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PROYECTO AVENIDA LONGITUDINAL DE OCCIDENTE: ¿Un caso de ineficiencia institucional?

Introducción

La Avenida Longitudinal de Occidente –ALO- , una solución necesaria para la movilidad de Bogotá, es otro triste

ejemplo de cómo en Colombia ni diseñamos ni ejecutamos bien las obras de infraestructura estratégica. Esta vía fue concebida desde los años 60 para mejorar la movilidad de Bogotá y su conectividad con la región y el país, sobre todo para facilitar el tráfico de vehículos pesados sin que estos transiten por el medio de la ciudad.

Hoy existe un fragmento de la obra construido, pero que no sirve para nada. Al visitar la zona encontramos que, donde debería pasar una súper autopista, hay una vía ya deteriorada de dos carriles con sus bermas, que inicia en

el sector conocido como Chusacá (variante Soacha – La Mesa), recorre aproximadamente 15,88 kilómetros y muere en un potrero en Bosa sin conectar con nada y donde ; por lo cual se ha convertido en una ciclovía y hasta en

escenario ideal para piques clandestinos. Tanto así que tuvieron que cerrar el acceso con bloques de concreto y asignar seguridad privada.

Ante esta triste realidad nos preguntamos:

¿Por qué en todos los años de vida del proyecto sólo se han construido 15,88 km de un total de 50 km que

debería tener en sus tres tramos1?

¿Por qué de esos 15,88 km, hay 11,38 km que no conectan con nada, en un claro detrimento patrimonial y no

ha pasado nada?2

¿Cuál es la historia de esto y por qué?

¿Cuándo tendremos finalmente una ALO operando en toda su dimensión?

Al indagar, para tratar de responder estos interrogantes se escuchan varias respuestas: que los acuerdos iniciales

no se cumplieron, que algunas entidades hicieron parte de su tarea y otras no, que hizo falta dinero, que no hubo voluntad para avanzar en la construcción de la obra, entre otras. Al final , todo se reduce a la misma historia que se repite una y otra vez en nuestro país: las responsabilidades se diluyen, los presupuestos no alcanzan, los tiempos

nunca se cumplen y las obras ejecutadas difícilmente corresponden a lo planeado. Nos dimos entonces a la tarea de reconstruir la historia de esta obra, para tratar de comprender cómo es que la ALO

se convirtió en el más triste ejemplo de lo anterior, pero sobre todo, para identificar aprendizajes que contribuyan a que en un futuro ojalá no muy lejano, logremos extinguir estos elefantes blancos que aún abundan en nuestro país.

1 Como veremos más adelante, la ALO tiene 3 tramos. La fracción construida es parte de los 24 km del Tramo Sur. 2 Más adelante veremos cómo un fragmento no conecta.

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El Proyecto

Desde su concepción, el proyecto se dividió en tres tramos con una extensión total de 50 km. El proyecto completo une la vía Girardot – Bogotá (en el sector conocido como Chusacá) con la vía Bogotá – Tunja (en el sitio denominado Torca).3 Se estableció que sería una vía de 100 metros de ancho, es decir una vía amplia tipo V0, con

8 carriles y espacio para ciclorrutas.

Mapa 1: Tramos de la ALO

Fuente: INVIAS – CONPES 3433 de 2006

De acuerdo con lo definido en la planeación de la obra, cada tramo tendría un grupo de responsables entre los que están el Gobierno Nacional (por medio del INVIAS) y el Distrito por medio del Instituto de Desarrollo Urbano IDU; de acuerdo con sus competencias sobre el territorio y en un orden específico (ilustrado en la Tabla 1). Es decir, cada

institución debía construir su tramo por separado, pero ante la falta de coordinación, recursos y prioridades políticas, el resultado es el que hoy tristemente conocemos.

Tabla 1: Tramos y responsabilidades de la ALO

TRAMO LONGITUD DESCRIPCIÓN COMPETENCIA

Norte 20 km Enlace Torca - Enlace Medellín calle 80 Distrito Capital - IDU Centro 6 km Enlace Medellín - Calle 80 - Enlace Cementerio calle 13 Distrito Capital - IDU

Sur 24 km Av. Ciudad de Villavicencio - Río Bogotá (10 km) Distrito Capital - IDU Río Bogotá – Chusacá* (14 km) Nación - INVIAS

Fuente: Ministerio de transporte, INVIAS – CONPES 3433 de 2006. Adaptación propia * Objeto del CONPES 3433 de 2006

3 Conpes 3433 de 2006, pág 2

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Mapa 2: Tramos y Responsabilidades

De los 24 km del tramo sur, el IDU es responsable de 10 km entre el río Bogotá y la Calle 13 y el INVIAS de 14 km entre Chusacá y el R ío Bogotá. Fuente: INVIAS – CONPES 3433.

Los 15.88 km que hoy existen construidos corresponden a las siguientes obras:

14 kms ejecutados en dos momentos distintos por el INVIAS (Círculo rosado en el mapa), en cumplimiento

de la responsabilidad asignada bajo su competencia en el Tramo Sur: 4,5 km de la calzada oriental en el sector Chusacá –Canoas (naranja), construido en 1997 está en operación,

totalmente terminado y conecta con la vía Soacha – La Mesa en el punto conocido como Canoas.

9,5 km del Sector Canoas – Río Bogotá (Azul) en 2006. Se encuentra cerrado sin operar.

1.88 kms construidos entre 2007 y 2009 por el IDU entre el Río Bogotá y Bosa (verde) una calzada de 13 metros de ancho, conformada por dos carriles, uno en cada sentido de circulación, y dos bermas . No conecta con ninguna avenida en Bogotá. Es decir de los 15.88kms construidos, 11.5 no sirven para nada.

Mapa 3: Sectores construidos

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Desde un comienzo se asumió que la estructuración del proyecto tendría varias fases:

Fase I: Prefactibilidad estudios y diseños

Fase II: Factibilidad y estudio de demanda

Fase III: Diseños Definitivos

Construcción de la Obra. Al mismo tiempo, la construcción estaría fraccionada (no solo por responsabilidades, sino por etapas), entonces

cada uno de los tramos (sur, centro y norte) equivaldría a una de las etapas de la construcción. Sin embargo, con el tiempo, el plan inicial fue variando -sobre todo por motivos presupuestales- hasta el punto que el tramo sur tendría sus propias etapas de construcción, lo que llevaría a múltiples atrasos en la ejecución.

