頭前溪兩岸空間發展策略區段徵收V.S市地重劃

林健正

國立交通大學教授

竹北社區草根工作者

2016.03.11中國地政研究所演講

計畫區位

台灣知識經濟旗艦園區

高鐵新竹站

頭前溪

城市治理的挑戰 頭前溪兩岸空間

發展策略

大綱

實施都市計畫的工具

竹北：抵價式區段徵收典範

區段徵收v.s.

市地重劃

結論

前言

1982年7月1日

新竹縣市分家

城市規模的消長

4大人口成長快速都會區 6都外人口成長總數之冠

第6大都會區

內政部2013年10月公告的「全國區域計畫」,未來10年內,新竹市人口趨於飽和，新竹縣推估人口成長率13%(約7萬人)，居全國之首位。

新訂或擴大都市計畫為不可避免的

趨勢

社會型態的變遷

「台灣矽谷」完整的產學研聚落

25萬個工作機會：

早期歸國學人占竹科大約2成外縣市約占4成在地員工約4成

清大及交大設校

工研院及竹科陸續成立

高科技產業逐漸進駐新竹工業區

台元科技園區趁勢興起

產生外溢效應

2000年以後1950年代 1970-1980年代 1990年代

相對於城市的規模本身，城市人口的消長是空間治理的更大考驗

城市治理的挑戰

Text

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就業機會增加

人口增加

城市競爭力提升

城市規模成長

都市發展指標落後

都計面積：新竹縣、市分居全國*倒數第2名及第1名

人均計畫面積：新竹縣、市分居全國*倒數第2名及第4名

都計人口達成率：新竹市居全國*第1名，縣市合計為第4名

都計人口密度：新竹縣、市分居全國*第4位、第3位

都計區現況人口密度：新竹縣、市分居全國*第5位、第2位

新竹縣市受限於都市計畫發展的腹地不足，建築朝立體方向發展的趨勢至為顯著，亦突顯出生活空間狹促之困境

*全國：不計離島

都市土地供給不足

落實生活、生產及生態等永續經營的理念

解決居住問題支持工業

及經濟發展

實施都市計畫

--空間配置變得更有效率--落實都市成長管理--遏止都市失序的蔓延

土地利用合理規劃

--都市土地集約利用--都市緊密發展--改善居民生活環境

健全都市基礎設施

大量的就業人口會往都市地區移動

新竹生醫園區 2010年攝

F

都市計畫腳步跟不上時代變遷腳步，造成竹北高鐵站周邊都市的蔓延發展，照片顯示芎林區段徵收案、分散在農業區的綠獅段重劃案、金獅段重劃案、集村農舍及甲建集合住宅。

甲建集合住宅

稻香村(集村農舍)

金獅段農地重劃案

芎林區段徵收案

綠獅段農地重劃案

實施都市計畫的工具

區段徵收

公設用地取得方式

不公平不合理 徵收 城市空間的治理有賴都市計畫之實施，

其中的關鍵在於公共設施用地取得

市地重劃

大異其趣的發展策略

高強度的開發造成空間的擁擠

公共設施的超量負荷

提高商業區及住宅區的容積率造成超大量體的住商大樓

地主的權益極大化

排擠公共設施比例造成交通負面衝擊光埔自辦重劃區

關長自辦重劃區

商業區比例偏高

地主配回50%的土地

• 頭前溪南北兩岸，採取不同的空間治理政策：--新竹市多屬於都市更新或填充式開發，改善社區實質環境--都市空間結構的變化不大，少有辦理區段徵收案例

新竹市市地重劃成果案統計表

新舊社區的對比

兩個重劃區之間

新舊縫合、一線之隔

公設極小化&建地極大化

容積大放送、公設不足

市地重劃留下許多違建

竹北：抵價式區段徵收典範

新竹縣採區段徵收辦理都市計畫整體開發，以引進重大建設做為動力火車頭。

高鐵站(高鐵特定區)

台大竹北分部(縣治二期)

縣治遷建(縣治一期)

體育場館(縣治二期)

文化中心(縣治二期)

