REDEFINIENDO L A SOBERANÍA, CREANDO UNA RED: L A OBSERVACIÓN INTERNACIONAL DEL PLEBISCITO CHILENO DE 1988

A R T U R O S A N T A - C R U Z *

L O S P R O C E S O S E L E C T O R A L E S S O N A H O R A A C O N T E C I M I E N T O S internacionales - y la observación i n t e r n a c i o n a l de elecciones ( O I E ) , u n a práctica estableci­da en la política m u n d i a l . Así, p o r e jemplo , l a Organización de las N a c i o ­nes U n i d a s ( O N U ) , l a Organización de Estados A m e r i c a n o s ( O E A ) , l a M a n c o m u n i d a d Británica y l a Organización para l a Segur idad y l a Coope ­ración E u r o p e a l a pract i can . S i n embargo , l a observación electoral no es m o n o p o l i o de organizaciones intergubernamentales ( O I G ) . Ex is ten varias organizaciones n o gubernamentales ( O N G ) , tanto a n ive l doméstico c o m o internac iona l , que están también activamente involucradas en esta tarea; e l C e n t r o Cárter, e l G r u p o Jurídico de Derechos H u m a n o s Internac iona­les (en adelante G r u p o Jurídico) y l a O f i c i n a de W a s h i n g t o n sobre Améri­ca L a t i n a ( W O L A , p o r sus siglas e n inglés), son tres e jemplos conocidos .

Pero l a institucionalización de la OIE es reciente. H a c e 15 años, n i n g u n a de las O I G arr iba mencionadas moni toreaba sistemáticamente elecciones. Curiosamente , s in embargo , las O N G h a n observado elecciones regularmen­te desde comienzos de los años ochenta. Surge entonces l a pregunta sobre por qué l a O I E h a figurado tan prominentemente e n poco más de u n a déca­da y, aún más, de si h a sido e l caso que las O I G h a n seguido a las O N G al aventurarse e n esta práctica.

Estas cuestiones son relevantes porque se re f ieren a l a cuestión de l a cambiante noc i ón de soberanía estatal. E n e l m o d e r n o sistema de estados, los asuntos re lac ionados c o n l a política doméstica h a n sido considerados t rad i c iona lmente fuera d e l ámbito de l a acción i n t e r n a c i o n a l . Así, p o r e jemplo , e n e l p e r i o d o de l a posguerra , e l artículo 2 (7) de l a Car ta de l a O N U - e l c u a l establece que l a organización y sus estados miembros n o pue-

* Agradezco a Peter Katzenstein, Valerie Bunce, Matthew Evangelista y Kathleen O 'Ne i l l , así como a tres evaluadores anónimos, sus comentarios a versiones anteriores de este artículo.

Foro Internacional 181, XLV, 2005 (3), 489-516

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d e n intervenir " en asuntos que están esencialmente dentro de la jur i sd i c ­c ión doméstica de cua lquier E s t a d o " - h a sido l a re ferenc ia obl igada al considerar las elecciones nacionales. D e esta manera , e n 1988 e l secretario general de l a O N U , Javier Pérez de Cuéllar, señaló que su organización "no envía observadores a elecciones" en estados soberanos. 1

Se podría argumentar que deb ido a que l a O N U se i n v o l u c r a e n proce­sos electorales sólo si h a rec ib ido u n a so l i c i tud e n tal sentido p o r e l gobier­n o de l Estado que los organizaría soberanía legal i n t e r n a c i o n a l estatal n o es c o m p r o m e t i d a . 2 P e r o lo anter ior a su vez p lantea l a pregunta de p o r qué este t ipo de pet ic iones h a n pro l i ferado sólo rec ientemente . L a res­puesta más común a esta cuestión se refiere a l fin de l a G u e r r a Fría. 3 D e acuerdo c o n este razonamiento , e l fin de l a confrontación b ipo lar h izo po­sible e l surg imiento de l a O I E . S i n embargo , esta perspectiva i g n o r a dos he­chos importantes : 1) que l a OIE antecede e l fin de l a G u e r r a Fría, y 2) que los actores n o estatales f u e r o n fundamentales para su normalización. 4

Este artículo trata sobre u n caso f u n d a c i o n a l e n e l proceso de n o r m a ­lización de l a O I E : e l p lebisc i to c h i l e n o de 1988. L a e x p e r i e n c i a c h i l e n a permi te ac larar las dos cuestiones ignoradas p o r l a explicación hab i tua l . C o n s i d e r o este caso a l a luz de l a estructura n o r m a t i v a d e l hemis fer io oc­c identa l , l a cua l , a r g u m e n t o , tuvo u n p a p e l i m p o r t a n t e tanto en él c o m o e n la eventual normalización de l a O I E . 5 Este ensayo está organizado de l a s iguiente m a n e r a : e n l a p r i m e r a sección presento m i p lanteamiento ge­n e r a l sobre l a es tructura n o r m a t i v a d e l c on t inente , l a soberanía estatal y

1 Citado en David Stoelting, "The Challenge of UN-Monitored Elections in Independent Nations", Stanford Journal of International Law, vol. 28, 1992, p. 372.

2 Stephen Krasner, Sovereignty: Organized Hypocrisy, Princeton, Princeton University Press, 1999, p. 22.

3 Cf. Heraldo Muñoz, " A New OAS for the New Times", en A . F. Lowenthal y G. F. Trever-ton (eds.), Latin America in a New World, Boulder, Westview, 1994, y Gregory H . Fox y Brad R. Roth (eds.) Democratic Governance and International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 2000.

4 Ciertamente para 1988 la política de Mijai l Gorbachov había cambiado el contexto in ­ternacional, por lo que hasta cierto punto se podría argumentar que el fin de la Guerra Fría y la redefinición de la soberanía coinciden en el caso chileno. Sin embargo, como lo ilustra la pr i ­mera sección de este artículo, el largo proceso que lleva a la consolidación de la OIE como norma internacional, y por tanto el reconocimiento pleno de una nueva noción de soberanía estatal, se inicia desde los años sesenta.

5 Es importante enfatizar aquí la importancia de que la práctica en cuestión se haya vuel­to rutinaria. A l no tratarse de un caso de intervención excepcional por parte de las grandes po­tencias (como la redacción de la Constitución japonesa por parte de Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundia l , o la organización misma de elecciones, como sucedió en Nica­ragua a principios del siglo X X ) , la OIE tiene un impacto cualitativamente diferente en la rede­finición de la soberanía estatal.

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la O I E . E n la segunda reconstruyo e l proceso que culminó e n l a observa­ción i n t e r n a c i o n a l masiva d e l p lebisc i to c h i l e n o de 1988. E n e l la p r i m e r o i n t r o d u z c o e l contexto polít ico d e l que surgió e l p lebisc i to , en fat izando tanto l a actuación de los actores externos , c o m o la respuesta d e l gobier ­n o a l a presenc ia de observadores extranjeros. E n segundo término, c o n ­s idero e n detalle e l trabajo desarro l lado p o r dos de las más inf luyentes delegaciones de observadores a C h i l e : l a d e l G r u p o Jurídico y l a d e l Inst i ­tuto N a c i o n a l Demócrata p a r a Asuntos Internacionales ( N D I p o r sus s i ­glas e n inglés).

I. L A E S T R U C T U R A N O R M A T I V A D E L HEMISFERIO O C C I D E N T A L , L A O I E Y L A SOBERANÍA E S T A T A L

L a combinación de factores sistémicos y domésticos e n las Américas creó u n ambiente part i cu larmente conducente a l surgimiento de l a O I E e n e l he­misferio. Signif icativamente, s in embargo , l a OIE surgió e n u n a región d e l i ­mi tada de las Américas: América L a t i n a . C o n esto n o qu iero sugerir que l a región fuera autocontenida a este respecto. América de l N o r t e , y específica­mente Estados U n i d o s , desempeñó u n pape l cruc ia l e n e l surg imiento de l a OIE e n América L a t i n a . N o a f i rmo, tampoco , que estos dos subcontinentes sean dos regiones natura lmente independientes . D e hecho , durante e l s i ­glo X I X Estados U n i d o s sirvió c o m o m o d e l o para los nacientes estados lat i ­noamericanos , los cuales frecuentemente estaban dispuestos a adoptar las instituciones republ icanas de su vec ino de l norte. L o importante es subra­yar los factores que p u d i e r o n haber hecho de las Américas u n (sub) sistema internac iona l único , y l a interacción que creó las dos regiones distintivas dentro d e l hemisfer io . Estas dos cuestiones, las Américas c o m o región, y América Latina dentro de las Américas, constituyen l a estructura normat iva que h izo posible e l surg imiento de O I E .

L a p r i m e r a de las dos cuestiones, las Américas c o m o región, está estre­chamente r e la c i onada c o n lo que h a ven ido a ser c o n o c i d o c o m o l a " idea d e l hemis fer io o c c i d e n t a l " ( I H O ) . Y a e n 1813 T h o m a s Je f ferson había es­cr i to que los gob iernos que serían formados e n los estados emergentes "serán gob iernos americanos, los cuales ya n o estarán invo lucrados e n los incesantes conf l ictos de E u r o p a . Las naciones europeas const i tuyen u n a división d e l g lobo aparte, sus part i cu lar idades las h a c e n parte de u n siste­ma distinto[...] América t iene u n hemis fer io para sí m i s m a " . 6 D e acuerdo

6 Citado en Wil fr id Hardy Callcott, The Western Hemisphere: Its Influence on United States Po-licies to theEnd of World War II, Austin, University of Texas Press, 1968, p. 14. Énfasis añadido.

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c o n A r t h u r W h i t a k e r , la afirmación de Je f ferson fue " e l p r i m e r f lorec i ­m i e n t o " de l a I H O . 7

P o r I H O W h i t a k e r se refiere a " l a proposición de que los pueblos de es­te hemis fer io se encuentran en u n a relación especial unos de otros, l a cual los separa d e l resto de l m u n d o " . 8 Signif icat ivamente, la percepción de "es­tar aparte d e l resto de l m u n d o " no necesariamente i m p l i c a l a existencia de u n a c o m u n i d a d de intereses entre los estados de las Américas. E n efec­to, implícita e n esta "relación especial" se encuentra l a interacción n o sólo de los estados de l nuevo m u n d o , sino también de sus dos pr incipales su-bregiones - u n a relación que l a mayoría de las veces h a estado permeada p o r e l conf l i c to . L a I H O , pues, n o h a sido s inónimo de instituciones de cooperac ión c o m o la O E A o e l B a n c o Interamer i cano de Desarro l lo . C o m o W h i t a k e r m i s m o señaló, " l a distinción entre l a i dea y sus diversas expresio­nes políticas [...] debe siempre tenerse e n m e n t e " . 9

Así, considero l a I H O en tanto estructura normat iva c omo la interac­c ión dialéctica de las Américas c omo región, y de las dos regiones clara­mente dist inguibles dentro de ellas. A l p r o d u c i r y r eproduc i r tanto los valores fundamentales - y frecuentemente cont rad i c to r i o s - que u n e n la re­gión, c o m o u n o r d e n social de los miembros d e l hemisfer io , l a interacción d i o lugar a u n a idea distintiva de l a soberanía estatal. Y fue precisamente es­ta idea de soberanía l a que h izo posible que l a OIE emergiera en la Améri­cas antes que e n n i n g u n a otra parte. Esto fue así porque e l entendimiento compuesto de la soberanía en las Américas tenía dos elementos constituti­vos: gob ierno representativo (y poster iormente derechos humanos , hab lan­d o en términos generales) y n o intervención. Así, p o r ejemplo, en u n m i s m o artículo de l a Carta de l a O E A se señala que " l a so l idar idad de los Es­tados americanos y los altos fines que c o n e l la se pers iguen, requieren la or­ganización política de los mismos sobre l a base d e l ejercicio efectivo de la democrac ia representativa", a l t i empo que se establece que " e l o rden inter­nac i ona l está esencialmente const i tuido p o r e l respeto a l a personal idad, soberanía e i n d e p e n d e n c i a de los Estados". F u e l a s iempre presente tensión entre estos dos componentes de l e n t e n d i m i e n t o reg iona l de la soberanía, u n en tend imiento que evolucionó durante más de u n siglo, l a que permitió a los estados d e l hemisfer io embarcarse e n l a O I E desde 1962, con misiones s in precedentes p o r parte de l a O E A a Costa R i c a y l a República D o m i n i c a ­n a . 1 0 A final de cuentas, pues, OIE es acerca de l a soberanía estatal.

