Uusi kannustejärjestelmä - teoriaa, käytäntöjä ja ehdotukset

© Luonnonvarakeskus© Luonnonvarakeskus

Harri Hänninen, Jussi Leppänen, Ville Ovaskainen, Jussi Uusivuori ja Esa-Jussi Viitala

6.4.2017 maa- ja metsätalousministeriön metsätalouden uusi kannustejärjestelmä -seminaari

Uusi kannustejärjestelmä - teoriaa, käytäntöjä ja ehdotukset

1 02.05.23Hänninen ym. 2017

© Luonnonvarakeskus

Esityksen sisältö

• Ehdotukset metsätalouden kannustinjärjestelmiksi• Ehdotusten perustelut• Maavertailut

Ehdotukset esitetään yleisellä tasolla, yksityiskohdat vaativat oman projektinsa

2 02.05.23

Julkaisun verkko-osoitehttp://jukuri.luke.fi/handle/10024/538067

http://jukuri.luke.fi/handle/10024/538067


Ehdotusten lähtökohdat

Kannustimilla tuettavien toimintojen painopiste siirtyy yksittäisistä puuntuotannon toimenpiteistä•metsien markkinattomien ympäristöhyötyjen tuotantoon ja haitallisten ulkoisvaikutusten vähentämiseen•metsätalouden yleisten toimintaedellytysten parantamiseen ja osaamisen kehittämiseen

Tämä tarkoittaa, että•pääsääntöisesti perusmetsänhoitoa ei tueta •puuntuotantoa voidaan tukea metsätalouden yleisten toimintaedellytysten parantamisen tasolla •tai edellyttäen, että toimenpiteillä on samalla merkittäviä positiivisia ulkoisvaikutuksia (ns. kaksoisetu- eli win-win -tilanne)

3 02.05.23


Kolme ehdotusta kannustinjärjestelmäksi

4 02.05.23

Metsien ympäristöpalvelu-jen hankerahoitus

Suppea

Metsätalouden hankerahoitus

Laaja

Metsien ympäristöpalvelu-

korvaukset

• Perustuvat pääosin hankehakuihin• Rahoitus maaseuturahastosta ja/tai

kansallisin varoin

• Perustuu osittain hiilivuokriin

• Edelläkävijän rooli


1) Metsien ympäristöpalvelujen hankerahoitusKannustimet koskevat vain aidosti markkinattomia hyötyjä, esim.•metsänomistajien neuvontahankkeiden toteuttaminen (1)•metsien kasvua ja metsäalaa lisäävät toimet hiilinielujen kasvattamiseksi (esim. jalostetun siemenmateriaalin tuottaminen ja käyttö, peltojen metsitys) (1,2)•puurakentamisen edistäminen hiilinielujen tuottamiseksi (1,2)•suojelu- ja luonnonhoitohankkeet metsäluonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi (1,2)•bioottisten tuhojen (hyönteistuhot ja kasvitaudit) ennaltaehkäisy ja metsän terveyden säilyttämiseksi perustellut kunnostushakkuut (1,2)•metsätalouden vesistökuormituksen vähentäminen metsien hakkuiden ja hoidon yhteydessä (1,2)•tutkimus- ja innovaatiohankkeet, t&k-toiminta (1,2)

Toteutus (1) hankehaun kautta, (2) suora tuki (esim. de minimis)

5 02.05.23


Hankehakupohjainen järjestelmän yleiskuvaus

6 02.05.23

Pääpiirteiden kuvaus•Tietylle alueelle avataan hankehaku•Sisältö ja tavoitteet tulevat ohjelmasta1)

•Läpinäkyvät kriteerit, joilla painot•Kaikille toimijoille avoin haku•Tarjouskilpailu tai huutokauppa•Tarjous yhdestä tai useammasta toimenpiteestä, osa- tai koko alueelle •Toimija markkinoi metsänomistajille•Tuki maksetaan ensisij. päätoimijalle2)

