Europese subsidies en staatssteun

Tijdschrift voor STaaTSSTeun

Europese subsidies en staatssteunmr. J.E van den Brink en prof. mr. W. den Ouden*

* JacobinevandenBrinkenWillemiendenOudenzijnalsonderzoekerrespectievelijkalshoogleraarbestuursrechtverbondenaandeUniversiteitvanLeiden.Zijschrevendezebijdrageinhetkadervanhetonderzoeksprogramma‘SecuringtheRuleofLawinaWorldofMultilevelJuris-diction’.

1. www.martiniplaza.nl.2. www.pbhoeve.nl.3. ZiehieromtrentookAndrewEvans,The EU Structural

Funds,NewYork:OxfordUniversityPressInc.1999,p.14-15.

4. ABRvS17december2003,AB2004,262,m.nt.M.J.Ja-cobs&W.denOuden,Gst. 2004,120,m.nt.C.T.Dekker.

5. Ziehttp://www.rijksbegroting.nl/2012/voorbereiding/begroting,kst160374_21.htmlwaarbijvoorbeeldistelezendatNederlandindeperiode2007-2013uitdeStructuur-fondsenESFenEFRO1,9miljardeuroontvangt.

1. InleidingAanhetbeginvandezeeeuwwerddeMartinihalteGronin-genomgevormdtothetMartiniplaza.Ditheeftgeresulteerdineennieuwegrotehal,waarinbeurzenenevenementenwordengeorganiseerd.1Deverbouwingwerdondermeergefinancierdmeteensubsidievanbijnatweemiljoeneurovanhetopenbaarlichaam‘SamenwerkingsverbandNoord-Nederland’(hierna:SNN),eengemeenschappelijkerege-lingvandeProvinciesGroningen,FrieslandenDrenthe.Diesubsidievormdedenationalecofinancieringnaastdefinan-ciëleEuropesebijdragediedeeigenaarvanMartiniplaza,degemeenteGroningen,ontvingvanhetcollegevanGede-puteerdeStatenvanGroningenvanuithetEuropeesFondsvoordeRegionaleOntwikkeling(hierna:EFRO).InZuidlaren,opongeveer18kilometervandeMartinihal,staatnogeenbeurscomplex:dePrinsBernardhoeve.2DestichtingdiedePrinsBernhardhoevedestijdsexploiteer-deendieookdedirectievoertoverhetFrisianExpoCen-treteLeeuwarden,maaktebezwaartegendecofinancie-ringdoorhetSNN.KernvandebezwarenvandeStichtingvormdedeconcurrentievervalsingdiedesubsidiemetzichzoubrengen.DoordesubsidiezouMartiniplazalageretarie-venkunnenrekenen.Daaromzoudesubsidieonrechtmatigestaatssteuninhouden.DeRechtbankGroningenverklaardehetberoepvandeStichtinggegrond.Desubsidiewasvol-gensderechtbanktenonrechtenietaangemeldbijdeEuro-peseCommissie.BovendienhadSNNopgrondvanart.3:2Awbmoetenonderzoekenwatdeinvloedvandesubsidie-verleningzouzijnopdeconcurrentieverhoudingentussendeMartinihalendePrinsBernhardhoeve.InhogerberoepvoerdeSNNaandatdegewraaktesubsi-diealscofinancieringonlosmakelijkisverbondenmeteenverstrekteEuropesesubsidieopgrondvaneenEnkelvou-digProgrammeringsdocument(hierna:EPD)datreedsdoordeEuropeseCommissiewasgoedgekeurd.Omdatgoedkeu-ringvaneenEPDleiddetotdeverplichtingdatdelidstaatdaaringenoemdeprojectenookdeelsmoetfinancieren,3moestvolgensSNNwordenaangenomendatdeCommis-sieookinstemdemetdecofinanciering.DatzagdeAfde-lingbestuursrechtspraakanders.4Zijoordeeldedatnietwasuitgeslotendatdesubsidieverleninginvloedzouheb-benophethandelsverkeertussenNederlandenanderelid-staten,inhetbijzonderDuitsland.GelethierophadSNNerzichbijdeCommissieafdoendevanmoetenvergewissendatdeaanmeldingsverplichtingvanart.88lid3EG(thansart.108,derdelid,VWEU)nietvantoepassingisopditsoortsubsidieverleningen,ofdatdesubsidieverleningvielonderdetoenmaligevrijstellingsregelingvanverordening(EG)Nr.70/2001,danweldatdemeldplichtvanart.88lid3EGonverkortgold.DeAfdelingoverwoogexplicietdatdeomstandigheiddatdesubsidiedeeluitmaaktvaneenco-financieringuithoofdevanhetgoedgekeurdeEPDnietau-tomatischbetekentdatergeenmeldplichtmeerbestaat.Nu

hetSNNzichniethadvergewistvanhetaldannietbestaanvaneenvergewisplichtinditgeval,wasdebeslissingopdebezwarenvandePrinsBernardhoeveinstrijdmetart.3:2Awb,dateistdatbesluitenzorgvuldigwordenvoorbereid.IndeuitspraakMartiniplazawerd,voorzoverwijwe-tenvoorheteerst,dooreenhoogsteNederlandsebestuurs-rechterexplicietbesprokenofeennationalecofinancie-ring,behorendbijeenEuropesesubsidie,kankwalificerenalsstaatssteunindezinvanhetVWEU.HoeweldeAfde-lingdevraagnietbeantwoordt,sluitzijdemogelijkheidnietuit.Opgrondvandeeisvaneenzorgvuldigevoorbereidingvanbesluitendienensubsidieverstrekkendebestuursorga-neniniedergevalhetnodigeonderzoektedoen.DevraagofdeEuropesesubsidiezelfwellichtookmoetvoldoenaandeEuropeesrechtelijkestaatssteunregelskomtindeuit-spraaknietaandeorde.Diesubsidiewerddooreenanderbestuursorgaanverstrektenhetbesluitdaartoewasnietaan-gevochten.Datdoetaanderelevantievandevraagnatuur-lijknietaf.HoeweldeMartiniplaza-uitspraakalweerbijnanegenjaargeledenwerdgedaan,heeftdeNederlandsebestuursrech-terdevragenofdeverstrekkingdoorNederlandsebestuurs-organenvanEuropesesubsidiesendedaarbijhorendeco-financieringbinnendereikwijdtevanhetstaatssteunrechtvallenenwatdeaanvullendewerkingisvaneenonder-zoeksplichtnaarconcurrentievervalsingnogniet(ondubbel-zinnig)beantwoord.Belangrijkernogisdatookdejurispru-dentievanhetHofvanJustitievandeEUgeenduidelijkheidbiedt.DatleidtindeNederlandseuitvoeringspraktijktotdenodigevragen.IndehuidigefinancieringsperiodedieopgrondvanEuropeseregelingenlooptvan2007totenmet2013moetenookinNederlandweermiljarden5Europe-seeuro’sworden‘weggezet’doorNederlandsebestuursor-ganen,diedaarbijhetEuropeserecht–destaatssteunregelsdaarinbegrepen–vanzelfsprekendinachtmoetennemen.