7 Arthur Whitaker, The Western Hemisphere Idea: Its Rise and Decline, Ithaca, Cornel l U n i -versity Press, 1954, p. 29.

8Ibid.,p. 1. 9Ibid.,p. 5. 1 0 Sobre el surgimiento de la OIE véase Arturo Santa-Cruz, "Constitutional Structures,

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A d o p t a n d o u n a perspectiva constructivista, c onc ibo l a soberanía co­m o u n c o m p o n e n t e estructural d e l sistema i n t e r n a c i o n a l , u n o que h a s i ­do p r o d u c i d o y r e p r o d u c i d o con juntamente p o r l a práctica de actores estatales y n o estatales. 1 1 C o m o e l emento estructural , l a soberanía n o d i c ­ta e l c o m p o r t a m i e n t o a seguir , s ino que f o r m a l a i d e n t i d a d y los intereses de los estados. Aún más, l a soberanía n o t iene bases propias . Es l o que l a estructura const i tuc ional que subyace e n l a existencia de los estados hace de e l la ; s in estas bases, l a soberanía es u n rec ip iente vacío, incapaz de proveer las bases para l a acción estatal. E n última instancia , l a soberanía está const i tu ida p o r l a l e g i t i m i d a d - p o r l a l e g i t i m i d a d e n t e n d i d a c o m o " l a c reenc ia normat iva de u n actor de que u n a regla o institución debe ser o b e d e c i d a " . 1 2 P e r o l a soberanía es también parc ia lmente maleab le . D i g o parc ia lmente p o r q u e , s iendo u n e lemento estructural , p o r d e f i n i ­c ión n o es comple tamente maleable - a l menos dentro de ciertos p e r i o ­dos. S i e n d o u n constructo soc ia l , s in embargo , sigue s iendo plástica - también p o r definición. Así, c o m o h a escrito C y n t h i a Weber , "los pr iv i l e ­gios y competencias legítimas de los estados son notab lemente di ferentes e n los siglos X V I I , X I X y X X . " 1 3

L a O I E es u n a m a n e r a p o r m e d i o de l a cua l l a soberanía h a cambiado gradualmente . S u efecto e n l a construcción de l a soberanía es senc i l lo : los derechos reconoc idos de los estados son a h o r a explícitamente de l imitados p o r u n e lemento in ternac i ona l . C o m o e l secretario general de l a O N U B o u -tros Bout ros -Gha l i lo expresó e n 1992: " L a soberanía de los estados debe ser cons iderada a l a luz de l a soberanía de los derechos h u m a n o s . " 1 4 Y gra­cias a l a labor de varias organizaciones de observación, e l derecho a elec­ciones l ibres y justas fue ampl iamente r e conoc ido desde pr inc ip i o s de l a década de los noventa c o m o u n derecho h u m a n o . Signif icat ivamente, s in embargo , este cambio e n e l e n t e n d i m i e n t o sistémico de los derechos h u ­manos y l a soberanía tuvo sus orígenes, c o m o lo noté anter iormente , e n las Américas, d o n d e l a O I E resonaba e n la estructura normat iva d e l cont i ­nente: l a I H O .

Sovereignty, and the Emergence of Norms: The Case of International Election Monitor ing" , International Organization, vol. 59, num. 3 (por aparecer).

1 1 Arturo Santa-Cruz, Un debate teórico empíricamente ilustrado: la construcción de la soberanía japonesa, 1853-1902, Guadalajara, Universidad de Guadalajara, 2000, pp. 132-133.

1 2 Ian H u r d , "Legitimacy and Authority in International Politics," International Organiza­tion, vol. 53, num. 2, 1999, p. 381.

1 3 Cynthia Weber, Simulating Sovereignty: Intervention, the State, and Symbolic Exchange, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 2.

1 4 Citado en Inter-American Dialogue, Convergence and Community: The Americas in 1993, Washington, 1992, p. 31.

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Todavía más, fue en la Américas d o n d e las O N G empezaron a observar elecciones sistemáticamente. Así, W O L A inició e l m o n i t o r e o de elecciones e n 1978, enviando observadores a Bo l i v ia . Dos años más tarde, esta O N G observó las elecciones en Guyana , e n 1981 e l proceso electoral en H o n d u ­ras y e n 1983 observadores asociados c o n esta organización estadouniden­se estuvieron presentes e n A r g e n t i n a . Ese m i s m o año el G r u p o Jurídico estableció su Proyecto de Observación E le c to ra l , trabajando con juntamen­te c o n activistas en los estados objetivo. E n 1984 W O L A y e l G r u p o Jurídico observaron juntos las elecciones e n N i c a r a g u a y e n U r u g u a y ; 1 5 el segundo también m o n i t o r e o las elecciones e n G r a n a d a ese m i s m o año, así c o m o las que se l l evaron a cabo en E l Salvador y G u a t e m a l a e n 1985. E l trabajo p io ­n e r o de estas organizaciones fue - e n p a r t e - posible p o r e l discurso cont i ­n e n t a l sobre derechos h u m a n o s y democrac ia .

Y fue sólo c o n l a entrada de las O N G e n l a O I E c o m o esta práctica se h i ­zo real (en e l sentido de ser l levada a cabo de u n a m a n e r a comprehens i ­va) , c o m o la soberanía fue parc ia lmente rede f in ida al hacer de los procesos electorales hechos internac ionales , y que u n a R e d de Defensa T r a n s n a c i o n a l de OIE surg ió . 1 6 Paso a h o r a a cons iderar en detalle u n caso f u n d a c i o n a l en este proceso.

I I . E L P L E B I S C I T O C H I L E N O D E 1988 C O M O U N H E C H O I N T E R N A C I O N A L

A p r o x i m a d a m e n t e m i l observadores internac ionales estuvieron presentes e n el plebisc ito ch i l eno d e l 5 de octubre de 1 9 8 8 . 1 7 Este se llevó a cabo de acuerdo c o n la Constitución de 1980, l a cua l había sido creación de l a j u n ­ta (cuyos m i e m b r o s habían derrocado a l gob ie rno democráticamente elec­to de Salvador A l l e n d e e n 1973). D e acuerdo c o n l a nueva legislación, e l genera l Augusto P i n o c h e t fue n o m b r a d o presidente de l a república p o r u n p e r i o d o de o cho años, pero e n algún m o m e n t o , antes de l fin de ese lapso, e l gob ie rno debía real izar u n plebisc i to e n e l cua l se le pediría a l e lectorado que aceptara o rechazara a l candidato pres idenc ia l de l gobier­n o . L a v i c tor ia d e l "Sí" significaría entonces que e l candidato guberna-

1 5 International Human Rights Law Group y Washington Office on Latín America, From Shadow into Sunlight: A Report on the 1984 Uruguayan Electoral Process, Washington, Internatio­nal H u m a n Rights Law Group/Washington Office on Latín America, 1985.

1 6 Margaret Keck y Kathryn Sikkink, Activists beyond Borders: Advocacy Networks in Interna­tional Politics, Ithaca, Cornel l University Press, 1998.

1 7 A lan Angelí, "International Support for the Chilean Opposition, 1973-1989: Political Parties and the Role of Exiles", en Laurence Whitehead (ed.), The International Dimensions of Democratization: Europe and the Américas, Oxford , Oxford University Press, 2001, p. 193.

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m e n t a l estaría en el poder otros o cho años, después de los cuales se l leva­rían a cabo elecciones c o n varios candidatos. E l t r iunfo de l " N o , " p o r o t ra parte, signif icaba que P i n o c h e t permanecería en e l poder p o r u n año más, y tendría que convocar a elecciones c o n varios candidatos antes de que su p e r i o d o expirara . Después de 15 años de gob ierno mi l i tar , era obvio que, c o m o el ministro de l Inter ior d e l régimen di jo , "las grandes fuerzas m u n ­diales se interesaban p o r e l p l e b i s c i t o " . 1 8 Pero era más que eso. J u a n Igna­c io García, jefe de l a ( independiente ) O f i c i n a d e l Servicio E lec tora l e n esa época, fue más preciso en su apreciación: " e l [...] ch i l eno es emblemático e n e l sent ido de ser e l p r i m e r caso tan apoyado p o r observaciones in ter ­n a c i o n a l e s " . 1 9

E l vasto interés in te rnac i ona l e n lo que de otra m a n e r a sería conside­rado u n asunto doméstico contrasta c o n e l a is lamiento d e l régimen m i l i t a r - C h i l e era u n par ia en la c o m u n i d a d in ternac iona l . Así, p o r e jemplo , poco después d e l golpe u n a miríada de estados rompió relaciones diplomáticas c o n C h i l e y, unos años más tarde, e l d i c tador filipino F e r d i n a n d o Marcos , u n o de los pocos líderes estatales que se encontraba e n buenos términos c o n e l gob ierno mi l i tar (aparte de los líderes mil itares d e l C o n o S u r ) , can­celó u n a visita de l presidente c h i l e n o a M a n i l a - c u a n d o P inoche t ya estaba a b o r d o d e l avión. 2 0 D e m a n e r a s imi lar , cuando los miembros d e l gabinete viajaban a l extranjero, tenían que hacer lo c o n l a mayor discreción. 2 1

P o r supuesto que la j u n t a resentía este trato. Así, p o r e jemplo , después de que e n 1977 la O N U c o n d e n a r a - p o r cuarto año consecut ivo - las v io la ­ciones a los derechos h u m a n o s e n C h i l e , P i n o c h e t organizó u n a "consul ta n a c i o n a l " en l a cual pedía que los votantes contestaran "Sí" o " N o " a l a s i ­guiente afirmación: "Frente a l a agresión i n t e r n a c i o n a l desatada e n c o n t r a d e l gob ierno de nuestra Patr ia , respaldo al residente P i n o c h e t e n su defen­sa a l a d i g n i d a d de C h i l e y rea f i rmo la l e g i t i m i d a d d e l gob ierno de l a Re ­pública para encabezar soberanamente e l proceso de institucionalización d e l pa ís . " 2 2 Así, mientras que e l gob ierno c h i l e n o se sentía amenazado p o r

1 8 Sergio Fernández, Mi lucha por la democracia, Santiago, Editorial Los Andes, 1997, p. 268. 1 9 Entrevista con Juan Ignacio García, Santiago, Chi le , 7 de agosto de 2001. 2 0 Ascanio Cavallo, Manuel Salazar y Oscar Sepúlveda, La historia oculta del régimen mili­

tar, Santiago, Grijalbo-Mondaori, 2001, p. 383. 2 1 Ricardo Lagos, " E l plebiscito de 1988: una jornada inconclusa", en Matías Tagle

(ed.), El plebiscito del 5 de octubre de 1988, Santiago, Corporación Justicia y Democracia, 1995, p. 59.

