Ética na Administração Pública

Estudo elaborado com o objetivo de

obtenção de certificado de curso

de capacitação com carga horária

de 120 horas/aula, junto ao

Programa de Formação Continuada de

Trabalhadores do Instituto

Amazônida de Educação.

Luísa de Melo Sampaio Costa 1

Recife, 23 de abril de 2009.

RESUMO

O presente artigo tem como objetivo, enfocar, ainda que

resumidamente, alguns aspectos sobre ética na esfera da

Administração Pública.

Para introduzir o assunto, procurou-se diferenciar os

conceitos bastante próximos da moral e da ética.

A metodologia usada para a construção do artigo foi, quanto

aos objetivos, exploratória e quanto aos procedimentos

técnicos utilizou-se a pesquisa bibliográfica, tendo sido

elaborado a partir de material já publicado. Conceitos como

os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficiência foram desenvolvidos com amplitude para

enriquecer o trabalho.

1 Bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).

A última etapa traz algumas considerações acerca da ética

na administração pública.

PALAVRAS CHAVES: Ética, Administração Pública, princípios

administrativos.

1. INTRODUÇÃO

Dentre as várias interpretações dadas para o conceito de

“moral”, elegeu-se, para uma reflexão inicial, aquela que a

define, basicamente, como um conjunto de normas que regulam

o comportamento do homem em sociedade2 e estas normas são2 Vasquez (1998) ao citar Moral como um “sistema de normas, princípiose valores, segundo o qual são regulamentadas as relações mútuas entreos indivíduos ou entre estes e a comunidade, de tal maneira que estas

adquiridas pela educação, pela tradição e pelo cotidiano.

Durkheim explicava Moral como a “ciência dos costumes”. A

moral orienta os posicionamentos que assumimos em função

das decisões que tomamos a cada instante de nossa vida.

Ética, por sua vez, é definida por Motta (1984) como um

“conjunto de valores que orientam o comportamento do homem

em relação aos outros homens na sociedade em que vive,

garantindo, outrossim, o bem-estar social”, ou seja, Ética

é a forma que o homem deve se comportar no seu meio social.

É a maneira de pôr em prática os valores morais. É um

sistema de balizamento ou de codificação para ser usado na

tomada de decisões. É a forma de traduzir a moral em atos.

Ética é um conceito discutido pelo ser humano desde a

antigüidade. O termo diz respeito ao compromisso de cada

indivíduo com sua coletividade, expresso em suas atitudes e

comportamentos.

A questão ética é um fator sempre presente nas discussões

sociais e por isso são vastas as contribuições de autores

normas, dotadas de um caráter histórico e social, sejam acatadaslivres e conscientemente, por uma convicção íntima, e não de umamaneira mecânica, externa ou impessoal”.

procurando definir o que vem a ser ética e seu papel no

cotidiano da sociedade.

O presente estudo procura analisar aquilo que é tido como

base teórica para o cotidiano da ética na Administração

Pública.

2. METODOLOGIA

O método de pesquisa escolhido para compor esse estudo foi

o qualitativo, sendo explicado por Gil (1991):

Não requer o uso de métodos e técnicasestatísticas. O ambiente natural é a fonte diretapara coleta de dados e o pesquisador é oinstrumento chave. Trata a pesquisa comodescritiva. Os pesquisadores tendem a analisar seusdados indutivamente. O processo e seu significadosão os focos principais de abordagem.

A estratégia de pesquisa escolhida foi a bibliográfica. Na

acepção de Marconi e Lakatos (2006), “a pesquisa

bibliográfica é um procedimento reflexivo sistemático,

controlado e crítico, que permite descobrir novos fatos e

dados, relações ou leis, em qualquer campo do

conhecimento”. De acordo com essa temática a pesquisa

bibliográfica trata-se de um levantamento da bibliografia

já publicada, em forma de livros, revistas científicas,

anais de congressos e imprensa escrita. Os autores

corroboram afirmando que a referida técnica de pesquisa

coloca o pesquisador em contato direto com tudo aquilo que

foi publicado acerca da temática em questão.

