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El sector minero desde la perspectiva de un sistema complejo. Una alternativa al modelo
vigente
Luis Alvaro Pardo B. Santa Marta, 4 de septiembre de 2014
Comtenido
1. Balances parciales y sesgados de la minería2. Modelo minero prevaleciente
InstitucionalidadNormativa mineraRenta MineraMacroeconomíaMedio AmbienteTerritorio
Dimensión SocialDimensión Étnica
3. Un modelo alternativo de minería.
1. Exitosos balances parciales
Aporte al PIB y la generación de empleoAporte a las exportacionesInversión ExtranjeraAporte al Desarrollo regional Aporte fiscal y de regalías
!La minería no puede evaluarse sólo a partir de su aporte económico!
2. Modelo prevaleciente
• La visión del siglo pasado: Minería para el desarrollo económico y el bienestar social
• Ley 685 de 2001: un quiebre hacia el abismo• Liquidación de las empresas estatales• Estado limitado a regular y fiscalizar• Modelo centralista y excluyente• Desarrollo del sector a través de la
gran minería• Fragmentación y debilidad institucional• Apertura y beneficios a la inversión
extranjera
Modelo prevaleciente• Desbordamiento de solicitudes y títulos en el
territorio nacional• Conflictividad, orden público, corrupción y
despilfarro de recursos.• Boom de precios 2003 – 2011
-
20
40
60
80
100
120
Carbón US/T
20002001
20022003
20042005
20062007
20082009
20102011
20122013
-
200
400
600
800
1,000
1,200
1,400
1,600
1,800
Oro US/Ot
20002001
20022003
20042005
20062007
20082009
20102011
2012 -
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
30,000
35,000
40,000
45,000
Níquel US/T
Institucionalidad
• El Estado propietario de los RNNR• Fracaso del Estado en el control de los
RNNR.• Ausencia de buena parte del territorio• Informalidad, ilegalidad y criminalidad• El fracaso de los planes de
legalización• Un nuevo mapa minero• La locomotora minera: 2002 - 2014• La locomotora santista – PINES- 2014 • Debilidad y puerta giratoria.
Normativa sectorial
• Un Código de Minas que traslapa y blinda al sector sobre las normas del entorno.
• Utilidad pública e interés social • Transferencia de la propiedad –
Regalías• Reservas del Estado – Una
expectativa.• Normativa de retrocede – Ley 1310 de
2010• Cierre minero
Renta minera• Estado y la renta minera
• La regalía: Una contraprestación por la explotación de recursos que se agotan.
• Deducción de las regalías de los impuestos
• Liquidación en manos de privados• Evasión, elusión y planeación tributaria• Reducción del aporte al fisco nacional• Perú y Colombia .. por lo bajo• Codelco, Petrobras y Ecopetrol• Mercado no reconoce el agotamiento
de los RNNR
Macroeconomía• La reprimarización de la economía, enfermedad
Holandesa y destrucción de la base agroindustrial• Baja generación de empleo y destrucción de
sectores generadores.• País dependiente de los ciclos internacionales de
los precios de los minerales • Balanza de pago y el déficit de la cuenta corriente. • Bajo nivel de encadenamiento económico• El costo de los beneficios, una nueva reforma
tributaria y más impuestos para trabajadores e independientes.
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
-10.00
-5.00
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
Crecimiento PIB / PIB Minero
PIB EXPLOTACIÓN DE MINAS Y CANTERAS
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
-10.00
-5.00
0.00
5.00
10.00
15.00
20.00
Comportamiento sectorial
EXPLOTACIÓN DE MINAS Y CANTERAS INDUSTRIA MANUFACTURERAAGRICULTURA
Banco de la República. Serie desestacionalizada
Beneficios tributariosIncentivos a la Inversión Extranjera. • Deducción por compra de activos fijos reales. 2010• Amortización a cinco años. Desde 2007• Cero impuesto por remesa de utilidades• Subsidio a los combustibles (2005 - 2010).• Deducción de las regalías de los impuestos mineros• Deducciones por donación a Fundaciones• Deducción por inversiones ambientales• Deducción por estudios que contribuyan al desarrollo de
la ciencia y tecnología.• Zonas francas, Plan Vallejo• Precios de transferencia, paraísos fiscales. La DIAN no tiene forma de saber por qué deducen.
