2. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
comentados Prof. Rodrigo Renn Aula 00 Prof. Rodrigo Renn
www.estrategiaconcursos.com.br 1 de 57 Aula 0: Coordenao Executiva
Ol pessoal, tudo bem? Meu nome Rodrigo Renn e tenho o grande prazer
de iniciar com vocs um curso de Gesto Governamental para o concurso
de Analista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental da Prefeitura
de So Paulo. O edital acabou de ser lanado e teremos 200 vagas para
esse cargo. A banca escolhida ser a Vunesp e as provas objetivas
sero realizadas na data prevista de 15 de novembro. A remunerao
muito interessante: cerca de R$ 9.000,00 mensais. Nosso objetivo
lhe preparar para conseguir uma das vagas deste concurso! Antes de
qualquer coisa, vou dizer um pouquinho sobre mim: sou carioca e
formado em Administrao pela PUC do RJ, com Ps-Graduao em Gesto
Administrativa. Como vocs, j fui concurseiro e disputei diversos
concursos da rea de Administrao, e sei como encarar esse desafio.
Atualmente, sou tambm Gestor Federal no Ministrio do Planejamento e
estou lotado na Assessoria Especial para Modernizao da Gesto, tendo
sido tambm Auditor de Controle Interno na Secretaria de Fazenda do
Governo do Distrito Federal. Sou professor de Administrao Geral,
Administrao Pblica e Gesto de Pessoas desde 2007 e j lecionei em
muitos cursos preparatrios para concursos em todo o Brasil, tanto
com material escrito quanto com material em vdeo. Tenho o hbito de
escrever como se estivesse conversando com o fcil de passar o
contedo, e, principalmente, mais agradvel para vocs dominarem essa
matria. Sei que muitos de vocs j esto na estrada dos concursos e j
estudaram alguns destes temas. O que proponho que faamos um estudo
direcionado. Sei que os temas de nossa matria so muitos, portanto
temos de focar! 00000000000 00000000000 - DEMO
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www.estrategiaconcursos.com.br 2 de 57 Alm disso, sou autor de trs
livros na rea, publicados pela editora Elsevier: Professor, e como
ser o curso? O curso que iniciaremos hoje ser todo focado em provas
anteriores das principais bancas de concursos! Irei trabalhar a
teoria necessria e comentar centenas de questes para que vocs
cheguem prontos Estarei no s resolvendo as questes, mas dando dicas
das as! Alm disso, a matria de Administrao tem sido cada vez mais
cobrada, tendo sido includa em praticamente todos os concursos
importantes da rea fiscal, como os concursos da Receita Federal,
ICMS- SP e ICMS-RJ, ISS-RJ, entre outros. Est mais do que na hora
de voc Depois deste curso, voc vai tiver uma prova de Administrao
nas mos! Administrao Geral para Concursos 2 Edio- Teoria e mais de
800 questes Administrao Geral e Pblica Cespe/UnB Mais de 900
questes comentadas Administrao de Recursos Materiais para Concursos
- Teoria e mais de 370 questes comentadas 00000000000 00000000000 -
DEMO
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www.estrategiaconcursos.com.br 3 de 57 Tenho o hbito de escrever
como se estivesse conversando com o fcil de passar o contedo, e,
principalmente, mais agradvel para vocs dominarem essa matria.
Tenho certeza de que esse material far a diferena na sua preparao,
e, alm disso, estarei presente no frum do curso, que vocs tero
acesso exclusivo! Se aparecer uma dvida qualquer estarei disponvel
para esclarecer de modo direto e individualizado. Os tpicos
cobrados pela banca esto descritos no cronograma abaixo: Aula 0:
Coordenao Executiva problemas da articulao versus a fragmentao de
aes governamentais. Dimenses da coordenao: intragovernamental,
intergovernamental e governo-sociedade. Aula 1: Tipos de
indicadores. Sistemticas de Monitoramento e Avaliao. Aula 2:
Arranjos institucionais para coordenao e implementao de polticas
pblicas. Inovaes na gesto pblica e na prestao de servios pblicos.
Aula 3: Os controles interno e externo. Responsabilizao e Prestao
de Contas. Aula 4: Planejamento: Tcnicas de abordagem, anlise e
diagnstico. Estabelecimento de cenrios. Estabelecimento de
objetivos e metas organizacionais. Mtodos de desdobramento de
objetivos e metas e elaborao de Planos de Ao e Mapas Estratgicos.
Implementao de estratgias. Ferramentas de Gesto. Aula 5: Compras
Pblicas, registro de preos, preferncia para micro e pequenas
empresas nas compras pblicas, gesto de suprimentos e logstica na
administrao pblica, compras pblicas sustentveis. Aula 6: Gesto de
Pessoas: Avaliao de Desempenho, sistemas de incentivo e
responsabilizao; flexibilidade organizacional; trabalho em equipe.
Aula 7: Gerenciamento de Conflitos, Gesto por Competncia. Aula 8:
Gesto da Informao, avaliao e monitoramento de polticas pblicas.
Governo Aberto, transparncia, Lei de acesso informao pblica. Aula
9: Participao Social na gesto. Mecanismos e arranjos de governana e
financiamento de polticas pblicas no Brasil funcionamento e
caractersticas: modelo de governana de programas matriciais. Formas
de gesto de servios pblicos: formas de superviso e contratualizao
de resultados parcerias estado e sociedade; horizontalizao;
pluralismo institucional; redes interorganizacionais. Mecanismos de
rede. Gesto por resultados. 00000000000 00000000000 - DEMO
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www.estrategiaconcursos.com.br 4 de 57 Aula 10: Liderana, Motivao.
Aula 11: Gesto de contratos. Aula 12: Servios pblicos no municpio,
qualidade no servio pblico, modalidades de execuo: centralizao x
descentralizao, concesso, autorizao, permisso. Regulao de servios
no municpio. Gesto da mudana nas organizaes. Cooperao Internacional
e rede de cidades. Vamos ento para o que interessa, no mesmo?
00000000000 00000000000 - DEMO
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www.estrategiaconcursos.com.br 5 de 57 Sumrio Coordenao executiva -
Problemas de articulao versus fragmentao das aes governamentais
....................................................................................6
Conceito Principal
..............................................................................6
Panorama das Polticas Pblicas no Brasil
....................................................6 Centralizao
Decisria e Financeira na Esfera Federal
......................................7 Fragmentao
institucional.....................................................................8
Carter setorial
..................................................................................9
Modelo de proviso estatal
...................................................................
10 Viso do
Ipea..................................................................................
11 Intersetorialidade e Transversalidade
........................................................ 15
Coordenao
Intergovernamental...............................................................
18 Descentralizao e
democracia...............................................................
18 Coordenao Federativa
......................................................................
20 Federalismo
Brasileiro........................................................................
22 Modelos da Gesto Federativa
............................................................... 25
Gesto de
Redes...............................................................................
27 Redes de Polticas
Pblicas...................................................................
29 Relao Governo-Sociedade
....................................................................
40 Participao e Controle
Social................................................................
40
Accountability..............................................................................
40 Tipos de Accountability
...................................................................
43 Iniciativas de
Participao....................................................................
45 Conselhos Gestores de Polticas
Pblicas................................................. 46
Oramento Participativo
...................................................................
49 Lista de Questes Trabalhadas na
Aula......................................................... 60
Gabarito
..........................................................................................
67 Bibliografia
......................................................................................
67 00000000000 00000000000 - DEMO
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www.estrategiaconcursos.com.br 6 de 57 Coordenao executiva -
Problemas de articulao versus fragmentao das aes governamentais
Conceito Principal Como veremos em breve, uma das principais
caractersticas principais da gesto das polticas pblicas a sua
fragmentao. Isto significa que as aes so executadas de modo
separado e descoordenado, seja dentro do prprio ente (agncias e
ministrios diferentes executando diversas aes) ou atravs de entes
distintos, com a Unio, os estados e os municpios executando
polticas pblicas sem uma harmonizao dos esforos. Naturalmente, isto
acarreta a superposio de atividades, com desperdcios de recursos e
baixa efetividade das polticas. A coordenao executiva visa,
portanto, que todos os agentes atuem de modo conjunto, de forma
coerente. Panorama das Polticas Pblicas no Brasil Os ltimos trinta
anos foram de muito debate sobre o papel do Estado na sociedade
sobre quais tipos de polticas pblicas deveriam existir e como
deveriam funcionar. Desde a dcada de 80, em que existia um
pessimismo quanto ao papel do Estado, at os anos recentes (em que o
papel do Estado tem sido visto com maior credibilidade na sua
capacidade de mudar a realidade social), as dinmicas que determinam
o funcionamento do relacionamento entre o Estado e a sociedade tm
mudado. Nos anos 80, as polticas pblicas estavam impactadas por um
governo autoritrio com pouca legitimidade na sociedade e uma crise
econmica e fiscal de grandes propores. 00000000000 00000000000 -
DEMO
8. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 7 de 57 Cinco elementos
caracterizaram esta poca, de acordo com Farah1 : Figura 1 -
Elementos das Polticas Pblicas no Estado Brasileiro Centralizao
Decisria e Financeira na Esfera Federal At a dcada de 80 do sculo
passado, o governo federal comandava uma proporo exagerada dos
recursos e centralizava diversas decises em relao s polticas
pblicas no Brasil2 . O papel dos estados brasileiros era, ento,
subsidirio e residual, tendo uma atuao mais voltada para a execuo e
implementao das polticas. Naturalmente, este processo foi uma
consequncia de anos e anos de governos autoritrios comandando a
poltica nacional. A centralizao seria ento um processo que iria em
convergncia polticas pblicas sua viso de mundo e no tinham, dentro
de seus principais quadros, o costume de tomar decises de modo
participativo. Como estavam mais prximos da realidade que deveriam
alterar, ou seja, mais prximos dos cidados, poderiam avaliar se a
poltica pblica estava 1 (Farah, 2001) 2 (Farah, 2001) Centralizao
Decisria Fragmentao Institucional Carter Setorial Excluso da
Sociedade Civil Modelo de Proviso Estatal 00000000000 00000000000 -
DEMO
9. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 8 de 57 ou no sendo eficiente e, de
certo modo, impactar a poltica pblica no momento da execuo. Assim,
os governos centrais entenderam, com o tempo, que a participao dos
estados era fundamental para que as polticas pblicas tivessem
sucesso. O agenciamento de recursos federais pelos governos
estaduais acabou sendo um espao de troca de favores entre os
governantes centrais e regionais e facilitou a construo de uma rede
de apoio regional ao governo central, que redundou no que chamamos
de clientelismo. Fragmentao institucional Outro aspecto das
polticas pblicas brasileiras a fragmentao institucional
desenvolvendo polticas sem uma coordenao adequada dos diversos
esforos. Desse modo, as estruturas das polticas pblicas foram
desenvolvidas sem um planejamento e uma coordenao. rgos eram
criados sem ter a devida preocupao em observar que outros rgos j
existiam e tinham o mesmo objetivo. Instituies voltadas para reas
como: sade, educao e habitao, etc. foram criados sem uma preocupao
em uma atuao consistente e coerente do Estado e sem uma atuao
efetiva e eficiente. Com isso, esforos foram sobrepostos e algumas
reas no receberam a ateno devida. Ao invs de juntar esforos destes
rgos isolados e coor por recursos e influncia. De acordo com Farah3
, O crescimento do aparato estatal se deu de forma desordenada, por
sobreposio de novas agncias a agncias pr-existentes, sem que se
estabelecesse coordenao da ao dos diversos rgos. Esta desarticulao
ocorria tanto no mbito de um mesmo nvel de governo, como entre
diferentes esferas de governo. Tal desenho institucional
dificultava a tarefa de coordenao, com implicaes para a eficincia e
a efetividade das polticas 3 (Farah, 2001) 00000000000 00000000000
- DEMO
10. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 9 de 57 Portanto, algumas instituies
receberam recursos e outras ficavam desestruturadas, perdendo a sua
capacidade de atuao. No existia um trabalho harmnico e estruturado.
