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SENADO FEDERAL Gabinete do Senador ANTONIO ANASTASIA
Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF
PARECER N , DE 2016
Da COMISSO ESPECIAL DO
IMPEACHMENT, referente anlise de
procedncia ou improcedncia da Denncia n 1,
de 2016 (DCR n 1, de 2015, na origem), do
Senhor Hlio Bicudo e outros, que trata da
denncia por crime de responsabilidade, em
desfavor da Presidente da Repblica, Dilma Vana
Rousseff, por suposta abertura de crditos
suplementares por decretos presidenciais, sem
autorizao do Congresso Nacional (Constituio
Federal, art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079,
de 1950, art.10, item 4 e art. 11, item II); e da
contratao ilegal de operaes de crdito (Lei n
1.079, de 1950, art. 11, item 3).
RELATOR: Senador ANTONIO ANASTASIA
SUMRIO
1. RELATRIO ............................................................................................................... 4
1.1. Da instaurao do processo .................................................................................... 4
1.2. Da instruo ........................................................................................................... 4
1.3. Da denncia ......................................................................................................... 12
1.4. Da defesa escrita .................................................................................................. 14
1.5. Das alegaes finais ............................................................................................. 17
1.5.1. Da acusao ................................................................................................... 17
1.5.2. Da defesa ....................................................................................................... 18
2. ANLISE ................................................................................................................... 19
2.1. Preliminares de mrito ......................................................................................... 22
2.1.1. Preliminar do desvio de poder ....................................................................... 23
2.1.2. Preliminar do objeto da acusao .................................................................. 24
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2.1.3. Preliminar da no recepo do art. 11 da Lei no 1.079, de 1950 ................... 27
2.1.4. Preliminar da pendncia do julgamento das contas presidenciais de 2015 ... 29
2.1.5. Exceo de suspeio do Relator .................................................................. 30
2.2. Mrito ................................................................................................................... 30
2.2.1. Contextualizao ........................................................................................... 31
2.2.2. Argumentos da defesa ................................................................................... 55
2.2.2.1. Criminalizao da poltica fiscal ............................................................ 55
2.2.2.2. Decretos de abertura de crditos suplementares ..................................... 63
2.2.2.2.1. Anlise do argumento da defesa ...................................................... 64
2.2.2.2.2. Riscos institucionais do argumento da defesa ................................. 68
2.2.2.2.3. Impacto dos crditos suplementares sobre o resultado primrio ..... 73
2.2.2.2.4. Conformao dos decretos de suplementao interpretao da
defesa ............................................................................................................... 79
2.2.2.2.5. Sntese dos argumentos da defesa sobre os decretos de abertura de
crdito suplementar .......................................................................................... 86
2.2.2.2.6. Possibilidade de conduta diversa ................................................... 110
2.2.2.3. Operaes de crdito ilegais no mbito do Plano Safra (pedaladas
fiscais) .............................................................................................................. 114
2.2.2.3.1. Sntese dos argumentos da defesa sobre o Plano Safra ................. 119
2.2.2.3.2. Arquivamento de investigao criminal no mbito da Procuradoria
da Repblica do Distrito Federal relativa s pedaladas fiscais .................. 147
2.2.3. A Administrao Pblica Federal e o cumprimento da LRF ...................... 150
2.2.3.1. Banco do Brasil .................................................................................... 151
2.2.3.1.1. Obrigaes do BB enquanto sociedade de economia mista de capital
aberto ............................................................................................................. 151
2.2.3.1.2. Natureza jurdica da relao entre o BB e a Unio na execuo do
Plano Safra ..................................................................................................... 153
2.2.3.1.3. Relaes assimtricas entre as partes ............................................. 155
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2.2.3.1.4. Ampliao do crdito rural apesar do inadimplemento do Tesouro
Nacional ......................................................................................................... 156
2.2.3.1.5. Omisso na cobrana judicial dos valores em atraso ..................... 157
2.2.3.1.6. Ocultao do inadimplemento do Tesouro .................................... 159
2.2.3.2. Banco Central do Brasil ........................................................................ 160
2.2.3.2.1. Superviso bancria ....................................................................... 161
2.2.3.2.2. Superviso prudencial .................................................................... 167
2.2.3.2.3. Registro da Dvida Pblica ............................................................ 169
2.2.3.3. Comisso de Valores Mobilirios......................................................... 171
2.2.3.4. Secretaria de Oramento Federal .......................................................... 174
2.2.3.5. Secretaria do Tesouro Nacional ............................................................ 174
2.2.3.6. Consideraes finais ............................................................................. 175
2.2.4. Bem jurdico e interpretao da lei ............................................................. 176
2.2.4.1. Decretos presidenciais e depoimentos .................................................. 183
2.2.4.2. Pedaladas fiscais e depoimentos ....................................................... 202
2.2.5. Responsabilidade poltica ............................................................................ 215
2.2.6. Hipteses de absolvio sumria................................................................. 245
2.2.7. Classificao jurdica dos fatos ................................................................... 247
2.2.8. Concluso .................................................................................................... 249
3. VOTO ....................................................................................................................... 252
ANEXO 1 - RESUMO DO RELATRIO ................................................................... 253
ANEXO 2 - RESUMO DOS DEPOIMENTOS ........................................................... 278
ANEXO 3 - DOCUMENTOS RECEBIDOS PARA A INSTRUO DO PROCESSO
...................................................................................................................................... 406
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1. RELATRIO
1.1. Da instaurao do processo
A Denncia (DEN) n 1, de 2016 (DCR n 1, de 2015, na
origem), em epgrafe, foi formalmente recebida e considerada objeto de
deliberao pelo Plenrio do Senado Federal, no dia 12 de maio de 2016,
com 55 votos favorveis, 22 contrrios e 1 absteno, em atendimento ao
disposto nos arts. 47 a 49 da Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950. A
denunciada foi citada no mesmo dia, suspensa de suas funes por fora
do que dispe o art. 86, 1o, II da Constituio Federal (CF) e o processo
formalmente instaurado.
Nos termos da Ata da 2a Reunio da Comisso Diretora do
Senado Federal, realizada em 12 de maio de 2016, o Presidente do Senado
Federal, Senador Renan Calheiros, designou o Ministro Ricardo
Lewandowski, Presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), para o
exerccio da Presidncia do Senado Federal no que se refere DEN n 1, de
2016, nos termos do art. 52, pargrafo nico, da CF.
1.2. Da instruo
No dia 1 de junho de 2016, a denunciada apresentou sua defesa
escrita, nos termos do art. 49 da Lei n 1.079, de 1950, observado o prazo de
20 dias, definido no Roteiro de 1992 para o processo de impeachment do
Presidente Fernando Collor de Mello, conforme acolhido pela Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no 378/DF, julgada em
dezembro de 2015.
No dia 2 de junho, esta Comisso deliberou sobre os
requerimentos de produo de provas dos denunciantes, da denunciada e
dos senadores membros da Comisso e, no dia 6 de junho, sobre o
cronograma dos trabalhos para a fase de instruo.
Ainda no dia 2 de junho, o Presidente desta Comisso indeferiu
a exceo de suspeio do Relator levantada pela defesa da denunciada nos
termos do art. 96 do Cdigo de Processo Penal (CPP), e, aps recurso ao
Plenrio, a deciso foi mantida por 11 votos favorveis, 3 contrrios e 1
absteno.
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No dia 8 de junho, a Comisso rejeitou os pedidos de percia e
de auditoria e as preliminares de mrito acerca da necessidade prvia de
apreciao das contas presidenciais de 2015 pelo TCU e acerca do objeto
ftico do processo, todos levantados pela defesa. A Relatoria apontou o erro
na defesa escrita e definiu os decretos presidenciais sobre os quais a defesa
deveria arrolar testemunhas, tendo a mesma acatado os argumentos e feito o
devido aditamento, mediante petio juntada posteriormente. Iniciou-se a
oitiva das testemunhas.
No dia 13 de junho, o Presidente do STF, como instncia
recursal para a DEN n 01, de 2016, em resposta a recurso da defesa, deferiu
a percia anteriormente rejeitada pela Comisso. A junta de peritos foi
aprovada pela Comisso no dia 15 de junho, aps rejeio de exceo de
suspeio levantada pela defesa contra um dos integrantes.
No dia 16 de junho, os quesitos para a percia foram
apresentados pelos denunciantes, pela denunciada e pelos senadores. A
Comisso indeferiu e ajustou os quesitos no relacionados diretamente ao
objeto do processo, com consenso entre acusao e defesa.