Para tratar da ética na administração pública, a pesquisa

foi remetida, principalmente, aos textos legais que tratam

desse assunto.

3. A ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

3.1 O AGENTE PÚBLICO

Max Weber, em seu belo discurso sobre a Política como

Vocação, distingue a Ética da consciência, dos valores

(Wertrational), da Ética da responsabilidade, das

conseqüências (Zweckrational). Para Weber, entretanto, as

duas não se opõem, antes se completam3. Antes de comentar

alguns dos temas mais relevantes de Ética pública, impõe-se

esclarecer que o conceito pode ser usado em duas acepções

que se diferenciam pelo escopo que uma e outra abrangem. A

primeira, mais abrangente, perpassa e inspira toda

atividade pública genuinamente devotada à consecução do bem

comum, isto é, a boa governança da “coisa” pública. A

segunda, mais estrita, procura lançar uma luz sobre a zona

cinzenta que surge na intersecção entre interesse público e

interesse privado, esclarecendo a boa conduta que se espera

do servidor público em tais questões.

O agente público, ao atuar, não poderá desprezar o elemento

ético de sua conduta. Ao ter que decidir entre o honesto e

3 Max Weber, "Politik aIs Seruf' in Gesammelte Politische Schriften,3aed. Türbingen: J.c.S. Mohr, 1958, apud Moreira (p 03).

o desonesto, por considerações de direito e de moral, está

cingido a uma escolha que seja mais eficiente e com máxima

clareza para a Administração, e o ato administrativo

produzido não poderá se contentar com a mera obediência à

lei jurídica, exigirá também à vitória da ramificação moral

e a estrita correspondência aos padrões éticos internos da

própria instituição.

O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do

Poder Executivo Federal define com muita clareza o assunto:

II - O servidor público não poderá jamais desprezaro elemento ético de sua conduta. Assim, não teráque decidir somente entre o legal e o ilegal, ojusto e o injusto, o conveniente e o inconveniente,o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entreo honesto e o desonesto, consoante as regrascontidas no art. 37, caput, e § 4°, da ConstituiçãoFederal.III - A moralidade da Administração Pública não selimita à distinção entre o bem e o mal, devendo seracrescida da idéia de que o fim é sempre o bemcomum. O equilíbrio entre a legalidade e afinalidade, na conduta do servidor público, é quepoderá consolidar a moralidade do atoadministrativo. (grifo nosso)

A questão da ética pública está diretamente relacionada aos

princípios fundamentais, sendo estes comparados ao que é

conhecido no Direito, como "Norma Fundamental" - uma norma

hipotética com premissas ideológicas e que devem reger tudo

mais o que estiver relacionado ao comportamento do ser

humano em seu meio social. A Constituição Federal ampara os

valores morais da boa conduta, ou seja, na Administração

Pública evoca princípios como a: legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A seguir, são tratados os princípios constitucionais da

Administração Pública.

3.2 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS PARA A ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA

Determina o art. 37, caput, da Constituição Federal que a

Administração Pública direta e indireta, de qualquer dos

Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios, obedecerá aos princípios da legalidade,

moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.

Cumpre ressaltar, por oportuno, que esses princípios não

são os únicos apontados pela doutrina administrativista,

fixando os publicistas inúmeros deles. Ademais, o próprio

texto constitucional faz referência, no inciso XXI e nos §§

5° e 6° do art. 37, a outros princípios da Administração

Pública (licitação pública, prescritibilidade dos ilícitos

administrativos, responsabilidade civil da Administração)

além do célebre princípio da razoabilidade, também

denominado de proporcionalidade.

Para não perder o foco, a pesquisa ficou estrita aos mais

difundidos.

3.2.1 LEGALIDADE

Representa um princípio-ícone no direito brasileiro,

constituindo-se pilar de toda ordem jurídica nacional.

