sociales en las que los habitan-tes están inmersos. De esta forma, el Estadotambién pretende garantizar la continuidadhistórica de la unidad territorial respectiva,usualmente concebida como una Nación.

Estos aspectos del Estado son tendenciasque ninguno ha logrado completamente.En lo que respecta al Estado como foco deidentidad colectiva, su pretensión de ser

verdaderamente un Estado-para-la Naciónpuede ser escasamente verosímil para bue-na parte de su población. En cuanto al sis-tema legal, puede per se tener carencias y/ono extenderse efectivamente a diversas rela-ciones sociales y aun a vastas regiones. Y enlo que respecta al Estado como conjunto deburocracias, su desempeño puede desviarseseriamente de cumplir las responsabilidadesque le han sido formalmente asignadas.

Cualesquiera que fueren los logros y ca-rencias en estas tres dimensiones, nos intere-sa recalcar que la democracia política surgióy ha continuado existiendo con y en el mar-co del Estado nacional. Fue debido a esta in-tersección que la “democracia nació con unsentido de nacionalidad. Las dos están fun-damentalmente interrelacionadas y ningunapuede ser propiamente entendida indepen-dientemente de esta conexión”.36 Esto resaltala importancia que el Estado y la Nación hantenido y siguen teniendo para la existencia yel funcionamiento de la democracia.37

Estatalidad trunca y fragilidaddemocrática

Como ya vimos, por primera vez en dossiglos de vida independiente, prácticamen-te todos los países latinoamericanos satisfa-


El Estado –en tanto institución en la que se reconoce la identidadcolectiva, no voluntaria, basada en un territorio, sustentada en últimainstancia por su capacidad de coerción, altamente burocratizada ydensamente legalizada– es el asentamiento histórico y social de lademocracia. Desde sus comienzos, la democracia política contemporáneaimplica una ciudadanía de doble faz: la ciudadanía (potencialmente) activay participativa propia de la democracia, y la ciudadanía adscriptiva, queresulta del hecho de pertenecer a una nación.

Guillermo O’Donnell, “Acerca del Estado en América Latina contemporánea.Diez tesis para la discusión”, documento elaborado para el PRODDAL, 2002.

El Estado: presupuesto de la democracia

recuadro 15

36 Greenfeld, 1992, p. 7.

37 Maíz, 2002a y Canovan, 1996. John Gray (2000, p. 123) concuerda: “El Estado-nacional soberano es la gran pre-

misa no examinada del pensamiento liberal. […]La institución del Estado-nación es tácitamente presupuesta por

los ideales liberales de la ciudadanía”.

La globalización económica de ningunamanera se traduce necesariamente en ladisminución del poder del Estado; más bien,está transformando las condiciones bajo lascuales el poder del Estado es ejercido. […]Hay muchas buenas razones para dudar delas bases empíricas y teóricas de algunasafirmaciones [sobre] que el Estado-naciónestá siendo eclipsado por los patrones

contemporáneos de la globalización.[...] [Sinembargo, hay que reconocer que los] nuevospatrones de cambio regional y global estántransformando el contexto de la acciónpolítica, creando un sistema de centros depoder múltiples y esferas de autoridadsuperpuestas –un orden pos-Westfalia–.

David Held, 1999, p. 441.

Estado y globalización

recuadro 16

cen la definición mínima de democracia.Ellos comparten dos características: por unlado, celebran elecciones razonablementelimpias, institucionalizadas e inclusivas, ysancionan los derechos participativos corre-lativos a tales elecciones; por otro, sostienenla vigencia de algunas libertades políticasfundamentales, especialmente de opinión,expresión, asociación, movimiento y accesoa medios de comunicación razonablementelibres y plurales, y afirman la supremacía delos poderes constitucionales por sobre lospoderes fácticos.