No dia 17 de junho, a Comisso decidiu pelo prazo de dez dias
para a realizao da percia, seguida da oitiva do perito coordenador da junta
e dos assistentes tcnicos, aps juntada dos respectivos laudos e
esclarecimentos periciais.
No dia 22 de junho, a Comisso aprovou novo cronograma para
os trabalhos, em acordo com a acusao e a defesa, garantindo-se o
interrogatrio da denunciada como ltimo ato da instruo.
No dia 27 de junho, a junta pericial composta de trs servidores
efetivos do Senado Federal (Joo Henrique Pederiva, Diego Prandino Alves
e Fernando lvaro Leo Rincon, sob a coordenao do primeiro) entregou o
laudo, em atendimento ao prazo estabelecido.
No dia 29 de junho foram concludas as oitivas das testemunhas
da acusao, da defesa e do juzo.
Foi seguido o seguinte cronograma para a oitiva de
testemunhas:
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Dia Testemunhas
8 de junho 1) Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
do Ministrio Pblico junto ao TCU
(testemunha da acusao);
2) Antnio Carlos Costa D' vila
Carvalho, Auditor Fiscal do TCU
(testemunha da acusao);
3) Adriano Pereira de Paula,
Coordenador-Geral de Operaes de
Crdito da Secretaria do Tesouro
Nacional STN (testemunha do juzo);
4) Otvio Ladeira de Medeiros, Secretrio
da STN (testemunha do juzo).
13 de junho
5) Tiago Alves de Gouveia Lins Dutra,
Secretrio de Controle Externo e Fazenda
Nacional do TCU (testemunha do juzo);
6) Leonardo Rodrigues Albernaz,
Secretrio de Macroavaliao
Governamental do TCU (testemunha do
juzo).
14 de junho 7) Andr Nassar, ex-Secretrio de Poltica
Agrcola do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (testemunha da
defesa);
8) Gilson Alceu Bittencourt, Secretrio de
Planejamento e Investimento Estratgico
do Ministrio do Planejamento MPOG
(testemunha da defesa).
15 de junho 9) Cilair Rodrigues de Abreu, ex-
Secretrio Adjunto da Secretaria de
Oramento Federal SOF (testemunha da
defesa);
10) Jos Geraldo Frana Diniz, ex-
Subsecretrio de Oramento e
Administrao do Ministrio da
Previdncia Social (testemunha da
defesa);
11) Walter Baere de Arajo Filho,
Consultor Jurdico do MPOG (informante
da defesa).
16 de junho 12) Luiz Cludio Costa, ex-Secretrio-
Executivo do Ministrio da Educao
(testemunha da defesa);
13) Wagner Vilas Boas, ex-Secretrio-
Executivo-Adjunto do Ministrio da
Educao (testemunha da defesa);
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14) Iara Ferreira Pinheiro, Subsecretria
de Planejamento e Oramento do
Ministrio da Educao (testemunha da
defesa);
15) Clayton Luiz Montes, Diretor do
Departamento de Programas Econmicos
da SOF (testemunha da defesa).
17 de junho 16) Jos Henrique Paim Fernandes, ex-
Ministro da Educao (testemunha da
defesa);
17) Zarak de Oliveira Ferreira, Diretor do
Departamento de Programas de
Infraestrutura da SOF (testemunha da
defesa);
18) Antonio Jos Chatack Carmelo,
Analista de Planejamento e Oramento do
MPOG (testemunha da defesa);
19) Nelson Barbosa, ex-Ministro da
Fazenda (testemunha da defesa);
20) Georgimar Martiniano de Sousa,
Gerente de Projeto do Departamento de
Programas Especiais da SOF (testemunha
da defesa).
20 de junho 21) Ivo da Motta Azevedo Correa, ex-
Subchefe de Assuntos Jurdicos da Casa
Civil (testemunha da defesa);
22) Renato Janine Ribeiro, ex-Ministro da
Educao (testemunha da defesa);
23) Felipe Daruich Neto, Diretor do
Departamento de Programas Sociais da
SOF (testemunha da defesa);
24) Bruno Moretti, ex-Secretrio
Executivo Adjunto da Casa Civil
(testemunha da defesa).
21 de junho 25) Pepe Vargas, ex-Ministro da
Secretaria de Direitos Humanos
(testemunha da defesa);
26) Miriam Belchior, ex-Ministro do
Planejamento, Oramento e Gesto e ex-
Presidente da CEF (testemunha da defesa);
27) Orlando Magalhes da Cunha,
Analista de Planejamento e Oramento e
ex-Subsecretrio de Planejamento do
Ministrio da Justia (testemunha da
defesa);
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28) Marcelo Minghelli, Coordenador de
Oramento e Finanas do Ministrio da
Justia (testemunha da defesa).
22 de junho 29) Robson Azevedo Rung, Coordenador-
Geral de Tecnologia e Informao da SOF
(testemunha da defesa);
30) Luiz Antonio Souza Cordeiro,
Secretrio de Organizao Institucional do
Ministrio da Defesa (testemunha da
defesa);
31) Luciano Carlos de Almeida,
Representante da Justia do Trabalho
(testemunha da defesa).
23 de junho 32) Anderson Lozi da Rocha,
Subsecretrio de Planejamento,
Oramento e Administrao do Ministrio
da Cincia, Tecnologia e Inovao
(testemunha da defesa);
33) Esther Dweck ex-Secretria de
Oramento Federal (testemunha da
defesa).
24 de junho 34) Francisco Jos Pontes Ibiapina, ex-
Secretrio Executivo do Ministrio do
Trabalho e Emprego (testemunha da
defesa);
35) Marcos de Oliveira Ferreira, Diretor
de Programas Especiais da SOF
(testemunha da defesa).
27 de junho 36) Patrus Ananias, ex-Ministro do
Desenvolvimento Agrrio MDA
(testemunha da defesa);
37) Maria Fernanda Ramos Coelho, ex-
Secretria-Executiva do MDA
(testemunha da defesa).
28 de junho 37) Maria Fernanda Ramos Coelho, ex-
Secretria-Executiva do MDA
(continuao da oitiva);
38) Aldo Rebelo, ex-Ministro da Defesa
(testemunha da defesa);
39) Lus Incio Lucena Adams, ex-
Advogado-Geral da Unio (testemunha da
defesa);
40) Antnio Carlos Stangherlin Rebelo,
representante do Conselho Nacional de
Justia (testemunha da defesa).
29 de junho 41) Joo Luiz Guadagnin, Diretor do
Departamento de Financiamento e
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Proteo da Produo do MDA
(testemunha da defesa);
42) Marcel Mascarenhas dos Santos,
Procurador do BACEN (informante da
defesa);
43) Fernando Rocha, Chefe Adjunto do
Departamento Econmico do BACEN
(testemunha da defesa);
44) Paulo Jos dos Reis Souza,
Subsecretrio de Poltica Fiscal da STN
(testemunha da defesa).
Foram ouvidas, ao todo, 2 testemunhas indicadas pela acusao,
36 testemunhas e 2 informantes indicados pela defesa e 4 testemunhas do
juzo.
No dia 1o de julho foram juntados aos autos os esclarecimentos
da junta pericial ao laudo, em resposta a questionamentos da defesa, do
relator e de alguns senadores.
No dia 4 de julho foram juntados os laudos elaborados pelos
assistentes tcnicos da acusao (Selene Peres Peres Nunes) e da defesa
(Rodrigo Octvio Orair e Ricardo Lodi Ribeiro).
No dia 5 de julho foram ouvidos, para esclarecimentos, a junta
pericial e os assistentes tcnicos da acusao e da defesa.
No dia 6 de julho, data agendada para o interrogatrio, foi lido
o depoimento escrito encaminhado pela denunciada por meio de seu
advogado.
No dia 7 de julho foi aberto prazo sucessivo para as alegaes
finais escritas da acusao e da defesa. As alegaes finais da acusao
foram juntadas no dia 12 de julho, e as da defesa no dia 28 de julho.
A lista dos documentos recebidos durante a instruo encontra-
se em Anexo, assim como o resumo dos depoimentos.
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Na fase de instruo preliminar, foi seguida rigorosamente a
deciso do STF na referida ADPF no 378, da qual destacamos os seguintes
trechos (ementa do acrdo):
[...] II. MRITO: [...] 3. RITO DO IMPEACHMENT NO
SENADO (ITENS G E H DO PEDIDO CAUTELAR): [...] 3.2.