Nr.3december2012 99

ST2012_03.indb1 18-12-201213:42:19

Europese subsidies en staatssteun

Tijdschrift voor STaaTSSTeun Nr.3december2012100

Omtekunnenvoldoenaandieplichtmoetduidelijkzijninhoeverrehetstaatssteunrechtvantoepassingisbijdever-strekkingvanEuropesesubsidiesendedaarbijbehorendenationalecofinanciering.Dievraagstaatinheteerstedeelvandezebijdragecentraal.Omdezevraagtekunnenbeantwoordenvolgtnadezein-leidingeersteenkortetoelichtingopdebegrippenEurope-sesubsidieencofinanciering.VervolgenswordtaandehandvanEuropeseregelgeving,jurisprudentie,decommissiebe-schikkingenpraktijkenandererelevanteEuropesedocumen-tenuiteengezetdathetzeerwaarschijnlijkisdatvooreengrootdeelvandeEuropesesubsidiesendedaarbijbeho-rendecofinancieringdiedoorNederlandsebestuursorganenwordenverstrekthetstaatssteunrechtrelevantieheeft.InhettweededeelvandezebijdragewordtopbasisvanvoormeldeconclusieinkaartgebrachtwelkeconsequentiesderelevantievanhetstaatssteunrechtbijhetverstrekkenvanEuropesesubsidiesendedaarbijbehorendecofinancieringheeftvoordeNederlandseuitvoeringspraktijk.Indeeersteplaatswordtingegaanopdevraagwanneerernaaraanlei-dingvaneenaanvraagomeenEuropesesubsidieendedaar-bijbehorendecofinancieringeenmeldingmoetplaatsvin-denbijdeEuropeseCommissie.Indetweedeplaatswordtbesprokenwaaropeenbesluittothetafwijzenvaneenaan-vraagomeenEuropesesubsidieendebijbehorendecofinan-cieringwegenshetstaatssteunrechtnaarNederlandssubsi-dierechtmoetwordengestoeld.TenderdewordtbesprokendesituatiewaarindooreenconcurrentwordtgeklaagdoverhetfeitdateenEuropesesubsidieendenationalecofinan-cieringnietisaangemeld.Tenslottewordtdevraagbehan-deldinwelkegevallenenopwelkewijzeEuropesesub-sidiesendenationalecofinancieringdoorNederlandsebestuursorganenmoetenwordeningetrokkenenteruggevor-derdtengevolgevandeEuropesestaatssteunregels.Voordebeantwoordingvandezevragenhebbenwijvanzelf-sprekendderelevanteEuropeseregelgevingenjurispruden-tieinzakehetstaatssteunrechtbestudeerdenonsinhetbij-zondergerichtopdetakendienationalebestuursorganenenrechtersdaarinzijntoebedeeld.DaarnaastisdeNederland-sesubsidieregelgevingenjurisprudentierelevant,nuopveelverstrekkingenvanEuropesesubsidiesdoorNederlandsebestuursorganenhetNederlandserecht(mede)vantoepas-singis.Zoveelmogelijkzalwordengerefereerdaanjuris-prudentiewaarinEuropesesubsidiescentraalstaan,maaroppuntenwordtookgebruikgemaaktvanuitsprakenoverpuurnationalesubsidiesdiebeweerdelijkinstrijdkwamenmethetstaatssteunrecht.Opdeverstrekkingvandiesubsidiesisimmersinbeginselhetzelfdealgemenesubsidierechtenpro-cesrechtvandeAlgemenewetbestuursrecht(Awb)vantoe-passingalsbijverstrekkingvanEuropesesubsidies.Wijsluitenafmeteenconclusie.DuidelijkzalwordendatdeinteractietussenhetstaatssteunrechtendeEuropesesub-sidieregelgevingtotveelvraagstukkenleidt.Hetbetreftdeelsvraagstukkendieookinhetregulierestaatssteunrechtspelen,maardeelsookvraagstukkendiespecifiekzijnvoordeverstrekkingvanEuropesesubsidieseneendaarbijbeho-rendenationalecofinanciering.

2. De begrippen europese subsidie en nationale cofinancieringOnderEuropesesubsidiesverstaanwijindezebijdragesub-sidiesdietenlastekomenvandebegrotingvandeEU.6Hetislastigomtoteenmeerpreciezedefinitietekomennuer,

nochinNederlandsewetgeving,nochopEuropeesniveaueeneenduidigesubsidiedefinitieisgeformuleerd.7Desal-nietteminwordeneromdedoelstellingenvandeEuropeseUnie8teverwezenlijkenopgroteschaalsubsidiesverstrekt.9SommigevandiesubsidieswordenverleenddoorEuropeseinstellingenaande(eind)ontvangersenookvollediggeregu-leerddoorhetEuropeserecht.10Veelvakerkomthetechtervoordatnationalebestuursorganenbetrokkenzijnbijdeuit-voeringvanEuropesesubsidieprogramma’s.Voorzoverna-tionalebestuursorganenzijnbelastmetdeverstrekkingvanEuropesesubsidieswordendezeEuropesesubsidieprogram-ma’sin‘gedeeldbeheer’uitgevoerd.11DemeesteenmeestomvangrijkeEuropesesubsidiesdieinNederlandingedeeldbeheerwordenverstrekt,wordengefinancierddoordeEuro-peselandbouwfondsen(tewetenhetEuropeesLandbouw-garantiefonds(hierna:ELGF)enhetEuropeesLandbouw-fondsvoorPlattelandsontwikkeling(hierna:ELFPO)),dezogenaamdestructuurfondsen(tewetenhetEuropeesSoci-aalFonds(hierna:ESF)enhetEFRO),hetEuropeesVisserijFonds(EVF)endeMigratiefondsen.Inveelvandiegeval-lenwordenernaastEuropesesubsidies,ookflankerendena-

6. VooreenuitvoerigerbesprekingvanhetbegripEuro-pesesubsidieverwijzenwijnaarJ.E.vandenBrink,‘EuropeesrechtelijkeeisenaandeverdelingvanschaarseEuropesesubsidies’,NALL2012april-juni,DOI:10.5553/NALL/.000003.