Sin embargo, hay variaciones en cuantoal grado en que los atributos mencionadosson efectivamente cumplidos, así como tam-bién hay variaciones significativas en cuantoal grado en que el Estado y su sistema legalcubren la totalidad del territorio de estospaíses. En este contexto, la evaluación socialsobre el rendimiento institucional y el gra-do de desarrollo de nuestras democracias essumamente crítica. En general, la mirada dela opinión pública indica que las institucio-nes y los gobernantes no se están desempe-ñando bien. Una razón de ello es que, confrecuencia, los gobiernos elegidos demo-cráticamente a veces parecen incapaces o nodispuestos a encarar cuestiones básicas dedesarrollo, así como de desigualdad y de in-seguridad. Creemos que a esta imagen sub-yace otro hecho que se ha descuidado dema-siado en las recientes discusiones: el que enlas dos últimas décadas el Estado se ha debi-litado enormemente y, en algunas zonas den-tro de nuestros países, virtualmente se haevaporado.

Crisis económicas, el ferviente antiesta-tismo de muchos de los programas de refor-mas económicas, la corrupción y el cliente-lismo ampliamente extendidos en no pocos

países, son algunos de los factores que hanconfluido en generar un Estado anémico. Es-ta anemia también se manifiesta en el siste-ma legal. De hecho, muchos de nuestros paí-ses tienen un régimen democrático quecoexiste con una legalidad intermitente y ses-gada. Simplemente, la legalidad del Estadono se extiende a vastas regiones de nuestrospaíses (y parte de sus ciudades), donde otrostipos de legalidad, básicamente variacionesde legalidad mafiosa, son los que operan enla práctica.

Asimismo, aun en regiones donde el sis-tema legal tiene alcance, suele ser aplicadocon sesgos discriminatorios contra variasminorías y también mayorías, tales como lasmujeres, ciertas etnias y los pobres. Este sis-tema legal truncado genera lo que se ha lla-mado una ciudadanía de baja intensidad.38

Todos tenemos los derechos políticos y las li-bertades que corresponden al régimen de-mocrático; sin embargo, muchos carecen dederechos sociales básicos. Asimismo, a estossectores se les niegan de hecho derechos ci-viles no menos básicos: no disfrutan de pro-tección contra la violencia policial y variasformas de violencia privada; no logran acce-so igualitario y respetuoso a las burocraciasdel Estado, incluso los juzgados; sus domici-lios son allanados arbitrariamente, y, en ge-neral, están forzados a vivir una vida no só-lo de pobreza sino también de recurrentehumillación y miedo a la violencia.39 Estossectores no son sólo materialmente pobres,sino también legalmente pobres.

Con tan importantes déficit en la eficaciade sus instituciones, en la efectividad de susistema legal y, no menos importante, en sucredibilidad como Estado-para-la-Nación,con pocas y parciales excepciones el Estadolatinoamericano actual, al mismo tiempo

En las dosúltimas décadasel Estado se hadebilitadoenormemente y,en algunas zonasdentro denuestros países,virtualmente seha evaporado.


38 Ver O’Donnell (1993) donde se traza un mapa metafórico de “zonas azules, verdes y marrones”, de las cuales la

marrón se refiere a zonas en las que la legalidad del Estado es apenas efectiva.

39 Los informes de varios organismos de derechos humanos repetida y abundantemente documentan la amena-

za permanente de violencia a la que la gente está sometida. Para el caso de Brasil ver, entre otros, Dellasoppa et al.

(1999) quienes documentan que la incidencia de muertes violentas en las regiones más pobres de la ciudad de San

Pablo es dieciséis veces mayor que en las regiones más ricas; para datos sobre la Argentina ver, entre otros, CELS

2001. Más en general, un estudio que analiza varios conjuntos de datos sobre crimen violento encontró en todos

ellos una correlación positiva, fuerte y persistente, de ésta con la pobreza y la desigualdad del ingreso (Hsieh y

Pugh, 1993).

que cobija regímenes democráticos, tienegran dificultad en proyectar un futuro que,aunque no pueda resolver rápidamente mu-chas de las injusticias y desigualdades exis-tentes, aparezca a la mayoría de la poblacióncomo realizable y valioso.

Este tipo de Estado de baja capacidad esun viejo problema de América Latina. Sinembargo, se ha transformado en un proble-ma aún más serio en los últimos años y envarios casos esto ha ocurrido bajo la demo-cracia. El déficit de credibilidad del Estadoresulta de la ineficacia operacional de susinstituciones y, a veces, de la ostensible colo-nización de éstas por parte de intereses pri-vados que difícilmente puede argumentarsesean consistentes con algún tipo de interésgeneral. Este déficit se vuelve aún más agudosi parte de estos intereses no es en absolutode corte nacional; más bien, ellos son partede intereses extraterritoriales –públicos yprivados– y de las tendencias relativamenteanónimas de la globalización económica.