•Laadun valvonta otannalla

1) Ohjelmia voivat olla esim. valtakunnallinen tai alueellinen metsäohjelma, maakuntaohjelma, maaseudun kehittämisohjelma, tms.2) Rahoitus esim. maaseuturahastosta tai kansallisella tuella (esim. de minimis); lasku metsänomistajalle, josta vähennetty tuettu osuus

Vahvuudet•Toimenpiteiden priorisointi•Hankekoon kasvu vähentää hallinnointia•Kustannustehokkuus nousee•Alueellisten erityistarpeiden huomioon ottaminen

Heikkoudet•Vaativa valmisteluvaihe•Vaatii osaamista valmistelijoilta ja kentän toimijoilta (koulutus)•Vaatii uskottavan valvonnan (mahd. sertifioidut toimijat)•Metsäpoliittinen ohjaus?


2) Metsätalouden hankerahoitus

Edellä vaihtoehdossa (1) esitettyjen lisäksi metsätalouden toimintaedellytyksiä parantavat toimet ja ne puuntuotannon toimet, joilla positiivisia ulkoisvaikutuksia, kuten esimerkiksi•metsätalouden tietojärjestelmien ylläpito ja niihin liittyvien palveluiden kehittäminen (1,2)•metsien kiinteistörakenteen ja omistusjärjestelyjen kehittäminen (esim. tilusjärjestelyt) (1,2)•metsäteiden peruskorjaukset ja kunnossapito (1,2)•metsätuhojen uhkien ennaltaehkäisy, valmiusjärjestelmän kehittäminen ja ylläpito (1,2)•energiapuun toimitusketjun ja logistiikan kehittäminen (1,2)•taimikoiden hoito metsän kasvun sekä maisema- ja virkistysarvojen edistämiseksi (1,2)•ympäristöpalveluiden kaupallistamiseen liittyvien edellytysten luominen (2)

Toteutus (1) hankehaun kautta, (2) suora tuki (esim. de minimis)

7 02.05.23


3) Metsien ympäristöpalvelukorvaukset

Muilta kohdiltaan pääosin samankaltainen kuin vaihtoehto (1) mutta hiilen sidonta hoidetaan hiilikorvauksilla (ei pellon metsityksiä yms.)•metsänomistajalle maksetaan hiilivarannon ylläpidosta hiilen arvon ja korkotason mukainen korvaus

Koska tämä todennäköisesti johtaisi päätehakkuiden viivyttämisiin (kiertoajan pidentämiseen), siksi•korvaus maksettaisiin vain varttuneista, tukkipuuvaltaisista metsistä, jolloin syntyisi kannustin edistää metsien kasvua (taimikonhoito ja harvennukset → puuston järeytyminen)•lisäksi puutuotteiden omistajille (tai rakennuttajille) maksetaan hiilivarannon ylläpidosta siihen sitoutuneen hiilen arvon ja korkotason mukainen korvaus → kannustin uudistaa metsää

Korvaus maksettaisiin hiilivuokrana

8 02.05.23


Toimintaympäristön muutokset

1) Euroopan unionin tiukentuva normisto ja ohjaus2) Biomassapohjaisten tuotteiden kysynnän lisääntyminen

– Ainespuun ja energiapuun lisäkäyttö – kilpailu puusta3) Metsien lisääntyvät hakkuut koetaan uhkaksi metsien

biodiversiteetille ja monikäytölle– Suojeluvaateet, vesistöjen suojelu – kestävyyden todistustaakka

4) Ilmastonmuutos ja sen hillitseminen– Hiilinielu, tuhojen ennaltaehkäisy, kaskadikäyttö

5) Yksityismetsänomistajakunnan rakennemuutos– Omatoimisuus, aineettomat hyödyt, palvelutarpeet

9 02.05.23


• Metsäsektorin hiilinielut voivat tarjota kustannustehokkaan tavan hillitä ilmaston muutosta

