ZEITSCHRIFT FÜR SOZIALREFORM (ZSA) Erscheinungsweise: monatlich. Verlag: Verlag Chmielorz GmbH, Marktplatz 13, 65183 Wiesbaden, Telefon: 06 11 /36098-0, Telefax: 06 11/30 1303. Verlagsleitung : Wemer Augsburger, Jürgen B. Wamser. Schriftleitung: Prof. Dr. Florian Tennstedt, Kassel. Redaktion: Regierungsrat a. D. Horst Heinke, Assessor jur. Wolfgang Wruck, Wiesbaden, Telefon: 06 11 /360 98-23. Anzeigen : Karin lrmscher, Telefon: 06 11/36098-59. Vertrieb: Gabriele BeIz, Telefon: 06 11/3 60 98-57. Bezugs­preis: jährlich DM 816,-(inkl. Versandkosten und USt.). Einzelheftpreis: DM 68,-. Abonnement-Kün­digung mit einer Frist von 6 Monaten zum 31 . 12. möglich. Bestellungen werden durch den Verlag und den Buchhandel entgegengenommen. Bankverbindung: Bank fur Gemeinwirtschaft AG, Wies­baden, BLZ 510 101 11, Konto-Nr. 1 011 508 900. Postgirokonto FrankfurtlMain, BLZ 500 100 60, Konto-Nr. 188970-601. Zur Zeit gultige Anzeigenpreisliste Nr. 7 vom 1. Januar 1994. Druck: Druck­und Verlagshaus Chmielorz GmbH, Ostring 13,65205 Wiesbaden-Nordenstadt. Zuschriften, die sich auf den Inhalt der Zeitschrift beziehen, werden an die Schriftleitung, Postfach 22 29, 65012 Wies­baden, erbeten . - Die in den Veröffentlichungen dieses Heftes vertretene Rechtsauffassung gibt nicht in jedem Falle die Auffassung der Schriftleitung wieder. - Für unverlangt eingesandte Manus­kripte kann keine Gewähr ubemommen werden . -Alle Rechte vorbehalten. Diese Zeitschrift und alle in ihr enthaltenen einzelnen Beiträge und Abbildungen sind urheberrechtlieh geschützt. Jede Ver­wertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes bedarf der Zustimmung des Ver­lages. Vervielfältigungen in gewerblichen Untemehmen zum innerbetrieblichen Gebrauch, die in an­derer Weise als mit der Hand oder durch Schreibmaschine bewirkt sind (z. B. Fotokopie, Mikrosko­pie), werden unter Entrichtung einer beim Verlag zu erfragenden Gebühr in einem Exemplar gestat­tet, wenn dem Verlag vorher die Anzahl der vervielfältigten Seiten mitgeteilt wird. Das gleiche gilt von der ~nfertigung von Vervielfältigungen durch Kopieranstalten für den gewerblichen Gebrauch. Mit der Ubersendung des Manuskriptes räumt der Einsender dem Verlag für die Dauer des urheber­rechtlichen Schutzes das Recht ein, die fotomechanische Vervielfältigung seines Aufsatzes durch gewerbliche Untemehmen zum innerbetrieblichen Gebrauch zu genehmigen.

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ZEITSCHRIFT FÜR Stl~;Qt,eltl,m HERAUSGEBER UND SCHRIFTLEITUNG: PRÄSIDENT DES LANDESSOZrALGERICHTS BREMEN a.D.

PROF, DR. HARRY ROHWER-KAHlMANN t. BREMENIKIEL

PROF. DA. FLORIAN TENNSTEDT, KASSEL · HORST HEINKE, WIESBADEN

ANSCHRIFT OER SCHRIFTLEITUNG: MARKTPLATZ 13, 65183 WIESBADEN

40. Jahrgang Mai 1994

Armuts- und Sozialhilfedynamiken in Europa und Nordamerika1)

von

Greg J. Duncan, Universität von Michigan, Ann Arbor Wal/gang Vages, Universität Bremen

Richard Hauser, Universität Frankfurt

und

Björn Gustafsson, Universität Göteborg Stephen Jenkins, Universität Swansea

Hans Messinger, Economic Council ofCanada, Montreal Ruud Muffels, Universität Tilburg

Brian Nolan, Economic and Social Research Institute, Dublin lean-Claude Ray, Universität Nancy

Günther Schmaus, CEPSI1NSTEAD Luxemburg

Zusammenfassung

Heft 5

Ungeachtet unterschiedlicher makroökonomischer Bedingungen, demographischer Strukturen und ungleicher Einkommensverteilung, sind bei einkommensschwachen Haushalten häufig Einkommensverbesserungen zu beobachten, wobei sich in den

I) Diese Studie ist das Ergebnis eines kooperativen Forschungsprojekts, das durch die Rockdeller Founda­tion, die Russcll Sage Foundation und die European Science Foundation im Rahmen des Network on Hou­sehold Panel Studies sowic durch die Deutsche Forschungsgemeinschaft über die Sonderforschungsberci­che3 und 186 unterstUtzt wurde. Wesentliche Hilfe kam auch vom CEPS/INSTEAD. Die Autoren danken los Berghman, Pctra Buhr. Tim Callan, Scngt·Olof Gcrt, Pierre Hausman, Bruno leandidier. Kjcll lans-

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Duncan, Voges u. a., Armuts- und Sozialhilfedynamiken in Europa und Nordamerika

untersuchten acht Ländern ähnliche Muster feststellen lassen. In den meisten eu­ropäischen Ländern gelingt es einer Mehrheit der Haushalte durch eine Kombina­tion von Ressourcen geringer Ungleichheit und hoher Mobilität, zumindest zeit­weise eine relative Einkommensschwäche zu verhindern. Selbst die beträchtliche Mobilität innerhalb der Vereinigten Staaten ermöglichte es einem von sieben weißen und zwei von fünf schwarzen Haushalten nicht, auch nur die Hälfte des Lebensstandards eines typischen amerikanischen Haushalts zu er(eichen.

In vier der untersuchten acht Länder sind die Muster des Sozialhilfebezugs sehr un­terschiedlich; so haben Sozialhilfeempfänger in Großbritannien die längsten Sozial­hilfeepisoden und die in Deutschland und den USA die kür.testen. Die Arbeitsbe­dingungen und -regelungen, demographische Faktoren und die öffentliche Meinung über Programme zur Sicherung eines Mindesteinkommens sprechen für längere Verweildauern im Leistungsbezug in Großbritannien. Warum Sozialhilfeempfänger in Deutschland, mit dem vergleichsweise hohen Sozialhilfeniveau, ebenso kurze Sozialhilfeepisoden aufweisen wie Leistungsbezieher in den USA, ist eine interes­sante Frage für die weitere Forschung. Lediglich in Frankreich wird eine zeitliche Heterogenität von Bedarfslagen durch die Sozialpolitik ausdrücklich aufgegriffen.

Abstract

Despite very different macroeconomic conditions, demographie structures and de­grees of income inequality, favorable income changes among low-income families with chiIdren were widespread and strikingly similar across the eight countries in our study. In most European countries studied. the combination of modest inequa­lity and extensive mobility among the poor enabled the vast majority of families to avoid relative income deprivation at least occasionally. However, even substantial mobility among the poor in the United States failed to elevate the living standards of one in seven white and two in five black families to a level of even half that eri­joyed by the typical U.S. family.

Four country patterns of social-assistance receipt were very different, with typical re­cipients in the United Kingdom having the longest spells and recipients in the Uni­ted States and Germany the shortest. Employment conditions and norms, demogra­phie factors and public support for income maintenance programs are all consistent with the longer UK speIls. Why recipients in Germany, with its high benefits levels, should have spells as short as recipients in the United States emerges as an inte­resting issue in need of further research. In only one case (France) does sociaI policy explicitly recognize the temporal heterogenity of need.

son, Deborah Laren. Udo Neumann, Willard Rodgers. Daniel Slripinis, Hedwig Vermeulen und Brendan Whelan fOr ihren Rat und ihre Mitarbeit. Tim Smeeding und Katherine McFate gaben zu Beginn des Projekts hilfreiche Ratschläge, ebenso wie Dorothy Duncan. Peter GOllschalk. Heather Joshi. A!fred Kahn, Sheila Kamerman. Anders Klevmarken. Jcffrey Lehman. GasIOn Schaber und zu einem späteren Zeitpunkt Teilnehmer eines Seminars beim Eco­nomic Council of Canada.

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Duncan. Voges u. a" Armuts- und Sozialhilfedynamikcn in Europa und Nordamerika

1. Einleitung

Alle modernen Wohlfahrtsstaaten haben umfangreiche Programme sozialer Siche­rung entwickelt, um finanzielle Härten, verursacht durch Arbeitsmarktentwicklung und demographische Veränderungen, abzufangen und einen Mindestlebensstan­dard für verarmte Familien zu gewährleisten. In den meisten Ländern werden un­terschiedliche Programmtypen kombiniert: soziale Absicherung gegen bestimmte Ereignisse des Arbeitsmarktes. wie Arbeitslosigkeit, Arbeitsunfähigkeit oder Ru­hestand; Sozialhilfe2

) verteilt Beihilfen an einkommensschwache Familien nach Be­dürftigkeit; und allgemeine Leistungen, wie Kindergeld und Steuerfrei beträge oder -abzüge mit geringem oder keinem Bezug zum Haushaltseinkommen.

Obgleich soziale Risiken seit langem durch sozialpolitische Interventionen aufge­griffen werden, wissen wir wenig darüber, wie diese Politiken einzeln und in ihrer Gesamtheit wirken, wie sie wirtschaftliche Unsicherheit mildern und wieweit sie fi­nanzielle Unabhängigkeit fördern.

Vergleichende Studien zur Einkommensverteilung auf der Grundlage der Luxem­bourg Income Study (LIS) weisen große Unterschiede bei der Verbreitung von Ar­mut, aber auch hinsichtlich der Verteilung von Armutsrisiken auf einzelne Bevöl­kerungsgruppen im jeweiligen Land nach (Smeeding, Rainwater 1994). Allerdings vennitteln uns diese kur.ten Einblicke, die auf Querschnittsdaten beruhen, nichts vom dynamischen Charakter der wirtschaftlichen Mobilität von Haushalten. So könnte man fragen , wie oft und warum Haushalte trotz staatlicher Transfers in Ar­mut geraten. Sind Episoden3

) in Armut und im Sozialhilfebezug in der Regel von langer oder von kun:er Dauer? Und inwieweit kann die Sozialhilfe dem dynami­schen Charakter von wirtschaftlichen Lagen eines Haushalts gerecht werden?

Diese Studie ist die erste, in der haushaltsbezogene Längsschnittdaten aus mehreren westlichen Ländern genutzt werden, um soiche Fragen anzugehen. Unser For­schungsansatz ist ganz wesentlich auf einen Vergleich angelegt und beruht auf der Annahme, daß die zusammengestellten vergleichbaren Daten über Übergänge aus Armut und Sozialhilfebezug in verschiedenen Ländern nützlich für einen Einstieg in die Analyse von Sozialpolitik sind.

Unsere Arbeit wird durch vie lfältige und ineinander verflochtene Motive bestimmt. Entgegen der Vorstellung, Arme bildeten eine unveränderliche "undercIass"4) zei-

2) Wenn im Rahmen dieser Studie von Sozialhilfe gesprochen wird. so wird damit die finanzielle Unterstüt­zung zur Sicherung eines Mindesteinkommens im weitesten Sinn be7.cichnet: vgl. ausführlich Duncan et al. 1992, Anhang C. S. 26.

