AVRUPA KOMİSYONU

Brüksel, 12 Ekim 2011 COM (2011) 666

KOMİSYON TARAFINDAN AVRUPA PARLAMENTOSU’NA VE KONSEY’E SUNULAN BİLDİRİMİN GENEL ÖZETİ

Genişleme Stratejisi ve Başlıca Zorluklar 2011-2012

{COM(2011) 666}

ekindeki

KOMİSYON ÇALIŞMA DOKÜMANI

TÜRKİYE 2011 YILI İLERLEME RAPORU

Bilgi Toplumu ve Medya Fasılı Sonuçları

"Bilgi Toplumu ve Medya" Başlıklı 10. fasıl hakkında

etki değerlendirmesi, Türkiye Kapsamı

Türkiye'nin Avrupa Birliği'ne tam üyeliği sürecinde "Bilgi Toplumu ve Medya"

Başlığı 18 Aralık 2008 tarihinde müzakerelere açılmıştı.

Aşağıda, Avrupa Politikaları Merkezi (Center for European Policy Studies-CEPS) adına,

hazırlanan etki değerlendirmesinin Türkçe Özetidir. Kapsamlı ve Detaylı olarak Türkiye

– Avrupa Birliği Müzakereleri Bilgi Toplumu Konusu.

Yönetici Özeti

Avrupa Birliği 18 Aralık 2008 tarihinde, Türkiye ile yapılan katılım müzakerelerinde Bilgi Toplumu ve Medya hakkındaki 10uncu Fasıl da dâhil olmak üzere iki yeni fasıl açmaya karar vermiştir. Komisyonun 18 Aralık 2008 tarihli ortak tutumunda asıl mevzuatın müktesebat ile uyumlu hale getirilmesi, yasal yollar (ikincil mevzuat) ve izinler, telekomünikasyon ile ilgili düzenleyici kurumun idari yeterliliği ve bağımsızlığı, görsel-işitsel politika mevzuatında reform ve ilgili taraflar ile yoğın bir kamu istişaresinin başlatılması ile ilgili ölçütler belirlenmiştir.

Bu durum mukabilinde, Türk Hükümeti AB müktesebatı ile arasında bulunan farkları kapamaya yönelik bir dizi girişimde bulunmuştur. Bu girişimler arasında elektronik haberleşme konususunda 5809 sayılı yeni bir Kanun çıkarılması, kurumsal çerçevenin tek çatı altında birleştirilmiş yeni bir düzenleyici kurumun (BTK) oluşturulmasını sağlayacak şekilde yeniden tanımlanması ve uzun süredir beklenen 3G (3. Nesil) ruhsatları ile yakında söz konusu olacak WiMax ve Sanal Mobil Şebeke Operatörlüğü ruhsatlarının verilmesini de içerecek biçimde daha dinamik ve etkin bir spektrum politikasına yönelik güçlü adımlar yer almaktadır.

Daha detaylı şekilde ele almak gerekirse, telekomünikasyon alanında, Avrupa Komisyonu tarafından Kasım 2008’de yayınlanmış bulunan en son ilerleme raporunda, Türkiye’nin AB müktesebatı ile kademeli uyumunda ilerleme kaydetmekte olduğunu kabul edilmiştir. Ancak, evrensel hizmet, yetkilendirme ve özellikle İSS (Internet Servis Sağlayıcılığı) pazarında olmak üzere sabit hatlı telefon sektöründe rekabeti teşvik etme ihtiyacı da dahil bir dizi konuda hala çözümlendirilmemiş endişeler bulunmaktadır.

Ayrıca, Operatörlere tarh edilmekte olup, özellikle mobil iletişim sektöründe pazara giriş, yaygınlık ve kullanım yoğunluğuna zarar verdiği ispatlanmış bulunan iletişim vergilerinin azaltılmasına yönelik ihtiyaç da söz konusudur. Son olarak ise, sektör düzenleyicisi olan kurumun göreceli bağımsızlığının Türkiye’nin bu alandaki büyümesine zarar vereceği tespit edilmiştir.