Es por todo esto que creemos tan im-portante inscribir la discusión sobre el Es-tado (incluyendo por qué, para qué y conquiénes reformarlo) en la perspectiva estra-tégica, eminentemente política, del desarro-llo de la democracia.

Sin embargo, es preciso señalar que noexiste Estado neutral. En sus tres dimensio-nes, el Estado es un espacio de condensacióncompleja y de mediación de fuerzas sociales.De hecho, la visión neutralista es una mane-ra de argumentar a favor de un tipo de Esta-do que mediante sus políticas y, por cierto,de sus omisiones, es un activo reproductorde la desigualdad y una seria traba a la ex-pansión de derechos civiles y sociales.

Algunos han intentado explicar el debi-litamiento de los Estados en América Lati-na como una consecuencia ineludible de laglobalización, frente a la cual sólo sería po-sible y deseable una adaptación pasiva. Estoes equivocado y, en ocasiones, interesado.Debido a que los vientos de la globalizaciónson tan fuertes, los países necesitan más quenunca Estados-para-sus-naciones. Éste no

deber ser un Estado grande o pesado. Perosí un Estado fuerte, en el sentido de que seacapaz de procesar los impactos de la globa-lización, adaptándose selectivamente a losmás irresistibles y digiriendo y reorientan-do otros.

En este sentido, la observación de los Es-tados de países centrales que cuentan conarraigadas instituciones y prácticas demo-cráticas muestra cuán activamente ellos tra-tan de procesar, digerir y reorientar muchosaspectos y consecuencias de la globalización.Pero una condición necesaria para un Esta-do capaz de construir democracia y equidadsocial es que alcance niveles razonables deeficacia, efectividad y credibilidad. En Amé-rica Latina, este logro está trabado por facto-res que, aunque aludidos en la discusión pre-cedente, requieren especial consideración.

Especificidad histórica de lasdemocracias latinoamericanas

Los problemas que hemos planteado has-ta ahora son compartidos por muchas de lasnuevas y no tan nuevas democracias en elmundo contemporáneo. ¿Qué tiene la teoríademocrática que decir al respecto? Desafor-tunadamente no mucho. En gran medida es-to se debe a que la mayoría de las teorías so-bre la democracia han sido formuladas en elmarco de la experiencia histórica de los paí-ses europeos y de Estados Unidos. Estas teo-rías dejan implícito que, en esos países, losderechos civiles eran razonablemente efecti-vos y estaban extendidos prácticamente a lolargo de toda la sociedad antes de la adop-ción de la inclusividad y la universalizaciónde los derechos políticos. Además, presupo-nen que la legalidad del Estado se extiendehomogéneamente a lo largo del territorio yque, consecuentemente, no sólo los regíme-nes nacionales sino también los subnaciona-les son democráticos.40 Debería ser obvio aestas alturas que estas presunciones no seajustan a la trayectoria histórica y a la situa-ción actual de América Latina.

Debido a que losvientos de laglobalización sontan fuertes, lospaíses necesitanmás que nuncaEstados-para-sus-naciones.


40 En realidad, Estados Unidos es una excepción parcial, aunque importante, a esta afirmación. Pero no podemos

detenernos en este aspecto en el presente Informe.

En términos de las trayectorias históricasde la democracia, América Latina muestraun patrón bastante único. Por ello, una con-ceptualización de la democracia restringidaal régimen puede ser aceptable en tanto pre-suponga que la ciudadanía civil y social noson problemáticas. Pero cuando estas di-mensiones de la ciudadanía son intermiten-tes o están distribuidas irregularmente a lolargo de diversos sectores sociales o inclusodel propio territorio del Estado, es crucial to-marlas en cuidadosa consideración, si es quese quiere entender el funcionamiento de lasrespectivas democracias y los principales de-safíos para su desarrollo.