Carter setorial At pelo problema citado anteriormente, de
fragmentao institucional, as polticas pblicas ficaram reduzidas a
algumas reas consideradas prioritrias. O processo de setorializao
incluiu a criao de agncias especializadas em uma rea determinada,
como: educao, sade, transportes, habitao, etc. Com isso, perdeu-se
uma articulao entre as polticas. Cada rgo e instituio acabava
operando apenas em um aspecto da realidade, sem existir uma
coordenao entre diferentes fatores dos problemas sociais.
Naturalmente, uma criana que cursa uma escola pblica tambm deve ser
atendida por um rgo da sade, bem como deve ter uma moradia decente
etc. Desse modo, os rgos deveriam entender que estavam atendendo
aos mesmos cidados e que o trabalho deveria ser feito de forma
coordenada e sistmica, de modo que as polticas tivessem uma maior
efetividade. De acordo com Farah4 , resultou do reconhecimento da
crescente complexidade da problemtica social no pas, a exigir
respostas que considerassem a singularidade dos desafios de cada
uma das reas sociais, de outro, esta especializao acabou se
traduzindo em autonomia, cada poltica social e cada setor de servio
pblico sendo concebidos de forma independente dos demais, sem uma
articulao entre as aes das diferentes reas Imagine que uma agncia
possibilitou, atravs de uma poltica pblica, a construo de um
conjunto habitacional em uma regio. Para que este conjunto
habitacional seja um bom lugar para se morar, necessrio que tenha
escolas prximas, um meio de transporte seguro e 4 (Farah, 2001)
00000000000 00000000000 - DEMO
11. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 10 de 57 eficiente, policiamento
adequado, oferecimento de espaos de lazer e cultura, entre outros
aspectos, no mesmo? Com a setorializao, isto quase nunca ocorreu na
prtica. Escolas eram construdas sem preocupao com o acesso da
populao. Escolas recebiam alunos com graves problemas de sade ou
que tinham de caminhar mais de uma hora por falta de transporte.
Todos estes problemas diminuram a efetividade dos esforos e fizeram
com que algumas iniciativas fossem descontinuadas. Portanto, as
agncias ficaram descoordenadas e no tinham uma noo de que o
problema social deve ter uma abordagem sistmica. Com o carter
setorial dessas instituies, geraram-se desperdcios e ineficincia.
Modelo de proviso estatal Outra caracterstica marcante do cenrio de
polticas pblicas no Brasil seu carter de proviso estatal. Em nossa
histria recente, existiu uma busca pela instalao no Brasil de um
Welfare state, ou Estado do Bem-estar social, de forma a diminuir o
problema social. Entretanto, como as diferenas sociais eram enormes
e no existia ainda uma estruturao da sociedade civil para lidar com
estes problemas, o peso da sustentao deste modelo ficou
praticamente focado no Estado, com pouca participao da sociedade
civil. A discusso sobre quem seria responsvel por estas polticas
permeou o debate poltico nacional, com diversos posicionamentos
conflitantes (desde quem imaginasse que o Estado deveria bancar
sozinho essas polticas, at grupos que acreditavam que sem a
participao da O prprio Banco Mundial chegou a alertar sobre a
impossibilidade de que pases em desenvolvimento pudessem
rapidamente montar um estado de bem-estar social, pois no
existiriam recursos disponveis para isto. De acordo com este banco,
a escassez de recursos poderia levar o sistema ao colapso5 . Com
isso, aos poucos, a sociedade civil foi sendo solicitada a
participar mais da formulao e da implementao das polticas pblicas.
5 (Farah, 2001) 00000000000 00000000000 - DEMO
12. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 11 de 57 Viso do Ipea J para o Ipea,
o cenrio das polticas pblicas de carter social foi marcado pelas
seguintes caractersticas ou elementos: universalizao,
descentralizao, participao da sociedade, focalizao ou seletividade
das aes, regulamentao e regulao, adoo de medidas que visam a elevar
a eficincia e a eficcia do aparelho governamental, e progressiva
elevao do gasto social federal. A universalizao das aes tem sido um
dos objetivos do Estado brasileiro desde a Constituio Federal de
1988. Naturalmente, os servios e polticas pblicas ainda no so
universais, ou seja, no atendem a todos os cidados, mas a trajetria
tem tido uma convergncia para este resultado. Atravs de diversos
sistemas, como o caso do SUS, o Estado brasileiro tem conseguido
atingir aos mais carentes e direcionar as aes governamentais para
os que so mais necessitados. De acordo com o Ipea6 , que pese o
fato de o sistema de proteo social brasileiro ainda estar distante
de um padro redistributivo e equitativo, a universalidade das
polticas de sade, de assistncia, de previdncia e de educao tem sido
objeto de inmeros avanos nos ltimos Dentre as polticas importantes
nesta rea, podemos citar o Programa de Sade da Famlia PSF que tem
alterado o modo de atendimento de sade populao e a LOAS - Lei
Orgnica da Assistncia Social. Outro elemento importante foi o da
descentralizao das aes governamentais da Unio para os estados,
municpios e entidades no governamentais - ONGs. Pouco a pouco, o
governo central foi percebendo que os entes subnacionais conseguiam
executar melhor as polticas pblicas. Com isso, do governo federal O
caso da educao emblemtico. Atualmente, a Unio tem diversos
programas em que ela efetua repasses de recursos diretamente para
as escolas ou associaes. De acordo com o Ipea7 , educao, o processo
de descentralizao progrediu em importantes programas
tradicionalmente executados pelo 6 (IPEA, 2002) 7 (IPEA, 2002)
00000000000 00000000000 - DEMO
13. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 12 de 57 Ministrio da Educao. No
Programa Nacional de Alimentao Escolar eliminou-se a figura jurdica
do convnio e passou-se transferncia automtica dos recursos. No caso
especfico do Dinheiro Direto na Escola, os recursos so repassados
diretamente para uma organizao no governamental, a exemplo de
associaes de pais e mestres ou de instituio Para que a
descentralizao funcione, outro elemento deve existir: a participao
da sociedade na formulao, na implementao e no controle das polticas
pblicas. Isto, de acordo com o Ipea, tem-se dado dentro dos
conselhos. Desse modo, Atualmente, a maioria absoluta das polticas
sociais est atrelada a conselhos que, em geral, desdobram-se nas
trs esferas de governo federal, estadual e municipal e contam com
integrantes governamentais e no governamentais. As composies e as
competncias variam de conselho para conselho; alguns, por exemplo,
so paritrios, e outros no o so; alguns so deliberativos, e outros,
apenas consultivos. Ademais, em alguns setores, como o da sade e o
da assistncia, so as conferncias nacionais integradas por
representantes do governo e da sociedade que legalmente definem os
rumos das respectivas polticas. Porm, h o reconhecimento de que
esses instrumentos, que visam partilha das decises e da gesto das
polticas sociais entre Estado e sociedade, ainda necessitem de ser
aprimorados Assim, alguns conselhos so apenas consultivos, ou seja,
suas determinaes no limitam a atuao do poder pblico, apenas servem
de balizamento. J alguns conselhos so deliberativos e tm o poder
real de deciso sobre a poltica pblica. Alm disso, o Ipea considera
que as polticas pblicas tm se tornado mais focalizadas ou
seletivas. A focalizao ocorre quando uma poltica consegue atuar
somente ou principalmente em relao ao seu pblico alvo. Dessa
maneira, o Estado acaba sendo mais eficiente e mais efetivo, pois
os recursos so utilizados diretamente com a populao que realmente
necessita dos servios pblicos e est mais carente. De acordo com o
Instituto8 , 8 (IPEA, 2002) 00000000000 00000000000 - DEMO
14. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 13 de 57 focalizao ou seletividade
das aes, observa-se um esforo em dar prioridade a grupos social e
biologicamente vulnerveis no mbito das polticas sociais. Trata-se
de um caminho para a universalizao do atendimento, que, assim,
configura-se em uma prtica cujo objetivo beneficiar a todos e mais
a quem tem menos Esta trajetria tem sido um dos fatores que
favoreceram e possibilitaram o sucesso das polticas de combate
pobreza extrema, como o Programa Bolsa Famlia. Outro fator foi a
mudana no padro de regulao e regulamentao de bens e servios
pblicos. A criao de diversas agncias reguladoras, como no caso da
Sade (ANS e Anvisa). Essas reas passaram a enfrentar um controle
muito maior por parte do Estado e regras mais rgidas e abrangentes
de atuao tm sido aplicadas. Dentro dos exemplos de benefcios que
este processo trouxe para a populao que podem ser citados, existem:
a definio de maior abrangncia da cobertura dos planos de sade, um
controle sanitrio mais rgido e a abertura do mercado farmacutico,
que ocorreu com os A trajetria das polticas pblicas tambm aponta
para uma melhora do seu gerenciamento, com maior eficincia e
eficcia. De acordo com o Ipea, a qualidade dos servios pblicos tem
melhorado e os recursos pblicos tm sido melhor despendidos. Dentro
das aes e medidas que tm sido importantes para que este cenrio
ocorra, o instituto cita9 : (i) a contratao de gestores via
concurso pblico e o treinamento regular dos servidores; (ii) o
aperfeioamento dos sistemas de informao e uma maior divulgao deles,
com o uso dos meios propiciados pela informtica e pela internet,
entre outros; (iii) a mensurao dos resultados para que se conhea
melhor o alcance Finalmente, cabe ressaltar a progressiva elevao do
gasto social federal. Desde os anos 90, o gasto com programas
sociais tem aumentado em relao ao PIB nacional. 9 (IPEA, 2002)
00000000000 00000000000 - DEMO
15. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 14 de 57 Desse modo, no s as
polticas foram mais focalizadas nas comunidades e grupos-alvo
especficos, mas o montante de recursos destinado a estes programas
foi sendo majorado. De acordo com o Ipea10 , A prioridade conferida
a rea social tambm revelada pelo incremento do gasto social federal
per capita, que aumentou 37,4% no perodo estudado. Com efeito, em
1993 o gasto mdio, por habitante, do sistema de proteo social
brasileiro, era de R$ 618,2; esse valor subiu para R$ 849,5 em
1999. As comparaes com o PIB apontam na mesma direo: em 1993, a
proporo do gasto em relao produo nacional era de 12,0%, passando,
em 1999, para 13,2%. Em outras palavras, o crescimento do Estado
social brasileiro foi relativamente maior que o do PIB nesses seis
anos. Portanto, podemos ver abaixo no grfico os principais
elementos das polticas pblicas nacionais ultimamente: Figura 2 -
Elementos das Polticas Pblicas no Brasil. Fonte: Ipea 10 (IPEA,
2002) Elementos das Polticas Pblicas Universalizao Descentralizao
Participao da Sociedade Focalizao ou seletividade Regulamentao e
regulao Elevao da eficincia e a eficcia Aumento do gasto social
federal00000000000 00000000000 - DEMO
16. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 15 de 57 Intersetorialidade e
Transversalidade Atualmente, existe a viso de que as polticas
pblicas devem ter uma a gesto de polticas pblicas. Esta viso
razoavelmente nova e busca romper com uma falta de coordenao das
aes do governo, que acontece quando as reas suas aes em conjunto.