Medio Ambiente• Debilidad institucional - fragmentación• Insuficiencia de la política y sus
instrumentos ambientales. • Limitaciones de la licencia ambiental. • Información deficiente (EIA) y
fiscalización limitada a títulos.• Flexibilización de las normas
ambientales• Afectación a los recursos naturales y
la salud• Configuración de daños ambientales
regionales.• Captura y cooptación de las
autoridades
Medio Ambiente• El 90% de los minerales se exportan,
pero en el país queda un gran volumen de deshechos tóxicos.
• Titulación sobre zonas de restricción ambiental. Páramos, parques naturales, humedales, etc
• La puerta giratoria• Cierre minero
El territorio• Desconocimiento de la autonomía
territorial.• Separación del suelo – subsuelo• Desconocimiento de otros elementos
diferentes a los minerales en el subsuelo.
• Destrucción de culturas, tradiciones, calidad de vida y orden público.
• Compra de tierras y soberanía alimentaria.
• Exclusión de las comunidades y de su derecho a participar en las decisiones territoriales.
• Sentencia C-123 de la Corte Constitucional
Dimensión social• Destrucción del tejido social,
desplazamiento y derechos humanos. • Conflictos entre comunidades por la
minería• Empeoramiento de las condiciones de
vida: • Las comunidades en zonas donde
predomina la minería viven hoy peor que antes.
• Las comunidades en zonas de influencia minera viven peor que sus vecinos donde la minería no es la actividad predominante.
• Las comunidades en zonas de influencia minera viven peor que comunidades en zonas cocaleras.
Comunidades étnicas• Desconocimiento y falsedad en las
consultas previas• Titulación sin permitir el ejercicio del
derecho de prelación en consejos comunitarios.
• Desplazamiento y violencia• Empresas sustituyen a la autoridad en
el proceso de consulta previa• Proyecto de reforma a la Consulta
Previa sin consulta con indígenas• Titulación a la gran minería en
resguardos indígenas y territorios colectivos.
Distribución de Ingresos
Cuadro 1. Distribución del ingreso. Índice de Gini
1990 2000 2012
ARGENTINA 0.501 0.544 0.475
BOLIVIA 0.595 0.643 0.472
BRASIL 0.627 0.639 0.567
CHILE 0.554 0.564 0.516
COLOMBIA 0.531 0.567 0.536
ECUADOR 0.461 0.559 0.468
MÉXICO 0.542 0.542 0.492
PERÚ 0.532 0.525 0.449
URUGUAY 0.492 0.447 0.379
VENEZUELA 0.471 0.468 0.405
AMÉRICA LATINA 0.533 0.547 0.496
DINAMARCA 0.281
FUENTE: CEPAL Y BANCO MUNDIAL.
Fuente: CEPAL – BANCO MUNDIAL. Jorge Espitia. Profesor universitario
Un sector complejo
Una decisión minera impacta a la economía, el medio ambiente, las comunidades local y étnicas, la autonomía territorial, la salud, el orden público, las tradiciones y cultura, a campesinos y colonos, y a los derechos intergeneracionales.
La minería es un macro sistema, cuya regulación y administración debe ser abordada como un sistema complejo.
Fundamento de la nueva minería
Avanzar hacia una política integral minera que tenga como fundamento que los RNNR del suelo y subsuelo hacen parte del patrimonio público del Estado Colombiano, que su naturaleza es no renovable, que son estratégicos para el desarrollo de la economía y el bienestar de los ciudadanos, con la particularidad de que explotación tiene consecuencias no previsibles a priori y que genera impactos irreversibles sobre nuestro patrimonio natural.
Una nueva visión • Minería para el desarrollo del país, la
industrialización de su economía y el bienestar de los ciudadanos.
• Minería que responda al interés general de los ciudadanos y no subordinada al interés rentístico del Estado o al afán de lucro de las empresas.