La historia

La ALO ha sido tan importante en la historia de la planeación de Bogotá, que hay documentos legales sobre el tema desde 1961, como el Acuerdo Distrital 38, que crea el Plan Vial Piloto del Distrito Especial, que traza la ALO junto con

otras obras que si fueron construidas y aunque congestionadas en la actualidad, durante muchos años contribuyeron al flujo vehicular, como la Carrera 68, la Calle 80, la Avenida Boyacá o las calles 53 y 63.

Entre 1961 y 1996 se aprobaron una serie de acuerdos, se suscribieron convenios y se firmaron contratos4 que, si bien permitieron avanzar en temas como diseño, estudios y trazados, así como en la definición de responsabilidades;

evidentemente no llevaron a la construcción efectiva de la obra. Justamente en 1996, el IDU contrató los Estudios y Diseños de prefactibilidad (Fase I) y factibilidad (Fase II), con un costo de $2.078 millones incluida la interventoría, y definió tanto aspectos técnicos como la demanda de la vía.

En 1997 se firma de un convenio entre INVIAS y el IDU, en el que la Nación transfiere al Distrito vigencias futuras de 1998 al 2002 para adquirir predios en la capital y destina recursos propios para construir la primera etapa5 en el tramo

sur. Fue entonces cuando se inicia lo que sería la construcción del primer sector tramo sur, a cargo del INVIAS, correspondiente a 4,5 km de la calzada oriental en el sector Canoas – Río Bogotá (ver mapa 4).

4 Ver Anexo 1: Cronología Obra Avenida Longitudinal de Occidente 5 Documento IDU, Septiembre de 2005. “Avenida Longitudinal de Occidente. Tramo sur. Proyecto Piloto INVIAS-IDU”.

Mapa 4: Sector Construido en 1997 por el

INVIAS en el Tramo sur de la ALO

El tramo sur tiene en total 24 km. De ellos, el INVIAS era responsable de 14 km. En amarillo el sector del tramo sur construido en 1997. Estos 4.5 km son el sector Chusacá – Río Bogotá, hoy en operación. Fuente: INVIAS. Producción Propia

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Ese mismo año, se firma otro convenio con el Fondo Nacional de Regalías , en el que se entregan recursos destinados para la compra y administración de los predios de la obra.

Ya en 1998 (Con Enrique Peñalosa como Alcalde) se hace el primer estudio de demanda como insumo para la

estructuración financiera del proyecto y en 1999 el IDU contrata los estudios y diseños definitivos de la Fase III, que incluía la asesoría para la estructuración financiera, legal, técnica y promoción del proyecto , que concluyó que los

cálculos del Contrato de 1998 “se hicieron sobre tendencias muy optimistas, incluyendo la utilización de encuestas de preferencias declarada (es decir, encuestas de posible uso de la vía si esta existiera), que generaron sobre estimación de mercado”6. Se recomendó, además, terminar el Tramo Sur (Chusacá – Calle 13) como una obra

pública y concesionar la operación y mantenimiento de éste, y posteriormente continuar con la segunda etapa y tercera etapa del proyecto (Tramos Centro y Norte) mediante un contrato de concesión completo (construcción, operación y mantenimiento)7.

Posteriormente, el proyecto se incluyó en el Plan de Ordenamiento Territorial POT de la ciudad (Decreto 619 de 2000) y luego en sus siguientes revisiones se incluyó en el capítulo de ejecución de proyectos de corto plazo , donde se

definió que la ALO es una de las vías del “subsistema de integración regional y nacional”, así como objeto de proyectos de distribución de agua potable, ciclorrutas, troncales de Transmilenio8, al mismo tiempo se planteó que se

terminaría su construcción. Con la inclusión de la ALO en el POT de la ciudad, podría creerse que se destrabaría el proyecto, pero no. Aún faltaría mucho camino por recorrer para que la ALO fuera una realidad.

En el año 2005 (el alcalde era Luis Eduardo Garzón) -luego de haber analizado los estudios anteriores- el IDU define que el tramo sur, priorizado en el POT sobre el Tramo Centro y el Tramo Norte, se ejecutará gradualmente, y que como “debe ser ejecutada como obra pública, estará sujeta al respaldo financiero de la Nación y del Distrito”9.

Bajo esa premisa y según “preacuerdos verbales” con la Nación, se suscribe un convenio interadministrativo, entre el IDU y el INVIAS, en el que se establece que el tramo sur se construiría así:

Alcaldía de Bogotá - IDU: desde el Río Bogotá hasta la calle 13,

Nación - INVIAS: desde Canoas hasta el Río Bogotá (teniendo en cuenta que Chusacá-Canoas ya estaba

construido).

Para esto, se firma el Contrato IDU 042 de 2006, que actualiza los estudios y diseños desde el Río Bogotá hasta la

calle 13. Como resultado de este estudio, la responsabilidad del Distrito de construir el Tramo Sur se dividió en 3 etapas:

1. Río Bogotá – AV Bosa 1,88 km; 2. Enlace Bosa – AV Américas 4.74 km y

3. Enlace Américas – Calle 13, 3.34 km (con lo que se completaría el tramo sur).

6 Documento IDU, Septiembre de 2005. “Avenida Longitudinal de Occidente. Tramo sur. Proyecto Piloto INVIAS -IDU”. 7 Documento IDU, Septiembre de 2005. “Avenida Longitudinal de Occidente. Tramo sur. Proyecto Piloto INVIAS-IDU”. 8 Decreto 190 de junio de 2004 9 Documento IDU, Septiembre de 2005. “Avenida Longitudinal de Occidente. Tramo sur. Proyecto Piloto INVIAS -IDU”.

