Aportes para el diseño de planes de contingencia ante inundaciones

“Antecedentes de interés para la instrumentación de planes de contingencia ante inundaciones en la zona sur del Lago de Maracaibo”.

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“Antecedentes de interés para la instrumentación de planes de contingencia ante inundaciones en la

zona sur del Lago de Maracaibo”.

Alejandro Linayo Centro de Investigación en Gestión Integral de Riesgos - CIGIR Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres - LARED

Mérida, Febrero - 2013


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CONTENIDO

RESUMEN INTRODUCCIÓN ANTECEDENTES DE LOS PROTOCOLOS DE RESPUESTA A CONTINGENCIAS

• Antecedentes históricos

• Antecedentes nacionales

• Otros Planes de contingencias paralelos al Sistema de Defensa/Protección Civil

APUNTES SOBRE LA EVOLUCIÓN, EL ENFOQUE Y LA ORIENTACIÓN DE LOS PLANES DE CONTINGENCIA

• Planes Organizacionales de corte mecanicista

• Planes socio-institucionales de corte organicista

o Bases para la Auto-organización ante escenarios de desastres.

• Planes interinstitucionales de rigidez intermedia

o El Sistema de Comando de Incidente en Escena

LOS SISTEMAS DE ALERTA TEMPRANA ANTE INUNDACIONES

• Principios y fundamentos de un Sistema de Alerta Temprana

• Experiencias nacionales asociadas a la implantación de SAT

o Experiencias Institucionales

o Experiencias Técnico-Académicas

o Experiencias Comunitarias.

o Los Proyectos SAT PREDERES 2005 y JICA 2004.

LINEAMIENTOS PARA LA ASISTENCIA HUMANITARIA POST-IMPACTO

• El Proyecto Esfera. • Las lecciones del terremoto de Haití. • Las lecciones del terremoto de Chile:

MÁS ALLÁ DEL TRATAMIENTO “SINTOMÁTICO” DE LAS INUNDACIONES:

BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA. ANEXOS.


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“ANTECEDENTES DE INTERES PARA LA INSTRUMENTACIÓN DE PLANES DE CONTINGENCIA ANTE INUNDACIONES EN LA ZONA SUR LAGO DE MARACAIBO”.

RESUMEN: Este trabajo recoge los resultados de un estudio desarrollado durante los meses de enero y febrero del año 2013 a solicitud de la Asociación Cooperativa de Ingeniería para Estudios y Proyectos en Aguas y Ambiente – CIEPA R.L. a fin de recopilar antecedentes que pudieran apoyar el diseño de planes de contingencia y estrategias para la gestión local del riesgo de desastres en la zona sur del Lago de Maracaibo.

Se parte acá del hecho de que la zona sur del Lago de Maracaibo constituye una región del país en la que han ocurrido importantes desastres de origen hidrometeorológico en el pasado, y donde todo sugiere que se seguirán presentando importantes desastres por inundaciones en el futuro. Esto es así debido a que las lluvias que han detonado importantes inundaciones en el pasado, lejos de ser una suerte de “anomalías” climáticas aisladas, constituyen elementos intrínsecos de las dinámicas que cincelan a esos territorios y con las cuales sus habitantes están forzados a aprender a convivir.

Un importante agravante del escenario de riesgo potencial descrito lo constituye tanto el modo exponencial como ha crecido la vulnerabilidad de esa región (producto de décadas de prácticas de desarrollo insostenibles), como el cada vez más evidente incremento en los niveles de amenaza de inundaciones que viene asociado al fenómeno del cambio climático y que con inusitada velocidad se viene registrando en el planeta.

El cuadro descrito justifica plenamente el desarrollo de agendas de trabajo interinstitucional y social orientadas a reducir y/o responder adecuadamente ante el impacto de inundaciones y/u otros desastres en esta región del país. Agendas en las que además de promoverse capacidades de responder eficaz y coordinadamente ante futuras emergencias, también se fomente un abordaje prospectivo y correctivo de los niveles de riesgo en base a los principios y estrategias que caracterizan hoy al enfoque de gestión integral del riesgo de desastres y a la manera particular como el mismo es promovido en el marco legal vigente de nuestro país.

Es con el objeto de coadyuvar con el diseño de agendas de trabajo como las mencionadas, que se presentan a continuación los resultados de un esfuerzo de recopilación y revisión de antecedentes, experiencias y fundamentos de importancia a la hora de instrumentar esquemas de operación y coordinación, tanto social como institucional a fin de mejorar las capacidades de los actores tanto institucionales como sociales que usualmente responden ante inundaciones en esa región del país.


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INTRODUCCIÓN Poco se puede decir que no se haya dicho ya acerca del crecimiento sostenido asociado a las perdidas por desastres tanto en América Latina y El Caribe como en el resto del planeta, y todo lo que se ha planteado en este sentido sugiere que el impacto de los desastres en nuestras sociedades crece invariablemente desde hace décadas e independientemente de los esfuerzos que hasta ahora hemos emprendido en función de reducir estas tendencias (Imagen 1). Algunos datos interesantes en este sentido sostienen que durante los últimos 40 años el número de desastres y sus repercusiones en el desarrollo humano a escala planetaria ha ido aumentando anualmente de modo sostenido, y si bien la información disponible entre los años 1900 y 1980 no pareciera ser completamente fiable, diversos autores sugieren que, si bien pareciera que estamos alcanzando logros en la reducción de los niveles de morbi-mortalidad asociados al impacto de algunos desastres, en términos de repercusiones sociales y económicas estamos en presencia de un crecimiento exponencial sostenido del impacto de los desastres.

Número de desastres anuales de origen natural (Fuente: International Disaster Database www.emdat.be)

Diversos estudios que han sido desarrollados a fin de caracterizar la frecuencia y el impacto que en la actualidad dejan los desastres, han sugerido que el porcentaje más grande de desastres que hoy se registra es de origen hidrometeorológico, y un indicador interesante de este hecho se aprecia cuando se observa la variación en el número absoluto de desastres anuales registrado durante los últimos años y lo poco como han variado la ocurrencia de eventos de origen geofísico (terremotos, volcanes, etc.) en contraposición con el incremento sostenido en el registro de eventos de origen hidro-climático (imagen 2).


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Imagen 2: Número de desastres anuales de origen natural en la década de los 90 (Fuente: Centro de Investigación sobre la Epidemiología de los Desastres)

Informes recientes (IPCC 2012) sugieren que las dos causas centrales que parecieran estar promoviendo el incremento en el número absoluto anual de desastres de origen hidrometeorológico son la existencia de anomalías en el comportamiento de los patrones de lluvia asociadas al calentamiento global1 y la consolidación acelerada y descontrolada de escenarios de vulnerabilidad rural y/o urbana.

Sobre este particular el Dr. Gustavo Wilches (Wilches 2007) ha sugerido que en el esfuerzo que debemos desarrollar de cara a las lluvias que vendrán con el cambio climático, lo fundamental que debemos hacer es esforzarnos por evitar tener “goteras” en nuestros modelos de desarrollo. Dice Wilches: "Lo que nos debe preocupar son las goteras en el techo y no las características de la lluvia que pudiera caer...Esto quiere decir que incluso si los aguaceros pudieran ser eventualmente más fuertes (debido al cambio climático), es aún más relevante el reto de concentrarnos en tapar las goteras que representan nuestras innumerables vulnerabilidades”.

Y una de las vulnerabilidades que en este sentido deben ser abordadas es la referida a las debilidades en las estructuras y protocolos de actuación institucionales que deben ser activadas una vez que ocurren emergencias asociadas a inundaciones. Unos sistemas y protocolos que según el marco normativo nacional deberían ser garantizados por las instancias nacionales de atención de emergencias y preparación en caso de desastres y

1 Un calentamiento sobre el que aun se debate si obedece a un proceso de cambio climático asociado a la emisión descontrolada de gases invernadero de origen antrópico, o a la variabilidad climática propia del planeta (IPCC 2012).


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sobre cuyos orígenes y características básicas haremos algunas referencias a continuación.

ANTECEDENTES DE LOS SISTEMAS DE RESPUESTA ANTE CONTINGENCIAS:

Los orígenes de los sistemas y protocolos para la atención de contingencias vienen de la mano del incremento en la frecuencia y el impacto de las emergencias y desastres, y dicho incremento se dio a su vez en la misma medida que nuestros asentamientos crecieron y se complejizaron. Fue de allí que surgió la necesidad de contar con sistemas y protocolos de atención de emergencias profesionalizados, especializados y diversificados. Unos sistemas cuyas primeras iniciativas surgieron en función de lidiar con una de las principales amenazas a la seguridad urbana de la antigüedad: El fuego.

Y no resulta demasiado difícil imaginar la amenaza que el fuego representaba para aquellos primeros asentamientos en donde las estructuras de madera y los techos de paja constituían formas predominantes de construcción, y donde adicionalmente, el uso y transporte del fuego que hacían sus habitantes, bajo precarias condiciones de seguridad, a fin de obtener luz, calor, alimentos e incluso con fines religiosos, propiciaba condiciones ideales para que los incendios fueran eventos muy frecuentes y devastadores.

La ocurrencia de aquellos incendios urbanos propició unos primeros protocolos de contingencia que eran concebidos como estructuras colectivas, contingentes y de participación abierta y espontánea, que se activaban por alarmas preestablecidas (gritos, campanas, etc.) que al accionarse hacían que todos los habitantes de una localidad dejaran sus actividades y se abocaran a atacar el fuego con las herramientas que tuvieran a la mano y durante el tiempo que fuera necesario.

Se cree que el primer grupo organizado y formado en el mundo occidental para el control de contingencias (incendios) que se conoce tuvo su origen en Roma hace poco más de 2000 años, y el mismo fue creado por Marco Licinio Craso (c. 115-53 a.C.), un político nacido en el seno de una familia rica romana hacia el año 115 AC, y que adquirió una enorme fortuna a través de - en palabras de Plutarco - "el fuego y la rapiña" (Plutarco, Siglo I D.C., citado por Bouchot 1922). Esta aseveración se debe a que, ante la carencia en Roma de servicios de combate de incendios, Craso decidió llenar ese vacío mediante la creación de una brigada contra incendios propia integrada por unos 500 hombres fuertes y con algún nivel de formación. Estos hombres acudían rápidamente y en base a algunos protocolos preestablecidos, a las edificaciones donde se detectaban incendios y una vez llegados a la escena, se abstenían de combatir el incendio hasta tanto su empleador no lograba acordar un precio con el dueño del inmueble en llamas por sus servicios o por la compra de la edificación.

Durante el Medioevo se dieron iniciativas similares de parte de empresarios privados en diversas ciudades europeas, en las que se prestaban servicios similares de atención de emergencias en contraprestación al pago de alguna cuota periódica por parte de los dueños de propiedades. En aquellos primeros sistemas urbanos para la atención de continencias operaban incluso unos vigilantes (sistemas de monitoreo) que patrullaban las calles para


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detectar posibles conatos de incendios u otras contingencias, y que, cuando era necesario, activaban la presencia de cientos de hombres y voluntarios que se alineaban ante las fuentes de agua más cercanas a fin de armar largas cadenas humanas de cubos de agua que se pasaban de mano en mano a fin de poder extinguir las llamas.

La primera entidad pública para responder a emergencias del mundo y que dependió enteramente de la administración de una ciudad, fue creada en Edimburgo (Escocia), cuando un servicio urbano para el control de emergencias fue establecido en 1824, bajo la dirección de James Braidwood. Esta experiencia fue luego emulada por Londres en 1832, con la creación de su cuerpo de Bomberos, y posteriormente iniciativas similares se implementaron en el resto tanto de Europa como del nuevo mundo.

Con el devenir del tiempo, la complejidad de los retos que las contingencias representaban se fue haciendo cada vez mayor, y esto hizo que las autoridades de las ciudades se percataran de que la existencia de servicios de bomberos basados en la buena voluntad e integrados por aficionados que asistían a unas entidades para el control de contingencias urbanas que la mayor parte del tiempo operaban como una especie de lugar de encuentro social, ya no era suficiente. Era necesario conformar servicios y protocolos de atención de emergencias institucionalizados integrados por profesionales pagados a tiempo completo, una medida que las ciudades occidentales comenzaron a tomar a partir del año 1850.

Antecedentes Nacionales:

Si bien existieron durante la colonia diversos ejemplos de protocolos no formales para activar el apoyo ciudadano voluntario y espontaneo que se brindaba ante contingencias, y que durante la guerra independentista se decretó la creación de juntas de subsistencia para coordinar el apoyo militar que debía brindarse a la población no beligerante durante la guerra, es verdaderamente durante el siglo XX cuando aparecen en nuestro país las primeras estructuras institucionales y normativas destinadas a regular las capacidades de reaccionar ante contingencias. En este sentido, el primer instrumento legal que de algún modo se refiere al establecimiento de protocolos ante casos de emergencias y desastres lo ubicamos en el año de 19362 y se refiere a la Ley de Botiquines de Primeros Auxilios; una norma que entonces obligaba a que en todos los lugares públicos y en los servicios de transporte existiera un Botiquín de Primeros Auxilios debidamente equipado para atender cualquier calamidad.

En la década de los 40, en el marco de la Ley de Lucha contra el Paludismo fue contemplado el respectivo plan de contingencia que debía ser implementado en razón de una epidemia desatada en esa época y que afectó a varios estados del país y posteriormente, en el año de 1943fue aprobada tanto la Ley que creó la Junta Nacional de Socorros y su reglamento,

2 Destaca también en esta época los elementos que en los artículos 462, 68 y 69 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, le daban a la Guardia Territorial las primeras atribuciones en materia de Defensa Civil.


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con la finalidad de establecer los protocolos que debían ser seguidos a fin de atender las calamidades generadas en el área de salud, como la ley de medidas de contingencia para atender a los afectados por el movimiento armado que fuera conocido como la denominada “Revolución de Octubre”.