2 2 Tratando de inducir el voto de una manera no muy sutil, el cuadro para elegir "Sí" contenía una bandera chilena, en tanto que el del "No" era sólo un cuadro negro. Patricio Aylwin, El reencuentro de los demócratas: del golpe al triunfo del no, Santiago, Ediciones B, 1998, p. 142. Los resultados oficiales de la consulta fueron: 75% Sí, 23% No , y el resto nulos y en blan­co. Americas Watch Report, Chile: Human Rights and the Plebiscite, Nueva York, 1988, p. 19.

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e l m u n d o exterior y recurría a l art i f ic io de l a soberanía regularmente , su oposic ión política veía en l a c o m u n i d a d in ternac i ona l u n al iado a l cua l re­c u r r i r a fin de restablecer l a democrac ia y e l respeto a los derechos h u m a ­nos en el país. Carlos H u n e e u s , u n académico y ex m i e m b r o d e l Comité Técn i co p o r el N o en la campaña d e l plebiscito de 1988, observó: " l a l u c h a c o n t r a la d i c tadura se había in ternac iona l i zado" m u c h o t i empo antes. T o ­davía más, y en u n tono más pragmático: "nosotros [la oposic ión] había­mos ya asumido que sin apoyo in te rnac i ona l [... ] n o llegábamos a n i n g u n a p a r t e " . 2 3

Sin embargo, al régimen pinochetista le preocupaba su reputación i n ­ternacional y, por lo tanto, n o negaba la leg i t imidad de l discurso sobre dere­chos humanos . C o m o David Forsythe h a notado: "las élites latinoamericanas, n o menos que las norteamericanas , aceptaron en lo abstracto l a val idez de los pr inc ip ios democráticos y de derechos h u m a n o s " . 2 4 P o r eso después d e l go lpe de 1973 e l régimen m i l i t a r permitió l a visita d e l pres idente de l a Comisión Interamer icana de Derechos H u m a n o s y, poster iormente , a mediados de los ochenta , estuvo de acuerdo c o n que l a O N U enviara u n v i ­s i tador especial sobre derechos h u m a n o s . 2 5 Existía u n a especie de esquizo­f r e n i a e n l a m a n e r a e n que e l gob ierno ch i l eno , p o r u n a parte, reconocía l a l eg i t imidad de los derechos h u m a n o s y, p o r la otra , los v io laba constan­t e m e n t e . 2 6 Así, e l régimen empezó a j u g a r l a carta de l a soberanía e n re la ­c ión, precisamente, c o n cuestiones de derechos humanos , a f i rmando que cua lqu ie ra que d e n u n c i a r a su situación en C h i l e era u n t r a i d o r . 2 7 P o r eso, p a r a cuando el tema de los observadores extranjeros llegó e n 1988, l a cuestión de la soberanía estaba ya superada. C o m o lo puso G e n a r o A m a ­gada, vocero d e l Secretariado Ejecut ivo d e l C o m a n d o p o r e l N o : " en e l ca­so nuestro e l tema de l a soberanía está ya resuelto, p o r q u e se había p lanteado a propósito d e l t ema de los derechos humanos . E n consecuen­c ia , e l p u n t o , l a discusión e n C h i l e , c u a n d o l lega esto, ya está c o m o pasada d e m o d a " . 2 8 Pero cons ideremos e l contexto e n que el plebiscito se llevó a cabo c o n más detalle.

2 3 Entrevista con Carlos Huneeus, Santiago, Chile , 3 de agosto de 2001. 2 4 David Forsythe, "The Uni ted States and The Organization of American States", Hu­

man Rights Quarterly, vol. 13, núm. 1, 1991, p. 76. 2 5 Entrevista con Genaro Amagada, vocero del Secretariado Técnico por el "No" , San­

tiago, Chile , 9 de agosto de 2001. 2 6 Stephen Ropp y Kathryn Sikkink, "International Norms and Domestic Politics in C h i ­

le and Guatemala", en Thomas Risse, Stephen Ropp y Kathryn Sikkink (eds.), The Power of Human Rights: International Norms and Domestic Change, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, p. 181.

2 7 Entrevista con Amagada. 2 8 Ibid.

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El camino al plebiscito

L a campaña para el plebiscito de 1988 se inició e l 30 de agosto. Ese día, los comandantes en jefe de las fuerzas armadas se r e u n i e r o n para n o m i n a r a l candidato de l gob ierno para el siguiente per i odo pres idencial de o cho años. C o m o se esperaba, e l e legido fue e l general Augusto Pinochet . E r a l a tercera ocasión en que el régimen m i l i t a r recurría a las u r n a s . 2 9 Esta vez, s in embargo , la naturaleza d e l proceso era sustancialmente d i f e r e n t e . 3 0

P a r a empezar, e n esta ocasión e l marco legal d e l proceso electoral fue establecido con suficiente anticipación. Así, cuando los comandantes se r e u n i e r o n para designar al candidato gubernamenta l , estaban actuando de acuerdo c on e l artículo transitor io 27 de l a Constitución de 1980, l a c u a l establecía que los comandantes de las fuerzas armadas se deberían r e u n i r p o r lo menos 90 días antes de que conc luyera el gobierno de P i n o ­chet (en marzo de 1989) a fin de p r o p o n e r al país a la persona que ocupa­ría la pres idenc ia durante e l s iguiente p e r i o d o const i tuc ional , a l a cua l los c iudadanos podrían, a su vez, e n u n plebiscito que tendría lugar n o antes de 30 días y no después de 60, aceptar o rechazar. Pero , f u n d a m e n t a l m e n ­te, e l plebiscito de 1988 era di ferente de los anteriores dos ejercicios elec­torales p o r q u e contaba c o n u n registro e lectoral .

A pesar de las apariencias, l a aper tura de l registro electoral , e l 25 de febrero de 1987, sería f u n d a m e n t a l p a r a e l desarrol lo de l plebiscito. D i g o que a pesar de las apariencias p o r q u e las condic iones n o parecían espe­c ia lmente promisor ias cuando e l registro fue reabierto . Así, p o r e jemplo , n o era m u y alentador e l h e c h o de que P i n o c h e t encabezara las listas elec­torales, a l rec ib i r la c redenc ia l número u n o , puesto que fue el p r i m e r c h i ­l eno e n acud i r a las mesas de e m p a d r o n a m i e n t o . 3 1 C o m o A m a g a d a h a observado: "a los opositores ese s ímbolo les i n c o m o d a b a : ese día, l a histo­r i a e lectoral de l país se re in i c iaba c o n l a inscripción de q u i e n había orde­n a d o q u e m a r los registros electorales e n 1 9 7 4 " . 3 2 Aún más, a pr inc ip ios de 1987 los part idos opositores n o pretendían part i c ipar en e l plebiscito. E n su lugar , proponían elecciones l ibres . P e r o n o era sólo la oposición la que rechazaba el plebiscito . P o r e jemplo , e n marzo de 1987 u n grupo de per­sonalidades establecieron e l Comité p o r Elecc iones L ibres ( C E L ) . S i n e m ­bargo, tanto l a oposición c o m o los grupos de la soc iedad c ivi l empezaron a

2 9 Las otras dos fueron la consulta nacional de 1978 y el plebiscito constitucional de 1980.

3 0 Carlos Huneeus, El régimen de Pinochet, Santiago, Editorial Sudamericana, 2000, p. 560. 3 1 Cavallo et al, op. cit., p. 756. 3 2 Genaro Amagada, Por la razón o la fuerza: Chile bajo Pinochet, Santiago, Editorial Suda­

mericana, p. 232.

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convocar a la ciudadanía a registrarse - i n d e p e n d i e n t e m e n t e de l a natura­leza de l acto electoral que eventualmente se l levara a cabo. Las fuerzas opositoras se fijaron u n a meta de seis mi l lones de electores registrados pa­r a el día de la votac ión . 3 3

Así, e l esfuerzo más consp icuo en l a campaña de registro fue e l l levado a cabo p o r la C r u z a d a p o r l a Participación Cívica ( C I V I T A S ) . F o r m a d a en marzo de 1988 bajo e l l iderazgo de Mónica Jiménez - m i e m b r o de G E L - , C I V I T A S era u n a fundación pr ivada, n o partidista, de grupos laicos pertene­cientes a la Iglesia católica. S u misión era doble : el registro de votantes y la educación cívica. N o promovía e l "Sí" o e l " N o " , se l i m i t a b a a incu l car valo­res cívicos. A pesar de que durante los meses inmedia tamente posteriores a la apertura d e l registro e lectoral los c iudadanos n o a c u d i e r o n masiva­mente a empadronarse , las cosas empezaron a cambiar a mediados de 1987. E l 10 de j u n i o , l a C o n f e r e n c i a C h i l e n a de Obispos Católicos emitió u n l lamado a empadronarse a fin de que "no haya u n solo ch i l eno n o re­gistrado en e l Registro E l e c t o r a l y n i n g u n o que n o vote cuando l legue el m o m e n t o " . 3 4 C o n el l anzamiento de l a C r u z a d a , e l proceso de registro ad­quirió impulso .

Los donantes extranjeros, tales c o m o la A g e n c i a para e l Desarro l lo In ­ternac ional de Estados U n i d o s ( U S A I D ) , desempeñaron u n impor tante pa­p e l a l apoyar a C I V I T A S y otras organizaciones cívicas. Así, p o r e jemplo , U S A I D otorgó financiamiento p o r u n millón doscientos m i l dólares a l C e n ­tro Interamericano para l a As is tenc ia y Promoción E l e c t o r a l , d e l Instituto Interamer icano de Derechos H u m a n o s , e l cua l proporc i onó recursos a a l ­gunos de los programas educativos de C I V I T A S . 3 5 De m a n e r a s imi lar , des­pués de que el gob ierno se negó a p o n e r a disposición de aquellos que no los tenían los medios para costearse las cédulas de i d e n t i d a d (las cuales e ran necesarias para que los c iudadanos p u d i e r a n registrarse para votar) , e l F o n d o N a c i o n a l para la D e m o c r a c i a ( N E D ) otorgó recursos a fin de que ningún c iudadano se quedara s in cédula p o r falta de d i n e r o . 3 6 L a F u n d a ­c ión F o r d también financió u n p r o g r a m a de registro de votantes en 1 9 8 8 . 3 7 L a C r u z a d a estuvo invo luc rada en estos y otros proyectos destina­dos a promover l a asistencia masiva a las urnas.

3 3 Aylwin, op. cit., p. 334. 3 4 Citado en International H u m a n Rights Law Group et al, Chile: The Plebiscite and Be­

yond, Washington, 1989, p. 34. 3 5 Washington Office on Latin America, Chiles Transition to Democracy, Washington,

1989, p. 28. 3 6 International H u m a n Rights Law Group et al, op. cit., p. 112. 3 7 Entrevista con Jeffrey Puryear, Washington, D C , 7 de diciembre de 2001. Puryear fue

enviado a Chile por la Fundación Ford poco después del golpe de 1973.