• Metsien ja niiden käytön ilmastovaikutuksia (ulkoisvaikutuksia) ei toistaiseksi ole otettu huomioon ohjauskeinoissa

• Hiilikorvaukset sisäistäisivät metsien ja niiden käytön ilmastolliset ulkoishyödyt

• Suomen kannattaa valmistautua hiilikorvausten mahdolliseen käyttöönottoon, jolloin järjestelmää ei tarvitse ottaa annettuna

• Hiilikorvausten voimassa ollessa ei tarvittaisi EU:n– metsien hiilinielujen referenssitasojärjestelmää – biomassoihin kohdistuvia ilmastollisia kestävyyskriteerejä

Hiilikorvaukset metsäsektorilla: miksi?


Lainsäädännön reunaehdot metsätalouden tuille

EU-normit ohjaavat voimakkaasti valtiontukia Perussopimus, EU-asetukset, komission suuntaviivat

Valtiontukien hyväksyttävyys ei periaatteessa riipu siitä, mistä varoista tai mitä kautta niitä myönnetään (poikkeus: de minimis) Kaikkien valtiontukien tulee olla yhdensuuntaisia EU:n

tavoitteiden, linjausten ja kansainvälisten sopimusten kanssa (ts. tukia on perusteltava niillä)

EU:n valtiontukisääntely muuttui eräiltä osin merkittävästi vuosina 2013-2014 Komission ennakkohyväksynnän painopiste suuriin ja

merkittäviin tukiin/tukiohjelmiin Ryhmäpoikkeusasetusten soveltamisalaa laajennettiin De minimis -asetuksen käyttö lisääntynyt huomattavasti Vuosina 2014-2016 jopa 90 % kaikista EU-maiden tuista

otettiin käyttöön ilman komission ennakkohyväksyntää

11 02.05.23


1. Yleinen ryhmäpoikkeusasetus

2. Maa- ja metsätalousalan ja maaseutualueiden ryhmäpoikkeusasetus (maaseuturahasto)

3. Kansallisten tukien hyväksyttäminen erikseen komissiossa (Kemera)

4. De minimis -asetus

12 02.05.23

Metsätalouden tuet: Kemera on ”relikti” ja de minimis on ”ohituskaista”


Metsätalouden tukien kanavat EUssa

13 02.05.23



1. Yleinen ryhmäpoikkeusasetus Mahdollistaa melko laajan kirjon perustamis-, investointi-,

kehittämis- ja toimintatukia myös metsäalan pk-yrityksille Tuet painottuvat Itä- ja Pohjois-Suomeen Ei sovellu kovin hyvin metsätalouden alkutuotantoon (kuten

metsien ja metsäluonnon hoito sekä mp-investoinnit)2. Maa- ja metsätalousalan ja maaseutualueiden

ryhmäpoikkeusasetus (maaseuturahasto EAFRD) Sallii kattavan joukon metsätalouden tukia (yli 13 tukimuotoa) 90 % metsätalouteen suunnatusta EU-rahoituksesta

kanavoidaan maaseuturahaston kautta (EU-tasolla) Suomessa maaseuturahaston varojen käyttö metsätalouteen

on kansallisin päätöksin rajattu vähäiseksi1. Varoja on kohdennettu lähinnä tiedonvälitykseen ja yhteistyöhön

(metsänomistajat, metsäpalvelu- ja koneyrittäjät ym.) sekä energia- ja polttopuun korjuuseen (pk-yrityksille)

2. Ei lainkaan metsätalouden alkutuotantoon

14 02.05.23



3. Kansallisten tukien/tukiohjelmien hyväksyttäminen erikseen komissiossa (Kemera) Hyväksynnän saaminen voi olla entistä vaikeampaa Kansalliset tuet joudutaan perustelemaan komissiolle ottaen

korostetusti huomioon EU:n tavoitteet ja politiikat (ympäristö, maaseutu, ilmasto, energia jne.)