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Mapa 5: ALO Tramo Sur – División por etapas para construcción

Como una esperanza para revivir la ALO tramo sur y llevarla finalmente a cabo, en el 2006 el Gobierno Nacional aprobó el Documento CONPES 3433 mediante el cual se destinan los recursos de la nación solo para el sector de su competencia en el tramo sur: Río Bogotá – Chusacá. Es decir, este CONPES sólo se refería a la responsabilidad de

la Nación que debía construirse por obra pública, de acuerdo con todos los estudios técnicos anteriores. Un aporte importante que hace este documento es la definición clara y por escrito del proyecto, y pone de manifiesto los tramos

aprobados y las responsabilidades, que hasta el momento se encontraban en documentos dispersos. Sin embargo, aunque habla de su importancia para la conectividad regional, dejó por fuera los tramos centro y norte del proyecto que deberían construirse por concesión a cargo del Distrito10,

Ese mismo año, el INVIAS contrató las obras del sector Canoas – Río Bogotá en el Tramo Sur para finalizar su compromiso de 14 kms definido en el CONPES. Con estos contratos se completaría el sector de su responsabilidad,

nueve años después de que se construyeran los 4,5 kms iniciales en 1997. Pero en este momento no se construyeron los puentes necesarios para conectar la obra, los cuales se desarrollarían más adelante. Hasta este momento ya se habían destinado al proyecto recursos por el orden de los $169 mil millones para la compra de predios, estudios y

construcción de capa asfáltica, de los cuales la Nación aportó $149 mil millones, de acuerdo con el documento CONFIS expedido en el 2006 sobre el tema11.

Entre tanto, el IDU en el 2007, siguiendo las recomendaciones de construir la ALO sur por etapas invirtió $13.000 millones adicionales -incluyendo la interventoría-, en construir 1,88 kms entre el Río Bogotá y Bosa una calzada de 13

metros de ancho, conformada por dos carriles, uno en cada sentido de circulación, y dos bermas. La contratación se

10 Ver Anexo 2: Especificaciones de la ALO – Tramo Sur dentro del CONPES

11 Documento CONFIS: Solicitud De Aval Fiscal Obras Anexas Al Túnel Del Ii Centenario (La Línea) Construcción Avenida Longitudinal De Occidente (Artículo 21 Decreto 4730 de 2005), pág 3

Estas son las 5 etapas de construcción del tramo Sur de la ALO. La azul y la morada oscura correspondientes al IDU sin inicia r. Hoy solo se encuentra construido lo señalado en colores Amarillo, Verde y Morado Claro. Fuente: IDU, INVIAS. Producción Propia

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hizo en la administración de Luis Eduardo Garzón, y se terminó en la de Samuel Moreno12, entregando las obras el 31 de octubre de 2009.13

Mapa 6: Situación Actual sector de 15,88 km construido por el INVIAS y el IDU

Desafortunadamente no se continuó con el plan del 2006 de construir el resto del tramo sur de la ALO, cuyo propósito

era nada más y nada menos que conectarla con la calle 13. La ALO entonces, quedó inconclusa en la vía Bosa, sin ningún tipo de conexión o utilización posible, como se ve en las siguientes fotos:

12 Información obtenida en entrev istas directas con funcionarios del IDU. 13 Estas obras incluyen la construcción de dos puentes vehiculares, el primero localizado sobre el Canal Santa Isabel. El segundo puente tiene una longitud de 23 metros y está ubicado en el Canal Tintal 4Instituto Nacional De Vías –Invías. En este caso la inversión final fue de $53.889 millones de pesos. Según el IDU, los resultados fueron: Explanaciones 8,9 Km (93% ), Sub base 8,9 km (93% ), Base 8,4 km (88% ), Pavimento 7,8 km (82% ), Obras de drenaje y pasos en 8,4 km (88% ) (Informe De Gestión Para Las Memorias Al Congreso De La República Junio 2010 A Junio 2011. Recuperado de: https://www.inv ias.gov.co/index.php/archivo-y-documentos/hechos-de-transparencia/planeacion-gestion-y-control/informes-de-gestion/800-informe-al-congreso-de-la-republica-1/file)

Esta es la situación actual del tramo sur de la ALO: El punto aguamarina es el potrero en Bosa donde la vía no conecta con nada. En verde los pocos kilómetros construidos por el IDU. Dentro del círculo rosa lo construido por el INVIAS, y en Naranja el único pedazo operando ya que conecta con la vía Soacha-La Mesa y el azul es el sector Canoas – Río Bogotá que está cerrado. Fuente: INVIAS, IDU, ANI y Visitas de

Campo. Producción propia

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Panorámica del fin de la ALO en Bosa. Fuente: Noticias RCN

Final de la ALO en Bosa. Fuente: Google Maps

Cuando el IDU inició la construcción de los 1,88 km entre el río Bogotá y Bosa, lo hizo con la proyección de que la

Nación (que se encontraba construyendo en ese momento el sector canoas Río-Bogotá) construiría también el puente sobre el río Bogotá. De acuerdo con un ingeniero del IDU, que pidió mantener su nombre bajo reserva, esto se demoró porque “la CAR le cambió las condiciones al INVIAS, y entonces el puente no fue construido en ese

momento. Además, el CONPES no había apropiado los recursos para eso. Años después (2010), la Nación construyó el puente sobre el Río Bogotá, completando lo que tenemos hoy”. Ya en este punto, se había retrasado la continuación y conclusión del tramo sur faltante.

Para concluir los puentes pendientes y poder poner en servicio el sector correspondiente a la Nación, se suscribieron dos convenios interinstitucionales adicionales. Primero, se firmó entre el IDU, la Gobernación de

Cundinamarca, la Secretaría Distrital de Movilidad y el INVIAS, el Convenio Marco 042 de 2009: con el propósito de terminar la construcción de la calzada oriental del sector Chusacá – Canoas – Río Bogotá, o trasladar los recursos

al Departamento. Aún en este convenio no había dinero asignados para las obras. La Gobernación entra como actor

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en el desarrollo del proyecto ya que expresó su interés en la obra, debido al impacto que tendría en el departamento su construcción, y a que se realizará en terrenos de su competencia.