3) Als Episode bezeichnen wir die Verweildauer in dem für unsere Analysen relevanten Zustand. So handelt es sich bei Sozialhilfeepisoden um den Zeitraum. in dem ein Haushalt Sozialhilfe bezieht.

~) Mit dem Begriff "underclass" halte William Julius Wilson in seiner Studie "The Truly Disadvantaged" wirt­schaftliche Ausgrenzung und soziale, in "Ghettos" räumlich konzentrierte Isolierung charakterisiert und damit in den USA eine breite Diskussion ausgelöst. Der Begriff. den Wilson aus der öffentlichen Diskus­sion in den USA Obernahm, ist schwer ins Deutsche zu Obertragen. Europäische Begriffe des 19. Jahrhun­derts - wie "La7..arusschicht .. oder "Paupcr" - be7jehen sich auf die Industrialisierung, auf "die soziale Frage" (der Arbeiterschaft) und nicht auf die "issue of racc-. Gleiches gilt rur den allgemeinen Begriff "Un­terschicht ... Begriffe wie "RandschichI" oder "Randgruppc". wie sie in Deutschland in den sechziger Jah-

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Duncan, Voges u. a" Armuts- und Sozialhilfedynamiken in Europa und Nordamerika

gen Längsschnittdaten von Haushalten für die USA erstens, daß zwar Übergänge aus Armut nicht immer, aber durchaus häufig vorkommen, oft durch wirtschaftlich vorteilhafte Ereignisse wie etwa Arbeitsaufnahme oder Heirat bedingt. So fand etwa das U.S. Bureau of the Census anhand des Survey of Income and Program Partici­pation (SIPP) heraus, daß ein Viertel aller Personen, die 1984 in Haushalten mit ei­nem Einkommen unter der Armutsgrenze lebten, 1985 nicht mehr arm waren (U.S. Bureau ofthe Census 1989). Ein Viertel dieser Gruppe verläßt die Armut durch Ar­beitsaufnahme oder zusätzliche Arbeitsstunden und ein Zehntel durch Heirat. Ist eine ähnliche wirtschaftliche Mobilität auch in anderen westlichen Ländern festzu­stellen? Dieser Frage soll hier zum ersten Male anhand von Paneldaten nachgegan­gen werden.

Eine dynamische Betrachtung der Verteilung von Haushaltseinkommen forciert zweitens eine Vielzahl wichtiger, bislang aber kaum gestellter Fragen zu Sozialver­sicherung und Sozialhilfe. Zwar ist die Betroffenheit durch Armut in den westeu­ropäischen Ländern allgemein niedriger als in den Vereinigten Staaten, aber aUe untersuchten Länder weisen auffallend ähnliche Muster wirtschaftlicher Mobilität auf, die zu Langzeit- sowie zu Kurzzeitarmut führen. Für einige Haushalte ist Armut zeitlich begrenzt; sie beginnt mit Arbeitslosigkeit oder Scheidung und endet meist mit Arbeitsaufnahme oder Wiederheirat. Dagegen bedeutet Armut für andere Haushalte einen eher anhaltenden Zustand, der vermutlich auf kaum zu beheben­den Einschränkungen der Gesundheit, der Ausbildung oder auf strukturellen Ge­gebenheiten beruht. Weiter lassen die vorliegenden Daten den Schluß zu, daß auch die "Nachfrage" nach Sozialhilfe heterogen strukturiert ist.

Wie geht nun, drittens, die Sozialpolitik mit dieser Heterogenität um, und wie sollte sie damit umgehen? Unsere erste Aufgabe besteht darin, die Dynamik des Sozial­hilfebezuges in mehreren Ländern vergleichend zu beschreiben, und zwar in Deutschland (Bremen), Großbritannien, Kanada (Quebec) und den USA. Obwohl alle diese Länder Kuraeit- und Langzeitbezieher aufweisen, gibt es beträchtliche Unterschiede im Anteil von Langzeitbeziehern, wobei alleinerziehende Sozialhilfe­empfänger in Großbritannien eindeutig die längsten Episoden aufweisen. Um diese Unterschiede zu erklären, haben wir Material zusammengetragen: demographische Merkmale der Leistungsbezieher, Arbeitsmarktbedingungen, die Großzügigkeit bei der Leistungsfestsetzung und -erbringung, gesellschaftliche Normen hinsichtlich der Erwerbstätigkeit von Alleiner.liehenden und das allgemeine Stigma, das mit Sozial­hilfebezug verbunden ist.

In einem vierten Schritt folgt eine eher normative Diskussion darüber, wie Sozial­hilfe angesichts unterschiedlicher Bedarfslagen zu gestalten ist. Sollte etwa die Be­zugsdauer ein wesentlicher Parameter für den Zuschnitt von Sozialhilfeprogrammen sein? Das französische Programm zur Sozialhilfe für Alleinerziehende (Allocation de Parent Iso16 API) begrenzt die Beihilfen für Kinder von Alleinerziehenden auf den Zeitraum von der Geburt bis zum Ende des dritten Lebensjahres, für geschie-

ren verwendet wurden. sind demgegenüber von einer gedachten Mitte. von einer gesellschaftlichen wie wohlfahrtsstaatlichen Integrationsabsicht her gebildet. die in dem Begriff "underdass" in den USA nicht enthalten ist.

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Dunean, Voges u. a., Armuts- und Sozialhilfedynamiken in Europa und Nordamerika

dene oder getrenntlebende Frauen auf den Zeitraum von einem Jahr. Durch das Er­ziehungsgeld in Deutschland, ein Programm zur Unterstützung der Eltern, werden Leistungen für nur geringbeschäftigte oder nicht-beschäftigte Mütter bis zum Ende des zweiten Lebensjahres des Kindes bereit gestellt, wobei ab dem siebten Monat Einkommensgrenzen gelten. In anderen Ländern werden derartige Beihilfen zeit­lich nicht begrenzt. Welcher sozialpolitische Ansatz ist angebracht, wenn man die Dynamik von Bedarfslagen berücksichtigen will?

Wie können, fünftens, Mittel für die Sicherung des Mindesteinkommens und der be­ruflichen Weiterbildung am wirksamsten eingesetzt werden, wenn die Dauer der Be­darfslagen bei Familien mit Niedrigeinkommen so unterschiedlich ist? Neuere Ent­wicklungen in der Sozialhilfepolitik der Vereinigten Staaten zielen darauf ab, ver­stärkt Mittel für eine berufliche Weiterbildung potentieller Langzeitbezieher zu nut­zen (vgl. als Überblick Wiseman 1991).

Wir gehen diesen Fragen in vier Abschnitten nach. In Abschnitt 2 stellen wir unsere Ergebnisse zu Übergängen in und aus Armut vor und fragen, wie die Übergänge mit familialen und arbeitsmarktbezogenen Ereignissen zusammenhängen. Abschnitt 3 gilt der Dauer des Sozialhilfebezugs. In Abschnitt 4 diskutieren wir Ansätze für eine Sozialpolitik, die den zuvor dargestellten Erkenntnissen zur Dynamik Rechnung trägt.

2. Ereignisse und abergänge in bezug auf Armut

Unserer Analyse von Übergängen in und aus Armut liegen Längsschnittdaten aus repräsentativen Stichproben mit Mehrfachbefragungen der achtziger Jahre zu­grunde, die in folgenden acht Ländern durchgeführt wurden: Deutschland (Sozio­ökonomisches Panel - SOEP), Frankreich (Lothringer Haushaltspanel), Irland (Haushaltspanel des Economic and Social Research Institute), Kanada (Quebec Longitudinal Administrative Database), Luxemburg (Liewen zu Letzeburg Haus­haltspanel), den Niederlanden (Socioeconomic Panel- SEP), Schweden (Haushalts­einkommen Survey - HINK) und den USA (Panel Study of Income Dynamics -PSID5

). Für die Datensätze zur Armut aus drei Ländern - Frankreich, Luxemburg und die Niederlande - gelten folgende Einschränkungen: die Stichproben des französischen und des luxemburgischen Panel sind sehr klein, und in den nie­derländischen Daten dürfte es einen unverhältnismäßigen Ausfall unter den ein­kommensschwachen Haushalten gegeben haben.

Den ökonomischen Status eines Haushalts am gesamten Haushaltseinkommen mes­sen wir einschließlich Sozialhilfe oder anderer staatlicher oder privater Transfers und abzüglich der Lohn- und Einkommensteuern und Sozialabgaben. Die Stichpro­ben aus den acht Ländern bestehen aus Haushalten mit minderjährigen Kindern. Um Unterschiede in der Haushaltsgröße auszugleichen und eine Armutsgrenze fest-

S) Eine ausführliche Darstellung zu den verwendeten Datensätzcn sowie der verwendeten Methoden findet sich in Duncan et al. (1992). S. 25 f.

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Duncan, Voges u. a ., Armuts- und Sozialhilfedynamiken in Europa und Nordamerika

legen zu können, benutzten wir eine Äquivalenzskala6). Dazu ermittelten wir aus dem Haushaltseinkommen ein an der Haushaltsgröße gewichtetes Pro-Kopf-Ein­kommen, das jedem Haushaltsmitglied in einem bestimmten Jahr zugeordnet wurde. Im einzelnen berechneten wir dies wie folgt:

1. Es wurden alle Personen als Untersuchungseinheit in dem jeweiligen Jahr ge­wählt, also jene, die nicht Mitglied einer Familie mit Kindern waren.

2. Das Haushaltseinkommen wurde dann durch einen Faktor der Haushaltsgröße entsprechend dividiert: 1 für den ersten Erwachsenen (Haushaltsvorstand), 0,7 für jeden weiteren Erwachsenen, und 0,5 für jedes Kind im Haushalt unter 18 Jahre.

3. Der Median des entsprechend der Haushaltsgröße gewichteten Einkommens wurde auf jede Person des Haushalts übertragen. (Z. B. hat jede Person in einem Vier-Personen-Haushalt mit zwei Kindern und zwei Erwachsenen und einem jährli­chen Haushaltseinkommen von DM 20000, ein Pro-Kopf-Nettoeinkommen von DM 20 000/(1 + 0,7 + 0,5 + 0,5) = DM 20 00012,7 = DM 7 407.

4. Auf diese Weise wurde der Median des Äquivalenz-Einkommens für alle Perso­nen in der Stichprobe berechnet. Dies wurde in der Armutsanalyse für die Jahre t und t + 1 wiederholt.

Eine Überprüfung, ob sich das mittlere gewichtete Einkommen in einem prozentual vergleichbaren Umfang verändert hat wie das verfügbare Pro-Kopf-Einkommen und die Inflationsrate ergab, daß dies der Fall war. Das entsprechend der Haus­haltsgröße gewichtete Pro-Kopf-Einkommen haben wir dann zugrundegelegt, um die wirtschaftliche Mobilität in zweierlei Hinsicht zu untersuchen.