7. IndeNederlandsewetgevingzijndefinitiesterugtevindenvanhetbegripEuropesesubsidieinart.4:23,derdelid,vandeAlgemenewetbestuursrecht(hierna:Awb)eninart.1,onderf,vandeWetNalevingEuropeseregelge-vingpubliekeentiteiten(hierna:WetNerpe).Dedefinitieneergelegdinart.4:23,derdelid,vandeAwbisonvolledignu–blijkensdetoelichtingopdatartikelenhetgebruikvanhetbegrip‘programma’–daarondernietvallendeEu-ropesesubsidiesdiehungrondslagvindenineenEuropeseverordeningeneenEuropeesbesluit.DedefinitieuitdeWetNerpeisdoordezinsnede‘voorzoveruitdezeaan-spraakverplichtingenvoortvloeienwelkebijofkrachtensdeEuropeseverdragenopNederlandrusten’toegesnedenopNederland,zodatdezedefinitieooknietbruikbaarisomtoteendefinitievaneenEuropesesubsidietekomenvoordegeheleEU.OokopEU-niveaubestaatgeensluitendedefinitievanhetbegripEuropesesubsidie.Zobevatart.108,eerstelid,vandeVerordeningnr.1605/2002vandeRaadvan25juni2002houdendehetFinancieelReglementvantoepassingopdealgemenebegrotingvandeEuro-peseGemeenschappen(Pb. 2002,L248/1)weliswaareendefinitievanhetbegrip‘subsidie’maarvallenEuropesesubsidiesdietenlastekomenvandeEuropesebegroting,maardoortussenkomstvandelidstatenwordenverstrektdaarbuiten.

8. Ziem.n.art.3VerdragbetreffendedeEuropeseUnie.9. Opdewebsitehttp://www.ec.europa/grants/index_en.htm

iseenoverzichttevindenvandevele‘grants’dieindatkadervanuitdeEUwordenverstrekt.

10. DitgeldtbijvoorbeeldvoordeEuropeseonderzoeks-enontwikkelingssubsidiesdieopgrondvanhetZevendeKaderprogrammawordenverstrekt.ZieBesluitnr.1982/2006,Pb. 2006L412/1.

11. DezetermistevindeninhetFinancieelReglement.ZiedeVerordeningnr.1605/2002vandeRaadvan25juni2002houdendehetFinancieelReglementvantoepassingopdealgemenebegrotingvandeEuropeseGemeenschappen(Pb. 2002,L248/1).

ST2012_03.indb2 18-12-201213:42:19

Tijdschrift voor STaaTSSTeunNr.3december2012 101


tionalesubsidiesverstrekt:dezogenaamdecofinanciering.12DezecofinancieringisindeEuropesesubsidieregelgevingverplichtvoorgeschreven:hettesubsidiërenprojectmagge-middeldnietvoormeerdan50%metEuropeesgeldwordengefinancierd.DeratiohiervanisdatdeEUgeenEuropesegeldenaanprojectenwensttebesteden,waarvoornationalebestuursorganengeeneigengeldoverhebben.DeconsequentievandeuitvoeringvanEuropesesubsidie-programma’singedeeldbeheerisdatNederlandsebestuurs-organenEuropesesubsidiesendedaarbijbehorendecofi-nancieringverstrekkenenindatkaderuitvoeringsbesluitennemendievoordeNederlandsebestuursrechterkunnenwordenaangevochten.Daarkaneenvermeendestrijdmethetstaatssteunrechtaandeordewordengesteld.OfdatmetsucceskanwordenbetoogdhangtmedeafvanhetantwoordopdevraagofEuropesesubsidiesendedaarbijbehorendecofinancieringonderdereikwijdtevanhetstaatssteunrechtkunnenvallen.Opdezevraagwordtindevolgendepara-graafverderingegaan.

3. Kan een europese subsidie en de daarbij behorende cofinanciering staats-steun inhouden?VoordebeantwoordingvandevraagofEuropesesubsidiesendedaarbijbehorendecofinancieringstaatssteunkanin-houden,dientvooraleersttewordenopgemerktdathetbe-gripsteunmaatregel,datisneergelegdinart.107VWEU,doorhetHofvanJustitieruimwordtuitgelegd.Onderhetbegrip‘steunmaatregel’vallenalle‘besluitenvandelidsta-tenwaardoordezemethetoogopdeverwezenlijkingvaneigeneconomischeensocialedoeleindeneenzijdigenauto-noomgeldmiddelenofvoordelenterbeschikkingvanonder-nemingenofandererechtssubjectenstellenofhunvoordelenverschaffenomdeverwezenlijkingvandenagestreefdeeco-nomischeensocialedoelstellingentebevorderen’.13Onderstaatssteunvallenderhalvenietalleentoegekendegeldmid-delenenvoordelen,maarookallemaatregelendie,inver-schillendevormen,delastenverlichtendienormaliterophetbudgetvaneenondernemingdrukkenendaardoor–zondernogsubsidiesindestriktezinvanhetwoordtezijn–vangelijkeaardzijnentotidentiekegevolgenleiden.14UitdezeformuleringblijktdatdesubsidiedoorhetHofvanJusti-tiewordtgerekendtotdemeestklassiekevormenvanstaats-steun.Uitdeformuleringvanart.107VWEUblijktdathetdaarbijwelmoetgaanomsubsidiesdiedooreenstaatofmetstaats-middelenzijnbekostigd.Echter,EuropesesubsidieskomentenlastevandeEuropesebegroting.Omdieredenmeen-denveelauteurstotvoorkortdatomdieredengeenspra-kekonzijnvanstaatssteun.15Zijwordenindatoordeelge-steunddoorhetHerbertWill-arrestvanhetHofvanJustitieuit1982.16Daarinkwamdevraagaandeordeinhoever-reeenaandeelineenEuropeestariefcontingentvielaantemerkenalsstaatssteun,hetgeentotgevolgheeftdatbepaal-deheffingennietaandeEUbehoeventewordenafgedra-gen.InditarrestoverweegthetHofvanJustitiedathetaandeordezijndefinanciëlevoordeelnietalsstaatssteunkanwordenaangemerkt,omdathetvoordeelnietmetstaatsmid-delen,maarmetEuropesemiddelenwordtbekostigd.17VoorwatbetreftdecofinancieringzoukunnenwordengestelddatdezedeEuropesesubsidiesverplichtflankerenendusinbe-ginseldeleninderechtmatigestatusdaarvan.DatwasindekernookhetgeenhetSNNbetoogdevoordeABRvSinde