En desarrollo de este primer convenio marco, se firma el Convenio 975 De 2009, con el que se le entregaron

$16.000 millones al Departamento de Cundinamarca para terminar las obras faltantes, priori zadas, en el siguiente orden: Puente sobre el Río Bogotá, Puentes sobre el río Balsillas y Canal Victoria, pavimentación del sector faltante y señalización. Sin embargo, aún no existe señalización en la vía. El convenio definía que se debían realizar estas

obras específicas “hasta agotar los recursos”14, pero éstos no alcanzaron: se contrataron casi todas las tareas, pero quedó pendiente la señalización y, más adelante, fue necesaria otra adición presupuestal para terminar.

Se esperaba que con estos convenios ese pudiera poner en funcionamiento la ALO sur entre Canoas y Bosa -donde nunca se conectó- pero, con el cambio de alcalde en el 2012, la obra dejó de ser prioridad y no se completó . Ni siquiera se contempló conectarla con la Avenida Bosa para hacerla funcional, así fuera en un pedazo.

Adicionalmente, en el gobierno Petro existió un proyecto para construir la ALO, pero nunca se llevó a cabo15, debido a que conforme avanzaba el gobierno, el ex Alcalde Gustavo Petro se opuso públicamente a la construcción de la vía, primero por motivos ambientales (que podían subsanarse para proteger los humedales) y luego por su idea de

hacer un tranvía. En los cuatro años de su Administración no sucedió ni lo uno ni lo otro.

La ejecución de los convenios de 2009 continuó y, en el año 2013, se dio una adición presupuestal al convenio 975 de 2009 con recursos por valor de $1.742.153.023 pesos para terminar los puentes. Esta vez no se destinó nada para señalización16. Al siguiente año, de acuerdo con la Gobernación de Cundinamarca, se liquida este convenio ya

que la Alcaldía definió que este proyecto no era prioritario. Según documentos sobre el tema “el Distrito Capital manifestó que con la adopción del nuevo plan de desarrollo Bogotá Humana 2012 -2016, se ha previsto para el corredor de la ALO, un tratamiento diferente del contenido en el Convenio 042 de 2009, a través de la participación

de capital privado en forma de asociaciones público privadas, por lo anterior y con la modificación en el tratamiento del corredor al norte de la calle 13, impide al Distrito continuar la ejecución del convenio, por lo tanto se procede a su liquidación el 2 de diciembre de 2013 ”17. Es decir, que el Gobierno Petro no continuaría con el proyecto tal como

estaba definido. Según el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca, el 30 de abril de 2014 se recibieron a satisfacción las obras contratadas en el marco del Convenio 975 de 2009.

Un informe del INVIAS18 dice que en reunión sostenida el día 24 de abril de 2013, entre el IDU, la Gobernación de Cundinamarca, el Ministerio de Transporte e INVIAS, se concertó que “a pesar de no continuar con el Convenio 042

de 2009, es necesario sostener acercamientos Institucionales para que el Tramo Canoas – Río Bogotá entre en operación, a más tardar en el primer semestre de 2014 y de igual forma conocer la Estructura de las APPs, en estudio por parte del Distrito, sobre todo en lo referente a la justa y adecuada valoración de las obras y predios

adquiridos por la Nación en este Proyecto, en la actualidad las obras registran un avance del 80% ”19. Es decir, que a pesar de que ya no se iba a construir la ALO en Bogotá, era necesario buscar opciones para poner a operar lo construido.

En el 2016 con la llegada de Enrique Peñalosa a su segundo gobierno, en Bogotá revive la intensión de hacer la obra y la Alcaldía busca construir la ALO vía Alianza Público Privada – APP- en concurso con la ANI20. La idea es

terminar el tramo sur de la ALO e iniciar los tramos Centro y Norte, con tres proyectos distintos.

14 Según respuesta a Derecho de petición Radicado 7052 Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca 15 En esta página web aparece el proyecto del Plan de Gobierno Bogotá Humana con respecto a la ALO http://www.sdp.gov.co/ALO/tramos.html 16 En Derecho de petición Radicado 7052 Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca 17 Ibíd. 18 Informe sobre la ALO. Recuperado de https://www.inv ias.gov.co/index.php/archivo-y-documentos/serv icios-al-ciudadano/proyectos-inv ias/grandes-proyectos/2126-avenida-longitudinal-de-occidente-alo/ file 19 Informe INVIAS – Ministerio de Transporte sobre Construcción de la ALO 2012. 20 Proyecto Alcaldía, oficina estructuradora de APP y en diversas noticias como “La apuesta de $45 billones que prepara Bogotá para movilidad” – Portafolio. http://www.portafolio.co/economia/infraestructura/la-apuesta-que-prepara-bogota-para-movilidad-507145

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De acuerdo con las proyecciones de la Alcaldía y la Agencia Nacional de Infraestructura –ANI- (que entra a la

escena porque es la entidad encargada de estructurar y apoyar todas las APP en el país), la APP de la ALO tramo sur está siendo desarrollada por el concesionario ALO Sur S.A.S y tendrá una inversión de $1.423 millones de

pesos, para la construcción de dos calzadas de doble carril y espacio público en el sector oriental 21 así:

Rehabilitación calzadas existentes y Construcción segunda calzada entre Canoas y Bosa;

Construcción kilómetros faltantes entre Bosa y Calle 13 a doble calzada;

Ciclorruta paralela a la vía y espacio público en el borde oriental.22

El proyecto inicial de la ALO se hablaba de una vía tipo V0 que corresponde a una vía que tendría 100 mts de ancho y 8 carriles y cliclorrruta, pero por presupuesto, se construirá inicialmente una vía de 2 calzadas y 4 carriles,

complementando en el tramo sur, lo que ya está hecho . De acuerdo con la APP vigente, se estableció que si el recaudo de peajes supera el 15%, se utilizará para obras complementarias, como pueden ser los demás carriles. Actualmente la APP de la ALO sur y la ALO norte, se encuentran en fase de factibilidad en el IDU, y la ALO centro

en pre-factibilidad. No se tiene claridad de la fecha de inicio de la obra. La Alcaldía ha manifestado que espera que antes de finalizar este año, las APP de la ALO queden aprobadas y de

acuerdo con algunas declaraciones del Alcalde durante el pasado mes de marzo, este año se debería comenzar la construcción de las obras23, pero una presentación del DNP fechada en abril, asegura que el proceso de licitación

del tramo sur apenas comenzaría en junio de 2018.