Diante da ausncia de regras especficas acerca dessas etapas
iniciais do rito no Senado, deve-se seguir a mesma soluo
jurdica encontrada pelo STF no caso Collor, qual seja, a
aplicao das regras da Lei n 1.079/1950 relativas a denncias
por crime de responsabilidade contra Ministros do STF ou
contra o PGR (tambm processados e julgados exclusivamente
pelo Senado). 3.3. Conclui-se, assim, que a instaurao do
processo pelo Senado se d por deliberao da maioria simples
de seus membros, a partir de parecer elaborado por Comisso
Especial, sendo improcedentes as pretenses do autor da ADPF
de (i) possibilitar prpria Mesa do Senado, por deciso
irrecorrvel, rejeitar sumariamente a denncia; e (ii) aplicar o
qurum de 2/3, exigvel para o julgamento final pela Casa
Legislativa, a esta etapa inicial do processamento. [...] 6. A
DEFESA TEM DIREITO DE SE MANIFESTAR APS A
ACUSAO (ITEM E DO PEDIDO CAUTELAR): No curso do
procedimento de impeachment, o acusado tem a prerrogativa de
se manifestar, de um modo geral, aps a acusao. Concretizao
da garantia constitucional do devido processo legal (due process of
law). Precedente: MS 25.647-MC, Redator p/ acrdo Min. Cezar
Peluso, Plenrio. Procedncia do pedido.
III. MRITO: DELIBERAES UNNIMES 1.
IMPOSSIBILIDADE DE APLICAO SUBSIDIRIA DAS
HIPTESES DE IMPEDIMENTO E SUSPEIO AO
PRESIDENTE DA CMARA (ITEM K DO PEDIDO
CAUTELAR): Embora o art. 38 da Lei n 1.079/1950 preveja a
aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Penal no processo e
julgamento do Presidente da Repblica por crime de
responsabilidade, o art. 36 dessa Lei j cuida da matria, conferindo
tratamento especial, ainda que de maneira distinta do CPP. Portanto,
no h lacuna legal acerca das hipteses de impedimento e
suspeio dos julgadores, que pudesse justificar a incidncia
subsidiria do Cdigo. A diferena de disciplina se justifica, de
todo modo, pela distino entre magistrados, dos quais se deve
exigir plena imparcialidade, e parlamentares, que podem
exercer suas funes, inclusive de fiscalizao e julgamento, com
base em suas convices poltico-partidrias, devendo buscar
realizar a vontade dos representados. Improcedncia do pedido.
[...] 4. OS SENADORES NO PRECISAM SE APARTAR DA
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FUNO ACUSATRIA (ITEM J DO PEDIDO CAUTELAR):
O procedimento acusatrio estabelecido na Lei n 1.079/1950,
parcialmente recepcionado pela CF/1988, no impede que o
Senado adote as medidas necessrias apurao de crimes de
responsabilidade, inclusive no que concerne produo de
provas, funo que pode ser desempenhada de forma livre e
independente. Improcedncia do pedido. 5. POSSVEL A
APLICAO SUBSIDIRIA DOS REGIMENTOS INTERNOS
DA CMARA E DO SENADO (ITEM B DO PEDIDO
CAUTELAR): A aplicao subsidiria do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados e do Senado ao processamento e julgamento
do impeachment no viola a reserva de lei especial imposta pelo art.
85, pargrafo nico, da Constituio, desde que as normas
regimentais sejam compatveis com os preceitos legais e
constitucionais pertinentes, limitando-se a disciplinar questes
interna corporis. Improcedncia do pedido. 6. O
INTERROGATRIO DEVE SER O ATO FINAL DA
INSTRUO PROBATRIA (ITEM F DO PEDIDO
CAUTELAR): O interrogatrio do acusado, instrumento de
autodefesa que densifica as garantias do contraditrio e da
ampla defesa, deve ser o ltimo ato de instruo do processo de
impeachment. Aplicao analgica da interpretao conferida pelo
Supremo Tribunal Federal ao rito das aes penais originrias.
Precedente: AP 528-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
Plenrio. Procedncia do pedido. [...] [grifamos]
Com base nessa deciso, foi garantida defesa, no decorrer dos
trabalhos da Comisso, a prerrogativa de se manifestar, de modo geral, aps
a acusao, inclusive com amplo uso da palavra durante as reunies, em
observncia ao art. 7o, incisos X a XII, do Estatuto da Advocacia (Lei no
8.906, de 4 de julho de 1994); foi garantido aos senadores papel ativo na
produo e controle de provas, considerando a natureza poltico-penal do
presente processo, e o interrogatrio da denunciada foi garantido como
ltimo ato da instruo, nos termos do art. 411 do CPP, tendo a denunciada
optado por no comparecer.
A base do rito procedimental adotada nesta fase foi aquela j
definida pelo roteiro publicado no Dirio Oficial da Unio de 8 de outubro
de 1992, aplicado ao processo de impeachment do ex-Presidente Fernando
Collor e acolhido no julgamento da ADPF n 378.
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1.3. Da denncia
A pea acusatria elenca crimes de responsabilidade
supostamente praticados pela Presidente da Repblica em relao a trs fatos
destacados:
1) Decretos ilegais art. 10, itens 4 e 6, da Lei no 1.079, de
1950;
2) Prticas ilegais de desinformaes contbeis e fiscais as
chamadas pedaladas fiscais art. 10, itens 6, 7, 8 e 9, e art. 11, itens 2 e 3,
da Lei no 1.079, de 1950;
3) No registro de valores no rol de passivos da dvida lquida
do setor pblico art. 9, item 7, da Lei no 1.079, de 1950.
Em relao ao fato (1) decretos de abertura de crditos
suplementares , a denncia, em sntese, elenca os seguintes fatos e
argumentos:
a) abertura de crditos suplementares por decretos no
numerados em valor superior a 95 bilhes de reais em situao de
descumprimento da meta fiscal;
b) conhecimento da denunciada, em perodo eleitoral, de que a
meta fiscal prevista na LDO de 2014 no vinha sendo cumprida e de que no
seria cumprida;
c) representao do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de
Contas da Unio TCU atestando a irregularidade dos decretos de abertura
de crditos oramentrios sem a prvia autorizao legislativa do Congresso
Nacional, em violao Lei Oramentria, Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) e CF, com ofensa aos arts. 167, V, e 165, 8o da CF, ao art. 9o da
LRF e ao art. 4o da Lei Oramentria Anual (LOA Lei no 12.952, de 20 de
janeiro de 2014);
d) listagem dos decretos de 2015 que ampliaram os gastos da
Unio com recursos suplementares, em inobservncia da meta fiscal vigente
e sem a devida autorizao do Congresso Nacional;
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e) prtica considerada ilegal pelo TCU nos autos TC-
005.335/2015-9;
f) prticas ilegais em 2014 e reiterao em 2015.
Em relao ao fato (2) operaes de crdito supostamente
ilegais , a denncia, em sntese, elenca os seguintes fatos e argumentos:
a) operaes de crdito ilegais, constituindo prtica de
maquiagem contbil, dissimulativa da realidade das contas pblicas, nos
termos dos autos TC-021.643/2014-8 as chamadas pedaladas fiscais;
b) no registro no rol dos passivos da Unio da Dvida Lquida
do Setor Pblico de valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil BB
(relativos a equalizao de juros e taxas de safra agrcola); passivos da Unio
junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS em razo do
Programa Minha Casa, Minha Vida), ao Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) (relativos equalizao de
juros do Programa de Sustentao do Investimento PSI). Incorreta
apresentao dos clculos do resultado primrio das contas pblicas.
Operaes ilegais de crdito por meio da utilizao de recursos da Caixa
Econmica Federal (CEF) para pagamentos no mbito dos Programas Bolsa
Famlia, Seguro-Desemprego e Abono Salarial.. Pagamento de dvidas da
Unio no mbito do Programa Minha Casa, Minha Vida sem autorizao da
LOA;
c) operaes de crdito ilegais com o no repasse contnuo de
recursos a entidades do sistema financeiro nacional controladas pela prpria
Unio. O pagamento recorrente pelas entidades financeiras com recursos
prprios constitui abertura de crdito em favor da Unio, constituindo-se
modalidade de mtuo, em ofensa aos arts. 36 e 38 da LRF;
d) dvidas da Unio que deixaram de ser computadas,
alcanando mais de 40 bilhes de reais;
e) continuidade ftica no ano de 2015, com as operaes de
crdito ilegais se estendendo at junho de 2015 em relao ao Plano
Safra/BB;
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f) conhecimento da Presidente da Repblica, que mantinha
reunies frequentes com o Secretrio do Tesouro Nacional e foi advertida
pelas decises do TCU e por vrios textos publicados na imprensa sobre os
riscos da poltica fiscal em curso.