Tukiohjelmaa voidaan ehkä edelleen räätälöidä kansallisesti mutta tuet myös maksetaan 100 %:sti kansallisista varoista

4. De minimis -tuki Soveltuu Suomen yksityismetsätalouteen periaatteessa hyvin, jopa

erittäin hyvin Tuen saajat, painopisteet ja ehdot voidaan määrittää kansallisesti Tukea voidaan myöntää mille tahansa toimenpiteelle millä tahansa

tukitasolla, kunhan enimmäisraja (200 000 €/3 v.) ei ylity Mutta tuen yrityskohtainen enimmäismäärä tai hankekohtainen

enimmäistukitaso ei saa ylittyä → tuen seuranta

15 02.05.23


Itävalta (1)• Vain maanviljelijät tai metsäalan koulutuksen saaneet voivat ostaa maa-

ja metsätalousmaata, tilaa ei saa pirstoa (liberalisointi käynnissä)• Laskennalliseen yksikköarvoon perustuva arvioverotus, ei perintöveroa,

lahjavero on, varainsiirtovero on

Metsätalouden EAFRD-hankerahoitus• Mielenkiintoinen vertailukohta Suomelle, koska

– jakaa metsätalouden tukia EU:n maaseuturahaston (EAFRD) kautta– maatila- ja metsätalouden toimintaympäristössä monia

samankaltaisuuksia Suomen kanssa (tosin myös eroja)• Kaikki EU:n maaseudun kehittämisen prioriteetit (6 kpl) ovat mukana

Itävallan kansallisessa maaseutuohjelmassa (Entwicklung für den Ländlichen Raum).

• Toimenpiteiden/tukien pääpaino unionin prioriteetissa nro 4:P 4: Maa- ja metsätalouteen liittyvien ekosysteemien ennallistaminen, säilyttäminen ja parantaminen (so. biodiversiteetti, vesiensuojelu, maaperän hoito)

16 02.05.23


Itävalta (2)

Maaseuturahaston toimenpiteet•Käyttää metsätaloutensa tukemiseen lähes kaikkia sellaisia EU:n maaseuturahaston toimenpiteitä, jotka siihen ylipäänsä soveltuvat•Nykyisellä ohjelmakaudella metsätalouden EAFRD-tuet yhteensä 266 milj. € (38 milj. €/v) ̶ 3 % koko EAFRD-tuesta•Tärkeimmät toimenpiteet/tuet

• Biodiversiteetin suojelu ja edistäminen• Metsätalouden vesiensuojelu• Eroosion estäminen• Metsäteiden rakentaminen • Uusiutuvan energiaa koskevat investoinnit metsätaloudessa• Metsäsuunnittelu• Metsätalouden neuvonta• Metsätuhojen ehkäisy ja torjunta

– Tukitasot yleensä 40‒70 %

17 02.05.23


Tšekin tasavalta (1)

• Metsälaki: jokaisella tilalla oltava lisensoitu metsänhoidonneuvoja• Metsäsuunnitelmapakko > 50 ha; pienemmillä metsänhoito-ohje• Tuloverotus (tasavero 23 %), maavero (0,25 %, n. 3,5 €/ha)

18 02.05.23

Metsätalouden tuet vuonna 2012Rahoituslähde ja –kohde

Julkinen rahoitus yhteensä, milj. €

Osuus, %

Valtio; Metsälain edellyttämät toimenpiteet

9,0 20,2

Valtio & aluehallinto; Metsänhoito 10,1 22,7

Valtio; Laaja-alaiset toimenpiteet 2,0 4,5

EU & valtio; Maaseutuohjelman toimenpiteet 23,3 52,5

Yhteensä 44,4 100,0


Tšekin tasavalta (2)