La situación hoy Hoy, lo que vemos da vergüenza. Mientras las definiciones del nuevo proyecto vía APP avanzan, el sector Canoas – Bosa permanece cerrado, debido al deterioro del pavimento y a que aún la vía no está conectada con nada al norte. Sólo está en funcionamiento el sector Chusacá – Canoas, que continúa en la vía a La Mesa Al visitar la vía a la

altura de la intersección de la variante Soacha- La Mesa, encontramos dos guardias de vigilancia privada, pagados por la Agencia Nacional de Infraestructura según informan y que responden sin ningún tipo de sonrojo: “Sí, está es la ALO, pero la cerraron porque hay unas partes que están muy dañadas, y como no lleva a ninguna parte, la gente

se metía y tenía que regresarse”.24

21 Presentación: Infraestructura Vial, de transporte y de Espacio Público – Idu Septiembre de 2017 22 Presentación: Infraestructura Vial, de transporte y de Espacio Público – Idu Septiembre de 2017 23 Caracol Radio. “Este año inician obras de la ALO: Peñalosa”. Recuperado de: http://caracol.com.co/emisora/2017/03/27/bogota/1490567590_293612.html 24 Conversación informal Guardia intersección ALO

jAsí se mantiene cerrada la vía en la intersección Soacha – La Mesa (Canoas) donde a la ALO sólo se permite el paso de ciclistas. Fuente: Propia.

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Deterioro de la vía actual. Este sector hace parte del sector construido por INVIAS. Fuente: Propia.

Como si tener una vía que no conecta con nada con acceso bloqueado por una reja y un guardia de seguridad y además en franco deterioro, no fuera suficiente, ahí no acaban los problemas de la ALO. Al analizar el estado de los

tramos central y norte, cuatro frentes adicionales que deben ser manejados por la actual administración cuanto antes para evitar que se conviertan en obstáculos para que pueda finalmente avanzar con el proyecto, es necesario tener en cuenta:

Los riesgos ambientales, que han suscitado varios llamados de atención por parte de la Contraloría de

Bogotá; y que deben ser previstos para evitar el daño a varios humedales de la ciudad, como el Capellanía, la Conejera, y Tibabuyes.

Terminar la compra de predios, especialmente en el tramo centro. A pesar de los compromisos adquiridos

hace 20 años, hoy el Distrito, no tiene comprados todos los predios para adelantar los tramos centro y norte. Según cifras del IDU, “faltan por gestionar 696 predios para poder construir la vía” 25, de los 1.109 que se deben adquirir. Es decir, que el 62% de los predios requeridos, aún no han sido adquiridos y su valor se

estima $660.000 millones.

La necesidad de reubicación de los recicladores de basura y población vulnerable, que sería desalojada

por la Avenida ALO, y que se encuentran ubicados en Kennedy. De acuerdo con la personería en el 2012, “a la altura de las calles 38 a 43 sur (de acuerdo con la visita de campo realizada) enfrenta grandes dificultades para su realización toda vez que, en un trayecto de aproximadamente 500 metros lineales, las

familias que invadieron la zona de reserva vial destinaron esta franja a actividades relacionadas con el transporte de tracción animal y reciclaje, entre otros, sin desconocer que en este sector hacen

presencia personas reinsertadas de distintos grupos armados y se dice que hasta algunos se dedican al comercio menor de estupefacientes”26

La invasión de predios adquiridos de tiempo atrás por el Distrito para la obra, y que se encuentran en líos

jurídicos. Entre el 2012 y el 2015, la Administración Distrital permitió que se construyera un barrio, que hoy

25 Revista Semana. “Adquirir predios para la ALO costaría $660.000 millones. Recuperado de http://www.semana.com/nacion/articulo/bogota-predios-de-la-alo-costarian--60000-millones-de-pesos/465633 3/16/2016 26 El Espectador, “34 predios para construir ALO fueron destinados para parqueaderos”. Recuperado de https://www.elespectador.com/noticias/bogota/34-predios-construir-alo-fueron-destinados-parqueaderos-articulo-340920

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tiene alrededor de 150 edificaciones hasta de cuatro pisos en ladrillo, en uno de los predios. La invasión se dio entre el 2012 y el 2015, y hoy hay un área de 24.000 metros cuadrados ocupados en el predio de la

carrera 91B con calle 12. En el IDU identifican ese predio como Vereditas, y los ocupantes lo llaman La Magdalena No es la única invasión. A lo largo de lo que debería ser la vía, entre Kennedy y Suba, hay 11

invasiones, pero la de Vereditas, en Kennedy, es la más grave27.

La sustracción de la Reserva Van der Hammen en el norte de la ciudad, para viabilizar el tramo norte.

Durante los últimos años, las autoridades han hecho llamados de atención para que el Gobierno Distrital tome las medidas necesarias para que la ALO pueda ser construida. Por ejemplo, la Personería de Bogotá, ha emitido alertas, el IDU ha iniciado querellas para la recuperación de los precios –lográndolo exitosamente en algunos casos,

se han iniciado las APP y la solicitud de sustracción de la reserva, pero nada parece ser suficiente.

Conclusiones La historia de la ALO es una dramática demostración de lo que pasa cuando el desarrollo de infraestructura se deja

al vaivén o al capricho de los gobernantes de turno. Aparentemente, existen investigaciones por lo sucedido, pero al cierre de este documento sólo encontramos una Indagación Preliminar (No: 6-014-12) abierta por la Contraloría General de la República, relacionada con presuntas irregularidades en el manejo de los recursos del proyecto. De

acuerdo con un informe del INVIAS sobre este tema, a través de Auto proferido el 28 de junio/13, se cerró el proceso en contra de esa entidad, ya que “se logró establecer que La Nación a través de INVIAS, cumplió con los compromisos asumidos”28.