En la década siguiente, específicamente en el año 1958, aparece por vez primera en el país un reglamento que crea dentro del Ministerio de Sanidad la Dirección de Defensa Civil, como un ente encargado del diseño de planes de contingencia para el sector salud en caso de calamidades. Esta dirección aún existe dentro de esa instancia ministerial y la misma constituye el primer antecedente que tenemos en el área de Defensa Civil en nuestro país.

Tras el impacto dejado en la ciudad de Caracas en Julio de 1967 producto del último movimiento sísmico importante que ha afectado hasta ahora a la capital del país, fueron aprobados, específicamente a partir del 02 de enero de 1968, una serie de instrumentos legales que pretendieron resolver problemas puntuales de falta de coordinación generados a raíz de la respuesta que se dio ante aquella emergencia. Tal es el caso de la “Ley de Medidas especiales para atender a las víctimas del terremoto de 1967”, y otros instrumentos que pretendieron atender a sectores específicos afectados por aquel evento sísmico y que en su momento brindaron lineamientos para la atención primaria que se brindó de cara a aquella contingencia.

El duro aprendizaje que dejó la falta de protocolos de actuación institucional durante el terremoto de 1967 propició que diversas iniciativas legales e institucionales fueran desarrolladas e implementadas a partir de la década de los 70. En este sentido se puede destacar la creación en 1972 de la Fundación Venezolana de Investigaciones Sismológicas, de la Fundación Fondo para el Desarrollo de la Solidaridad Social FUNDASOCIAL3 y finalmente de la Comisión Nacional de Defensa Civil, la cual posteriormente se transformó en la Dirección Nacional de Defensa Civil, institución adscrita al Ministerio de Relaciones Interiores y que constituyó el primer organismo del estado venezolano al que explícitamente se le delegó la responsabilidad de mantener planes de contingencia nacionales, regionales y locales y orientados a garantizar la coordinación interinstitucional y la respuesta social en caso de desastres.

Durante los años 70, 80 y 90 el marco normativo rector de este organismo fue objeto de diversas modificaciones, siempre enfocadas en fortalecer su papel como órgano coordinador de la acción del Estado en caso de desastres. En este proceso destacan los cambios incorporados con el Decreto 231 del año 1979 y las posteriores modificaciones introducidas tras la aprobación del Reglamento Parcial Nº 3 de la Ley de Seguridad y Defensa referido a la Defensa Civil, que fuera aprobado en 1997 y que finalmente fue derogado mediante el Decreto Presidencial 1557, de fecha 13 de noviembre el año 2001,

3 Concebida inicialmente como un fondo de contingencia que iba mantener el Estado Venezolano para atender eventuales afectaciones asociadas a calamidades públicas. Esta institución fue eliminada en 1987.


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que desaparece al Sistema Nacional de Defensa Civil y lo sustituye por el Sistema Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres que actualmente opera.

Penosamente son inexistentes los logros alcanzados por esta estructura institucional en términos del diseño e implementación de planes de contingencia tangibles y/o sostenibles en nuestro país, y si bien las razones de este hecho pudieran ser varias, nos atreveríamos a sugerir acá el enfoque sesgadamente reactivo con el que este organismo ha operado a lo largo de toda su historia. Un enfoque que esencialmente lo ha convertido en un ente de actuación post-impacto que, una vez que ocurren las contingencias, ha tratado de imponer, comúnmente con muy poco éxito, protocolos de cooperación y coordinación institucional y/o social luego de ocurridos los desastres.

Conviene mencionar acá que la ausencia descrita de logros concretos en la consolidación de planes de contingencia ante escenarios específicos de desastres en nuestro país por parte del Sistema Nacional de Defensa Civil, no debe desconocer la importancia que en el seno de dicho sistema se le ha dado, al menos en el plano discursivo, a los procesos de planificar para situaciones de desastres. Este es un hecho que se hace evidente cuando se revisan los diversos esfuerzos de capacitación y/o de identificación de marcos muy generales para la elaboración de planes de contingencia y que fueron implementados por las instancias rectoras nacionales e incluso regionales de la Defensa Civil, particularmente en la década de 1980-1990.

Un ejemplo interesante de lo anterior lo constituye el curso de Planificación para Casos de Desastres que fue promovido entre los años de 1982 y 1986 por la Dirección Nacional de Defensa Civil y la Fundación Fondo de Solidaridad Social FUNDASOCIAL. Este curso era dirigido a todos los directores regionales de Defensa Civil del país con el fin de homologar criterios a la hora de elaborar planes de contingencia ante terremotos e inundaciones, y el mismo contenía un apartado denominado “Factores para el Planeamiento ante Inundaciones” que incluía lineamientos muy someros sobre el escenario de riesgo de inundaciones del país, pautas para elaborar informes sobre inundaciones y un esquema básico para la operación de sistemas de detección, alerta y comunicaciones en caso de inundaciones.

A la hora de identificar algunos esfuerzos desarrollados a lo largo de la existencia del Sistema de Defensa Civil de Venezuela (hoy llamado de Protección Civil y Administración de Desastres) a fin de instrumentar planes de contingencia, pudiéramos mencionar los siguientes ejemplos:

Planes Operativos para Periodos de Asueto:

Si bien estos esfuerzos no han estado centrados en el diseño de protocolos de actuación ante casos específicos de desastres, constituyen sin duda las manifestaciones más acabadas de coordinación interinstitucional que han sido desarrolladas por el sistema de administración de desastres del nuestro país. Su objetivo central ha sido siempre la coordinación de los esfuerzos que anualmente son desplegados por los organismos de seguridad y defensa(bomberos, tránsito terrestre, guardia nacional, policías, voluntariado,


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etc.) ante la gran movilización de temporadistas que se registra con la llegada de los periodos de asueto4(carnaval, semana santa, etc.) y el incremento en el número de accidentes (transito, inmersiones, etc.) que el mismo acarrea, particularmente en las zonas más turísticas del país.

Planes de Contingencia ante periodos de lluvia:

A mediados de los años 80 se desarrollaron en algunas regiones de nuestro país, esfuerzos por planificar la cooperación y coordinación institucional requerida para optimizar la respuesta a emergencias asociadas a la llegada de los periodos de lluvia. Estos esfuerzos se plasmaban en unos documentos que eran llamados Planes de Contingencia ante la Llegada de Periodos de Lluvia5. En la preparación de estos planes participaban, además de los entes de seguridad como bomberos, policías, Guardia Nacional, etc. instancias como el Ministerio del Ambiente, los entes dedicados al registro y pronóstico meteorológico (Fuerza Aérea, Ministerio del Ambiente, Universidades, etc.), así como algunos entes vinculados al mantenimiento de la infraestructura vial, la vivienda, la salud, etc.

Plan de emergencias para terremotos en el área metropolitana de Caracas:

Este es un documento que fue desarrollado por la Dirección de Defensa Civil del Distrito Federal a principio de la década 1980 y que tuvo muy poca difusión y ninguna trascendencia dado sus múltiples debilidades. Se trataba de un documento escrito que pretendía brindar lineamientos de actuación institucional en caso de registrarse un nuevo terremoto en la ciudad de Caracas y su contenido se limitaba a brindar una serie de lineamientos bastante burdos6 que en principio debían regir la actuación institucional y que, a manera de ejemplo de su enfoque y sus limitaciones, contenía entre sus anexos el listado de farmacias de turno que operaba entonces en la capital del país.

Plan Básico de Operaciones de Emergencia del Municipio Sucre:

Una experiencia de carácter local sobre planes de coordinación interinstitucional ante contingencias que merece ser destacada fue la llevada a cabo por la Oficina de Investigación y Protección Civil OIPC del Consejo Distrital de Protección Civil del Ayuntamiento del Distrito Sucre, institución esta que constituyó la primera7 institución

4 Mucho se ha discutido sobre la pertinencia de este tipo de esfuerzos con el objetivo que explícitamente le asigna la legislación nacional al sistema de defensa/protección civil y que en esencia es el de garantizar las capacidades nacionales de actuar en caso de desastres. 5 También conocidos como “Plan Lluvias” seguido del año especifico en que el mismo era instrumentado (por ejemplo “Plan Lluvias 1987”). 6 El calificativo obedece a la asignación de responsabilidades obvias que en el mismo se daban a diversos actores institucionales capitalinos y que propiciaba directrices como: “Los Bomberos responderán a incendios y/u otras emergencias urbanas”, “La Dirección de Salud coordinará todo lo relevante a la atención de lesionados”, etc. 7 La OIPC fue creada según ordenanza del 19 septiembre de 1985 publicada en gaceta Nro. 9-162


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adscrita al nivel local de gobierno y que estuvo dedicada a la preparación para casos de desastres en nuestro país.

Alrededor de la OIPC se desarrollaron a partir de 1985 diversas iniciativas orientadas a establecer protocolos de coordinación institucional ante varios escenarios de contingencia que pudieran ocurrir en el este de la capital del país8. Una de estas iniciativas la constituyó el desarrollo del Manual de Coordinación Operacional que regía al Comando Distrital de Operaciones de Emergencia del Distrito Sucre, un documento en el que se asignaban responsabilidades medianamente concretas que debían ser asumidas en caso de contingencias por 24 entes institucionales (locales, regionales y nacionales) con responsabilidad directa en la atención de emergencias en ese municipio.

Como parte de ese Manual de Coordinación Operacional que mantenía la OIPC existía un Plan Básico de Operaciones de Emergencia en el que se especificaban diversos grupos y comisiones de trabajo interinstitucional (logística, comunicaciones, seguridad, salud, etc.) que eran activados y se reunían en un espacio físico adecuadamente equipado donde operaba a la hora de contingencias el entonces denominado Comando Distrital de Operaciones de Emergencia. Es importante destacar acá los esfuerzos de capacitación9 complementarios que se hacían con los integrantes de este ente de coordinación interinstitucional ante contingencias a fin de darles a conocer incluso los más inesperados escenarios de riesgo urbano estimados entonces para la capital del país (imagen 3).

Imagen 3: Escenario de daños ante eventual ataque nuclear a la ciudad de Caracas (Fuente: Pineda J.C. – Curso de Administración de Desastres OIPC 1986)

8 Recuérdese que en ese entonces la capital de la república estaba administrativamente regida por solo dos instancias de gobierno: El Municipio Libertados en el lado oeste y el Municipio Sucre en el este. 9 Estos encontraron su máxima expresión en el CURSO DE ADMINISTRACIÓN DE EMERGENCIAS Y DESASTRES que dictó la OIPC entre los años de 1986 y 1988.


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Otros esfuerzos de planificación ante contingencias paralelos al Sistema Nacional de Defensa/Protección Civil Curiosamente en nuestro país se registra el hecho de que los entes que han desarrollado los más extensos, más relevantes y más duraderos esfuerzos por implementar planes de contingencia resultan ser instancias institucionales distintas al aparato nacional de Defensa/Protección Civil, que es el ente al que explícitamente nuestro marco legal le ha asignado esta responsabilidad. Desde luego que en el desarrollo de estos planes siempre se ha tomado en cuenta a los entes de Defensa/Protección Civil, asignándoles distintos tipos de responsabilidades y roles a la hora de generarse un evento adverso que ameritara la instrumentación de lo establecido en dichos protocolos, sin embargo este es un hecho que ha promovido que el ente que debería ser el protagonista de esos procesos de planificación termine convirtiéndose en un actor más de la respuesta coordinada e interinstitucional que se promueve.

A continuación presentaremos algunos de los más importantes esfuerzos para la elaboración de planes de contingencia que han sido desarrollados por este tipo de instancias en nuestro país.

Planes de contingencia empresariales/ industriales

Probablemente el ámbito nacional en el que con mayor frecuencia se puede encontrar planes de contingencia o emergencia es en el ámbito empresarial e industrial, ya sea este de carácter público o privado. Este hecho pareciera haber sido motivado inicialmente por las políticas y protocolos de seguridad, higiene y ambiente (políticas SHA) que privaban a lo interno de esas mismas instancias y que obligaban a que este tipo de planes fueran diseñados e instrumentados, sin embargo, en la medida que el marco legal nacional y regional que regula los principios de seguridad industrial y laboral fue haciéndose más detallado y exigente, la práctica de establecer este tipo de planes se fue extendiendo, y ello ha promovido que en la actualidad exista una importante cantidad de empresas consultoras que ofrecen servicios de elaboración y asesoría para el diseño de este tipo de planes.

Es importante destacar que los esquemas de elaboración de estos planes suelen tener limitaciones muy importantes que los hacen difícilmente aplicables a la hora de contemplar la multiplicidad de actores y la complejidad de escenarios que está asociada a la respuesta que debería darse en caso de un desastre. Otra de sus debilidades estriba en que su valoración de escenarios de riesgo se limita a los espacios internos de la empresa o industria y a la ocurrencia de los accidentes laborales que en ella se pudieran registrar, y en función de ello se sugiere la conformación de brigadas de actuación (primeros auxilios, seguridad, desalojo, etc.), rutas de evacuación, puntos de reunión, y otros protocolos que, como mencionamos, nunca contemplan aspectos que van más allá de los límites de las instalaciones a las cuales es dirigido el plan.

A manera de ejemplo de la estructura tipo de uno de estos planes se sugiere revisar el modelo para elaborar planes de contingencias en una empresa que almacena y distribuye cilindros con materiales peligrosos y que se presenta como anexo uno.


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Planes militares:

Un ámbito nacional en el que en el siglo pasado se desarrollaron algunos planes de contingencia en caso de desastres corresponde al del sector castrense. Estas iniciativas comúnmente han estado asociadas, más que a una política institucional de las fuerzas armadas, al interés personal de algunos oficiales adscritos a circunscripciones militares específicas y que han considerado pertinente plasmar en un documento los lineamientos de planificación que deben regir la actuación de las instancias de las fuerzas armadas y de lo que ellos denominan sus “fuerzas amigas” (bomberos, Protección Civil, hospitales, policía, etc.) en caso de un desastre.