Erstens sind alle Mitglieder eines Haushaltes .,arm, gemessen am Median des Äqui­valenz-Einkommens", wenn ihr gewichtetes Einkommen unter 50% des Äquiva­lenz-Einkommens liege). Ein "Entkommen aus der auf mittlere Einkommen bezo­genen Armut" ist gegeben, wenn ein Übergang von einem Einkommen von unter 50% des Medians des jeweiligen Jahres auf bis zu 60% oder mehr des Medians im folgenden Jahr stattfindet. Da bei einer geringen Erhöhung des Einkommens über der Armutsgrenze vermutlich nicht ohne weiteres von einem Übergang aus Armut gesprochen werden kann, muß das Einkommen um mindestens 20% zunehmen, -also auf mindestens 60% des Medians ansteigen - wenn eine Einkommenserhöhung als "Entkommen" aus Armut gelten soll (vgl. Abbildung 1).

b) Eine Übersicht über die in den zehn westlichen Ländern verwendeten Äquivalenzskaien geben Buhmann et al. (1988). Oie Autoren verdeutlichen die Auswirkungen bei der Verwendung der unterschiedlichen Ska­len auf den Umfang und die Struktur der so als arm klassifizierten Bevölkerung für einen internationalen Vergleich.

7) Der Grenzwert von 50% wurde auf der Grundlage der Verteilung des gewichteten Haushaltscinkommens der Bevölkerung eines Landes im jeweiligen Jahr bestimmt. Da sich die jeweiligen Armutsgrenzen auf den für jedes Land gegebenen Median beziehen, zeigen diese Armutsschätzungen, inwieweit das gewichtete Haushaltseinkommen ungleich verteilt ist. Da unsere Mittelwerte auf Schätzungen des gewichteten Haus­haltscinkommens aller Individuen der Gesamtbevölkerung (also nicht nur jener Personen. die in Haus­halten mit Kindern leben) beruhen. spiegeln die auf dem Äquivalenz-Einkommen beruhenden Armuts­grenzen auch den vergleichbaren Status eines Mehr-Personen-Haushalts und eines Ein-Personen-Haus­halts wider.

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Duncan. Voges u. a .. Armuts- und Sozialhilfedynamiken in Europa und Nordamerika

Abbildung J: Entkommen aus der auf das mittlere Einkommen bezogenen Armut

Einkommen Einkommen

120% der

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Armut~renze b,~rk1iCherUberganw. (50% des ~ ...... - - --Median) --

1+1

Definitiv Nicht-Arme Personen

Nicht-Arme Personen

Verarmte Personen

Eine zweite, dem ,.unteren Zehntel" geltende Perspektive auf Armut bezieht sich auf die Grenze bei der Verteilung des gewichteten Einkommens, an der die unteren 10% aller Haushalte von den oberen 90% getrennt werden. In der Bevölkerung ei­nes jeden Landes gibt es einen konstanten Anteil von Haushalten, die in jedem Jahr als "unteres Zehntel in Armut" bezeichnet werden können. Unter einem "Ent­kommen aus der Armut des unteren Zehntels" verstehen wir eine Verbesserung des Einkommens auf einem Niveau, das um mindestens 20% oberhalb der Ein­kommensgrenze des unteren Zehntels liegt.

2.1 Armutsquoten und Merkmale der Armen

Wir beschreiben zunächst die Betroffenheit von Armut in den einzelnen untersuch­ten Ländern (Spalte 1, Tabelle 1). Die Armutsquoten der Länder, gemessen am Äquivalenz-Einkommen, liegen weit auseinander: zweistellige Quoten ergeben sich für Irland, Kanada und die USA sowie für Ausländer in Deutschland, demgegen­über finden sich in der Regel bei den übrigen europäischen Ländern Quoten, die un-

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Duncan. Voges u. a .. Armuts- und Sozialhilfedynamiken in Europa und Nordamerika

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Duncan. Voges u. a .• Armuts- und Sozialhilfcdynamiken in Europa und Nordamerika

ter 10% liegenS). Demgemäß war fast die Hälfte aller Haushalte von schwar.len Haushalten mit Kindern in den Vereinigten Staaten arm. Darin spiegelt sich die weitaus schlechtere wirtschaftliche Lage der amerikanischen Schwarzen verglichen mit den Weißen wider, gemessen am Median für Schwarze und Weiße zusammen­genommen.

Bestimmte Merkmale armer Haushalte - insbesondere der Status des Al­leinerziehens, ein großer Haushalt und die Anwesenheit sehr kleiner Kinder - dürf­ten lediglich einen verzögerten Übergang aus Armut zulassen. Ein Blick auf diese Merkmale zeigt, daß arme Haushalte in Irland die größte Anzahl von Mitgliedern haben; demgegenüber bestehen in den USA arme Haushalte großenteils aus al­leiner.liehenden Müttern mit Kindern. Alleinerziehende Mütter sind auch in Deutschland und in Kanada relativ häufig vertreten, WOhingegen die Anzahl der Haushaltsmitglieder in diesen Ländern meistens gering ist.

2.2 Obergänge aus Armut

Die Ergebnisse zu den Übergängen aus der am Median des Äquivalenz-Einkom­mens gemessenen Armut sind in Spalte 2 der Tabelle 1 dargestellt. Hier wird der An­teil derjenigen armen Haushalte in einem Jahr nachgewiesen, die einen Übergang aus einer in dieser Weise definierten Armut im folgenden Jahr zu verzeichnen ha­ben.

Insgesamt verweisen diese Zahlen auf ein bemerkenswertes Niveau wirtschaftlicher Mobilität9). In allen Ländern. außer in Kanada und in den USA, gelang es minde­stens einem Fünftel der Armen, binnen eines Jahres von einem Einkommen von un­ter 50% des Äquivalenz-Einkommens auf eines von über 60% zu kommen. Dennoch sind die Unterschiede in der Häufigkeit der Übergänge aus so gemessener Armut fast so ausgeprägt wie die Betroffenheit durch am Median des Äquivalenz-Einkom­men gemessene Armut selbst. Nahezu die Hälfte aller Armen in den Niederlanden entkam in einem bestimmten Jahr der Armut, während dies in den USA nur einem von zwölf schwarzen Haushalten gelang.

Eingehendere Betrachtungen des Datenmaterials legen einen Zusammenhang zwi­schen der Betroffenheit durch Armut und den Übergangsquoten aus Armut nahe (vgl. Abbildung 2). Länder, in denen ein großer Anteil der Bevölkerung unter der Armutsgrenze lebt, haben niedrigere Übergangsquoten - so etwa Ausländer in Deutschland, Schwarze und Weiße in den USA oder Kanadier. Länder mit einem

8) Soweit als möglich wird bei den Angaben für Deutschland nach deutschen und ausländischen Einwohnern unterschieden (die Mehrzahl der Ausländer sind Türken). Ebenso werden die Daten aus den USA nach Schwarzen und Weißen getrennt betrachtet. (Beide Minderheiten sind in denjeweiligen Datensätzen über­repräsentiert. Deshalb wurde. um Fehler zu vermeiden. mit gewichteten Daten gearbeitet.) Die Erfahrun­gen der ethnischen Minderheiten mit Armut dürften in den meisten der untersuchten Länder eine eigene Studie erfordern. Für Deutschland und die USA lagen jedoch genügend Angaben zur Armut von ethni­schen Minderheiten vor. um sie gesondert auswerten zu können.

~ Ein ähnlich hohes Ausmaß an wirtschaftlicher Mobilität fand die Forschergruppc um Deleeek et al. (1993) in Belgien und ebenfalls in Frankreich. Irland. Luxemburg und den Niederlanden.

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Dunean. Vogcs u. a., Armuts- und Sozialhilfcdynamikcn in Europa und Nordamerika

geringeren Anteil an Armen, wie die Niederlande und Schweden, weisen höhere Übergangsquoten auf.

Abbildung 2: Übergänge aus Armut für Haushalte mit Kindern (in Prozent)

Armut in t+ 1 überwunden

45l • Niederlande

40

35

30

25

• Schweden

Frank-

reic~ ~~rL8eutsche • • • Irland Luxem-

burg 20 ' • BRD/Ausländer

15

10

USA/Weiße.

Kanada. • USA • KanadalQuebec

USA/Schwarze.

5 Armut in t o

o 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Haushalte in Armut in t

Wesentliche Übereinstimmungen in den Mustern wirtschaftlicher Mobilität zwi­schen den Ländern fallen besonders auf, wenn man die Übergangsquoten aus dem "unteren Zehntel" betrachtet. Definiert man einkommensschwache Haushalte als das jeweils untere Zehntel aller Haushalte in jedem Land, so standardisiert man den Anteil der armen Bevölkerung zwischen den Ländern. Dadurch werden die Quoten an wirtschaftlich Mobilen weitaus einheitlicher (Spalte 4, Tabelle 1). Die Übergangs­quoten aus einer finanziellen Lage mit Niedrigeinkommen sind in Deutschland (22,8%) ziemlich hoch und ähneln denen von Frankreich (21,0%), Irland (26,7%), Kanada (26,0%), den Niederlanden (21,3%) und den USA (22,6%). Sie sind etwas höher als in Schweden (bis zu 16,2%) und Luxemburg (14,5%). Wenn das "untere Zehntel" auf der Grundlage des Einkommens von Schwar.len und Weißen bestimmt wird, so fallen die Übergangsquoten der Schwar.len . relativ niedrig aus. Dies ist hauptsächlich auf den großen Unterschied zwischen einem typischen einkom­mensschwachen Haushalt von Schwar.len und einer Bestimmung des Grenzwerts von Niedrigeinkommen zurückzuführen, die auf Angaben von Schwarzen und Wei­ßen beruht. Wird der Grenzwert für das "untere Zehntel" jedoch getrennt für die schwane Bevölkerung definiert, so liegt die Übergangsquote (41,9%) sehr viel höher.

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Duncan. Vogcs u. a .• Armuts- und Sozialhilfcdynamikcn in Europa und Nordamerika

Wie sich Spalte 5 von Tabelle 1 entnehmen läßt, sind die Veränderungen in Prozent des gewichteten Einkommens zwischen und bei armen Haushalten des "unteren Zehntels" im Jahr sehr ähnlich - und fallen für alle Länder recht positiv aus. Das ty­pische Einkommen eines armen Haushalts des "unteren Zehntels" steigt zwischen 8% und 22%.

Die Armutsquoten in der ersten Spalte von Tabelle 1 zeigen drastische Unterschiede in der relativen Position von einkommensschwachen Haushalten in diesen Ländern. Aus den Ergebnissen in der rechten Hälfte von Tabelle 1 kann allerdings gefolgert werden, daß das Ausmaß wirtschaftlicher Mobilität von einkommensschwachen Haushalten in Europa und Kanada dem Ausmaß der Mobilität in den USA ent­spricht, insbesondere wenn man dort auf die weißen Haushalte abstellt.

2.3 Relative Armut im Drei-jahres-Fenster

Obwohl die einkommensschwachen Haushalte des untersten Dezils in den unter­suchten Ländern ähnlichen Einkommensveränderungen ausgesetzt sind, zeigen die äußerst unterschiedlichen Ausgangspositionen - nah am Median in den europäi­schen Ländern und weiter entfernt vom Median in Kanada und insbesondere den USA - drastisch, wie unterschiedlich Haushalte von einem normalen lebensstan­dard ausgeschlossen sind.