Para o Direito Administrativo brasileiro o princípio da

legalidade assume um significado muito especial, visto que

ora traduz-se numa expressão de direito, ora revela-se

elemento de garantia e segurança jurídicas.

Em função dessa dupla função atribuída ao princípio da

legalidade na seara pública é que se sustenta que o famoso

adágio "o que não é juridicamente proibido, é juridicamente

permitido", denominado princípio da autonomia da vontade,

não encontra acolhimento neste campo do Direito, pois nele

os bens tutelados interessam a toda coletividade. Assim,

não se admite que o administrador público dê azo à sua

imaginação sem que sua conduta esteja previamente definida

e aparada por lei. A regulação estrita pela ordem jurídica

da atuação dos agentes e órgãos públicos funciona como

elemento garantidor daqueles que subsidiam e se servem da

prestação dos serviços públicos. Por mais criativo e

habilidoso que seja o administrador público, este deve

conscientizar-se de que não age em nome próprio, mas sim em

nome do Estado (e reflexamente, em nome da coletividade).

Por isso, no campo público afirma-se que "o que não é

juridicamente proibido, não é juridicamente permitido" ou

ainda “o que não é juridicamente permitido, é proibido”

Esclarece Hely Lopes Meirelles que,"a legalidade, como princípio de administração,significa que o administrador público está, em todasua atividade funcional, sujeito aos mandamentos dalei, e às exigências do bem comum, e deles não sepode afastar ou desviar, sob pena de praticar atoinválido e expor-se à responsabilidade disciplinar,civil e criminal, conforme o caso"

Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo

que a lei não proíbe, na administração pública só é

permitido fazer o que a lei determina. Daí que o princípio

da autonomia da vontade não encontra amparo no direito

administrativo.

Em decorrência do princípio da legalidade, é costumeira a

afirmação de que a Administração Pública não pode agir

contra a lei (contra legem) ou além da lei (praeter legem),

só podendo agir nos estritos limites da lei (secundum

legem). Neste sentido afirma o professor Kildare Gonçalves,

Diferentemente do indivíduo, que é livre paraagir, podendo fazer tudo o que a lei não proíbe,a administração, somente poderá fazer o que a leimanda ou permite.

Essa é a principal diferença do princípio da legalidade

para os particulares e para a Administração Pública, pois

aqueles podem fazer tudo que a lei não proíba, enquanto

esta só pode fazer o que a lei determina ou autoriza.

3.2.2 IMPESSOALIDADE

O princípio da impessoalidade tem relação muito próxima com

um dos atributos do ato administrativo: a finalidade. Tal

atributo considera que, um ato administrativo, para ser

válido, deve ter como fim o interesse público.

O princípio da impessoalidade pode ser analisado sob dupla

perspectiva: primeiramente, como desdobramento do princípio

da igualdade (CF, art. 5º, I), no qual se estabelece que o

administrador público deve objetivar o interesse público,

sendo, em conseqüência, inadmissível o tratamento

privilegiado aos amigos e o tratamento recrudescido aos

inimigos, não devendo imperar na Administração Pública a

vigência do dito popular de que “aos inimigos ofertaremos a

lei e aos amigos as benesses da lei”.

Por outro lado, a impessoalidade estabelece que a

Administração Pública não deve conter a marca pessoal do

administrador, ou seja, os atos públicos não são praticados

pelo servidor, e sim pela Administração a que ele pertence.

Deste modo, estabelece o § 1° do art. 37 da Constituição

que,

“A publicidade dos atos, programas, obras, serviçose campanhas dos órgãos públicos deverá ter carátereducativo, informativo ou de orientação social,dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagensque caracterizem promoção pessoal de autoridades ouservidores públicos.” (grifo nosso).