• Sustitución del modelo extractivista por uno que permita planear con visión de L/P la extracción y aprovechamiento de los RNNR.
• Una minería necesaria
Minería necesaria • Minería prioritariamente orientada al
desarrollo de la economía nacional y comercialización de excedentes justificados
• Generación de valor agregado, empleo y reproducción del capital humano y físico/natural.
• Generación de recursos fiscales y regalías para los territorios y el desarrollo de la ciencia y tecnología.
• Determinación de volúmenes mediante una matriz de oferta / demanda.
• Minería que supere conflictividad extractivista.
Ordenamiento ambiental• Ordenamiento del territorio a partir de
su riqueza ambiental. • Ordenamiento minero desde un
enfoque constitucional (los derechos) y ambiental.
• Cruce de los mapas de ordenamiento ambiental y minero para determinar zonas aptas para la explotación de los RNNR.
• Balanza integral de beneficios /costos para viabilizar /rechazar los proyectos mineros.
Implicaciones
• Algunos de los aspectos de la propuesta alternativa tienen sustento en la Constitución Nacional.
• La minería deja de ser un sector de utilidad pública e interés social, y su desarrollo esta sujeto a que las condiciones ambientales, sociales, étnicas, económicas en sentido amplio así lo permitan.
Nueva institucionalidad
• Una nueva visión minera implica un cambio en el modelo, normativa e institucionalidad.
• Una instancia de evaluación integral• Que permita superar la
fragmentación actual• Que permita evaluar integralmente
las solicitudes de mediana y gran minería mediante el análisis de la balanza beneficios / costos.
• Que integre los intereses centrales y territoriales, los derechos de las comunidades en sentido amplio.
• Se trata de una instancia de evaluación más allá del ejecutivo y sus decisiones son definitivas para aceptar o rechazar solicitudes de minería necesaria.
Nueva institucionalidad
• Actores que concurren en la instancia de evaluación integral:• Las voces de los gobiernos central,
regional y local.• Otros actores del territorio
eventualmente afectados por el potencial desarrollo de la minería.
• Funciones:• Recomendar una política integral
minera para el desarrollo de proyectos de minería necesaria.
• Armonización normativa del multisector minero con la normativa de los sectores del entorno.
• Definición de los sectores aptos para la minería necesaria.
Nueva institucionalidad
• Desarrollo de protocolos técnicos y administrativos para armonizar los proyectos de minería necesaria con los derechos de las comunidades étnicas, un ambiente sano y la seguridad alimentaria, y con el desarrollo de otros sectores relacionados con la agricultura, ganadería y turismo, entre otros.
• Promover estudios geológicos, de la riqueza ambiental, étnicos, etc, que permitan realizar un análisis comprensivo y fundamentado de sus decisiones mineras.
Nueva institucionalidad• Aprobar o rechazar los proyectos de
minería necesaria. • El análisis beneficio/costo y la decisión
de la instancia de evaluación integral preceden la adjudicación del proyecto minero.
• Reorientación de las competencias de las autoridades minera, ambiental y del interior, para el control y fiscalización de los proyectos viables de minería necesaria.
• Ajustes normativos, apoyo a los territorios en sus decisiones mineras y ejercer como coordinador interinstitucional.
Nueva institucionalidad• Nuevas decisiones de mediana y gran
minería sujetas a decisión de la instancia de evaluación integral.
• Mayor autonomía a las regiones para el manejo de la pequeña minería y minería tradicional.
• Propuestas de reforma a los ámbitos ambiental, social, étnico y económico conexos con el macrosector minero.
• Promover la creación de una empresa estatal que apoye al estado en el desarrollo del sector, y de nuevos instrumentos de contratación.
Aspectos finales• No más minería a cielo abierto.• Erradicación del principios “primero en
el tiempo, primero en el derecho”, y adjudicación en rondas de proyectos de minería necesaria.
• Establecimiento de normas obligatorias de transparencia y acceso a la información.
• Estándares para compañías mineras operando en el país.
• Fondo para pasivos ambientales• Compensación obligatoria de las
externalidades negativas generadas por una operación minera.
• Minería para la equidad y apoyo al posconflicto.