PROTOCOLLI DI INTEGRITA

PROGETTO “INTERVENTI A SUPPORTO DELLE RIFORME DELLA PA”LINEA ATTIVITA’ 3 - ULTERIORI INTERVENTI PER LA PREVENZIONE DELLA

CORRUZIONE NELLE AMMINISTRAZIONI REGIONALI E LOCALI DEL MEZZOGIORNO

1° INCONTROPERCORSO PER LA REALIZZAZIONE DI UN PROTOCOLLO DI LEGALITÀ IN MATERIA DI APPALTI PUBBLICI E

SICUREZZA SUL LAVORO

LA PARTECIPAZIONE E LA TRASPARENZA COME STRUMENTO DI LEGALITÀ

25 NOVEMBRE 2014 – ORE 9.00 – 13.30PALAZZO DELLA PROVINCIA BAT - SALA CONSILIARE

ANDRIA - PIAZZA SAN PIO X, 9

Massimo Di Rienzoit.linkedin.com/in/massimodirienzo/

http://it.linkedin.com/in/massimodirienzo/

P.d.I. = “complesso di regole di comportamento finalizzate alla prevenzione del fenomenocorruttivo e volte a valorizzare comportamenti eticamente adeguati per tutti i concorrenti”P.N.A.

• ASTENERSI DA COMPORTAMENTI CHE DETERMININO UNA “CURVATURA” DEL PROCESSO DECISIONALE PUBBLICO

• SEGNALARE CONDOTTE ILLECITE AD OPERA DI TERZI DI TURBARE, O DISTORCERE LE FASI DI SVOLGIMENTO DELLA PROCEDURA DI AFFIDAMENTO E/O L’ESECUZIONE DEL CONTRATTO

• SEGNALARE TENTATIVI DI CONCUSSIONE AD OPERA DI DIPENDENTI PUBBLICI (Il contraente appaltatoresi impegna a dare comunicazione tempestiva allaStazione appaltante e alla Prefettura, di tentativi di concussione che si siano, in qualsiasi modo, manifestati nei confronti dell'imprenditore, degliorgani sociali o dei dirigenti di impresa)

Comportamenti degli operatori economici

• PROVVEDERE A DARE EFFETTIVITA’ ALLA SANZIONE PER CHI VIOLA PRINCIPI DI LEALTA’, TRASPARENZA E CORRETTEZZA

• GARANTIRE UNA ESTENSIONE DELLA TRASPARENZA

• AVVALERSI DELLA CLAUSOLA RISOLUTIVA ESPRESSA, DI CUI ALL'ART. 1456C.C., OGNI QUALVOLTA NEI CONFRONTI DELL'IMPRENDITORE O DEI COMPONENTI LA COMPAGINE SOCIALE, O DEI DIRIGENTI DELL'IMPRESA, SIA STATA DISPOSTA MISURA CAUTELARE O SIA INTERVENUTO RINVIO A GIUDIZIO PER TALUNO DEI DELITTI DI CUI AGLI ARTT. 317C.P., 318C.P., 319C.P., 319-BIS C.P., 319-TER C.P., 319-QUATER C.P., 320 C.P., 322 C.P., 322-BIS C.P., 346-BIS C.P., 353 C.P. E 353-BIS C.P.".

Comportamenti della amministrazione

aggiudicatrice




• SEGNALARE TENTATIVI DI CONCUSSIONE AD OPERA DI DIPENDENTI PUBBLICI (Il contraente appaltatore siimpegna a dare comunicazione tempestiva allaStazione appaltante e alla Prefettura, di tentativi di concussione che si siano, in qualsiasi modo, manifestati nei confronti dell'imprenditore, degliorgani sociali o dei dirigenti di impresa)


L’operatore economico:• NON ricorre ad alcuna mediazione o

altra opera di terzi finalizzata all’aggiudicazione e/o gestione del contratto

• NON influenza il procedimento amministrativo diretto a stabilire il contenuto del bando o di altro atto equipollente al fine di condizionare le modalità di scelta del contraente da parte dell’Amministrazione aggiudicatrice

• NON ha in corso né ha praticato intese e/o pratiche restrittive della concorrenza e del mercato vietate ai sensi della normative vigente

TURBATA LIBERTA’ DEGLI INCANTI vs.