Martiniplazacasus.NuhetomcofinancieringvaneenEuro-pesesubsidiegingdiedoordeCommissiewasgoedgekeurdzouaanmeldingnietnodigzijn.Indebetreffendeprogram-maperiodewasbovendieneenvertegenwoordigervandeCommissieeenvolwaardiglidvanhetComitévanToezichtdatmoestnagaanofbijhetverstrekkenvansubsidiesdeEu-ropeseregelgevingwerdnageleefd18endatdegesubsidieer-deprojectenformeelgoedkeurde.19HetisbegrijpelijkdatSNNverondersteldedatdaarmeeookdecofinancieringEu-ropees-proofzouzijn.DeABRvSisechterterechtnietmeegegaanindezegedach-te.OpgrondvandehuidigeEuropeseregelgevingkanna-

12. Nietinallegevallenbestaatdecofinancieringuitsubsidies.Hetkanookomprivatefinancieringgaan.Nuindatgevalhetstaatssteunrechtnietrelevantis,latenwijdezecofinan-cieringverderbuitenbeschouwing.

13. HvJEG27maart1980,61/79(Denkavit Italiana),Jur.1980,p.01205,r.o.31.

14. HvJEG23maart2006,C-237/04(Enirisorse/Sotacarbo),Jur.2006,p.I-2843,r.o.42;HvJEG3maart2005,C-172/03(Heiser),Jur.2005,p.I-1627,r.o.36;HvJEG23februari1961,30/59(Steenkolenmijnen/Hoge Autoriteit EGKS),Jur.1961,p.19.ZieookKelynBacon,European Community law of state aid,Oxford:OxfordUniversityPress2009,p.26enP.C.Adriaanse,Handhaving van EG-recht in situaties van onrechtmatige staatssteun, (diss.AmsterdamVU),2006,p.23.

15. FionaG.Wishlade,Competition Policy, Cohesion and the Coordination of Regional Aids in the European Commu-nity,DenHaag:KluwerLawInternational2003,p.153.ZieookP.J.G.Kapteyn,A.M.McDonnell,K.J.M.Mor-telmans,C.W.A.TimmermansandthelateL.A.Geelhoed(red.),The Law of the European Union and the European Communities,AlphenaandenRijn:Kluwer2008,p.1157,voetnoot67enAdriaanse2006,p.20.Anders:J.E.M.Po-lak&W.denOuden,‘Harmonisatievanbestuursrecht:deverschuivendehorizonvanhetalgemeenbestuursrechtenhetsubsidierechtinNederland’,Preadviezen voor de Ver-eniging voor de Vergelijking van het Recht van België en Nederland,Deventer:Kluwer2004,p.124.ZijmerkenopdathetfeitdatookEuropesesubsidiesstaatssteunkunnenvormeneengegevenisdatbetrokkenenbijdeuitvoeringvanEuropesesubsidieregelingennogaleensontgaat.OokindeDuitseliteratuurisditdeheersendeopvatting.ZieVolkerZuleger,‘EG-StrukturfondspolitikundEG-Beihil-ferecht–StrukturfondsmittelalsstaatlicheMitteli.S.vonArt.87Abs.1EG’,Europäisches Wirtschafts- und Steuer-recht2008,p.369-376,p.369.

16. HvJEG13oktober1982,213/81,214/81,215/81(Nord-deutsches Vieh- und Fleischkontor Herbert Will e.a.),Jur. 1982,p.3583,inhetbijz.r.o.22en23.

17. DoorZulegerisechterbetoogddatdereikwijdtevanditarrestonduidelijkis.Hijwijstindatkaderopdeconclusievanadvocaat-generaalVerLorenvanThemaatwaarindezeonderpunt5aangeeftdatookwanneerdelidstatenEuro-pesesubsidiesverstrekkensprakekanzijnvanstaatssteun,namelijkvoorzoverbijdetoekenningvanmiddelenuitgemeenschapsfondsen,zoalshetESF-enhetEFROaandelidstateneenzekerebestedingsvrijheidwordtgelaten.ZieZuleger2008,p.372.