“Nadie […] puede disfrutar completa-mente ningún derecho que supuestamenteposee si carece de los elementos esencialespara una vida razonablemente saludable yactiva.”41 En consecuencia,“sería inconsisten-te reconocer derechos referidos a la vida o ala integridad física cuando los medios nece-sarios para el disfrute y ejercicio de estos de-rechos son omitidos”.42 Estas afirmaciones serefieren a las capacidades que facilitan, o di-ficultan, el ejercicio de los derechos inheren-tes a la condición de ciudadanos. ¿Dónde ysobre la base de qué criterio podríamos tra-zar una línea firme y clara por sobre la cualla ciudadanía podría ser razonablementeejercida en términos de derechos y capacida-des? ¿Cuáles derechos y cuáles capacidadesserían imprescindibles para gozar plenamen-te de la ciudadanía?

Estas cuestiones han dado lugar a exten-sos debates.43 En este punto es necesariovolver a un aspecto de esas discusiones, elreferido a las libertades políticas. Sobre este

tema sostenemos dos afirmaciones: una,que el conjunto mínimo y suficiente de es-tos derechos es imposible de definir teóri-camente de manera general y universal; y lasegunda, que estas libertades (de expresión,asociación, movimiento y similares) son,en realidad, segmentos de más amplios –yantiguos– derechos civiles.44 Ya argumenta-mos que estos derechos corresponden a to-dos los seres humanos, y que los derechosde ciudadanía en la esfera política difícil-mente pueden ser realizados si los indivi-duos carecen de derechos sociales y civiles“básicos”.45

Por serlo, un ciudadano tiene derecho aser respetado en su dignidad, también tienederecho a la provisión social de las condicio-nes necesarias para ejercer libremente todoslos aspectos y las actividades de su sociabili-dad. Someter a este individuo a violencia fí-sica o a la privación de necesidades materia-les básicas, o suprimir sus derechos políticos,son todos actos que niegan severamente sucondición de ciudadano, sujeto-actor de lademocracia. Esta visión de las condicionesmínimas que habilitan la capacidad para ele-gir entre opciones diversas, asumiendo res-ponsablemente las consecuencias de taleselecciones, es clara ya en los orígenes de latradición de derechos humanos y, más re-cientemente, se ha hecho también explícitaen el pensamiento sobre el desarrollo huma-no. Como dice Amartya Sen en el Informe deDesarrollo Humano de 2000: “Los derechoshumanos y el desarrollo humano compartenuna visión común y un propósito común:asegurar la libertad, el bienestar y la dignidadde todas las personas en todos lados”.46


41 Shue, 1996, p. 7 (bastardillas en el original).

42 Vázquez, 2001, p. 102.

43 Véanse Shue, 1996; Nussbaum, 2000b.

44 En los países europeos y en Estados Unidos estos derechos fueron realizados como derechos civiles mucho antes

de que fueran “promovidos” a la condición de derechos políticos. También estos derechos son ejercidos en espacios

sociales muy diversos, más allá del ámbito del régimen.

45 Como escribe Habermas (1999, p. 332),“sin derechos básicos que garanticen la autonomía privada de los ciuda-

danos, tampoco habría ningún medio para la institucionalización legal de las condiciones bajo las cuales estos ciu-

dadanos harían uso de su autonomía pública”. Este autor (1998, p. 261) afirma que: “Por lo tanto la autonomía pú-

blica y privada se presuponen mutuamente de tal manera que ni los derechos humanos ni la soberanía popular

pueden reclamar primacía por sobre su contraparte”.

46 PNUD, 2000c, p. 1.

“Los derechoshumanos y eldesarrollohumanocomparten unavisión común yun propósitocomún: asegurarla libertad, elbienestar y ladignidad detodas laspersonas entodos lados.”

Si bien las constituciones de América La-tina consagran los derechos a la educación,la salud y el empleo, otras dimensiones co-mo la satisfacción de las necesidades básicas–alimentación y hábitat, la seguridad socialy el medio ambiente– reciben tratamientosdesiguales, tanto reales como formales, enlos distintos países. Precisamente, esta prio-rización se corresponde con los objetivos dedesarrollo que emanan de la Declaración delMilenio adoptada por la Asamblea Generalde las Naciones Unidas en 2000.

