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Evolução do sistema orçamentário
Aspectos jurídicos do Plano Plurianual
Nova Lei de Finanças Públicas com enfoque no Plano Plurianual
Modelos de Plano Plurianual adotados no Governo Federal
Sustentabilidade Fiscal do Plano Plurianual
SUMÁRIO
Conformidade
(Década de 60...)
Estabilidade Fiscal
(Década de 90 ...)
Qualidade do Gasto
(Século XXI...)
PLURIANUALIDADE
PLANEJAMENTO
CUSTOS
LEI 4.320/64
LRF
NOVA LEI DE FINANÇAS
Evolução do sistema orçamentário
FOCO: CONTROLE
FOCO: GESTÃO
Constituição Federal de 1988, no capítulo “Dos Orçamentos”:
Art. 165 – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual
II –as diretrizes orçamentárias
III – os orçamentos anuais
Art. 63, CF/88: Não será admitido aumento da despesa prevista:
I – nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da
República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º. (LDO e
LOA)
>>>>> Por que o PPA não foi ressalvado?
Aspectos jurídicos – CF/88
Instrumentos de Gestão (Art. 165, CF/88)
Plano Plurianual
Diretrizes, Objetivos e Metas
Despesas de capital e outras delas decorrentes
Programas Continuados
4 anos
• Metas Fiscais (3 ANOS)
Lei Orçamentária Anual
Lei de Diretrizes Orçamentárias18 meses
Metas e Prioridades
•Não é autorizativo
• P.A.M.O
1 Ano
•Autoriza gastos públicos
•Vigência: 4 anos
•Encaminhamento ao
Legislativo até 31 de agosto;
aprovação até 22 de dezembro
•Encaminhamento ao Legislativo até 15
de abril; aprovação até 17 de julho
•Encaminhamento ao Legislativo até 31
de agosto; aprovação até 22 de dezembro
Receitas x Despesas anuais
Aspectos jurídicos – CF/88
REGIONALIZADO
> Até a aprovação da Lei Complementar, o encaminhamento dos projetos de lei ao Congresso ocorrerá:
> PPA Até 31 de agosto (4 meses antes de encerrado o exercício financeiro)
> LOA Até 31 de agosto (4 meses antes de encerrado o exercício financeiro)
> LDO Até 15 de abril (8 meses e meio antes de encerrado o exercício financeiro)
2011 2012 2013 2014
ELABORAÇÃO DA LOA 2011
2015
Governo Lula Governo Dilma Governo Leo???
ELABORAÇÃO DA LOA 2012 ELABORAÇÃO DA LOA 2013 ELABORAÇÃO DA LOA 2014
2010
PPA 2008-2011 PPA 2012-2015
TEMPO NECESSÁRIO
PARA APROVAR O PPA
DO NOVO GOVERNO
TEMPO NECESSÁRIO
PARA APROVAR O PPA
DO NOVO GOVERNO
ELABORAÇÃO DA LOA 2015 ELABORAÇÃO DA LOA 2016
ELABORAÇÃO LDO 2011
M ETAS FISCAIS 11-13
ELABORAÇÃO LDO 2012
M ETAS FISCAIS 12-14
LDO APROVADA ANTES
DO PPA
ELABORAÇÃO LDO 2013
M ETAS FISCAIS 13-15
ELABORAÇÃO LDO 2014
M ETAS FISCAIS 14-16
ELABORAÇÃO LDO 2015
M ETAS FISCAIS 15-17
ELABORAÇÃO LDO 2016
M ETAS FISCAIS 16-18
ART. 35 - ADCT
CF/88
Aspectos jurídicos – CF/88
Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual,
com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
Art. 5º, 5º A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a
um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua
inclusão, conforme disposto no 1o do art. 167 da Constituição.
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da
despesa será acompanhado de:
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira
com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias.
1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme
com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer
de suas disposições.
Art. 1º, 2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios.
Aspectos jurídicos - LRF
Veto do Art. 3º da LRFArt. 3º O projeto de lei do plano plurianual de cada ente abrangerá os respectivos Poderes e será
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.
2º O projeto de que trata o caput será encaminhado ao Poder Legislativo até o dia trinta de abril do
primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo."
1º Integrará o projeto Anexo de Política Fiscal, em que serão estabelecidos os objetivos e metas
plurianuais de política fiscal a serem alcançados durante o período de vigência do plano, demonstrando
a compatibilidade deles com as premissas e objetivos das políticas econômica nacional e de
desenvolvimento social.