18. ZiehetonderzoekvandeRekenkameroverdeuitvoeringvanhetEU-structuurbeleidindeperiode1994-1999,p.27.

19. ZiehetonderzoekvandeRekenkameroverdeuitvoeringvanhetEU-structuurbeleidindeperiode1994-1999,p.13.

ST2012_03.indb3 18-12-201213:42:19



melijkwordenbetwijfeldofEuropesesubsidiesendebij-behorendecofinancieringgeenstaatssteunvormen.IndatkaderkanindeeersteplaatswordengewezenopdeEuro-pesestaatssteunregelszelf.DaaruitvolgtdatEuropesesub-sidiesmedeinaanmerkingmoetenwordengenomenbijdebeoordelingofdeverstrekkingvannationalesubsidiesbijdeCommissiemoetenwordenaangemeld,danwelopgrondvande-minimis-regelsofalgemene(groeps)vrijstellings-verordeningenvanaanmeldingkanwordenafgezien.20IndetweedeplaatsvolgtookuitdeEuropesesubsidieregel-gevingdatdeEuropesestaatssteunregelsrelevant(kunnen)zijnvoordeverstrekkingvanEuropesesubsidies.Zowor-dendeEuropesestaatssteunregelsuitdrukkelijkbuitentoe-passingverklaardvoorbepaaldeELGF-subsidieswaarvoordeeisvancofinancieringnietgeldt.21DitzounietnodigzijnindiendeenkeleomstandigheiddatsprakeisvanEurope-semiddelenreedsvoldoendeisomteconcluderendatgeensprakekanzijnvanstaatssteun.OokdeEuropesesubsidie-regelgevinginzakedestructuurfondsen,22hetEuropeesVis-serijfonds23enhetELFPO24bevattenverwijzingennaardestaatssteunregels,zijhetdatuitdezebepalingenvaaknietduidelijkwordtofzij(ook)zienopdeEuropesesubsidiezelf,ofslechtsopdenationalecofinanciering.25Tenslot-tevolgtuitdeVerordeningnr.320/2006–opgrondwaarvanEuropesesubsidieswordenverstrektvoordeherstructure-ringvandesuikerindustrie–explicietdatEuropesesubsi-dieszijnonderworpenaandestaatssteunregels.26OokdeEuropeseCommissielijktniettetwijfelenaandetoepasselijkheidvandeEuropesestaatssteunregelsopdeverstrekkingvanEuropesesubsidiesdoornationalebe-stuursorganen.InverschillendeNederlandseoperationeleprogramma’s27diezijgoedkeurdevoordehuidigeprogram-maperiodeisexplicietopgenomendatdeEuropesestruc-tuurfondssubsidiesencofinancieringzijnaantemerkenalsstaatsmiddelen(endusalsstaatssteunkunnenkwalifice-ren).28BelangrijkernogisdatdeEuropeseCommissieinhaarbeschikkingenpraktijkdaarookexplicietvanuitgaat.29TenslotteisookuitinterviewsmetambtenarenvandeEu-ropeseCommissiegeblekendatdeCommissiezichophetstandpuntsteltdatdeverstrekkingvanEuropesesubsidiesdoornationaleuitvoeringsorganenookonderdeEuropesestaatssteunregelsvalt.30DeredeneringvandeambtenarenvandeEuropeseCommissieisdathoeweldeEuropesesub-sidiemetEuropeesgeldwordtgefinancierd,delidstaaten/ofhetnationaleuitvoeringsorgaanzeggenschapkrijgt/krijgenoverdebestedingvanhetEuropesegeld.31Hoeweldituit-eindelijkdoorhetHofzalmoetenwordenuitgesproken,me-nenwijopdezebasisdathetverstandigiservanuittegaandatEuropesemiddelenendecofinancieringdaarbijverstrektdoornationalebestuursorganenookstaatsmiddelenzijnindezinvanhetstaatssteunrecht.HetvoorgaandewilnatuurlijknietzeggendatEuropesesub-sidiesendebijbehorendecofinancieringdiedoornationaleautoriteitenwordenverstrektsteedskwalificerenalsstaats-steun.Daarvoormoetookaandeoverigevereistenvandestaatssteundefinitieuitart.107VWEUzijnvoldaan.MeestrelevantisindatverbanddeeisdatdeEuropesesubsidiemoetwordenverstrektaaneen onderneming.NuwordtookditbegripbreeduitgelegddoorhetHofvanJustitie.32Ech-ter,vooreenaantalEuropesesubsidieregelingengeldtdatdeuiteindelijkbegunstigdennatuurlijkepersonenzijnofenti-teitendie(zeerwaarschijnlijk)nietkwalificerenalseenon-derneming.Hetbetreftbijvoorbeeldsubsidiesuitdemigra-

20. Ingevolgedealgemenede-minimisverordening(art.2,tweedelid,vandeVerordeningnr.1998/2006)kanmaxi-maal200.000overdriebelastingjarenaansteunwordenverstrekt.DaarbijmoetenookEuropesesubsidieswordenmeegeteld.Indealgemenegroepsvrijstelling(art.7,eerstelid,vandeVerordeningnr.800/2008)zijndrempelsvooraanmeldingvansteunopgenomen.Daarvoorgeldteveneensdatuitgegaanwordtvanhettotalebedragaansteuninclusiefcommunautairebronnen.Datgeldtookvoorlandbouwenvisserij.Degeldendede-minimisveror-deningen(Visserij:Verordeningnr.875/2007,Landbouw:Verordeningnr.1535/2007)zijnhieroverweliswaarnietheelduidelijk,maaruitdevrijstellingsverordeningenvolgtdatookEuropesesubsidiesrelevantzijn.Zieart.6vandeVerordeningnr.736/2008(visserij)enart.19vandeVerordeningnr.1857/2006(landbouw).

21. Zoisinart.139vandeVerordeningnr.73/2009bepaalddatinuitzonderingopart.180vandeIntegraleGMO-ver-ordeningdeEuropesestaatssteunregelsnietvantoepassingzijnopdeuitbetalingvandebedrijfstoeslag.

22. Ziebijvoorbeeldart.54,vierdelid,vandeVerordeningnr.1083/2006waarinisbepaalddatvoorstaatssteunvoorbedrijvenindezinvanart.87vanhetVerdrag(thans:art.107VWEU)demaximainzakestaatssteundiegeldenopgrondvanhetvoorhetdesbetreffendegevalrelevantestaatssteunkaderinachtwordengenomen.

23. Zieart.7vandeVerordeningnr.1198/2006.24. Zieart.88en89vandeVerordeningnr.1698/2005.25. Ziebijvoorbeeldart.54,vierdelid,vandeVerordening

nr.1083/2006waarinisbepaalddatvoorstaatssteunvoorbedrijvenindezinvanart.87vanhetVerdrag(thans:art.107VWEU)demaximainzakestaatssteundiegeldenopgrondvanhetvoorhetdesbetreffendegevalrelevantestaatssteunkaderinachtwordengenomen.

