И.Бунин Современная политическая

ситуация в России: основные проблемы

ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО – РЕСУРС РАЗВИТИЯ РОССИИ

ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО – РЕСУРС РАЗВИТИЯ РОССИИ

Москва, 2013

Доклад подготовлен по заказу Комитета гражданских инициатив. Презентация основана на данных социологических исследований (июнь–июль 2013 г.): 60 глубинных интервью, в т.ч. 35 в Москве (25 руководителей НКО и 10 экспертов по гражданскому обществу - социологи, юристы, политологи) и по 5 интервью с активистами НКО в пяти регионах Архангельской, Воронежской, Иркутской и Самарской областях и Республике Дагестан. Групповые дискуссии с лидерами и активистами некоммерческих организаций в центрах тех же пяти регионов. Опрос «Левада-Центра» 18-22 июля 2013 г. (1600 респондентов).

Цели доклада• Создать концептуальную рамку для работы Комитета

гражданских инициатив и подготовки Гражданского форума.

• Задать параметры общественной дискуссии об участии граждан в развитии своей страны, формах взаимодействия государства и объединений граждан государственной политики, касающейся гражданского участия.

• Задача – выявить и проблемы, порождаемые «догоняющей» моделью развития гражданского общества, и возможности использования чужого опыта

3

Определения гражданского общества: от философских до прикладных

Политологическое (Ф.Шмиттер)

система самоорганизованных групп, которые:

• относительно независимы как от власти, так и частных субъектов ;

• способны совершать коллективные действия в защиту или ради продвижения своих интересов ;

• не стремятся принять ответственность за процесс управления государством в целом,

• готовы действовать в рамках установленных правил «цивильного», т.е. взаимоуважительного порядка

• Инструментальное• Почти полный синоним третьего»

или «бесприбыльного» сектора.

• На Западе противоречия нет: «третий сектор» - инструментальная форма развитого гражданского общества.

• В России такой синонимичности нет: власть хочет развития «третьего сектора», но делает для этого недостаточно и хочет жесткого контроля, а к гражданскому обществу относится с подозрением.

4

Функции гражданского общества • контроль над государственной властью, фактически, обеспечивает

подотчетность власти;

• согласование интересов и представительство интересов меньшинств,

• социальная интеграция, смягчение противоречий между различными группами,

• политическая социализация, практическое знакомство с функционированием демократии,

• предоставление услуг, особенно в тех сферах, куда «не дотягиваются» ни государство, ни частный бизнес.

• Функции группируются в две группы:

• оказание услуг в области образования, здравоохранения, социальной сфере, развитии местных сообществ и т.п.;

• выражение интересов - любые действия, выражающие культурные, религиозные, профессиональные, природохранные или политико-управленческие (policy) ценности и интересы, «включая отстаивание этих интересов»

5

Роль гражданского общества в «бархатных революциях»

• Оттепель: тающий айсберг гражданского общества затопил плотины авторитарного режима (А.Пшеворский).

• Именно гражданское общество становится силой, которая в кризисных условиях выносит вердикт нелегитимности правящих режимов.

6

«Незападное» гражданское общество

• Группы интересов в незападных странах в действительности представляют интересы правительства, наиболее влиятельной политической партии или движения. Их основная функция – мобилизация населения для поддержки господствующей группы, а не защита интересов своих членов. Независимые же организации действуют скорее как объединения для защиты, а не оказания давления… чтобы оградить своих членов от последствий принимаемых государством решений….

• Л.Пай. «Незападный политический процесс» (1957)

7

Без чего нет гражданского общества: западный опыт и Россия

• «Нейтральная сфера» - области человеческой деятельности, осуществляемой свободно от государственного доминирования.

• «Частная личность» - свободный человек, обладающий собственностью, рационально защизающтйсобственные права и вступающий в добровольные ассоциации.

• Межличностное доверие – основанное на обретенных в социальном процессе связях по профессиональным, социальным, идейно-политическим интересам и предпочтениям.