Estos planes partían de la premisa de que a la hora de un desastre, pudiera decretarse en la región afectada un estado de excepción que le asignara a los estamentos militares locales el pleno control y la autoridad del ejercicio del poder que en condiciones normales se reparte entre los niveles e instituciones de gobierno tanto locales como regionales. Otra característica de estos documentos es que buena parte de las directrices generales que en ellos se establecen obedecen a los lineamientos que deberían orientar el servicio de atención medica que debería brindarse a la población que resultase lesionada por el evento, y en este sentido se promovía en dichos documentos la reactivación de la figura del Comando Unificado Médico Asistencial CUMA, figura que operó por primera vez mediante resolución especial establecida por el Gobierno Nacional a fin de garantizar el apoyo médico que se le brindo a la población de Caracas tras el terremoto de 1967.

Si bien en muchas ocasiones estos planes de contingencia suelen clasificarse como documentos confidenciales y/o secretos por parte de las instancias castrenses que los desarrollan10, en casos contados si se han registrado algunos esfuerzos para promover su difusión y divulgación tanto entre actores institucionales, como entre el público en general. Una interesante experiencia en este sentido fue la que se vivió a principios de los años 1990 cuando la Circunscripción Militar del Estado Mérida promovió la publicación del llamado Plan de Actuación de Las Fuerzas Armadas en Caso de Terremotos, una iniciativa que culminó en la publicación y difusión pública de un documento en el que se brindaban lineamientos muy someros asociados a la respuesta institucional que debería darse en esa ciudad andina a la hora de ese tipo de desastre, y donde se planteaba incluso de manera bastante cruda aspectos asociados a la disposición que se pensaba hacer de los cadáveres y los lugares de la ciudad que serían dispuestos para el establecimiento de fosas comunes para albergar aquellos cuerpos cuyas circunstancias así lo ameritara.

Estas y otras características han propiciado que este tipo de esfuerzos para establecer planes de contingencia para casos de desastres hasta la fecha no hayan tenido mayor repercusión en el país y que los documentos que recogen sus lineamientos sean desechados y olvidados.

10 Una decisión bastante paradójica que automáticamente conlleva a que esos documento incumplan las funciones de coordinación e integración interinstitucional que persiguen.


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La experiencia de PLACADE:

Una destacada iniciativa institucional desarrollada en función de promover planes y protocolos de contingencias en una ciudad venezolana lo constituyó la oficina de Planificación para Casos de Desastres PLACADE, la cual fue creada en el año de 1985 por los Bomberos de Caracas. Conviene recordar que los Bomberos de Caracas constituyen la primera organización para atender emergencias urbanas que se constituyó en Venezuela y que sus antecedentes se remontan al 05 de Julio de 1937, cuando el entonces Presidente de la Nación General Eleazar López Contreras y su tren ejecutivo inauguraron en la Plaza España de la Capital de la República la primera estación de bomberos que se instaló en el país.

En sus primeros años los Bomberos de Caracas centraban su actuación en el combate de incendios y la atención de emergencias urbanas que se presentaban en la capital, sin embargo, en la medida que la ciudad fue creciendo y complejizándose, los bomberos comenzaron a verse en la necesidad de atender eventos asociados a deslizamientos, inundaciones, aludes torrenciales, etc. y cuya atención no podía ser cubierta sin una adecuada plataforma de coordinación entre diversos actores tanto sociales como institucionales que hacían vida en la capital. Es en función de promover esfuerzos para lograr dichas capacidades de coordinación, que a mediados de la década de 1970 se crea la División de Riesgos Especiales, que diez años después se convirtió en la Oficina de Planificación para Casos de Desastres PLACADE.

PLACADE tiene como objetivo la preparación y coordinación de esfuerzos para casos de emergencias y desastres que asegure que los sistemas, procedimientos y recursos con que cuenta la ciudad estén preparados para proporcionar una asistencia rápida y efectiva a la hora de facilitar medidas de socorro y/o restablecer servicios. Su misión es la de elaborar planes de actuación que permitan mitigar los niveles de vulnerabilidad y riesgos de la capital del país, desarrollando además estrategias dirigida a la preparación tanto interna como externa de la institución bomberil capitalina en relación directa con los diversos riesgos que existen en cada área de jurisdicción, e interactuando con la comunidad a fin de promover su participación integral en los programas de prevención, mitigación y preparación para casos de desastres.

El esfuerzo del personal que compone el Área de Planificación para Casos de Desastre, está dirigido a la mejora continua del proceso de preparación interna y externa del Cuerpo de Bomberos del Distrito Capital y a la producción de planes de actuación para los casos de eventos moderados o mayores en lo que se haga necesaria una intervención interinstitucional e incluso con las comunidades, a través de la infraestructura y recursos


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disponibles por estas, para actuar conjuntamente ante las contingencias que las pudieran llegar a aquejar.

Entre los logros más destacados logrados por PLACADE destacan la notoria infraestructura de información geoespacial que llegaron a mantener acerca de los niveles de riesgo de la capital del país, las instalaciones y capacidades alcanzadas por su Centro de Operaciones y la capacidad de convencimiento y de convocatoria interinstitucional que les permitió incluso la conformación, a mediados de los años 90, de estructuras como el Sistema para la Mitigación y Atención de Emergencias y Desastres del Municipio Libertador, una estructura institucional que tenía como propósito el promover, integrar y canalizar actividades interinstitucionales de carácter técnico, científico, administrativo y social, dirigidas a la planificación y preparación de acciones e infraestructura que faciliten la gestión de los distintos entes comprometidos en las etapas de prevención, mitigación, atención y recuperación ante casos de emergencias y desastres.

Si bien las capacidades de interacción interinstitucional de PLACADE parecieran haber ido mermando a partir del año 2000 y que sus logros concretos en términos de la existencia de planes interinstitucionales para la respuesta ante contingencias específicas que hayan sido creados y/o implementados por esta no son notorios, sus esfuerzos constituyen sin duda una experiencia relevante en la historia de las iniciativas que han sido desarrollados en nuestro país en procura de maximizar las capacidades de coordinación interinstitucional ante eventos adversos.

Plan COLM:

La Costa Oriental del Lago de Maracaibo –COLM– ha sido una zona de extracción petrolera por más de 80 años en Venezuela. Incluso actualmente se extrae de ella el 35% de la producción de crudo del país (INE, 2009). Producto de la extracción intensa de petróleo, las arenas reservorio donde el hidrocarburo se encuentra se han compactado, dando origen a un importante fenómeno de subsidencia que afecta a dos municipios del estado Zulia donde viven alrededor de 232.636 personas según el censo de 2001.

La más importante manifestación en la superficie de la subsidencia, es el cambio de relieve en el terreno, lo cual ha dado origen a numerosos eventos adversos. El más significativo ha sido un hundimiento gradual de la línea de costa que ha hecho necesaria la construcción de un sistema de diques con el objetivo de impedir que las aguas del Lago de Maracaibo inunden las zonas pobladas de Tía Juana, Ciudad Ojeda, Lagunillas y Bachaquero. La construcción del sistema de diques comenzó a finales de la década de 1920 y aún continúa hoy en la medida que la subsidencia avanza11.

11 Reportes vigentes de la Gerencia de Diques y Drenajes de PDVSA occidente sugieren que en sus puntos más deprimidos la diferencia de cota entre la superficie del lago y el terreno urbanizado es cercano a 9 metros.


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Debido a que los diques se han construido en diferentes períodos de tiempo (a medida que avanza la subsidencia), estos presentan diferentes métodos constructivos, lo cual puede generar áreas donde el dique sea más vulnerable a una ruptura respecto a otras, este hecho aunado a que la zona se encuentra en un área sísmica catalogada como zona 3 según la norma COVENIN 1756:2001, sugiere que en la zona se podrían producir aceleraciones probables del suelo equivalentes al 20% de la gravedad y que pudiera poner en riesgo la estructura del dique, y con ello a toda la infraestructura urbana e industrial que se mantiene actualmente bajo la

cota de inundación del lago de Maracaibo.

El escenario descrito ha propició que se considerase a la Costa Oriental del Lago de Maracaibo COLM como una zona que se encuentra bajo la amenaza potencial de una inundación repentina de las áreas afectadas por la subsidencia, y que pudiera darse ante una eventual ruptura del dique costanero, y este hecho ha dio pie a que en esa región del país se promovieran los esfuerzos más importantes registrados en nuestro país a fin de consolidar planes de contingencia en casos de desastres.

El plan de contingencia que se desarrolló para esa zona llevó por nombre el del PLAN COLM, y el mismo fue desarrollado inicialmente por la empresa de Petróleos de Venezuela MARAVEN, a partir del año 1992. Es importante mencionar que el fundamento legal para el desarrollo de este plan estuvo contenido en el decreto presidencial No. 908 de fecha 24 de mayo de 1990, el cual estableció la conformación de una comisión presidencial permanente para la elaboración y ejecución del plan de contingencia contra riesgos de inundación en la COLM que tendría como sede operacional la población de Ciudad Ojeda del estado Zulia. Esta comisión presidencial estuvo integrada por representantes de varios ministerios y de las compañías petroleras

Imagen 5 Niveles de subsidencia detectados para la COLM en 1992 (Fuente Murria – Rivero 1992, en Cano ANEXO 3)


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que operaban en la zona, y la misma elaboró durante sus primeros años de funcionamiento un plan muy detallado de contingencia que establecía las zonas más amenazadas por una eventual ruptura del dique costanero, los modelos de simulación que sugerían las velocidades con las que las inundaciones se presentarían, los sitos de refugios que se debían disponer, las bases de datos automatizadas de recursos humanos y materiales para atender la emergencia y las diversas acciones que se debían tomar ante la ocurrencia de dicho desastre.

Diversos elementos hicieron que la experiencia del Plan COLM fuese reconocida como una de las experiencias de planificación para contingencias más importantes del continente a principios de los años de 1990, un esfuerzo que fue posible gracias al incondicional respaldo tanto institucional como económico que esta iniciativa tuvo tanto de la empresa petrolera, como de las distintas instancias del gobierno nacional y regional de aquel entonces. Estos apoyos permitieron que en la elaboración de aquellas primeras versiones del plan participaran no solo representantes de múltiples instancias públicas y privadas, sino también algunos de los expertos mundiales más reconocidos en el tema de la administración y planificación para casos de emergencias y desastres.

El Plan de contingencias que se desarrolló en aquella oportunidad cubría las áreas bajo cota cero (línea límite de inundación) de las ciudades de Lagunillas del Zulia, Tía Juana y Bachaquero, incluyendo los respectivos centros de acopío y de resguardo de damnificados que habían sido previstos para cada una de esas poblaciones. El esquema de elaboración que fue seguido para la elaboración de dicho plan incorporó las siguientes etapas:

1. Definición y caracterización de áreas en riesgo. 2. Recolección y/o producción de información básica asociada a:

o Cartografía básica. o Inventario de instalaciones e infraestructura o Población

3. Elaboración y análisis de escenarios de simulación asociados al desastre 4. Elaboración de lineamientos y directrices del Plan

o Contenido o Documentación de respaldo

5. Divulgación 6. Adiestramiento y educación.

o Ejercicios interinstitucionales o Simulacros.

7. Actualización y perfeccionamiento. La primera versión del PLAN COLM se finalizó y distribuyó en enero del año de 1991 y la misma fue recogida en un documento escrito cuyo contenido se organizó en base al siguiente esquema de contenido:

• Fase de Identificación de la Emergencia.


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• Fase de Notificación • Planes de Desalojo • Plan de contingencia del área de operaciones de producción. • Estrategia de divulgación • De la Comisión Presidencial permanente • Centros de coordinación, información y comando • Lineamientos para la rehabilitación post-evento • Actividades para el mantenimiento del plan.

Una vez diseñado, el plan COLM pasó por una etapa de implementación, seguimiento, difusión y actualización permanente que, a partir de finales de la década de los 90, comenzó a decaer en términos de la calidad y cobertura de sus propósitos originales. Esto tuvo sus causas en aparentes deficiencias en los cuadros gerenciales que estuvieron al frente de aquella iniciativa durante esos años y que hicieron que la estructura interinstitucional y social que inicialmente respaldaba y motorizaba sus actividades, fuese perdiendo interés. Posteriormente, en el año 2003, el PLAN COLM fue objeto de un importante proceso de reorganización12 en su personal y en sus fines y el mismo fue convertido en un distrito social con una orientación completamente distinta a la de su sentido original, sin embargo, en los últimos años PDVSA occidente ha manifestado su interés y dado algunos pasos por instrumentar en esa región el plan de contingencia que en algún momento operó en ella. Vale finalmente destacar que, a pesar de los vaivenes que han caracterizado el devenir del PLAN COLM durante los últimos años, diversos aportes inspirados en el mismo han continuado dándose, particularmente en lo que a la investigación y el desarrollo tecnológico aplicado a la optimización de protocolos de contingencia se refiere. Un ejemplo que en este sentido podría mencionarse son los trabajos desarrollados recientemente por Cano y la Fundación Venezolana de Investigaciones Sismológicas FUNVISIS (Cano V. 2009) y que están orientados a optimizar algoritmos para optimizar la identificación geoespacial de rutas óptimas de evacuación a las áreas de refugio en caso de una ruptura de los diques de contención. Un trabajo que no solo sugiere aplicaciones SIG y algoritmos para conocer cuál es el camino más corto entre las zonas afectadas y los centros de refugio, sino que además integra lineamientos de planificación urbana que garanticen la permanencia de esas rutas óptimas (anexo 3). Este tipo de esfuerzos demuestra la capacidad técnica existente en el país de instrumentar métodos rigurosos y basados en tecnologías de punta, para apoyar el diseño de protocolos de contingencia.

12 Estas medidas obedecieron en buena parte a la necesaria revisión que se debió a lo interno de esas dependencias de la empresa tras el sabotaje petrolero que se emprendió contra el gobierno nacional.