26. Zieart.6,vijfdelid,vandezeverordening.27. Operationeleprogramma’szijndoordelidstatenopgestel-

demeerjarenprogramma’swaarinzijaangeven–uiteraardbinnendegrenzenvandeEuropesesubsidieregelgeving–welkesoortprojectenzijvoorEuropesesubsidieinaanmerkingwillenlatenkomenenhoezijdeuitvoeringvandeEuropesesubsidieregelgevingopnationaalniveaudenkenterealiseren.Deoperationeleprogramma’swordeninnauwoverlegmetdeEuropeseCommissieopgesteld,nuzijuiteindelijkdoordeEuropeseCommissiemoetenwordengoedgekeurdteneindedeEuropesegeldenvoordeuitvoeringvandeprogramma’steverkrijgen.Eenoperati-oneelprogrammawerdineerdereprogrammaperiodeneenEnigProgrammeringsDocument(hierna:EPD)genoemd;ditEPDwasalsgezegdaandeordeindeMartinihal-zaak.

28. Ziebijvoorbeeldonderdeel2.10vanhetOperationeelProgrammaESFvoordeprogrammaperiode2007-2013waarinisbepaalddatESF-middelenalsstaatsmiddelenvanart.87EG(thansart.107vanhetVWEU)zijnaantemerkenendatindienaandevoorwaardenvanditartikelisvoldaandesteunmaatregelmoetwordenaangemeldbijdeCommissieofmoetzijnvoldaanaandenormenvaneenvrijstellingsverordening.Dergelijkeregelswarenookinoudeoperationeleprogramma’sopgenomen,zieWishlade2003,p.153.

29. Ciebeschikkingvan10december2008,N342/2008CzechRepublic,HousingandsocialProgrammeforproblematicdistricts,onderpunt63.Zievoorvergelijkbareoverwegin-genbijv.CiebeschikkingN201/2006(overweging37).

30. HetbetreftdaarbijzowelambtenarenvanDGCOMPals

ST2012_03.indb4 18-12-201213:42:20



tiefondsen(hetEuropeesVluchtelingenfonds,hetEuropeesIntegratiefondsenhetEuropeesTerugkeerfonds),deschool-fruitregeling,EenLevenLangLerenenJeugdinActie.Dezesubsidiesresulterenindeuiteindelijkebegunstigingvanondermeermigrantenenleerlingen.IndeEuropeseschoolfruitregelingiszelfsexplicietbepaalddathetschool-kinddeuiteindelijkebegunstigdeis.33VoorsubsidiesgefinancierduithetESFligtditpuntinge-wikkelder.VeelESFsubsidieswordenaangewendomwerk-nemerstescholen.HetstandpuntvandeCommissieisdatzijdeuiteindelijkebegunstigdenzijnvandegenomenmaat-regelen.Dezenatuurlijkepersonendieprofiterenvaneensubsidieinnaturawordennietbeschouwdalsondernemin-gendiesteunontvangen.Opditstandpuntvaltwelietsaftedingen.TeneerstestromendeEuropesegeldenfeitelijknaarscholingsinstellingen,diewelalsondernemingkunnenwordenaangemerkt.34Omtevoorkomendatzijwordenbe-voordeeldwordenontvangersvanESFsubsidiesdoorgaansverplichtdeaanbestedingsregelsinachttenemen,zodatnietmeerdaneenmarktconformeprijsvoordeopleidingenwordtbetaald.Datneemtnietwegdatvoordezeinstellin-geneenmarktwordtgecreëerd.TentweedeontvangtookdewerkgevervandegenedieeenESF-cursusvolgteenvoor-deel,namelijkeenhogeropgeleidewerknemer.Lidstatenzoudenkunnenbesluitenalleenwerknemersinbepaaldebedrijfstakkentesubsidiërenombijvoorbeeldtevoorko-mendatdeproductienaareenandereEU-lidstaatwordtver-plaatst.UitinterviewsmetvertegenwoordigersvandeEu-ropeseCommissieisgeblekendatdeEuropeseCommissieervooraluitpraktischoogpuntvanuitgaatdatdeESF-sub-sidiestengoedekomenaandeuiteindelijkebegunstigde,dewerknemer,enerdusdoorgaansgeensprakeisvanstaats-steun.ErwordtwelstrengoptoegeziendatdeESF-cursus-sentegeneenmarktconformeprijswordeningekocht,watleidttotdenodigegeschillen.35

4. Staatssteun in de vorm van europese subsidieWatbetekenthetfeitdatEuropesesubsidiesendebijbeho-rendecofinancieringstaatssteunkunnenvormenvoordeNe-derlandseuitvoeringspraktijk?Iniedergevaldatbestuursor-ganensteedszorgvuldigdienennategaanofhetvoornementotverstrekkingdaarvanaandeEuropeseCommissiemoetwordengemeldopgrondvanart.108VWEU(paragraaf4.1).SomsgeeftdesectoraleEuropesesubsidieregelgevingdaarvoorspecifiekeaanwijzingen,inanderegevallendienendealgemeneregelsvanhetstaatssteunrechttewordenge-volgd.Verderblijktindepraktijkdevraagtelevenhoebe-sluitenwaarinaanvragenomeenEuropesesubsidieendebijbehorendecofinancieringopgrondvaneenstaatssteunar-gumentwordenafgewezenhetbestkunnenwordenvorm-gegeven(paragraaf4.2).Ookkomthetindepraktijkregel-matigvoordatbestuursorganenbesluitendeverstrekkingvaneenEuropesesubsidie(encofinanciering)niettemel-denbijdeEuropeseCommissieenconcurrentenvandeont-vangerdaarbezwaartegenhebben.Inparagraaf4.3behan-delenwijdemogelijkhedendiezijhebbenomdevermeendeonrechtmatigesteunverleningaantekaartenbijhetdesbe-treffendebestuursorgaanendebestuursrechterendemanierwaaropdelaatstedaaropdienttereageren.TenslottewordtingegaanopdevraaginwelkegevallenenopwelkewijzeEuropesesubsidiesendenationalecofinancieringdoorNe-derlandsebestuursorganenmoetenwordeningetrokkenen

teruggevorderdtengevolgevandeEuropesestaatssteunre-gels(paragraaf4.4).