Lograr los Objetivos del Milenio en la re-gión Latinoamericana implica llevar adelante

una serie de políticas públicas muy precisas,tales como invertir en la infraestructura bási-ca, incrementar la productividad agrícola, pro-mover la mediana y pequeña empresa, fomen-tar la industria, invertir en salud y educación,llevar adelante una política pública de sosteni-bilidad ambiental. Esas políticas requieren unEstado con capacidad de acción, lo que refierea la necesidad de lograr consensos políticos, amantener la democracia en el estado de dere-cho y profundizarla tomando como meta ellogro de una sociedad donde la ciudadanía seaintegral, donde los derechos y las obligacionesno se limiten al campo político y civil, sino que


1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre� Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, elporcentaje de personas con ingresosinferiores a 1 dólar diario.� Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, elporcentaje de personas que padecen hambre.

2. Lograr la enseñanza primaria universal� Velar por que, para el año 2015, los niños ylas niñas de todo el mundo puedan terminarun ciclo completo de enseñanza primaria.

3. Promover la igualdad entre los sexos y laautonomía de la mujer� Eliminar las desigualdades entre losgéneros en la enseñanza primaria ysecundaria, preferentemente para el año2005, y en todos los niveles de laenseñanza antes del final de 2015.

4. Reducir la mortalidad infantil� Reducir en dos terceras partes, entre 1990y 2015, la mortalidad de los niños menoresde 5 años.

5. Mejorar la salud materna� Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidadmaterna en tres cuartas partes.

6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otrasenfermedades � Haber detenido y comenzado a reducir,para el año 2015, la propagación delVIH/SIDA.� Haber detenido y comenzado a reducir,para el año 2015, la incidencia delpaludismo y otras enfermedades graves.

7. Garantizar la sostenibilidad ambiental� Incorporar los principios del desarrollosostenible en las políticas y los programasnacionales e invertir la pérdida de recursosambientales.

� Reducir a la mitad, para el año 2015, elporcentaje de personas que carecen deacceso sostenible a agua potable.� Haber mejorado considerablemente, parael año 2020, la vida de por lo menos 100millones de habitantes de los barrios másprecarios.

8. Fomentar una asociación mundial para eldesarrollo� Desarrollar aún más un sistema comercialy financiero abierto, basado en normas,previsible y no discriminatorio.� Atender las necesidades especiales de lospaíses menos adelantados.� Atender las necesidades especiales de lospaíses sin litoral o de los pequeños Estadosinsulares en desarrollo.� Encarar de manera general losproblemas de la deuda de los países endesarrollo con medidas nacionales einternacionales a fin de hacer la deudasostenible a largo plazo.� En cooperación con los países endesarrollo, elaborar y aplicar estrategiasque proporcionen a los jóvenes un trabajodigno y productivo.� En cooperación con las empresasfarmacéuticas, proporcionar acceso a losmedicamentos esenciales en los países endesarrollo.� En colaboración con el sector privado,velar por que se puedan aprovechar losbeneficios de las nuevas tecnologías, enparticular, los de las tecnologías de lainformación y las comunicaciones.

ONU, 2003b, y PNUD, 2003.

Los objetivos de desarrollo del milenio

recuadro 17

comprendan el área social. Implican la accióndel ciudadano como individuo, como actorpolítico que se expresa a través de representan-tes y –en las circunstancias previstas– directa-mente, y como integrante de la sociedad, ac-tuando en su comunidad y en las asociacionesvoluntarias que conforman el rico entramadode la sociedad civil.

Ésta es la misma visión que, como vimos,subyace a nuestra concepción de la democra-cia. Todos estos derechos –los derechos civi-les y su conexión con los derechos humanos,los derechos sociales y su conexión con el de-sarrollo humano, y los derechos políticos ysu conexión con la democracia– facilitan ypromueven el ejercicio de la ciudadanía. Es-to es así precisamente porque cada uno deellos, o alguna combinación de ellos, “em-puja” hacia el logro de los otros, o al menoscrean favorables oportunidades para su con-quista. Asimismo, como veremos más ade-lante, el criterio relevante para la asignaciónde derechos civiles, sociales y políticos hacambiado a lo largo del tiempo. Por ejemplo,incluso los países centrales convivieron porlargos períodos con tremendas desigualda-des, que justificaban con el argumento deque trabajadores, mujeres y otros eran, poralguna razón, intrínsecamente “inferiores”. Apesar de los muchos horrores y desigualda-des aún existentes, la creciente aceptación deque todos los seres humanos somos, en algúnsentido fundamental, iguales, es una granconquista de la humanidad.

