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La Valorizzazione dei Beni
Culturali
Avv. Giuseppe Ugo Abbate
La Valorizzazione dei Beni Culturali
INDICE
Principi Generali
Tutela e Valorizzazione
La valorizzazione dei bb.cc. dopo la riforma del Tit. V
Cost. – Il ruolo delle Regioni
I “momenti” della valorizzazione dei bb.cc.
Le forme di gestione
Il contratto di servizio
LA VALORIZZAZIONE DEI BB. CC.
(PRINCIPI GENERALI)
Tutela (Art. 3 Codice):
individuazione - protezione - conservazione
Valorizzazione (Art. 6 Codice): promozione
della conoscenza - fruizione e conservazione
Fruizione collettiva: finalità e vincolo
TUTELA
Stato: esclusività della tutela
Regioni:1. Tutela di opere librarie non appartenenti allo stato
2. Sulla base di specifici accordi, tutela di carte geografiche, spartiti, ecc. non appartenenti allo Stato
3. Coordinamento in materia di tutela con lo Stato
Potestà di indirizzo, vigilanza e potere sostitutivo del MiBAC
VALORIZZAZIONE
Attività finalizzata alla promozione e sostegno della: - Conoscenza
- Fruizione
- Conservazione
Competenza concorrente Stato/Regioni
C. Cost. sent. n. 26 del 2004: separazione di competenza a seconda della titolarità del bene culturale
Art. 6, comma 3: partecipazione di soggetti privati
Testi normativi di riferimento
Costituzione: Artt. 9 e 117
Codice dei BB.CC. (D.Lgs. 42/2004)
T.U.E.L. (D.Lgs 267/2000)
VALORIZZAZIONE DEI BB.CC.
Prima della Riforma del Tit. V Cost. (2001):- Tutela e Valorizzazione dìadi inscindibile
- Valorizzazione naturale conseguenza della Tutela
- No istituti propri della Valorizzazione
- Regioni: competenze solo per i musei
Dopo la Riforma del Tit. V Cost. (2001):- “Valorizzazione” della “Valorizzazione” (art. 117)
- Autonomia concettuale e istituti propri (Codice Urbani 2004)
- Regioni: competenza concorrente su “tutto”
VALORIZZAZIONE
VALORIZZAZIONE
DOVEROSA
PER LA P.A.
LIBERA PER
I PRIVATI
“servizio
pubblico”
“attività di
utilità
sociale”
Cosa significa “valorizzare”?
Potenziamento di un “valore” già presente in
una cosa
BB.CC.: no utilità “direttamente” economica
UTILITA’
Valore come “incremento delle condizioni di fruizione del bene”
Valorizzazione e Tutela
Non è un’attività esercizio di una funzione pubblica
Segue il principio dominicale
Attività doverosa per la P.A. (servizio pubblico), mentre è libera per il privato (di utilità sociale) – Art. 101 Codice
E’ un’attività attraverso
la quale si esercita una
funzione pubblica
Non segue il principio
dominicale
Un caso di cronaca…
(contrasto tra valorizzazione e tutela?)L’Ospedale Vecchio di Parma
Oggetto dell'operazioneIl progetto prevede il recupero e la rifuzionalizzazione dell'Ospedale Vecchio di Parma.
L'intervento prevede di preservare l'utilizzo pubblico della parte rinascimentaledell'Ospedale . Qui troverano posto un nuovo polo bibliotecario di circa 10.000 mq(comprendente la biblioteca civica e la biblioteca internazionale Ilaria Alpi) e, secondoil progetto iniziale, anche la cittadella del cinema con un laboratorio di formazionee restauro, sale cinematografiche, musicali e per convegni. Nella parte più recentedel complesso verrà realizzata una struttura alberghiera.
Descrizione dell'operazioneIl soggetto beneficiario della concessione in Project Financing effettuerà a spese proprie ilrecupero del complesso edilizio, godendo dei ricavi derivanti dalla gestione delle partinon pubbliche (albergo e spazi commerciali) per la durata della concessione.
Lesione dell’integrità del bene culturale?