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D e esta manera , la participación c iudadana centrada en aspectos elec­torales se mantuvo durante 1987 y 1988; los movimientos sociales tradic io ­nales se i n c o r p o r a r o n a l mov imiento cívico y político de manera tardía. 3 8

Sería l a interacción entre organizaciones cívicas tales c o m o CIVITAS y C E L , c o n los partidos de oposición, la que constituiría la respuesta más eficaz al r é g i m e n . 3 9 Así, p o r e jemplo , CIVITAS co laboró c o n C E L para realizar u n conteo rápido independ iente , el cua l sería c ruc ia l e l día de l plebiscito , y ambas organizaciones trabajaron c o n observadores in te rnac i ona les . 4 0 Pero los impres ionantes resultados de este esfuerzo con junto eran ya evidentes el día e n que P i n o c h e t fue n o m i n a d o y e l registro e lectoral cerró. E l 30 de agosto de 1988, 7 435 913 personas se habían registrado para votar -más de 9 0 % de todos los chi lenos mayores de 18 años. L a meta in i c ia l de seis mi l l ones de electores registrados había sido pues ampl iamente s u p e r a d a . 4 1

Aún más, para el 30 de agosto l a oposic ión había dec id ido part ic ipar en el plebiscito . Fue en enero de 1988 c u a n d o los grupos opositores aban­d o n a r o n su d e m a n d a de elecciones l ibres, y aceptaron part ic ipar en el p le ­biscito. L a campaña p o r e l " N o " se inició a pr inc ip i o s de febrero, luego de que l a mayoría de los partidos opositores const i tuyeran la Concertación p o r e l N o , y dec id ie ran ut i l izar las leyes electorales a fin de contar c o n apo­derados (representantes) en las mesas de votación e l 5 de o c t u b r e . 4 2

L a decisión de part ic ipar en el plebisc ito n o había sido fácil de tomar para las fuerzas democráticas. Reconocían, s in embargo , que en los dos úl­t imos años el contexto político, social y legal había empezado a cambiar . Así, p o r e jemplo , en 1986 se p r o m u l g a r o n las "leyes políticas," las cuales se constituirían en e l marco legal de l p l e b i s c i t o . 4 3 También e n 1986 P inoche t sufrió u n fa l l ido atentado que, al proyectar u n a i m a g e n vio lenta de la opo­sición, le permitió a l régimen recuperar l a in ic iat iva pol í t ica. 4 4 De esta m a ­nera , en nov iembre de 1987 el Par t ido Demócrata Cr i s t iano anunció que participaría e n e l plebiscito si n o se ce lebraban elecciones libres, y en ene-

3 8 E C O Taller de Análisis, diciembre de 1988, Santiago, p. 4; Phi l ip Oxhorn, Organizing Civil Society: The Popular Sectors and the Struggle for Democracy in Chile, University Park, Pennsylva-nia State University Press, 1995, p. 248.

3 9 Eugenio T i ron i , El régimen autoritario: para una sociología de Pinochet, Santiago, Dolmen Ediciones, p. 135.

4 0 National Democratic Institute for International Affairs, Chile's Transition to Democracy: The 1988 Presidential Plebiscite, Washington, 1988, p. 28.

4 1 Aylwin, op. cit, p. 334. 4 2 Arraigada, op. cit., p. 242; Huneeus, op. cit, p. 585. 4 3 Entre éstas estaban la Ley Orgánica del Registro Electoral, la Ley Orgánica relativa a

los Partidos Políticos, y la Ley Orgánica sobre el Voto Popular y Escrutinio. National Demo­cratic Institute for International Affairs, op. cit, p. 22.

4 4 Oxhorn , op. cit, p. 78.

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r o de 1988 exhortó a los c iudadanos a votar p o r e l " N o " . 4 5 14 partidos polí­ticos, r e conoc i endo que e l m o m e n t o político favorecía los designios de l régimen, p r o n t o d e c i d i e r o n u n i r fuerzas y enfrentar lo e n e l plebiscito bajo l a denominación de C o m a n d o p o r e l N o . 4 6 C o m o R i c a r d o Lagos, hoy pre­sidente de C h i l e y entonces importante líder socialista d e l C o m a n d o h a ob­servado: " l a Concertación p o r e l N O era dist inta a u n a coalición política electoral convenc ional , ya que estaba u n i d a en contra d e l SI y a favor de la d e m o c r a c i a " . 4 7 Esto es, los 16 partidos que eventualmente con formaron el C o m a n d o fueron capaces de co inc id i r en u n a d e m a n d a básica: la gente de­be tener la opc ión de elegir democráticamente a su presidente en u n a elec­ción con múltiples candidatos en 1989.

C o n las fuerzas opositoras f o r m a l m e n t e e n e l j u e g o e lectoral , P i n o -chet inició u n a metamorfos is a p r i n c i p i o s de 1988. De jó de ser e l genera l d e l p u ñ o de h i e r r o y e m p e z ó a actuar c o m o c u a l q u i e r polít ico. Aparecía e n actos públicos vestido de c iv i l y proyec tando u n a i m a g e n de abuelo protector . Simultáneamente, las co lonias marg ina les f u e r o n objeto de u n torrente i n u s u a l de obras públicas y o tro t ipo de favores c o n fines e l e c t o ra l e s . 4 8 A n t e r i o r m e n t e , durante e l segundo semestre de 1987, P i -noche t había r e c o n f i g u r a d o su gabinete , ins ta lando l o que u n m i e m b r o de la j u n t a l lamó " e l gabinete de proyecc ión." S u propósito era garant i ­zar la cont inuación d e l régimen p o r l o m e n o s hasta 1997, cuando , de acuerdo c o n l a Constitución de 1980, se llevarían a cabo elecciones c o n múltiples c a n d i d a t o s . 4 9 Así, e l m i n i s t r o d e l I n t e r i o r Serg io Fernández reafirmó " e l c o m p r o m i s o d e l G o b i e r n o y de las Fuerzas A r m a d a s y de O r ­d e n c o n e l t r i u n f o d e l S í " . 5 0

A mediados de 1988, c o n l a campaña de registro a p l e n o vapor y l a u n i d a d de l a oposic ión haciéndose cada vez más fuerte, e l C o m a n d o p o r e l N o se había convert ido e n u n a organización sólida, const i tu ida p o r a lgu­nos de los mejores políticos y académicos de C h i l e (más a l respecto abajo). E l C o m a n d o se dotó de u n a estructura comple ja y b i e n art iculada, consis­tente e n u n Comité Direc t ivo de seis m i e m b r o s , c o n Patr i c i o A y l w i n como su vocero, y u n Secretariado Ejecutivo , encabezado p o r G e n a r o A m a g a d a .

4 5 Huneeus, op. cit., p. 584. 4 6 Manuel Antonio Garre ton, El plebiscito de 1988 y la transición a la democracia, Cuadernos

de Difusión, Santiago, Flacso, 1988, p. 17. L a Concertación por el N o finalmente aglutinaría a 16 partidos.

4 7 Lagos, op. cit, p. 49. 4 8 J . Nef y Remonda Bensabat, "Chilean Plebiscite: Exit Pinochet?", International Perspecti-

ves, vol. 18, núm. 1, 1989, p. 19; Arturo Valenzuela y Pamela Constable, "The Chilean Plebisci­te: Defeat of a Dictator?", Cuirent History, vol. 88, 1989, p. 129.

4 9 Cavallo et al, op. cit, p. 765. 5 0 Citado en Aylwin, op. cit., p. 346.

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E n el i n t e r i o r d e l Secretariado existían, entre otras instancias, e l Comité Técnico , e l cua l estaba a cargo de las encuestas de opinión y de l a estrate­gia de campaña, y e l Comité Creativo, ded icado a l a planeación de l a i m a ­gen y de los eslóganes de l a campaña p o r e l " N o " ; fue dentro de este Comité d o n d e e l inte l igente y exitoso estribi l lo "¡la alegría ya v iene ! " de l a campaña p o r e l " N o " fue acuñado . 5 1

C o m o A y l w i n h a señalado, a fin de prevenir que se l levaran a cabo ac­tos fraudulentos e l día d e l plebiscito , e l C o m a n d o p o r e l N o tomó tres t i ­pos de precauciones : "a) equipos de apoderados e n las mesas receptoras de sufragios; b) sistemas de escrutinios generales, paralelos a los oficiales, y c) presencia impor tante y significativa de observadores in ternac iona­l e s " . 5 2 C u a n d o e l día llegó, e l C o m a n d o fue capaz de contar c on apodera­dos en casi todas las mesas de votación -más de 2 2 0 0 0 . Este n o fue u n logro m e n o r . C u a n d o se inició la campaña, m u c h o s c iudadanos comunes no querían ser identi f icados c o n las fuerzas opos i t o ras . 5 3 P o r eso para C a r ­los Portales, entonces m i e m b r o de l a Comisión Internac iona l de l Secreta­r iado Técn i co y hoy m i e m b r o de l a Cancillería c h i l e n a , e l haber cubierto prácticamente todas la urnas c on apoderados "fue lo me jor que se h i z o " (por parte d e l C o m a n d o ) . 5 4

E l C o m a n d o fue también capaz de instalar u n C e n t r o de Cómputo Centra l , e n e l cua l llevó a cabo u n conteo parale lo , e n tanto que e l C E L realizó u n conteo rápido. Signif icativamente, actores externos tuvieron también u n p a p e l impor tante en esta tarea. L a idea de contar c on resulta­dos desagregados p o r mesa de votación, e n lugar de resultados consol ida­dos, fue de u n especialista l levado a C h i l e p o r e l N D I , G l e n n Cowan . C o m o recuerda A m a g a d a ,

Cowan hizo unas presentaciones aquí que fueron muy decisivas para nosotros, llegó y dijo "miren, ustedes no tienen que concentrarse en el recuento fi­nal [...] porque simplemente ahí lo que les pasa es que les cortan la luz, se cae el sistema computacional y ustedes se quedan sin nada, y en consecuencia la única manera que ustedes lo pueden hacer es llegar y tener una información completamente desagregada al más mínimo nivel, que es la mesa electoral", y entonces nosotros organizamos eso. 5 5

5 1 Ibid., p. 354. 5 2 Ibid., p. 357. 5 3 Valenzuela y Constable, op. cit., p. 130. 5 4 Entrevista con Carlos Portales, Santiago, Chile , 7 de agosto de 2001. 5 5 Entrevista con Amagada. Véase también Barbara Gamarekian, "Foreign Affairs: How

U.S. Political Pros Get out the Vote in Chile" , New York Times, 18 de noviembre de 1988, p. B6.

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L a decisión p o r parte de la oposición de l levar a cabo u n conteo para­l e l o tenía que ver c o n su deseo de prevenir que le pasara lo que acababa de o c u r r i r e n México, donde el sistema se "cayó" l a noche de las eleccio­nes pres idenc ia les . 5 6

Pero p a r a el l iderazgo de l C o m a n d o la "mejor garantía" contra e l ries­go de fraude era la presencia de observadores i n t e r n a c i o n a l e s . 5 7 Es p o r eso p o r lo que existía u n a Comisión Internac iona l trabajando dentro de l Comité Técnico . L a Comisión, c omo A y l w i n h a señalado, " logró i m p o r t a n ­tes contactos a nivel in ternac iona l , gracias a los cuales la oposición demo­crática c h i l e n a era aceptada como in ter l o cutor válido n o sólo en países amigos, s ino también en organismos internac ionales c o m o l a O E A , l a O N U y e l Par lamento E u r o p e o " . 5 8 L a so l idar idad i n t e r n a c i o n a l c o n la causa de l a oposición era cruc ia l . C o m o A m a g a d a h a observado: " u n factor funda­m e n t a l de p o d e r c o n que contaba la oposic ión era e l respaldo y la so l idar i ­d a d de l a opinión pública i n t e r n a c i o n a l y de l a mayor parte de los gobiernos de E u r o p a y de América L a t i n a y d e l N o r t e , lo que contrastaba c o n el a is lamiento de l régimen m i l i t a r " . 5 9

L a activa so l idar idad in ternac i ona l c o n l a oposición ch i l ena estuvo acompañada p o r u n a profundización notable d e l cambio de l a política es­tadounidense hac ia C h i l e in i c iado e n 1985, c o n l a l legada d e l embajador H a r r y Barnes . Así, p o r e jemplo , el Congreso aprobó u n millón de dólares p a r a N E D destinados a l C o m a n d o , y en d i c i e m b r e de 1987 Wash ington i m ­puso sanciones económicas a C h i l e . 6 0 C o n f o r m e el plebiscito se acercaba, se hacía más evidente que a u n u n o de sus más fervientes aliados, R o n a l d Reagan , a b a n d o n a b a a P inochet . E n este contexto , el New York Times in for ­m ó que " e l líder ch i l eno [Pinochet] evita e l más mínimo contacto c o n H a r r y G . Barnes , J r . , e l embajador estadounidense, q u i e n es u n protago­nista d e l l a política d e l gob ierno de Reagan de p r o m o v e r e l regreso a la democrac ia [en C h i l e ] " . 6 1 Así, organizaciones de derechos humanos tales c o m o A m e r i c a s W a t c h y W O L A e l og iaron e l e n d u r e c i m i e n t o de la política de W a s h i n g t o n hac ia Santiago - y e l m i n i s t r o d e l Inter ior Fernández des­pués se quejaría de que "no había d u d a de d ó n d e estaban las simpatías de W a s h i n g t o n " . 6 2

5 6 Huneeus, op. cit., p. 171. 5 7 Aylwin, op. cit., p. 358-359. 5 8 Ibid., p. 359. 59 Amagada , op. cit., p. 220. 6 0 Heraldo Muñoz y Carlos Portales, Elusive Friendship: A Survey of U.S.-Chilean Relations,

Boulder, Lynne Rienner, 1991, p. 95. 6 1 New York Times, 11 de diciembre de 1987, "Chile 's Leader Takes to Task Foreign Foes". 6 2 Fernández, op. cit., p. 262. Cf. Americas Watch Report, op. cit., p. 203.