Por ahora, lo único cierto es que se han gastado recursos nada despreciables en un proyecto que por ahora es un fracaso, y donde hasta el momento nadie responde. Ni el Gobierno Nacional (INVIAS), ni el Distrito (IDU) se

aseguraron en su momento, de que esta vía por lo menos conectara en el extremo norte del tramo sur para garantizar su utilización. ¿No es este un evidente caso de detrimento patrimonial? Surgen sin duda grandes

inquietudes en relación con el nivel de veeduría y control de las obras y los recursos. Se entiende que ante la magnitud de la obra fuera necesario fragmentar su construcción, pero iniciar la obra y no solo no terminarla, sino dejarla desconectada e inútil por años es realmente inaceptable . Ninguna justificación es suficiente para explicar

este desastre. También sorprende que la ciudadanía y los medios no hayan reparado en preguntarse ¿qué pasó aquí? y no se hayan exigido resultados a los responsables. Lo único cierto es que hoy tenemos mas de 11.5 kms. de calzada pavimentada que no conecta con nada y miles de millones de peso enterrados, sin te ner claridad de

cundo podemos tener cuando sea un pedazo de esta vía operando. Ojalá en Colombia algún día podamos lograr eficiencia administrativa, de tal forma que los proyectos de

infraestructura realmente contribuyan al desarrollo del país, y no como sucede actualmente, que se convierten en un hoyo negro que desangra las finanzas a lo largo de los años. Este caso del tramo sur de la ALO, es un claro ejemplo

de eso. Bogotá necesita la ALO para sacar el tráfico pesado de la ciudad. Es una vía indispensab le. No dejemos que sigan pasando los años sin que se pueda terminar el proyecto.

27 El Tiempo, “La ALO sigue en el papel después de 23 alcaldes y 56 años”. Recuperado de http://www.eltiempo.com/bogota/construccion-de-la-alo-en-bogota-sigue-frenada-por-invasiones-95174 28 Informe INVIAS – Ministerio de Transporte sobre Construcción de la ALO.

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ANEXOS PROYECTO AVENIDA LONGITUDINAL DE OCCIDENTE: ¿Un caso de ineficiencia institucional?

Anexo 1: Cronología Obra Avenida Longitudinal de Occidente

Año Documento Contenido Principal Resultado de la ejecución

1961 Acuerdo 38 de 1974 - Plan Vial Piloto del Distrito Especial

Definir las principales vías que conforman la malla vial, y se traza la ALO junto con otras obras: la Carrera 68, Calle 80, Avenida Boyacá, Calle 53 y Calle 63.

Solo la define, no la desarrolla.

1974 Decreto 179 de 1974 , ‘Plan de Desarrollo Integral de Distrito’,

Define la ALO como una vía tipo V-0 (100 mts. de ancho) y recomienda su construcción antes de 1980.

Esta idea se ha mantenido a lo largo del tiempo, pero por presupuesto, el último proyecto de construcción vía APP, solo existirán 2 calzadas de 2 carriles cada uno, quedando pendiente la mitad de la vía.

1980 Acuerdo 02 del Concejo Municipal

Modifica el nombre por Avenida Cundinamarca, y ratifica su importancia en el plan vial arterial de la ciudad.

Sin embargo, es un acuerdo de buena voluntad porque no impulsa la construcción de la vía

1990 - 1992

Acuerdo 6 de 1990 y su Decreto reglamentario No. 137 de 1992

Incorporaron el trazado norte en el sistema vial del Distrito. Esta vez, “se reestructuró tanto su nombre como las zonas que se van a beneficiar. Actualmente, esta vía es conocida como Avenida Longitudinal Occidental (ALO), y tiene como objetivo conectar por el occidente, el sur con el norte de la ciudad donde se encuentran localidades como Kennedy, Fontibón, Engativá y Suba. Esta vía podría facilitar el paso del transporte de carga pesada y contribuiría a la descongestión vial en Bogotá” (Universidad EAN, “Avenida ALO, nueva solución a la movilidad de Bogotá”, 2012. Pág. 1 )

El trazado se mantiene hoy tal y como se planteó en este momento.

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1996 Contrato del IDU Estudios de Prefactibilidad (Fase I) Factibilidad (Fase II)

Entregado al consorcio IGP – NAM – EGI – SICI TER – 13: INSTITUTO DE GESTION DE PROYECTOS S.A; NASSAR MOOR Y CIA LTDA. NAM-LTDA; ENGINYERIA I GETIO D’INFRAESTRUCTURES, S.L; SICI TER S.p.A; 13 CONSULTURES S.A. el contrato tenia como objeto “realizar la gerencia del proyecto, la complementación de algunos de los aspectos técnicos para los diseños, el diseño de la concesión y el seguimiento del proceso licitatorio para la construcción por el sistema de concesión de la Avenida Longitudinal de Occidente.”

Sirvió de insumo para estudios y contratos posteriores.

1997 Convenio IDU - INIVAS Recursos de la vigencia de 1996-1997 para la adquisición de predios y la construcción del tramo Chusacá – Canoas, en una longitud de 4,5 Km . EL INVIAS transfiere al IDU vigencias 1998 al 2002 para la adquisición de predios en la jurisdicción del Distrito Capital.

El sector Chusacá – Canoas, se construyó y está en operación actualmente. Son 4,5 kms. Se adquirieron predios, pero por falta de control han sido invadidos.

Convenio Fondo Nacional de Regalías

Entrega de recursos provenientes del FNR para la compra y la administración de los predios de la Avenida Longitudinal de Occidente.

Se adquirieron predios, pero por falta de control han sido invadidos.

1998 Acuerdo 13 de 1998 Aprueba el trazado central –dentro de la ciudad- de la ALO. Define además que la vía se haría por concesión con el cobro correspondiente de peajes, al tiempo que puso un límite de seis meses para que se terminara la compra de predios que, como veremos más adelante, aún presenta problemas.