“Valore immateriale del bene culturale”
L’Ospedale Vecchio di Parma
BB.CC.: utilità non economica?
E’ possibile escludere ogni riferimento
economico dal bene culturale?
Valore economico
“indiretto”
Valore economico
“diretto”
La scelta delle forme di gestionePrima della sentenza n. 272 del 2004 C. Cost.
Servizi culturali(Rileva la qualitas del titolare)
Se assumono rilevanza non economica Se assumono una rilevanza economica
Art. 115 Codice prevale sul 113 bis TUELTUEL prevale su Art. 115 Codice
La scelta delle forme di gestioneDopo la sentenza n. 272 del 2004 C. Cost.
Servizi culturali
Se assumono rilevanza non economica Se assumono una rilevanza economica
Art 115 Codice (solo per principi
generali)
Art 113 TUEL (norme inderogabili
a tutela della concorrenza)
Regioni
Regioni
Nel vuoto normativo delle Regioni gli EE.LL.
potrebbero adottare le forme di gestione
Ex Artt. 112-115 Codice
Potestà legislativa esclusiva della Regione Siciliana
Schema di cui all’ex art.
113 bis TUEL
I Principi Generali applicabili alle Regioni
Artt. 112 e 115 Codice:
Valorizzazione e gestione dei bb.cc.
Disciplina che vale
integralmente per i
bb.cc. dello Stato
Disciplina che vale
limitatamente ai soli
principi fondamentali
per gli altri bb.cc.
I Principi Generali applicabili alle Regioni
Art. 112 Codice BB.CC.
Cooperazione fra soggetti pubblici e
strumento dell’accordo (commi 4, 6 e 9)
Collaborazione fra pubblico e privato nella
valorizzazione dei beni culturali pubblici
(comma 8)
Integrazione degli interventi (commi 4 e 8)
I Principi Generali applicabili alle Regioni
Art. 115 Codice BB.CC.
Le Regioni possono, nell’ambito della propria autonomia organizzativa, organizzare il servizio culturale sia come servizio “a rilevanza economica” sia come servizio “privo di rilevanza economica” (comma 3)
Gestione in forma diretta o indiretta, quando il servizio culturale sia organizzato come servizio “privo di rilevanza economica” (commi 2 e 3)
Principio di autonomia (scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile) della struttura nel caso di gestione in forma diretta (comma 2)
Principio della procedura ad evidenza pubblica per la scelta del terzo concessionario, nel caso di servizio organizzato “a rilevanza economica”(comma 3)
Contratto di servizio deve indicare i “livelli essenziali che devono essere comunque garantiti per la pubblica fruizione del bene” (comma 5)
LA VALORIZZAZIONE DEI BB. CC.
(TITOLO II CODICE)
Art.111: iniziativa pubblica - iniziativa
privata
Art. 112: valorizzazione dei BB. CC. di
proprietà pubblica1. Momento strategico (art. 112, 4)
2. Momento programmatico (art. 112, 4 e 5)
3. Momento gestionale (art. 115)
Art. 113: valorizzazione dei BB. CC. di
proprietà privata
Valorizzazione:
“Quell’attività finalizzata alla promozione ed al
sostegno della conoscenza, della fruizione e
della conservazione del patrimonio culturale”
3 “momenti”
1) MOMENTO STRATEGICO
(ART. 112,4)
Finalità: definire strategie e obiettivi comuni
Strumenti: Accordi Strategici
Promuovono l’integrazione, nel processo di valorizzazione, di infrastrutture e settori produttivi collegati
“Strumenti di programmazione negoziata per definire strategie
e
obiettivi comuni di valorizzazione”
2) MOMENTO PROGRAMMATICO
(ART. 112, 4 e 5)
Finalità: selezione e scelta delle concrete strategie di valorizzazione
Strumenti: Piani strategici di sviluppo culturale
Possibilità di costituire appositi soggetti giuridici partecipati da privati (comma 5)
“Strumenti di selezione e scelta delle concrete strategie
di valorizzazione e programmi”
2) MOMENTO PROGRAMMATICO
(ART. 112, 4 e 5)
Comma 5: “Lo Stato, per il tramite del Ministero e delle altre
amministrazioni statali eventualmente competenti, le regioni e gli
altri enti pubblici territoriali possono costituire, nel rispetto delle
vigenti disposizioni, appositi soggetti giuridici cui affidare
l'elaborazione e lo sviluppo dei piani di cui al comma 4”
Privati
P.A.