In der dritten Spalte von Tabelle 1 finden sich Angaben zur Armut über einen Zeit­raum von 3 Jahren. Beachtenswert ist der Anteil derer (in fünf der Länder, für die geeignete Daten vorliegen), denen es in keinem Jahr gelang, ein Einkommen von 50% des Medians zu erzielen_ Diese Berechnungen zur relativen Armut über drei Jahre beziehen sich nicht auf Langzeitarmut. Ein verarmter Haushalt kann gerade im ersten der drei Jahre eine sehr lange Armutsepisode durchgestanden haben, was jedoch anhand der Daten nicht festgestellt werden kann_ Daher sollten die nachfol­genden Analysen so betrachtet werden, wie sie gemeint sind: Berechnungen zur Ar­mut über einen Zeitraum von drei Jahren für unterschiedliche Länder Mitte der SOer Jahre. Die Kombination von mäßiger Ungleichheit und ausgeprägter Mobilität un­ter den Armen in den europäischen Ländern - Deutschland (Deutsche und Auslän­der) , Frankreich, Luxemburg und den Niederlanden - zeigt, daß nur wenige Haus­halte auf Dauer mit einem relativ niedrigen Einkommen auskommen müssen. Selbst bei erhöhter Mobilität der Armen in Kanada und den USA würden viele weiterhin in jedem Jahr ein Einkommen haben, das unter 50% des Medians liegt. Hiernach waren einer von acht Kanadiern und einer von sieben weißen und zwei von fünf schwanen Haushalten in den Vereinigten Staaten über die Dauer von drei Jahren hinweg immer arm.

2.4 Ereignisse als Verarmungsursachen

Weitergehende Einblicke in die sozialen und wirtschaftlichen Prozesse, die Über­gängen in und aus Armut zugrundeliegen, werden deutlich, wenn Übergänge zu­sammen mit wirtschaftlichen und demographischen Ereignissen betrachtet werden.

291

Duncan, Voges u. a., Armuts- und Sozialhilfcdynamiken in Europa und Nordamerika

Trotz Unterschieden in der Vergleichbarkeit fanden sich in den meisten Erhebun­gen Informationen über Ereignisse, die annähernd gleichzeitig mit dem Übergang in Armut stattfanden: eine Scheidung oder Trennung; "Arbeitslosigkeit", verstanden als Veränderung von überwiegender auf zumindest geringfügige Erwerbstätigkeit der Haushaltsmitglieder, "Kurzarbeit", im Sinne eines starken Rückgangs der nor­malen Wochenarbeitszeit, und eine Beendigung von Leistungen der Sozialversi­cherung. "Arbeitslosigkeit" und "Kurzarbeit" wurden als sich wechselseitig aus­schließende Ereignisse definiert, wohingegen famiIiale Ereignisse und eine Beendi­gung von Leistungen der Sozialversicherung sich ebenso wenig ausschließen wie arbeitsmarktbezogene Ereignisse.

Überprüft man die Zusammenhänge zwischen Eintritt in Armut und diesen ungün­stigen Ereignissen (Tabelle 2) , so zeigt sich, daß arbeitsmarktbezogene Ereignisse, wie zu erwarten, entscheidend mit dem Eintritt in Armut verbunden sind. Arbeits­losigkeit oder Kurzarbeit erklären zusammengenommen mehr als die Hälfte aller Eintritte in Armut in Kanada, Luxemburg und den USA und mindestens ein Vier­tel aller Eintritte in den übrigen europäischen Ländern lO).

Interessanterweise sind Scheidungen und Trennungen als Armutsursachen in den USA weniger wiChtig als in anderen Ländern. Dies verwundert angesichts der vie­len Programme zur Sicherung eines Mindesteinkommens, die geschiedenen Frauen außerhalb der USA zur Verfügung stehen. Vielleicht wird die Wirkung dieser Lei­stungen überschätzt. Eine genaue Untersuchung von Veränderungen des Einkom­mens bei Scheidung zeigte für Deutschland und die USA recht ähnliche Muster (Burkhauser et al. 1991).

Die "Beendigung von Leistungen der Sozialversicherung" ist für ein Zehntel bis zu einem Fünftel der Eintritte in Armut verantwortlich. Abschließend betrachtet, er­gibt sich aus Tabelle 2 folgendes Bild: Über alle Länder hinweg bestehen große Ähn­lichkeiten zwischen den Ereignissen, die für einen Eintritt in Armut verantwortlich sind. Entscheidend ist in allen Ländern ein bestehendes Arbeitsverhältnis, um den Eintritt in Armut abzuwenden.

3. Zur Sozialhiljedynamik bei Alleinerziehenden

Seit es Sozialleistungen für einkommensschwache Haushalte gibt, war die Sozialhilfe wiederholt Gegenstand intensiver und interessanter Fallstudien, in denen vor allem auf die Bedeutung langfristiger Abhängigkeit von Sozialleistungen abgestellt wurde. Ziel dieser Fallstudien war jedoch zumeist eine Art "sozialpolitischer Drama­tisierung". Für Forschung und Politik ist es jedoch wichtig zu erfahren, inwieweit sie die Erfahrungen typischer Leistungsbezieher wiedergeben, insbesondere wenn man unser hauptsächliches Ergebnis, den transitorischen Charakter von Armut, berück­sichtigt. Wenn die Mehrzahl der Empfänger Sozialhilfe nur für kurze Zeit bezieht,

I') Für Kanada konnten aurgrund der Begrenztheit der Datensätze fUr die Provinz Qucbee nur ungünstige Er­eignisse als Vcrarmungsursaehe berechnet werden. In Luxemburg ist Verarmung ein derart seltenes Er­eignis, daß sich die vorhandene Stichprobe als zu klein erwies. um dies Ereignis sinnvoll untersuchen zu können.

292

Duncan, Voges u. a., Armuts- und Sozialhilfedynamiken in Europa und Nordamerika

könnte Sozialhilfe für die meisten Bezieher wie eine kur.lfristige Versicherung ge­gen Einkommensverluste wirken. Wenn Sozialhilfe aber überwiegend langfristig be­zogen wird, sind Wesen und Ausmaß dieser Abhängigkeit zu bestimmen. Auch ob das Sozialhilfesystem selbst dazu beiträgt, daß Leistungsbezieher abhängig werden, mag dann in Betracht zu ziehen sein.

Tabelle 2: Familien- und arbeitsmarktbezogene Ereignisse als Verarmungsursache für Haushalte mit IGndem (in Prozent des Median-Äquivalenz-Einkommens)

Land Anteil von Haushalten, die aufgrund familien- und arbeits-marktbezogener Ereignisse von Armut betroffen sind3

Verarmung Scheidung! Arbeits- Kurzarbeit Beendigung von Fallzahl zwischen 1 Trennung losigkeit Leistungen der und t+l Sozialversicherung

Deutschland Gesamt 16 17 21 9 152 Deutsche 19 17 21 6 85 Ausländer 0 11 21 19 65

Frankreich Lothringen 12 7 19 7 32

Kanada Quebec 17 29 48 12 9.550

Luxemburg 14b 5b 62b 19b 21 Niederlande 6 12 18 5 89 Schweden 15 12 41 9 206 Vereinigte Staaten

Gesamt 8 18 48 9 639 Weiße 8 17 46 9 303 Schwarze 9 19 53 7 336

aprozent von Haushalten mit einem Einkommen::: 60% des Äquivalcnz-Einkonunens in t und einem Einkommen des < 50% Äquivalenz-Einkommens in t+l. bDer Wert beruht auf 10-30 Fällen.

Es war uns möglich, annähernd vergleichbare Daten zur Dauer des Sozial­hilfebezugs von AIIeiner.liehenden in vier Ländern zusammenzustellen - sie umfas­sen Deutschland (die Stadt Bremen), und zwar die Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG; Großbritannien, mit den Supplementary Benefits (ab 1988 als Income Support); Kanada (die Provinz Quebec), mit dem Social Assistance Program und die Vereinigten Staaten, mit dem Programm Aid to Families with Dependent Children (AFDC). Für alle Länder, außer für Großbritannien, lagen uns auch vergleichbare Daten über den Bezug von Sozialhilfe durch vollständige Familien vor. Alle unter-

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Duncan. Vages u. a., Armuts- und Sozialhilfedynamikcn in Europa und Nordamerika

suchten Sozialhilfeprogramme weisen ähnliche Merkmale auf, insbesondere waren die Sozialleistungen entsprechend der Bedürftigkeit verteilt.

Die Vergleichbarkeit der Datensätze, die den Analysen zur Sozialhilfedynamik zu­grundeliegen, ist zweifach eingeschränkt. Erstens stammen die Daten für Groß­britannien aus einer Befragung von Alleiner.liehenden von 1989, in der laufende und abgeschlossene Episoden des Sozialhilfe bezugs erhoben wurden. Da Frauen, die al­leinerliehend sind, länger in der Sozialhilfe verbleiben als "durchschnittliche" Emp­fänger, müßte dies die geschätzten Dauern der Sozialhilfeepisoden in Groß­britannien ver.lerren. Aufgrund der unten aufgeführten Daten nehmen wir an , daß diese Verzerrung nicht besonders ausgeprägt ist. Zweitens stammen die deutschen Daten aus der Stadt Bremen und die kanadischen Daten aus der Provinz Quebec. Die wirtschaftlichen Bedingungen in beiden Regionen sind, verglichen mit anderen Regionen im jeweiligen Land, etwas schlechter, und das politische Klima in Bremen ist weniger konservativ als in anderen Teilen Deutschlands. Auch dies könnte die ge­schätzte Dauer des Sozialhilfebezugs, verglichen mit der beobachteten Dauer für Deutschland oder Kanada insgesamt, nach oben hin verzerren ll ) ,

Um die Auswirkungen des Sozialhilfebezugs zu erkennen, sind Daten über die Dauer abgeschlossener Episoden, also über kontinuierliche Zeiten des Sozialhilfe­bezugs, beobachtet vom Beginn bis zur Beendigung, besonders wichtig. Dadurch ist es einerseits möglich, das Ausmaß kurLfristigen Bezugs zu erkennen und etwa der Frage nachzugehen: Wieviele von denen, die Sozialhilfe bezogen haben, beenden ihre Episoden innerhalb von ein bis zwei Jahren? Andererseits kann aber auch fest­gestellt werden, wie hoch der Anteil von Langzeitbeziehern ist. Eine Frage nach den Merkmalen der Personen, die Sozialhilfe über fünf, zehn oder mehr Jahre beziehen, nachdem sie eine Sozialhilfeepisode begonnen haben, läßt sich dadurch beant­worten.

Unsere Daten, die aus Befragungen stammen oder auf Informationen beruhen, die im Verwaltungsprozeß erhoben wurden, enthalten eine große Anzahl von Angaben über die Länge von Episoden, die zum Zeitpunkt der Erhebung der letzten Panel­welle bzw. der Betrachtung der Verwaltungsakte noch andauern. Daher benutzen wir Methoden der Ereignisanalyse. um die Verweildauer im Sozialhilfebezug zu schätzen. Diese Berechnungen erfordern Informationen darüber, wie hoch der An­teil von Beziehern ist, die die Sozialhilfe nach einer bestimmten Anzahl von Jahren ununterbrochenen Bezugs wieder verlassen. Angaben zur Überlebensrate - also zum Anteil derjenigen, denen es nicht gelang, die Sozialhilfe zu verlassen - und zur Dauer der Sozialhilfeepisode sind in Tabelle 3 dargestellt und werden in Abbildung 3 zusammengefaßt.

11) Wir haben für diese Analyse die Daten des deutschen sozioökonomischen Panels (SOEP) nicht verwen­det, weil in diescm Panel Ereignisse nicht eindeutig mit Beginn oder Beendigung einer Sozialhilfcepisode zu verbinden sind. Im übrigen ähneln die Muster des Sozialhilfebezugs im SOEP denen in der Bremer Längsschnitt.Stichprobe von Sozialhilreakten (LSA) (Voges, Rohwer 1992).