Telekomünikasyon sektörü ile kıyaslandığında, Görsel-işitsel hizmetler alanı kesinlikle AB müktesebatı ile Türk mevzuat çerçevesi arasında en belirgin farklılıkların hala mevcut bulunduğu alandır. Bu durum özellikle de, 14 milyonun üzerindeki televizyon sahibi hane sayısı ile Türk yayıncılık pazarı Avrupa’daki en büyük pazarlardan biri olması nedeniyle önem arz etmektedir.

Türkiye’deki durumu değerlendirmek için kıstas AB’nin “Sınır Tanımayan Televizyon” (TVWF) direktifidir. Bu bağlamda tanımlamalar, yargı yetkisi, yayınları alma özgürlüğü, Avrupa kaynaklı ve bağımsız çalışmaların teşviki, reklâmlar ve tele-alışveriş, çocukların korunması, radyo ve televizyon şirketlerinde yabancı sermaye payı üzerindeki kısıtlamalar, kamu hizmeti gören yayıncı için kaynak yaratma, düzenleyici kurumun (RTÜK) bağımsızlığı ve dijital teknolojiye geçiş için koyulan hedefler (2014 yerine 2012) dahil pek çok alanda önemli farklılıklar bulunmaktadır.

Elektronik iletişim hakkındaki yeni Türk kanunu Kasım 2008’de nihayet çıkarılmıştır. 5809 sayılı Kanunun temel amaçlarından biri Türk düzenleyici çerçevesini AB müktesebatı ile uyumlu hale getirmektir. Ancak, bu bölümde de açıklanacağı üzere, söz konusu amaç ancak kısmen gerçekleştirilmiştir. Yeni Kanun önemli ölçüde geliştirilebilir. Evrensel hizmet, spektrum planlama ve tarife düzenleme hakkındaki hükümler ile (Ulusal Düzenleyici Kurum) UDK’nun yetkileri hakkındaki genel hükümler UDK’nun operatörlerin faaliyetlerini nihai şekilde inceleme konusunda Rekabet Kurumu’nun sorumluluklarını da devralmak suretiyle pazar düzenleyicisi, planlayıcısı ve denetleyicisi olarak hareket edebileceği şeklinde bir izlenim yaratmaktadır.

Tarife düzenlenmesi hakkındaki hükümler kimi zaman bir pazar analizinin gerçekleştirilmesi ile ilişkilendirilmemekte ve bazı maddeler UDK’nun zorlayıcı tedbirleri uygulaması için EPG (Etkin Piyasa Gücü) bildirimine gerek olmayacağını öngörmektedirler. Son olarak, Kanunun kesinliği, spektrumun iptali hakkındaki muğlak hükümler de dâhil olmak üzere diğer hükümler tarafından engellenmektedir.

Ayrıca, Kanunun bizzat kendisinin sisteme bir karmaşıklık unsuru getireceği görünmekte ve dolayısıyla Kanun uzun zamandan beri beklendiği (ve AB seviyesinde şiddetle talep edildiği) gibi düzenleyici çerçevenin bir düzene sokulması ve basitleştirilmesi unsurlarını sağlamakta başarısız olmaktadır. Bunun nedeni Son derece uzun olan geçici tedbirler (“Son Hükümler”) ve – daha genelde - Türk yasa koyucu tarafından, yeni bir kanun çıkartmaktan ziyade, önceki mevzuatı tadil eden bir kanunu yürürlüğe koyma yönünde kullanılan tercihtir. Bu bağlamda, konsolide bir metin geliştirmek ve yürürlüğe koymak daha tercih edilebilir bir yöntem olabilir idi.