Na conformao atual, o Estado organizado por funes o que chamamos de
organizao funcional na cincia da Administrao. O Poder Executivo,
por exemplo, est dividido por Ministrios, com cada pasta ortes,
Justia, Minas e Energia, etc. Entretanto, os problemas pblicos no
costumam ficar circunscritos apenas uma rea. Vamos utilizar um caso
prtico? Imaginemos que o Estado est buscando resolver um problema
pblico: a evaso escolar. Naturalmente, logo pensamos no Ministrio
da Educao (aqui vou utilizar a Unio, mas poderamos estar falando de
algum estado ou (evaso escolar), no mesmo? Porm, muitos dos fatores
que levam ao aluno deixar a escola podem de transporte adequado.
Pode tambm estar frequentemente doente e no conseguir acompanhar a
turma. Alm disso, este aluno pode no ter eletricidade em casa, pode
estar residindo em uma rea dominada pelo trfico, dentre outros
fatores que podem gerar ou aumentar o problema da evaso escolar.
Assim, o Ministrio da Educao, sozinho, provavelmente no conseguir
resolver esse problema. Devero existir aes conjuntas dos diversos
ministrios envolvidos para que cada ao seja reforada pela outra. De
acordo com Menicucci11 , os problemas que so objeto das diversas
polticas setoriais so interligados e interdependentes e se reforam
mutuamente. Dada a complexidade da realidade, as polticas 11
(Menicucci, 2006) 00000000000 00000000000 - DEMO
17. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
comentados Prof. Rodrigo Renn Aula 00 Prof. Rodrigo Renn
www.estrategiaconcursos.com.br 16 de 57 pblicas precisam se ajustar
natureza estrutural dos problemas sociais para, de fato, conseguir
algum impacto sobre Deste modo, historicamente as polticas pblicas
foram planejadas e executadas de uma maneira setorializada. Cada
rgo criado pelo Estado foi pensado e desenvolvido para atuar
somente em seu problema especfico, sem considerar os impactos das
aes dos outros rgos envolvidos12 . Com isso, muitas aes no surtiram
o efeito desejado e aconteceu de rgos diferentes executarem
polticas que no eram coerentes ou eram totalmente divergentes com o
consequente desperdcio de recursos pblicos. Dentre outros
problemas, pode-se citar tambm13 : o paralelismo das aes, a
centralizao das decises, recursos e informaes, as divergncias de
objetivos e funes de cada rea, assim como o fortalecimento de
poderes polticos e hierarquias, em detrimento do cidado. Assim
sendo, como o Estado organizou-se para atender ao cidado de modo
setorializado, o prprio cidado pode no saber onde reclamar para que
seu problema seja resolvido. Ou seja, no existe uma clara
responsabilizao do rgo ou do agente pblico. Como muitas vezes no
fica claro (mesmo para os rgos e agentes pblicos) quais devem ser
os rgos a cooperar, estes no se sentem rgo!). Esta dinmica, se no
alterada, pode gerar um clima de competio entre os rgos, ao invs de
uma postura proativa e de cooperao, desejvel na gesto das polticas
pblicas. De acordo com o International Policy Centre for Inclusive
Growth14 , o Estado se depara requer a compreenso de uma grande
contradio que permanentemente se reproduz nas aes governamentais:
as intervenes setoriais do Estado no so suficientes para dar conta
dos problemas de 12 (Controle Social do Programa Bolsa Famlia: uma
experincia de transversalidade e intersetorialidade em um programa
pblico brasileiro) 13 (Controle Social do Programa Bolsa Famlia:
uma experincia de transversalidade e intersetorialidade em um
programa pblico brasileiro) 14 (Controle Social do Programa Bolsa
Famlia: uma experincia de transversalidade e intersetorialidade em
um programa pblico brasileiro) 00000000000 00000000000 - DEMO
18. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 17 de 57 uma realidade complexa e
multidimensional. As respostas dadas pelo Estado no passam de meros
paliativos e, fatalmente, no solucionam nenhum Deste modo, de
acordo com este instituto, a transversalidade pode ser compreendida
como a capacidade de perpassar diversas realidades, segmentos,
dimenses e setores, de forma a abranger a complexidade real dos
problemas. Assim sendo, para que as polticas pblicas sejam geridas
com uma transversalidade, necessrio um rompimento com a forma atual
de gesto pblica com uma estrutura verticalizada e
departamentalizada por funes. J o conceito de intersetorialidade,
de acordo com Inojosa15 , foi definido como: finalidade de
planejar, realizar e avaliar polticas e programas, para o alcance
de resultados sinrgicos De acordo com este conceito, a Administrao
Pblica deve basear- se em vrios tipos de conhecimentos, experincias
e sujeitos para poder captar toda a complexidade de um problema.
que todos os pontos de vista tenham sido entendidos e tomados em
considerao no planejamento de uma poltica pblica. Desse modo, uma
poltica de sade deve levar em considerao no somente os
conhecimentos de medicina, mas tambm os conhecimentos de economia
da sade, dos psiclogos, nutricionistas, engenheiros de produo,
dentre outros que tenham contato com a poltica. Isto no quer dizer,
obviamente, que no existam conhecimentos entre estas disciplinas,
tendo como objetivo uma melhor compreenso de uma realidade cada vez
mais complexa e multifacetada. Dentre as estratgias para uma nova
gesto das polticas pblicas, pode-se citar: a transformao das
estruturas funcionais para estruturas em rede ou matriciais,
possibilitando uma maior coordenao dos esforos e das aes
governamentais. De acordo com Menicucci16 , 15 (Inojosa, 2001) apud
(Controle Social do Programa Bolsa Famlia: uma experincia de
transversalidade e intersetorialidade em um programa pblico
brasileiro) 16 (Menicucci, 2006) 00000000000 00000000000 -
DEMO
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www.estrategiaconcursos.com.br 18 de 57 Nesse sentido que a
integrao e coordenao das aes pressionam para mudanas nas estruturas
tradicionais de governo em dois sentidos principais: substituir as
estruturas funcionais e piramidais que refletem a especializao de
saberes e modos de interveno - por estruturas matriciais mais
flexveis, que permitam a coordenao constante em todos os nveis, e
substituir rgos segmentados por reas de conhecimento e atuao por
rgos de corte regional que tenham como misso melhorar as condies de
vida da populao em reas Desta maneira, as aes do Estado ganharo
mais fora e sero mais efetivas na resoluo dos problemas da
sociedade. Coordenao Intergovernamental Descentralizao e democracia
Aps vinte anos de governo militar autoritrio e centralizador,
existia uma grande demanda por uma maior descentralizao poltica e
uma gesto pblica mais transparente e democrtica. nova Constituio
Federal acabou transferindo poder da Unio para os estados e
municpios. qualquer processo democrtico insipiente comearam a
aparecer. Alm disso, o colapso da economia na dcada de 80 s fez
aumentar as crticas, justas e injustas, sobre a capacidade do
Estado de responder aos desafios da sociedade brasileira. A
Constituio Federal de 1988 s aumentou os desafios deste Estado,
pois forneceu diversos novos direitos (sem especificar como seriam
custeados) e distribuiu competncias aos entes subnacionais,
dificultando a coordenao das polticas pblicas entre a Unio e estes
entes. Um aspecto importante foi a descentralizao, que, a princpio,
aproxima os recursos e as competncias dos problemas concretos. A
ideia era de que quanto mais prximo dos problemas estivesse o
Estado, melhor. Entretanto, muitos dos municpios no tinham nenhuma
estrutura e capacidade tcnica e gerencial para gerir as polticas
pblicas. Alm disso, existia (e ainda existe) uma desigualdade muito
grande entre as capacidades das cidades grandes e das pequenas
cidades (que muitas 00000000000 00000000000 - DEMO
20. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 19 de 57 vezes so as mais carentes).