Em relao ao fato (3) no registro das operaes de crdito
na dvida lquida do setor pblico , a denncia, em sntese, elenca os
seguintes fatos e argumentos:
a) falta de registro das operaes de crdito ilegais no rol das
dvidas de passivos da dvida lquida do setor pblico, conforme admitido
pelo Banco Central do Brasil (BACEN) em documento de 28 de agosto de
2014, constante do processo do TCU autos TC 021.643/2014-8;
b) afronta LOA e LRF, que obrigam que o registro de todas
as despesas relativas dvida pblica conste da lei oramentria anual;
c) o impacto dessas operaes na dvida lquida s era captado
pelo BACEN no momento do efetivo desembolso dos recursos federais, isto
, do saque da Conta nica do Tesouro Nacional em favor das instituies
financeiras;
d) em razo disso, o resultado fiscal ao final de cada ms era
superior ao que efetivamente seria devido.
O fato (3) no foi considerado objeto de deliberao pela
Cmara dos Deputados, que entendeu ser a responsabilidade da autoridade
que dirige o BACEN e no da Presidente da Repblica.
Em face do exposto, a denncia acusa a Presidente da Repblica
de ao e omisso dolosas pelos crimes citados.
1.4. Da defesa escrita
A denunciada apresentou defesa escrita no dia 1o de junho de
2016, em atendimento ao disposto no art. 49 da Lei no 1.079, de 1950, e com
o prazo definido no roteiro de 1992, acolhido pela ADPF no 378 (DOC 24).
Elencou, em sntese, os argumentos listados abaixo.
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Em relao ao fato (1):
a) a abertura dos crditos possui expressa previso legal e constitucional;
b) a suplementao, frente ao maior contingenciamento da histria, no afeta o atingimento da meta fiscal;
c) em relao s despesas discricionrias, a suplementao no trouxe risco, porque so condicionadas disponibilidade de recurso;
d) na suplementao de despesas obrigatrias, h inexigibilidade de conduta diversa;
e) as exposies de motivos e pareceres jurdicos de 2001 sempre adotaram a mesma interpretao sobre o art. 4 da LOA. Para
contestar a interpretao, novas teses foram formuladas sem respaldo na
legislao;
f) 70% das dotaes suplementadas foram em favor do Ministrio da Educao, por determinao do TCU;
g) no houve leso ao bem jurdico tutelado, eis que a execuo foi inferior aos limites aprovados na LOA;
h) no h que se falar em dolo da Presidente, dada a cadeia complexa de atos e a boa f;
i) mudana de interpretao do TCU e existncia de precedentes em 2001 e 2009;
j) a gesto fiscal em 2015 foi responsvel, pois promoveu-se o maior contingenciamento da histria, sem que houvesse possibilidade
de impacto sobre a meta fiscal;
k) a aprovao da meta pelo Congresso afasta a tipicidade da conduta, uma vez que h convalidao dos atos anteriores;
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l) no h tipicidade na conduta, dolo, ilicitude ou culpabilidade.
Em relao ao fato (2):
a) as subvenes so autorizadas por lei e sua a regulamentao e execuo cabe aos Ministrios e instituies financeiras
responsveis por sua gesto, de modo que no h conduta a ser praticada pela
Presidente da Repblica;
b) a concesso de subveno ocorre diariamente at o limite definido anualmente em portaria do Ministrio da Fazenda;
c) a metodologia de apurao dos saldos tambm definida em portaria, e em regra semestral;
d) para a contabilidade do banco, os saldos a serem repassados pela Unio so apurados no momento da concesso da
subveno, sem que isso implique a necessidade de pagamento imediato;
e) a necessidade de lapso entre a contratao da apurao e o pagamento decorre da necessidade de tempo para verificao e fiscalizao
do emprego adequado do programa;
f) incorreto afirmar que a variao do saldo de subveno decorrente de novas operaes em 2015, uma vez que deveriam ser pagas
apenas nos semestres subsequentes;
g) no h qualquer conduta comissiva ou omissiva descrita como tendo sido praticada pela Presidente da Repblica;
h) a descrio genrica das condutas impede o pleno exerccio da ampla defesa e do contraditrio;
i) o art. 11 da Lei no 1.079, de 1950, no foi recepcionado pela Constituio de 1988. Os artigos da lei que supostamente teriam sido
violados so artigos da LRF. Para que se configurasse crime de
responsabilidade, seria necessria violao da lei oramentria;
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j) ainda que se considere ofensa LRF, no houve violao, pois as subvenes no constituem operao de crdito. Trata-se de contrato
de prestao de servio;
k) no se pode admitir aplicao retroativa de entendimento do TCU;
l) no h tipicidade da conduta, no h dolo.
Em face do exposto, a defesa argumenta no haver crime de
responsabilidade por qualquer dos fatos objeto de deliberao pelo Senado
Federal.
1.5. Das alegaes finais
Por fora do que determinou a ADPF no 378, que acolheu o
Roteiro de 1992, foi aberto prazo sucessivo para a acusao e a defesa
apresentarem alegaes finais escritas.
1.5.1. Da acusao
Em suas alegaes finais (DOC 169), a acusao reafirma os
argumentos trazidos na denncia e acrescenta, em sntese, que:
a) o TCU aponta para nova rejeio das contas presidenciais no relatrio preliminar referente s contas de 2015, reafirmando a ilegalidade
das operaes de crdito no mbito do Plano Safra e dos decretos de abertura
de crditos suplementares;
b) as pedaladas fiscais configuram antecipao ilegal de receita no ltimo ano de mandato proibida pela LRF (art. 38 da LRF);
c) a Medida Provisria n 704, de 2015, desvinculou, de forma indevida, receitas decorrentes dos royalties de petrleo de 2014,
retirando recursos que seriam destinados sade e educao para pagar parte
das pedaladas fiscais;
d) o laudo da junta pericial confirmou os argumentos da acusao;
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e) a denunciada deve responder por comisso por omisso dolosa em relao s pedaladas fiscais. As duas condutas objeto do processo
so punveis a ttulo de dolo direto e eventual;
f) o crime de responsabilidade relativo aos decretos formal, independente de resultado.
1.5.2. Da defesa
Em suas alegaes finais (DOC 171), a defesa reafirma os
argumentos trazidos na pea inicial e durante a instruo e acrescenta, em
sntese, que:
a) dos decretos presidenciais constantes da denncia, apenas
trs restaram sob suspeita, em razo de o laudo pericial no ter apontado a
alterao na programao oramentria feita pelo decreto de R$ 55,2 bilhes
como incompatvel com a obteno da meta fiscal, correspondendo todo o
escopo ftico relativo aos decretos, ao final, a apenas 0,15% da despesa
primria total de 2015;
b) a denunciada seja absolvida sumariamente pela edio do
decreto referido acima;
c) a concluso da junta pericial equivocada de que os decretos
de suplementao em exame poderiam ter sido abertos de forma a ter
impacto fiscal neutro, ou seja, conta de anulao de despesas primrias;
d) h divergncias internas no mbito do TCU em relao
interpretao do conceito de operao de crdito previsto na LRF;
e) o argumento da inexistncia de operao de crdito nas
chamadas pedaladas fiscais encontrou guarida em deciso do Procurador
titular do 3o Ofcio de Combate Corrupo da Procuradoria da Repblica
do Distrito Federal, que arquivou um procedimento de investigao criminal
sobre crime comum correspondente;
f) o laudo da junta pericial no encontrou conduta comissiva da
Presidente da Repblica em relao s pedaladas fiscais.
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2. ANLISE
O legislador de 1950 optou por prever na Lei n 1.079 um
procedimento bifsico ou escalonado, com a previso de uma fase de
instruo preliminar anterior ao julgamento propriamente dito. Trata-se de
uma precauo processual por duas razes bsicas: a irreformabilidade e a
ausncia de fundamentao da deciso duas caractersticas importantes do
julgamento no processo de impeachment.
Esta fase, denominada de sumrio da culpa (ou judicium
accusationis, como referida no Roteiro do STF proposto em 1992 para o
processo de impeachment do ex-Presidente Fernando Collor), tem incio com
o recebimento da denncia e encerra-se com a deciso de pronncia,
impronncia ou absolvio. Na fase seguinte, denominada juzo da causa
(ou judicium causae, tal como consta do Roteiro de 1992) uma vez ocorrida
a pronncia , inicia-se com a intimao das partes (acusao e defesa) para
a indicao das provas que pretendem produzir em plenrio e finda-se com
o julgamento de mrito.
No Parecer pela admissibilidade da denncia, o Plenrio do
Senado Federal autorizou a instaurao do processo em relao aos seguintes
fatos, em harmonia com a autorizao da Cmara dos Deputados:
a) Ofensa aos art. 85, VI e art. 167, V da Constituio Federal, e aos art. 10, item 4, e art. 11, item 2 da Lei no 1.079, de
1950, pela abertura de crditos suplementares sem
autorizao do Congresso Nacional; e
b) Ofensa aos art. 85, VI e art. 11, item 3 da Lei n 1.079, de 1950, pela contratao ilegal de operaes de crdito com
instituio financeira controlada pela Unio.