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Dunean. Vages u. a., Armuts- und Sozialhilfedynamikcn in Europa und Nordamerika

Abbildung 3: Anteil von Sozialhilfeepisoden mit einer Dauer von mindestens drei Jahren nach Familienfonn

in Prozent

58

36

Kanada Deutsch­land

Alleinerziehende I I

84

n.v.

Großbri­tannien

36

Vereinigte Staaten

Elternpaar

Trotz länderübergreifender Ähnlichkeiten in der Armutsdynamik scheint es große Unterschiede zwischen den Ländern in den Mustern des Sozialhilfebezugs zu geben. In Deutschland und den USA sind die Bezugsdauern eher kur/., während sie in Ka­nada etwas und in Großbritannien sehr viel länger sind. Der Anteil der Alleinerzie~ henden, die nach drei Jahren immer noch Sozialhilfe beziehen, beträgt in Deutsch­land 26%. in den USA 38% für Weiße und 35% für Schwarze, in Kanada 58% und in Großbritannien 84%12). Nach vier Jahren sinkt dieser Anteil in Deutschland auf 20% und in den Vereinigten Staaten auf 34% ab, bleibt jedoch in Großbritannien mit 83% auf hohem Niveau I3). In allen Ländern dauerten - und das überrascht nicht - die Sozialhilfeepisoden von Alleinerziehenden wesentlich länger als jene von Haushalten mit einem Elternpaar.

IZ) Weiterführende Analysen von Duncan und Voges (1994) haben gezeigt, daß die Unterschiede in der Be· zugsdauerzwischen Deutschland und den USA im wesentlichen au~ dem Umstand resultieren, daß in den Daten erstmaliger Sozialhilfebezug mit weiteren, darauf folgenden. Episoden zusammengefaßt wurde. Die Muster des erstmaligen Sozialhilfebezugs sind in diesen beiden Ländern sehr ähnlich. Die zweite Episode und alle weiteren sind demgegenüber in Deutschland vergleichsweise kur.:.

13) Die britischen Daten stammen aus einer retrospektiven Befragung von Alleinerziehenden, was stets die geschätzte Dauer der Sozialhilfeepisoden verl.eITt. Um beurteilen zu können, wie stark diesc Verl.errung

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Ouncan. Voges u. a .. Armuts- und Sozialhilfedynamikcn in Europa und Nordameri ka

Tabelle 3: Dauer der Sozialhilfeepisoden für Haushalte mit Kindern nach der

Familienform

Land Alleinerziehenda Elternpaar'

I in Fälle zu Überlebens- Fälle zu Überlebens-Jahren Jahresbeginn rateb Jahresbeginn rateb

Deutschland/Bremen 1 93 39 138 27 2 33 29 35 15 3 23 26' 18 10' 4 19 20' 12 7'

Großbritannien I 701 90 2 517 87 3 388 84 4 312 83 5 234 80 6 170 78

KanadalQuebec I 850 85 2.075 69 2 625 62 1.175 40 3 600 58 1.075 36

Vereinigte Staaten I 291 (791212)d 57 (59/53)' 197 51 2 151 (38/113)d 45 (47/42)' 83 33 3 93 (19/ 74)d 36 (38/35)' 50 26 4 57 (13/ 44)d 34 (36132)' 29 21' 5 32 (-I 23)d 24 (-/29)'" 18 19'

aFamilienform zu Beginn der Sozialhilfeepisode bAnteil von Sozialhilfeepisoden, die nach t Jahren noch andauern. cDer Wert beruht auf 10--30 rallen. dOie Angaben in Klammem zeigen die Fallzahlen flir Haushalte von Schwarzen und Weißen. Der erstgenannte Wert bezieht sich auf weiße Haushalte und der zweite auf schwarze. cOie Angaben in Klalnrnem zeigen die Übergangs rate für Haushalte von Schwarzen und Weißen. Der erstgenannte Wert bezieht sich auf weiße Haushalte und der zweite auf schwarze.

3.1 Mit Beginn und Beendigung zusammenhängende Ereignisse

Ebenso wie bei der Armutsdynamik kann man eindeutige Belege für Ähnlichkeiten zwischen Ländern bezüglich der wirtschaftlichen und sozialen Prozesse finden, wenn

ist. haben wir rnodcllhaft mit den amerikanischen Daten einen ähnlichen Untersuchungsansatz geschaffen. Dabei wurden nur alleinerl.iehende Bezieher zugrundegclegt. die auch in der letzten Welle des PSlD al­!ciner.liehend waren. Der geSChätzte Anteil der Bezieher. die auch nach vier Jahren noch Bezüge hatten. erhöhte sich nur leicht von 35% :luf 42%. Das Hißt vermuten. daß diese Ver.-.crrung in den britischen Da­ten nicht maßgeblich die landesspczifischen Unterschiede erklärt.

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Duncan. Voges u. a .• Armuts- und Sozialhilfcdynamikcn in Europa und Nordamerika

man die Übergänge mit demographischen und wirtschaftlichen Ereignissen ver­knüpft.

Jede unserer Datenquellen beinhaltete Informationen darüber, inwieweit in etwa der gleichen Zeit, in der Übergänge in oder aus Sozialhilfe stattfanden, folgende Er­eignisse vorkamen: ScheidungfTrennung oder HeiratlWiederheirat, deutliche Zu­oder Abnahme an Beschäftigung für Haushaltsmitglieder. Im Gegensatz zur Ana­lyse der Übergänge in bzw. aus Armut waren wir hier nicht in der Lage, eine deut­liche Erhöhung der Arbeitsstunden von bereits erwerbstätigen Haushalts­mitgliedern, sowie Beginn oder Beendigung des Bezugs von Leistungen der Sozial­versicherung zu messen.

Ereignisse, die auf den Beginn e iner Sozialhilfeepisode einwirken, werden in der lin­ken Hälfte von Tabelle 4 vorgestellt. Arbeitslosigkeit erweist sich als besonders be­deutsam und leitet bei einem Sechstel bis zu einem Drittel der Episoden den Sozial­hilfebezug ein. Das Auftreten von ScheidungfTrennung ist in Deutschland ent­scheidend. Allerdings könnte dieser Effekt auch damit zusammenhängen, daß der genaue Zeitpunkt der Scheidung in den Daten nicht vorlagI4). Beendigung von Lei­stungen der Sozialversicherung war in Deutschland ebenso entscheidend wie Ver­lust des Arbeitsplatzes_

Die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit spielt in allen Ländern eine Rolle bei der Be­endigung der Sozialhilfeepisode (reChte Hälfte von Tabelle 4). Zahlungen der Sozi­alversicherung setzten in einem Fünftel der Fälle dem Bezug von Sozialhilfe in Ka­nada und Deutschland ein Ende, waren jedoch in den Vereinigten Staaten weniger bedeutend. Betrachtet man die Übergänge in Bremen genauer, die auf Zahlungen der Sozialversicherung zurückzuführen sind, so zeigt sich, daß hier mehrere Gründe zusammenwirken - eine nicht effiziente Verwaltung bei den Sozialversicherungsträ­gern, die die Bescheidung von Anträgen ver.lögert, und eine mit den Folgen der Kri­se in der Schiffsbauindustrie überforderte Arbeitsverwaltung, die die in kürzester Zeit drastisch ansteigenden Anträge auf Leistungen aus der Arbeitslosenversiche­rung nicht bewältigen kann, so daß Empfänger auf Sozialhilfe angewiesen sind. Dar­über hinaus führt die Unfähigkeit mancher Leistungsempfänger, Dokumente über die Anspruchsberechtigung vorzulegen oder Antragsformulare auszufüllen, direkt in die Sozialhilfe .

3.2 Warum unterscheiden sich die Muster des Sozialhilfebezugs so deullich?

Warum sind die Sozialhilfeepisoden in Deutschland und den USA so kurz und in Großbritannien so lang? Hie rfür sehen wir fünf mögliche Erklärungen:

- Eigenschaften der Empfänger

Ebenso wie bei der Analyse der Armut erwarten wir, daß bestimmte demographi­sche Eigenschaften der Haushalte - insbesondere große Haushalte, Vorhandensein von Kleinkindern oder sehr junges Alter der Mütter - einen Austritt aus Armut we­niger wahrscheinlich machen. In Tabelle 5 sind einige demographische Eigenschaf-

1

4

) Anders als in den Datensät7.cn der anderen Ländern können Scheidungffrennung unter Umständen be­reits einige Jahre vor dem Bezug von Sozialhilfe aufgetreten sein.

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Duncan. Vogcs u. a .. Armuls- und Sozialhilfcdynamikcn in Europa und Nordamerika

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Duncan. Vogcs u. a .• Armuts- und Sozialhilfcdynamikcn in Europa und Nordamerika

ten von Alleinerziehenden zu Beginn der Bezugsperiode dargestellt. Im Vergleich zu anderen Ländern sind die Sozialhilfeempfänger in Großbritannien zweifach be­nachteiligt, was auch die längeren Episoden erklären könnte. Obwohl die Haushalte in Großbritannien recht klein sind, ist der Anteil von Kleinkindern bei britischen Haushalten, die Sozialhilfe beziehen, weit höher als in anderen Ländern. Etwa 80% der britischen Empfänger von Sozialhilfe haben Kinder im Vorschulalter. Ferner ist in Großbritannien fast die Hälfte der Mütter jünger als 25 Jahre, wenn sie zum er­stenmal Sozialhilfe beziehen, Obwohl vermutlich auch in anderen Ländern klischee­hafte Vorstellungen über Alleiner.tiehende im Sozialhilfebezug durch das Bild der jungen Mutter geformt sind, verweisen die Ergebnisse in Tabelle 5 genau auf das Ge­genteiL Wie am Ende der Tabelle 5 ersichtlich wird, ist in einer Vielzahl der Fälle der Haushaltsvorstand in den USA die Großmutter des Kindes.

- Arbeitsmarktbedingungen

Die Arbeitsmarktbedingungen, die eine Beendigung des Sozialhilfebezugs ermögli­chen, sind in den einzelnen Ländern sehr unterschiedlich (Tabelle 6). Unter jenen Ländern, bei denen wir über die Dauer der sozialen Unterstützung informiert sind, hat Großbritannien die höchste Arbeitslosenrate und ebenso extreme Langzeit-Ar­beitslosigkeit. In den USA und Kanada wuchs während dieser Zeit die Beschäfti­gungsquote am deutlichsten. Die Arbeitslosenquote in den USA betrug Mitte der achtziger Jahre durchschnittlich nur 7% , in Großbritannien lag sie doppelt, in Ka­nada war sie halb so hoch. In Bremen war die Arbeitslosenquote aufgrund massiver Entlassungen in der Schiffsbauindustrie Mitte der achtziger Jahre fast doppelt so hoch wie im bundesdeutschen Durchschnitt. Große Arbeitslosigkeit geht in Groß­britannien einher mit längeren Sozialhilfeepisoden. Die relativ kurzen Verweildau­em im Sozialhilfebezug in Bremen stehen offensichtlich in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit wirtschaftlichen Verhältnissen in der Region.