• Социальный капитал: нормы гражданской вовлечённости, которые повышають эффективность координированных действий.

• Появилась с падением коммунистического строя, дала состояться гражданскому обществу, сейчас сокращается.

• Только появилась, «средний класс», активная сила гражданского общества, недостаточно развит.

• Сложное сочетание «советского» типа доверия («заговор против власти»), «модерного» и «антимодерного» – защиты от трудностей адаптации.

• Низок. Гражданское общество его только начало накапливать.

8

Предыстория отечественного гражданского общества

• Катастрофическое отставание в формировании предпосылок для развития гражданского общества.

• Успешное сокращение «отставания» - земство, благотворительность, меценатство – прервано в 1917.

• В СССР: полное подавление «нейтральной сферы» и личной свободы, формирование «государственных НКО». Относительная свобода – только в узких лакунах досуговой деятельности.

• Межличностное доверие в СССР – «понижаюшие стратегии жизни» (Ю.Левада) – сговор для уклонения или обхода гнета государства – прямая противоположность «общественному договору».

9

Особенности становления гражданского общества в России

• Начало развития в условиях лишь зарождающихся рыночных отношений и институтов.

• Низкий уровень «горизонтального» общественного доверия, сохранение архаичных типов «социального капитала» - «домодерного» (пережиток советского «заговора для отпора власти») и антимодерного – реакция на трудности адаптации к новому общественному укладу.

• происходит без полноценного общественного договора, невозможного при дефиците демократии и слабости «модерных», «горизонтальных» установок: Только отчаянный или бестолковый подчиненный может пытаться наказать своего начальника (Р.Патнэм).

• экстремальная ситуация почти мгновенного «ухода» государства из многих сфер социальной политики, крушения норм морали и межличностных отношений. Общественной инициативе пришлось выполнять функции не «дополнения» усилий государства, а его «замещения».

 10

Активист гражданского общества: штрихи к портрету

• Среди инициаторов –чаще мужчины, основной объем работы - женщины;

• По возрасту: чаще - группы с большим ресурсом свободного времени – либо молодежь, либо люди предпенсионного и пенсионного возраста.

• Средний класс не доминирует численно, но его отличительные черты - достаток, умение распоряжаться свободным временем, образованность выводит его представителей на роль лидеров и эффективных менеджеров НКО.

11

Отличительные черты гражданских активистов

• Человеческие качества• Особенный тонус энергетики,

активизм, не зависящий от социального статуса

• Гуманистические взгляды: сочувствие, соучастие, причастность.

• Ответственность, неравнодушие.

• Чувство собственного достоинства и отсутствие иждивенчества

• Творческие способности, оригинальность мышления, большее чувство свободы.

• Мотивация

• активная позиция и стремление к переменам, а не стабильности (при различии политических взглядов).

• ценностный мотив –альтруистическое стремление помогать, будь то отдельным людям, городу или стране.

• Мотивация служения, самореализация через помощь другим людям.

• повышенный общественный темперамент.

• обрести опыт работы и общения

12

Политические ориентации российских НКО

• Основная масса НКО – настроены на конструктивное взаимодействие с властью и позитивные перемены, содействие их осуществлению в сферах своей деятельности

- Именно та реальность, которая есть, нас не удовлетворяет. Если бы все было хорошо, наших организаций не было бы. … Мы хотим стабильного развития без революционных потрясений, но развития.

(GONGO – отличаются повышенной лояльностью и ориентацией на стабильность; правозащитные НКО и «facilitators» - институциональные оппоненты власти по конкретным вопросам).

Давление государства и блокирование перемен ведут к политизации НКО,

делает их де-факто оппозиционными власти. 13

Интенсивность гражданской активности

• Относительно низкий уровень• Неравномерность (город-село, в зависимости от сферы и места)• Самая интенсивная активность – в сфере ЖКХ• «Индивидуализм» российского гражданского общества («люди-

организации»)• Трехуровневая структура активности (инициативные группы,

«самодеятельные» и профессиональные НКО)• Положительная динамика в последние годы (ограничена в 2012)

Тренд на активизацию диссонирует с усилением давления власти на гражданское общество.