Eis que a conduta da Administração deve ser impessoal, seja

quanto ao agente, seja quanto ao destinatário, pois em

qualquer hipótese o que se objetiva como finalidade última

é atender o interesse público. Todo ato que se aparta desse

objetivo sujeita-se à invalidação por desvio de finalidade.

Honrada a finalidade pública pela atividade administrativa,

logra a Administração a condição moral de eficácia e

validade para os seus atos.

3.2.3 MORALIDADE

A moralidade administrativa como princípio, segundo escreve

Hely Lopes Meirelles, "constitui hoje pressuposto da

validade de todo ato da Administração Pública". Conforme

assentado na doutrina, não se trata da moral comum, mas sim

de uma moral jurídica, entendida como "o conjunto de regras

de conduta tiradas da disciplina interior da

Administração". Assim, o administrador, ao agir, deverá

decidir não só entre o legal e o ilegal, o conveniente e o

inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre

o honesto e o desonesto. A doutrina enfatiza que a noção de

moral administrativa não está vinculada às convicções

íntimas do agente público, mas sim à noção de atuação

adequada e ética existente no grupo social.

O agente administrativo, evidentemente, não pode desprezar

o elemento ético de sua conduta, de modo que ele deve

adicionar ao seu comportamento funcional o agir padrão da

coletividade, considerando os valores e princípios da vida

secular.

Fato é que a moral comum, pelo seu teor de subjetividade,

não satisfaz às exigências da ordem jurídica, que requer

objetividade em seus mandamentos. Daí dizer-se no Direito

que a moral comum é um plus à moralidade jurídico-

administrativa.

A moral administrativa age em dois sentidos para orientar a

conduta do administrador público, a saber, interno e

externo. Assim, sob a perspectiva interna, quando da tomada

de providências administrativas o administrador deverá

consultar sua consciência profissional, orientado pelos

valores e princípios do direito público, e aquilatar qual

deva ser a postura mais adequada a seguir diante da

ocorrência administrativa. Por outro lado, a moralidade

administrativa tem, também, sua dimensão externa, na medida

em que pode ser avaliada sob critérios objetivos, conforme

aqueles esculpidos na lei disciplinadora da ação

administrativa.

3.2.4. PUBLICIDADE

A publicidade é princípio de natureza republicana, que

consagra a noção de que a Administração cuida da coisa

pública.

Assim, o princípio da publicidade tem como foco assegurar

transparência na gestão pública, pois o administrador

público não é dono do patrimônio de que ele cuida, sendo

mero delegatário à gestão dos bens da coletividade, devendo

possibilitar aos administrados o conhecimento pleno de suas

condutas administrativas. Para honrar com o seu dever,

cumpre à Administração dar conhecimento aos administrados

sobre sua gerência e condução dos negócios públicos.

Nesta esteira de pensamento, o constituinte dispôs no art.

5º, XXXIII, da Carta Republicana o direito de certidão, o

qual assegura ao indivíduo o direito de receber dos órgãos

públicos informações de seu interesse particular, ou de

interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo

da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas

cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e

do Estado.

A publicidade, assim, coroa a atividade da Administração

Pública como corolário da moralidade pública. Torna-se,

mesmo, condição de validade jurídica para a verificação de

efeitos de toda a atividade administrativa.

Afinal, o art. 5º da Lei Maior afirma com letras garrafais

que "é assegurado a todos o acesso à informação", que

aplicada a atividade administrativa e associada com o

princípio da moralidade, resulta em inexorável compromisso

da Administração Pública informar ao administrado o que

esteja sendo feito da coisa pública.

3.2.5 EFICIÊNCIA

Princípio acrescido ao conjunto da legalidade,

impessoalidade, moralidade e publicidade pela Emenda

Constitucional 19/98.

Traduz-se num conceito moderno de administração pública,

rompendo, em definitivo, com a arcaica noção de que o

Estado provê por generosidade.