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ALGUNOS APUNTES SOBRE LA EVOLUCIÓN, EL ENFOQUE Y LA ORIENTACIÓN DE LOS PLANES DE CONTINGENCIA

La recopilación de experiencias y esfuerzos tanto nacionales como internacionales, que han sido desarrollados a lo largo de estas páginas con la intención de orientar la elaboración de planes de contingencias, pareciera sugerir que detrás del objetivo de diseñar un plan o protocolo de contingencia pudiesen existir diversas interpretaciones y propósitos, y por ende, diversos esquemas metodológicos.

A los fines de caracterizar, aunque sea someramente, la referida diversidad interpretativa asociada a lo que es, lo que busca y el cómo se elabora un plan de contingencia, hemos considerado importante proponer una clasificación de los planes de contingencia en 3 tipos: Planes organizacionales de corte mecanicistas, planes socio-institucionales de tipo organicista y finalmente planes de rigidez intermedia. Veamos a continuación algunas características propias de cada uno de estos:

Imagen 6Ejemplos de los análisis geo-espaciales desarrollados a fin de optimizar rutas optimas de evacuación basadas en la aplicación de métodos de costo ponderado por distancia (Fuente Cano. V. 2011- Anexo 3)


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Planes Organizacionales de corte mecanicista

Los planes organizacionales de este tipo suelen ser protocolos de actuación que se establecen en entornos organizacionales de tipo duro y que están caracterizados por operar sobre instancias en las que existe una clara estructura jerárquico-funcional, donde los canales de comunicación y subordinación son transparentes y conocidos por todos los actores y donde las directrices y lineamientos que se establecen para la organización no son objeto discusión ni de mayores niveles de interpretación.

Sobre los origines y principios del enfoque que sustenta este tipo de planes pudieran referirse los protocolos de funcionamiento que comenzaron a instrumentarse en las empresas de producción industrial a finales del siglo XIX. En aquel entonces la complejidad de los procesos productivos que se daba con la revolución industrial exigió la reingeniería de las estructuras organizacionales y fomentó el obrar ante la complejidad organizacional de manera similar al de un conjunto de piezas que, al ser adecuadamente articuladas, garantizan el funcionamiento de una maquina.

A grosso modo, la mirada mecanicista de los planes que rigen a las organizaciones supone ver a estas como entes compuestos de piezas básicas o elementales que interactúan mecánicamente para realizar los procesos que de ella se esperan, al igual como lo hacen las piezas de un reloj. Un elemento interesante a resaltarse acá es que, así como toda máquina supone la preexistencia de un “dueño” que la diseña y la controla en función de que cumpla adecuadamente sus tareas, el enfoque mecanicista del diseño organizacional presupone también la necesidad de contar con estructuras, procedimientos y protocolos que faciliten el seguimiento, la coordinación, la subordinación y el control de los procesos que en ella se gestan, y esto supone a su vez la idea de separación entre la maquina y su dueño, observador o agente interesado por administrar, controlar y mejorar su funcionamiento13.

Los planes de contingencia que se desarrollan bajo este enfoque suelen hacer énfasis en la definición de directrices que deben ser rigurosamente seguidas por los distintos entes que conforman la estructura jerárquica de la organización y que comúnmente suelen recogerse en un documento escrito y formalmente aprobado por las instancias rectoras de la organización respectiva. Por lo general estos planes ponen todo su énfasis en optimizar el desempeño y el control de las estructuras internas de la organización14 y los escenarios sobre los cuales operan suelen ser poco específicos y siempre acotados a los espacios internos de acción de la organización para la que se diseñan.

13Estos principios parecieran ser los que han configurado la mayor parte de las formas institucionales que hoy nos rodean y que hacen que las estructuras educativas, de salud, de seguridad, de defensa civil, etc., se sostengan en grandes estructuras piramidales, con canales de comunicación, coordinación y subordinación perfectamente establecidos, y que cuentan siempre con algún “dueño” que hace el papel de “director de orquesta” que se rigen por una “partitura” previamente establecida. 14 Que es a la larga donde el sometimiento jerárquico puede operar.


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Planes socio-institucionales de corte organicista:

En oposición al enfoque mecanicista de elaboración de planes de contingencia, existe un enfoque de carácter organicista que encuentra sus fundamentos en el “punto de quiebre” que se dio a mediados del siglo XX en la teoría organizacional, con la aparición de las ideas del biólogo Bertalanffy. Este último sostenía que si aceptáramos que un organismo es una estructura conformada por un conjunto de partes, dicho organismo, como unidad, posee propiedades que ninguna de sus partes individualmente posee. Por ejemplo, todos los seres vivos tienen materia, sin embargo la vida demuestra no ser mera materia sino una propiedad emergente de la materia misma. Así mismo, las partes u órganos de un ser vivo trabajan armónicamente en función del todo, cooperando para que el todo logre sobrevivir, manteniendo su unidad, adaptándose a diferentes ambientes y a diferentes situaciones, etc. En este caso, las partes se influencian mutuamente y estas influencias permiten cambios en la naturaleza y el funcionamiento intrínseco del sistema que potencian su habilidad de sobrevivir.

Los conceptos de plan y organización que emerge de estas ideas son bastante más complejos y sugiere dejar en un segundo plano las estructuras verticales de regulación y subordinación, para enfatizar el papel de la definición de los procesos de comunicación y autorregulación que deben darse a lo interno de un sistema durante una emergencia. En este sentido son interesantes definiciones como las de Checkland cuando sostiene que: “Un sistema es un todo organizado y auto-regulado, que tiene propiedades emergentes y que en principio se caracteriza por su habilidad de sobrevivir a un medio ambiente cambiante gracias a sus procesos internos de comunicación y auto-organización.

La auto-organización que acá se refiere es un fenómeno que ha sido observado y estudiado en las redes de organización comunitaria que surgen después de un desastre (Comfort, 1990, en Linayo 2011) y estos trabajos sugieren que, independientemente de la existencia o no de protocolos “duros” de actuación, los actores, y particularmente los actores sociales, suelen responder ante las contingencias ubicando formas eficientes de utilizar los recursos disponibles e integrando a las estructuras existentes innovadores mecanismos para la acción efectiva. Lo interesante de este proceso es que en el marco del mismo las organizaciones cambian de forma sustancial y casi nunca predecible, sus procedimientos y prácticas frente a los retos que impone el desastre, y tal cambio ocurre idóneamente mediante la selección voluntaria entre alternativas para la acción y sobre plataformas de comunicación pre-establecidas que permiten el mutuo ajuste del comportamiento que se da entre individuos y organizaciones.

El que las capacidades sociales de responder y retomar al orden que se dan durante un desastre provengan de un proceso creativo de intercambio, aprendizaje, elección y adaptación recíproca entre los actores sociales e institucionales que actúan en sus respectivos niveles de responsabilidad, experiencia y conocimiento durante un desastre, sugiere que el objeto central de un plan de contingencia en una comunidad debiera centrarse en promover las capacidades y procesos que potencian la auto-organización, en lugar de enfrascarse en diseñar unos protocolos de actuación detallados que, en la mayoría de las circunstancias resultarán ser inviables.


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La pregunta natural que emerge de lo anterior es: ¿Cómo entonces se pueden implementar planes de contingencia de esta naturaleza?. Y en este sentido los teóricos y defensores de este enfoque, si bien no tienen protocolos tan articulados como los que se sugieren para la elaboración de planes de carácter “duro”15, si sugieren algunos lineamientos y estrategias que pueden incidir en la extensión, la forma y la velocidad con la que la auto-organización ante casos de desastre puede potenciarse.

En este particular se han sugerido cinco estrategias que facilitan o inhiben la auto-organización post-desastres y el surgimiento espontáneo de un nuevo orden en contextos dinámicos de cambio rápido. Estas son las siguientes:

1.Estructura suficiente para retener e intercambiar información.

La auto-organización requiere de la capacidad de actores múltiples para centrar su atención en un mismo problema y en forma simultánea y esto sugiere la necesidad de protocolos de comunicación permanente que permitan conocer las labores que se emprenden en función de prepararse o de responder a una contingencia dada.

2. Suficiente flexibilidad en el comportamiento de otros actores para ajustarse a los cambios dinámicos.

Sin las facilidades adecuadas de información, será siempre difícil para los responsables del manejo de diferentes organizaciones, especialmente a distintos niveles de responsabilidad jurisdiccional, entender las condiciones bajo las cuales operan sus colegas. Cuando el intercambio de información, la confianza y el compromiso con el objetivo compartido de la comunidad son intermitentes o inexistentes, las autoridades acuden a mecanismos legales y “duros” que muchas veces no resultan ser los mejores medios de resolver las carencias de coordinación. De allí que, en condiciones dinámicas, la posibilidad de contar con retroalimentación oportuna y precisa de información entre las partes involucradas con las acciones de preparación y/o respuesta, sea esencial para mantener la flexibilidad característica de la auto-organización.

3. Metas compartidas que sirven como base para la elección.

Las metas de los protocolos de emergencia -protección de vidas, salud, seguridad y propiedad de los residentes de la comunidad- deben ser negociadas y claras entre todos y cada uno de los entes involucrados en el mismo. Con frecuencia ocurre que si bien puede existir consenso en la meta global del plan, pudieran existir interpretaciones distintas sobre las actividades concretas que demanda esta meta y que generaran controversia, de allí la importancia de contar con espacios en donde con frecuencia se puedan compartir dichas

15 A los fines de ilustrar un ejemplo de este tipo de protocolos duros hemos considerado útil incorporar como anexo 4 de este documento la Guía para la Elaboración de Planes de Contingencia de la Federación Internacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja.


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interpretaciones de la manera más precisa posible y con el acceso al rango más amplio de información disponible.

4. Oportunidades recurrentes de interacción.

Un aspecto fundamental para garantizar la sostenibilidad y vigencia de un plan de contingencia es el garantizar que las distintas organizaciones tanto sociales como institucionales involucradas en el mismo tengan oportunidades recurrentes de interacción. Se ha demostrado que los actores involucrados en un plan interactúan de mejor manera en la medida que más y mejor se conocen (Axelrod, 1984, en Linayo 2011).

5. Capacidad para integrar información en una base de conocimiento dinámica que sirva de sustento a la acción consciente.

Esta última recomendación invita a prever como parte del plan de contingencia el funcionamiento de espacios de recopilación, procesamiento y difusión de información permanente, ya sean estos centros de cómputo, centros de operaciones, salas situacionales, etc. Estos espacios deben ser previamente conocidos por los actores claves que deben integrar el plan y sus procedimientos de llenado de reportes, registro de acciones, entrega de informes, etc. deben estar sistematizados.

Vale la pena reiterar que en este enfoque particular para la elaboración de planes de contingencia la apuesta vital que se hace es el apuntalar la auto-organización y su espontaneidad como la estrategia central para maximizar las capacidades de un asentamiento humano de responder eficaz y adecuadamente ante un escenario de desastre. En este contexto es fundamental reconocer la importancia de la construcción colectiva de capacidades, más que como un medio, como un fin en sí mismo que permitirá, a la hora de ser necesario, articular formas emergentes y efectivas de responder ante las primeras horas de una contingencia.

Planes interinstitucionales de rigidez intermedia:

Este tipo de iniciativas emerge como punto intermedio entre lo que se sugiere desde el enfoque mecanicista y el enfoque organicista para el desarrollo de planes y protocolos en caso de contingencia. Su ámbito clásico de aplicación es el de contingencias mayores, que ameritan la participación de diversos entes de tipo institucional (Bomberos, Policía, Protección Civil, Voluntariado de Búsqueda y Rescate, etc.) y que por ende demanda un mínimo de estructura y coordinación interinstitucional a fin de evitar escenarios de ineficiencia, desorden y conflicto.

El Sistema de Comando de Incidente en Escena:

Si bien existen diversos métodos para la coordinación y articulación interinstitucional que demanda este tipo de contingencias, probablemente el sistema más conocido para promover un enfoque estándar de actuación ante distintos tipos de emergencias, ya sean


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estar de carácter urbano o rural, sea el conocido como el Comando de Incidente en Escena y que se conoce como SCI ó ICS (por sus siglas en inglés).

Los protocolos de contingencia basados en el SCI suelen ser recomendados para cualquier tipo de incidente que amerita una respuesta inter-institucional y estos cuentan con la flexibilidad que les permite su adaptación a cada uno de los distintos contextos, entornos y condiciones en que una contingencia que demande una respuesta interinstitucional puede registrarse.

El SCI (ICS) es un protocolo de contingencia que se basa en la conformación de una estructura de comando que debe operar en todos los aspectos de una emergencia, desde la primera llamada de ayuda hasta la culminación de la emergencia y el restablecimiento de las condiciones del área afectada. En este sentido se plantea que un SCI (ICS) debe incluir los siguientes nueve principios básicos para garantizar una idónea operatividad:

1.- Organización modular: Se ha sugerido una estructura modular estándar que contenga siete áreas principales:

Área Responsabilidades Asignadas

Coordinación del Comando del

Incidente

- Dirige las actividades de respuesta y sus estrategias - Autoriza la información que se da a los medios -Está a cargo del personal y le delega responsabilidades - Aprueba los recursos requeridos para la contingencia - Fija el sitio donde se instalará el puesto de mando.

Seguridad - Monitorea las situaciones peligrosas y toma medidas para la seguridad - Identificar riesgos asociados al incidente.

Finanzas - Estimar costos del equipo necesario y utilizado - Monitorear costos de operación y reemplazos de personal.

Logística - Adecua las comunicaciones y provee equipos e instrumentos, áreas de descanso, suministro de alimento, líquidos y chequeo médico.

Operaciones - Implementar y evalúa implementación de planes estratégicos - Supervisar la disponibilidad de grupos de refuerzo - Responsable del control de tiempo operativo de las personas y de su salud.

Planeación - Acopio y evaluación de información relacionada con la contingencia. - Elabora planes para el control de situación y sus métodos alternativos - Lleva registro de todas las etapas de la contingencia y evalúa necesidades

Medios de Comunicación y

Prensa

Formula y proporciona la información, previo acuerdo con el Comandante de Incidente, a la prensa y agencias informativas.