Portanto, a prpria descentralizao veio com seus pontos positivos e
negativos. O cenrio ps Constituio Federal foi de grande dificuldade
na gesto do Estado, pois a crise econmica dificultava o
planejamento e a falta de recursos e de coordenao entre os entes
prejudicava a gesto das polticas Com isso, comea a aparecer um
discurso anti-Estado, que o culpava pelo estado das coisas e
postulava uma retrao tanto da interveno deste na economia quanto
das polticas pblicas sociais. Foi o que se chamou de
neoliberalismo, a busca pelo Estado-mnimo. De acordo com Farah17 ,
A ocorrncia de prticas de cunho clientelista e marcadas pela
corrupo aps a democratizao dos anos 80 e a maior visibilidade
destes fenmenos, decorrente da prpria democratizao, articularam-se
onda minimalista de corte neoliberal que prope a reduo radical do
Estado, contaminando a viso que os cidados tm da ao governamental e
da administrao pblica em todas as esferas de govern Esta viso de
mundo postulava que grande parte dos problemas da sociedade se dava
pelo excesso de Estado. Com isso, pedia um reposicionamento da
interveno do Estado. Dentre as mudanas ocorridas na dcada de 90,
uma das principais foi o processo de privatizao de empresas
estatais e a criao de agncias reguladoras, de modo que o Estado
trocasse sua posio de executor para uma posio de regulador da
atividade econmica. Outro aspecto importante foi a da publicizao,
com a descentralizao das aes em direo a atores no estatais, como as
Organizaes Sociais e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico OSCIPs. A ideia era a de que estas organizaes poderiam ser
mais eficientes do que a mquina estatal no fornecimento de servios
populao. Alm disso, passa a existir uma ideia de focalizao dos
gastos do governo. Ou seja, de que em um contexto de escassez,
deveriam existir prioridades. Assim, se no existem recursos para
garantir todos os direitos previstos na Constituio, dever-se-iam
buscar atingir, prioritariamente, a populao mais carente. Outra
preocupao a descontinuidade das polticas pblicas. Com a
transferncia de poder de FHC para Lula em 2003, e a manuteno de 17
(Farah, 2001) 00000000000 00000000000 - DEMO
21. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 20 de 57 vrias iniciativas e
polticas do governo anterior, passou a existir uma preocupao maior
com a continuidade e as consistncias das polticas pblicas. Sem essa
continuidade, muitas polticas no conseguem se consolidar e mostrar
resultados, pois dependem de um prazo maior do que os mandatos
eleitorais de quatro anos para funcionar. Infelizmente, apesar de
progressos recentes nesta rea, ainda existe muita descontinuidade
na poltica brasileira, bem como esforos dos entes sem nenhuma
coordenao, ocasionando desperdcios e baixos resultados. Coordenao
Federativa Muitas das polticas pblicas em um pas que adota o
federalismo dependem da atuao de dois ou mais nveis de Estado
(poder central e estados). Desta forma, estes governos (no caso do
Brasil: Unio, estados e municpios) devem entender que so
interdependentes e que devem compartilhar as decises e
responsabilidades. De acordo com Abrucio18 : sistemas federais, em
que vigora uma soberania compartilhada, constituiu-se um processo
negociado e extenso de shared decision seja, de compartilhamento de
decises e Desta forma, este compartilhamento deve acontecer para
que as polticas pblicas tenham sucesso. Muitas aes governamentais
devem ser aplicadas no nvel local, por exemplo, mas necessitam de
financiamento da Unio para que possam acontecer. Por outro lado, os
estados e municpios devem desejar participar dos programas, ou
seja, se no existir um incentivo participao destes entes regionais
estes podero no apoiar e executar a poltica pblica. Como estes
entes so autnomos, a organizao dos programas governamentais em
sistemas federativos uma tarefa mais complexa do que em um Estado
unitrio19 . Como sabemos, um Presidente da Repblica no tem comando
sobre um Governador. 18 (Abrucio, 2005) 19 (Abrucio, 2005)
00000000000 00000000000 - DEMO
22. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 21 de 57 Assim, estes governos devem
atuar em conjunto. Infelizmente, nem sempre as polticas pblicas so
bem coordenadas. De acordo com Pierson20 : os entes, as iniciativas
polticas so altamente interdependentes, mas so, de modo freqente,
De acordo com o autor, todo federalismo concentra aes de cooperao e
competio. Um comportamento cooperativo fundamental para que os
recursos sejam mais bem geridos, para que um ente mais capacitado
financeiramente possa auxiliar ao outro ou para a troca de
informaes valiosas entre os entes. Alm disso, a cooperao um
instrumento importante para diminuir certas diferenas entre as
regies do pas. Podemos ver isto no caso brasileiro, em que a Unio
auxilia com recursos financeiros e humanos certas regies menos
favorecidas e desenvolvidas. J a competio federativa importante
para que o poder central no consiga dominar os outros, bem como
para que a inovao possa florescer. comum que diversas prticas
administrativas inovadoras e polticas pblicas apaream inicialmente
em entes subnacionais. Os prprios programas de renda mnima, to
elogiados atualmente, foram introduzidos nos estados antes do
governo federal (por exemplo, no governo do Distrito Federal em
1995). Alm disso, as diversas estratgias e modelos de gesto
adotados nos diversos entes podem ser comparados pelos eleitores,
criando uma Entretanto, a co contra os outros, em vez de lev-los
cooperao e a integrao. De acordo com Abrucio21 , em pases com
grandes diferenas scio-econmicas (como o Brasil) a competio entre
os entes deve ser limitada para que as diferenas no se acentuem.
guerra fiscal processo em que os estados e municpios oferecem cada
vez mais vantagens aos investidores para atrair projetos para suas
regies. Este processo pode levar a um enfraquecimento financeiro de
todos os entes, pois o leilo (onde cada estado oferece mais
vantagens aos investidores) se torna predatrio e os governos perdem
suas principais fontes de receita. 20 (Pierson, 1995) apud
(Abrucio, 2005) 21 (Abrucio, 2005) 00000000000 00000000000 -
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23. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 22 de 57 De acordo com Arretche22 ,
o processo de coordenao federativa pode acontecer de acordo com
vrios instrumentos: 1. Regras legais que obriguem os atores a
compartilhar decises e tarefas definio das competncias no terreno
das polticas pblicas, por exemplo; 2. Existncia de fruns
federativos, com a participao dos prprios entes como so os senados
em geral; 3. Existncia de cortes constitucionais, que possibilitem
aos mesmos acionar a defesa de seus direitos; 4. Construo de uma
cultura poltica baseada no respeito mtuo e na negociao no plano
intergovernamental. Federalismo Brasileiro A federao no Brasil
surgiu com o governo republicano. De acordo com Giambiagi23 ,
surgiu como uma reao ao centralismo do imprio. Em seu incio, os
governos estaduais foram muito fortes na repblica. Foi a poca da
Repblica Velha, e -com- comandava o pas. Neste cenrio, as
oligarquias que comandavam os estados de Minas Gerais e So Paulo se
alternavam no poder. Esta situao fortalecia o poder dos
governadores, que detinham uma autonomia grande. Com a q a revoluo
militar que empossou Getlio Vargas. Este fortaleceu o governo
central e retirou a autonomia dos estados. O equilbrio federativo s
voltaria na Constituio Federal de 1946. Entretanto, em 1964, em um
ambiente de grande instabilidade poltica, os militares depuseram
Joo Goulart e retomaram o poder, concentrando novamente o poder no
governo central. De acordo com Abrucio24 : -1964 foi o primeiro
momento de maior equilbrio em nossa federao, tanto do ponto de
vista da relao entre as esferas de poder como da prtica democrtica.
Mas o golpe militar acabou com este padro e por cerca de 20 anos
manteve um modelo unionista autoritrio, com 22 (Arretche, 2004)
apud (Abrucio, 2005) 23 (Giambiagi & Alm, 2008) 24 (Abrucio,
2005) 00000000000 00000000000 - DEMO
24. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 23 de 57 grande centralizao poltica,
administrativa e financeira. Quando o modelo desenvolvimentista
adotado com o regime militar comeou a se esgotar, o processo de
democratizao comeou a ganhar fora e a ideia da descentralizao
assumiu um papel de destaque. Os governadores eleitos em 1982 se
tornaram cada vez mais influentes e buscaram inserir na nova carta
constitucional este novo panorama de fortalecimento dos entes
subnacionais. De acordo com Giambiagi25 : nos anos 1980 e
aprofundado com a Constituio de 1988, teve basicamente uma motivao
poltica. O objetivo era o fortalecimento financeiro e poltico de
estados e municpios em detrimento do governo central, visto como
essencial ao movimento de redemocratizao do Dentro deste contexto,
a nova constituio inovou no nosso federalismo, inserindo pela
primeira vez os municpios como entes federativos e transferindo
receitas para estados e, principalmente, municpios. Esta foi uma
mudana significativa, pois igualou os municpios aos estados e Unio
em seus deveres e direitos. Entretanto, estes municpios, em sua
grande maioria, no detinham capacidade gerencial e arrecadatria
para executar as polticas pblicas. Alm desse ponto, estes municpios
passaram a tambm disputar entre si os investimentos privados. Ao
invs de utilizar seus recursos na oferta de servios populao, estes
eram empregados na disputa predatria por novos investimentos em
suas localidades. Este movimento Hobbesianismo municipal estas
municipalidades26 . O processo de descentralizao dependeu,
portanto, das transferncias federais da Unio para os estados e
municpios (atravs do FPM e do FPE). No incio dos anos 1990, os
percentuais destes fundos constitucionais foram acrescidos,
levando, inclusive, a um movimento de criao de inmeros municpios
sem qualquer condio de se manter sem ajuda externa. 25 (Giambiagi
& Alm, 2008) 26 (Salles, 2010) 00000000000 00000000000 -
DEMO
25. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 24 de 57 De acordo com Abrucio27 :
Dois fenmenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro,
desenhado na dcada de 1980 com reflexos ao longo dos anos 1990.
Primeiro, o estabelecimento de um amplo processo de descentralizao,
tanto em termos financeiros como polticos. Em segundo lugar, a
criao de um modelo predatrio e no- cooperativo de relaes
intergovernamentais, Este cenrio levou a um comportamento
individualista dos governadores, que utilizaram esta maior
autonomia para projetos personalistas de poder. Dentre os
instrumentos utilizados, temos o uso dos bancos estaduais como
financiadores das aes dos prprios governos estaduais. Estes
governos transformaram estes bancos, portanto, em uma Este cenrio
explosivo de irresponsabilidade dos governadores gerou estaduais.