- Müttererwerbslätigkeit

Die Integration berufstätiger Mütter in den Arbeitsmarkt fällt ebenso unterschied­lich aus wie der Bezug von Sozialhilfe. In Tabelle 7 sind die Beschäftigungsquoten von Müttern in allen untersuchten Ländern zusammengefaßt, wobei die Haushalts­struktur und das Alter des jüngsten Kindes berücksichtigt wird. Zwar beruhen einige Berechnungen nur auf einer schwachen Datengrundlage; die Daten weisen aber dar­auf hin, daß in Großbritannien weniger alleinerziehende Mütter mit Kleinkindern beschäftigt sind als in Deutschland und den USA, wobei Kanada zwischen diesen beiden Extremen liegt. Die Beschäftigungsquoten für alleinerziehende Mütter mit älteren Kindern sind in Großbritannien ebenso hoch wie in Deutschland. Die hohe Betroffenheit der Haushalte mit Kleinkindern durch Sozialhilfe in Großbritannien sowie die niedrige Beschäftigungsquote von Alleinerziehenden mit Kleinkindern können vermutlich die Dauer der Sozialhilfeepisoden in Großbritannien erklären.

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Tabelle 6: Wirtschaftliche Verhältnisse in den untersuchten Ländern Mitte der 80er Jahre (in Prozent)

Land Mittlere Beschäf- Arbeitslosigkeits- Quote der 12 oder tigungszunahme quote für Männer mehr Monate arbeits-

1984--86 1984-86 losen Männer 1984-86

Deutschland 0,6 7 33 Bremen 2,7 13

Frankreich -0,3 8 41 Großbritannien 1,3 13 45 Irland -2,0 18' 46 Kanada

Quebec 2,7 10 12 Luxemburg 1,2 l' Niederlande 1,4 14 57 Schweden 0,3 3 9 Vereinigte Staaten

Gesamt 2,8 7 13 WeiBe 5 Schwarze 13

3Nur Werte fur 19&4-1985.

Quelle: rur alle Länder: OECD 1987; rur die USA Weiße und Schwarze: V.S. Department of La­bor. Bureau of Labor Statistics 1986ff.; rur Bremen: Mikrozensus. Statistisches Landesamt. eigene Berechnungen entsprechend den OECD-Konventionen.

Somit scheint alles in allem ein enger Zusammenhang zu bestehen zwischen den Möglichkeiten von AlIeinerLiehenden, einer Erwerbstätigkeit nachzugehen und den Sozialhilfebezug zu beenden. was sich in einer entsprechenden Dauer der Sozialhil­feepisoden niederschlägt. Ein weiterer Faktor, der die im Vergleich zu den anderen europäischen Ländern längere Dauer der Episoden in Großbritannien erklären könnte, ist die geringere Versorgung mit öffentlichen Kindergärten und -krippen (Spalte 6, Tabelle 7). Es kann im Vergleich zu Deutschland aber auch damit zusam­menhängen, daß die Eltern einer alleinerziehenden Mutter in Großbritannien nicht in Regreß genommen werden, aber sehr wohl bei der deutschen Sozialhilfe.

- Höheres Niveau der Sozialhilfe

Eine Erhöhung des Sozialhilfeniveaus läßt aus zwei Gründen längere Bezugsdauern erwarten. Zum einen erhöht es allgemein die Zahl der Anspruchsberechtigten für diese Leistungen. Eine gleich große Anhebung von Erwerbseinkommen etwa aus Teilzeitarbeit könnte bei einkommensschwachen Haushalten in den nicht so großzü­gigen Ländern eher dazu führen , den Sozialhilfebezug zu beenden, als in den großzü-

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Duncan. Vages u. a .. Armuts- und Sozialhilfedynamiken in Europa und Nordamerika

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Duncan, Voges u. a .. Armuts" und Sozialhilfedynamiken in Europa und Nordamerika

gigeren Ländern. Zum anderen kann ein höheres Niveau der Sozialhilfe Verhaltensänderungen - wie etwa verminderte Arbeitsbereitschaft _ mit sich brin­gen, was wiederum die Anzahl anspruchsberechtigter Haushalte für Sozialhilfe er­höht.

Tabelle 8: Sozialhilfe und Erwerbseinkommen Alleinerziehender mit zwei Kin­

dern, mit und ohne Erwerbsbeteiligung 1986

Land Größenkorrigierte Sozialhilfe plus Erwerbseinkommena in Prozent des Median Prozent des Äquivalenz-Einkommens

Kein Erwerbs- Teilzeitarbeit Vollzeitarbeit

einkommen zum Mindestlohn zum Mindestlohn

Deutschland kein Kind unter 1 Jahr 47 42 60 Kind unter I Jahr" 67 62 60

Frankreich

2 Kinder unter 3 Jahre 38 66 94 I Kind unter 3, I Kind 3-10 28 2 Kinder 3-10 und:

56 84

kürzliche Scheidung 54 54 74 keine kürzliche Scheidung 18 46 74

Großbritannien (1989) 60 69 79 KanadalQuebec 41 60 62 Irland 55 62 84 Luxemburg 51 60 57 Niederlande 61 68 65 Schweden 64 67 85 Vereinigte Staaten 27 39 43 aBerücksichtigung von Erwerbseinkommen sofern vorhanden, b Umfaßt Erziehungsgeld, falls keine VOllzeitbeschäftigung vorliegt.

In Tabelle 8 werden die G eld- und Sachleistungen der Sozialhilfe für Haushalte mit einem Elternteil und zwei Kindern zusammengefaßt:

1. Einkommen. das nicht aus Erwerbsarbeit stammt; 2. Einkommen aus Teilzeitbeschäftigung mit einem Mindestlohn; und 3. Einkommen aus Vollzeitbeschäftigung mit einem Mindestlohn15) .

Diese Sozialhilfe- und Einkommensniveaus werden dann als Anteil vom Median des entsprechend der Haushaltsgröße gewichteten Haushaltseinkommens des jeweili­gen Landes ausgedrückt. Ein länderübergreifender Vergleich wird dadurch er-

IS) Weitere Ergebnisse finden sieh in Duncan ct al. 1992: 25 ff. DOr! werden auch ausführlich die Annahmen erklärt, auf denen die Berechnungen der Sozialhilfcleistungen beruhen.

303

Dunean, Voges u. a., Armuts- und Sozialhilfedynamikcn in Europa und Nordamerika

schwert, daß die Sozialleistungen in einigen Ländern auf bestimmte Familientypen bezogen werden und zusätzlich Sachleistungen in ganz unterschiedlichem Umfang in den Ländern zur Verfügung stehen.

Hiernach stellen die Vereinigten Staaten eine große Ausnahme dar, da das Sozial­hilfeniveau, bezogen auf das Median-Haushaltseinkommen, relativ niedrig aus­fällt16

). Dies könnte die kürzeren Sozialhilfeepisoden in den USA erklären; das an­dere Land mit ebenfalls sehr kurzen Bezugsdauern - Deutschland - hat ein ebenso hohes Sozialhilfeniveau wie das Land mit den längsten Verweildauern im Sozi­alhilfebezug - Großbritannien l7

) .

Aber auch eine Verringerung des Sozialhilfeniveaus scheint keine Anreize zur Auf­nahme von Teil- oder VoUzeitarbeit zu bieten und in keinem Zusammenhang mit dem Muster des Sozialbezugs zu stehen. Berücksichtigt man die Verringerung der Leistungen der Sozialhilfe und etwaige Steuererhöhungen, so ist der Einkommens­zuwachs, der sich aus dem Übergang von Arbeitslosigkeit zu Teilzeitarbeit ergibt, am höchsten in Kanada und am geringsten in Deutschland, wobei die Vereinigten Staaten und Großbritannien eine mittlere Position einnehmen18). Das Mißverhält­nis von der Dauer der Sozialhilfeepisode und negativen Anreizen zur Arbeitsauf­nahme ist am ausgeprägtesten in Deutschland, wo das Sozialhilfeniveau hoch ist und sich die Sozialhilfe mit jeder zusätzlichen Mark des verdienten Einkommens, bei ei­nem gewissen Selbstbehalt, eins zu eins verringert. Hier würde man eigentlich län­gere Verweildauern in der Sozialhilfe und vor allem weniger Ereignisse erwarten, die zu einer Beendigung des Sozialhilfebezugs durch Arbeitsaufnahme führen.

- Sligmolisierung

Je stärker die Empfänger von Sozialhilfe stigmatisiert werden, desto kürzer dürften die Sozialhilfeepisoden ausfallen. Stigmatisierung kann Empfänger veranlassen, die Sozialhilfe zu verlassen; sie kann über bürokratische Praktiken auch den Zugang zur Sozialhilfe verengen.

Umfragen zur Unterstützung der Öffentlichkeit für Maßnahmen der Regierung ge­gen Armut und Ungleichheit zeigen große Unterschiede bei einem länderüber-

1 ~) Die Sozialhilfe in Frankreich hängt vor allem von der jeweiligen Familienstruktur und davon ab. ob ~ieh eine Scheidung oder Trennung in der jüngsten Vergangenheit ereignet haI. Die strikte und geburten· freundliche Haltung der Regierung schlägt sich in relativ großzügigen Leistungen für Müller mit Klein. kindern nieder. Dagegen sind Beihilfen für Müller mit Kindern ab drei Jahren (und ohne kürlliehe Sehei· dung) derleit niedriger als die Sozialhilfe in einem durchschnittlichen Bundesstaat der USA.

17) Da das Sozialhilfeniveau in den USA von Staat zu Staat unterschiedlich ist. kann don grob untersucht wer· den, ob die B..:zugsdauern von Sozialhilfe in wichen Staaten länger ausfallen. die durch ein höheres So­zialhilfeniveau gekenni'.cichnet sind. Teilt man das PSID-Sample in drei Teile. und zwar entsprechend der Großzügigkeit, mit der Sozialhi!felcistungen in dem Staat gewährt werden. in dem der Interviewte !ebt, und berechnet man nun die Episoden. die 2 Jahre oder länger dauern, so läßt ~ieh diese These nicht erhärten. Die Überlebensrate naeh 2 Jahren belief sich auf 52 für Hau~halte in der Gruppe der "geizigen" Staaten. auf 46 in der mittleren Gruppe und 3uf 40 für die "großzügigen" Staaten.

1 ~) In den Kennziffern für die Sozialhilfe in Kanada (Quebec) 1990spiegdn sich Reformen wider, die die An. reize zur ArbeitS.3ufnahme erhöht haben. Die Leistungen wurden auf das Preisniveau von 1986 wrückge· rechnet und d3nn auf den Median des Äquiva!enz·Einkommen~ von 1986 bezogen.

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Duncan, Vogcs u. a .. Armuts- und Sozialhilfedynamikcn in Europa und Nordamerika

greifenden Vergleich. In Tabelle 9 werden Daten aus der Studie von Smith (1990) zusammengefaßt. Dabei wurde zu folgenden "Items" eine Stellungnahme erbeten: "Die Regierung sollte jeden durch ein garantiertes Grundeinkommen unterstützen" und "Die Regierung sollte mehr zur Unterstützung der Kinder von armen Familien tun, damit sie auf die Universität gehen können". Vorgegebene Antwortkategorien waren "starke Zustimmung", "Zustimmung", "weder Zustimmung noch Ableh­nung", "Ablehnung", "starke Ablehnung" und "keine Entscheidung". Hier wurde nach der Unterstützung für ein Grundeinkommen und für Ausbildungsbeihilfen für Hilfsbedürftige gefragt.

Wir stützen uns auf die erste Frage I9) , um eine möglicherweise vorhandene Stigma­

tisierung von Sozialhilfe-Beziehern feststellen zu können, und auf die zweite, um Unterstützung für eine stärker ziel gerichtete (und vielleicht billigere) Politik der Re­gierungen festzustellen. die auf Einkommensumverteilungen zielt.