Nos termos do Parecer oferecido pela Comisso Especial
encarregada de examinar a DCR n 1, de 2015, aprovado pelo Plenrio da
Cmara dos Deputados, os atos supostamente cometidos pela Presidente da
Repblica que levariam ao enquadramento legal supracitado so os
seguintes:
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1. decretos no numerados assinados pela Presidente da
Repblica e datados de 27 de julho e 20 de agosto de 2015;
2. repasses no realizados ou realizados com atrasos pelo
Tesouro Nacional ao Banco do Brasil, relativos equalizao de taxas de
juros referentes ao Plano Safra, no exerccio de 2015.
No Mandado de Segurana n 34.130, julgado em 15 de abril de
2016, o STF assim decidiu:
[...] Ao final do julgamento, submetida a questo ao Plenrio,
pelo Presidente, os Ministros presentes autorizaram que fosse
consignado em ata que o objeto de deliberao pela Cmara estar
restrito denncia recebida pelo Presidente daquela Casa, ou seja, i)
seis Decretos assinados pela denunciada no exerccio financeiro de
2015 em desacordo com a LDO e, portanto, sem autorizao do
Congresso Nacional (fl. 17 do documento eletrnico n 6) e ii)
reiterao da prtica das chamadas pedaladas fiscais (fl. 19 do
documento eletrnico n 6). [...]
No que se refere a esse conjunto ftico, a instruo tambm
abordou fatos anteriores a 2015 e operaes de crdito realizadas com outras
instituies pblicas federais. No Parecer pela admissibilidade da denncia,
votado por esta Comisso no dia 6 de maio e pelo Plenrio do Senado Federal
em 12 de maio, constava expressamente que os julgadores deveriam analisar
o fato em todas as suas circunstncias, para a sua correta compreenso,
momento em que foi feita anlise preliminar das operaes de crdito
mantidas com outras instituies pblicas e anteriores a 2015. Oportuno
destacar trecho do Parecer aprovado quando se refere necessidade de se
analisar os fatos anteriores a 2015:
Com efeito, a compreenso do fato e de suas circunstncias
fundamental para a classificao jurdica dos crimes, que, entretanto,
pode ser alterada durante a instruo do processo, como prev o CPP
(art. 383). A prpria interpretao do fato, alis, pode sofrer
alterao (art. 384), sem qualquer afronta ao devido processo legal,
vez que a defesa defende-se de fatos e no de sua capitulao. Alm
disso, a contextualizao completa do fato fundamental para
averiguar sua tipicidade material, ou seja, a ofensa ao bem jurdico
protegido pela norma constitucional.
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No Mandado de Segurana n 34.130, julgado em 15 de abril de
2016, o STF consignou em ata que o objeto do processo abrange a
reiterao das pedaladas fiscais, o que significa apurao desses fatos no
decurso do tempo.
importante esclarecer e assim novamente o fez esta
Relatoria no dia 6 de julho perante a Comisso que as operaes
semelhantes ou idnticas realizadas com outras instituies pblicas e em
outros perodos temporais compem, tecnicamente, o quadro de
circunstncias dos crimes narrados na denncia. Circunstncias, conforme
pacificamente consta da doutrina, so fatos que, acompanhando, seguindo
ou precedendo o fato principal, tem efeitos na aplicao da pena e/ou na
configurao e significao do fato principal. O Cdigo de Processo Penal
exige a anlise de todas as circunstncias, as quais devem constar da sentena
do juiz (arts. 386, 387 etc.). Em razo disso, esta Comisso e o Plenrio do
Senado Federal acataram as anlises preliminares trazidas pelo Relatrio de
Admissibilidade da denncia.
Por essa mesma razo, o fato relativo ao no registro dos
passivos com instituies controladas pelo BACEN, trazido pela denncia
(item 1.3), apesar de no ser objeto deste processo para responsabilizar a
Presidente da Repblica, constitui circunstncia dos fatos principais que
deve ser considerada e foi objeto de meno por vrias testemunhas
particularmente no que se refere s pedaladas fiscais e inclusive tema
trazido discusso pela prpria defesa no dia 29 de junho, por ocasio das
oitivas de tcnicos do BACEN por ela arrolados.
A pronncia a deciso pela qual esta Comisso Especial
verifica a existncia de um juzo de probabilidade acerca da autoria e de
provas suficientes acerca da materialidade. Nesta fase, em suma, exige-se
dos julgadores unicamente o exame do material probatrio produzido at
ento, especialmente para verificar se esto diante de crimes de
responsabilidade e se esto ou no presentes as hipteses de absolvio
sumria hipteses estas distintas daquelas examinadas na fase anterior (art.
397 do CPP).
Esta Comisso deve apontar e ressaltar os elementos de
convico necessrios para o prosseguimento do processo. a que se prope
o presente Relatrio, de forma coerente com a natureza poltico-jurdica do
processo, que apresenta natureza mista, conforme j esclareceu o STF na
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ADPF no 378. oportuno citar algumas circunstncias que distanciam este
processo de um processo penal tradicional e da aplicabilidade plena de vrios
dispositivos processuais penais: os senadores no precisam se apartar da
funo acusatria (item III, 4 da ementa do acrdo da ADPF); os senadores
que votam a pronncia sero juzes (art. 63 da Lei no 1.079, de 1950); os
senadores enquanto jurados no estaro incomunicveis (art. 466, 1o do
CPP); a produo de provas e as opinies emitidas no decorrer da presente
fase foram pblicas e transmitidas pelos meios de comunicao de massa.
Este o roteiro que o Relatrio seguir:
a) anlise das preliminares de mrito e da exceo de suspeio
arguidas pela defesa;
b) contextualizao dos fatos narrados na denncia;
c) anlise dos argumentos de mrito trazidos pela defesa;
d) anlise da atuao dos rgos da Administrao Pblica
Federal perante os fatos;
e) anlise do bem jurdico sob tutela luz dos depoimentos
colhidos;
f) anlise da responsabilidade, com sntese e listagem dos
elementos de convico;
g) anlise das hipteses de absolvio sumria;
h) definio da classificao jurdica dos fatos;
i) concluso.
2.1. Preliminares de mrito
A defesa escrita, nos termos do art. 406, 3o, do CPP, deve
arguir preliminares e tudo o que seja de seu interesse. Assim, a denunciada
renovou questes preliminares j levantadas anteriormente e apresentou uma
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exceo de suspeio (DOC 24). Algumas dessas preliminares foram
renovadas nas alegaes finais (DOC 171).
2.1.1. Preliminar do desvio de poder
A defesa trouxe novamente a preliminar de desvio de poder ou
de finalidade quando do recebimento da denncia e tramitao da mesma na
Cmara dos Deputados, j arguida na fase anterior. Nas alegaes finais,
retomou o tema. Esta Comisso e o Plenrio do Senado Federal rejeitaram a
preliminar quando aprovaram o Parecer pela admissibilidade da denncia,
em que a mesma foi analisada. Como argumento novo, a denunciada traz a
lume gravaes de udio divulgadas nos meios de comunicao e realizadas
pelo ex-Presidente da Transpetro, Srgio Machado, em que teria sido
pactuado o fim das investigaes da Operao Lava Jato com o advento de
um novo Governo Federal. Nas alegaes finais, a denunciada cita ainda
discurso da Senadora Rose de Freitas, que corroboraria a tese do desvio de
poder.
Vrios requerimentos de produo de provas sobre as referidas
gravaes, tanto da parte da denunciada quanto de senadores, foram
indeferidos por esta Comisso, que entendeu no estarem relacionados aos
fatos objeto do processo. A matria foi ento objeto de recurso da defesa. O
Presidente do STF, atuando como instncia recursal para fins da DEN no 1,
de 2016, conheceu do recurso e, aps ouvir o Ministro Teori Zavascki,
negou-lhe provimento, em virtude da informao do Relator do feito de que
a referida delao encontrava-se sob sigilo. Posteriormente, em razo da
retirada do sigilo sobre a delao premiada do ex-dirigente da Transpetro
pelo Relator, a defesa renovou o requerimento de juntada dos udios. A
Comisso, no dia 20 de junho, rejeitou novamente o requerimento. No dia 4
de julho, em resposta a recurso da defesa, o Presidente do STF indeferiu
definitivamente o pleito, por tratar-se de matria estranha ao objeto do
processo e de simples elemento indicirio, destitudo de valor probatrio
pleno.