Geleceğe bakış: Düzenleyici Alternatifler ve Politika Senaryoları

Raporda gelecek aylarda 10.ı Fasıl müzakereleri bağlamında mercek altına alınmaları muhtemel olan bir dizi meseleye temas edilmektedir. Bunlar arasında evrensel hizmet, lisanslama ve yetkilendirme, spektrum politikası, numara taşınabilirliği, mobil çağrı sonlandırma, Sanal Mobil Şebeke Operatörlerinin yetkilendirmeleri, e-haberleşme hizmetlerinin vergilendirilmesi ve sabit hat sektörünün rekabete açılması için mevcut seçenekler yer almaktadır. Bu meselelerden her biri için bir dizi düzenleyici seçenek tanımlanmakta ve eldeki seçeneğin güçlü ve zayıf yönleri ile fırsat ve tehditlerinin bir analizi sunulmaktadır. Aşağıdaki Tablo, analiz edilen her bir mesele için dikkate alınan tüm seçeneklerin bir özetini içermektedir.

Seçenek Tanım Maliyetler Faydalar Evrensel Hizmet

1.1.0 Herhangi bir politika değişikliğine

gidilmemesi ☻ ☻

1.1.1. Evrensel Hizmet Fonunun tahsisinde

daha fazla şeffaflık ☻☻ ☻☻

1.1.2. Daha fazla şeffaflık ve Evrensel Hizmet

Fonunun Telekomünikasyon Kurumuna devri

☻☻☻ ☻☻☻

1.1.3. Yeni bir Evrensel Hizmet

Yükümlülükleridüzenlemesi vasıtasıyla müktesebat ile uyum

☻☻☻ ☻☻☻☻

Ruhsatlandırma ve Yetkilendirme

1.2.0. 5809 sayılı Kanunun üslubunun

muhafaza edilmesi ☻☻ ☻☻☻

1.2.1. AB müktesebatı ile tam uyum ☻☻ ☻☻☻☻

1.2.2. Tüm hizmetler için genel

yetkilendirmeler ☻☻☻ ☻☻

1.2.3. Karma bir sistem ☻☻☻ ☻

Spektrum Politikası

1.3.0. Herhangi bir politika değişikliğine gidilmemesi ☻☻☻☻ ☻☻

1.3.1 Belli bantlarda hizmet ve teknoloji

tarafsızlığının getirilmesi ☻☻☻ ☻☻☻

1.3.2. Dijital bölüşümün COM(2007)700’ye

uygun şekilde kümelenmesi ☻☻☻ ☻☻☻☻

Numara Taşınabilirliği

1.4.0 Mevcut planların uygulanması ☻☻☻ ☻☻☻☻

1.4.1. Geçiş süresinin 5 günün altına

düşürülmesi ☻☻☻☻ ☻☻☻

Sonlandırma Ücretleri

1.5.0. Herhangi bir politika değişikliğine gidilmemesi ☻☻☻ ☻

1.5.1. “Kademeli Geçiş” ☻☻ ☻☻☻

1.5.2. “Tek bir etkin Mobil Çağrı Sonlandırma

Ücretine” doğru “Kademeli Geçiş” ☻☻☻ ☻☻☻

1.5.3. “Kademeli Geçiş” + dâhili ayrımcılık

yapmama yükümlüğünün kaldırılması ☻☻ ☻☻☻☻

Sanal Mobil Şebeke Operatörleri

1.6.0. Sanal Mobil Şebeke Operatörleri ile ilgili

herhangi bir işlem yapılmaması ☻ ☻

1.6.1. Sanal Mobil Şebeke

Operatörlerinin yetkilendirilmeleri ☻☻ ☻☻☻☻

1.6.2 Sanal Mobil Şebeke Operatörlerinin mecburi

katılımları ☻☻☻☻ ☻☻

Sabit Hat ve Genişbant Sektöründe Rekabetin Teşvik Edilmesi

1.7.0 Herhangi bir politika değişikliğine gidilmemesi ☻☻☻☻

1.7.1 Yatırım merdiveni ☻☻ ☻☻☻

1.7.2 Düzenlemelerden geçici muafiyetler ☻☻ ☻

1.7.3 İşlevsel ayrılık ☻☻☻☻ ☻☻☻

Vergilendirme

1.8.0. Herhangi bir politika değişikliğine gidilmemesi ☻☻☻☻

1.8.1. Hazine payının ve ÖİV’nin kaldırılması ☻☻ ☻☻☻☻