Tabelle 9: Öffentliche Unterstützung für ein garantiertes Grundeinkommen und

Ausbildung (in Prozent)

Land

Deutschland Niederlande Großbritannien Vereinigte Staaten

(Starke) Zustimmung zu folgenden Fragen: die Regierung sollte (1) ein garantiertes Grundeinkommen für alle bereitstel­len oder (2) den Armen helfen, die Universität zu besuchen

(1) (2) (3) garantiertes Universitätsbesuch Unterschied

Grundeinkommen ermöglichen (2) - (1)

51 84 23 48 74 26 59 83 24 20 75 55

Quelle: Smith 1990: 22.

Die Unterschiede sind auffallend: fast dreimal soviel Briten (59%) wie Amerikaner (20%) unterstützen ein universell ansetzendes pOlitiSChes Vorgehen. Die Deutschen und die Holländer befinden sich am oberen Ende der Skala in der Nähe der Briten. Andererseits unterscheiden sich die Länder bei den zielgerichteten öffentlichen Lei­stungen für Bildung nur wenig. Stellen wir auf die Unterschiede ab, die in der Un­terstützung dieser zwei Arten strategischen Vorgehens und sozialpolitischer Inter­ventionen bestehen. und bilden so einen Indikator für etwaige Stigmatisierung durch universell zugeschnittene Sozialleistungen (Spalte 3, Tabelle 9), wird deutlich, daß

lq ) Die unvollständige Übereinstimmung zwischen dem Thema unserer Studie - einkommensabhängige Pro­gramme der Sozialhilfe· und dem Gegenstand der Studie. der die Frage entnommen wurde. - allgemeine Programme zur Unterstützung aller Personen. ungeachtet des Einkommens -sehriinkt verständlicherweise die Nützlichkeit dieses Bcfragungsergebnisses für unsere Zwecke ein.

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Duncan. Voges u. a .. Armuts- und Sozialhilfedynamikcn in Europa und Nordamerika

in den USA die Stigmatisierung erheblich größer ist als in Deutschland, den Nie­derlanden und Großbritannien, Länder, die sich insoweit kaum voneinander unterscheiden. Stigmatisierung mag die kurien Bezugszeiten in den USA ver­ständlich machen, kann jedoch Unterschiede in den Bezugsdauern zwischen Deutschland und Großbritannien nicht erklären.

3.3 Zusammenfassung

In Tabelle 10 sind verschiedene Hypothesen zur Erklärung der Unterschiede in der Bezugsdauer von Sozialhilfe zusammengefaßt. Der Sozialhilfebezug fällt in den ein­zelnen Ländern unterschiedlich aus: so ist der Sozialhilfebezug in Großbritannien ty­pischerweise durch die längsten Bezugsdauern gekennzeichnet; Sozialhilfeempfän­ger in den USA und Deutschland haben die kürzesten Bezugsdauern. Schlechte Ar­beitsmarktbedingungen, demographische Faktoren, ein relativ großzügiges Lei­stungsniveau der Sozialhilfe und ausgeprägte öffentliche Unterstützung von monetären Transfers durch Sozialpolitik begünstigen längere Bezugsdauern in Großbritannien. Interessanter für die weiteren Forschungen ist die Frage, warum Sozialhilfeempfänger in Deutschland, trotz des hohen Leistungsniveaus der Sozial­hilfe, geringerer Arbeitsanreize (stärkere Anrechnung von Verdienst auf Sozial­hilfe) und geringer Stigmatisierung ebenso kurze Dauern des Bezugs von Sozialhilfe aufweisen wie Sozalhilfeempfänger in den USA.

4. Konsequenzen für die Sozialpolitik

Unsere hauptsächlichen Erkenntnisse über Armut lassen sich leicht zu­sammenfassen. Die wirtschaftliche Situation der Haushalte stellt sich im länder­übergreifenden Vergleich sehr unterschiedlich dar. Vor allem in den USA und Ka­nada befinden sich viele Haushalte in einer verhältnismäßig schlechten Ausgangs­lage. Obwohl sich die Einkommenslage einkommensschwacher Haushalte mit Kin­dern weithin verbessert hat, war es aufgrund der Ausgangslage für arme Familien in den USA und Kanada unmöglich, ihren Lebensstandard auf 50% des durchschnitt­lichen Niveaus einer Familie anzuheben. In diesem Abschnitt werden die Optionen, die für eine Gestaltung sozialpolitischer Leistungsprogramme zur Verfügung stehen, auf dem Hintergrund der Ähnlichkeiten und Unterschiede von Sozialhilfepolitiken betrachtet.

4.1 Wirtschaftliche Mobilität

Wenn wir feststellen, daß die wirtschaftliche Mobilität schwarzer und weißer Haus­halte in den Vereinigten Staaten ähnlich der der europäischen oder kanadischen Haushalte sei, heißt das keineswegs, daß die wirtschaftlichen Möglichkeiten, die sich den Haushalten von vornherein bieten, ebenfalls gleich sind. Wenn man von der vor­gegebenen statischen Verteilung der Haushaltseinkommen in jedem Land ausgeht, scheinen die Übergänge aus Armut ein ähnliches Muster aufzuweisen.

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Duncan. Voges u. a .. Armuts- und Sozialhilfcdynamikcn in Europa und Nordamerika

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Duncan, Voges u. a., Armuts- und So7JalhiUedynamikcn in Europa und Nordamerika

Bevor wir uns den politischen Grundlagen der unterschiedlichen Leistungspro­gramme zuwenden, die mit den verschiedenen Verweildauern in Armut und im So­zialhilfebezug einhergehen, beginnen wir mit einem offensichtlichen, aber wichtigen Aspekt: die beste Ausgangslage ist die, in der Armut gar nicht erst auftritt. Einigen Ländern gelingt es besser als anderen, kurze sowie längere Armut zu vermeiden. So waren die Daten aus Luxemburg für die Analyse von Armut nicht besonders ergie­big, da sie nur sehr wenig Haushalte ausweisen, die gemäß unserer Definition arm sind. Trotz einer beträchtlichen Einwanderung ausländischer Arbeitnehmer aus är­meren EG-Ländern hat Luxemburg sehr günstige Arbeitsbedingungen und ein Netz von Sozialhilfe- und Versicherungsprogrammen geknüpft, um Armut in diesem Land zu verringern (wenn auch nicht gänzlich zu beseitigen). Dies verweist darauf, was auch in anderen Ländern möglich wäre.

4.2 Dauerhafte versus vorübergehende Armut

Für Länder, die durch erhebliche Armut gekennzeichnet sind, eröffnet unsere dy­namische Sicht auf die Veneilung von Haushaltseinkommen neue Perspektiven der Analyse von Sozialversicherung und Sozialhilfe. Vor allem die statische Gegen­überstellung von ,.arm" und .,nicht arm" ist irreführend. Wir benötigen eine neue Terminologie, in der mindestens vier ökonomische Positionen unterschieden wer­den: dauerhafte Armut, vorübergehende Armut, wirtschaftliche Gefährdung und fi­nanzielle Sicherheit. Der Unterschied zwischen dauerhafter und vorübergehender Armut ist besonders wichtig. Wann immer man einkommensschwache Haushalte untersucht. trifft man auf eine ziemlich heterogene Mischung von Haushalten: einige sind nur für eine relativ kurLe Zeit arm. und andere Haushalte sind über lange Zeit unfähig, grundlegende Bedürfnisse zu befriedigen. In den Vereinigten Staaten, und wir vermuten ebenso in anderen Ländern, sind die nur vorübergehend Armen kaum von der übrigen Bevölkerung zu unterscheiden (vgl. Duncan et al. 1984). Nur wenige Haushalte sind immun gegen die wirtschaftlichen Folgen von Arbeitslosigkeit, und für fast alle Familien bringt der Weggang oder Tod eines Ehegatten wirtschaftliche Probleme mit sich. Für diese Haushalte ist die Sozialhilfe eine Art Versicherung, mit der zeitlich begrenzten Notlagen begegnet wird. Sie werden bald den Zustand .,Ar­mut" wieder verlassen und wieder zu den Steuerl3.hlern gehören und so die Sozial­hilfe finanzieren , die ihnen eine Zeitlang geholfen hat.

Obwohl Übergänge aus Armut überraschend häufig zu beobachten sind, gelingt es keineswegs jedem. der Armut zu entkommen. und Langzeitarmut läßt sich in allen von uns untersuchten Ländern feststellen. Wie können aber Programme zur Min­destsicherung den unterschiedlichen Bedingungen von KurL- und Langzeitarmut ge­recht werden? Für einige Zwecke ist die zeitliche Dimension der Sozialhilfebedürf­tigkeit unbedeutend. In Programmen, die durch Nahrungs- und Energiebeihilfen dazu beitragen wollen. die unmittelbaren Bedürfnisse zu befriedigen. ist es nicht not­wendig, zwischen KurL- und Langzeitarmen zu unterscheiden.

Leistungsprogramme, die auf Langzeitarmut zielen, können aber ohne diese Unter­scheidung nicht auskommen; hier muß ermittelt werden, welche Armen gefährdet

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Duncan, Voges u. a., Armuts- und Sozialhilfcdynamikcn in Europa und Nordamerika

sind, dauerhaft in Armut zu leben, und auch. welchen Armen am besten mit dem vorhandenen Leistungsangebot geholfen werden kann. Es ist nicht sinnvoll, knappe Ressourcen zu vergeuden, etwa jemandem Weiterbildung anzubieten. der auch ohne diese Maßnahmen einen Arbeitsplatz finden wird.

Aber ohnehin könnten nicht alle Langzeitarmen von Weiterbildung profitieren. Für die USA fanden Adams und Duncan (1992) heraus, daß weniger als die Hälfte der Langzeitarmen in Haushalten lebten, deren Vorstand nicht alt bzw. nicht erwerbs­unfähig war. Und selbst erwerbsfähige Personen kommen für solche Maßnahmen nicht in Betracht, wenn sie sehr kleine Kinder zu betreuen oder behindene Personen zu pflegen haben. Die größte Wirkung verspricht eine Ausrichtung solcher Ange­bote auf in Arbeit vermittelbare Personen, die einem hohen Risiko von Langzeitar­mut ausgesetzt sind und Sozialhilfe beziehen (Ellwood 1986).

In den meisten verfügbaren Datensätzen sind keine ausreichenden Informationen über Einkommenstransfers und Ausbildungsmaßnahmen enthalten. In jenen Da­tensätzen, denen zahlreiche Panelwellen zugrundeliegen, finden sich jedoch einige nützliche Informationen, die erlauben, derartige Maßnahmen gezielter einzusetzen. Hier sei auf zwei Beispiele aus den USA verwiesen: Ellwood (1986) ermittelte, daß junge, ledige Mütter am ehesten dem Risiko der Langzeitarmut ausgesetzt sind und insoweit ein gesteigerter Bedarf für Ausbildungsmaßnahmen besteht. Aufgrund die­ser Analyse wurde 1988 das US-amerikanische Sozialhilfeprogramm geänden und die Ausbildungsmöglichkeiten primär solchen Frauen angeboten.

Newman und Struyk (1983) untersuchten Armut und Wohnbedingungen; sie fanden heraus, daß schon vorliegende Informationen über Familien dazu verwendet werden können vorherzusagen, welche Haushalte am stärksten dem Risiko von Langzeitar­mut ausgesetzt sind. Solche Ergebnisse lassen erwanen, daß die Unterschiede zwi­schen vorübergehender und dauerhafter Armut in der Struktur der Leistungspro­gramme selber berücksichtigt werden können20).