• EU:n Maaseuturahaston kokonaisrahoitus kaudella 2014–2020 on 3,5 miljardia euroa, josta EU kattaa noin 65 %– Josta suoraan metsätalouteen 3,5 %– Esim. neuvonnan ja koulutuksen rahoitusta ei ole jaettu

sektoreille ja myös uusiutuvan energian rahoitus on kaikkien sektoreiden haettavissa, myös metsätalouden

• Suoraan metsätalouteen korvamerkitty 120 miljoonan euron rahoitus (17 M€/v) pääkohteittain (milj. €):– Investoinnit metsätalouteen (P2) 56,4– Ennallistaminen ja metsätuhojen estäminen (P4)27,0– Metsien suojelukorvaukset (P4) 27,0– Hiilen säilyttäminen ja sitominen (P5) 10,4

19 02.05.23


Ruotsi• Metsätalouteen on saatavissa ympäristötukia, ympäristönsuojelun

seurauksena aiheutuvien tulonmenetysten korvauksia ja metsänhoitolain mukaisia de minimis –perusteella jaettavia jalopuumetsätalouden tukia– varsinaista puuntuotantoa ei muutoin tueta

• Lisäksi EU:n maaseutuohjelmaa käytetään ympäristötukien, ympäristöyhteistyön, koulutuksen ja neuvonnan sekä metsätuhojen aiheuttamien kustannusten rahoitukseen

• Metsätalous on verotuksessa ja eläkevakuutuksissa elinkeino (lähtökohtaisesti progressiivisesti verotettua ansiotuloa), ei pääomatulojen lähde

– Elinkeinotulon ansio- ja pääomatulo-osuudet nettovarallisuuden mukaan– Tulojen jaksotukset eri verovuosille (metsätili, metsätuhotili, jaksotusvaraus)– Lisäksi laajennusvaraus yhteisöveroasteella (yritysmuotoneutraalisuustavoite)

• Ei perintö- tai lahjaveroa, kattava luovutusvoittoverotus• Kiinteistönmuodostamislaissa tarkoituksenmukaisuusperiaate, jonka

vuoksi pieniä metsäkiinteistöjä ei voi muodostaa

20 02.05.23


Norja (1)

• Euroopan unioniin kuulumattomassa Norjassa myönnetään kansallisista varoista merkittävää metsätalouden elinkeino- ja ympäristötoimien (NMSK) tukea

• Rahoitustukia kohdistetaan useisiin puuntuotannon työlajeihin, varoja on käytettyNMSK–Taimikoihin–Metsäteihin–Köysiratoihin ja hevosiin–Ympäristötoimiin–Ensiharvennuksiin–Muihin toimiin

Muut–Metsäsuunnitelmiin–Lastauslaitureihin

21 02.05.23

Valuutta EUR/NOK 8,9496


Norja (2)

• Norjassa metsäverotus on osa pienyritysverotusta– Metsätulo on osa progressiivisesti verotettua ansiotuloa ja pääomatuloa on

vain riskitöntä tuottoa vastaava osuus– Tulojen jaksotus puutilin (tømmerkonto) avulla alkaen 2017 (aikaisemmin

keskimääräinen viiden vuoden tulon verotus)– Tilaan kuuluvalla metsärahastolla (skogfond) voi jaksottaa tuloa ja siten

alentaa rajaveroastetta, sekä lisätä tiettyjen investointien (sisältäen omatoimisen työn arvon) verovähennysvaikutusta 1,85-kertaiseksi

– Skogfondin korkotuotot (n. 4,5 milj. euroa vuonna 2015) eivät kuulu metsätiloille, vaan niillä rahoitetaan mm. metsänomistajajärjestöjen toimintaa, metsätalouden tukia yms.