TURBATA LIBERTA’ DEL PROCEDIMENTO DI SCELTA DEL CONTRAENTE

TURBATA LIBERTA’

DEGLI INCANTI

• l reato di turbata libertà degli incanti punisce la turbativa che si viene a realizzare nel corso dello svolgimento dell’asta pubblica

TURBATA LIBERTA’ DEL

PROCEDIMENTO DI SCELTA DEL CONTRAENTE

• il reato di turbata libertà del procedimento di scelta del contraente è finalizzato a punire le condotte turbative che si verificano prima della gara, ovverosia durante la fase procedimentale nel corso della quale viene stabilito il contenuto del contratto e del relativo bando di gara, ed è così possibile condizionare l’esito dell’intera procedura: si tratta del fenomeno conosciuto con il termine di “bandi fotocopia” o “bandi fotografia”.

Fonte: Ilenia Filippetti su InnovatoriPA

ASTENERSI DA COMPORTAMENTI CHE DETERMININO UNA “CURVATURA” DEL PROCESSO DECISIONALE PUBBLICO

http://www.innovatoripa.it/posts/2014/11/6427/appalti-pubblici-e-legalit%C3%A0-la-formula-della-corruzione




• SEGNALARE TENTATIVI DI CONCUSSIONE AD OPERA DI DIPENDENTI PUBBLICI (Il contraente appaltatoresi impegna a dare comunicazione tempestiva allaStazione appaltante e alla Prefettura, di tentativi di concussione che si siano, in qualsiasi modo, manifestati nei confronti dell'imprenditore, degliorgani sociali o dei dirigenti di impresa)


L’operatore economico SEGNALA:• Corruzione PROPRIA (o tentativi di)

da parte di altri operatori economici o di terzi

• Concussione (o tentativi di) nei confronti dell’operatore privato

• Altre CONDOTTE ILLECITE (ad es. “frazionamento artificioso”, “nomina di commissioni”, ecc.)

• Tale comportamento di segnalazione è anche contemplato all’interno del P.N.A. come forma di “PARTECIPAZIONE” alla strategia di prevenzione della corruzione da parte della comunità locale

Trasparenza ed etica

• Nel diciottesimo secolo il concetto di trasparenza puó essere

associato all'idea emergente di ottenere il controllo sulla natura

attraverso la sua osservazione, sorveglianza e conoscenza.

• Cosí come la natura puó essere domata se la sua

rappresentazione ne illustra le regole, cosí la società puó

essere protetta dai crimini se le persone e gli oggetti del mondo

sociale sono marchiati ed identificati, sorvegliati e controllati,

soggetti, cioé, alla piena visibilità pubblica.

• Il maggior interprete di questa visione fu Jeremy Bentham,

architetto e filosofo inglese, che nel diciottesimo secolo, sulla

base degli elementi culturali sopra esposti, conió la famosa

espressione: "piú attentamente saremo osservati, meglio ci

comporteremo".

“Piú attentamente saremo osservati, meglio ci comporteremo”

Jeremy Bentham (1748-1832)

SEGNALAZIONE COME STRUMENTO DI PREVENZIONE (WHISTLEBLOWING)


• Bentham fu anche l'inventore del celebre "Panopticon", una costruzione carceraria congegnata in modo tale che un unico osservatore posto al centro dello stabilimento potesse tenere sotto controllo visivo il comportamento di tutti gli ospiti della colonia penale.