2.- Comunicación integrada


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Asegura que las comunicaciones estén integradas al área de comunicación del comando y que operen en lenguaje sencillo, sin códigos, conciso y preciso. 3.- Terminología común Ante la multiplicidad de actores institucionales el uso de lenguaje sencillo y común es esencial para el buen desempeño de las operaciones. Un factor común de peligro en la instrumentación de este tipo de planes es la confusión, en especial si se tienen varias instituciones donde no todos hablan el mismo idioma técnico. 4.- Estructura permanente de acción Dado que los tipos de contingencias que pudieran atenderse no tiene límites y que durante su progreso se presentan importantes niveles de variabilidad en las condiciones, los entes que conforman el SCI deben contar con espacios permanentes de evaluación donde se establezcan las limitaciones en responsabilidad y modos de acción de cada caso. En este sentido se ha sugerido que para un adecuado desempeño a la hora de compartir responsabilidades del manejo interinstitucional de una contingencia, los involucrados deben discutir como mínimo sobre los siguientes aspectos: • Selección de estrategias • Coordinación de operaciones • Determinación de metas • Uso adecuado y efectivo de recursos 5.- Planes de acción Asociado a los distintos procedimientos de actuación específicos que amerita el tratamiento general de la contingencia. Si dicho procedimiento es pequeño, este plan de acción puede ser verbal, pero ante uno de mayor envergadura conviene que se identifique si se utilizarán múltiples recursos, por cuanto tiempo y de qué manera. 6.- Control de la extensión del manejo: En un Comando de Incidente es fundamental el control de las responsabilidades de las personas e instituciones que están bajo su unidad de coordinación, por lo tanto el mismo debe estar integrado por un número de entre 3 y 7 personas16, para que las tareas de coordinación y manejo de información sean manejadas eficientemente y por un número no excesivo de personas e información. 7.- Procedimientos estándares de operación

16 Diversos estándares sugieren que el número idóneo de integrantes de esta estructura sea 5 integrantes, en todo caso esto variará según el tipo de incidente, el riesgo asociado y la magnitud de sus consecuencias.


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Se sugiere que cuanto más homogéneos sean los procedimientos de operación los protocolos de actuación serán siempre más seguros, organizados y eficientes, y por ello se sugiere que como en el plan, los procedimientos más comunes se plasmen por escrito y que sean objeto de procesos frecuentes de validación, revisión y estandarización. 8.- Recursos pre-designados Es conveniente que quienes participan en un Comando de Incidente en Escena, conozcan de antemano los recursos y facilidades para las operaciones con que cuentan, particularmente en lo referente a las capacidades de reparación de equipos, sistemas de apoyo, servicios médicos de soporte, hospitales y medios de evacuación y transporte. 9.- Manejo integral de recursos Este último aspecto está asociado al uso adecuado de los recursos y pretende reducir el despilfarro en el esfuerzo y otras consecuencias indeseables. La recomendación en este sentido es el mantener actualizados los inventarios de recursos asignados a una operación que permita conocer en todo momento las capacidades instaladas para hacer frente a una contingencia. Si bien la instrumentación de planes de contingencia basados en el establecimientos de protocolos de SCI (ICS) es una estrategia propia de la atención de emergencias urbanas mayores en las que participan distintas instituciones vinculadas a la atención de emergencias/desastres y que la misma pareciera ser poco útil a la hora de tratar de activarla ante escenarios de desastres de gran escala asociados a terremotos, inundaciones, etc., la importante difusión que existe de esta herramienta, particularmente entre los entes de protección civil y de bomberos que operan en el país (Caracas, Zulia, Carabobo, Aragua, etc.) amerita que su existencia y sus principios básicos de operación sean tomados en cuenta a la hora de promover cualquier tipo de iniciativa orientada a la consolidación de planes de contingencia en nuestro país.

Un último aspecto que se quisiera agregar con relación a la breve caracterización de los planes de contingencia que se desarrolló en este aparte es el destacar la importancia que tiene actualmente el entender que no existe un modo homogéneo de desarrollar planes de contingencia y que en efecto los planes de contingencia varían en enfoque, estructura y método dependiendo del contexto organizacional en el cual se pretenden instrumentar sus recomendaciones. Uno de los errores más comunes que se encuentran en los esfuerzos por instrumentar planes de contingencias en comunidades en riesgo es el de diseñar planes “duros” en contextos socio-institucionales que con frecuencia son “blandos”, y que por ende


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no cumplen con ninguno de los preceptos fundamentales sobre los cuales los planes duros se basan17.

LOS SISTEMAS DE ALERTA TEMPRANA ANTE INUNDACIONES

Los antecedentes estudiados y presentados hasta el momento en este informe se han referido a aproximaciones y esfuerzos para elaborar planes de contingencia dirigidos a promover capacidades de respuesta ante distintos tipos de escenarios de riesgo (terremotos, incendios, etc.), sin embargo, a la hora de enfocarnos directamente en el diseño de esfuerzos de preparación ante escenarios de inundaciones como las que suelen darse en el sur del lago de Maracaibo, una propuesta que obligatoriamente debe ser considerada es la del diseño e implementación de Sistemas de Alerta Temprana SAT.

Los Sistemas de Alerta Temprana, a los que en adelante nos referiremos por sus siglas como SAT, han formado parte de una manera u otra, de muchos protocolos de preparación para casos de contingencias, sin embargo, en la medida que las capacidades de predicción y monitoreo se fueron incrementando, en particular de cara a la caracterización de los riesgos volcánicos, hidrometeorológicos y por tsunamis, los SAT fueron asumiendo unos principios propios para su accionar que han sido, y que con cada vez mayor frecuencia vienen siendo utilizados en el mundo.

Conviene mencionar que si bien los SAT no constituyen medidas que inciden en la disminución de los riesgos asociados a la infraestructura expuesta a desastres (viviendas, líneas vitales, infraestructura productiva, etc.), los mismos si han demostrado incidir notablemente en los niveles de morbi-mortalidad asociados a diversos escenarios de riesgos. Este es un hecho que justifica plenamente su instrumentación, particularmente cuando tomamos en cuenta las duras lecciones que han dejado desastres como el tsunami18 que en diciembre del año 2004 afectó a 14 países de África, Asia y Oceanía,

17 Este hecho debe ser considerado de cara a cualquier iniciativa para el diseño de planes de contingencia que se quisiera desarrollar en el marco de un convenio entre Japón y Venezuela, dos países cuyas diferencias socio-culturales, y por ende procedimentales, en lo que a la intervención socio-institucional se refiere, son marcadas. De hecho el peso de estas diferencias ha quedado demostrada en proyectos que han sido implementados en América Latina y en Venezuela en el marco de acuerdos de cooperación sostenidos con los entes de cooperación internacional del Japón.

18 Este evento ha sido considerado como el peor desastre causado por un tsunami a lo largo de toda la historia y tuvo lugar en diciembre de 2004, cuando un terremoto marino de magnitud 9,0 en la escala de Richter, originado en torno a la costa noroccidental de la isla indonesia de Sumatra, en el océano Índico, generó un tsunami que alcanzó las costas de 14 países, dejando más de 250.000 muertos, de los cuales casi dos tercios fallecieron en Indonesia; también hubo numerosas víctimas en India, Sri Lanka y Tailandia.


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matando más de 250.000 personas, y donde un eficiente SAT pudiera haber minimizado enormemente tales niveles de mortalidad.

Principios y fundamentos de un SAT

El interés global y el uso cada vez más frecuente de SATs en el mundo ha dado pie al establecimiento de algunos principios orientadores para su diseño e implementación que han sido sugeridos por diversas instancias internacionales especializadas en el tema, en base a la recopilación y análisis de experiencias.

Uno de los foros globales más importantes del planeta que se ha dedicado a discutir y delinear estrategias para el diseño y la instrumentación de Sistemas de Alerta Temprana han sido las Conferencias Mundiales sobre Sistemas de Alerta Temprana y que fueron desarrolladas en la ciudad de Bonn (Alemania), con el apoyo de la Agencia de Cooperación Internacional Alemana GTZ y la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas EIRD, durante los años de 1998, 2003 y 2005.

Estos encuentros globales permitieron el desarrollo de importantes iniciativas globales de recopilación y análisis de experiencias en la instrumentación de SATs que a su vez promovieron la publicación de bases de datos documentales que recogen cientos de experiencias19 de interés asociadas este tipo de sistemas en el planeta (imagen 7).

19Un par de experiencias europeas de interés que se sugieren revisar en este sentido son el “Plan Ante Inundaciones de Navarra” y la “Guía Metodológica para Instrumentar SAT Locales”. Estos documentos se entregan en los anexos cinco y seis del presente informe.


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Si bien son múltiples las recomendaciones y las lecciones aprendidas asociadas a la instrumentación de SATs que han sido recogidas en estos foros y que, por razones de extensión no podemos presentar en este documento, consideramos si importante hacer algunas breves referencias a aspectos que han sido reconocidos como errores cruciales a la hora de instrumentar este tipo de sistemas.

Procederemos a continuación a resumir 3 de estos errores comunes:

1.- Enfoques parcializados al ámbito de la instrumentación y la tele-detección:

Con frecuencia las propuestas de implementación de Sistemas de Alerta Temprana para inundaciones suelen centrarse a la implementación de redes telemétricas de detección, y por ende parecieran ser temas del ámbito de expertos en áreas como la electrónica, la teledetección, las telecomunicaciones, etc.

Este ha sido reconocido como uno de los errores más comunes en que se incurre a la hora de instrumentar propuestas SAT, y sobre el mismo se han definido lineamientos claros en algunas publicaciones técnicas desarrolladas (EIRD 2004) con el fin de enfatizar la necesidad de reconocer que una iniciativa SAT solo es efectiva en la medida que está constituida por cuatro subsistemas distintos y de similar complejidad e importancia que deben ser cuidadosa y adecuadamente conformados y articulados. Estos subsistemas son:

a.- SUBSISTEMA DE INSTRUMENTACIÓN Y MONITOREO: Vinculado al diseño, instalación, calibración y mantenimiento de dispositivos telemétricos que controlan de

Imagen 7Portada del CD interactivo (versión en español) que contiene la base de datos documental de experiencias hemisféricas SAT y que fue elaborado en el marco de la EWC II (GTZ – EIRD-ONU 2003)


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manera permanente los niveles de los parámetros que sugieren la potencial activación de los protocolos de respuesta y que, en el caso de inundaciones, están referidos al registro de los niveles y duración de las lluvias, la variación en las alturas de cauces, la composición del agua, etc. Es acá donde se centra el quehacer de las redes de monitoreo instrumental y telemétrico que comúnmente se proponen, y al que penosamente siempre se limitan las propuestas que se elaboran.

b.- SUBSISTEMA DE CARACTERIZACIÓN DE RIESGOS: Encargado de identificar geoespacialmente los distintos niveles de exposición a la amenaza de inundación que se pudieran registrar en el espacio local urbano o rural en el que el SAT está instalando. Este subsistema debe estar integrado, para el caso de escenarios de inundaciones, por expertos en caracterización de amenazas hidrogeológicas (hidrología, geomorfología, etc.) y en el mismo conviene el aporte que pudieran dar expertos en temas de vulnerabilidad física de instalaciones expuestas (ingenieros, urbanistas, etc.) a fin de conocer cuáles son las zonas que deberían ser evacuadas, hacia cuales áreas seguras y por medio de cuales rutas.

c.- SUBSISTEMA DE COORDINACIÓN Y ORGANIZACIÓN DE ACTORES: Este tercer subsistema se centra en el diseño de los protocolos de coordinación interinstitucional que deben regir el funcionamiento del SAT. Su importancia es fundamental dado que en él se define a donde llegan los datos que genera el sub-sistema de monitoreo, quienes procesan esa data y toman que tipo de decisiones, como se articula la respuesta inter-institucional que debe darse ante una declaración de alerta o de desalojo, etc. Los esfuerzos de este sub-sistema deben además definir y mantener vigentes los protocolos, espacios y mecanismos de comunicación y coordinación entre los distintos actores institucionales y/o sociales que lo integran.

d.- SUBSISTEMA DE EDUCACIÓN COMUNITARIA: Este último subsistema tiene como función central el garantizar que la población que habita en los espacios donde opera el SAT, y que a la larga es la que debe responder ante las señales de alerta que este emite, conozcan la existencia, el funcionamiento y la importancia que tiene el tipo de información que este sistema genera. Se ha demostrado (informes EWCII) que uno de los eslabones más débiles y que más ha incidido en la falla de los sistemas de alerta temprana se encuentra en la poca importancia que se le suele dar a este subsistema y que ha propiciado que a la hora de emergencias, a pesar de activarse las alarmas y las estructuras institucionales a tiempo, la población expuesta no haya respondido adecuadamente, sencillamente porque desconocían como debían hacerlo.

2.-Empeño en el uso de tecnologías de monitoreo no pertinentes con el entorno local:

Otro error común que ha sido detectado en la implementación de SAT es el uso de tecnologías descontextualizadas del entorno socio-institucional donde el mismo pretende


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ser instrumentado y que hacen que el mantenimiento y operación a largo plazo del sistema genere dependencia de los actores que originalmente diseñaron y construyeron las redes de monitoreo en que se basa su funcionamiento.

Sobre este particular se ha planteado (informes de la EWC) que la mejor tecnología de monitoreo para la alerta temprana en una comunidad es aquella que puede ser en mejor medida dominada por los actores que hacen vida en esa misma comunidad. Este hecho sugiere el gran cuidado que se debe tener a la hora de promover propuestas centradas en el uso de sistemas basados en tecnologías de punta, cuyo funcionamiento puede ser muy impresionantes y genuinamente mucho más eficientes, pero que, en términos de sostenibilidad resulta ser muy cuestionable debido a la incapacidad que tendrán las comunidades en que opera a la hora de mantenerlo.