Anche privati senza finalità di lucro
che abbiano per Statuto
la possibilità di intervenire in tale settore
(Es. Fondazioni, Università, FAI, Herity, ecc.)
La P.A. può partecipare con conferimenti in uso
dei bb.cc. che ad essa pertengono
3) MOMENTO GESTIONALE
(ART. 115)
Gestione diretta dell’attività di valorizzazione:
- strutture organizzative interne
- forma consortile pubblica
Gestione indiretta dell’attività di
valorizzazione:
- concessione a terzi
GESTIONE INDIRETTA
Concessione a terzi mediante procedura ad
evidenza pubblica
Valutazione comparativa (Art. 9 Cost.)
Soggetti concedenti:1. Amministrazioni cui i beni pertengono
2. Soggetti di cui all’art. 112, comma 5
Contratto di servizio
GESTIONE INDIRETTA
CONTRATTO DI SERVIZIO:
1. Progetto di gestione e valorizzazione
2. Tempi
3. Livelli qualitativi dell’attività di gestione (art. 114) e
dei servizi da erogare
4. Professionalità degli addetti
5. Servizi essenziali per la pubblica fruizione
GESTIONE INDIRETTA
INADEMPIMENTO DEL CONTRATTO DI SERVIZIO
1. Conseguenze convenzionalmente stabilite
2. Risoluzione del rapporto
3. Cessazione, senza indennizzo, degli effetti della concessione in uso degli spazi (comma 6)
Poteri di vigilanza e controllo che derivano dal contratto di servizio e dall’articolo 115, comma 6
Contratto di servizio + concessione dell’attività di valorizzazione + (eventuale) concessione in uso degli spazi necessari
ART. 117: SERVIZI PER IL PUBBLICO (EX
“SERVIZI AGGIUNTIVI”)
Servizi di assistenza culturale e di ospitalità per il pubblico:
a) il servizio editoriale e di vendita riguardante i cataloghi e i sussidi catalografici, audiovisivi e informatici, ogni altro materiale informativo, e le riproduzioni di beni culturali;
b) i servizi riguardanti beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito del prestito bibliotecario;
c) la gestione di raccolte discografiche, di diapoteche e biblioteche museali;
d) la gestione dei punti vendita e l'utilizzazione commerciale delle riproduzioni dei beni;
e) i servizi di accoglienza, ivi inclusi quelli di assistenza e di intrattenimento per l'infanzia, i servizi di informazione, di guida e assistenza didattica, i centri di incontro;
f) i servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba;
g) l'organizzazione di mostre e manifestazioni culturali, nonché di iniziative promozionali.
ART. 117: SERVIZI PER IL PUBBLICO (EX
“SERVIZI AGGIUNTIVI”)
Comma 3: “I servizi di cui al comma 1
possono essere gestiti in forma integrata con
i servizi di pulizia, di vigilanza e di
biglietteria”
“In forma
integrata”
Integrazione verticale:
tra più istituti
Integrazione orizzontale:
tra più servizi
ART. 117: SERVIZI PER IL PUBBLICO (EX
“SERVIZI AGGIUNTIVI”)
Concessione a terzi mediante procedura ad
evidenza pubblica (non solo convenienza
finanziaria)
Sistema di Best Value
Economicità
Efficienza
Efficacia
Parametri qualitativi:
-riconosciute capacità ed
esperienza nel campo
-valore artistico delle attività
-rapporto tutela/valorizzazione
-rispetto di standard
paesaggistico-ambientali
-ecc.
Le Forme di Gestione
DOVE INTERVENIRE E CON QUALI MEZZI
DOVE1. Valorizzazione
2. Servizi aggiuntivi
3. Uso individuale dei beni
MEZZIa) Strumento concessorio
b) Strumento societario (PPP)
c) Project Financing
CONCESSIONE
Il Pubblico “concede” al Privato di espletare un compito che spetta alla P. A.