Este tramo no se ha construido y es el que mayores problemas presenta por los problemas de compra e invasión de predios. El límite de seis meses no se cumplió.

Estudios del IDU –contratados a través del PNUD- para la estimación de la demanda de tránsito Consorcio Estudios Técnicos – Parsons Brinckerhoff International y Cal & Mayor.

Realizar una estimación de la futura demanda de tránsito para el proyecto de la Avenida Longitudinal de Occidente a ser desarrollado bajo el esquema BOMT (Construir, operar, mantener y trasferir), de esta manera que pueda convertirse en documentos base para la estructuración financiera del proyecto para los proponentes y para el Distrito.

Más adelante se revaluaron los resultados de este estudio por considerarlos demasiado optimistas.

1999 - 2001

Resoluciones CAR – 1400/99, Ministerio de Medio Ambiente 1194/99 y CAR 1700/01

Otorga la licencia ambiental del proyecto del tramo SUR. Este tramo no presentaba mayores complicaciones ya que no pasa por humedales o reservas.

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1999

Contratos IDU 188 de 1999- Estudios de la Fase III

Estudios de la Fase III, que concluyeron que los primeros estudios del año 1998 eran demasiado optimistas, y que sobreestimaban el mercado y por ende, la demanda. Este estudio recomendó entonces construir la primera etapa del tramo sur (sector Chusacá – Calle 13) como una obra pública y concesionar la operación y mantenimiento de esa primera etapa, posteriormente continuar con la segunda etapa del proyecto (tramo calle 13-Torca) mediante un contrato de concesión completo (construcción, operación y mantenimiento) [Documento IDU, Septiembre de 2005. “Avenida Longitudinal de Occidente. Tramo sur. Proyecto Piloto INVIAS-IDU”.].

Más adelante, el IDU definirá dividir su responsabilidad sobre el tramo sur en 3 etapas, lo que demoraría más la obra. Se mantienen las recomendaciones de construir por etapas, pero en estos momentos tanto la recuperación de lo ya existente, como los nuevos kilómetros por construir ser harán por APP.

2000 Decreto 619 de 2000 - Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá

Incluye la ALO como una de las vías principales a ejecutar. No se cumple.

2001 Convenio 0221 de 2001 entre IDU - Fondo Nacional de Regalías

Continuar con la compra de predios por valor de $ 2.487.320.376

Se adquirieron predios, pero por falta de control han sido invadidos.

Contrato INVIAS 001183 de 2001 Consorcio ALO – BUENAVENTURA

Estudio estructuración del acceso alimentador de la ciudad de Bogotá, al Corredor de concesión Bogotá – Buenaventura OBJETIVO: El consultor se obliga a realizar para INVIAS el Estudio de estructuración del Acceso alimentador de la ciudad de Bogotá al corredor de concesión Bogotá-Buenaventura de Acuerdo con los términos de referencia, su propuesta aceptada por el INVIAS, las orientaciones del Comité técnico de estructuración y bajo las condiciones estipuladas en el contrato. RESULTADOS : Se cuenta con una estructuración técnica, legal y financiera para el Tramo sur comprendido entre Chusacá y Calle 13, sujeta al apalancamiento del proyecto por parte del Gobierno Nacional, basada en los lineamientos de la tercera Generación de concesiones del INVIAS, especialmente la relacionada con la ejecución de

Este estudio es el que da los argumentos para dividir en diferentes etapas la construcción del tramo sur y que llevó a que nunca se terminara.

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las obras de manera gradual en función de la demanda de tráfico existente, para no sobre dimensionar los proyectos y de esta forma minimizar las inversiones iniciales.

2002 CONPES 3185 de 2002 Recomienda al Gobierno Nacional apoyar a Bogotá para adelantar el proyecto ALO, al tiempo que pide que se mida el impacto de Transmilenio hacia Soacha en el proyecto ALO.

Luego se desarrolla en el CONPES 3334 de 2006

2003 Plan de Gobierno - Hacia un estado Comunitario

Se incluye el proyecto. Pero no garantiza que se ejecute

Presupuesto general de la Nación (Decreto 3787 del 26/12/03)

Se expedirán las vigencias futuras correspondientes para poder continuar la obra.

De aquí salen los recursos para que el INVIAS construya los 9.5 kms para completar los 14 km de su competencia.

2004 Decreto 190 de junio de 2004 – Revisión del Plan de Ordenamiento territorial de Bogotá

Incluye la ALO en el capítulo de ejecución de proyectos de corto plazo, donde se definió que la ALO es una de las del “subsistema de integración regional y nacional”, así como objeto de proyectos de distribución de agua potable, ciclorrutas, troncales de Transmilenio , al tiempo que se plantea que se terminaría su construcción.

No se ejecuta

Plan de Gobierno “Bogotá sin Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la exclusión.”

Incluye el proyecto como parte del plan Reactiva la idea de construir la ALO, aunque no haya llegado a buen término.

2006 Documento CONPES 3433 Define la ALO como una vía estratégica. Destina los recursos de la nación para el sector de su competencia en el tramo sur: Río Bogotá – Chusacá y establece responsabilidades.

La declaración de vía de gran importancia es vital para que haya avance en la obra.

Documento CONFIS: SOLICITUD DE AVAL FISCAL OBRAS ANEXAS AL TÚNEL DEL II CENTENARIO (LA LÍNEA) CONSTRUCCIÓN AVENIDA LONGITUDINAL DE OCCIDENTE (Artículo 21 Decreto 4730 de 2005)

Da el aval fiscal para la construcción de la Avenida Longitudinal de Occidente -Alo-Sector Chusacá – Río Bogotá

Define los recursos para los 9.5 km que le faltaban al INVIAS en el tramo sur y esto permite este avance.

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Contratos INVIAS 3345 y 3324 Construcción de faltante de sector hasta el río Bogotá en el Tramo sur.

Se construyó la calzada oriental y es la vía hoy cerrada por falta de conexión. No se construyeron los puentes. Solo hasta el 2009 se subsana esto con los convenios con la gobernación.