Cuánta ciudadanía precisa una democracia

Las afirmaciones del ítem anterior omi-ten considerar varias discusiones filosóficasy éticas que se centran en la cuestión del ba-

lance entre libertad e igualdad. Éstas soncuestiones extremadamente importantes queexceden el marco del presente Informe.

En los países centrales, esas discusionestratan acerca de qué principios de libertady/o de equidad deberían regular la asigna-ción de bienes sociales una vez que todos losciudadanos, o una gran mayoría, han obte-nido un nivel básico de derechos y capacida-des.47 En cambio, en América Latina, la cues-tión principal se refiere a los que no gozan deesos derechos y capacidades básicos. Estoplantea la pregunta acerca de si existen bue-nas razones para afirmar un derecho univer-sal para el logro de un nivel, o conjunto, bá-sico de derechos y capacidades. Sostenemosque estas razones existen y que su funda-mento es la visión de los ciudadanos y, en ge-neral, los individuos como seres autónomos,razonables y responsables. Esas razones ha-cen referencia a un aspecto primario de laequidad: no plena igualdad, sino igualaciónbásica. Por igualación básica entendemos elderecho de cada uno a, por lo menos, dos co-sas: ser tratado con la equidad y considera-ción debidas a su condición de ser humanoy lograr, si fuera necesario a través del Esta-do o de la provisión social, un piso básico dederechos y capacidades que eliminen, al me-nos, las privaciones que impiden el ejerciciode las opciones responsables y las libertadesque ellas implican.

Reconocemos que en este plano se susci-tan complejas y arduas disputas. Sin embar-go, nos parece ineludible la pregunta acercade si hay o no obligación moral, y tambiénderechos accionables, para demandar dere-chos y capacidades básicos que faciliten atodos los ciudadanos el ejercicio de su ciu-dadanía. Cualquiera que fuere la respuesta aesta cuestión, parece innegable que la demo-cracia provee el mejor contexto posible pa-


47 Dasgupta (1993, p. 45, nota al pie) comenta correctamente: “La mayor parte de la teoría ética contemporánea

asume al comienzo de la indagación que estas necesidades [básicas] han sido realizadas”. Esta presunción es explí-

cita en los trabajos de filosofía política que, puede decirse, han sido los más influyentes en las últimas décadas, al

menos en el mundo anglosajón (Rawls, 1971, pp. 152, 542-543; su teoría de la justicia es considerada aplicable en

países donde “solamente las necesidades materiales menos urgentes quedan por ser satisfechas”; por una reafir-

mación explícita de esta suposición ver Rawls, 2001). A su vez, aunque menos explícita, la misma suposición está

claramente contenida en el trabajo de Habermas. La cuestión que queda pendiente es qué se puede decir de paí-

ses, aun aquellos que incluyen un régimen democrático, que no cumplen con esta suposición.

ra que la misma sea discutida. Al respecto,Sen argumenta que “la participación [demo-crática] política y social tiene valor intrínse-co para la vida humana y el bienestar, [así co-mo también] valor instrumental al mejorarla posibilidad de la gente de ser escuchada[…] en sus reclamos de atención política[incluyendo demandas sobre necesidadeseconómicas]”. Este autor, además, sostiene48

que la democracia tiene valor constructivo,ya que “aun la idea de ‘necesidades’, incluyen-do el entendimiento de ‘necesidades econó-micas’, requiere discusión pública e inter-cambio de información, visiones y análisis[…]. Los derechos políticos, incluyendo la li-bertad de expresión y discusión, no son sólofundamentales en inducir respuestas socia-les a necesidades económicas, ellos son tam-bién centrales para la conceptualización delas necesidades económicas en sí mismas”.