Por diversas vezes a Unio foi chamada para financiar os dficits dos
estados. E, de certa forma, com esta alternativa de ajuda os
estados se pblicas. Os entes subnacionais t ou seja, de repassar
suas dvidas para a Unio. Como o cenrio econmico estava posto como o
problema nmero um do governo central, a busca pela estabilidade
econmica centralizou as atenes da Unio at 1994. Entretanto, com o
plano Real a inflao se governadores nestes momentos. De acordo com
Mendes28 : central percebeu que a estabilidade macroeconmica do pas
dependia da imposio de uma restrio oramentria forte aos governos
locais Desta forma, a partir deste momento a Unio iniciou um
extenso programa de renegociao das dvidas estaduais, exigiu a
privatizao de diversos bancos estaduais e modelou um novo arcabouo
normativo que 27 (Abrucio, 2005) 28 (Mendes, 2004) 00000000000
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26. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 25 de 57 acabaria por gerar, entre
outras medidas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (que, apesar de
valer tambm para a Unio, foi um instrumento que buscou aumentar a
disciplina dos entes subnacionais). Alm disso, outro aspecto
derivado da descentralizao foi o imenso nmero de municpios criados
entre a Constituio Federal de 88 e a Emenda Constitucional n15 de
1996. Como a CF/88 tinha repassado aos estados a competncia de
instituir os critrios legais para a criao de municpios, os estados
passaram a automticos advindos do Fundo de Participao dos
Municpios. Isto ocorria, pois cada municpio criado ganhava o
direito de receber o FPM instantaneamente depois de criado. Deste
modo, ocorreu uma competio predatria entre os estados neste ponto29
. Concluindo, o modelo brasileiro de federalismo foi derivado de um
processo centralizador, prprio de nossa histria. Portanto, em nossa
histria a Unio concentrou, durante diversas oportunidades, inmeros
poderes e recursos. Entretanto, passamos por momentos de
descentralizao de tempos em tempos, como os vividos na dcada de
1980, que se refletiram na CF/88. Portanto, ainda estamos em busca
do modelo cooperativo, que previsto na CF/88, mas ainda no
conseguimos pr este modelo totalmente em prtica. Modelos da Gesto
Federativa De acordo com muitos autores, o modelo de gesto das
relaes e dos programas governamentais impacta diretamente nos
resultados dos mesmos30 . Agranoff e McGuire, analisando o contexto
dos programas governamentais norte-americanos, descreveram quatro
modelos de gesto federativa. Estes seriam31 : Modelo de cima para
baixo (top-down) - representa a manuteno do controle da esfera
federal sobre as demais no 29 (Torres, 2004) 30 (Fleury &
Ouverney, 2007) 31 (Agranoff e McGuire, 2001) apud (Fleury &
Ouverney, 2007) 00000000000 00000000000 - DEMO
27. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 26 de 57 estabelecimento das relaes
necessrias implementao e execuo de programas intergovernamentais.
Ele enfatiza o emprego de normas e instrumentos padronizados
desenhados unilateralmente, o monitoramento dos resultados, o
domnio das transferncias financeiras e sua regulao centralizada,
entre outros; Modelo de trocas mtuas - enfatiza a construo de
instrumentos de gesto e o alcance dos objetivos por meio de mtua
dependncia entre os atores envolvidos. A base da gesto consiste em
processos de negociao a partir dos vnculos intergovernamentais
construdos pelo sistema federativo, em detrimento da dominao
completa da esfera federal. Modelo de jurisdio - adota como
princpio de gesto o estabelecimento, por governos locais, de bases
normativas, estratgias e vnculos necessrios ao adequado cumprimento
das funes que lhes foram atribudas no processo de descentralizao.
Para atingir seus objetivos, os gestores locais selecionam e
contatam os atores que detm os recursos estratgicos para o
desenvolvimento das atividades, programas e projetos considerados
essenciais. Embora esse modelo proporcione maior grau de autonomia
aos governos locais, as esferas federal e regional ainda impem
restries a sua ao, uma vez que ela se destina a cumprir funes
delegadas de cima, e no a construir ou aprimorar vocaes prprias;
Modelo de gesto em rede - a ao dos diversos atores relacionados
gesto do sistema intergovernamental se verifica num ambiente onde
os atores ou organizaes no tm o poder de determinar as estratgias
dos demais. Logo o princpio da gesto consiste em desenvolver
vnculos colaborativos intensificando as relaes de interdependncia.
Dentro destes modelos, o que mais tem se mostrado adequado aos
relacionamentos intraestatais mais complexos, como o nosso caso, o
modelo de gesto em rede. Vamos ver uma questo que cobrou este
tpico? 1 - (ESAF MPOG - EPPGG 2008) Sobre os modelos de gesto
intergovernamental de polticas pblicas, associe a coluna A com a
coluna B, assinalando a opo que indica as relaes corretas. Coluna A
A1 - Construo conjunta de instrumentos de planejamento, implementao
e avaliao e gesto a partir da negociao entre as partes. 00000000000
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28. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 27 de 57 A2 - Estabelecimento por
governos locais de suas prprias bases para atuao a partir de funes
delegadas normativamente. A3 - Manuteno do controle pela esfera
federal e emprego de normas e instrumentos padronizados de regulao
e avaliao de resultados. A4 - Estabelecimento de bases
colaborativas e estratgicas, intensificando as relaes de
interdependncia entre as partes. Coluna B B1 - Modelo de cima para
baixo (top-down) B2 - Modelo de gesto de redes B3 - Modelo de
trocas mtuas B4 - Modelo de jurisdio a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2
b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1 c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4 d)
A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2 e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3 A banca
utilizou nesta questo os conceitos de gesto federativa de Agranoff
e McGuire. De acordo com estes autores, os modelos seriam: de cima
para baixo, de trocas mtuas, de jurisdio e de gesto de redes. A
letra A1 est referindo-se ao modelo de trocas mtuas. De acordo com
os autores, este seria um modelo basicamente de negociao, sem a
nosso trabalho em associar esta letra com o modelo de jurisdio
(B4). Desta forma, o gabarito s poderia ser mesmo a letra A. Gesto
de Redes O mundo mudou muito neste ltimo sculo. No incio do sculo
XX, as tecnologias da informao e da comunicao estavam em seus
primrdios (ou ainda no existiam). Desde a inveno do Rdio at a
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29. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 28 de 57 introduo do telefone
celular, muitas mudanas alteraram o modo como vivemos e fazemos
negcios. Assim, hoje temos acesso a um mundo de dados e informaes
que nem eram sonhados por nossos antepassados. Se eles recebiam
notcias com um atraso de dias (os acontecimentos da primeira grande
guerra rtante. Este cenrio trouxe desafios importantes para as
empresas e para os governos. A escala dos problemas aumentou e os
contextos sociais e de negcios esto em constante mutao. O ciclo de
vida de um produto, por exemplo, muito menor hoje em dia do que
ocorria antes. Para enfrentar esta realidade, as organizaes
perceberam que necessitavam de ajuda, de parcerias. A antiga ideia
de uma organizao a diferentes parceiros, dependendo da necessidade
do momento. Esta a ideia central das redes organizacionais. Estas
surgiram como uma necessidade de que as organizaes fossem mais
flexveis e adaptveis s mudanas no ambiente. Desta maneira, se uma e
seu novo produto, contrata um escritrio de design. O mesmo ocorre
quando esta empresa necessita de distribuir seu produto em um novo
mercado contrata uma empresa especializada em distribuio. Assim
sendo, a emp Como as pessoas demandam cada vez mais produtos e
servios de uma rede de atuao que deem este Know-how ou competncias
que Um conceito interessante que devemos entender quando pensamos
em estruturas em rede o da interdependncia. Nestas redes, ningum
fundamental para que os objetivos comuns sejam atingidos. Par pelas
novas tecnologias de informao foi crucial. Se antes a coordenao de
organizaes localizadas de modo distante seria muito difcil, hoje a
TI facilitou o processo. 00000000000 00000000000 - DEMO
30. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 29 de 57 Redes de Polticas Pblicas
No caso do setor pblico, os efeitos desta globalizao no foram
menores. Esta globalizao, impulsionada pelas novas tecnologias de
informao e comunicao, trouxe diversos novos problemas para o
Estado-Nao. Dentre estes novos desafios, temos os problemas que no
podem ser unicamente e isoladamente tratados por estes Estados,
como o terrorismo internacional, a degradao ambiental e os
desequilbrios dos mercados financeiros internacionais. tratados
dentro da esfera de um s Estado agora so muito mais complexos. Alm
disso, o prprio crescimento dos servios prestados pelo Estado
moderno e seu aumento relativo consequentemente acabaram por as
mais locais, mas especficos de uma dada regio. Ou seja, como o
Estado faz muitas coisas ao mesmo tempo, acaba especificidades
locais um diferencial. De acordo com Moura32 , A abordagem de
redes, como expresso dos novos arranjos interorganizacionais que
emergem na atualidade, indica o incremento dos processos de
interdependncia entre atores e organizaes e, particularmente, entre
agentes pblicos e privados. Ao mesmo tempo, identifica-se nessa
emergncia certo esgotamento da capacidade de integrao e de coeso
social das instituies representativas tradicionais e da eficcia das
organizaes burocrticas e do modelo de planejamento global e
Portanto, com esse crescimento da complexidade dos problemas e a de
redes passou a ser vista como a soluo para uma atuao mais efetiva e
eficiente. Com isso, o Estado tem buscado trabalhar em parceria com
atores no tradicionais na formulao e na implementao de diversas
polticas 32 (Moura, 1998) 00000000000 00000000000 - DEMO
31. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 30 de 57 pblicas. O objetivo estar
presente em reas em que no estava conseguindo chegar, e fazer isso
com uma maior eficincia. Historicamente, o Estado tem perdido
legitimidade com seus cidados, pois no tem conseguido dar uma
resposta a diversas demandas, do ensino primrio na cidade do
Crato-CE). De acordo com Castells33 , a soluo estaria na adoo do
Estado- Rede, em que o Estado se envolve em diversas redes
interestatais e intraestatais, de modo a ser mais eficiente e
efetivo na sua atuao e aumentar sua legitimao perante a sociedade.
No caso das redes intraestatais, os Estados devem descentralizar os
servios e programas pblicos, com o repasse de recursos e
conhecimentos aos parceiros, que podem ser prefeituras, ONGs,
Organizaes Sociais etc. J no caso das redes interestatais, estas
sero necessrias para a atuao deste Estado em conjunto com seus
pares. Dentre os exemplos que podemos citar, temos: a ONU, o
MERCOSUL, a Organizao Mundial do Comrcio etc. Estas redes de
polticas pblicas, no contexto da atuao do Estado, consistem de
redes comanda as aes, que controla o processo. 33 (Castells, 1999)
Relaes dentro do prprio Estado; Foco no plano "micro".