Поскольку участие в НКО является формой канализации протеста, протест переходит в политическую плоскость

14

Коммуникации между НКО

• Взаимодействие имеется, но не всегда регулярное • В Москве коммуникация сильнее, чем в регионах• Неформальные клубы по сферам деятельности и

отношению к государству (социальные НКО, правозащитные НКО, GONGO)

• Связующим звеном коммуникации часто выступают «facilitators» (ресурсные центры НКО, ассоциации)

Проверки 2012 г. содействовали сплочению НКО (объединение для защиты от государства).

- Первый вопрос : к вам приходили? А что вам прислали?

15

Главные успехи гражданского общества

• заполнили ниши, в которых нет государства – «заменили» его: благотворительность, поощрение современного искусства, дополнительное образование, проблемы больных с редкими заболеваниями, уход за тяжелобольными и инвалидами, правозащита

• самоорганизация в тех сферах общественных отношений, появившихся при рыночной экономике: бизнес-ассоциации, защита прав потребителей.

• Выжили и состоялись, несмотря на неблагоприятную среду.

16

Неудачи гражданского общества

• Социальная сфера: деятельность НКО пока не известна широкой общественности, а список функций социально ориентированных организаций относительно узок

• Профсоюзы. Почти не получили развития.• Отсутствие солидарности как значимого актора

общественных процессов.•  Основная неудача: достижения в области развития

гражданского общества пока единичны, позитивных примеров слишком мало, чтобы вдохновить ими и общество, и государство.

17

Общественный запрос: низкая известность и участие

18

Общественный запрос: нужны ли в городе НКО?

19

Как понимается политическая деятельность?

• российские граждане не привыкли «участвовать» в политике, поэтому, например, «контроль над властью» или «обсуждение законов» воспринимается ими как «политика» (в отличие от насущных социальных проблем).

20

Все источники финансирования хороши…

21

Передача НКО социальных функций: будет трудно завоевать доверие

• За передачу НКО госфункций в социальной сфере чаще высказываются люди до 40 лет, с высшим образованием, высоким доходом, в Москве и

крупных городах.• платность услуг неприемлема, а

«качество» подразумевает «надежность», «официальность» , возможность

«пожаловаться» - завоевать подобную уверенность граждан НКО будет очень непросто.

22

Запрос на услуги негосударственных учреждений

23

Государство и гражданское общество: общая рамка отношений

• Гражданское общество в России следует модели догоняющего развития. Это подразумевает большую роль государства.

• Легитимация власти в демократическом государстве невозможна без активного и самостоятельного гражданского общества. Только оно является должным партнером в общественном договоре. Дефицит политического плюрализма – сильнейший ограничитель развития гражданского общества.

• Без развития гражданского общества в широком смысле, не получится создать сильный «третий сектор». Для этого нет ни «критической массы», ни должного авторитета в обществе, ни признания со стороны государства в качестве партнера – а именно эти ресурсы обеспечивают выполнение социальной миссии некоммерческими организациями.

24

Помехи взаимодействию государства и НКО (взгляд гражданского общества)

Нас называют красивыми и умными. Но замуж не берут.• Коррупция – главное препятствие эффективному расходованию

средств господдержкию• Бюрократия и инертность, некомпететность.• Безответственность и «разнонаправленность интересов»: НКО

работают на результат, чиновники – на благополучную отчетность.

• Избыточный контроль, желание чиновников общаться «с позиций силы».

• Негативное восприятие НКО чиновниками (на среднем и местном уровне – особенно, хотя есть значимые исключения)

25

GONGO: российская версия

• Сохранение старых и появление новых корпоративистских структур: зависимых от государства, выполняющих социальные функции. Многие из них важны и могут исполняться только такого рода организациями.