O argumento de desvio de poder nos parece vencido. O Plenrio
do Senado Federal, no dia 12 de maio, recebeu a denncia em votao
expressiva que computou, ressalte-se, mais de dois teros de votos favorveis
dos senadores, legitimando, assim, a instaurao do processo e todo o seu
trmite at ento. O prprio STF, na deciso do Ministro Teori Zavascki,
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indeferiu a cautelar proposta pelo ento Advogado-Geral da Unio no MS
34.193/DF sobre o mesmo assunto.
Como colocado pelo Ministro em sua deciso e repetido,
anote-se, pelo Presidente do STF na sua resposta ao recurso da defesa , a
invocao do desvio de poder reclama imerso no plano subjetivo do agente
pblico responsvel pelo ato, atividade que praticamente seno de todo
invivel quando o ato sob contestao representa a vontade conjugada de
quase 370 parlamentares, que aprovaram um relatorio circunstanciado
produzido por Comisso Especial, com fundamentao autonoma em relao
ao ato presidencial que admitiu originalmente a representao. Generalizar
o vcio de vontade de agentes isolados para o universo do Plenrio o mesmo
que nulificar o princpio de presuno de legitimidade que corrente em
direito pblico. Alm disso, e na esteira do que inmeras vezes ressaltado
quando o STF tratou de aspectos procedimentais do impeachment,
indispensvel considerar que a atuao de parlamentares no julgamento no
est dissociada de coeficiente poltico. Pelo contrrio, est naturalmente
imantada por esse elemento tpico da atuao parlamentar. Some-se a esses
argumentos a vontade conjugada de 55 senadores no ltimo dia 12 de maio,
que acatou o Parecer oferecido por esta Comisso.
Por todas essas razes, somos pela rejeio da preliminar.
2.1.2. Preliminar do objeto da acusao
A defesa arguiu que esta Comisso, ao aprovar a
admissibilidade da denncia, ampliou o escopo ftico do que teria sido
autorizado pela Cmara dos Deputados, adicionando, indevidamente, um
decreto de abertura de crdito suplementar ao conjunto dos quatro que teriam
sido autorizados para deliberao do Senado Federal. Assim, para a defesa,
seria hiptese de mutatio libelli ou seja, reinterpretao dos fatos ou adio
de novos fatos (art. 384 do CPP).
No se trata de mutatio libelli. A quantidade de decretos no
determinante para a classificao jurdica proposta na denncia e no altera
de forma relevante a acusao. Nem sequer h efeitos na sano.
Apesar de j decidida pela Comisso em 8 de junho, julgamos
importante abordar essa preliminar de forma mais pormenorizada aqui, por
se referir diretamente ao mrito da causa. A defesa escrita da denunciada
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alegou que a Comisso Especial do Impeachment da Cmara dos Deputados,
mediante Parecer aprovado em 11/04/2016, teria limitado o objeto da
denncia a quatro decretos (DOC 24, p. 168).
Ocorre que a tabela apresentada pela defesa no encontra
amparo no Parecer aprovado pela Comisso Especial do Impeachment da
Cmara dos Deputados. O que h no referido Parecer, na realidade, a
meno de que h duas abordagens para se analisar a irregularidade dos
decretos. A primeira, mais restritiva, resultaria na concluso de que todos os
seis decretos seriam irregulares; a segunda, menos restritiva, possibilitaria
concluir que quatro dos seis decretos seriam irregulares por no serem
neutros do ponto de vista fiscal. No entanto, os quatro decretos indicados
pelo Relator Jovair Arantes no coincidem com os quatro decretos elencados
pela defesa na sua resposta escrita a esta Comisso.
De acordo com a segunda abordagem utilizada pelo Relator
Jovair Arantes, seriam neutros do ponto de vista fiscal, pela literalidade do
seu Relatrio, os dois primeiros decretos listados na seguinte tabela:
Diferentemente da tabela acima, a apresentada pela defesa
indicava rol distinto de decretos que teriam sido supostamente afastados pelo
Relator Jovair Arantes.
Em sntese, enquanto o Relator Jovair Arantes abre a
possibilidade de considerar neutros do ponto de vista fiscal os dois primeiros
decretos da tabela acima (Decretos de 27/7/2015 nos valores de R$ 36,8
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bilhes e R$ 1,6 bilho), a defesa entende, a partir disso, que deveriam deixar
de compor o escopo da denncia:
- o primeiro decreto da tabela acima (de 27/7/2015, no valor de
R$ 36,8 bilhes); e
- o quinto decreto da tabela acima (de 20/8/2015, no valor de R$
55,2 bilhes)
A defesa se equivocou, portanto, ao trocar o segundo decreto da
tabela acima pelo quinto, de modo que a tabela apresentada pela defesa
merecia retificao nesse sentido.
Em face desse cotejamento, tambm no se mostrou pertinente
o requerimento da defesa para que fosse excludo o Decreto de 27/7/2015 no
valor de R$ 29,9 mihes. Como se v, este no um dos dois primeiros
decretos da tabela supra. na realidade o quarto decreto listado. Nas
alegaes finais, a defesa novamente requereu a excluso desse decreto.
Como no houve qualquer fundamentao, julgamos tratar-se de erro formal
da pea.
Outro ponto merece ser esclarecido. Com a devida vnia ao
notvel trabalho do eminente Relator Deputado Federal Jovair Arantes, a
abordagem fundamentada no exame de impacto fiscal de cada decreto no
resultaria na concluso de que os dois primeiros decretos seriam neutros do
ponto de vista fiscal.
Conforme demonstrado no Relatrio pela admissibilidade da
denncia, aprovado nesta Comisso e pelo Plenrio do Senado Federal,
apenas o quinto decreto da tabela acima seria neutro do ponto de vista fiscal,
qualquer que fosse a abordagem utilizada (se menos ou mais restritiva).
Adotando, porm, abordagem menos restritiva, observou-se naquele
Relatrio, mediante clculos preliminares, que tambm poderiam ser
considerados neutros do ponto de vista fiscal no apenas o quinto, mas
tambm o primeiro e o quarto decretos.
A rigor, no havia razes, portanto, para que fossem excludos,
apenas com amparo em anlises preliminares, quaisquer dos seis decretos
que constam da denncia apresentada. O voto do Parecer aprovado pela
Comisso Especial do Impeachment da Cmara dos Deputados no restringe
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os indcios de crime de responsabilidade a quatro decretos (item 2.9 do
Parecer). Alm disso, no mbito do Mandado de Segurana no 34.130, o STF
consignou em ata que o objeto de deliberao pela Cmara dos Deputados
consistiria nos seis decretos constantes da denncia.
Apesar disso, a deciso desta Comisso, no dia 8 de junho, foi
considerar que deveriam compor o escopo ftico quatro decretos, de modo
que fossem excludos os dois primeiros da tabela, tendo em vista a
literalidade da redao de trecho do parecer da Cmara que serviu de amparo
para que a defesa solicitasse a reduo de seis para quatro decretos. A
quantidade de decretos, como j afirmado, no determinante para a
qualificao do crime de responsabilidade, mas importante para compor o
quadro de circunstncias dos fatos narrados.
A consequncia prtica foi o ajuste de testemunhas e
documentos. A defesa apresentou o devido aditamento em 10 de junho.
2.1.3. Preliminar da no recepo do art. 11 da Lei no 1.079,
de 1950
A denunciada arguiu a atipicidade das condutas descritas no art.
11 da Lei n 1.079, de 1950, constante da denncia e da autorizao da
Cmara dos Deputados, em razo da no recepo do dispositivo pela
Constituio Federal de 1988. Esta Comisso e o Plenrio do Senado Federal
tambm j rejeitaram essa preliminar quando da anlise do Parecer sobre a
admissibilidade da denncia.
Trs so os argumentos principais que, a nosso ver, afastam a
preliminar.
Primeiro. A Lei n 1.079, de 1950, contempla o conceito que
existia poca de sua edio, sob a Constituio de 1946, a qual somente
mencionava um nico instrumento legal (a lei de oramento) para regular
toda a relao financeira entre Poderes da Repblica. A vigente Constituio,
de 1988, por sua vez, estrutura todo um sistema de normas gerais
permanentes e de disposies alocativas peridicas como veculo dessa
interao entre Poderes no cumprimento das disposies legais de manejo
do dinheiro pblico.