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Esta política estadounidense de p o n e r más énfasis en la democrac ia continuó hasta e l día d e l plebisc ito . Así, probablemente s int iendo l a pre ­sión de l extranjero, pero también la de casa, e l régimen m i l i t a r levantó e l estado de emergenc ia u n a semana antes de l a nominación de P inochet ; y, a l día siguiente, declaró e l fin d e l ex i l i o , p e r m i t i e n d o que 430 chi lenos re­gresaran a su país y se u n i e r a n a las fuerzas que trabajaban p o r e l " N o " . 6 3

E l ambiente en e l cua l l a oposic ión iniciaría su breve campaña f o r m a l pa­recía favorable.

L a campaña p o r e l " N o " fue c iertamente u n éxito. T a n sólo u n par de meses antes de que se in i c ia ra , e l C o m a n d o recibió los resultados de u n a encuesta conf idenc ia l l levada a cabo p o r e l centro de investigación Flacso, c o n la asistencia d e l especialista estadounidense Peter H a r t . L o s resultados ind i caban que 27 .6% de los votantes favorecían e l " N o " , 25.8 e l "Sí" y 33 .3% de los electores n o habían tomado u n a decisión todavía. 6 4 E l diseño y desarrol lo de l a campaña era entonces cruc ia l para convencer a l tercio de l e lectorado indeciso . Y , e n esta tarea, A m a g a d a h a notado " e l r o l funda­menta l que [ . . . ] jugaron los intelectuales" , part i cu larmente los d e l área de las ciencias soc ia les . 6 5 Esto n o era, s in embargo , u n a novedad e n la política chi lena . Se había i n i c i a d o desde fines de los setenta, y condujo , de acuerdo c on E d g a r d o B o e n i n g e r - é l m i s m o u n intelectual y figura centra l en l a transición c h i l e n a - , a l a "modernización de la política" a mediados de los o c h e n t a . 6 6 E n e l contexto de l a campaña para e l plebiscito , los intelectua­les chi lenos "proveyeron nuevas ideas, información, técnicas y consejo. Y convenc ieron a los políticos de que valía l a p e n a que los e s c u c h a r a n " . 6 7

C o m o en la campaña e n general , los intelectuales chi lenos que trabaja­ban dentro d e l Comité Técnico - l a mayoría de los cuales tenían sólidos contactos foráneos -desempeñaron u n pape l muy destacado e n la franja de la opos i c i ón . 6 8 Así, e l apoyo que fundaciones extranjeras o torgaron a los intelectuales chi lenos , además de l a asistencia política explícita que los gru ­pos cívicos y políticos r e c ib i e ron d e l extranjero, se convirtió en u n i m p o r ­tante (mas n o decisivo) factor en e l éxito de l a campaña p o r e l " N o " . C o m o A l i a n Angelí h a notado : "se puede dec ir que e l apoyo in ternac iona l a la

63 Fernández, op. cit., p. 271; Valenzuela y Constable, op. cit., p. 130. 64 Amagada, op. cit., p. 253. 6 5 Genaro Amagada, "Tres lecciones del 5 de octubre", en Matías Tagle, El plebiscito del 5

de octubre de 1988, op. cit., p. 23. 6 6 Jef f rey Puryear, Thinking Politics: Intellectuals and Democracy in Chile, 1973-1988, Balti-

more, Johns Hopkins University Press, 1994, p. 131. 6 7 Ibid., p. 153. 6 8 Ibid,, p. 142. L a franja era el espacio gratuito diario de 30 minutos en televisión al cual

ambas opciones tenían derecho.

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transición ch i l ena a la democrac ia fue de mayor impor tanc ia que e l apoyo a cualquier otra transición democrática e n los países la t inoamer i canos " . 6 9

Y en este aspecto los observadores internacionales fueron especial­mente relevantes. N o que ellos fueran actores importantes en la transición c h i l e n a (sólo los chi lenos lo fueron ) , pero su pape l fue significativo - y consp icuo . J u a n Ignacio García, jefe d e l Servicio E lec tora l , h a observado que en los meses anteriores a l p lebisc i to , él se reunió c on cerca de 1 500 personas relacionadas c on las misiones de observación. Para él, l a d i m e n ­sión in te rnac i ona l fue "absolutamente f u n d a m e n t a l " en el proceso electo­r a l ch i l eno de 1988 . 7 0 Así, p o r e jemplo , e l 4 de agosto los senadores estadounidenses E d w a r d M . K e n n e d y y R i c h a r d L u g a r f o r m a r o n e l " C o m i ­té para apoyar las elecciones l ibres e n C h i l e " . E l Comité trabajó " con y a través de" e l G r u p o Jurídico y fue c o d i r i g ido p o r los ex presidentes esta­dounidenses J i m m y Cárter y G e r a l d F o r d . 7 1 D e m a n e r a s imilar , a p r o x i m a ­damente a l m i s m o t iempo 110 d iputados (representatives) estadounidenses env iaron u n a carta a P ino che t so l i c i tando que su gob ierno "cooper[ara] c o n los observadores i n t e r n a c i o n a l e s " . 7 2 E n e l m i s m o tenor, l a Asociación P a r l a m e n t a r i a Internac iona l p o r l a D e m o c r a c i a organizó e l mayor c on t in ­gente de observadores internacionales , c o n más de 300 m i e m b r o s . 7 3

Pero a d i ferenc ia de l a labor de las fundaciones externas que apoya­b a n inst ituciones de investigación chi lenas , las actividades de las O N G invo­lucradas en l a OIE eran más abiertamente políticas y, p o r lo tanto, algunas veces hostiles a l régimen mi l i tar . Sus acciones f u e r o n manifiestas en varios ámbitos, algo que el gob ierno probab lemente n o agradecía part icular ­mente . Así, p o r e jemplo , l a Vicaría de l a S o l i d a r i d a d , establecida p o r l a Iglesia católica en los setenta, se convirtió e n u n p u n t o de reunión para los observadores internacionales . C o m o monseñor Sergio V a l e c h , de l a V i c a ­ría, recuerda : "los observadores internac ionales pasaban constantemente p o r l a Vicaría[ . . . ] n o sólo p o r e l p lebisc i to , s ino p o r conocer la situación que se vivía e n e l país[ . . . ] era s iempre u n i r y ven i r de personas" . 7 4 D e m a ­n e r a s imi lar , c o m o se sugirió arr iba , había u n constante f lujo de observa­dores p o r las oficinas de l Servicio E le c t o ra l . D e hecho , l a amab i l idad de su

6 9 Angelí, op. cit, p. 196. 7 0 Entrevista con García. Véase también Shirley Christian, "Foreigners to Observe Plebis­

cite in Chi le" , New York Times, 18 de septiembre de 1988, p. A6. 7 1 Pronunciamiento del senador Edward M . Kennedy en la conferencia de prensa en

que se anunció el establecimiento del U.S. Committee for Free Election in Chile, 4 de agosto de 1988. E n los archivos del autor.

7 2 Carta fechada el 15 de ju l io de 1988. E n los archivos del autor. 7 3 "Plebiscito: cita para más de 300 parlamentarios del mundo", Fortín Mapocho, 28 de

septiembre de 1988, p. 4. 7 4 Entrevista con monseñor Valech, Santiago, Chi le , 7 de agosto de 2001.

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jefe p a r a con los observadores internacionales lo convirtió en " u n a perso­n a n o totalmente aceptable para el g o b i e r n o " . 7 5

N o sin fundamento , en efecto, e l gob ierno percibía a los observadores internacionales como aliados de las fuerzas opositoras. L a delegación de W O L A es u n ejemplo de el lo . Se esforzó p o r mantener su imparc ia l idad , y exhortó a todos los observadores internac ionales a "mantener su c r e d i b i ­l i d a d c o m o testigos imparc ia les absteniéndose de tomar part ido y de i n ­tervenir en u n proceso e n e l que sólo los chi lenos t ienen derecho de p a r t i c i p a r " . 7 6 S in embargo, W O L A n o era completamente b ienvenida p o r el gob ierno porque había expresado abiertamente su desacuerdo c o n que se llevase a cabo u n plebiscito en lugar de elecciones libres. E l de N D I es u n ca­so s imilar . C o m o K e n n e t h Wol lack , su vice-presidente ejecutivo e n aquel t iempo, señala: "sentimos que legítimamente podíamos apoyar e l ' N o ' por ­que era u n voto p o r l a democrac ia , n o era u n voto por u n candidato. E n ­tonces, apoyamos a l a campaña p o r e l ' N o ' " . 7 7 C o m o era de esperarse, u n Documento sobre antecedentes políticos de Chile, preparado p o r l a embajada c h i ­l ena e n Washington , a f i rmaba que los fondos externos que fluían a l a oposi­ción, destinados a la educación cívica y l a observación electoral , entre otras actividades, constituían u n a especie de " intervencionismo ex t ran jero " . 7 8

N o cabía d u d a que para l a oposic ión e l apoyo externo era c ruc ia l . M u ­cho antes de que e l p lebisc i to se l levara a cabo, A y l w i n declaró que " h a ­b i e n d o registros electorales, u n p u e b l o organizado y viniendo observadores del mundo entero a presenciar el acto, n o va a ser posible que rea l i cen u n frau­de b u r d o c omo e l d e l año 8 0 " . 7 9 E l sentir de A y l w i n era c ompar t ido p o r muchos . Así, p o r e jemplo , Jiménez re cuerda que "para nosotros, los obser­vadores internac ionales e ran u n a guard ia y u n a protecc ión" . 8 0 P a r a Por ta ­les, "los observadores e r a n c o m o u n a garantía de que [... ] no i b a a haber t r a m p a s " . 8 1 A m a g a d a exp l i ca l a función de los observadores extranjeros c o n más detalle:

7 5 Entrevista con García. 7 6 Washington Office on Latín America, General Pinochet: Yes or No. The Chilean Plebiscite-5

October 1988, Washington, 1988, p. 24. 7 7 Entrevista con Kenneth Wollack, Washington, D C , 7 de diciembre de 2001. Sin em­

bargo, N D I se dividió en dos equipos: uno que apoyaba la campaña por el "No" , y otro que fue la misión de observación. Como Wollack reconoció en entrevista, probablemente existía un "conflicto de intereses".