• Лишены независимости в принятии решений, имеют жестко заданную «повестку дня» и позицию, нарушить которую не могут;

• Деятельность, источники финансирования, критерии отбора и эффективности недостаточно прозрачны и практически не публичны. Оценить «общественную полезность» такой работы «со стороны» практически невозможно.

• Предельно жестко зависят от государственного финансирования, мотивация их актива не поддается «проверке» на искренность и готовность работать «за идею».

• В большинстве случаев у активистов таких организациях отсутствует креативность, «заточенность» на достижение цели.

• Появление специфического типа «квази-НКО»: «общественных палат и

советов».  

26

Что делают GONGO для власти?

• Завоевание на свою сторону благоприобретателей этих организаций, использование их актива для электоральной мобилизации;

• Ведение «социальной работы» силами подобных организаций, фактически – «подконтрольный аутсорсинг»: многие из этих услуг реально востребованы обществом.

• «Освоение бюджетов» - от добросовестного до коррупционного.

• Обеспечиение «имиджевого доминирования» в публичном пространстве, связанном с гражданским обществом.

• Получение «обратной связи» и экспертное мнение от общества и сообщества НКО по реализации и планам своей политики.

27

• Государственное: приветствуется независимыми НКО, но только на условиях прозрачности , грамотных и объективных критериев отбора и гарантий относительно высокой независимости. В нынешнем виде считается недостаточным.

• Финансирование бизнесом: противоречивые оценки: с одной стороны, практика финансирования существует, растет потребность бизнеса в поддержке НКО. С другой – бизнес опасается финансировать «незнакомые», особенно – общественно-политические проекты, неохотно финансирует проекты без «очевидного эффекта», испытывает принуждение к поддержке «нужных» проектов, не имеет налоговых стимулов.

• Пожертвование и платные услуги: социальные функции российских НКО слишком «нишевые» адресующиеся самым обездоленным стратам населения, а потому не могут быть источником значимых доходов. Нет ни привычки населения платить за социальные услуги, ни привычки НКО «взимать плату за святое дело». Навыки фандрейзинга развиты слабо.

28

Финансирование НКО: на этом месте хочется начать плакать…

Власть и НКО в 2013: «кнуты и пряники»

• Смысл подобной государственной политики: сохранить жесткий контроль над гражданским обществом, исключить кажущуюся власти угрозу мобилизации протеста и запроса на перемены.

• При этом государство идет на расширение финансирования НКО, в т.ч. – независимых, правозащитных, но не стимулирует расширение частного финансирования.

• Восприятие этих действий практически консенсусное как в «лояльных», так и в независимых и оппозиционных НКО: повернута вспять тенденция последних лет на постепенное сближение «первого» и «третьего» секторов, налаживания взаимопонимания между ними. Самые частотные отзывы об этой кампании: идиотизм и абсурд.

• На фоне низкой известности и авторитета НКО в обществе кампания нанесла серьезный имиджевый ущерб всему сообществу НКО.

• Власть по сути заявила о недоверии всем НКО, пытающимся участвовать в общественно-политической жизни страны.

29

Деструктивные эффекты кампании против «иностранных агентов»

• Фактический отказ государства признать независимость и свободу принятия решений любой некоммерческой организацией, получающей какое-либо финансирование (безразмерно широкая трактовка понятия «агент»).

• Любое обсуждение любой нормы или действия власти становится «политической деятельностью» для любой некоммерческой организации (даже без иностранного финансирования). это – свидетельство дефицита демократичности и участия, непривычности российской власти к конкуренции и подотчетности обществу.

• Расширительность и избыточность деятельности по проверке НКО, применение мер давления, устрашения и пропагандистской дискредитации всего сообщества некоммерческих организаций.

30

Проверили: 98% проверенных – не агенты!

• -Когда вы травили крыс?

• -Пока вы не пришли, никаких крыс не было!

Диалог с проверяющими пересказанный руководителем

НКО

• 1000 НКО - «проверили», только 215 подпадали под «политическую деятельность», из них – 193 – ее прекратили до проверок («результативность» – 2%, но страху нагнали на всех).