Görsel-İşitsel Politika

2.1.0. Herhangi bir politika değişikliğine gidilmemesi ☻☻

2.1.1. AB Görsel-İşitsel Medya Hizmetleri Direktifi ile

uyum ☻☻ ☻☻

2.1.2. Görsel-İşitsel Medya Hizmetleri Direktifi ile

uyum + spektrum reformu ☻☻☻ ☻☻

2.1.3. Görsel-İşitsel Medya Hizmetleri Direktifi ile

uyum + spektrum + geliştirilmiş yönetim

☻☻☻ ☻☻☻☻

UDK Bağımsızlığı ve İdari Yeterliliği

3.1.0. Herhangi bir politika değişikliğine gidilmemesi ☻☻ ☻

3.1.1. Yayıncılık, spektrum ve ruhsatlandırmadaki

görevlerin daha iyi tanımı ☻☻ ☻☻☻

3.1.2. RK ile işbirliği, azaltılmış devlet mülkiyeti, şeffaflık, DED(DEA)

☻☻ ☻☻☻☻

Seçenekler Türk vatandaşları için en yüksek net faydaları getirmesi muhtemel olan kombinasyonunun tanımlanması maksadıyla dört farklı senaryo halinde birleştirilmişlerdir. Maliyetler, diğer hususlara ilaveten, fırsat maliyetleri, politika formüle edilmesi ve uygulanmasındaki yetersizlikler, düşük kaliteli iş ortamı ve idari maliyetler olarak ifade edilmektedirler. Faydalar ise, düşen fiyatlar, artan rekabet, yenilikçilik ve büyüme, ürünlerin, hizmetlerin ve seçeneklerin tüketiciler için bulunurlukları, düzenleyici kesinlik, daha etkin yönetim, v.s. olarak ifade edilmektedirler.

· Senaryo 1: Herhangi bir politika değişikliğine gidilmemesi

Türkiye, senaryo 1 altında, hali hazırda kabul edilmekte bulunan kanun ve düzenlemelere (3G’nin yetkilendirilmesi gibi) kıyasla herhangi bir ek politika tedbiri getiremeyecektir. Bu durumda, tabi ki müktesebat ile uyum yetersiz kalacak ve bunun Türkiye için en önemli sonuçlarından biri 10uncu Fasıl ile ilgili müzakerelerin başarısızlıkla sonuçlanması olacaktır.

Genel olarak bakıldığında, e-haberleşme ve medya sektörlerindeki mevcut durumun muhafaza edilmesinden Türk vatandaşlarına sağlanacak çok az fayda söz konusudur.

Yeni bir mevzuat olmaksızın Türkiye fiilen AB dışında kalacaktır; ayrıca, ruhsatlandırma ve yetkilendirmenin yoluna sokulmaması halinde, şebeke-içi görüşme pazarına girişte yaşanan zorluklar nedeniyle, sabit hat ve genişbant sektöründe son derece düşük bir rekabet oluşacaktır. Bunun da ötesinde, nispeten katı spektrum politikası ve dijital paylaşım için rekabet yanlısı bir spektrum planının olmaması Türk vatandaşlarına dijital çağa ön kapıdan girme yönünde nispeten kısıtlı bir olanak tanıyacaktır. Bu durum, mevcut görsel-işitsel politika çerçevesindeki katılıklar ve dolayısıyla da mevcut çerçevenin yol açtığı (yabancı) kaliteli içeriğe sınırlı erişimden dolayı daha da kötüye gidecektir. Toptan genişbant erişimine olanak tanımak üzere mevzuatta yapılan son değişiklikler UDK’un hem e-haberleşme hem de (en çok) medya sektöründeki sınırlı yeterliliği ve bağımsızlığı nedeniyle yeterli bir şekilde uygulanamayacaklardır.