7 8 National Démocratie Institute for International Affairs, op. cit., p. 39. Véase también Americas Watch Report, op. cit., p. 203.

7 9 Aylwin, op. cit., p. 332. Énfasis añadido. 8 0 Comunicación electrónica, 13 de septiembre de 2001. 8 1 Entrevista con Portales.

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la función más importante es una función que no se puede confesar casi, que es la siguiente, de que si uno tiene un aparato como teníamos nosotros a nivel de cada mesa, la única manera de romper ese esquema, es entrar por la fuerza a los recintos de votación e impedir el acta, porque el objetivo nuestro era el acta, entonces la única manera es disparar, entrar, disparar al cielo, y desapa­recer todo y terminó la cosa, pero eso es muy difícil hacerlo cuando uno tiene observadores extranjeros[...] Entonces la práctica de la violencia, hace que sea denunciable por el observador internacional, en consecuencia no es tanto el problema administrativo de votos buenos, malos, sí, no, sino que es el he­cho de que hay un tipo ahí que está y que dice, y lo peor es que mucha de esa gente son políticos de bastante coraje, y en consecuencia un dictador tendría que meterlos en un charter, en un avión, echarlos en medio de un escándalo mundial, de manera tal de que la sola presencia de ellos adentro es una garan­tía [...] un seguro[...] Esa función es inestimable. 8 2

Los observadores extranjeros estaban perfectamente concientes de su p a p e l y, aún más, n o cons ideraban su presencia en C h i l e c omo i n t r o m i ­sión a lguna. Para ellos, e l derecho a elecciones l ibres era u n derecho h u ­m a n o fundamenta l que trascendía las fronteras. C o m o A d o l f o Suárez - e l ex presidente español que tuvo u n p a p e l centra l e n l a transición de su país y fungió c o m o co l ider de l a delegación de NDI— lo expresó en el reporte de l a misión:

E l reciente plebiscito chileno, aunque formalmente un asunto interno que cae dentro de los derechos soberanos de Chile, también tenía una dimensión internacional de la mayor relevancia. E l viejo principio del derecho interna­cional clásico respecto a la no intervención en los asuntos internos de otros es­tados está gradualmente disminuyendo en importancia; por lo tanto, la comunidad internacional no puede ser indiferente a la lucha por la libertad, los derechos humanos, y el estado de derecho. 8 3

E l gob ierno ch i l eno reconoc ió l a val idez de los argumentos sobre de­rechos humanos ; p o r lo tanto, n o rechazó las actividades de observación de las O N G presentes en el país. A m a g a d a acepta que e l régimen poseía "c ierta sens ib i l idad respecto a l a situación i n t e r n a c i o n a l " ; 8 4 y monseñor V a l e c h no ta que, en parte "deb ido a las Nac iones U n i d a s " y su trabajo pre ­vio en C h i l e en e l campo de los derechos humanos , e l gob ierno c h i l e n o

8 2 Entrevista con Amagada. Véase también Christian, op. di. 8 3 National Democratic Institute for International Affairs, op. dt., p. v. 8 4 Entrevista con Amagada.

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permitió el ingreso al país de los observadores . 8 5 E l régimen mi l i ta r desa­rrolló entonces lo que L a r r y G a r b e r l l a m a u n a "act i tud esquizofrénica". E n sus palabras:

E l gobierno ahí [en Chile] se negaba a reconocer "observadores", utilizando en su lugar el término de "testigos" para referirse a nuestra presencia. A l mis­mo tiempo, el gobierno no nos impedía realizar nuestro trabajo, y como era costumbre en los ochenta, en realidad tenía una actitud esquizofrénica hacia los observadores: por una parte frecuentemente ayudaban a los observadores en sus tareas, pero al mismo tiempo eran bastante suspicaces de la supuesta simpatía que los observadores suscitarían en los partidos de oposición. 8 6

E l gobierno ch i l eno c iertamente no puso obstáculos a los observadores extranjeros. Así, p o r e jemplo , tanto e l G r u p o Jurídico como NDI reconoc ie ­r o n l a cooperación de func ionar ios públ i cos . 8 7 D e m a n e r a similar , Jiménez n o recuerda que las delegaciones internacionales hayan tenido problemas c o n e l g o b i e r n o . 8 8 Esto n o quiere dec i r que el régimen h u b i e r a s impatiza­do c o n los observadores, pero parecía considerarlos como algo c o n lo que tenía que vivir. Para Jeffrey Puryear , e l gob ierno permitió l a presencia de observadores externos porque sentía que "existían ciertas reglas d e l juego , las cuales n o deben p o r lo general ser v i o ladas " . 8 9 Oscar Godoy , d e l C E L , cons idera que el min is t ro de Asuntos Externos de aquel la época, R i c a r d o García, "tenía u n a act i tud abierta, quería que e l plebiscito fuera lo más transparente posible" . Y re cuerda que l a víspera de l acto electoral , cuando García fue a su casa (habían sido compañeros universitarios) , en donde " u n g rupo de personas de Estados U n i d o s y otros políticos y gente d e l C e n ­tro de Estudios Públicos (un centro de investigación al que G o d o y pertene­cía) estaban anal izando u n a encuesta electoral , él [García] estaba muy contento de estar en contacto c o n los observadores pol ít icos" . 9 0 De m a n e r a s imi lar , l a embajada c h i l e n a e n W a s h i n g t o n , más allá de algunas disputas retóricas c o n el G r u p o Jurídico (más sobre esto abajo), también cooperó c o n los observadores . 9 1 E l ex embajador Hernán Fel ipe Errázuriz, de he­cho , n o sólo no recuerda haber tenido p r o b l e m a alguno con los observa-

8 5 Entrevista con monseñor Valech. 8 6 Comunicación electrónica, 15 de noviembre de 2001. 8 7 International Human Rights Law Group, Supplemental Report on the Chilean Electoral

Process, Washington, 1988, p. 1; National Democratic Institute for International Affairs, op. cit.,p.A.

8 8 Comunicación electrónica, 13 de septiembre de 2001. 8 9 Entrevista con Puryear. 9 0 Entrevista con Oscar Godoy, Santiago, Chile , 9 de agosto de 2001. 9 1 International H u m a n Rights Law Group et al, 1989, p. i i .

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dores, sino que, p o r e l contrar io , recuerda haberles p r o p o r c i o n a d o l a i n ­formación necesar ia . 9 2

E l gob ierno ch i l eno autorizó l a presencia de observadores extranjeros e n ca l idad de turistas (es dec ir , n o les concedió e l estatus de observado­res) ; s in embargo , los l incamientos gubernamentales para estos "turistas" les permitían explícitamente involucrarse e n actividades de observación e l e c t o r a l . 9 3 Esta situación a m b i g u a era e l reflejo de l p red i camento que el gob ierno enfrentaba respecto a l m o n i t o r e o d e l plebiscito . E n u n n ive l , l a tradición democrática c h i l e n a J u n t o c o n la estructura normat iva cont inen ­tal (la I H O ) , hacían difícil para e l régimen mi l i tar s implemente rechazar la O I E . S i n embargo, la idea de contar c o n observadores extranjeros n o les agradaba en absoluto a muchos dentro de l régimen mi l i tar . P o r e jemplo , José T o r i b i o M e r i n o , m i e m b r o de la j u n t a , rechazaba tajantemente l a pre­sencia de observadores extranjeros en C h i l e . 9 4 Pero p o r otra parte estaban aquellos que, pr iv i leg iando l a transparencia de l plebiscito p o r sobre cual ­qu ie r otra consideración, preferían tener observadores. Cons ideraban que amarrar las manos de l régimen era l a mejor estrategia - t a n t o p o r razones de pr inc ip ios c omo pragmáticas. C o m o señaló A m a g a d a , los que dentro d e l régimen creían que i b a n a ganar apoyaban la presencia de observado­res p o r motivos estratégicos, "y para los que creían que i b a n a perder [den­tro de los que apoyaban e l régimen] era preferible que se lo d i jeran los extranjeros a l régimen m i l i t a r " . 9 5

Este era e l ambiente genera l en e l que las actividades de los observa­dores internacionales d e l plebisc ito ch i l eno de 1988 t ranscurr ieron . E n las siguientes dos secciones cons idero e n más detalle e l trabajo de las dos or­ganizaciones que l l evaron a cabo e l trabajo más consistente e n vistas a l ple­biscito: e l G r u p o Jurídico y N D I .

El Grupo Jurídico

E l G r u p o Jurídico es u n a organización n o partidista establecida en 1978, c o n sede en W a s h i n g t o n . S u misión es "promover y proteger los derechos h u m a n o s a l rededor d e l m u n d o a través de l derecho i n t e r n a c i o n a l e n l a

9 2 Entrevista con Hernán Felipe Errázuriz, Santiago, Chile , 8 de agosto de 2001. Como se señaló, esto es confirmado en el reporte del Grupo Jurídico, el cual nota que " la embajada de Chile en Washington ha sido muy servicial". International H u m a n Rights Law Group et al, 1989, p. 76.

9 3 García, entrevista, Santiago, Chile , 7 de agosto de 2001. 9 4 Fernández, op. cit., pp. 263-264. 9 5 Entrevista con Amagada.

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m a t e r i a " . 9 6 C o m o señalé anter iormente , e l G r u p o Jurídico empezó a ob­servar elecciones en 1983; e l siguiente año publicó las Pautas para la obser­vación internacional de elecciones. Elaboradas p o r L a r r y Garber , q u i e n p o r ese entonces era e l d i rector d e l Proyecto de Observación Elec tora l d e l G r u p o Jurídico, las Pautas establecían la r a c i o n a l i d a d de la participación de l a organización de derechos h u m a n o s e n l a observación electoral . N o ­tan que "desde el fin de l a Segunda G u e r r a M u n d i a l , e l derecho a l a par t i ­cipación política en el gob ierno p r o p i o h a sido reconoc ido c o m o u n derecho h u m a n o f u n d a m e n t a l " . 9 7

D e m a n e r a s imilar , u n reporte poster ior d e l G r u p o Jurídico señala que " cuando el derecho a l a participación política es negado, otros dere­chos básicos se encuentran en pe l igro " , y a f i rma que "e l G r u p o Jurídico cree que e l derecho a elecciones periódicas y genuinas debe ser m o n i t o -reado de l a misma m a n e r a y e n e l m i s m o grado que otros derechos básicos que son m o n i toreados p o r organizaciones i n t e r n a c i o n a l e s " . 9 8 H a c e r explí­cita l a relación entre derechos h u m a n o s y asuntos electorales fue u n a i m ­portante innovación conceptual en e l surg imiento de l a OIE entre O N G internacionales . L a mayoría de los grupos de derechos humanos a p r i n c i ­pios de los ochenta no part i c ipaban e n l a observación electoral .