49

Por eso, el contenido de los derechos, sugrado de especificidad, su alcance, la prioridadrelativa de algunos sobre otros y otras cuestio-nes de este tipo, son y siempre serán disputa-bles. Hay demasiadas preferencias encontra-das, teorías sobre lo que es justo o equitativo,e intereses sociales y posiciones, para que cual-quiera de estas cuestiones sea clara y firme-

mente resuelta. Éste es un hecho de la vidasocial, una consecuencia de la libertad y de ladiversidad de proyectos de vida, puntos devista, intereses y espacios sociales que ella sus-tenta. Corresponde a la democracia, y especí-ficamente a la política democrática, celebrar ypromover las disputas y los acuerdos que talpluralidad de voces e intereses conlleva. Es poresto también que la democracia es y admite serun horizonte abierto, en el que se juegan ince-santemente las luchas por la definición y rede-finición de derechos y obligaciones.50

¿Cuál es la respuesta a estos problemas, res-tricciones e incertidumbres? Simplemente,más democracia. La cuestión crucial es quiéndecide, cómo y sobre la base de qué, qué dere-chos son sancionados e implementados, y conqué intensidad y alcance, mientras otros dere-chos no son inscriptos en el sistema legal opermanecen como letra muerta. Aun cuandoestén basados en características universales delser humano, determinar cuáles son los recla-mos y las necesidades que se deben transfor-mar en derechos, en qué medida se implemen-tan y cuál es el balance que se establece conotros derechos y obligaciones, es una cons-trucción social que resulta de la política, al me-nos de la política en sus mejores expresiones.

Nos parece importante recalcar lo antedi-cho porque, paradójicamente, es en los paísesdonde más se necesita discusión amplia sobrenecesidades y demandas y su posible conver-sión en derechos accionables, donde es másdifícil incorporar estas cuestiones a la agendapública. ¿Qué sería “un mínimo social decen-te”,51 en términos de un conjunto básico de de-rechos civiles y sociales para todos los habi-tantes? Asimismo, si un país es pobre y tieneun Estado anémico y un sistema legal trunca-do, ¿qué secuencias y trayectorias serían ade-cuadas para el logro de ese mínimo?52

La democracia esy admite ser unhorizonteabierto, en el quese jueganincesantementelas luchas por ladefinición yredefinición dederechos yobligaciones.


48 Sen, 1999a, p. 10 (bastardillas en el original).

49 Ibid., p. 11.

50 Ver Tilly, 1990, 1996, 1998b. Este autor (1998b, p. 55) concluye que “los derechos [son] productos históricos,

resultados de las luchas”.

51 Nussbaum, 2000a, p. 125.

52 Como Tavares de Almeida (2002) argumenta, aun dentro de América Latina hay variaciones importantes en

esta cuestión, las cuales deberían ser tomadas en cuenta al trazar posibles secuencias y trayectorias. Una discu-

sión detallada de esta cuestión depende de una evaluación país por país, lo cual es una tarea que excede las posi-

bilidades del presente Informe.

Lo que la democracia es no puede ser separado de lo que la democraciadebería ser. […] En una democracia la tensión entre hechos y valoresalcanza el punto más alto.

Giovanni Sartori, 1967, p. 4.

La democracia: una tensión entre hechos y valores

recuadro 18

Las necesidades y privaciones respecti-vas no son sólo el sufrimiento de indivi-duos aislados; éstas son cuestiones sociales,que deben ser tratadas en términos del re-conocimiento de responsabilidades estata-les y colectivas. Asimismo, son cuestionespolíticas, imbuidas de distintos valores eideologías, de teorías más o menos implíci-tas sobre el funcionamiento de una sociedaddada y, hoy en día, crecientemente tambiénsobre el funcionamiento del sistema global.Es necesario promover el abordaje de estostemas en la agenda pública porque es ahídonde se definen cuáles son las necesida-des “reales” que un país enfrenta, ignora, oreprime.

En la experiencia histórica de la huma-nidad, los avances en los derechos civiles ysociales de los sectores populares hicieronmuy difícil resistir las demandas por ciuda-danía política; su extensión dio a las muje-res y a algunas minorías un resorte impor-tante para adquirir otros derechos civiles ysociales; la extensión de derechos civilesayudó a la conquista de derechos sociales ypolíticos;53 la disponibilidad de derechospolíticos ha prevenido las hambrunas.54 Es-tos y muchos otros procesos muestran có-mo diversos derechos tienden a invocarse yreforzarse entre sí; hay una clara afinidadelectiva entre los derechos civiles, socialesy políticos. La fuerza que impulsa estas rela-ciones es finalmente moral: el reconocimien-to de que una persona no debe ser privada deninguno de los derechos y capacidades quenormalmente lo habilitan a actuar de modolibre y responsable.

