Embed Size (px)
Citation preview
Правові аспекти нормотворчої діяльності у ОМС: на чому ми весь час помиляємось?
Козіна Віра
адвокат, радник УАРОР з правових питань, експерт ресурсного центру зі сталого місцевого розвитку Української асоціації районних та обласних рад
Нормативна база:
1. Конституція України;
3. КпАП – Кодекс України про адміністративні правопорушення;
4. ЗУ № 280 – Закон України від 21.05.97 р. № 280/97-ВР “Про місцевесамоврядування в Україні”;
5. ЗУ № 2657 — Закон України від 02.10.92 р. № 2657-XII “Про інформацію”;
6. ЗУ № 2297 – Закон України від 01.06.10 р. № 2297-VI “Про захист персональних даних”;
7. ЗУ № 2939 – Закон України від 13.01.11 р. № 2939-VI “Про доступ до публічної інформації”;
8. ЗУ № 1170 – Закон України від 27.03.14 р. № 1170-VII “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України"Про інформацію" та Закону України "Про доступ до публічної інформації“;
9. ЗУ № 1160 – Закон України від 11.09.03 р. № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»
ПРИПИСИ ЗАКОНОДАВСТВА
• Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 26, п. 5 ч. 1 ст. 43 Закону № 280, затвердження Регламенту роботи місцевої ради (далі – Регламент) належить до виключної компетенції відповідної місцевої ради.
• Питання про прийняття, внесення змін та доповнень до Регламенту вирішуються місцевою радою виключно на пленарних засіданнях.
• Регламент затверджується рішенням ради, прийнятим більшістю голосів депутатів від загального складу ради.
• Зміни та доповнення до нього вносяться у такому ж порядку.
• Рішення про затвердження Регламенту, а так само і змін чи доповнень до нього, є рішенням нормативно-правового характеру. Відповідно, усі проекти цих рішень мають бути оприлюднені не пізніше, ніж за 20 робочих днів до розгляду відповідного питання. Рішення рад, які стосуються регламентів, набувають чинності з моменту їх офіційного оприлюднення, якщо рада не встановить більш пізній строк його введення у дію (ст. 59 Закону № 280).
ПРИПИСИ ЗАКОНОДАВСТВА
• У разі прийняття законодавчих актів та виникнення неузгодженості з ними окремих положень Регламенту, на черговій сесії мають бути внесені відповідні зміни i доповнення до Регламенту. У разі наявності розбіжностей норм Регламенту з нормами чинногозаконодавства України, діють норми законодавства України.
• Кожний Регламент містить інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації; плани проведення та порядок денний відкритих засідань місцевих рад та їх органів. Тому Регламент і зміни до нього мають оприлюднюватись у спосіб, визначений відповідною радою (ч. 1 ст. 15 Закону № 2939).
• Відповідно до ч. 13 ст. 46 Закону № 280 Регламент має бути затверджений не пізніш як на другій сесії новообраної ради. До прийняття Регламенту ради чергового скликання застосовується чинний Регламент ради попереднього скликання.
Як передбачено ч. 14 ст. 46 Закону № 280,
№ Регламент визначає порядок
1 проведення першої сесії ради
2 обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради
3 скликання чергової та позачергової сесії ради
4 призначення пленарних засідань ради
5 підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях
6 прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань
7 роботи сесії
Доцільно було б виділити у Регламенті такі розділи:
№ Розділ Регламенту
1 загальні положення
2 організація роботи ради (нормотворча діяльність)
3 органи та посадові особи ради
4 депутати ради, форми реалізації повноважень депутатів
НОРМОТВОРЧА ДІЯЛЬНІСТЬ: ПРОЕКТИ РІШЕНЬ
• Якщо ви уважно прочитали нову редакцію ч. 11 ст. 59 Закону № 280, то вже звернули увагу на особливому наголосі, який зроблено на обов’язку оприлюднювати проекти актів ОМС.
• Як бачимо, у самому законі тепер визначено, що проекти актів ОМС оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом № 2939.
• Джерела оприлюднення ті ж самі, що для «готових» актів: офіційні веб-сайти та офіційні друковані видання, інформаційні стенди та будь-які інші ресурси, які забезпечують вільний доступ громадськості для ознайомлення з текстом.
• Відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону № 2939 проекти нормативно-правових актів, рішень ОМС, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними протягом 5 робочих днів від дати затвердження, але не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Проблемні питання оприлюднення проектів окремих категорій рішень
НОРМОТВОРЧА ДІЯЛЬНІСТЬ:ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ• Порядок прийняття рішень місцевою радою регулюється нормами
ст. 59 Закону № 280, за якими рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
• На разі єдиним документом, яким визначені ознаки «нормативності» та «ненормативності» актів ОМС та їх посадових осіб, є рішення Конституційного Суду України від 16.04.09 р. № 7-рп/2009.
• У п. 4 мотивувальної частини Рішення КСУ зазначено, що ОМС, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.
• До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
• Ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.