· 空間紋理由西向東，有機連續發展· 公共設施完備(平均約49.28%)· 保留在地特殊的人文地景及水圳· 營造現代化宜居的城市

70年代

80年代

90年代

竹北新訂或擴大都市計畫統計表

竹北六家高鐵車站 縣市文化中心

保存泉里厝汾陽堂 結合帶狀公園綠地保留東興圳

縣政府及廣場(縣治一期)

縣文化中心(縣治二期)

高鐵站前(高鐵特定區)

體育館(縣治二期)

東興圳水汴頭(高鐵特定區)

東興圳的水車(高鐵特定區)

六家聚落保存(縣治二期)

新瓦屋聚落保存(高鐵特定區)

區段徵收改制

區段徵收舊制 改制後區段徵收

• 地主只能領取補償費，不能參與配地。

• 屬性如同一般徵收

• 當時政府以區段徵收為手段，興建國民住宅

• 地主權益受到很大的損失，常引發激烈的抗爭

• 民國75年修訂平均地權條例，有了重大變革

• 採行市地重劃精神，讓地主扣除共同負擔後，參與分配土地，共享地利

• 區段徵收成為財務自償的土地合作開發事業

區段徵收

區段徵收整體開發優點

公共設施具同時性，可縮短開發時程

現住戶擁有社區重建，住宅更新的利得

配地作業公平、公正及公開，保障地主基本權益

區段徵收配地的公平性，讓都市計畫透明化

落實社區參與機制

分配土地的公平性

•區段徵收

• 原位次分配• 配回的面積比例相同（例如55±3%）• 唯一的差異在於臨街特別負擔

•市地重劃←公平性不足

• 抵價地比例平均以40%為原則

• 提供地主多樣的選擇

• 先挑後選的結果，領回土地的總市值卻相差不多

• 地主實際領回比例視原公告現值及領回街廓評定地價而定。

• 原公告現值分成農地、甲建及路線價等3大類，決定權利價值的比重

頭前溪兩岸的差異化

新竹市(溪南)

竹東鎮(溪南)

• 向為新竹都會區重心

人口成長率第一

人口密度第一

人口居全國縣轄市第三

全國縣轄行政區出生率第一

2003年人口超越竹東

竹北(溪北)

• 耀眼的新興城市

• 原是新竹縣人口最多鄉鎮

市地重劃vs區段徵收

市地重劃及區段徵收差異比較

領錢配地 配地比例 公平性 產權整合 安置計畫 照顧弱勢 公共設施 古蹟保存 維持農耕 增值稅

市地重劃

只能配地

優

55%

面積換算

原位次分配

未規定

未規定

公設不足

地主負擔

無規定

原始取得

不歸零

區段徵收 優

自行選擇

40-50%

優

權利變換

優

自由整合

優

法令周延

優

法令周延

優

公設完整

優

共同負擔

優

農業專區

優

自始取得

完全歸零

製表者：林健正 2015.12.24

市地重劃與區段徵收像是雙胞胎，兩者皆為都市計畫的實施工具，地主共同負擔公共設施，同時參與配地分享地利。兩者的差別包括但不限於以下各點：

結論

新竹地區有完整的產學研聚落，為全球高科產業重鎮，提供就業及發展機會，大量的移居人口，造成城市規模快速擴張，然而都市計畫趕不上社會變遷的速度，城市基礎建設尚待迎頭趕上。

頭前溪南北兩岸的發展，北岸的竹北採區段徵收開發，南岸的新竹市關長及光埔等採市地重劃，區段徵收比起市地重劃更能營造現代化宜居的城市空間。

區段徵收、市地重劃皆為都市計畫整體開發工具，然而以區段徵收辦理整體開發，土地分配較為公平合理，公共設施亦較完備，老舊住宅得以全面更新，兼顧保存歷史建物及照顧社會弱勢。

為減少拆遷重建之苦，避免弱勢者流離失所，今有一群竹北璞玉計畫的社區營造志工積極倡導社區參與式的「公辦協力造屋」，協助社區居民更新住宅，以補上區段徵收最後一張拼圖。