4.3 Zur Rolle von Sozialhilfe bei vorübergehender und dauerhafter Armut

Bei jenen Lücken im sozialen Netz, die nicht durch das Sozialversicherungssystem geschlossen werden können, kommt der Sozialhilfe diese wesentliche Funktion zu, insbesondere dann, wenn Haushalte zu unterstützen sind, die - warum auch immer - sich durch Erwerbsarbeit nicht selbst helfen können. Warum sollten sich auch Haushalte mit arbeitsfähigen und gesunden erwachsenen Mitgliedern nicht durch Arbeit und private Transfers selbst finanzieren können - anstatt Sozialhilfe zu be­antragen? Durch den Bezug von Sozialhilfe können die Empfänger stigmatisien werden; sie bietet ihnen nur selten einen Lebensstandard, der es zuläßt, wirklich am

~ Genelte Leistungen an Langzeitempfänger können solche Personen allerdings stärker stigmatisieren und aueh andere unerwUnsehte Auswirkungen haben. In Großbritannien etwa bekamen arbeitslose Empfän­ger von So7jalhilfe dureh das Supplcmentary Benefit Programm geringere Leistungen. Entsprechend dem neuen RESTART.Programm kann ein Arbeitsloser (jedoch nicht die anderen Gruppen von Sozialhilfe· cmpfangcrn) seinen Anspruch auf Sozialhilfe verlieren. wenn seine Arbeitssuche als nicht ausreichend be· wcrtel wird.

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Duncan, Vogcs u. a .. Armuts- und Sozialhilfcdynamikcn in Europa und Nordamerika

gesellschaftlichen Leben teilzuhaben. Darüber hinaus verringert er vermutlich de­ren Bereitschaft zur Selbsthilfe. Vor dem Hintergrund unserer Erkenntnisse über Einkommensmobilität stellt sich die Frage, wie Maßnahmen der Sozialhilfe wir­kungsvoll helfen können, ohne sich negativ auszuwirken.

Als erstes ist zu berücksichtigen, daß die vergleichsweise kurze Dauer des Sozial­hilfebezugs in Deutschland und den USA dafür spricht, daß die Sozialhilfe für die Mehrheit der Empfänger wie eine Versicherung gegen zeitlich begrenzte Notlagen wirkt. Andererseits zeigt die Tatsache, daß eine beachtliche Minderheit von Haus­halten in Deutschland und den USA sowie eine größere Anzahl von Haushalten in Kanada und Großbritannien Langzeitarmut ausgesetzt waren, daß nicht alle Sozial­hilfeempfänger nur von vorübergehenden Notlagen betroffen sind.

So wird vorgeschlagen, bei arbeitsfähigen Sozialhilfeempfängern das Leistungsni­veau oder die Anspruchsberechtigung mit der Dauer des Leistungsbezugs zu ver­knüpfen. Obwohl zeitabhängige Transfers an Arbeitslose weit verbreitet sind, läßt sich eine Abhängigkeit von Leistungen der Sozialhilfe nur in Frankreich und an­satzweise auch in Deutschland nachweisen21

). Wie alle untersuchten Länder, außer den USA, unterstützt auch Frankreich seine Bürger mit einkommensabhängigen Transfers, nämlich als "Mindesteinkommen zwecks Wiedereingliederung" , als Re­venu Minimum d'Insertion (RMI). Weitgehend tritt die Sozialhilfe für Alleinerzie­hende ein, die Allocation de Parent !sole (API). Ein Merkmal des API ist, daß be­dürftigkeitsgeprüfte Leistungen auf Familien mit Kindern begrenzt sind, die das dritte Lebensjahr nicht überschritten haben, auch wenn Armut über diesen Zeit­punkt hinweg andauert. Das API stellt auf einen besonderen Unterstützungsbedarf in diesem Dreijahreszeitraum ab, der insbesondere dann anerkannt wird, wenn El­tern selbst für ihre Kinder sorgen und somit auf Erwerbseinkommen verzichten wol­len. Das umfassende staatliche System der Kinderbetreuung in Frankreich, das ab dem dritten Lebensjahr einsetzt, verringert die Probleme, welche mit dem Wieder­eintreten des einen Elternteils in das Berufsleben verbunden sind. In Deutschland gibt es ein geringes Erziehungsgeld für Mütter, die weniger als 20 Stunden in der Wo­che arbeiten, aber nur bis das Kind 12 Monate alt ist (ab 1991 bis zu 18 Monaten).

Ein weiteres Element des API verlängert den Bezug für geschiedene oder getrennt­lebende Frauen und deren Kinder um ein weiteres Jahr. Insoweit wirkt API wie eine Versicherung gegen scheidungsbedingte Einkommensverluste. Leider stehen uns über dieses Programm keinerlei Daten zur Verfügung, mit denen sich beurteilen lie­ße, ob die gesetzten Ziele auch erreicht werden22).

Einige marktorientierte Sozialpolitiker in den USA haben gefordert, die Bezugs­dauer von Sozialhilfe für Arbeitsfähige zu begrenzen. (Wissenschaftler des konser-

21) Bi~ zur Reform der Sozialversicherung im Jahre 1988 wurden in Großbritannien im Supplementary Bene­fit Programm die Bezüge nach einem Jahr angehoben, sofern es sieh nicht um Arbeitslose handelte. (Äl­teren Empfängern von Sozialhilfe wurden höhere Leistungen für den gesamten Bezugszeitraum zugestan­den.)

=) Wie für das Programm AFDCwird für das AP! vermutet, daß es Anreize für außereheliche Geburten gäbe. Studien, die auf amerikanischen Daten beruhen, haben diesc Annahme filr AFDC nicht belegen können. Entsprechende Studien zum API in Frankreich wären nützlich, um diese Frage zu beantworten.

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Duncan, Voges u. a., Armuts- und Sozialhilfedynamiken in Europa und Nordamerika

vativen Lagers, etwa Charles Murray (1984), haben "Gedankenexperimente" ange­stellt, in denen die Bezugsdauer auf null reduziert wird.) So empfiehlt Ellwood (1988), die Bezugsmöglichkeit von Sozialhilfe bei Arbeitsfähigen auf bis 3 Jahre je nach Lage des Falles zu begrenzen. Mit diesem Vorschlag sind weitere Reformen verbunden, etwa öffentlich gesiCherte Unterhaltszahlungen, ein höherer Mindest­lohn und ein Staat, der seinen Aufgaben als nachrangiger Arbeitgeber wirklich nach­kommt, wenn der Empfänger am Ende der Bezugsperiode keine Arbeit findet. Auch Kamerman und Kahn (1988) empfehlen, Sozialhilfe nur für einen begrenzten Be­zugszeitraum zu gewähren.

Sieht man von den USA ab, so wird in den anderen untersuchten Ländern Sozial­hilfe als individuelles Recht betrachtet, das ohne Rücksicht auf Verschulden besteht. Das Recht kann grundsätzlich von jedem Bürger, dessen Einkommen nicht aus­reicht, geltend gemacht werden, unabhängig von Familienstatus, Alter der Kinder usw. Eine zeitliche Begrenzung dieser grundlegenden Sozialleistungen würde als in­akzeptabler Rückschritt zur unaufgeklärten Sozialpolitik des 19. Jahrhunderts be­trachtet und kaum angenommen werdenD).

Wenn Sozialhilfe als stets existentes Sicherheitsnetz immer im Hintergrund wirkt, kann Sozialhilfeabhängigkeit nur verringert werden, wenn Leistungen weniger häu­fig bezogen oder der Leistungsbezug schneller beendet werden. Eine scharfe Tren­nung zwischen Sozialversicherung und Sozialhilfe steht dem im Wege. Ausbildungs­und Beschäftigungsprogramme, die Arbeitslosen von der Sozialversicherung ange­boten werden, stehen oftmals aktuellen oder potentiellen Sozialhilfeempfängern nicht zur Verfügung, soweit deren Probleme nicht durch Arbeitslosigkeit bedingt sind. Nützlich wäre es hier, wenn für arbeitsmarktorientierte Programme wie die ArbeitSlosenversicherung, auch Geschiedene oder Jugendliche, die Schwierigkeiten haben, ins Erwerbsleben einzusteigen, als "Arbeitslose" definiert würden. Damit wären sie berechtigt, an Ausbildungsmaßnahmen und anderen Beschäfti­gungsprogrammen teilzunehmen, auch wenn sie nur kurz beSChäftigt gewesen oder aber nicht mit dem Arbeitsmarkt in Berührung gekommen sind.

4.4 Trennungs- und Scheidungsrisiko

Es war überraschend, daß die Auflösung von Ehen durch Scheidung oder Trennung in Kanada und einigen westeuropäischen Ländern in einem größeren Umfang Ar­mut und Sozialhilfebezug auslöst als in den USA. Die eingehenden Untersuchungen von Burkhauser et a1. (1991) zeigten, daß in Deutschland und den USA die negati­ven ökonomischen Folgen für Frauen bei Scheidungen sehr ähnlich sind.

Solche Ergebnisse machen deutlich, daß die Sozialversicherungen markt­wirtschaftlichen ökonomischen Folgen von arbeitsbezogenen Ereignissen wie Arbeitslosigkeit, Ruhestand oder Arbeitsunfähigkeit durchaus erfolgreich begeg­nen, jedoch bei familienbedingten Ereignissen wie etwa Scheidungen bisher nicht in

2.') In einigen europäischen Ländern kann Sozialhilfe verringert werden (z. B. bis zu 25% in Deutschland), wenn es sieh um arbeitsfähige Empfänger handelt. Solche KürLungen hängen jedoch mit dem Verhalten des Empfängen; und nicht mit der Bezugsclauer zusammen.

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Duncan. Vogcs u. a .. Armuts- und Sozialhilfcdynamiken in Europa und Nordamerika

Erscheinung treten. In allen untersuchten Ländern wurde die Sozialhilfe zu einer Zeit aufgebaut , in der die wesentlichen Armutsrisiken eng mit dem Schicksal des Hauptverdieners (fast ausschließlich der Vater) verknüpft waren. Es wurde unter­stellt, daß seine Absicherung die ganze Familie sichert. Die steigende Zahl weibli­cher Haushaltsvorstände verweist somit auf ein Risiko, das bis heute auch nicht aus­reichend durch die Sozialversicherung aufgefangen wird und damit Sozialhilfebe­dürftgkeit erzeugt.

Was kann unternommen werden, um die wirtschaftlichen Folgen einer Trennung für Frauen und Kinder zu verringern? Wie schon erwähnt, zielen Ausbildungs- und Be­schäftigungsmaßnahmen selten auf gerade geschiedene Frauen ab, da ihre Biogra­phie sie nicht vornehmlich als "arbeitslos" erscheinen läßt.

Untersuchungen in den Vereinigten Staaten und Deutschland (Burkhauser et al. 1991) zeigen, daß nur ein kleiner Teil des Einkommens des Ex-Mannes freiwillig als Unterhalt gezahlt wird. Lobenswerte Initiativen sind schon ergriffen worden (etwa in Schweden und Deutschland) bzw. werden zur Zeit erwogen, um den ökonomi­schen Status geschiedener oder getrenntlebender Frauen zu verbessern. Haupt­bestandteile dieser Initiativen sind, bei voraussichtlichen als auch bei ausbleibenden Unterhaltsleistungen des Vaters in Vorschuß zu treten und gesetzliche Unterhalts­feststellungen gegenüber Kindern wirksamer zu vollstrecken.

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