L e pregunté a Garber sobre e l o r i g e n de l a idea de enmarcar l a obser­vación electoral en términos de derechos h u m a n o s ; respondió: " en aque l t i empo , creíamos que presentar l a observación electoral como u n a tarea de derechos humanos dotaría a esta nueva empresa de l eg i t imidad ad ic io ­na l . S i n embargo , e l acontecer rápidamente superó estas consideraciones, y antes de m u c h o t iempo , es dec ir , u n p a r de años después de que las Pau­tas habían sido publ icadas, las dos cuestiones estaban entretejidas e n e l sentido de que todos entendían que e l m o n i t o r e o e lectoral tenía u n con ­texto ' po l í t i co ' " . 9 9 Para T h o m a s Carothers , experto e n "promoción de l a democrac ia " en el Carneg ie E n d o w m e n t for Peace y anter iormente servi­d o r públ ico e n e l Depar tamento de Estado , G a r b e r fue u n a de "las pocas personas clave" que d i e r o n u n empuje i m p o r t a n t e a l a observación electo­ra l a p r i n c i p i o s de los ochenta , c o n las labores que desarrolló en e l G r u p o Jurídico. Efect ivamente, G a r b e r se distanciaría de l a c o m u n i d a d tradic io ­n a l de derechos humanos para involucrarse más e n l a "promoc ión de l a d e m o c r a c i a " en general y e n l a observación e lectoral e n p a r t i c u l a r . 1 0 0 Así, en la época d e l plebiscito c h i l e n o , G a r b e r fungía c o m o consultor e n je fe

9 6 International Human Rights Law Group op. cit., 1987, cuarta de forros. 9 7 Larry Garber, Guidelines for International Election Observing, Washington, 1984, p. 1. 9 8 International Human Rights Law Group et al. , op. cit., 1989, p. 1. 9 9 Comunicación electrónica, 15 de noviembre de 2001. 1 0 0 Thomas Carothers, entrevista, Washington, 7 de diciembre de 2001.

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para procesos electorales de N D I , y fue él q u i e n redactó el i n f o r m e final de esa organización.

E l trabajo d e l G r u p o Jurídico en C h i l e se inició en agosto de 1987, cuando envió u n a misión de trabajo para "observar y e x a m i n a r las c o n d i ­ciones que afectan la justeza d e l plebiscito y e l grado en se podría esperar refleje la v o l u n t a d l ibre e i n f o r m a d a d e l pueb lo c h i l e n o " . 1 0 1 E l G r u p o J u ­rídico cons ideraba que " l a c o m u n i d a d i n t e r n a c i o n a l t iene u n p a p e l que j u g a r en f omentar l a celebración de elecciones consistentes c o n los están­dares i n t e r n a c i o n a l e s " . 1 0 2 E n el caso específico de C h i l e , cons ideraba que " e l papel de los observadores es reportar e l consenso d e l p u e b l o ch i l eno tal como ellos evalúan e l proceso plebisc i tar io , ser testigos d e l proceso de restauración democrática, e i n f o r m a r a l a c o m u n i d a d i n t e r n a c i o n a l c o n relación al esfuerzo c h i l e n o de real izar el derecho de participación políti­c a " . 1 0 3 Aún más, a l estar presentes en u n país autor i tar io durante u n per io ­d o de transición, los observadores d e l G r u p o Jurídico también intentaban "proveer de apoyo m o r a l a aquellos que temen que par t i c ipar en u n ejerci­c io electoral p u e d a acarrearles consecuencias i n d e s e a b l e s " . 1 0 4

E n nov iembre de 1987 el G r u p o Jurídico publicó su Reporte sobre el pro­ceso electoral chileno, e l cua l contenía el análisis y las recomendac iones he­chas por la p r i m e r a misión. E n abr i l de 1988 envió u n segundo grupo de trabajo, y e n septiembre-octubre emplazó u n a delegación de ocho m i e m ­bros en S a n t i a g o . 1 0 5 D a d a l a exper ienc ia de l G r u p o Jurídico e n la observa­ción electoral e n general , y en el caso ch i l eno en part i cu lar , n o es de sorprender que e l Comité b ipart id ista para apoyar las elecciones l ibres en C h i l e le p i d i e r a servir c o m o c o n s e j e r o . 1 0 6

E n u n repor te p r e l i m i n a r , e l G r u p o Jurídico no tó que , a u n q u e e l go­b i e r n o c h i l e n o jus t i f i caba l a celebración de u n p leb isc i to en lugar de elecciones c o n varios candidatos e n términos de los supuestos pel igros que el país en f rentaba , " e l s istema i n t e r a m e r i c a n o [ . . . ] n o [reconocía] tal defensa[ . . . ] L a práctica e n las Américas h a s ido e l p r o h i b i r v i r tua l -mente todas las restr icc iones a l derecho de p a r t i c i p a r e n u n a elección g e n u i n a , y e n espec ia l restr icc iones tan ampl ias c o m o las que [estaban]

1 0 1 international H u m a n Rights Law Group, op. cit., 1988, p. 3. 1 0 2 International H u m a n Rights Law Group, op. cit., 1987, p 47. 1 0 3 International H u m a n Rights Law Group, et al, op. cit., 1989, p i i i . 1 0 4 Ibid., p. 2. 1 0 5 Ibid., p. 3. E l Grupo Jurídico envió esta delegación conjuntamente con otras tres or­

ganizaciones: Danish Center for H u m a n Rights, Netherlands Institute of H u m a n Rights y Ro­bert F. Kennedy Memoria l Center for H u m a n Rights.

1 0 6 IHRLG News Release, 4 de agosto de 1988; International H u m a n Rights Law Group et al, op. cit., 1989, pp. 24-25.

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e n efecto en C h i l e " . 1 0 7 E n otro repor te , e l G r u p o Jurídico argumentaba que , "de acuerdo c o n la práctica contemporánea, par t i cu larmente e n América L a t i n a , e l gob ierno debe p e r m i t i r l a observación i n t e r n a c i o n a l d e l e jerc ic io e lectoral que se avec ina y d e l contexto en e l que e l proceso se desenvuelve" . Pero también observó que , " e n tanto que la oposic ión c h i l e n a h a dado u n a entusiasta b i e n v e n i d a a los observadores i n t e r n a c i o ­nales d e l p lebisc i to , e l gob ie rno c h i l e n o h a adoptado u n a ac t i tud más a m b i v a l e n t e " . 1 0 8

L a act i tud ambivalente d e l gob ierno tenía que ver en parte c o n u n a carta enviada p o r e l embajador c h i l e n o en W a s h i n g t o n al G r u p o Jurídico en respuesta a su reporte de agosto de 1987. E l G r u p o Jurídico le había h e c h o l legar al gob ierno ch i l eno u n a versión p r e l i m i n a r d e l reporte , sol i ­citándole sus comentarios . E n su respuesta, e l embajador Errázuriz señaló que " cua lqu ier respuesta of ic ial dotaría de l e g i t i m i d a d n o merec ida a u n d o c u m e n t o que prejuzga e intenta sembrar d u d a sobre u n evento electo­ra l que todavía no se l leva a c a b o " . 1 0 9

S i n embargo , las relaciones entre e l G r u p o Jurídico y l a embajada me­jorarían después. Así, u n reporte subsiguiente de l a O N G observaba tanto que e l gob ie rno ch i l eno había " c o n t i n u a d o u n diálogo c o n el G r u p o Jurí­d i co durante todas las etapas d e l proyecto" , c o m o que l a embajada ch i l e ­n a en W a s h i n g t o n había sido " m u y s e r v i c i a l . " 1 1 0 Todavía más, e l reporte reconocía que e l régimen mi l i ta r "no había puesto l imitantes a los m i e m ­bros de l a delegación respecto a los lugares a que éstos podían viajar o c o n q u i e n podían entrev is tarse" . 1 1 1 E l g o b i e r n o estaba pues c u m p l i e n d o tanto c o n l a larga tradición democrática c h i l e n a , c o m o c o n los p r inc ip i o s hemisféricos. Pero también razones pragmáticas entraban e n j u e g o al per­m i t i r l a presenc ia de observadores internac iona les e n e l proceso e lectoral . C o m o se observaba en u n reporte poster ior al p lebisc i to d e l G r u p o Jurídi­co, " func ionar ios gubernamentales y líderes de part idos p r o g u b e r n a m e n -tales cand idamente a d m i t i e r o n ante l a delegación de septiembre d e l G r u p o Jurídico que l a presencia de observadores internac ionales dotaría de c r e d i b i l i d a d al resultado d e l p lebisc i to e n caso de que la v ic tor ia d e l 'Sí' fuera e s t r e c h a " . 1 1 2

1 0 7 International Human Rights Law Group, op. cit., 1987, p. 15. 1 0 8 International Human Rights Law Group, op. cit., 1988, p. 20. 1 0 9 International Human Rights Law Group, op. cit., 1987, p. i . 1 1 0 International Human Rights Law Group, et al, op. cit., 1989, p. 76. 1 1 1 Ibid., pp. 3-4. 1 1 2 Ibid., pp. 55-6.

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NDI

Creado en 1983 como parte de l N E D , e l cual había sido establecido ese mis­m o año p o r el Congreso estadounidense, N D I es u n a organización semigu-be m a m e n tal af i l iada al Part ido Demócrata. Inició su trabajo relacionado c o n C h i l e e n 1985; e n mayo de ese año patrocinó u n a conferencia sobre "Democrac ia en América de l Sur" , e n Wash ington , a l a que asistieron líde­res de partidos políticos de C h i l e y otros países lat inoamericanos . U n año después, N D I y dos partidos políticos venezolanos organizaron otra confe­rencia . Esta vez se llevó a cabo en Caracas, y e l tema fue l a transición chi le­n a a la d e m o c r a c i a . 1 1 3 Significativamente, los partidos que asistieron a Caracas representaban u n ampl i o espectro político, de i zqu ierda a derecha. L a diversidad ideológica de la conferencia, h a señalado Wol lack , entonces vicepresidente ejecutivo de N D I , intentaba ser " u n mensaje a l gobierno ch i ­l eno de que había u n a especie de apoyo 'de p a r e d a p a r e d ' , desde los con­servadores hasta los socialistas, a la transición democrática e n C h i l e " . 1 1 4

E l s iguiente año, en a b r i l , e l presidente de N D I , B r i a n A t w o o d , y Curt is Cutter , u n consultor , vis itaron C h i l e , y en mayo N D I invitó a cuatro chi le ­nos a part i c ipar e n l a misión de l a organización a las elecciones legislativas e n Fi l ip inas . Pero la formalización d e l trabajo de N D I e n lo concerniente específicamente a l plebiscito empezó en j u l i o de 1987, cuando envió u n a misión para co laborar c o n organismos de l a soc iedad c iv i l y de l a oposi­c ión en e l establecimiento de u n a campaña p a r a f omentar e l registro de votantes. Así, e n nov iembre , NDI contribuyó e n l a organización de u n semi­nar io al que asistieron n o sólo líderes políticos y sociales chi lenos , sino también consultores políticos de A l e m a n i a O c c i d e n t a l , Canadá, España, Estados U n i d o s , F i l ip inas y V e n e z u e l a . 1 1 5

C o m o W o l l a c k recuerda , "después de l a campaña de registro, e l es­fuerzo se concentró en e l C o m a n d o p o r e l N o , y N D I trabajó muy cerca de éste en cuestiones relacionadas c o n encuestas, medios , organización y a u n proveyéndole apoyo financiero".116 A m a g a d a señala que e l C o m a n d o sol i ­citó a NDI "consejo sobre c ó m o c o n d u c i r u n a campaña, pues en e l país no habíamos ten ido n i n g u n a e n 17 a ñ o s " . 1 1 7 P e r o además de su participación política más evidente en l a campaña de l p lebisc i to , durante 1988 N D I per­maneció activo e n otras actividades de "promoc ión de l a democrac ia" , ta­les como la provisión de fondos para la educación cívica y l a observación

1 1 3 National Democratic Institute for International Affairs, op. cit., p. 5. 1 1 4 Entrevista con Wollack. 1 1 5 National Democratic Institute for International Affairs, op. cit, p. 6. 1 1 6 Entrevista con Wollack. 1 1 7 Entrevista con Arriagda.