НОРМОТВОРЧА ДІЯЛЬНІСТЬ:ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ
• Згідно з приписами ч. 5 ст. 55 Закону № 280, якщо рішення місцевої ради носить нормативно-правовий характер, щоб воно набрало чинності, його потрібно оприлюднити.
• Керуючись цими визначеннями, наведеними у Рішенні КСУ, не складно дійти висновку, що, наприклад, рішення ради про затвердження місцевого бюджету є нормативно-правовим актом. Отже, для того, щоб воно набрало чинності, його необхідно обов’язково оприлюднювати. Розпорядження ж, скажімо, міського голови про відпустки працівників ОМС є актом посадової особи місцевого самоврядування, але носить індивідуальний характер і може бути введене у дію без оприлюднення.
НОРМОТВОРЧА ДІЯЛЬНІСТЬ:ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ • Не треба плутати обов’язок оприлюднювати акти ОМС для того, щоб вони
набрали чинності, з необхідністю оприлюднювати решту актів чи документів ОМС.
• Частина 5 ст. 59 Закону № 280 встановлює, що акти ОМС та їх посадових осіб, які носять нормативно-правовий характер, не можуть бути введені у дію без публікації.
• Це не означає, що решту документів, які створюються у процесі діяльності рад, не потрібно оприлюднювати чи надавати на запит про доступ до інформації. Наприклад, рішення ради про передачу у власність чи користування фізичній особі якогось комунального майна, однозначно є актом ненормативного характеру, оскільки стосується конкретної фізичної особи та вичерпує свою дію одразу після реалізації цією фізичною особою свого права. Тобто, для того, щоб подібне рішення набрало чинності, його не обов’язково оприлюднювати. Водночас, зазначене рішення зачіпає питання володіння, користування чи розпорядження комунальним майном, а отже доступ до інформації, викладеної у цьому рішенні, не може бути обмежений. Таким чином, якщо до ради, яка прийняла це рішення, надійде від будь-кого запит на інформацію щодо відповідного майна – або сам текст рішення, або його зміст мають бути розкриті, тобто, оприлюднені.
НОРМОТВОРЧА ДІЯЛЬНІСТЬ:ПРИЙНЯТТЯ РІШЕНЬ • Рішення ради з будь-якого питання приймається на пленарному засіданні після його
обговорення. У Регламенті доречно встановити, у яких випадках допускається прийняття рішень ради без обговорення.
• Рішення ради (крім рішень з процедурних питань та рішень, для набуття чинності яких законом або Регламентом необхідно отримати іншу кількість голосів) вважаються прийнятими, якщо за них проголосувала більшість депутатів від загального складу ради. Пропозиція або проект рішення, які не отримали необхідної більшості голосів на підтримку, вважаються відхиленими, що фіксується у протоколі пленарного засідання ради.
• Рішення ради з процедурних питань приймаються більшістю голосів депутатів ради, зареєстрованих на пленарному засіданні. Процедурними вважаються питання, що стосуються визначення способу розгляду питань на пленарному засіданні та такі, що не потребують обговорення. Якщо виникає сумнів, чи є запропоноване для розгляду питання процедурним, рішення про це без обговорення приймається радою більшістю голосів депутатів ради від загального складу ради.
• До Регламенту необхідно додати норму, згідно з якою до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і при встановленні результатів голосування враховується його голос. Відповідний припис міститься ч. 2 ст. 59 Закону № 280.
НОРМОТВОРЧА ДІЯЛЬНІСТЬ:СКАСУВАННЯ РІШЕНЬ • Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої
невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч. 10 ст. 59 Закону № 280).
• Конституційний Суд України у п. 1 резолютивної частини свого рішення від 16.04.09 р. № 7-рп/2009 зазначив, що ОМС мають право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
• Однак, згідно з абз. 5-6 п. 5 мотивувальної частини вказаного рішення КСУ, є певні обмеження щодо права ОМС скасовувати та змінювати свої рішення. Як зазначив КСУ, в ст. 3 Конституції закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. ОМС є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами. Таким чином, ОМС не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між ОМС і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
СКАСУВАННЯ ТА ЗМІНА РІШЕНЬ: ОСОБЛИВОСТІ ДЛЯ РАДИ ОТГ
1) ОТГ є правонаступником усього майна, прав та обов'язків територіальних громад, що увійшли до її складу (абз. 1 ч. 3 ст. 8 ЗУ № 157);
2) Сільська, селищна, міська рада ОТГ є правонаступником прав та обов'язків всіх місцевих рад територіальних громад, що об'єдналися (абз. 2 ч. 4 ст. 8 ЗУ № 157);
3) Виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради об'єднаної територіальної громади є правонаступником прав та обов'язків всіх виконавчих комітетів місцевих рад територіальних громад, що об'єдналися (абз. 2 ч. 5 ст. 8 ЗУ № 157);
4) Після набуття повноважень сільською, селищною, міською радою ОТГ на час проведення реорганізації повноваження керівників місцевих рад та їхніх виконавчих комітетів, що припиняються як юридичні особи, здійснює сільський, селищний, міський голова щодо забезпечення такого припинення та окремого виконання бюджетів територіальних громад, що об'єдналися (ч. 7 ст. 8 ЗУ № 157).