• Una forma di architettura che fu definita "ispettiva”

“Piú attentamente saremo osservati, meglio ci comporteremo”

Jeremy Bentham (1748-1832)


Trasparenza come controllo: "la faccia sporca della trasparenza"

Una volta in un convegno un autorevole ricercatore rivolse la seguente domanda all'auditorio: "secondo voi, quale Paese al mondo ha raggiunto i maggiori livelli di trasparenza?"




L'auditorio prima timidamente, poi con una certa convinzione, propose le solite nazioni virtuose del Nord Europa. La risposta fu molto spiazzante.




• Secondo l'oratore il Paese che aveva raggiunto i livelli maggiori di trasparenza era sicuramente da considerare l'ex Germania Est, nel senso, che il governo, attraverso una diligentissima polizia, aveva accesso a qualsiasi informazione riguardante le azioni e le opinioni dei cittadini.

• Un bellissimo film "Le vite degli altri" avvalora questa ipotesi illustrando mirabilmente cosa significasse vivere in quel contesto di "piena trasparenza".




• Quello che l'oratore voleva intendere è che la trasparenza di per sé non è né buona né cattiva, dipende dall'uso che se ne fa e dai rapporti di potere in campo.

• Il "gioco" della trasparenza è eticamente orientato fino a che il controllante e il controllato possono scambiarsi facilmente i ruoli in uno spirito di piena reciprocità e simmetria.




• Il Panopticon di Bentham è certamente uno strumento di trasparenza (di ispezione) ma non è eticamente orientato perché il controllato (la popolazione carceraria) non si potrà mai trovare al posto del controllante (le guardie carcerarie) e viceversa.

• Se un’amministrazione ha accesso a tutte le informazioni sui comportamenti degli operatori economici ma gli operatori economici non possono accedere alle informazioni sui comportamenti dei propri amministratori siamo comunque in un regime di trasparenza, ma fortemente asimmetrica, in cui non c'è permeabilità dei ruoli.



• Un classico esempio di trasparenza come controllo utilizzata nella prevenzione della corruzione è il Whistleblowing.

• Con il Whistleblowing si realizza uno dei più potenti strumenti di trasparenza come controllo, in piena ottica Benthamiana "più attentamente saremo osservati, meglio ci comporteremo".



• Ma anche in questo caso deve funzionare la simmetria e la reciprocità.

• Il "gioco" della trasparenza funziona fintantoché gli operatori economici possono segnalare comportamenti di altri operatori economici e dei funzionari pubblici.

• Ove questo fosse precluso, ove cioè, la componente privata o pubblica risultasse impermeabile alle segnalazioni degli operatori economici o viceversa, l'istituto si trasformerebbe in qualcosa di molto diverso e pericoloso.



P.N.A.3.1.14 Azioni di sensibilizzazione e rapportocon la societa civile• Le pubbliche amministrazioni devono

pianificare adeguate misure di sensibilizzazione della cittadinanzafinalizzate alla promozione della culturadella legalita.

• A questo fine, una prima azione consistenel dare efficace comunicazione e diffusione alla strategia di prevenzionedei fenomeni corruttivi impostata e attuata mediante il P.T.P.C. e alleconnesse misure.

• …

SEGNALAZIONE COME MODALITA’ DI “PARTECIPAZIONE”


P.N.A.3.1.14 Azioni di sensibilizzazione e rapporto con la societa civile• Considerato che l'azione di prevenzione e

contrasto della corruzione richiedeun’apertura di credito e di fiducia nellarelazione con i cittadini, gli utenti, le impreseche possa nutrirsi anche di rapportocontinuo, alimentato dal funzionamento di stabili canali di comunicazione, le pubblicheamministrazioni valutano modalita , soluzioniorganizzative e tempi per l'attivazione di canali dedicati alla segnalazione(dall'esterno dell'amministrazione, anche in forma anonima, ed in modalita informale) di episodi di cattiva amministrazione, conflitto d'interessi, corruzione