4.1 De meldplichtEenzeerbelangrijkeinhetEuropesestaatssteunrechtneer-gelegdeeisisdatsteunmaatregelenopgrondvanart.108VWEUbijdeEuropeseCommissiemoetenwordengemeld.TotgoedkeuringvandeCommissieisverkregen,geldtdezogenaamdestandstillverplichting.Ergeldenechteruitzon-deringenopdezemeldplicht,waarvandebelangrijkstezijnneergelegdindezogenaamdede-minimis-regelsendevrij-stellingsverordeningen.36VangrootbelangisverderdatvaakuitdeEuropesesubsi-dieregelgevingzelfvolgtinwelkegevallenaanmeldingbijdeEuropeseCommissienietnoodzakelijkis.ZogeldtdeaanmeldingsplichtblijkensdetoepasselijkeEuropeseregel-gevingnietvoordeEuropesesubsidiesencofinancieringdieinhetkadervanhetEVFwordenverstrektdiedeeluitma-kenvanhetoperationeelprogrammadatdoordeCommissieisgoedgekeurd.37VoorELFPO-subsidiesiséénkadergecre-eerdvoordebeoordelingofEuropesesubsidies,denationa-lecofinancieringenextranationalesubsidiesvoldoenaande

DGAGRI.Dezeinterviewszijnafgenomeninhetkadervanhetpromotieonderzoek‘DeuitvoeringvanEuropesesubsidieregelingeninNederland’verrichtdoorJacobinevandenBrinkdatindecember2012zalwordenverdedigd.

31. ZieookZuleger2008,p.372e.v.ZieverderS.M.M.Schouten,Nederlandse werkgelegenheidssteun in een Eu-ropeesrechtelijk kader (diss.UU),Deventer:Kluwer1997,p.82,voetnoot47,dieopmerktdatdelidstatensindsdeingrijpendehervormingvanhetEuropesestructuurbeleidin1988eengroterebeleids-enbestedingsvrijheidhebbengekregeninzakedetoekenningvanEuropesesubsidies.

32. HvJEG23april1991,C-41/90(Höfner),Jur.1991,p.I-1979,r.o.21.ZieookHvJEG23maart2006,C-237/04(Enirisorse/Sotacarbo),Jur.2006,p.I-2843,r.o.28;HvJEG3maart2005,C-172/03(Heiser),Jur.2005,p.I-1627,r.o.28.ZiehieromtrentookBacon2009,p.35e.v.;J.R.vanAngeren&W.denOuden,‘Subsidierechtenstaatssteun:wetgeverenrechter.’In:B.Hessel&J.R.vanAngeren(red.),‘Staatssteunophetgrensvlakvanbestuurs-recht,Europeesrechtenfiscaalrecht’VAR-reeks,134,DenHaag:BoomJuridischeUitgevers2005,p.75-204,p.96.

33. Zieart.2vandeVerordeningnr.288/2009waarinisbepaalddatdeinart.103octiesbisvanVerordeningnr.1234/2007bedoeldesteunisbestemdvoorkinderendieregelmatigaanwezigzijnindoordebevoegdeautoriteitenvaneenlidstaatbeheerdeoferkendeonderwijsinstellingen.

34. Zijkunnenwordenaangemerktalsindirectebegunstig-den.ZieookHvJEU28juli2011,C-403/10P(Mediaset),nietgepubliceerd,waaruitvolgtdatsteunaanindividueleconsumentenindirectestaatssteunaanondernemingenkanopleveren.

35. ZiebijvoorbeeldABRvS1februari2012,201103388/1/A2enABRvS2augustus2006,200502437/1.

36. ZiehieromtrentW.denOuden,M.J.Jacobs&N.Verheij,‘Subsidierecht’,Mastermonografieën Staats- en bestuurs-recht,tweedeherzienedruk,Deventer:Kluwer2011,p.271e.v.

37. Zowelinderichtsnoerenvoordevisserijenaquacultuuralsinart.7vandeVerordeningnr.1198/2006isbepaalddatdestaatssteunregelsnietvantoepassingzijnopdefinanciëlebijdragenvandelidstatenaanEVF-projectendieonderdeelzijnvanhetOperationeelProgramma;deze

ST2012_03.indb5 18-12-201213:42:20



Europesestaatssteunregels.38Uitdezeingewikkelderegel-gevingblijktdatEuropesesubsidies,cofinancieringenextranationalesubsidiesaanlandbouwersnietbehoeventewor-denaangemeldbijdeEuropeseCommissieindiendesubsi-dieszijngoedgekeurdinhetoperationeelprogrammadoorDGLandbouwenVisserij.39Europesesubsidies,cofinancie-ringenextranationalesteunkunneninhetkadervanELF-POookaanniet-landbouwerswordenverstrekt.Ookdezesubsidiesdieneninhetoperationeelprogrammatewordenopgenomen,maarinsommigegevallen–namelijkwanneerdevoorgesteldesubsidiesnietonderde-minimisverorde-ningenvallen–isaanmeldingbijDGMededingingalsnognoodzakelijk.40IndeNederlandseuitvoeringspraktijkleidtdezeregelingtotveelhoofdbrekens.DevraagdieindepraktijkspeeltisofeenlandbouwervoorbepaaldeactiviteitenwaarvoorhijeenEuropesesubsidieontvangtkantransformerentoteenge-woneondernemer,41bijvoorbeeldwanneerhijsubsidieont-vangtvoorhernieuwingvanenergieoplandbouwbedrijven.Voorzoverdelandbouwermetdedoorhemgewonnenener-giezijnlandbouwbedrijfvanenergievoorziet,ontvangthijdeEuropesesubsidiealslandbouwer.Maarsomsproduce-renlandbouwersmeerenergiedanbenodigdenverkopenzijderest;indatgevalvaltdegeproduceerdeenergiebui-tendelandbouwsfeerenonderscheidtdezeaanbiederzichnietlangervanandereenergieproducenten.Hijlijktzodoen-detekwalificerenalseenondernemer.DanrijstdevraagofdeEuropesesubsidiewaarmeedevoorzieningenvoordeenergieproductiewerdengefinancierdwélonderdestaats-steunregelsvalt.Hetisindatgevalbijzonderlastigtebe-palenwelkdeelvandesubsidiealsstaatssteunmoetwor-denaangemerkt,nueendeelvandesubsidiezalzijnbesteedaanconstantekosten.EenverderecomplicerendefactorishetfeitdatophetmomentvanverstrekkingvandeEuro-pesesubsidienietduidelijkwasofenzojainhoeverredelandbouwermeerzouproducerendannodigvoorzijnei-genlandbouwbedrijf.Opdatmomentzalerdoorgaansgeenaanleidingtotaanmeldingzijn.Hetoperationeelprogram-mavoorzietimmersindeverstrekkingvanEuropesesubsi-diesaanlandbouwersvoorhetwinnenvanenergie.MoetbijverkoopvanherwonnenenergiedeELFPO-subsidieswor-deningetrokkenomdatachterafbeziendesubsidievoordatdeelaaneenondernemingisverstrekt?Hetzouonsvreemdvoorkomenindienlandbouwersomproblementevoorko-meneenoverschotaanherwonnenenergieongebruiktzou-denmoetenlaten.IndepraktijkblijktdevraagofdeEuropesesubsidieenco-financieringalsstaatssteundienttewordenaangemeldbijdeEuropeseCommissieookvaaklastigtebeantwoordenvoorEFRO-subsidies.DaaroverisindetoepasselijkeEurope-seregelgevingnamelijknietsspecifieksgeregeld.Datisbe-grijpelijknudeoperationeleprogramma’sinhetkadervanEFROveelglobalerzijndandeprogramma’sdieteruitvoe-ringvanhetELFPOenhetEVFwordenvastgesteld.UitdeEFRO-programma’skandanookmoeilijkwordenafgeleidaanwelkeondernemingenuiteindelijkEuropesesubsidieszullenwordenverleendendusooknietofzijstaatssteuninhouden.42VerderisvanbelangdatvoordeELFPO-enEVF-subsidiesgeldtdatrespectievelijkDGLandbouwenplattelandsontwikkelingenDGVisserijenAquacultuuropgrondvanart.42VWEUzowelhetoperationeelprogram-magoedkeurenalsbevoegdzijnomtebeoordelenofsprakeisvanstaatssteunvoorzoverdezeaanlandbouwersenon-