3.- Indiferencia a los aspectos del contexto socio-cultural local:

Cada vez se ha hecho más evidente la necesidad de incorporar como parte de los diagnostico previos que demanda el diseño e implementación de sistemas de alerta temprana, aspectos que permitan conocer el contexto sociocultural en el que los mismos van a operar. Este esfuerzo no solo es importante a los fines de poder entender los tipos y las características de los niveles de percepción social del riesgo que en esa comunidad existen, o las estructuras de articulación y liderazgo que podrían facilitar o impedir los procesos de apropiación social que deben darse alrededor de dicho sistema, etc. Sino que el mismo promueve la incorporación de recomendaciones que se fundan en las opiniones, juicios y valoraciones que tienen los actores sociales a los cuales dicho sistema va a servir y de quienes a la larga dicho sistema va a depender.

Es común la no observancia de esta recomendación en propuestas de diseño e implementación de que suelen ser elaboradas desde perspectivas esencialmente tecnocráticas en las que, erróneamente se entiende que las comunidades en las que el sistema será instalado constituye un receptor pasivo que carece de capacidad de intervenir en el diseño de la propuesta y que a la larga se limitará a aceptar la solución tecnológica que se le imponga.

Experiencias nacionales asociadas a la implantación de SAT.

En el país existen algunas experiencias previas asociadas directamente al diseño e implementación de Sistemas de Alerta Temprana y su estudio es importante a los fines de conocer las lecciones que las mismas pudieran haber dejado a los fines de orientar futuras iniciativas que en ese sentido pudieran llevarse adelante. De hecho durante los años 2002 y 2004 dos estudios fueron desarrollados en el país a fin de conocer los antecedentes nacionales existentes alrededor del diseño e implementación de Sistemas de Alerta Temprana, el primero de ellos fue el “Estudio del Marco Institucional para la Sostenibilidad de Sistemas de Alerta Temprana” que desarrolló la Dra. Virgiinia Jimenez a solicitud del Proyecto PREDERES y CORPOVARGAS, y el segundo fue el estudio denominado “Aspectos Institucionales y Legales Asociados al Establecimiento de Sistemas de Alerta


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Temprana y Programas de Reforzamiento”, que fue desarrollado por el Dr. Alejandro Linayo a solicitud de la Agencia para la Cooperación Internacional del Japón JICA, en el marco del Plan Maestro para la Prevención de Desastres en el Área Metropolitana de Caracas.

De estos trabajos se recoge que hasta el año 2004 se habían registrado en el país cuatro experiencias institucionales, una de carácter técnico-académica y dos experiencias comunitarias que habían tenido como objetivo central la implantación de los Sistemas de Alerta en distintas regiones del país.

Los sistemas de alerta temprana de tipo institucionales detectados en aquel entonces fueron:

• El Sistema de Alerta contra inundaciones en la cuenca del Rio Guaire implementado en la ciudad de Caracas en el año de 1981.

• El Sistema de Alerta contra flujos de lodo y escombros en la cuenca del Rio Limón implementado en el estado Aragua en 1989.

• El Sistema de Alerta temprana contra inundaciones en la cuenca del Rio Boconó. Implementado en el estado Trujillo en el año 2000 (proyecto formulado en 1994)

• El Sistema de Alarma ante inundaciones de Los Corales, implementado al este del estado Vargas en el año 2000.

Penosamente en ese informe se hacía ver que ninguna de estas experiencias perduró en el tiempo, debido a diversas y hoy reconocidas fallas que se dieron en sus procesos de diseño e implementación. Entre los denominadores comunes que se mencionaban en estos informes y que parecieran haber incidido más poderosamente en su poca sostenibilidad destacan los siguientes elementos:

• Enfoques meramente tecnocráticos que no involucraban a la comunidad

• Poca claridad en los esfuerzos institucionales. Falta de coordinación institucional.

• La inseguridad, el vandalismo y el desmantelamiento de las estaciones.

• Sistemas que operaban como “cajas negras”, cuya tecnología impedía su mantenimiento y/o calibración.

• La falta de articulación a la red nacional y su diseño como sistemas aislados.

• La inexistente vincularon a planes de actuación/articulación institucional.

• La falta de actualización en los equipos.

• La falta de preparación del recurso humano local y calificado para mantener y operar el sistema (equipos y programas).


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• Altos costos de mantenimiento.

• La existencia de mecanismos de actuación e intercambio deficientes y sujetos a los vaivenes políticos.

La experiencia de corte técnico académica referida estaba asociada a la pequeña red de monitoreo que respaldaba el Sistema de Alerta que fue instalado en la Cuenca de la quebrada Galipán, en el Parque Nacional Guaraira Repano y que sirve tanto a la vertiente Norte como sur de dicho parque nacional. Este sistema ha funcionado con muchísimas dificultades y limitaciones a lo largo de estos años, esencialmente gracias al esfuerzo que han desarrollado profesores y alumnos adscritos al Departamento de Hidrometeorología de la Universidad Central de Venezuela.

En términos de iniciativas comunitarias, específicamente dos han sido consideradas como exitosas en su momento, en lo vinculante a su capacidad de activar alarmas comunitarias y planes de actuación y desalojo comunitarios ante potenciales inundaciones: Estas experiencias han sido diseñadas, desarrolladas y mantenidas por las comunidades de algunos de los barrios que ocupan los lechos de inundación de las quebradas Catuche y Anauco, ubicados en la vertiente sur del Ávila (Municipio Libertador).

Para el caso específico del Sistema de Alerta Temprana comunitario que opera en el barrio Catuche, se ha logrado evidenciar que si bien esa comunidad carece con un Sistema de Alerta Temprana como tal, la organización que han logrado desarrollar a lo largo de sus cinco sectores (Guanabano, Portillo, La Quinta, Kinder y El Bulevar) en los últimos 15 años y los capacidades que han adquirido para monitorear la quebrada con la que conviven, les ha permitido instrumentar diversos protocolos que en términos facticos hacen las veces de un SAT. Dicha organización comunitaria ha sido referida como un ejemplo a seguir para toda comunidad en la que se quiera establecer un Sistema de Alerta Temprana, dado el reconocimiento e importancia que hoy se brinda a la organización y liderazgo comunitario para que este tipo de sistemas funcione.

Otra experiencia SAT comunitaria notoria es la experiencia de la Quebrada Anauco, donde la comunidad del barrio que allí vive, con aportes económicos recibidos de una pequeña agencia de cooperación española, decidieron adquirir algunos radios portátiles y unas sirenas para estructurar con ellas un SAT. Las sirenas fueron instaladas en las casas de algunos vecinos y operan con baterías de vehículos que evitan que a la hora de un corte en el servicio eléctrico, su uso se interrumpa. Esta comunidad además produce “folletos” muy sencillos (2 hojas tamaño carta, dobladas), en donde señalan funciones de los delegados encargados del sistema, las instrucciones sobre el contenido de bolsos de emergencia, y las rutas de salida y sitios de concentración en caso de desalojo y evacuación del barrio.

Cabe destacar que uno de los elementos del éxito de estas experiencias comunitarias es el uso que los vecinos le dan a dichos sistemas para atender situaciones de su día a día (convocatorias a reuniones, solicitud de apoyo, organización de fiestas tradicionales, etc.). Este hecho sugiere la importancia de hacer de las herramientas para la preparación ante


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desastres instrumentos de uso frecuentes para mejorar asuntos de la cotidianidad de quienes viven en zonas de alto riesgo.


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Imagen 8:Folletos informativos con protocolos de evacuación del SAT Comunitario del barrio Catuche (Izquierda) y Alarmas del SAT del barrio Anauco (Derecha) (Fuente: PREDERES 2004)


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Sobre el análisis de experiencias y las lecciones aprendidas alrededor de los esfuerzos desarrollados hasta mediados de la década pasada en procura de instalar sistemas de alerta temprana, iniciativas adicionales han sido implementadas recientemente y que merecen ser referidas en este resumen. La más importante de estas es sin duda el Sistema de Alerta Temprana que fue desarrollado en la cuenca de Catia La Mar (estado Vargas) en el marco del proyecto PREDERES U.E. – CORPOVARGAS a partir del periodo 2005-2006.

Este proyecto cuenta con una serie de estaciones de monitoreo pluviométrico que en tiempo real envía los registros de lluvia que se detectan en esa cuenca a una central de procesamiento de datos que está localizada en la sede de la Universidad Marítima y del Caribe (cuya sede está ubicada en el mismo estado Vargas). Alrededor de este proceso de monitoreo operan diversos protocolos institucionales que son dirigidos por las instituciones locales de bomberos y protección civil a fin de activar los planes de actuación que pudieran ser requeridos.


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Algunas fortalezas

asociadas a este sistema son las siguientes:

• El diseño e implementación de su red de monitoreo se basa en tecnologías mayoritariamente desarrolladas a nivel nacional.

• Los protocolos para el análisis de sus registros fueron desarrollados por investigadores del Departamento de Hidrometeorología de la Universidad Central de Venezuela.

• El centro de recepción de sus datos opera en los espacios de la Universidad Marítima y del Caribe, ubicada en la zona de Catia la Mar, el estado Vargas, una de las áreas a la cual el sistema sirve.

• Para efectos de su diseño se evaluaron previamente diversos aspectos del entorno social, cultural e institucional local en donde el sistema sería instalado.

• En sus inicios el sistema demostró operar en niveles aceptables de coordinación con los entes de atención de emergencias y preparación para desastres de la localidad a que sirve.

• El sistema sirve de herramienta de apoyo académico para los estudiantes de algunas cátedras que se imparten en la Universidad Marítima y del Caribe.

Vale la pena finalmente aclarar que estas características no garantizan en sí mismas la absoluta eficiencia ni la sostenibilidad a largo plazo de este sistema, pues estos logros solo podrán ser evidenciados en la medida que el tiempo transcurra. Lo que si se destaca es que estos logros constituyen en sí mismos mejoras importantes con respecto a los fracasos registrados en intentos previos de implementar sistemas de alerta temprana desarrollados en el país, y esto es un hecho que sugiere que de alguna manera se ha ido aprendiendo de los errores.

Imagen 9:Fotos del tipo de tecnología seleccionada para soportar el Sistema de Alerta Temprana que opera Catia La Mar. (Fuente: PREDERES 2004)


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Como último ejemplo que quisiéramos citar alrededor de esfuerzos nacionales desarrollados en procura de instrumentar sistemas nacionales en nuestro país consideramos necesario hacer alguna referencia a los esfuerzos que en ese sentido se desarrollaron en el marco del previamente citado Plan Maestro para la Prevención de Desastres en el área Metropolitana de Caracas, proyecto este que fuera desarrollado con el auspicio de la Agencia de Cooperación Internacional del Japón entre los años 2001 y 2004 en los municipios Libertador, Chacao y Sucre de la capital del país.

Este proyecto abordo el diseño de diagnósticos y propuestas muy detalladas orientadas a instrumentar medidas que pudieran paliar los niveles de riesgo tanto sísmico como hidrogeológico del área metropolitana de Caracas, y como parte del diagnóstico y del diseño de propuestas que se desarrollaron a fin de reducir el riesgo de aludes torrenciales que pudieran darse en el flanco sur de la cordillera de la costa, se promovió el diseño de un sistema de alerta temprana que, si bien no llego a instrumentarse, generó en efecto múltiples aportes que pudieran guiar este tipo de desarrollos.

Si bien muchos de los elementos y consideraciones clasificadas como fortalezas en el diseño del SAT que se desarrollo en la zona de Catia la Mar por el proyecto PREDERES, también fueron tomados en cuenta en la propuesta del SAT para el área metropolitana del Caracas que elaboró JICA, un elemento que vale la pena destacar de este último fue el mecanismo consensuado institucionalmente que se generó para los efectos de regir la operación de dicho sistema.

Imagen 10: Diseño de la red de estaciones de monitoreo que fueron sugeridas para instrumentar el Sistema de Alerta Temprana de la Ciudad de Caracas (Fuente: Plan para Prevención de Desastres en Caracas JICA 2005)


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Este protocolo fue producto de una larga serie de reuniones de coordinación entre distintos entes capitalinos, adscritos a los niveles de gobierno tanto nacional, como regional y municipal, y que fueron orientadas a identificar de qué manera pudiera funcionar de forma óptima este sistema. Como producto de esas largas discusiones se aceptaron finalmente los esquemas operacionales y las formas y espacios para la toma de decisiones que deberían sostener su funcionamiento, en cada una de las 3 etapas distintas en las que se consideró que el mismo debiera funcionar. Estas etapas son las siguientes:

• Etapa de monitoreo permanente. • Etapa de activación institucional. • Etapa de activación comunitaria y desalojo.

Se presentan en las próximas páginas los esquemas de operación desarrollados para cada una de esas etapas y posteriormente el esquema general de funcionamiento (imagen 11) que fuera propuesto para este Sistema de Alerta Temprana.

QUE Monitoreo constante de actividad hidrometeorológica en las tres cuencas del área de estudio; mantenimiento y mejoramiento permanente de red hidrológica; formación de personal técnico y de investigación; desarrollo y mejora de modelos hidrológicos y estudios geomorfológicos (intensidad

Centro de Información para la gestión de Riesgos CIGRED

Seguimiento: Sinopsis del tiempo y Análisis de lluvias

antecedentes

Decisión para

acti ar al

Continua monitoreo

Llamado a los miembros del CAT para stand by

Comunidad

Nivel-1: Situación Normal Monitoreo y control diario Reportes

permanentes al CIGRED

Oficina MARN INAMEH-Venehmet

UCV

Manejo de información Hidro-meteorológica

Alerta Regional

Flujo permanente de Información y Medios

de comunicación

Difusión de la Información y

reporte de condiciones

PROPUESTA S.A.T - ETAPA DE MONITOREO PERMANENTE

http://www.meteorologia.mil.ve/Ambientes/boletin%20Hoy.htm


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& volumen precipitación) para toma de decisiones del SAT; transferencia de tecnología; fortalecimiento instituciones de emergencia; capacitación comunitaria; información pública.