2º O projeto de que trata o caput será encaminhado ao Poder Legislativo até o dia trinta de abril do
primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.Principais razões:
reduzido período para a elaboração dessa peça, inviabilizando o aperfeiçoamento metodológico e a
seleção criteriosa de programas e ações prioritárias de governo.
fixação de mesma data para que a União, os Estados e os Municípios não leva em consideração a
complexidade, as peculiaridades e as necessidades de cada ente da Federação, inclusive os pequenos
municípios
supressão do Anexo de Política Fiscal não ocasiona prejuízo aos objetivos da Lei Complementar, pois
lei de diretrizes orçamentárias já prevê a apresentação de Anexo de Metas Fiscais
NOVA LEI DE FINANÇAS – CF/88
Art. 165, § 9º, CF/88. Cabe à lei complementar:
I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização
do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e
indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos
Lei nº 4.320/64 – Recepcionada no novo ordenamento jurídico
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Art. 24, CF/88. Competência para legislação concorrente (União e Estados/DF):
II – Orçamentos
Art. 30, CF/88. Compete aos Municípios:
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
NOVA LEI DE FINANÇAS
PLC nº 222/1990 - Deputado José Serra
PLC nº 166/1993 - Deputado Benedito Figueiredo
PLS nº 273/1995 - Senador Lúcio Alcântara
PLC nº 135/1996 - Senador Waldeck Ornellas (Comissão Mista de
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização)
PLC nº 135/1997 - Substitutivo do Dep. Augusto Viveiros
PLS nº 106/1999 - Senador Lúcio Alcântara
PLC nº 135/2008 - Substitutivo do Deputado Geraldo Pudim
Propostas de Revisão
NOVA LEI DE FINANÇAS
Projeto de Lei do Senado nº 175, de 2009 – Senador
Raimundo Colombo
Projeto de Lei do Senado nº 229, de 2009 – Senador Tasso
Jereissati
Projeto de Lei do Senado nº 248, de 2009 – Senador Renato
Casagrande
Substitutivo do Senador Arthur Virgílio
Atualmente: NOVO SUBSTITUTIVO EM ELABORAÇÃO
Novas Propostas
NOVA LEI DE FINANÇAS
Razões que dificultam a aprovação da nova lei de finanças públicas:
Amplitude, variedade e complexidade das matérias a serem reguladas
Falta de mobilização dos segmentos técnicos profissionais de todos os entes da
federação
Em termos gerais:
A NORMA deve ser GERAL, AMPLA E NÃO EXAUSTIVA para respeitar as
particulariedades dos entes da Federação e fomentar a EXPERIMENTAÇÃO
As novas regras precisam emergir de um consenso institucional-político
PPA pode ser regulado em lei complementar específica
Plano Plurianual – Substitutivo Arthur Virgílio
• Art. 11. O Chefe do Poder Executivo encaminhará o projeto de PPA ao Poder
Legislativo até 15 de maio do primeiro ano de seu mandato.
• Art. 13. O projeto de PPA será devolvido para sanção até a data prevista para
encerramento do primeiro período da sessão legislativa do primeiro ano do mandato
do Chefe do Poder Executivo. (PPA não aprovado impede a aprovação da LDO)
• Art. 6o O PPA constitui instrumento de planejamento para os fins desta Lei
Complementar e para tal considerará o plano de governo do candidato eleito Chefe
do Poder Executivo.
• § 2o Para o atendimento do disposto no caput deste artigo, todos os candidatos
deverão registrar o respectivo plano de governo na Justiça Eleitoral em até dois
meses antes da data do pleito eleitoral, em primeiro ou único turno.
NOVA LEI DE FINANÇAS
Desafios para a Nova Lei de Finanças(PPA)Principais questões abordadas pelos órgãos setoriais de orçamento na União:
Planejamento estratégico dos Ministérios extrapolam a abrangência do PPA
Dificuldades relacionadas a escolha dos indicadores que levem a sociedade a
perceber o resultados das políticas públicas
Necessidade de criação de conselhos de cooperação técnica entre os entes
Principais questões abordadas pelo representante dos estados e municípios no II
Seminário Nacional de Orçamento Público
Estados e Municípios se distanciaram na gestão dos instrumentos (difícil
interlocução nacional sobre o tema)
Prazo de encaminhamento do PPA deve respeitar as particulariedades de cada ente
da federação
Divergências quanto ao nível de detalhamento do PPA
Desafios para a Nova Lei de Finanças(PPA)
Outras questões relevantes
Definição dos conceitos constitucionais: diretrizes, objetivos e
metas, despesas de capital, despesas decorrentes das
despesas de capital e despesas relativas aos programas de
duração continuada?