Intraestatais Relacionamentos entre Estados distintos Foco no plano
"macro". Interestatais 00000000000 00000000000 - DEMO
32. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
comentados Prof. Rodrigo Renn Aula 00 Prof. Rodrigo Renn
www.estrategiaconcursos.com.br 31 de 57 (indivduos, governos,
empresas etc.) que interagem buscando interesses e objetivos
comuns. Desta maneira, estes atores devem trabalhar juntos,
trocando informao, conhecimento e recursos para atingir
determinados objetivos. Estas configuraes em rede possibilitam ao
Estado atuar em conjunto com a sociedade. Alm disso, facilita a
interao entre esferas diferentes do setor pblico. De acordo com
Teixeira34 , configuram uma nova esfera pblica plural, advm tanto
de um deslocamento desde o nvel central de governo para o local
quanto da esfera do estado para a sociedade. Processos como a
descentralizao e o adensamento da sociedade civil convergem para
formas inovadoras de gesto As redes de polticas pblicas so vistas
como uma alternativa interessante quando existem as condies
descritas abaixo35 : Recursos escassos; Problemas complexos;
Mltiplos atores envolvidos; Arenas onde interagem agentes pblicos e
privados; Exista uma crescente demanda por benefcios e participao
cidad. Basicamente, as redes de polticas pblicas englobam certas
caractersticas36 : pluralidade de atores envolvidos (com a
participao de rgos pblicos, empresas, ONGs, etc.), uma articulao
menos hierrquica e estruturada (pois no existe um comando claro
entre os atores), a noo de cooperao e parceria entre os atores
envolvidos (com trocas de recursos, solidariedade e confiana), o
processamento dos conflitos e a negociao e democratizao do processo
decisrio. 34 (Teixeira S. M., 2002) 35 (Teixeira S. M., 2002) 36
(Moura, 1998) 00000000000 00000000000 - DEMO
33. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
comentados Prof. Rodrigo Renn Aula 00 Prof. Rodrigo Renn
www.estrategiaconcursos.com.br 32 de 57 Dentre as principais
vantagens e benefcios das redes de polticas pblicas, de acordo com
Teixeira37 , so apontadas: Dada a pluralidade de atores envolvidos
nas redes possvel a maior mobilizao de recursos e garante-se a
diversidade de opinies sobre o problema; Devido capilaridade
apresentada pelas redes, a definio de prioridades feita de forma
mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno porte e mais
prximas dos da origem dos problemas; Por envolver, conjuntamente,
governo e organizaes no- governamentais, pode-se criar uma presena
pblica sem criar uma estrutura burocrtica; Devido flexibilidade
inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a desenvolver uma
gesto adaptativa que est conectada a uma realidade social voltil,
tendo que articular as aes de planejamento, execuo, retroalimentao
e redesenho, adotando o monitoramento como instrumento de gesto, e
no de controle (1997). Por serem estruturas horizontalizadas em que
os participantes preservam sua autonomia, os objetivos e estratgias
estabelecidos pela rede so fruto dos consensos obtidos atravs de
processos de 37 (Teixeira S. M., 2002) Caractersticas das Redes de
Polticas Pblicas Pluralidade de Atores Articulao menos estruturada
Cooperao e Parceria Processamento dos Conflitos Democratizao do
Processo Decisrio 00000000000 00000000000 - DEMO
34. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
comentados Prof. Rodrigo Renn Aula 00 Prof. Rodrigo Renn
www.estrategiaconcursos.com.br 33 de 57 negociao entre seus
participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade
destes com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade.
Entretanto, as redes de polticas pblicas no trazem somente
benefcios. A mesma autora apresenta as principais dificuldades
apresentadas por este arranjo: As redes de polticas apresentariam
novos desafios para garantir a rendio de contas (accountability) em
relao ao uso dos recursos pblicos, pelo fato de envolverem
numerosos participantes governamentais e privados; O processo de
gerao de consensos e negociao pode ser demasiadamente lento criando
dificuldades para enfrentar questes que requerem uma ao imediata;
As metas compartilhadas no garantem a eficcia no cumprimento dos
objetivos j que as responsabilidades so muito diludas; A dinmica
flexvel pode terminar afastando os participantes dos objetivos
iniciais ou comprometer a ao da rede pela desero de alguns atores
em momentos cruciais; Os critrios para participao na rede no so
explcitos e universais e podem provocar marginalizao de grupos,
instituies, pessoas e mesmo regies, podendo deixar a poltica apenas
nas mos de uma elite; As dificuldades de controle e coordenao das
interdependncias tende a gerar problemas na gesto das redes. Assim
sendo, a gesto destas redes muito complicada. No existe uma relao
de superviso e controle hierrquico. Portanto, existem Entre os
desafios da gesto de redes, podemos citar38 : o estabelecimento de
regras de atuao, a distribuio de recursos, a construo de mecanismos
e processos coletivos de deciso e o estabelecimento de prioridades
e acompanhamento. De acordo com Bruijn and Heuvelhof39 , a
estruturao destes espaos e processos de negociao faz parte da
dimenso da estrutura da rede, que diz respeito institucionalizao
dos padres de interao. O estabelecimento de regras formais e
informais so um importante instrumento para a gesto das redes
porque especifica a posio dos atores na rede, a distribuio de
poder, as barreiras para ingresso, etc. 38 (Teixeira S. M., 2002)
39 (Bruijn and Heuvelhof, 1997) apud (Teixeira S. M., 2002)
00000000000 00000000000 - DEMO
35. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 34 de 57 Ou seja, a gesto de redes
pblicas , essencialmente, a gesto das interdependncias entre atores
diversos, sem a existncia de mecanismos de comando e hierarquia.
Por isso, um gestor de redes de polticas pblicas deve ser um
excelente negociador e deve ter a capacidade de somar apoios e
coordenar os esforos de entidades diferentes. Vamos ver agora
algumas questes? 2 - (ESAF ENAP ANALISTA - 2006) Assinale a opo que
exprime corretamente caractersticas de uma estrutura organizacional
em rede. a) Na estrutura em rede a organizao vista como um sistema
fechado. b) Na estrutura em rede prevalece a uniformidade e
conformidade. c) Na estrutura em rede prevalece o compartilhamento
de autoridade e responsabilidade. d) Na estrutura em rede as clulas
so formadas considerando a especializao do trabalho. e) Na
estrutura em rede conjugam-se aspectos funcionais com a de produto
e/ou processo. A primeira alternativa est errada, pois uma
estrutura em redes considerada um sistema aberto (em que temos
relaes com o meio externo e somos impactados por entes externos).
Um sistema fechado autorreferente, fechado para o que ocorre fora
da organizao. A letra B tambm est errada porque em uma rede temos
diversos atores diferentes (pluralidade de atores) atuando. O que
prevalece a troca de informaes e recursos por atores diferentes. Ou
seja, o que existe exatamente o contrrio uma diversidade entre os
atores. A letra C est perfeita. No existe um comando nico ou uma
hierarquia entre os participantes de uma organizao em rede. A
Autoridade e a responsabilidade devem ser compartilhadas entre os
membros da rede. J a letra D est errada. A diversidade que a norma
em uma estrutura em redes. A especializao do trabalho utilizada em
as funes principais). Finalmente, a letra E nos trouxe uma definio
de uma estrutura matricial, e no de uma estrutura em redes. O
gabarito mesmo a letra C. 00000000000 00000000000 - DEMO
36. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 35 de 57 3 - (ESAF MPOG EPPGG -
2009) Comportando a interao de estruturas descentralizadas e
modalidades inovadoras de parcerias entre estatais e organizaes
sociais ou empresariais, a abordagem de redes de polticas pblicas
se constitui em uma recente tendncia da administrao pblica em nosso
pas. Sua proliferao, porm, acarreta vantagens e desvantagens sua
gesto. Como desvantagem, podemos citar o fato de que as redes: a)
propiciam o desenvolvimento de uma gesto adaptativa. b) garantem a
presena pblica sem a necessidade de criao ou aumento de uma
estrutura burocrtica. c) possibilitam a definio de prioridades de
uma maneira mais democrtica. d) dificultam a prestao de contas dos
recursos pblicos envolvidos, por envolver numerosos atores
governamentais e privados. e) garantem a diversidade de opinies
sobre o problema em questo, por envolverem mais atores. Esta questo
da ESAF abordou as vantagens e desvantagens das redes de polticas
pblicas apresentadas pela Sonia Teixeira. De acordo com a autora,
as redes trazem os seguintes benefcios: pluralidade de atores
envolvidos nas redes possvel a maior mobilizao de recursos e
garante-se a diversidade de opinies sobre o problema; Devido
capilaridade apresentada pelas redes, a definio de prioridades
feita de forma mais democrtica, envolvendo organizaes de pequeno
porte e mais prximas dos da origem dos problemas; Por envolver,
conjuntamente, governo e organizaes no-governamentais, pode-se
criar uma presena pblica sem criar uma estrutura burocrtica; Devido
flexibilidade inerente dinmica das redes elas seriam mais aptas a
desenvolver uma gesto adaptativa que est conectada a uma realidade
social voltil, tendo que articular as aes de planejamento, execuo,
retroalimentao e redesenho, adotando o monitoramento como
instrumento de gesto, e no de controle (1997). 00000000000
00000000000 - DEMO
37. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 36 de 57 Por serem estruturas
horizontalizadas em que os participantes preservam sua autonomia,
os objetivos e estratgias estabelecidos pela rede so fruto dos
consensos obtidos atravs de processos de negociao entre seus
participantes, o que geraria maior compromisso e responsabilidade
destes com as metas compartilhadas e maior sustentabilidade Vejam
que quase todas as alternativas descrevem pontos positivos das
redes de polticas pblicas. A nica alternativa que nos apresenta um
problema a letra D. Com a presena de diversos atores e sem existir
um comando central, a prestao de contas se v dificultada. Portanto,
o gabarito mesmo a letra D. 4 - (ESAF ANA ANALISTA - 2009) Como
instrumento gerencial contemporneo, correto afirmar sobre os
mecanismos de rede: a) seu pressuposto bsico o da articulao
conjunta entre as organizaes, visando ao compartilhamento de
recursos, exceto o acesso ao know-how, que deve ser mantido em
sigilo. b) as redes podem ser compreendidas como a formao de relaes
interorganizacionais segundo uma perspectiva econmica e
mercadolgica. c) as redes so vistas como uma forma rgida e
centralizada de governana. d) a reduo dos custos de transao a nica
causa da emergncia das redes organizacionais. e) embora seja um
espao plural, onde coexistem diferentes agentes, a rede
organizacional se caracteriza pela unicidade de capital e de
interesses corporativos. A letra A j est logo incorreta porque o
acesso ao know-how sim importante e esse recurso deve ser
compartilhado, ou seja, no deve ser mantido em sigilo. J a letra B
est correta, pois as redes so baseadas em relaes entre organizaes
diferentes e podem ocorrer tanto no mbito da iniciativa privada
como no mbito das polticas pblicas. No caso da letra C, estas
organizaes so flexveis e descentralizadas, e no rgidas e
centralizadas. No existe um comando centralizado e uma hierarquia,
j que so baseadas na cooperao mtua e na parceria. 00000000000
00000000000 - DEMO
38. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 37 de 57 A alternativa D tambm est
errada. Este ganho na reduo dos custos de transao no o principal
fator que levou emergncia das redes, muito menos o nico. O aumento
da complexidade dos problemas, a velocidade da mudana do ambiente,
dentre outros fatores, que geraram este cenrio de proliferao das
organizaes em rede. Finalmente, a letra E est errada porque os
capitais e interesses corporativos so mltiplos e no o os mesmos. O
gabarito mesmo a letra B. 5 - (ESAF MPOG EPPGG - 2008) Sobre a
gesto de redes no setor pblico, correto afirmar que: a) tornam a ao
pblica mais facilmente gerencivel, visto que reduzem os obstculos
para o controle e coordenao das interdependncias. b) so constitudas
a partir de critrios explcitos e universais de participao, o que
reduz consideravelmente a concentrao das decises nas mos de uma
elite. c) estabelecem metas compartilhadas e preenchem os vazios
estruturais existentes na administrao pblica. d) so conduzidas a
partir de instrumentos de gesto estratgica amplamente aceitos,
advindo de um vasto acervo de estudos sobre modelos de
comportamento interorganizacional. e) preconiza a existncia de uma
gerncia social adaptativa para elevar a eficcia das polticas
pblicas que lidam com problemas de grande complexidade em contextos
de instabilidade institucional e turbulncia poltica. Esta questo
foi baseada no texto de Teixeira40 . A letra A est incorreta, pois
a gesto de redes pblicas mais complexa do que a atuao tradicional.