Contrato IDU 042 de 2006 Actualización de estudios y diseños desde el Río Bogotá hasta la calle 13. En este estudio la responsabilidad se dividió en 3 etapas: Río Bogotá – AV Bosa 1,88km; Enlace Bosa – AV Américas y Enlace Américas – Calle 13.

El IDU solo construyó la primera etapa entre el río Bogotá y Bosa, y la dejó sin conexión. Por cambio de gobierno no se realizaron las otras dos.

2007 - 2009

Contratos de obra IDU Se contrató la construcción entre el Río Bogotá y Bosa 1,8 kilómetros de calzada de 13 metros de ancho, conformada por dos carriles, uno en cada sentido de circulación, y dos bermas. Estas obras incluyen la construcción de dos puentes vehiculares, el primero localizado sobre el Canal Santa Isabel. El segundo puente tiene una longitud de 23 metros y está ubicado en el Canal Tintal 4.

Las obras fueron entregadas el 31 de noviembre de 2009

2009 Convenio Marco 042 de 2009 entre le IDU, Gobernación e INVIAS

Para terminar la construcción de la calzada oriental del sector Chusacá – Canoas – Río Bogotá, o garantizar y trasladar los recursos al Departamento. Aún en este convenio no había recursos asignados para las obras.

Con esto se garantizó que se hicieran los puentes faltantes en el tramo sur.

Convenio 975 de 2009 Entre otras cosas, con este convenio se le entregaron $16.000 millones al Departamento de Cundinamarca para terminar las obras faltantes, priorizadas en el convenio Marco 042 de 2009, en el siguiente orden: Puente sobre el Río Bogotá, Puentes sobre el río Balsillas y Canal Victoria, Pavimentación del sector faltante y Señalización. El Convenio especificaba que se debían realizar estas obras específicas “hasta agotar los recursos”, pero éstos no alcanzaron: se contrataron casi todas las tareas, pero quedó pendiente toda la señalización y más adelante fue necesaria otra adición presupuestal para terminar.

Se destinaron los recursos para señalización y construcción de puentes. Sin embargo, nunca se señalizó

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2013 Adición Presupuestal Convenio 975 de 2009

Para terminar los puentes se adicionan recursos por valor de $1.742.153.023 pesos para terminar los puentes. Esta vez no se destinó nada para señalización.

Se liquida en el 2 de diciembre del 2013 por petición de la alcaldía, ya que la ALO dejó de ser prioridad. Las obras se entregan el 30 de abril del 2014.

2016 Nuevas APP: Distrito - ANI Se presentan APPs para los 3 tramos: Sur, Centro y norte La APP del tramo sur se encuentra en etapa de factibilidad. Incluye la recuperación de los sectores ya construidos. Se espera que a más tardar en junio de 2018 se abra la licitación. La APP del norte y centero se encuentran en prefactibilidad

Anexo 2: Especificaciones de la ALO – Tramo Sur dentro del CONPES Retomando los estudios del IDU del año 2000, el CONPES estableció que la obra del tramo sur se desarrollaría con las siguientes características:

Una calzada bidireccional (calzada oriental del diseño fase III) Dos carriles de 3.50 mts. cada uno y dos bermas Los ajustes requeridos se realizarán teniendo en cuenta la gradualidad de obra con base en los diseños fase III del proyecto

Contrato IDU 888/99. Mantenimiento del tramo Chusacá-Canoas29.

Asimismo, el CONPES definió de la siguiente forma la obra del tramo sur:

La intervención a realizar desde Chusacá hasta el Río Bogotá incluye un puente vehicular de 60 m de luz, la cual se efectuará con recursos de la Nación y la ejecución estará a cargo del INVIAS en el período 2006-2008.

El sector Río Bogotá-Chusacá en el tramo comprendido entre el Río Bogotá y Canoas, las obras serán ejecutadas por la Nación a través del INVIAS en una longitud de 9.6 Km., con las siguientes características técnicas:

29 Documento CONPES 3433 de 2006, página 4

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ITEM CARACTERISTICAS

Tipo de calzada Bidireccional (Calzada oriental del diseño Fase III)

Longitud del tramo 9,6 Km (Canoas - Río Bogotá)

Estudios

Ajustes los diseños fase III del proyecto Contrato IDU 888/99

Predios Adquisición de predios para el corredor vial

Fuente: Ministerio de Transporte, INVIAS”

Anexo 3: RESUMEN INVERSIONES ALO HASTA EL AÑO 2003 - FUENTE IDU

FUENTES TRANSFERENCIA

DISTRITAL CREDITO BIC

INGRESOS CORRIENTES

INVIAS FNR TOTAL APORTES A

DICIEMBRE 2003 %

APORTES DISTRITO $18,416,404,752 $146,400,000 $877,050,677 $20,757,455,429 12%

APORTES NACIÓN $131,159,362,212 $17,509,432,376 $148,668,794,588 88% TOTALES $18,416,404,752 $146,400,000 $877,050,677 $131,159,362,212 $17,509,432,376 $169,426,250,017 100%

CONCEPTO TRANSFERENCIA

DISTRITAL CREDITO BIC INGRESOS

CORRIENTES INVIAS FNR TOTAL INVERSIONES

A DICIEMBRE 2003

Estudios y Diseños $1,938,088,200 $1,938,088,200 Compra de predios $131,159,362,212 $131,159,362,212

Compra de predios y estudios y diseños $1,464,000,000 $1,464,000,000

Compra de predios y estudios y diseños $15,022,112,000 $15,022,112,000

Compra de predios y órdenes de servicio $16,478,316,562 $16,478,316,562

Compra de predios $2,487,320,376 $2,487,320,376

Compra de predios y órdenes de servicio $877,050,677 $877,050,677

TOTALES $18,416,404,762 $1,464,000,000 $877,050,677 $131,159,362,212 $17,509,432,376 $169,426,250,027

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INVERSIONES ADICIONALES POSTERIORES AL 2003

Concepto Valor Destinación

Adicional 1 al Convenio 972 de 2009

$16,000,000,000 Construcción puentes, pavimentación y señalización

Adicional 4 Convenio 972 de 2009

$1,742,153,023 Completar obras

Total $17,742,153,023