En lo que respecta a América Latina,ahora que contamos con una notable ex-tensión de los derechos políticos debería-mos usarlos no sólo con referencia al régi-men sino también como palanca para lamuy necesaria extensión de derechos civi-les y sociales.

En este análisis, la noción de desarrollo dela democracia se sostiene sobre un presu-puesto fundamental: la existencia de unrégimen democrático. En este régimen en-contramos al ciudadano legalmente respal-dado y reconocido como sujeto en la demo-cracia política. Por su lado, la noción deciudadanía nos indicó que la democratici-dad es también un atributo del Estado. Pro-siguiendo esta búsqueda, encontramos lascaracterísticas y raíces comunes de los de-rechos políticos, civiles y sociales. Esta te-sis fue sustentada en la afirmación de quela democracia implica no sólo ciudadaníapolítica sino también civil y social. Asimis-mo, afirmamos que la existencia de un con-texto diverso y plural, respaldado por unsistema legal consonante con el mismo, esotro aspecto fundamental de la democra-cia, especialmente en tanto sustenta las li-bertades que son la cara social de los dere-chos individuales de ciudadanía.En la mayoría de estos aspectos encontra-mos que las democracias de la AméricaLatina contemporánea exhiben deficien-cias. Pero, por otro lado, mostramos laspotencialidades políticas y normativas dela democracia, aun en el marco de las res-tricciones existentes en la actualidad. Con-siderada desde este ángulo, la democraciapuede concebirse como un conjunto de prin-


53 Por ejemplo, Touraine (1994) nota que los trabajadores europeos obtuvieron sus derechos sociales luchando

por principios generales, como la libertad y la justicia.

54 Como argumenta Sen en su op. cit.

Aun la idea de necesidades, incluyendo el entendimiento de necesidadeseconómicas, requiere información pública e intercambio de información,visiones y análisis. […] Los derechos políticos, incluyendo la libertad deexpresión y discusión, no son sólo fundamentales en inducir respuestassociales a necesidades económicas, ellos lo son para la conceptualizaciónde las necesidades económicas en sí mismas.

Amartya Sen, 1999a.

La información: una necesidad básica

recuadro 19

cipios generales de organización de la so-ciedad. Ella es también la principal palancapara intentar superar injusticias y desi-gualdades. La posibilidad que la democra-cia crea con sus libertades para luchar con-tra esas injusticias y desigualdades hacede ella un horizonte siempre abierto. Estaapertura, y la dinámica que permite, haceque la democracia, aun las que sufren seriasdeficiencias, sean un bien inmensamentevalioso por el que vale la pena esforzarse enpreservarlo y expandirlo.

El próximo paso consiste en la observa-ción empírica del régimen democrático, deldesarrollo de la ciudadanía y del poder.

Hemos hecho explícito hasta aquí el hiloconductor que guía este Informe. Hemos ex-plorado de manera sucinta las bases concep-tuales en las que se funda la afirmación deque el desafío global del relanzamiento de-mocrático es el pasaje de la democracia elec-toral a la democracia de ciudadanía y se han

desarrollado los argumentos principales dela íntima vinculación entre la idea de de-mocracia, ciudadanía y Estado. Estas ideashan fundado, a su vez, una búsqueda empí-rica. Sin ellas, la observación de datos re-sultaría desarticulada y probablemente nonos guiaría en nuestra búsqueda. De modoque indagar cómo perciben los ciudadanosa la democracia en sus vidas, construir losindicadores del régimen político y desarro-llo de ciudadanía y, finalmente, consultar alos que conocen el poder, los límites del Es-tado y los gobiernos, constituyen los ejes dela investigación empírica que se desarrolla enel capítulo siguiente. Allí encontraremos lamateria de estas tesis que hemos sobrevola-do hasta aquí.

Finalmente, el lector verá reunidas lasideas de estas primeras páginas con los resul-tados empíricos de la segunda sección, en latercera parte de este Informe, donde se ela-borarán las ideas centrales que contienen losdos desafíos principales de la democracia la-tinoamericana: asegurar la libertad y ampliarla ciudadanía de sus habitantes.

El desafío global delrelanzamientodemocrático es elpasaje de lademocraciaelectoral a la democracia de ciudadanía.


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La Democracia 06