• Запредельный объем запрашиваемых для проверки материалов (несколько «газелей» бумаги);

• Проверке подвергалась не только финансовая отчетность, фактически велся «поиск крамолы» .

• Зачастую проверки по стилю были нарочито жесткими, унижающими достоинство людей, которые считают свою деятельность общественно полезной.

• В ряде случаев проверяющие, намеренно или нет, выполняли заказ местных властей, негативно относящихся к «непослушным» НКО

31

Общие выводы

• Гражданское общество в России состоялось: «само по себе» - благодаря инициативе граждан

• Главная заслуга государства – в том, что оно не мешало этому процессу. • Ключевой фактор – появление «нейтральной сферы» - областей общественной

жизни, в которой гражданская активность оказалась возможной. Эта сфера в последнее время на глазах сжимается.

• Благотворительность, забота о самых «трудных» социально уязвимых категориях, вышедшая из подполья правозащита, продвижение современного искусства, дополнительное образование, социальное служение религиозных организаций, товарищества собственников жилья и общества защиты потребителей – подлинные социальные инновации, важные шаги на пути нашего общества к современности.

• Секрет успеха - повышенный общественный темперамент активистов, их стремление изменить окружающий мир. Такая активная позиция становится ресурсом развития страны и легитимности политического устройства. В демократических обществах государство воспринимает это как «свой» ресурс. В обществах переходных власть относится к такой активности с подозрением.

32

Ближайшие перспективы

• Действия по ограничению политической активности НКО (кампания против «иностранных агентов») вошли в конфликт со стремлением государства развивать «третий сектор». Эффективная работа НКО(включая «социально ориентированных») невозможна в условиях «гонений» на гражданскую активность.

• Маловероятно, что при ограниченности бюджетных ресурсов государство пойдет на то, чтобы ослабить свой контроль над этими ресурсами (т.е. передаст их «третьему сектору»).

• Позитивный сдвиг – увеличение государственного финансирования (в т.ч. – независимых организаций) требует «проверки практикой» – на устойчивость такого финансирования, воздержания от избыточного контроля и давления на грантополучателей.

• Отсутствие позитивных стимулов и угроза расширения оснований для контроля и проверок НКО лишает «третий сектор» перспектив развития: подпадать под более жесткий режим проверок, чем коммерческая организация, никто не захочет.

33

Рекомендации

• Изменение целеполагания: не «пугаться» гражданского общества как субъекта перемен, а воспользоваться им как ресурсом развития.

• Перестать считать НКО «агентами». Им жертвуют деньги, потому что лучшее вложение – это вложение в людей, мотивированных на достижение цели.

• Главный критерий государственной поддержки – не «лояльность», а эффективность в достижении цели.

• «Не сметь командовать… » . НКО могут выступать партнерами государства, выполнять его социальный заказ, но от них не будет толку как от подчиненных.

• Свести «проверочную активность» к разумному минимуму. Создать режим благоприятствования в отчетности и доступе к конкурентному рынку услуг.

• «Не навреди»: доверие – продукт очень капризный. Его трудно создать, но легко погубить неуклюжим движением.

34

Конкретные меры

1. Изменить закон об «иностранных агентах»: ввести четкое определение функции агента (как в американском законе FARA) и понятие «политической деятельности», соответствующее международному классификатору НКО.

2. Остановить попытку практически безразмерного расширения оснований для проверки НКО.

3. Серьезное и объективное обсуждение необходимости законов об общественном контроле и добровольчестве: Общественный контроль над властью не может быть подконтролен государству. Добровольческую деятельность нельзя сделать обязательной.

4. Финансирование НКО: создать стимулы для всех форм укрепления финансовой и материальной базы деятельности некоммерческих организаций. При вероятных бюджетных ограничениях особенно остро будет стоять вопрос о привлечении дополнительных человеческих ресурсов и социальных практик – и гражданское общество может стать его источником.

5. Комплексная задача – повышение информированности общества о деятельности НКО.

35