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de elecciones, así c omo la administración de la mayor parte del millón de dólares que el Congreso había autor izado para C h i l e . 1 1 8

C o n e l plebiscito más próximo, N D I envió u n equ ipo a Ch i l e e n agosto para prepararse (a pesar de que la fecha exacta aún n o se sabía, dado que la Constitución de 1 9 8 0 establecía que e l candidato fuera conoc ido p o r l o menos 9 0 días antes de l término de l gob ierno de P inochet , en marzo de 1 9 8 9 ; s in embargo, era de l conoc imiento público que e l plebiscito estaba cercano) . Durante e l viaje de preparación de agosto, N D I le informó a l go­b ierno ch i l eno de su próxima misión de observac ión . 1 1 9 L a respuesta of i ­c ial fue positiva. C o m o Wol lack declaró a l d iar io El Mercurio: " A u n q u e n o hemos sido invitados p o r e l gobierno , se nos h a i n f o r m a d o que si queremos venir a ver c ó m o se desarrol la la próxima elección somos b i e n v e n i d o s . " 1 2 0

Pero l a respuesta gubernamenta l era más que solamente hospital idad dis­tante. Existía en el la cierta ambivalencia permisiva, casi lúdica. C o m o W o ­l lack recuerda :

Ellos [los del gobierno] dijeron: son bienvenidos para venir en calidad de tu­ristas, pero era un juego que estaban jugando, nos aceptaron, nos dijeron, "si quieren venir", y nosotros hicimos nuestros propios gafetes [como observado­res] , para que pareciera más oficial. Y había ocasiones en que íbamos a las me­sas de votación y los militares nos decían: "¿porqué están aquí?", y nosotros les decíamos: "estamos observando el proceso". Y ellos nos decían: "no existen los observadores aquí, pero si quieren regresar como turistas no hay problema". Entonces nos íbamos a una cuadra, regresábamos, y decían: "¿por qué están aquí?" "Somos turistas" [y respondían] "entonces está bien, pueden pasar". Entonces había un poquito de juego en todo esto. 1 2 1

E n contraste, l a oposición a l régimen era más directa . Durante l a refe­r i d a visita de agosto, N D I recibió u n a carta de Sergio M o l i n a en l a cual se manifestaba: " E l Comité p o r Elecc iones L ibres ( C E L ) d a l a b ienvenida a l a de legac ión d e l N D I l a c u a l cree d e m u e s t r a e l apoyo i n t e r n a c i o n a l p a r a la realización de u n plebisc i to jus to y l i b r e . " 1 2 2 L a oposic ión política esta­ba interesada en tener u n plebiscito justo y l ibre , así c o m o estaba preocupa­da p o r la l eg i t imidad de l proceso. Esto es, e l C o m a n d o también tenía interés en la c red ib i l idad de los resultados - a u n si l a opción p o r e l " N o " perdía. Y e n este asunto , las mis i ones de observadores i n t e r n a c i o n a l e s , c o m o l a de

1 1 8 National Democratic Institute for International Affairs, op. cit., p. 7. 1 1 9 Ibid., p. 7. Énfasis añadido. 1 2 0 E n ibid., p. 71. 1 2 1 Entrevista con Wollack. 1 2 2 National Democratic Institute for International Affairs, op. cit., p. 70.

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N D I , tenían u n importante pape l que desempeñar. W o l l a c k recuerda que A m a g a d a le dijo que, si P ino che t ganaba l i m p i a m e n t e , l a oposición quería que N D I d i jera s implemente eso: que e l gob ierno había ganado sin robarse e l proceso, c o n el fin de evitar v io lenc ia e n las c a l l e s . 1 2 3 W o l l a c k dice que los observadores de N D I lo h u b i e r a n hecho : "estábamos preparados para dec ir : 'esta elección n o fue robada ' , a pesar de que criticáramos el concep­to de l plebisc ito mismo . Así que ésa era u n a pos ib i l i dad , [aunque] n o u n a p o s i b i l i d a d que nosotros deseáramos". Así, e l p r i n c i p a l p a p e l de l a delega­c ión de N D I , de acuerdo c o n Wol lack , era "demostrar a las autoridades c h i ­lenas que íbamos a estar o b s e r v a n d o " . 1 2 4 E n su ca l idad de vigi lante, así c o m o de proveedor de asistencia técnica, N D I fue bastante e x i t o s o . 1 2 5

E l día d e l p lebisc i to , l a delegación de 55 m i e m b r o s de N D I se dividió e n 13 equipos , se diseminó a lo largo de C h i l e y realizó sus labores c o n entusiasmo. A l g u n o s de sus m i e m b r o s de h e c h o parecen haber actuado c o n demas iado entusiasmo. W o l l a c k r e c u e r d a que c u a n d o él y otros e n la delegación se enteraron de que en algunos sitios de votación se estaban f o r m a n d o filas m u y largas, pensaron que algunas personas n o i ban a po­d e r votar.

Entonces nos pusimos histéricos, te diré, era el gran asunto durante la maña­na [...] entonces nos dirigimos, Suárez y yo, todos nos fuimos en masa a ver al jefe del Servicio Electoral, Juan Ignacio García, quien jugó un papel muy de­cente [...] y Larry Garber, que estaba en nuestro equipo, pensó que estábamos exagerando, "hay que esperar", decía, y no le hacíamos caso, queríamos en­trar, estábamos preocupados; entonces enfilamos a la Comisión Electoral. Fue una experiencia aleccionadora, que a partir de entonces probablemente no repetiríamos [... ] exigimos que la Comisión anunciara que todas las personas en fila podrían votar. Y Juan Ignacio dijo: "bueno [...] por que no espera­mos" [...] al final hizo el anuncio, pero regresamos a las casillas tres horas des­pués y no había colas. Todo había funcionado b i e n . 1 2 6

E n su reporte final, N D I concluyó que " e l p lebisc i to se llevó a cabo de

1 2 3 De acuerdo con Wollack (entrevista), Amagada le dijo que si la violencia estallaba, eso se convertiría en un obstáculo para la batalla de largo plazo que las fuerzas democráticas estaban llevando a cabo.

1 2 4 Ibid. 125 Arraigada, op. cit., 1998, p. 259; Jeffrey Puryear, BuildingDemocracy: Foreign Donors and

Chile, Nueva York, Columbia University, 1991, p. 11; Washington Office on Latin America, U.S. Electoral Assistance and Democratic Development: Chile, Nicaragua and Panamá. Trabajo pre­parado para la conferencia U.S. Electoral Assistance and Democratic Development: Chile, Nicaragua and Panamá, 19 de enero de 1990, Washington, p. 22.

1 2 6 Entrevista con Wollack.

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u n a m a n e r a justa y o r d e n a d a " . 1 2 7 También reconoc ió que a pesar de que su delegación

había superado los confusos mensajes enviados por el gobierno chileno res­pecto a su presencia[...] A l final de cuentas no se pusieron restricciones so­bre quién podía visitar Chile como observador ni sobre los lugares que podrían visitar los observadores, o a quiénes podrían entrevistar estando en el país. De hecho, algunos altos funcionarios gubernamentales informalmen­te reconocieron la presencia de la delegación, y colaboraron con sus activida­des al informar a los mandos militares y funcionarios del interior que equipos de observadores visitarían sus regiones. A pesar de que los representantes gu­bernamentales no aceptaron reunirse formalmente con la delegación, los lí­deres de ésta se reunieron en privado con funcionarios de la Cancillería. 1 2 8

E l 5 de octubre de 1 9 8 8 la participación de los electores alcanzó e l 9 7 % . L a opc ión p o r e l " N o " obtuvo 5 4 . 7 % y l a d e l "Sí", 4 3 . 0 % . A l día si­guiente, e l co l ider de l a delegación A d o l f o Suárez fue interrogado sobre qué le diría a P i n o c h e t si tuviera u n a reunión c o n él; respondió: " N o me atrevería a dec ir le nada a l señor P inoche t [ . . . ] ¡Ya lo h a hecho el pueb lo de C h i l e ! " 1 2 9 C o m o testigos de l a voz de los chi lenos , e l ex presidente espa­ñol y otros observadores internacionales habían en efecto enviado u n mensaje a P i n o c h e t y otros líderes estatales. C o m o Suárez mismo escribió en el prefacio de l in f o rme de N D I : " l a falta de l iber tad y l a violación siste­mática de los derechos humanos se h a n convert ido e n transgresiones a l derecho i n t e r n a c i o n a l que just i f i can acciones p o r parte de la c o m u n i d a d i n t e r n a c i o n a l " . Las elecciones nacionales estaban e n efecto convirtiéndose en procesos que sólo " formalmente son u n asunto in te rno que cae dentro de los derechos soberanos" de los e s tados . 1 3 0

C O N C L U S I O N E S

E l plebisc ito c h i l e n o de 1 9 8 8 se convirtió e n u n referente importante para l a h is tor ia de l a O I E . Fue el p r i m e r proceso e lectoral en el hemisfer io occi ­dental al que a c u d i e r o n numerosos observadores internacionales i n d e p e n ­dientes, lo que marcó e l surg imiento de u n a r e d de defensa transnacional - c o n la consecuente redefinición de l a soberanía estatal. Aún más, l a au -

1 2 7 National Democratic Institute for International Affairs, op. cit., p. 1. 1 2 8 Ibid., p. 4. 1 2 9 Ibid., p. 88. 1 3 0 Ibid., p. v.

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senc ia de l a O E A , l a cual , c o m o señalé, había observado elecciones desde comienzos de los sesenta, significó l a transferencia d e l l a fuerza i m p u l s o r a de l a O I E de u n a O I G hac ia las O N G c o n orientación internac iona l . Este c a m b i o era significativo porque , a l dar u n nuevo i m p u l s o a la O I E , las O N G c o n t r i b u y e r o n a su eventual institucionalización. C o m o G a r b e r señala, las actividades de m o n i t o r e o de las O N G desde in ic ios de los ochenta fueron "esenciales" para inst i tuc ional izar su práctica e n las O I G . 1 3 1

P e r o esta institucionalización tendría lugar más tarde, después de las elecciones nicaragüenses de 1990. L o que era c laro en 1988, sin embargo, es que e l caso ch i l eno se había convert ido e n u n p u n t o de convergencia pa­r a u n a r e d de activistas. C o m o e l in f o rme de l a N D I observaba: "existe ahora u n cuerpo de líderes políticos a l rededor d e l m u n d o quienes están compro ­met idos c o n el pueb lo ch i l eno e n su l u c h a p o r u n futuro democrát i co " . 1 3 2

E l h e c h o de que en e l plebiscito c h i l e n o convergieran p o r p r i m e r a vez u n a miríada de organizaciones de observación n o gubernamentales (y se-migubernamenta les ) estaba i n d u d a b l e m e n t e re lac ionado c o n la estructu­r a n o r m a t i v a de las Américas. S i n l a I H O , lo más probable es que la O I E n o h u b i e r a surg ido de m a n e r a sistemática e n e l cont inente antes que e n cual ­q u i e r otro lugar - y asimismo lo más probab le es que e l caso ch i leno n o h u ­b i e r a s ido fundac i ona l . Pero , visto a l a distancia , a h o r a que las elecciones nac ionales se h a n convert ido e n hechos internac ionales , y que el signif ica­d o de l a soberanía estatal se h a m o d i f i c a d o parc ia lmente como resultado de este proceso , e l s ignif icado tanto de l a I H O c o m o de l a observación de l p lebisc i to c h i l e n o de 1988 debe ser evidente.

Comunicación electrónica, 15 de noviembre de 2001. National Democratic Institute for International Affairs, op. cit, p. 67.