La P.A. si fa carico delle problematiche inerenti ai costi (non solo economici)
La concessione non obbliga il Privato ad un facere
Il Privato concessionario assume il rischio di gestione ed il diritto di sfruttare economicamente il servizio
CONCESSIONE (fonti normative)
Art. 30 Codice dei contratti pubblici (D.Lgs.
12 aprile 2006, n. 163)
Artt. 115 e 117 Codice dei beni culturali
(D.Lgs. N. 42 del 2004)
CONCESSIONE (vantaggi)
Permette di affidare la gestione dei servizi a
soggetti dotati di particolari capacità e qualità
(procedura ristretta)
Maggiore efficacia ed efficienza delle
politiche di valorizzazione
Possibilità di affidamento «integrato» dei
servizi
Rispetto degli obiettivi di tutela
CONCESSIONE DI
VALORIZZAZIONE
CONTRATTO DI
DISPONIBILITA’
CONCESSIONE DI LAVORI PUBBLICI
CONTRATTO MEDIANTE
IL QUALE VIENE
ASSEGNATO AD
OPERATORI PRIVATI IL
DIRITTO DI UTILIZZARE
A FINI ECONOMICI GLI
IMMOBILI PUBBLICI A
FRONTE DELLA LORO
RIQUALIFICAZIONE
CONTRATTO MEDIANTE
IL QUALE LA P.A.
FRUISCE DI UN OPERA
DI PROPRIETA’ PRIVATA
CHE VIENE DESTINATA
ALL’ESERCIZIO DI UN
PUBBLICO SERVIZIO A
FRONTE DELLA
CORRESPONSIONE DI
UN CANONE DI
DISPONIBILITA’
PROJECT FINANCING
Il Privato “concede” al Pubbico la propria idea, munita dei
necessari piani e programmi (proposta), affinchè venga poi dalla
P.A. bandita una nuova e diversa gara aperta a tutti
Il Privato redige il progetto e si fa carico delle problematiche
inerenti ai costi (anche non economici)
Il P.F. obbliga il Privato a svolgere un pubblico servizio (facere)
E’ uno strumento pubblicistico orientato all’ideazione, prima,
e alla gestione, poi, di un pubblico servizio
VANTAGGI DEL PROJECT FINANCING
1. Maggiori competenze del Privato
2. Evitare l’indebitamento della P.A. secondo i
metodi tradizionali
3. Coinvolgimento di diversi soggetti e attori nella
condivisione di progetti unitari
4. “Conversione” del Privato agli interessi pubblici
PRESUPPOSTI DEL PROJECT FINANCING
1. Esistenza di un comune sentire (partecipazione)
2. Convergenza circa la necessaria sottomissione degli interessi del privato e della P.A. alla supremazia dell’interesse pubblico (“consenso informato”)
3. Contemporanea ed omogenea competenza tecnica di tutti i soggetti
4. La proposta deve adeguarsi all’attività pianificatoria dell’ente e non viceversa
5. Adeguata istruttoria prima della pubblicazione dell’avviso indicativo
PROJECT FINANCING NEI
SERVIZI
1) PRESENTAZIONE
PROPOSTE
• STUDIO DI FATTIBILITA’
• BOZZA DI CONVENZIONE
• PIANO ECONOMICO-
FINANZIARIO
• DESCRIZIONE SPECIFICA
DEL SERVIZIO E DELLE
MODALITA’ DI GESTIONE
PROJECT FINANCING NEI
SERVIZI (FASE PRELIMINARE)
2) VALUTAZIONE
PROPOSTE
• FUNZIONALITA’
• FRUIBILITA’ DEL SERVIZIO
• ACCESSIBILITA’ AL PUBBLICO
• RENDIMENTO
• COSTO DI GESTIONE E
MANUTENZIONE
• DURATA CONCESSIONE
• TARIFFE DA APPLICARE (E
METODOLOGIA
AGGIORNAMENTO)
• VALORE ECONOMICO DEL PIANO
E DELLA BOZZA DI CONVENZIONE
PROJECT FINANCING NEI
SERVIZI (FASE SELETTIVA)
3) SCELTA DEL
CONCESSIONARIO
GARA INFORMALE CON
INVITO DEL PROMOTORE
BASE: PROPOSTA SCELTA
1) L'offerta del promotore viene comparata con quelle formulate dagli altri
concorrenti sulla base del criterio di scelta dell'offerta economicamente più
vantaggiosa
2) Procedura negoziata nella quale la P.A. tratta con lo stesso promotore e con le
imprese selezionate quali autrici delle offerte migliori
• ADEGUAMENTO PROPOSTA
PROJECT FINANCING
valutazione di idoneità
tecnica della proposta
valutazione di
rispondenza della
stessa al pubblico
interesse
Maggiore discrezionalità P.A.