QUIEN INAHMET-MARN; Departamento de Hidrometeorología, Universidad Central de Venezuela; Personal de guardia del CIGRED. – Protección Civil– Medios Comunicación – Comunidad

CUANDO En condiciones normales – Periodos o temporadas secas, o con registros de lluvia (duración e intensidad) dentro de los valores esperados para la zona.

COMO Mediante monitoreo permanente en tiempo real de las cuencas, fortaleciendo canales de coordinación y niveles de desempeño de instituciones de emergencia y protección civil – Programas de divulgación y capacitación ciudadana.

REQUISITOS • Fortalecimiento de capacidades de coordinación institucional. • Instalación de red de monitoreo pluviométrico en tiempo real. • Transferencia de Tecnología (monitoreo, PCAD, Información pública). • Preparación de material para medios de comunicación locales. • Crear y fortalecer CIGRED

PROPUESTA S.A.T - ETAPA DE ACTIVACIÓN INSTITUCIONAL

Seguimiento: •Sinopsis del tiempo

• Análisis de lluvias antecedentes

Decisión sobre

emisión de

Continua monitoreo

Activación de los miembros del CIAT

Decisión de alerta y pasos de evacuación

Comunidad

Nivel-2: Período de Preparación hasta la declaratoria de alerta

INAMEH- Venehmet Oficina Regional MARN

UCV

Reporte de la Condición

Local

Caracterización de amenaza Hidro-meteorológica.

Alerta Regional

Difusión de Información Medios de

Comunicación

Difusión de la Información




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QUE Activación de Comité Interinstitucional de Alerta Temprana ante el registro de indicadores hidrológicos o geológicos de alerta.

QUIEN Centro de monitoreo recibe y procesa señales de advertencia y activa al Comité Interinstitucional de Alerta Temprana (Protección Civil, Policía, Bomberos, Cruz Roja), que se reúnen en sede del CIGRED para hacer seguimiento y tomar decisiones.

CUANDO Ante el aumento de la intensidad de las lluvias, registro de precipitaciones muy intensas y/o prolongadas, disminución abrupta injustificada de cauces, aviso de perturbaciones atmosféricas de gran escala, sismos o movimientos de masa en las cuencas, cambios en características del agua detectados por las comunidades

COMO Mediante la existencia de canales de comunicación y coordinación entre instituciones académicas y operativas, fortalecimiento de niveles de coordinación de instituciones de emergencia, estableciendo centro de operaciones del CIGRED.

REQUISITOS • Crear canal de en centro de monitoreo y CIGRED. • Instalación de Centro de Operaciones donde funcionará el CIGRED. • Programas de capacitación para funcionarios de instituciones de respuesta. • Acuerdos interinstitucionales y programas de adiestramiento conjunto (simulacros

de respuesta institucional).

PROPUESTA S.A.T - ETAPA DE ACTIVACIÓN COMUNITARIA Y DESALOJO

Seguimiento: •Sinopsis del tiempo

• Análisis de lluvias antecedentes

Decisión para la

evacuación

Continua monitoreo

Miembros de CAT activados

Comunidad

Nivel-3: Período de Alerta y Evacuación de la comunidad

INAMEH- Venehmet Oficina Regional MARNR

UCV

Reporte de la Condición Local

Caracterización amenaza Hidro-meteorológica.

Alerta Regional

Difusión de Información

Difusión de Información




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QUE Activación de protocolos de alerta/desalojo de las comunidades ubicadas en áreas de riesgo definidas para las tres quebradas.

QUIEN La comunidad pone en ejecución los protocolos de alerta y evacuación para los que previamente se han preparado, luego de recibir una declaración oportuna de alerta de parte de los responsables del CIGRED.

CUANDO Ante el consenso de los integrantes del CIGRED basado en el análisis de información que denote la persistencia o exacerbación de las condiciones de amenaza hidrológicas, meteorológicas y/o geológicas de las cuencas

COMO Mediante la existencia de canales de comunicación y coordinación entre instituciones operativas y las comunidades y el fortalecimiento de las capacidades de respuesta y desalojo de las comunidades.

REQUISITOS • Mejorando percepción social de las instituciones de emergencia. • Desarrollo previo de mapas de riesgo detallados de las cuencas. • Crear canales de comunicación entre instituciones CIGRED y comunidad. • Desarrollo de material de capacitación sobre S.A.T. para comunidades. • Capacitación de instituciones de CIGRED para conducir Programas de capacitación

comunitaria sobre S.A.T (desalojos).


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Vale finalmente mencionar que este esfuerzo de diseño de mecanismos de coordinación ha sido una referencia obligada para toda propuesta posterior de instalación de un SAT que se ha dado en el país y que el mismo fue seguido con muy pocas modificaciones por el previamente descrito Sistema de Alerta Temprana desarrollado en Catia la Mar por el Proyecto PREDERES - CORPOVARGAS.

Imagen 11:Diseño del protocolo de Funcionamiento desarrollado para el Sistema de Alerta Temprana del área metropolitana de Caracas (Fuente: Plan para Prevención de Desastres en Caracas JICA 2005)


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LINEAMIENTOS PARA LA ASISTENCIA HUMANITARIA POST-IMPACTO

Como uno de los últimos aspectos que serán considerados en el marco de este trabajo de recopilación y análisis de experiencias que pudieran orientar el diseño de planes y protocolos de contingencia, quisiéramos referirnos brevemente a algunos principios y herramientas que pudieran apoyar los esfuerzos de asistencia humanitaria post desastres, y que incluyen el establecimiento de sistemas de protección temporal a las víctimas, el uso de albergues provisionales y la implementación de flujos de ayuda durante y después del evento.

Sobre estos aspectos vale la pena mencionar que, si bien alrededor de la manera como pudieran estructurarse planes de contingencia o sistemas de alerta temprana existen actualmente niveles importantes de discrepancia de criterios, alrededor del tema de la asistencia humanitaria ante casos de desastres se ha hecho un inmenso esfuerzo de negociación y de búsqueda de consenso internacional orientado a disminuir dichas divergencias. Un esfuerzo que tras quince años de trabajo desarrollado entre cientos de expertos y docenes de instituciones humanitarias internacionales, ha permitido el establecimiento de un consenso sobre el conjunto de estándares mínimo aceptables que deben orientar las acciones de asistencia humanitaria en casos de desastres. El nombre de la iniciativa global que permitió consolidar este esfuerzo es el de Proyecto Esfera.

El Proyecto Esfera –o simplemente «Esfera»– fue iniciado en 1997 por un grupo de organizaciones no gubernamentales (ONG) humanitarias y el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja Internacional. Su objetivo era el de estandarizar y mejorar la calidad de las acciones de asistencia humanitaria que se brindan en casos de desastre y en función de ello poder evaluar y rendir cuentas. La filosofía de Esfera se funda en dos convicciones esenciales: la primera es que las personas afectadas por un desastre tienen derecho a vivir con dignidad y, por lo tanto, a recibir asistencia; y la segunda, que ante esas situaciones se deben tomar todas las medidas posibles para aliviar el sufrimiento humano ocasionado por los desastres. Con el fin de plasmar dichas convicciones esenciales, el Proyecto Esfera redactó una Carta Humanitaria y elaboró un conjunto de normas mínimas en algunos sectores clave que deben integrar la asistencia humanitaria post-impacto. Dichas normas se exponen en cinco capítulos técnicos de su Manual20 y que llevan por nombre el de “Normas Esenciales”, “Abastecimiento de Agua, Saneamiento e Higiene”; “Seguridad Alimentaria y Nutrición”; “Alojamiento, Asentamientos Humanos y Artículos No Alimentarios”, y finalmente el de “Acción de Salud” (imagen 12).

20Dada la importancia de su contenido, este documento completo y en su versión 2011 se anexa como anexo siete del presente informe.


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Una de las fortalezas del Proyecto Esfera es que el diseño de sus normas mínimas se basa en la vasta evidencia empírica de sus autores y representan el consenso predominante en cada sector sobre las mejores prácticas para la respuesta humanitaria en casos de desastre. Adicionalmente, cada norma va acompañada de acciones clave, indicadores clave y notas de orientación que guían sobre la manera de cumplir las recomendaciones que se brindan. El Manual de Esfera fue concebido para servir en la planificación de protocolos de contingencia y la implementación, el seguimiento y la evaluación de las respuestas humanitarias, y el mismo también ha sido sugerido como una herramienta eficaz de promoción para negociar el ámbito de la acción humanitaria y la asignación de recursos post-desastre en comunidades afectadas.

Imagen 12:Estructura interna de contenido del Manual del Proyecto Esfera (Fuente: Manual Proyecto Esfera – Versión 2011)


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El Manual Esfera fue publicado por primera vez en el año 2000, siendo revisado en el 2003, y nuevamente en los años 2009 y 2010. En cada proceso de revisión se han realizado amplias consultas entre entidades especializadas en el tratamiento de los distintos sectores que abarca y en las que ha participado un cada vez mayor número de organizaciones e individuos, gobiernos y organismos de las Naciones Unidas. Las lecciones del terremoto de Haití

Penosamente, a pesar de la existencia de protocolos y acuerdos como el que ha permitido generarse alrededor del Proyecto Esfera, el tema de la respuesta humanitaria y la coordinación de esfuerzos ante casos de desastres sigue siendo un reto pendiente en el mundo entero, pues con cada desastre que ocurre se evidencian las debilidades de los enfoques dominantes y emergen nuevas suposiciones y alternativas de acción.

A los fines de brindar un primer ejemplo de los retos y las oportunidades que pudieran generarse en la medida que logremos ir superando las inadecuadas prácticas que usualmente son implementadas a la hora de prestar asistencia post-desastre, quisiéramos referirnos brevemente al caso de Haití y a la respuesta humanitaria que se brindó en ese país luego del terremoto registrado el día 12 de enero del año 2010 y que estuvo marcado por un gran espíritu de cooperación que afloró tanto desde nuestra región como en el planeta tras la ocurrencia de aquel terrible desastre. El problema que emergió de la experiencia de Haití no fue el de la solidaridad, sino el de la eficiencia, y en este sentido si se hace necesario evaluar con rigurosidad la manera como se ha procedido y como se viene procediendo, a la hora de instrumentar protocolos de respuesta humanitaria y de emergencia ante calamidades.

En un excelente trabajo elaborado publicado recientemente por la Organización Panamericana de la Salud y que lleva por nombre “Health response tothe Earthquake in HaitiJanuary: Lessons to be Learned for the NextMassive Disaster”21, los datos que se desprenden del apoyo humanitario brindado son sencillamente apabullantes: Si mirásemos por ejemplo lo que allí se refiere sobre lo que fue exclusivamente la intervención de organizaciones y equipos internacionales de rescate y salvamento que llegaron a ese país a fin de apoyar a las víctimas atrapadas por el terremoto, se menciona que más de 60 equipos de equipos de rescate (USAR) provenientes de 30 países, movilizaron hacia Haití unos 1800 socorristas luego del terremoto.

Se ha estimado que un equipo de rescate (similar a los que suelen ser movilizados por los Estados Unidos), operando en un país extranjero, puede llegar a costar hasta un millón de dólares diarios. Este valor extrapolado al número de equipos que participo durante los 10 días que duraron las labores de salvamento en estructuras colapsadas, sugieren que el costo de aquella operación pudiera estar entre 300 y 500 millones de dólares.

También se menciona en dicho estudio de la PAHO que, según cifras de OCHA-UN, todo aquel inmenso esfuerzo, tanto financiero, como logístico y técnico, desarrollado con la más

21Disponible solo en ingles en http://new.paho.org/blogs/haiti/?p=2147

http://new.paho.org/blogs/haiti/?p=2147


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loable de las intenciones, logro que fueran rescatadas un total de 132 personas22. Obviamente que la vida de 132 seres humanos es algo a lo que no se le puede poner preció y por ello no se puede cuestionar que se invierta lo que sea necesario a la hora de garantizar la vida de quien ante una contingencia necesita de ayuda. Sin embargo este hecho no impide que nos hagamos preguntas como las siguientes: ¿Cuántos equipos locales de rescate en estructuras colapsadas pudieran haberse equipado y mantenido en Haití con lo que costó la intervención externa que fue desarrollada?, ¿No hubiese sido mucho más eficiente esa respuesta operativa si se hubiese dado entre técnicos locales previamente equipados y formados. Técnicos que conocen el área, el idioma y la idiosincrasia local? , ¿En cuánto podría haberse disminuido el tiempo de respuesta de estos equipos de apoyo de ser locales y cuantas personas más se hubiesen salvado de haberse ahorrado dicho periodo?.

Un elemento interesante que sugiere respuestas a estas interrogantes es también presentado en ese informe y sostiene que la respuesta local e inmediata que dieron en Haití dos pequeños equipos de rescate adscritos a su Dirección de Protección Civil permitieron el rescate de 78 personas, esto a pesar de las limitadas herramientas y la falta de equipos con que trabajar adecuadamente. Estos casos de personas rescatadas no fueron incluidos en los reportes sobre el total de personas rescatadas por la respuesta internacional de ayuda que se dio a raíz de aquel terremoto.

Estos elementos deben invitar a fomentar mecanismos de cooperación y asistencia humanitaria que estén preferiblemente centrados en capacidades locales, dado que estas han demostrado ser con frecuencia mucho más eficientes que aquellas iniciativas foráneas que suelen ser activadas luego de la ocurrencia de un desastre.

Las lecciones del terremoto de Chile:

A las 3:30 am del sábado 27 de febrero de 2010, un terremoto de 8,8 grados en la escala de Richter (el quinto mayor terremoto de los últimos 1.200 años según el Servicio Geológico de EEUU) sacudió con violencia a Chile. Sus efectos se extendieron por más de 300 kilómetros de costa, azotando a cinco ciudades con más de 100.000 habitantes y a otras cuarenta y cinco ciudades de más de 5.000. Datos de EMDATA sugieren que más de 500 personas perdieron la vida. Más de 50.000 familias quedaron sin techo y unas 200.000 viviendas sufrieron severos daños.