· Senaryo 2: 2008 Müktesebata Uyum için Ulusal Programının uygulanması

Müktesebata Uyum için Ulusal Programda ilan edilen en önemli tedbirler şunlarla alakalıdırlar:

(i) 2 yıl içerisinde Evrensel Hizmet Direktifinin (2002/22/EC) uygulanması ve acil servislere (112 acil servis olarak adlandırılan) erişim.

(ii) Yetkilendirme direktifinin 5809 sayılı Kanun ile uyumlu bir biçimde benimsenmesi ve uygulanması.

(iii) Genel yetkilendirmeler düzenlemek suretiyle 2009 yılında pazarın Sanal Mobil Şebeke Operatörlerine açılması.

(iv) 3984 sayılı Kanunun yayıncılık ilkeleri, dijital yayıncılığın yasal çerçevesi ve bunun ruhsatlandırılması, iletim/yeniden iletim hakları ve frekans tahsisi – yani, ruhsatlandırma, yetkilendirme ve ihale – usulleri bakımından AVSM Direktifi ile uyumlu hale gelmesi için 2 yıl içerisinde tadil edilmesi.

(v) (Ulusal Düzenleyici Kurum) UDK’un idari yeterliliğinin geliştirmesi

· Senaryo 3: Müktesebat ile “tam uyum”

Bu senaryo hali hazırda AB seviyesinde önerilmiş kural ve politikaları içermekte olup, senaryo 2 ile karşılaştırıldığında şu adımların atılmasını gerektirecektir:

(i) Geçiş haklarının tahsisini açıklığa kavuşturmak üzere yeni kuralların getirilmesi,

(ii) 5809 sayılı Kanunun 9uncu Maddesinde yer alan muğlâk hükümlerin çıkarılması suretiyle yetkilendirme ve ruhsatlandırma konusunda AB müktesebatı ile tam uyum,

(iii) Belli spektrum bantlarında hizmet ve teknoloji tarafsızlığının getirilmesi,

(iv) Numara taşıma süresinin bir işgününe indirilmesi,

(v) Mobil sonlandırma ücretlerinde asimetriyi ortadan kaldırma üzere kademeli geçiş ve “Tek bir Etkin Mobil Sonlandırma Ücretine” doğru dereceli yakınlaşma,

(vi) Yerel aramalar içim yeni operatörlere ruhsat verilmesi ve “yatırım merdiveni” modelinin uygulanması,

(vii) Başta toptan sabit hat ve genişbant erişimde olmak üzere hali hazırda mevcut bulunan yasal yolların etkin bir şekilde uygulanmalarını sağlamak üzere UDK’un bağımsızlık ve etkinliğinin kuvvetlendirilmesi.

· Senaryo 4: “Uyum” artı proaktif politika tedbirleri

Türkiye bu senaryo altında, senaryo 3’e ilaveten, aşağıdaki eylemleri gerçekleştirecektir:

(i) Sayısal Uçurum hakkındaki en son bildiride önerilen UHF bant kümelenmesine dayalı bir Spektrum planının benimsenmesi,

(ii) Mobil numara taşınabilirliği konusunda mevcut planların uygulanması,

(iii) Mobil Sonlandırma Ücretlerindeki asimetriyi kaldırmaya yönelik bir kademeli geçişin benimsenmesi ve pazar 16 analizinde önerilen EPG’ye sahip operatörlerden sadece birine dâhili ayrımcılık yapmama yükümlülüğü getirmekten imtina edilmesi,

(iv) AB spektrum reform hedeflerine paralele olarak Görsel-İşitsel Medya Hizmetleri Direktifinin benimsenmesi ve yetkilerin yeniden yapılandırılmaları suretiyle spektrum yönetiminin geliştirilmesi ve,

(v) BTK-RK işbirliğinin güçlendirilmesi, Yerleşik Operatörlerdeki devlet mülkiyetinin azaltılmasının planlanması, şeffaflığın arttırılması ve DEA’lerin (Düzenleyici Etki Analizi) benimsenmesi.

Aşağıdaki tablo her seçeneğin 1 (düşük) ila 5 (yüksek) arasında puanlanmış olduğu dört senaryoya ait puanlama analizinin sonuçlarını göstermektedir.