Conforme lição lapidar de Kildare Gonçalves,

O princípio da eficiência foi introduzido pelaEmenda Constitucional n° 19/ 98. Relaciona-se comas normas da boa administração no sentido de que aAdministração Pública, em todos os seus setores,deve concretizar suas atividades com vistas aextrair o maior número possível de efeitospositivos ao administrado, sopesando a relaçãocusto-benefício, buscando a excelência de recursos,enfim, dotando de maior eficácia possível as açõesdo Estado.

O princípio da eficiência vincula o Estado à prestação de

serviços públicos adequados e que correspondam aos padrões

de satisfação do usuário com o destinatário final.

3.3 APLICAÇÕES

Constantemente são veiculadas nos meios de comunicação

notícias que trazem a corrupção como um dos principais

problemas que cercam o agente público, afetando assim, a

opinião da sociedade com relação à postura ética dos

servidores. Nesses casos não há como separar a ética da

moralidade.

Já foi visto que a moralidade é um dos principais valores

que definem a conduta ética, não só dos servidores

públicos, mas de qualquer indivíduo. O administrador

público deve ter sempre em mente que o fim deve ser sempre

o bem comum, ou seja, compreender que não é permitido

limitar-se às motivações individuais ou particulares e sim

às necessidades da sociedade como um todo.

Foi verificado que a ética está diretamente relacionada ao

padrão de comportamento do indivíduo, dos profissionais e

também do político. O legislador elaborou normas para

orientar as ações do agente público frente às demandas

(direitos e obrigações) sociais, entretanto, não é possível

para a lei ditar o padrão de comportamento surgindo outra

característica própria de cada ser individual: a cultura;

não aquela no sentido de quantidade de conhecimento

adquirido, mas sim a qualidade na medida em que esta pode

ser usada em prol da função social, do bem estar e tudo

mais que diz respeito ao bem maior do ser humano, este sim

é o ponto fundamental, a essência, o ponto mais controverso

quando tratamos da questão ética na vida pública.

Freqüentemente constata-se a opinião pública desabonar o

comportamento ético no serviço público. A crítica feita

pela sociedade, decerto, como todo senso comum é

imediatista e baseada em uma visão superficial da

realidade, que entre outros aspectos, trabalha com

generalizações, colocando no mesmo “rol” servidores,

gerentes e políticos. De fato, sabe-se que essa é uma

realidade complexa e que precisa ser analisada com cautela

e visão histórica, recomendando-se tratar cada situação

separadamente, dentro de seu contexto e não de forma

simplista e apressada.

É verdade que a opinião da sociedade a respeito do serviço

público é formada, muitas vezes, ao presenciar casos de

morosidade, descaso, empreguismo, improbidade

administrativa, má conservação dos bens públicos, tudo

contribuindo para o descrédito da sociedade. Os

administrados não procuram saber de quem é a

responsabilidade, de fato; na ausência de tais

esclarecimentos faz generalizações distorcidas, impregnadas

por preconceitos que definem os funcionários públicos como

preguiçosos, incompetentes e procrastinadores, quando, na

verdade, também existem pessoas altamente qualificadas e

preocupadas em atender aos princípios de forma equânime e

focados no bem comum.

Diferente do que vem sendo posto em prática, as empresas

éticas devem estimular e oportunizar o advento da

consciência crítica de seus colaboradores, clientes e

parceiros, e não impor que eles aceitem o que lhes é

apresentado. É um ato humano e ético não aceitar verdades

prontas, de forma imposta, mas aquelas que a consciência

crítica aponta como aceitáveis. É o ser humano quem deve

decidir em quem acreditar. As organizações éticas buscam na

prática, se tornar honestas, justas, verdadeiras e

democráticas, por uma questão de princípio e não de

conveniências na maioria das vezes muito embora esse tipo

de agir também traga sucesso e reconhecimento. As empresas

éticas devem escolher seus líderes e colaboradores

considerando tanto suas qualidades técnicas, quanto éticas.