O PPA deve ter uma base fixa ou rolante (revisões periódicas)?
Como viabilizar a articulação entre os Planos Plurianuais dos
entes da federação?
PPA 1991 – 1995: Impeachment, planos econômicos de
estabilização e duas revisões. Não deve ser avaliado
rigorosamente quanto aos resultados
PPA 1996 – 1999: Muito deficiente. Sem referência de ordem
fianceira, metodologia não respeitou as categorias
constitucionais.
PPA 2000 – 2003: Adoção do programa como centro da
organização do plano, mensuração de resultados e
preocupação em obter a integração plano e orçamento
PPA 2004-2007 e PPA 2008-2011: Metodologia semelhante ao
PPA 2000 - 2003
Modelos anteriores do PPA
Modelos do PPA na União
Decreto 2829-98 (PPA – União)
Estabelece normas para a elaboração do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União
Dificuldades: PPA 2008 - 2011
PPA excessivamente detalhado
Falta de flexibilidade na execução orçamentária e financeira
Desconexão entre Recursos e metas físicas
Dotações alocadas aos programas não refletem
rigorosamente os seus custos
Orçamentação do Plano e não Planejamento do
Orçamento
PPA 2012-2015
O binômio“Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os
orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-se
a Ação uma categoria exclusiva dos orçamentos (65 Programas temáticos)
Orçamentos Plurianuais da OCDE
(Alan Shick)
• Década 60 e 70
Crescimento dos
gastos
Motor para expansão
Sem sustentabilidade
fiscal
• Atualmente
Preocupação fiscal
Restrição dos gastos
dos orçamentos anuais
Comprometimento de
Recursos Futuros
Sustentabilidade Fiscal do PPA
Gastos primários + Gastos Financeiros (juros e amortização da
dívida)
(FONTES DE DÉFICIT PÚBLICO = NFSP)
=Impostos + Emissão de base monetária + Dívida
(FONTES DE FINANCIAMENTO)
Restrição fiscal de Estados e Municípios > União
* Estados e Municípios não podem emitir moeda e títulos da dívida
Duas abordagens relevantes: SUSTENTABILIDADE FISCAL e
APURAÇÃO DE CUSTOS
Sustentabilidade Fiscal do PPA
Como montar uma estimativa de necessidade de financiamento para um certo
período?
1º passo: Meta fiscal, definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (Na união,
resultado primário em % do PIB)
2º passo: Estimativa dos parâmetros macroeconômicos para o período considerado
3º passo: Estimativa das receitas orçamentárias e das despesas obrigatórias
4º passo: Cálculo das despesas discricionárias
Como distribuir os limites financeiros?
1º Despesas obrigatórias: Na União: Transferências Constitucionais e Legais,
Pessoal, Benefícios Previdenciários, Abono Salarial, Seguro Desemprego, Lei
Kandir, etc.
2º Despesas discricionárias
Sustentabilidade Fiscal do PPA
• Necessidade de cumprimento da meta fiscal (LRF art. 9o): reestimativas bimestrais da receita
• Reestimativa abaixo da Lei Orçamentária: limitação de empenho e mov. financeira
• Limitação na categoria “discricionárias primárias”
• Em suma: Elaborar metas no PPA com base em cenários fiscais desequilibrados pode comprometer o atingimentos dos objetivos (contingenciamentos)
• Importante: Financiamento do PPA abrange recursos orçamentários, fontes alternativas de financiamento e parcerias com o setor privado
Sustentabilidade Fiscal do PPA
Para reflexão
O PPA deve ser planejado considerando o espaço fiscal já comprometido
O sucesso de um planejamento de médio prazo depende da confiabilidade do
cenário fiscal de médio prazo
Cenário fiscal “fictício” provoca contingenciamento no orçamento que compromete o
atingimento das metas previstas no PPA
O aumento das despesas obrigatórias compromete a execução das despesas
discricionárias
Um ANÁLISE FISCAL FIDEDIGNA e UM SISTEMA DE CUSTOS CONFIÁVEL
devem orientar a elaboração do PPA no tocante a decisões que levem em
consideração a avaliação dos gastos públicos (viabilidade financeira; custo x
benefício)
Sustentabilidade Fiscal do PPA
SHUMPETER
“Nada mostra mais claramente o caráter de uma sociedade e de
uma civilização do que a política fiscal que o seu setor público
adota”
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