• Ei perintö- tai lahjaveroa enää alkaen vuodesta 2014, sitä ennen merkittävä huojennus

• Metsänomistus kytköksissä maataloutta harjoittaviin tiloihin esikoista (odelslova), maakauppaa (konsesjonslova) ja tilan jakamista (jordlova) säätelevien lakien ohjausvaikutusten vuoksi

22 02.05.23


Viro

• Metsätalouden tuet perustuvat Viron metsälakiin (10§), samoin kuin avainbiotooppien suojelun korvaukset (22§)

• Metsätalouden ja ympäristösuojelun tukia ja korvauksia rahoitetaan jossain määrin kansallisesti (myös de minimis käytössä) ja erittäin merkittävästi EU:n maaseutuohjelman kautta (n. 80 % tuesta EU-rahaa)

• Metsätalouden tulot verotetaan tulojen sekä verovuonna tai kolmena seuraavana vuonna syntyvien menojen erotuksena ja se on osa yhtenäistä tuloverotusta. Vuonna 2016 tasaveron suuruus on 20 %, mutta se sisältää tulojen kasvaessa vähenevän verovapaan osan

• Lisäksi Virossa on käytössä maavero (vastaa suuruusluokaltaan suunnilleen Suomen aikaisempaa metsänhoitomaksua)

• Yhtiöitä verotetaan vain jaetusta voitosta ja se on ollut yksi keskeinen syy yhtiömuodossa omistettujen metsien määrän nopeaan lisääntymiseen

• Virossa ei ole perintö- ja lahjaverotusta

23 02.05.23


Suomen metsäverotusPääomatuloverotukseen vaikea liittää metsänhoidon kannusteita – kaikki menot jo vähennyskelpoisia (paitsi omatoimisen työn osuus)Metsätalouden yleisten toimintaedellytysten parantamiseksi, kannattaisi harkita:1.Metsätalouden kertapoistot ja menojäännösten poistot vähintään 850 euroon2.Metsätulojen jaksottaminen verotuksessa joko varausten tai rahastoinnin kautta, metsätuloista esim. korkeintaan 80 % tuleville verovuosille3.Ansiotulo-osuuden mahdollistaminen: esim. muutos TVL 43:ään ”Metsätalouden pääomatuloa ovat laissa jäljempänä luetellut tulot lukuun ottamatta sitä näihin tuloihin vähennysten jälkeen liittyvää osuutta, jonka metsätalouden harjoittaja vaatii verotettavaksi ansiotulonaan. Ansiotulon osuutta voi vaatia vain luonnollinen henkilö henkilökohtaisesti tai yhtymästä saamastaan tulosta.”

24 02.05.23

– Nykyinen pääomatuloverotus suosii palkansaajia, eläkeläisiä ja suuria maataloustuloja saavia

– Se on em. ryhmiin verrattuna epäedullinen päätoimisille metsätalousyrittäjille ja metsätuloista riippuvaisille maanviljelijöille


Lisätarkastelutarpeita

• Maakohtaisten tarkastelujen syventäminen – ei kannata keksiä pyörää uudelleen– Itävalta, Ruotsi, Viro, …– Tukien rahoituslähteiden selvittäminen (miten kansallinen

rahoitus on toteutettu, de minimis vai muu)– Miten tuet perusteltu, miten kytketty EU-kontekstiin– Hankehakujen toteuttaminen (benchmarking)

• Hiilivuokrajärjestelmän toteutustavat– Miten vuokrataso määritetään, miten rahoitetaan– Miten tilan puuston hiilivaranto todennetaan ja seurataan– Miten puurakenteen hiilivaranto todennetaan, kenelle

maksetaan, mitä hiilivuokralle tapahtuu puurakenteen elinkaaren päättyessä

25 02.05.23


KIITOS!

Europarlamentaarikko Merja Kyllönen:

”Suomelta puuttuu ’sääntöjen joustava’ tulkinta, jonka muut osaavat. Suomi tekee niin kuin direktiivi sanoo.”

Helsingin Sanomat 11.2.2017

26 02.05.23

Business

Uusi kannustejärjestelmä - teoriaa, käytäntöjä ja ehdotukset