Existem diversos atores diferentes atuando e o gestor no tem poder
de comando ou hierrquico sobre eles. Deste modo, no mais facilmente
gerencivel, pelo contrrio. Do mesmo modo, a letra B tambm est
errada. De acordo com a autora, no so explcitos e universais e
podem provocar marginalizao de grupos, instituies, pessoas e 40
(Teixeira S. M., 2002) 00000000000 00000000000 - DEMO
39. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 38 de 57 mesmo regies, podendo
deixar a poltica apenas nas mos de uma elite A letra C tambm est
errada. Como as responsabilidades so compartilhadas e diludas (no
fica claro quem responsvel por o qu), muitas metas no so cumpridas.
De acordo com Teixeira, no cumprimento dos objetivos j que as A
letra D tranquila. Naturalmente, estas organizaes so ainda recentes
e no existem muitos estudos empricos sobre elas. Estes instrumentos
de coordenao ainda esto sendo desenvolvidos. A alternativa
incorreta. Finalmente, a letra E est correta. De acordo com
Teixeira, adaptativa para tornar eficazes polticas que enfrentam
problemas de elevada complexidade e que se desenvolvem em contexto
de alta turbulncia poltica e Assim sendo, o gabarito da questo
mesmo a letra E. 6 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) As redes de
organizaes so um tipo de agrupamento cujo objetivo principal
fortalecer as atividades de cada um de seus participantes. Atuando
em redes, as organizaes podem complementar umas s outras. A maior
competio mundial fez com que as empresas buscassem cooperao com
outras organizaes. Cada uma foca naquilo que sabe fazer melhor e
trabalho de forma colaborativa com as outras. Perfeito. Uma noo
fundamental das organizaes em rede a interdependncia. As diversas
organizaes buscam, atravs de parcerias, atingir conjuntamente uma
srie de objetivos comuns. Estas organizaes acabam se
complementando, ou seja, cada Assim, o governo federal, por
exemplo, pode ter os recursos mas no a capilaridade para atender
aos cidados de uma cidade no interior da Amaznia. Desta forma, pode
se unir a uma ONG que atenda melhor esta comunidade. Portanto, as
duas organizaes trabalham de maneira colaborativa. O gabarito
questo correta. 00000000000 00000000000 - DEMO
40. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 39 de 57 7 - (CESPE TCE/AC ACE -
2008) A confiana um elemento que nunca estar presente no sistema de
redes; por isso, os atores devem se proteger do comportamento
oportunista uns dos outros e reter conhecimentos e informaes para
si. Vimos que a necessidade de compartilhar a base da formao das
redes. Portanto, a confiana um fator extremamente importante. Como
em uma rede no existe a coordenao hierrquica, a confiana deve sim
existir. Portanto, em uma rede a informao deve sim ser
compartilhada, e no restringida. Vejam que a prpria questo est
incoerente. Se a confiana um no verdade? Portanto, o gabarito
questo errada. 8 - (CESPE TCE/AC ACE - 2008) A formao de redes
organizacionais pode ser considerada, efetivamente, uma inovao que
modifica a forma de atuao das organizaes, tornando-as mais
competitivas, j que possibilita a realizao de atividades conjuntas
e o compartilhamento de informaes. A formao de redes entre
organizaes busca aumentar a competitividade do conjunto delas por
meio da cooperao, do compartilhamento. Exato. A introduo das
organizaes em rede est ligada busca de maior competitividade e
eficincia pelas empresas. Para isto, elas necessitam trabalhar em
parceira, de modo colaborativo. O gabarito questo correta. 9 -
(CESPE TCE/AC ACE - 2008) De modo geral, a formao de redes, em seus
diversos nveis e aplicaes, tem sido considerada, tanto na prtica
quanto na teoria, um mecanismo de flexibilizao das relaes entre as
pessoas, capaz de potencializar o compartilhamento de informao
entre organizaes e indivduos e de contribuir para a gerao de
conhecimento e inovao tecnolgica. As redes so estruturas flexveis
em que o conhecimento torna-se fator de extrema importncia e que
deve ser compartilhado. Vejam que esta noo de compartilhamento de
informaes e recursos fundamental nas organizaes em rede. As
tecnologias de Informao facilitaram a parceira de organizaes mais
facilmente, de modo a buscar objetivos comuns. 00000000000
00000000000 - DEMO
41. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 40 de 57 Estas organizaes acabam
conseguindo uma maior flexibilidade e aumentam sua capacidade de
atuao e eficincia. O gabarito questo correta. Relao
Governo-Sociedade Participao e Controle Social. Com a passagem de
um contexto de crise econmica e fiscal nos anos 90 para um contexto
econmico mundial de crescimento econmico, o Brasil foi muito
favorecido. O governo Lula ento escolheu fortalecer as polticas
sociais. Uma das preocupaes centrais foi com a equidade das
polticas, ou seja, o tratamento desigual aos desiguais. Aqui cabe
diferenciar a igualdade tratar a todos da mesma forma da equidade,
que demanda um tratamento especial para com os mais necessitados.
Outra alterao do padro das polticas pblicas no Brasil ocorreu em
considerao articulao federativa. Como as competncias so
compartilhadas entre os entes federativos em diversas reas de
polticas pblicas, passou a existir uma coordenao de esforos maior e
um entendimento de que este relacionamento e a troca de
conhecimentos e recursos so fundamentais para o sucesso de vrias
polticas. Somado a esta dinmica, passou a ser reconhecida a
necessidade de dar maior transparncia das aes governamentais e
melhorar a accountability dos agentes pblicos em relao sociedade. A
noo de prestao de contas no se limita aos recursos gastos e
contabilizao correta. Esta noo engloba o porqu das decises, as
justificativas das racionalidades das escolhas pblicas, de modo que
a sociedade possa entender e avaliar as decises e polticas pblicas.
Com essa transparncia e maior accountability, o controle social das
polticas pblicas passa a ser mais efetivo, com a devida participao
dos cidados nas decises e na formulao de diversos programas
estatais. Vamos ver melhor estes conceitos? Accountability O termo
accountability deriva da noo, antiga no mundo anglo- saxo, de que
os representantes do Estado devem prestar contas sociedade de seus
atos. Portanto, podemos ligar este conceito capacidade 00000000000
00000000000 - DEMO
42. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 41 de 57 dos governantes e agentes
pblicos de prestar contas de seus atos na gesto da coisa pblica aos
governados. De acordo com Campos41 , nas sociedades democrticas
mais modernas, aceita-se como natural e espera-se que os governos e
o servio pblico sejam responsveis perante os cidados. Alm disso,
acredita-se nestes pases que a prpria accountability fora uma
evoluo das prticas administrativas, pois com mais informao e
participao, a populao passa a exigir melhores resultados. Para a
supracitada autora, o prprio conceito de accountability no era
conhecido no Brasil at pouco tempo, pois no havia esta noo de que o
agente pblico teria a obrigao de prestar contas e de que os
recursos pblicos tinham, sim, dono - a coletividade. Desta forma,
os mecanismos burocrticos de controle no supriam esta necessidade e
no existia na cultura do setor pblico esta noo de prestao de contas
populao. Entretanto, como os recursos pblicos so da sociedade,
torna-se fundamental a obrigao dos agentes que cuidam destes
recursos de responder por eles42 . pblica deve prestar contas
sociedade, que delegou este poder. De acordo com Paludo, nas
experincias de Para Mosher43 , a accountability sinnima de
responsabilidade objetiva ou obrigao em responder por algo. Desta
forma, o autor diferencia a responsabilidade objetiva (que vem de
fora, sendo imposta), da responsabilidade subjetiva (que vem de
dentro do sujeito). Assim, se o agente pblico no se sente na
obrigao de prestar contas, deveria existir algum mecanismo que o
obrigue! Deve existir a noo de que a prestao de contas no um favor,
mas um dever do agente pblico. Este fator ainda mais importante no
caso da burocracia. Estes agentes pblicos, ao contrrio dos polticos
(que devem ser eleitos a cada eleio), no so submetidos a uma
avaliao da sociedade. Desta forma, devem existir mecanismos que
busquem evitar que estes servidores pblicos abusem de sua
autoridade ou faam uma m gesto dos recursos pblicos. Alm disso, a
accountability um elemento fundamental para o grau de governana
democrtica44 . Afinal, se no temos nenhum controle sobre 41
(Campos, 1990) 42 (Paludo, 2010) 43 (Mosher) apud (Campos, 1990) 44
(de Arajo, 2010) 00000000000 00000000000 - DEMO
43. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 42 de 57 as aes e decises do Estado,
como podemos exercer a nossa cidadania em sua plenitude? Se no
estamos informados dos fatos que ocorrem no governo, das decises e
motivos dos governantes, no teremos como exigir melhoras prticas e
governantes, no mesmo? Um conceito importante para que possamos
entender a accountability o de responsividade, ou seja, de uma
percepo ou conexo mais prxima entre os representantes (polticos e
agentes pblicos) e seus representados (cidados). A responsividade
estaria ento ligada a uma busca em implementar as polticas pblicas
que sejam do interesse real dos cidados e agir dentro inio pblica,
s preocupando-se com seus eleitores no momento da eleio. A
Accountability englobaria ento uma responsividade aos eleitores.