Değerlendirilen Senaryolar

Faydalar Senaryo 1 Senaryo 2 Senaryo 3 Senaryo 4

Yatırım (yabancı ve yerli) 2 2 3 5

Rekabet 1 2 3 5

Son kullanıcıya faydalar 1 2 3 4

AB Müktesebatı ile uyum 2 3 5 4

Makroekonomik faydalar 1 2 3 5

Ortalama Puan 1.4 2.2 3.4 4.6

Maliyetler

Sektör aktörlerine maliyetler 3 3 4 2

Son kullanıcılara maliyetler 5 3 2 1

Geçiş/uyum maliyetleri 1 3 4 5

İstihdam maliyetler 4 2 1 1

İdari külfetler 3 1 1 4

Ortalama Puan 3.2 2.4 2.4 2.6

Fayda/Maliyet 0.44 0.92 1.42 1.77

Türkiye için tercih edilen senaryo, gelecek AB kuralları (çağrı sonlandırma ve numara taşınabilirliği ile ilgili kurallar da dahil) hakkındaki mevcut fikir ayrılıklarının Türk çerçevesi tarafından tam olarak yansıtılmadığı ve gecikmelerden etkilenmiş sektörlerde (örneğin, 3G servisleri) AB27 ile olan boşluğu kapatmaları için operatörlere daha fazla zaman bırakıldığı Senaryo 4’tür.

Varılan nihai sonuç şudur ki, Türkiye diğerlerinin yanı sıra Avrupa Komisyonu ve ayrıca Avrupa Rekabetçi Telekomünikasyon Birliği tarafından hazırlanan 2008 yılı Düzenleyici Karnesi raporu tarafından da altı çizilmiş bulunan mevcut problemleri çözmeye yönelik bir dizi hedef reformdan son derece büyük faydalar sağlayabilir. Bunlar, aşağıdakileri içermektedir:

· Muhtemelen, önceki kanun ve kararnameler ile çakışan ve bir arada var olan bir kanunun (5809 sayılı Kanun) yaratmış olduğu mevcut karmaşık çerçeveyi açıklığa kavuşturan pekiştirilmiş bir metin vasıtasıyla Esas mevzuatın düzene konması.

· Muhtemelen yatırım merdiveni modelini uygulamak (alternatif altyapıların eksikliği nedeniyle) ve, orta vadede yerel ağlara sınırlı erişim, aynı oyuncunun elinde tüm altyapıların bulunması, spektrumun liberalleştirilmesi ve

WiMAX için kullanılacak bandın en iyi biçimde seçilmesi sorunları ele almak suretiyle sabit hat ve genişbant sektörlerinin liberalleştirilmelerine yönelik daha proaktif bir yaklaşım.

· Özellikle Evrensel Hizmet, spektrum politikası ve mobil çağrı sonlandırma ücretleri alanlarında düzenleyici çerçeveyi AB çerçevesi ile uygun hale getirmek için çaba sarf edilmesi.

· Mobil iletişim ve internet servisleri alanında vergilendirmeyi çarpıcı bir şekilde azaltma üzere açık ve güvenilir bir plan oluşturulması, böylece kullanımın (aynı zamanda Mutabakat Anlaşmaları bağlamında) ve yaygınlığın arttırılması.

· BTK’dan, RTÜK, Rekabet Kurulu, Ulaştırma Bakanlığı’na kadar sektörde faaliyet gösteren muhtelif otoriteler arasındaki rol ve sorumlulukların açık bir şekilde tanımlanmasına öncelik vermek ve ayrıca etki değerlendirmesi ile kamu istişarelerinin sistematik bir biçimde kullanılmalarını sağlamak suretiyle “daha iyi düzenleme” için çaba sarf edilmesi.

Son olarak, önerilen senaryoda, Türkiye’yi e-haberleşme ve medya sektörlerinde refah arttırıcı bir politika uygulamaya götürebilecek olan potansiyel zamanlama ve sıralama hususları da ele alınmaktadır.