Mesmo sabendo-se que o ser humano está suscetível a falhas,

uma boa política de Recursos Humanos deve se preocupar em

avaliar os futuros servidores desde a fase de seleção,

diminuindo os riscos de práticas lesivas ao patrimônio

público.

Além buscar colaboradores individualmente éticos, a empresa

que almeja ser ética deverá refletir seu modo de ser, pois

quando se conquista a consideração e a confiança dos

agentes envolvidos, desenvolve lealdade e compromisso

necessários ao crescimento, estabilidade e respeitabilidade

da organização.

Estudos confirmam que as empresas mais éticas são as mais

bem-sucedidas, e que nas últimas décadas elas vêm tomando

consciência da necessidade de postura ética e descobrindo

que o ser humano, ou seja, os clientes, colaboradores,

sociedade, fornecedores, etc., são o fator mais importante

na organização, portanto devem agir de forma que despertem

a admiração, respeito, amor, afastando o risco de serem

substituídas por outras empresas.

Trazendo esse cenário para a esfera pública, tem-se que um

ente (órgão, município, estado, país), que mantém postura

ética, moral e transparente atrai investimentos e outras

benesses que não seriam destinados a um outro que tivesse a

reputação manchada.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em meio a tantos deslizes com relação à ética na

administração pública, a generalização da corrupção tornou-

se evidente, mas não se deve esquecer que existem pessoas

muito éticas e conscientes em todas as organizações. Como

se percebe, há uma cobrança cada vez maior nos últimos anos

por parte da sociedade por transparência e probidade, tanto

no trato da coisa pública, como no fornecimento de produtos

e serviços ao mercado. A legislação constitucional e a

infraconstitucional têm possibilitado um acompanhamento

mais rigoroso da matéria, permitindo que os órgãos de

fiscalização e a sociedade em geral adotem medidas

judiciais necessárias para coibir os abusos cometidos pelas

empresas; espera-se que a impunidade não impere nas

investigações de ilicitudes.

A mudança que se deseja na Administração pública sugere uma

gradativa mas necessária transformação cultural dentro da

estrutura organizacional da Administração Pública, isto é,

uma reavaliação e valorização das tradições, valores morais

e educacionais que nascem em cada um de nós e se forma ao

longo do tempo criando assim um determinado estilo de

atuação no seio da organização baseada em valores éticos.

A consciência ética, como a educação e a cultura são

assimiladas pelo ser humano, assim, a ética na

administração pública, pode e deve ser desenvolvida junto

aos agentes públicos ocasionando assim, uma mudança na

gestão pública que deve ser sentida pelo contribuinte que

dela se utiliza diariamente, seja por meio da simplificação

de procedimentos (a celeridade de respostas) e qualidade

dos serviços prestados, seja pela forma de agir ou de

contato entre o cidadão e os funcionários públicos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito ConstitucionalDidático, 8ª Ed, Belo Horizonte: Del Rey, 2002.

Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil doPoder Executivo Federal - Decreto n°. 1.171, de 22 de Junhode 1994, Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d1171.htm>.Acessado em abril de 2009.

CONSTITUIÇAO FEDERAL, Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.Acessado em abril de 2009.

GIL, Antônio Carlos. Como elaborar projetos de pesquisa. 3ºed. São Paulo: Atlas, 1996.

LAKATOS, Eva Maria; MARCONI, Marina de Andrade. Fundamentosde Metodologia Científica. 4ª Ed. São Paulo. Atlas, 2001.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro,34ª. Ed., São Paulo: Malheiros.

MOREIRA, MÁRCILIO MARQUES. Ética Pública e Economia de Mercado, disponível em <http://www.adeval.com.br/boletim/ed_018/bemsucedidos2.pdf>Acessado em abrill de 2009.

MOTTA, Nair de Souza. Ética e vida profissional. Rio deJaneiro: Âmbito Cultural, 1984.

VÁSQUEZ, Adolfo Sánchez. Ética. 18ª Ed. Rio de Janeiro.Civilização Brasileira, 1998.