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A ordem constitucional em vigor inicia por delegar a leis
complementares a regulao de um vasto conjunto de temas: (1) art. 163:
finanas pblicas; dvida pblica externa e interna; concesso de garantias
pelas entidades pblicas; emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;
fiscalizao das instituies financeiras; fiscalizao financeira da
administrao pblica direta e indireta; operaes de cmbio realizadas por
rgos e entidades pblicas; e compatibilizao das funes das instituies
oficiais de crdito da Unio; (2) art.165, 9: exerccio financeiro, vigncia,
prazos, elaborao e organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual; normas de gesto financeira e
patrimonial da administrao direta e indireta; e condies para a instituio
e funcionamento de fundos.
O texto constitucional segue ento estabelecendo no art. 165 os
trs instrumentos especficos para a definio da dimenso financeira da ao
estatal: as leis que estabelecem periodicamente o plano plurianual, as
diretrizes oramentrias e os oramentos anuais. Nada h nos termos da
Constituio que permita inferir a tese de que apenas o cumprimento da lei
oramentria anual estaria protegido pelos mecanismos de controle.
Seria interpretar a norma contra ela mesma e contra o interesse
pblico afirmar que o processo de impeachment protege de abusos apenas o
instrumento de aplicao concreta de todo esse sistema, o seu ponto final (a
lei oramentria anual) e desconsidera a arquitetura do ordenamento
constitucional das finanas pblicas que lhe governa. Ao redigir o inciso VI
do art. 85 da Carta Magna, no estava o constituinte, portanto, referindo-se
lei oramentria anual em sentido estrito, mas ao ordenamento vigente
relativo disposio dos dinheiros pblicos. A lei oramentria anual um
componente essencial desse ordenamento, o que lhe d concretude material,
e por isso certamente o mais visvel porm, ela um corolrio de todos
os demais componentes desse ordenamento, que lhe definem regras,
composio, matizes e consequncias.
Segundo. O oramento nada mais do que um instrumento
estratgico de emprego do dinheiro pblico. A programao oramentria
no est desvinculada da programao financeira. Nosso sistema
estruturado em duas camadas, em que a programao financeira
(bimestralmente) atualiza a programao oramentria anual (nos termos dos
arts. 5, I, 8 e 9 da LRF). Essa mesma lgica est implcita nos arts. 165 e
166 da CF. Portanto, no possvel desprender o plano financeiro do
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oramentrio no bem jurdico previsto no inciso VI do art. 85 lei
oramentria.
Terceiro. importante esclarecer que a discusso perde de vista
ainda a alterao feita no que hoje o inciso VII do art. 85 da Carta Magna.
Muito se fala do inciso VI do mesmo dispositivo, citado na denncia, mas
preciso trazer tambm ao debate o inciso seguinte, o VII, que elenca como
bem jurdico protegido nos crimes de responsabilidade o cumprimento das
leis e das decises judiciais.
Na Constituio Federal de 1967, tal inciso alterou a redao do
inciso correspondente na Constituio de 1946. Antes lia-se o cumprimento
das decises judicirias (ento inciso VIII do art. 89), o qual reproduzido
na Lei no 1.079, de 1950. Em 1967, passou a ser o cumprimento das
decises judiciais e das leis (ento inciso VII do art. 84), momento em que
deixa de constar a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos como
bem jurdico autnomo. A Emenda Constitucional n 1, de 1969, trouxe a
redao que foi repetida em 1988: o cumprimento das leis e das decises
judicirias (ento inciso VII do art. 82). o que consta hoje do atual inciso
VII do art. 85. Ocorreu, portanto, uma conjugao de bens jurdicos a partir
de 1967. A expresso leis absorve perfeitamente o legal emprego dos
dinheiros pblicos, dispositivo que remete expressamente o emprego do
dinheiro pblico disciplina da lei.
Portanto, o novo inciso VII da Constituio Federal acolhe a Lei
de Responsabilidade Fiscal. a lei que dispe sobre os princpios
constitucionais e normas gerais das finanas pblicas, regulando o art. 163,
I a III, o art. 165, 9o e o art. 169 do texto constitucional. No vislumbramos
argumento racional que possa defender a excluso da LRF do alcance do
bem jurdico tutelado pelo inciso VII do atual art. 85 da Constituio.
Portanto, tanto o inciso VI quanto o inciso VII do art. 85 da
Constituio Federal, recepcionam o art. 11 da Lei n 1.079, de 1950.
2.1.4. Preliminar da pendncia do julgamento das contas
presidenciais de 2015
A denunciada argi que o objeto da denncia diz respeito a
matria oramentria e financeira, que deve ser obrigatoriamente submetida
ao exame prvio do TCU e, posteriormente, do Congresso Nacional, no
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tendo havido, at o momento, emisso de parecer do TCU sobre as contas
presidenciais de 2015. Como precedente, indica episdio relativo a processo
de impeachment contra Getlio Vargas.
Sobre essa questo tambm j se pronunciou esta Comisso no
dia 8 de junho, rejeitando a preliminar e corroborando a pacfica
jurisprudncia ptria que reconhece a independncia das instncias
administrativa, cvel e penal. No houve recurso por parte da defesa.
O precedente de Getlio Vargas no aplicvel ao presente
caso. A denncia, naquela ocasio, imputava que a prpria prestao de
contas seria irregular e hiptese de crime de responsabilidade, o que levou a
Cmara dos Deputados a considerar a acusao extempornea, vez que
ainda no julgadas as contas dos exerccios ento considerados (1951 e
1952). No caso atual, a denncia no impugna a prestao de contas de 2015,
mas operaes especficas, que tambm foram objeto de apurao do
Tribunal de Contas. Trata-se de situao distinta.
2.1.5. Exceo de suspeio do Relator
Sobre a questo, a defesa no trouxe elementos novos. No dia 2
de junho, o Presidente desta Comisso indeferiu a exceo de suspeio do
Relator levantada pela denunciada nos termos do art. 96 do CPP, e, aps
recurso ao Plenrio, a deciso foi mantida por 11 votos favorveis, 3
contrrios e 1 absteno.
O Presidente do STF, atuando como instncia recursal para a
DEN no 1, de 2016, rejeitou o recurso da defesa, reafirmando, conforme
precedentes jurisprudenciais, a validade do art. 36 da Lei no 1.079, de 1950,
norma perfeita, acabada e autoaplicvel, que no necessita de qualquer
complementao para sua incidncia.
2.2. Mrito
Como j referido, o principal objetivo desta fase de juzo de
acusao ou de sumrio da culpa impedir que um inocente seja
encaminhado para um julgamento poltico irreformvel e de cuja deciso
final no se exige fundamentao. Por isso que o juiz deve analisar
cuidadosamente os argumentos da defesa, cotej-los com as provas colhidas,
com vistas a verificar a existncia de alguma hiptese de absolvio sumria.
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Em face disso, a anlise do mrito feita a seguir, aps contextualizar os fatos
narrados na DEN no 1, de 2016, se desenvolver a partir dos argumentos
trazidos pela defesa.
2.2.1. Contextualizao
Antes de adentrarmos pontualmente na anlise dos argumentos
trazidos pela denunciada em sua defesa, oportuno contextualizar os fatos
narrados. o contexto que revela a importncia e relevncia do que est
sendo objeto de julgamento pelo Senado Federal, pois situa os fatos nas suas
devidas dimenses econmica e poltica.
Em relao aos crditos suplementares, a acusao alega que os
decretos de abertura teriam sido editados de modo incompatvel com a meta
fiscal em vigor poca. Por essa razo, teriam infringido o art. 4, caput, da
lei oramentria de 2015 (Lei no 13.115, de 2015). In verbis:
Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos suplementares,
[...] desde que as alteraes promovidas na programao
oramentria sejam compatveis com a obteno da meta de
resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 [...]
[grifamos]
Quanto aos valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil, em
razo de equalizaes de taxas de juros, os denunciantes alegam que as
postergaes de repasses, conhecidas como pedaladas fiscais, teriam
caracterizado operaes de crdito vedadas pelo art. 36 da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), o qual estatui que:
Art. 36. proibida a operao de crdito entre uma
instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na
qualidade de beneficirio do emprstimo. [grifamos]
Comum a ambos os fatos, portanto, a discusso sobre supostas
transgresses a condicionantes fiscais impostas pela LRF, o Cdigo de
Conduta Fiscal do nosso Pas. A autorizao para abertura de crditos
suplementares, nos termos do texto da Lei Oramentria Anual (LOA) de
2015, deveria respeitar a meta de resultado primrio em vigor, fixada em lei
de diretrizes oramentrias por exigncia expressa da LRF. A vedao
quanto obteno de crdito por ente controlador de banco pblico, por seu
turno, previso expressa do prprio Estatuto da Responsabilidade Fiscal.