Outro aspecto importante seria o da responsabilizao. Esta se
relaciona com a cobrana por resultados das aes governamentais. Como
est gerindo um recurso que coletivo, este agente pblico deve se
responsabilizar em no s seguir a lei, mas tambm agir com eficincia
e eficcia. De acordo com de Arajo: o grau de governana democrtica
de um Estado depende, diretamente, do quantum de accountability
existente na sociedade, assim como da natureza e abrangncia do
controle pblico sobre a ao governamental, visto que o princpio da
soberania popular, alma da democracia, pressupe no apenas o governo
do povo e para o povo, mas tambm pelo povo Portanto, o conceito de
accountability engloba trs elementos principais. A responsividade,
a responsabilizao pelos atos e resultados insatisfatrios e a
obrigao em prestar contas dos seus atos na gesto dos recursos
pblicos. 00000000000 00000000000 - DEMO
44. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 43 de 57 Tipos de Accountability O
conceito de accountability pode ser dividido em trs tipos:
horizontal, vertical e societal45 . A accountability horizontal
relacionada com o controle e prestao de contas que ocorre quando um
poder ou rgo fiscaliza o outro. Ou seja, o accountability
horizontal ocorre quando existe uma ao entre entidades no mesmo
plano. Pense neste termo horizontal passa uma ideia de que as
pessoas ou entidades so do mesmo nvel, no mesmo? Portanto, este
tipo de controle funciona dentro do equilbrio que deve existir
entre os Poderes da Repblica e o prprio controle interno de cada
rgo. Dentre os exemplos, podemos citar as auditorias realizadas
pela Controladoria-Geral da Unio nos rgos federais (controle
interno), as auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da Unio
(controle externo), dentre outras. J a accountability vertical
refere-se ao controle que a populao exerce sobre os polticos e os
governos. De acordo com ODonnell46 , que criou os conceitos de
accountability horizontal e vertical, a accountability vertical
relacionada com a capacidade da populao de votar e de se manifestar
de forma livre: 45 (Campos, 1990) 46 (ODonnell, 1998)
Accountability Obrigao de Prestar Contas Responsividade
Responsabilizao 00000000000 00000000000 - DEMO
45. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 44 de 57 de accountability vertical
existe. Por meio de eleies razoavelmente livres e justas, os
cidados podem punir ou premiar um mandatrio votando a seu favor ou
contra ele ou os candidatos que apoie na eleio seguinte. Tambm por
definio, as liberdades de opinio e de associao, assim como o acesso
a variadas fontes de informao, permitem articular reivindicaes e
mesmo denncias de atos de autoridades pblicas. Isso possvel graas
existncia de uma mdia razoavelmente livre, tambm exigida pela
definio de poliarquia. Eleies, reivindicaes sociais que possam ser
normalmente proferidas, sem que se corra o risco de coero, e
cobertura regular pela mdia ao menos das mais visveis dessa
reivindicaes e de atos supostamente ilcitos de autoridades pblicas
so dimenses do que chamo de "accountability vertical" Os principais
mecanismos da accountability vertical seriam: o voto e a ao
popular. Entretanto, ODonnell critica a eficcia deste tipo de
controle, pois as eleies ocorrem somente de quatro em quatro anos.
Desta forma, pouco a populao pode fazer neste intervalo de tempo.
Ao contrrio da accountability horizontal, no caso do vertical, este
controle no exercido por entidades do mesmo plano, do mesmo nvel,
com poderes semelhantes. A accountability societal refere-se ao
controle exercido pela sociedade civil, muitas vezes representada
por ONGs, sindicatos e associaes. Estas instituies, em busca de
denunciar abusos e desmandos dos agentes pblicos, exercem uma
presso legtima sobre a Administrao Pblica. Alm disso, estas
instituies buscam, com este tipo de presso e de e o Tribunal de
Contas da Unio, por exemplo. De acordo com Smulovitz e Peruzzotti47
: um mecanismo de controle no-eleitoral, que emprega ferramentas
institucionais e no institucionais (aes legais, participao em
instncias de monitoramento, denncias na mdia, etc.) e que se baseia
na ao de mltiplas associaes de cidados, movimentos, ou mdia, 47
(Smulovitz e Peruzzotti, 2000) apud (Carneiro, 2006) 00000000000
00000000000 - DEMO
46. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
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www.estrategiaconcursos.com.br 45 de 57 objetivando expor erros e
falhas do governo, trazer novas questes para a agenda pblica ou
influenciar decises polticas a serem De acordo com Carneiro48 , os
Conselhos de Polticas Pblicas, em que o Estado e a sociedade
participam de forma paritria, so exemplos de accountability
societal, pois possibilitam a participao popular na conduo das
polticas pblicas e, portanto, no funcionamento do Estado. De acordo
com a autora: os conselhos apontam para uma nova forma de atuao de
instrumentos de accountability societal, pela capacidade de colocar
tpicos na agenda pblica, de controlar seu desenvolvimento e de
monitorar processos de implementao de polticas e direitos, atravs
de uma institucionalidade hbrida, composta de representantes do
governo Desta forma, podemos ver no grfico abaixo as trs
modalidades de Accountability. Figura 3 - Tipos de Accountability
Iniciativas de Participao Dentre as iniciativas que trouxeram uma
maior participao dos cidados, temos: os Conselhos Gestores de
Polticas Pblicas e o Oramento Participativo. 48 (Carneiro, 2006)
Accountability Societal Horizontal Vertical 00000000000 00000000000
- DEMO
47. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
comentados Prof. Rodrigo Renn Aula 00 Prof. Rodrigo Renn
www.estrategiaconcursos.com.br 46 de 57 De certa forma, uma
tentativa de avanarmos de uma democracia representativa (em que
participamos apenas nos dias de eleio de nossos representantes
deputados e senadores) para uma democracia participativa (em que
participamos constantemente das decises pblicas). Quanto mais
democrtico for o processo de polticas pblicas, mais eficaz e
efetiva ser a poltica, pois existe muita informao contida nas
populaes locais, que podem mais facilmente dar este retorno e um
direcionamento s aes do governo e facilitar o desenho destas
polticas. Conselhos Gestores de Polticas Pblicas Com a promulgao da
Constituio Federal de 1988 e a instituio dos Conselhos Gestores, os
partidos polticos e o Poder Legislativo em geral deixaram de ter o
monoplio das decises e formulaes das polticas pblicas no Brasil. Os
Conselhos Gestores de Polticas Pblicas esto inseridos neste
contexto de aprofundamento da democracia. Estes conselhos so arenas
em que o poder partilhado entre o Estado e diversos grupos sociais
heterogneos. Estes conselhos so criados por lei. Assim, apesar de,
em teoria, pertencerem a uma esfera no estatal, so rgos pblicos. Em
muitos casos, so criados como uma estrutura de algum ministrio ou
secretaria da rea temtica que faam parte. De acordo com Teixeira49
, com decises homologadas pelo chefe do poder executivo, so
teoricamente autnomos, pois seu funcionamento interno regido por
regras e Desta maneira, os conselhos so estruturas permanentes e
institucionalizadas legalmente com regras e normas para seu
funcionamento. Assim, devem servir para o propsito de possibilitar
um espao de debate e representao de diversos interesses coletivos
divergentes dentro de uma poltica pblica. Portanto, deve ser um
instrumento de debate e dilogo das diversas propostas para o setor.
Deste modo, um conselho do setor de sade contaria com a participao
de pacientes, associaes de mdicos, indstrias farmacuticas,
associaes de hospitais, etc. 49 (Teixeira E. , 2012) 00000000000
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48. Gesto Governamental p/ APPGG Pref-SP Teoria e exerccios
comentados Prof. Rodrigo Renn Aula 00 Prof. Rodrigo Renn
www.estrategiaconcursos.com.br 47 de 57 Um dos aspectos importantes
a ser destacado o carter paritrio dentro destes conselhos. A
participao da sociedade com o mesmo nmero de representantes do
governo, em tese, fora o debate das polticas e as direciona ao
encontro dos desejos da maioria da sociedade. De acordo com
Raichelis50 : Pela sua composio paritria entre representantes da
sociedade civil e do governo, pela natureza deliberativa de suas
funes e como mecanismo de controle social sobre as aes estatais,
pode-se considerar que os Conselhos aparecem como um constructo
institucional que se ope histrica tendncia clientelista,
patrimonialista e autoritria do Estado brasileiro Dentre as reas em
que estes conselhos j atuam, podemos citar: sade, educao,
atendimento as crianas e adolescentes, meio ambiente etc. Os
conselhos tm ento a funo de agir de modo conjunto com o Estado na
formulao e na gesto das polticas pblicas. De acordo com a CF/88, os
conselhos so espaos pblicos com poder legal para atuar nas polticas
pblicas. Devem definir suas prioridades, alocar os recursos
financeiros e oramentrios, escolher os setores sociais a serem
focados e avaliar a gesto da poltica. Para a autora, os principais
elementos gerais dos conselhos seriam: Visibilidade social, no
sentido de que as aes dos sujeitos devem expressar-se com
transparncia, no apenas para os diretamente envolvidos, mas tambm
para todos os implicados nas decises polticas. A visibilidade
social supe publicidade e fidedignidade das informaes que orientam
as deliberaes nos espaos pblicos de representao; Controle social,
que implica o acesso aos processos que informam decises da
sociedade poltica, viabilizando a participao da sociedade civil
organizada na formulao e na reviso das regras que conduzem as
negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da
fiscalizao daquelas decises, segundo critrios pactuados;
Representao de interesses coletivos, que envolve a constituio de
sujeitos polticos ativos, que se apres