El terremoto de Chile constituyó sin duda un ejemplo para el mundo del éxito de las normas de construcción y las políticas de seguridad urbana implementadas por los chilenos a partir de las lecciones que aprendieron de eventos similares que les tocó vivir en el pasado reciente23. Una política que permitió que un terremoto descomunal y con el potencial de generar decenas e incluso cientos de miles de muertes en cualquiera de nuestros países,

22Hablamos acá de que el costo por persona rescatada pudiera estar alrededor de unos 3 millones de US$ 23Destaca el aprendizaje que a este país le dejó el terremoto de Valdivia de 1960.


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solo colapsara unas pocas edificaciones y se tradujera por ende en niveles de mortalidad relativamente muy bajos.

Sin menospreciar los logros referidos, dicho terremoto constituyó también una lección muy importante, tanto para chilenos como para toda la región, sobre aspectos pendientes por reforzar referidos a la preparación y la respuesta ante desastres. Muchos de estos elementos han sido descritos y analizados en diversos documentos, sin embargo hemos considerado prudente citar acá un escrito titulado “12 Lecciones de Chile”, elaborado por el Ing. Sergio Bitar, quien fungía durante el terremoto como Ministro de Obras Públicas de ese país (Bitar, 2010, citado por Linayo 2011).

Presentamos a continuación algunos apartes de interés contenidos en este documento:

• “El control del orden público es indispensable para responder con rapidez a la necesidad urgente de atención de salud, alimentación, ropas, combustible; de restablecimiento de los servicios fundamentales, y –en los días siguientes– retiro de escombros.”

• “En Concepción, a pocas horas del terremoto, la policía fue desbordada y comenzaron pillajes en el comercio, sumiendo en el temor tanto a la población como a las cuadrillas de trabajadores que debían iniciar la reposición de los servicios básicos. Una revisión de los sismos que han tenido lugar en Chile y el mundo permite detectar un patrón común: al producirse un vacío de poder se puede generar un cambio abrupto, casi inconsciente, en la conducta individual y social, al punto de que se desaten olas de pillaje y robo entre vecinos y personas decentes. Así ha ocurrido en otros casos de desastres de envergadura, como el reciente terremoto de Nueva Zelandia.”

• “Lo acontecido en Concepción fue chocante, y muchos individuos devolvieron las especies que habían sustraído luego de ser advertidos, días después, de que sus casas serían registradas por la policía. Algunos declararon haber sido víctimas de un desvarío colectivo, y sentirse arrepentidos de lo hecho.”

• “La emergencia inmediata, instante esencial de un desastre natural, exige fortalecer la capacidad de reacción de las empresas privadas que proveen los servicios públicos básicos. Estas empresas carecían de planes de contingencia, y –en muchos casos– procedieron con inusitada lentitud, al tiempo que la responsabilidad recaía en autoridades de gobierno con escasa capacidad de incidir en decisiones privadas.”

Sobre los elementos expuestos anteriormente vale la pena hacer unas brevísimas reflexiones vinculadas al tema de los saqueos post-desastre, las razones que propician estos eventos y las medidas que pudieran tomarse desde el sector privado a fin de minimizar la posibilidad de que este tipo de comportamientos sociales se instaure.


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Se ha sugerido (Linayo 2011) que, sin desconocer el rol que el vandalismo y el pillaje pudieran jugar aquí, un motor autentico que con frecuencia promueve estas respuestas sociales es la necesidad genuina y el instinto de supervivencia que se da entre afectados por desastres, sin distingo alguno de nivel social.

Cualquier persona afectada por un evento que súbitamente quiebra los canales establecidos para atender sus necesidades básicas (agua, comida, abrigo, etc.) respetará el orden público, hasta un punto, y a partir de allí se lanzará a buscar lo que pueda, donde pueda y como pueda. No es necesario ser muy sagaz para intuir que la gente no se va a quedar en la calle y sin alimentos sabiendo que el hipermercado de la esquina está abarrotado de un inventario que ellos deben abstenerse de tocar porque el dueño de ese establecimiento, probablemente por temor, no quiso abrir sus puertas24.

Estas realidades promueven innovar en la manera como se lidia ante el tema de la ayuda humanitaria en caso de desastres, y en este sentido se pudiese considerar el desarrollo de protocolos en donde, tan pronto ocurra un evento, los dueños de este tipo de establecimientos puedan poner a disposición de las autoridades sus inventarios, previo acuerdos perfectamente establecidos, a fin de que se implementen mecanismos controlados que hagan llegar a la población esos insumos, y donde obviamente el Estado se comprometa a reponer a los propietarios sus inventarios originales.

De lograrse esta suerte de "saqueo organizado" se aceleraría el suministro de ayuda (pues en lugar de movilizar cientos de toneladas a las zonas afectadas se operaría inicialmente con lo que existe), también se evitaría la destrucción de instalaciones que comúnmente viene asociada al saqueo (y que en ocasiones dejan daños tan serios como las pérdidas de inventario), y se incorporaría sólidamente al sector privado (fabricas, depósitos y

24Prefiriendo, en el caso de comercios que almacenan alimentos perecederos, que estos insumos se pierdan ante las fallas de energía que ocasionalmente producen la pérdida de sus capacidades de refrigeración.

Imagen 12: Imágenes asociadas a los saqueos registrados en Chile luego del terremoto de febrero del 2012 (Fuente: Diario El Tiempo – 2012 – Versión Digital)


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comercios) en la gestión de un escenario que definitivamente debe ser abordado por todos los actores locales.

Desde luego que la instrumentación de estos mecanismos de preparación para casos de desastres demanda, además de esfuerzos muy importantes de coordinación público-privada, del desarrollo de competencias profesionales solidas entre los entes de protección/defensa civil que existen en la región. Penosa y contradictoriamente, pese a la absoluta importancia que tienen estas instituciones en la actualidad, aun son insuficientes los esfuerzos que se hacen en función de profesionalizar estos cargos.

En cualquiera de los casos, estos son solo ejemplos de la larga lista de temas pendientes y que deberán seguir siendo considerados a la hora de promover mejores y más innovativas formas de responder ante los desastres en el futuro.

MÁS ALLÁ DEL TRATAMIENTO SINTOMÁTICO DE LAS INUNDACIONES:

A lo largo de este documento se ha hecho el esfuerzo de presentar el análisis de una serie escogida de herramientas, principios y experiencias, tanto nacionales como internacionales, que pudieran ser útiles a la hora de diseñar planes y protocolos para la respuesta ante casos de inundaciones que pudieran darse, tanto en el Sur del Lago de Maracaibo, como en cualquier otra de las múltiples regiones del país que están expuestas a este tipo de amenazas.

Sobre este particular resulta imprescindible mencionar que, sin desconocer la importancia vital que tiene el optimizar en nuestro país los protocolos de preparación y respuesta social e institucional que deberían regir la respuesta ante escenarios de desastres, este tipo de iniciativas solo abordan el problema de la reducción del impacto de los desastres en sus consecuencias, y dejan de lado la corrección de las practicas insostenibles de desarrollo local que comúnmente están detrás de los procesos de construcción social de riesgos y que históricamente han precedido a los distintos desastres que hemos sufrido. Es también importante destacar que en nuestro país se han dado pasos muy importantes a los largo de los últimos años, orientados a fomentar nuevos enfoques y concepciones alrededor de lo que debería ser el tratamiento integral del riesgo de desastres, y lo interesante acá es que estas nuevas concepciones ya han sido plasmadas de manera absolutamente explicita tanto en nuestro marco legal, como diversos lineamientos políticos y administrativos que rigen al aparato institucional tanto nacional como latinoamericano. Algunos elementos comunes que se encuentran en estas iniciativas regionales que se vienen dando a fin de fomentar la gestión del riesgo de desastres son las siguientes:

• La idea de concebir a la gestión del riesgo de desastres como una prioridad de las políticas públicas nacionales, regionales y locales y sus estrategias de desarrollo y


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la invitación a entender a la gestión del riesgo de desastres como un condicionante de sostenibilidad de los esfuerzos desarrollo.

• El esfuerzo por promover el tratamiento de la gestión de riesgo bajo principios de corresponsabilidad y descentralización, que implican la responsabilidad directa de todos y cada uno de los actores de la sociedad (los gobiernos, agencias internacionales, sociedad civil, sector privado, etc.) obrando en sus respectivos ámbitos geográficos.

• La prioridad que se le da a la promoción de iniciativas orientadas al tratamiento prospectivo y/o correctivo de los riesgos (prevención y mitigación)y que facilite el abordaje de este problema desde sus causas (el riesgo) y no solo desde sus consecuencias (los desastres).

En lo referente al ámbito legal es importante recordar que el 9 de enero del año 2009 fue publicada en gaceta nacional la Ley de gestión de riesgos socio-naturales y tecnológicos. Un instrumento legal que define a la gestión integral de riesgos en nuestro país como un proceso orientado a formular planes y ejecutar acciones de manera consciente, concertada y planificada, entre el Estado, la sociedad organizada y el resto de los particulares a fin de reducir el riesgo de desastres. En su articulado, esta Ley define una Política Nacional de Gestión Integral de Riesgos Socio-naturales y Tecnológicos entendida como un ejercicio transversal a todas las instancias del Poder Público y los particulares y que está orientado a evitar o disminuir los niveles de riesgos en el territorio nacional y a generar capacidades para afrontar desastres, fomentando con ello la incorporación activa de las instituciones públicas y privadas, así como la participación permanente de la comunidad, en su implementación. Se establece en esta Ley que toda persona natural o jurídica, pública o privada, está obligada a cumplir con la política nacional de gestión integral de riesgos socio-naturales y tecnológicos, conforme al principio de corresponsabilidad que subyace en el proceso de desarrollo sustentable del país. Este principio, también implica la responsabilidad que tiene el Estado, el Sector Privado y las Comunidades de promover en la educación y en la cultura, aspectos de prevención y mitigación de riesgos, así como de preparación permanente, atención, rehabilitación y reconstrucción en casos de emergencias y desastres. También se establece en esa norma que las comunidades organizadas y las instituciones de protección civil y atención de emergencias tendrán la capacidad de ejercer una función contralora del riesgo que se construye en sus entornos, y que en función de ello estas podrán denunciar ante las instancias competentes, a los entes públicos y/o privados, o a los particulares cuyas acciones u omisiones contribuyan a generar escenarios de riesgos socio-naturales y/o tecnológicos dentro de su localidad.


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La manera como este nuevo paradigma alrededor del problema de los desastres ha emergido invita a que en el desarrollo de esfuerzos como el que se vienen desarrollando a fin de consolidar formas para propiciar el control de inundaciones en el Sur del Lago de Maracaibo, se incorporen como parte de los procesos de planificación previstos, elementos que promuevan el enfoque de la gestión integral del riesgo de desastres y que inviten a sus habitantes a explorar prácticas de desarrollo local mucho más sostenibles y seguras ante el riesgo de inundaciones.

La clave para lograr este objetivo será el poder incorporar en dichos proyectos algunos mecanismos que permitan fortalecer las capacidades locales de intervenir prospectivamente (prevención) y correctivamente (mitigación) los escenarios de riesgo que se detecten, y el entender a estos esfuerzos como formas complementarias y altamente rentables de abordar el riesgo que los desastres que con toda seguridad tendremos que enfrentar en el futuro.


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BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA. Bouchot, M. Historia de la literatura antigua. Literatura sagrada, griega y latina. Madrid: La España Moderna, 1922. EMDAT. Desastres en Números. International Disaster Database disponible en www.emdat.be IPCC International Panel for Climate Change, Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation, SREX, 2012 PAHO. “Health response to the Earthquake in Haiti January: Lessons to be Learned for the Next Massive Disaster”25, 2011. Jimenez, V. Estudio del Marco Institucional para la Sostenibilidad de Sistemas de Alerta Temprana en Venezuela. Proyecto PREDERES – CORPOVARGAS 2004. Lavell A. Viviendo en Riesgo. La Red - FLACSO. Editorial Tercer Mundo. Bogotá. 1994. Linayo A., De la Administración de Desastres a la Gestión de Riesgos: ¿Avance en el Conocimiento o Cambio de Paradigma?, CIGIR, 2011 Linayo A. Aspectos Institucionales y Legales Asociados al Establecimiento de Sistemas de Alerta Temprana y Programas de Reforzamiento en el Área Metropolitana de Caracas. Agencia de Cooperación Internacional del Japón JICA. 2003. Linayo A., Sobre la noción de “sistemas” en los sistemas para la gestión de riesgos y desastres, en “Gestión de Riesgos: Lineamientos para la Implementación de una Política de Estado”, Caracas 2005. Mapa de riesgo de desastres. Global map of natural disaster risk disponible en enhttp://maps.maplecroft.com Maskrey A. et al, Los Desastres No Son Naturales, LARED 1992. Quarantelli, E. L. Future disasters in the United States: More and worse. Preliminary Paper # 125. Disaster Research Center. Universidad de Delaware. 1983. Wilches-Chaux Gustavo, (2007), “¿Qu-enos pasa?”, Red de estudios Sociales en Prevención de Desastres, OXFAN, ARFO Editores, Bogota. Wisner B., JC Gaillard and I. Kelman, eds., Routledge Handbook of Hazards and Disaster Risk Reduction, London: Routledge, 2012.

ANEXOS:

1. Plan de contingencia para industrias almacenadoras de cilindros peligrosos

2. Plan de Contingencia de la Costa Oriental del Lago de Maracaibo (articulo)

3. Uso de SIG para Estimación de Rutas de Evacuación del Plan COLM.

4. Guía para el diseño de Planes de Contingencia de la Cruz Roja Internacional.

5. Plan de Emergencia en Caso de Inundaciones en Navarra – España.

6. Guía Metodológica para diseñar Sistema Locales de Alerta para Inundaciones.

7. Manual para la Ayuda Humanitaria – Proyecto Esfera.

25Disponible solo en ingles en http://new.paho.org/blogs/haiti/?p=2147

http://www.emdat.be/

http://new.paho.org/blogs/haiti/?p=2147

Documents

Aportes para el diseño de planes de contingencia ante inundaciones