(valutazione comparativa degli
interessi storici)
VALUTAZIONE P.A.
ARTICOLATA SU
DUE FASI:
PROJECT FINANCING
Consiglio di Stato Sezione 6 - Sentenza del 23 luglio 2009, n. 4639
<<La procedura del project financing si configura come una procedura
cosiddetta "a canocchiale", sicché il progetto preliminare a base di
gara ben può essere modificato nel prosieguo della procedura stessa e
rimanere, pertanto, non identico a quello originario, per costituire in
effetti il risultato di una progressiva "messa a fuoco", nella prospettiva
dell'interesse pubblico perseguito, frutto questo della collaborazione tra
l'Amministrazione che ha indetto la menzionata procedura e le altre
Amministrazioni eventualmente interessate>>.
PROBLEMI DEL PROJECT FINANCING
1. Rischio di “consumazione” del territorio e di “svendita dei beni pubblici”
2. Partecipazione “conflittuale” della cittadinanza
3. Convivenza tra attori numerosi e fieramente portatori di interessi pubblici diffusi di rilievo costituzionale
4. Maggiore discrezionalità nella progettazione (an, quomodo)
Possibili rimedi e correttivi…
Consentire l’uso degli spazi solo per fini decisamente culturali e vietare opportunità di utilizzo “esclusive” e non accessorie
Ulteriori attività compatibili con la natura culturale del bene da individuare entro l’art. 117 Codice
Il “promotore” pianifica e finanzia la progettazione di un’attività pubblica, impegnandosi altresì a ristrutturare il bene o a realizzare opere ad esso “strumentali”, rispetto alla quale ne trarrà benefici con l’attività di gestione nel tempo
La P.A. deve intervenire per imporre al privato di gestire a fini culturali l’immobile, senza utilizzarlo per altri scopi, e tenendo altresì bassi i prezzi degli ingressi
PPP - SOCIETA’ MISTA
ampia autonomia come da statuto
amministrazione guidata da rappresentanti di istituzioni pubbliche e di soggetti privati
le istituzioni pubbliche partecipano con: concessione di BB. CC. e immobili (conferimento in uso); finanziamento per la gestione
I soggetti privati contribuiscono al finanziamento del capitale iniziale e del capitale per l’esercizio di gestione (servizi aggiuntivi e complementari)
I privati sono: Imprese, organizzazioni non profit (es. fondazioni bancarie), rappresentanti di gruppi di interesse
SOCIETA’ MISTA
Società a capitale misto Pubblico-Privato:
Consente alla P.A. di implementare una gestione imprenditoriale nella gestione dei servizi pubblici
riduce gli impegni finanziari della P.A., ma al contempo garantisce maggior controllo
Prevalente capitale pubblico
Scelta del socio privato con gara a «doppio oggetto»
Riferimenti normativi:
Art. 113 D.Lgs. 267/2000 – T.U.E.L.
Art. 115 D.Lgs. 42/2004 – Codice BB.CC. e del Paesaggio
PPP – FONDAZIONE «CULTURALE»
Riduce la partecipazione finanziaria dello Stato, ma al
contempo garantisce maggior controllo
Ampia autonomia come da statuto
Maggiore elasticità ed adattabilità alle situazioni
Assenza scopo di lucro (scopo di utilità sociale)
Compresenza di diversi Enti Pubblici e fondatori privati
Possibilità di ingresso di soggetti diversi dai fondatori (Cons.