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Em se tratando de LRF, no se deve perder de vista que o bem
jurdico a ser tutelado por essa norma o equilbrio das contas pblicas, a
sade financeira do Estado.
Disso resulta, conforme assinalado no Parecer de
Admissibilidade, que a anlise detida dos fatos objetos da denncia no se
confunde, em absoluto, com a discusso de meros tecnicismos. Estamos
diante de denncia centrada em indcios de irregularidades que, por sua
natureza e gravidade, tm o potencial de desestabilizar o prprio regime de
responsabilidade fiscal do Pas.
Sob essa perspectiva, o Parecer emitido em sede de juzo de
admissibilidade j havia tecido diversas consideraes sobre o arcabouo
lgico da LRF, com nfase na sua importncia histrica no que tange ao
equilbrio das contas pblicas. Trata-se de uma relevncia histrica que, por
certo, no se restringe ao presente processo. A sociedade brasileira, na
realidade, tem estado cada vez mais alerta situao das nossas finanas
pblicas. Sobretudo nos anos mais recentes, fatos de natureza fiscal e
oramentria passaram a ser noticiados e debatidos em larga escala no Pas.
Lamentavelmente, contudo, no por um bom motivo.
A realidade que o Pas passou a dar maior ateno a esse tema
porque se viu diretamente afetado por uma severa crise econmica,
acompanhada de agudo desequilbrio das contas pblicas. Esse
desequilbrio, conforme passamos a demonstrar, se torna mais visvel a
partir de 2014. Deste ponto em diante, nota-se uma clara ruptura com o
padro observado em anos anteriores, na medida em que o Governo Federal
deixa de gerar supervits primrios e sua dvida passa a crescer como
proporo do Produto Interno Bruto (PIB), tal como demonstrado no grfico
a seguir.
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Praa dos Trs Poderes Senado Federal Anexo II Ala Senador Teotnio Vilela Gabinete 23 CEP 70165-900 Braslia - DF
A linha do grfico revela como se deu a evoluo da dvida bruta
do Governo Federal de 2002 a 20151. Pode-se observar que, em percentual
do PIB, essa dvida vinha sendo paulatinamente reduzida desde o incio da
srie apresentada at que, a partir de 2014, passa a crescer de modo
preocupante. Ao final de 2015, a dvida bruta do Governo Federal atinge
62,3% do PIB, o que corresponde a R$ 3,7 trilhes.
A maior razo para o aumento da dvida pblica a existncia
de dficits fiscais, pois quando o governo gasta mais do que arrecada, precisa
ser financiado, dando origem, assim, a novas dvidas. Em 2015, o dficit (ou
necessidade de financiamento) do Governo Federal foi de R$ 544,2 bilhes,
o que equivale a 9,3% do PIB.
O principal componente do dficit de 2015, conforme ilustrado
pela decomposio das barras do grfico, foram as despesas com juros. As
despesas com esses encargos, no perodo, alcanaram 7,3% do PIB, o que
corresponde a R$ 428,2 bilhes.
1 A srie da Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG), pela metodologia vigente a partir de 2008,
disponibilizada pelo Banco Central com valores a partir de 2006. Para se chegar aos valores de 2002 a 2005,
faz-se necessrio subtrair dos valores da DBGG pela metodologia vigente at 2007 a dvida mobiliria na
carteira do Banco Central e somar as operaes compromissadas e a dvida mobiliria do Banco Central
que permanecia no mercado.
Fonte: Banco Centra l do Bras i l . Elaborao prpria .
Governo Federal : sem incluso do Banco Centra l do Bras i l e empresas estata is federa is
2,2 2,3 2,7 2,6 2,1 2,2 2,3 1,3 2,02,1
1,8 1,4-0,4 -2,0
-3,3
-6,6
-4,4
-6,0-4,9
-4,0 -3,5 -4,6-3,7 -4,6
-3,7 -4,1-4,8
-7,3
64,9
59,454,8 56,1 54,5 55,9 55,0
58,2
50,6 50,052,0
49,354,0
62,3
0
10
20
30
40
50
60
70
-10
-5
0
5
10
15
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Resultados Fiscais do Governo Federal em % do PIB (2002-2015)
Resultado Primrio Juros Nominais Dvida Bruta
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Diante de despesas com juros de tal magnitude, devemos
observar um ponto bastante importante, qual seja, o de que os supervits
primrios podem ser interpretados2 como um esforo fiscal que o governo
faz para pagar suas despesas com juros. Quando esse esforo no feito, os
juros acabam sendo honrados mediante novos endividamentos. E foi
justamente o que ocorreu em 2015, quando, ao contrrio dos demais anos, e
semelhana de 2014, no houve gerao de supervit primrio. O que
houve, na realidade, foi dficit primrio de 2,0% do PIB. Isso significa que
o Governo Federal teve que se endividar em 2015 tanto para pagar juros
como para pagar suas demais despesas.
Em 2015, reitere-se, o Governo Federal encerrou o exerccio
com dficit fiscal de R$ 544,2 bilhes (9,3% do PIB) e dvida bruta de R$ 3,7
trilhes (62,3% do PIB).
Quanto maior o dficit, maior tende a ser a variao da dvida.
Dada uma taxa de juros, quanto maior a dvida, maior o custo de seu
carregamento, ou seja, maiores as despesas com juros. E quanto maiores as
despesas com juros, maior tende a ser o dficit, principalmente na ausncia
de supervits primrios. Forma-se assim um ciclo vicioso capaz de
comprometer o equilbrio das contas pblicas e controle da trajetria da
dvida.
Ciclo vicioso de longo prazo, pois a reverso de trajetria
ascendente e em curtssimo prazo da dvida bruta reivindica mais tempo e
sacrifcios da populao para uma sinalizao sustentvel da estabilizao da
relao dvida/PIB.
Nesse cenrio, e tendo em vista que a dvida da Unio representa
a parcela mais significativa do endividamento pblico nacional (cerca de
95%), as expectativas de mercado, coletadas e divulgadas pela Secretaria de
Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, preveem que a dvida bruta
do governo geral se eleve de 66,5% do PIB em 2015 para 73,5% do PIB em
2016 e 78,5% do PIB em 2017.3
2 Tambm podem ser interpretados como medida de controle da trajetria de endividamento. 3 Previses constantes do Relatrio Prisma Fiscal de julho de 2016 (ms de referncia junho). A Dvida
Bruta do Governo Geral (DBGG) abrange o total das dvidas de responsabilidade dos governos federal,
estaduais e municipais junto ao setor privado, ao setor pblico financeiro, ao Banco Central e ao resto do
mundo. Ao final de 2015, a dvida bruta do setor pblico, no Brasil, foi de 66,5% do PIB. A dvida bruta
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Ao mesmo tempo, a economia segue mal, sob profunda
recesso, inflao elevada, e aumento do desemprego. Por essa razo,
importante complementar a contextualizao de ordem fiscal, apresentada
em sede de juzo de admissibilidade, tecendo, desta vez, algumas breves
consideraes sobre a nossa crtica realidade econmica. At mesmo para
efeito de registro histrico, no h como deixarmos de discorrer sobre esse
assunto em processo de tamanha visibilidade. Essa anlise exige
aprofundamento, ademais, tendo em vista que, conforme registrou a
denunciada em sua defesa escrita, o Parecer de Admissibilidade teria
mencionado a piora do quadro macroeconomico apenas de forma lateral
(p. 268).
Este fato incontroverso: no bastasse a profunda crise poltica
que assola o Pas, o Brasil vive hoje a maior crise econmica da sua histria
mais recente. Em termos de crescimento do PIB, nunca tivemos um
desempenho to ruim. Passemos aos nmeros.
Em 2015, o decrscimo real do PIB brasileiro foi de 3,8%. No
binio 2015-2016, ao que tudo indica, a queda acumulada ser da ordem de
7,0% no perodo, o que corresponde a uma reduo de 3,6% ao ano, em
mdia.
Um panorama assim to negativo no tem paralelo em nossa
histria. O nico momento em que o PIB brasileiro apresentou queda
consecutiva por dois anos seguidos, desde o incio do sculo XX, foi no
binio 1930-1931, logo aps o disparo da crise econmica mundial
deflagrada pelo colapso (crash) da Bolsa de Nova Iorque em 1929. Mas
mesmo nessa a poca, a nossa renda interna bruta no havia cado tanto. A
reduo mdia do PIB, no binio 1930-1931, foi de 2,7% ao ano.
O momento atual representa, portanto, o episdio mais crtico
do nosso histrico de desempenho econmico, j to marcado pela
incapacidade de nos reconciliarmos com o vigoroso ritmo de crescimento
que experimentamos no passado no muito distante.
Importante recuperar que, por um largo perodo de 38 an