СКАСУВАННЯ ТА ЗМІНА РІШЕНЬ: ОСОБЛИВОСТІ ДЛЯ РАДИ ОТГ
А отже:1) Нормативно-правові акти, невиконані акти індивідуальної дії місцевих рад
територіальних громад, що об'єдналися, їхніх виконавчих комітетів, невиконані акти індивідуальної дії сільського, селищного, міського голови, видані ним у межах повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, зберігають свою чинність на відповідних територіях та для відповідних осіб до видання сільською, селищною, міською радою об'єднаної територіальної громади, її виконавчим комітетом інших актів з таких питань відповідно до їхньої компетенції (абз. 1 ч. 8 ст. 8 ЗУ № 157);
2) Сільська, селищна, міська рада ОТГ, її виконавчий комітет можуть визнавати такими, що втратили чинність, або скасовувати відповідно акти місцевих рад територіальних громад, що об'єдналися, їхніх виконавчих комітетів, повноваження яких припинені (абз. 2 ч. 8 ст. 8 ЗУ № 157);
3) Сільська, селищна, міська рада об'єднаної територіальної громади може вносити зміни до рішень місцевих рад територіальних громад, що об'єдналися, про місцеві бюджети відповідних територіальних громад (абз. 2 ч. 9 ст. 8 ЗУ № 157)
ПРОЦЕДУРА ОПРИЛЮДНЕННЯ РІШЕНЬ
«Стара» редакція ч. 11 ст. 59
Редакція ч. 11 ст. 59 ЗУ № 280, чинна з 19.04.14 р.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводяться до відоманаселення. На вимогу громадян їм може бути видана копія відповідних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядуванняпідлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитомвідповідно до Закону України "Про доступ до публічноїінформації". Проекти актів органів місцевого самоврядуванняоприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України"Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникненнянадзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків,передбачених законом, коли такі проекти актівоприлюднюються негайно після їх підготовки.
В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевогосамоврядування не може бути обмежено доступ до інформаціїпро витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами,володіння, користування чи розпорядження державним чикомунальним майном, у тому числі про умови отримання цихкоштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб танайменування юридичних осіб, які отримують ці кошти абомайно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якоїзаборонено законом.
ПРОЦЕДУРА ОПРИЛЮДНЕННЯ РІШЕНЬ
• Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 15 Закону № 2939 розпорядники інформації мають оприлюднювати нормативно-правові акти, прийняті розпорядником.
• Зазначена інформація підлягає обов'язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п'яти робочих днів з дня затвердження документа.
• Згідно з ч. 4 ст. 15 Закону № 2939 невідкладному оприлюдненню підлягає будь-яка інформація про факти, що загрожують життю, здоров'ю та/або майну осіб, і про заходи, які застосовуються у зв'язку з цим.
ПРОЦЕДУРА ОПРИЛЮДНЕННЯ РІШЕНЬ
• Згідно з п. 4-5 ч. 2 ст. 50 Закону № 280 секретар сільської, селищної та міської ради організує підготовку сесій ради, питань, що вносяться на розгляд ради, забезпечує оприлюднення проектів рішень ради відповідно до Закону № 2939 та інших законів; забезпечує своєчасне доведення рішень ради до виконавців і населення, організує контроль за їх виконанням, забезпечує оприлюднення рішень ради відповідно до Закону № 2939, забезпечує офіційне оприлюднення рішень ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, а також документів, підготовлених у процесі здійснення радою регуляторної діяльності, та інформації про здійснення радою регуляторної діяльності.
• Як передбачено п. 14 ч. 6 ст. 55 Закону № 280, голова районної, обласної, районної у місті ради забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорення громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцевого значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради.
• Щоб забезпечити належне виконання цих приписів у акті, яким регламентується процедура оприлюднення документів, має бути визначена особа, яка слідкуватиме за реєстрацією документів, які підлягають оприлюдненню та фізично здійснюватиме оприлюднення актів на ваших ресурсах.
ПРОТОКОЛ ПЛЕНАРНОГО ЗАСІДАННЯ
• Пленарні засідання ради, а також засідання постійних комісій ради протоколюються. У Регламенті має бути зазначено посади осіб, які здійснюють ведення та оформлення протоколів пленарних засідань ради. Наприклад, у районних та обласних радах ведення та оформлення протоколу здійснює виконавчий апарат відповідної ради.
• У протоколі мають бути зазначені відомості про:- дату, час і місце проведення пленарного засідання;- кількість депутатів ради, зареєстрованих на пленарному засіданні
ради;- питання порядку денного пленарного засідання ради;- прізвище, ім'я, по батькові головуючого на пленарному засіданні та
виступаючих
ПРОТОКОЛ ПЛЕНАРНОГО ЗАСІДАННЯ
• Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою та восьмою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні (ч. 15 ст. 46 Закону № 280).
• Згідно з оновленою редакцією ч. 16 ст. 46 Закону № 280 протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону № 2939.