Stato, 20 dicembre 2000, n. 288)
Ente costituito da un patrimonio
preordinato al perseguimento di
un determinato scopo
Fondazione Pubblico-Privata:
VANTAGGI
La fondazione può provvedere al proprio finanziamento autonomamente tramite ei Privati o gli Enti pubblici e tramite, soprattutto, la gestione dei proventi
Privati: soggetti non profit che partecipano in relazione alla loro missione sociale
Le Imprese non partecipano alla fondazione, ma sono interessate a svolgere attività di ampliamento locali, ristrutturazione, vendita, alberghi, ecc.
Gli Enti pubblici partecipano perchè hanno interesse allo sviluppo del proprio territorio
Riduzione dei contributi statali per lo svolgimento delle funzioni di gestione e valorizzazione
Maggiore efficienza garantita dalla partecipazione dei privati
PPP – FONDAZIONE «CULTURALE»
PPP – L’ESEMPIO MUSEO EGIZIO
Il 6 ottobre 2004 il MibAC
conferì in uso per
trent’anni i beni del Museo
ad una apposita
Fondazione
Ne fanno parte:
la Regione Piemonte, la
Provincia di Torino, la Città
di Torino, la Compagnia di
San Paolo e la Fondazione
CRT
Altri fondatori:
Conferimento risorse
finanziarie per la
costituzione del fondo di
dotazione
ACME
Associazione
Amici
Collaboratori
Museo Egizio
Associazione dei
Soci Sostenitori del
Museo Egizio di
Torino
PPP – L’ESEMPIO MUSEO EGIZIO
ACME
Associazione Amici
Collaboratori Museo Egizio
• SVILUPPA APPUNTAMENTI
PERIODICI (CONFERENZE,
VISITE TEMATICHE,
PUBBLICAZIONI, ECC,)
• OFFRE AL MUSEO
COLLABORATORI E
VOLONTARI
• LEZIONI DIDATTICHE
• CONTRIBUISCE
ALLESTIMENTI, GIORNATE
STUDI ED EVENTI
GLI SCARABEI
Associazione dei Soci
Sostenitori del Museo Egizio
• COINVOLGE I CITTADINI
NELLE INIZIATIVE DEL MUSEO
• COSTITUZIONE DI UN FONDO
ANNUALE DESTINATO AI
RESTAURI
• SPONSORIZZA INTERVENTI
RESTAURO
• PROGETTI DI
SENSIBILIZZAZIONE
CONSORZIO
Consorzio di valorizzazione culturale:
Consente la gestione associata di più servizi
Non può svolgere attività imprenditoriali né può distribuire utili (ente consortile pubblico)
Finalità: garantire la conservazione e la valorizzazione del bene / programma strategico di sviluppo culturale
Soggetto a diversa disciplina a seconda della partecipazione o meno dei privati (Cod. civ. o T.U.E.L.)
Riferimenti normativi:
Artt. 112 e 115 D.Lgs. 42/2004 – Codice BB.CC. e del Paesaggio
L’ESEMPIO VENARIA REALE
L’ESEMPIO VENARIA REALE
Ente di natura consortile non
imprenditoriale di diritto
pubblico
Autonomia gestionale
Comprende: la Reggia di
Venaria, i Giardini, la
Citroniera con le Scuderie e, in
seguito, la Villa dei Laghi e
parti di Borgo Castello del
Parco La Mandria
Consorzio di
Valorizzazione Culturale
“La Venaria Reale”
L’ESEMPIO VENARIA REALE
Compito statutario: “elaborare il
piano strategico di sviluppo
culturale e di valorizzazione e
di provvedere a regolare e
gestire le attività di
valorizzazione, anche in forma
integrata, e mediante la
costituzione di appositi uffici e
servizi, deputati anche
all’affidamento a terzi delle dette
attività e al controllo sul loro
svolgimento”
Consorzio di
Valorizzazione Culturale
“La Venaria Reale”
La Valorizzazione dei Beni
Culturali
FINE