SEGNALAZIONE COME MODALITA’ DI “PARTECIPAZIONE”






aggiudicatrice

L’effettività del quadro sanzionatorio per chi viola i tre principi è centrale affinché:• Si rafforzino i comportamenti di

segnalazione• Si determini, anche da un punto di

vista simbolico, una piena stigmatizzazione sociale


SGABELLO PENITENZIALE

NAMING AND SHAMING• La stigmatizzazione sociale può essere

definita come il processo di emarginazione a cui viene condotto un individuo o una organizzazione in quanto portatore di uno stigma, quindi di una determinata caratteristica che la società (comunità) di cui fa parte ritiene diversa e che quindi rifiuta.






aggiudicatrice

L’estensione della trasparenza è centrale affinché:• Si rafforzi il “controllo diffuso” da

parte della comunità locale sulla discrezionalità dell’operatore pubblico

• Si rafforzi la “partecipazione” della comunità locale

Come si determina?• Favorire le procedure di gara che

garantiscono maggiore trasparenza• Utilizzare liste di operatori economici

facilmente accessibili sul sito• Favorire la pre-informazione

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IL GOVERNO DELLE LEGGI vs. IL GOVERNO DEGLI UOMINI

• Chris Hood, un autore inglese che si è cimentato nel risalire i difficili passi di un percorso storico dell'evoluzione del concetto di trasparenza e al quale si deve la definizione più minimalista di trasparenza che io conosca ("la trasparenza è quella dottrina secondo cui la condotta generale di un esecutivo dovrebbe essere prevedibile e operare in accordo a regole pubblicate e per quanto possibile non discrezionali, piuttosto che in maniera arbitraria") riporta la questione lì dove è nata, cioè nell'ambito della secolare discussione tra "rule of law vs. rule of man", cioè sulla supremazia della legge sull'uomo o viceversa.

TRASPARENZA


“Una società trasparente , in cui nessuna condotta privata può essere tenuta al coperto dallo sguardo dei cittadini, è un meccanismo cruciale per evitare intrighi destabilizzanti“.

“I funzionari pubblici dovrebbero operare sotto gli occhi dei cittadini”

Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)

TRASPARENZA


LE VARIANTI IN CORSO D’OPERA

PROTOCOLLI 2.0, C’E’ SPAZIO PER …?

10 CRITICITA’• carente istruttoria sull’ammissibilità della variante, • motivazioni non coerenti, • varianti “in sanatoria”, • errori di progettazione, • variazioni falsamente migliorative, • variazioni in diminuzione proposte dall’impresa, • non coerenza tra la consistenza della variante e i tempi aggiuntivi concessi, • assenza di nesso funzionale tra le opere in variante e quelle di progetto, • tempistica della introduzione della variante, • utilizzo del ribasso d’asta, • variazioni sostanziali, • commistione tra varianti e opere di completamento.Fonte: Comunicato del Presidente del 24 novembre 2014Art. 37 decreto legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari). Prime valutazioni sulle varianti in corso d’opera trasmesse dalle Stazioni Appaltanti.http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5936

http://www.avcp.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=5936


LE VARIANTI IN CORSO D’OPERA

PROTOCOLLI 2.0, C’E’ SPAZIO PER …?

• Sui 90 casi a campione, per 21 di essi si è proposta l’apertura di apposita istruttoria in considerazione delle criticità rilevate, mentre per le rimanenti si è proposta la definizione d’ufficio.

• Fuor di dati, una situazione inquietante dietro la quale si nasconde un enorme spreco di risorse pubbliche e certamente un’opacità che per definizione favorisce i comportamenti corruttivi.

Fonte: Riparte il Futuro

http://www.riparteilfuturo.it/blog/esperti/varianti-in-corso-d%E2%80%99opera-l%E2%80%99analisi-anac-e-inquietante/

MASSIMO DI [email protected]. 3334158347Website: @spazioeticoLinkedin: it.linkedin.com/in/massimodirienzo/Skype: massimo.di.rienzo

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BUON LAVORO!!!

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PROTOCOLLI DI INTEGRITA