dernemingenindevisserijsectorwordtverstrekt.Metanderewoorden:debevoegdheidomtebeslissenoverhetverstrek-kenvanEuropesesubsidiesenerzijdsennationalestaats-steunanderzijds,ligtinéénhand.VoorEFRO-subsidiesgeldtechterdatDGRegio–hetDGdatverantwoordelijkisvoorhetEFRO–hetoperationeelprogrammagoedkeurt,terwijlDGMededingingonverkortbevoegdistebeslis-senoverdeverenigbaarheidvandesubsidiëringvanprojec-tenmetdeEuropesestaatssteunregels.ErheeftinhetComi-tévanToezichtdattoezichthoudtopdeuitvoeringvandeprogramma’sindelidstatenweliswaareenvertegenwoor-digervandeCommissiezitting,maardatbetrefteenverte-genwoordigervanDGRegioennietvanDGMededinging.Bovendienheeftdezevertegenwoordigerslechtseenraad-gevendestem.Nochuitdegoedkeuringvanhetoperatio-neelprogramma,nochuitdeaanwezigheidvaneenCom-missievertegenwoordigermagderhalvewordenafgeleiddatdeEuropeseCommissieakkoordismetdesubsidiëringvaneenbepaald,concreetprojectdatgeldtalsuitvoeringvanhetprogramma.43HetvoorgaandebetekentdatbijdeverstrekkingvanEFRO-subsidiesencofinancieringinbeginselzalmoetenwordengetoetstaandealgemenestaatssteunregels.DithoudtindatdeEFRO-subsidiesmoetenwordengetoetstaandede-mi-nimisverordeningnr.1998/2006endealgemenegroeps-

bijdragenhoevenniettewordenaangemeld.Hetzouergonlogischzijn,indiendeaanmeldingsplichtwelvoordeEuropesesubsidiezougelden.

38. VoorhetELFPOzijndestaatssteunregelsneergelegdindeartikelen88,89vandeVerordeningnr.1698/2005,art.57jo.bijlageII,punt9vandeCommissieverordeningnr.1974/2006endeRichtsnoerenvoorstaatssteunindelandbouw-endebosbouwsector.

39. DitisbevestigdingesprekkenmetambtenarenvandeEu-ropeseCommissie.DatELFPO-subsidiesdievallenondereenoperationeelprogrammanietbehoeventewordenge-meldblijktookuithetCommissiebesluitN376/2010van26april2011inzakedeaanmeldingvandeSubsidiever-ordeningNatuurenLandschapsbeheer(hierna:SNL).OpbasisvandezeverordeningwordenookEuropesesubsidiesverstrekt,zoalsdesubsidiesvooragrarischnatuurbeheer,maarblijkensvoormeldCommissiebesluitzijndezebuitendeaanmeldinggelatenomdatzijvallenonderhetoperatio-neelprogrammavan2007-2013.ZieomtrentdesubsidiesvoornatuurbeheerendevraagofdestaatssteunregelsdaaropvantoepassingzijnookN.Saanen,‘Meteenkanonopeenmugschieten?Detoepassingvandestaatssteunre-gelsopnatuurbeheer’,Staatssteun2012,p.59-66.InlaatstgenoemdebijdragewordtingegaanopvoormeldCom-missiebesluit,maargeenaandachtbesteedaanhetfeitdatdeEuropesesubsidiesdieopgrondvandeSNL-regelingwordenverstrektbuitendeaanmeldingzijngehoudenomdatzijondereengoedgekeurdoperationeelprogrammavallen.DitzoutenonrechtedeindrukkunnenwekkendatookEuropesenatuurbeheersubsidieswelmoetenwordenaangemeld.

40. ZiebijlageII,punt9,onderB,vandeCommissieverorde-ningnr.1975/2006.

41. DitisgeblekenuitinterviewsmetdeEuropeseCommissie.42. ZiehieromtrentookVanAngeren&DenOuden2005,p.

150.43. Zieart.64,tweedelid,vandeVerordeningnr.1083/2006.

ST2012_03.indb6 18-12-201213:42:20



vrijstellingsverordeningnr.800/2008.44IndienopbasisvandezeverordeningentotdeconclusiewordtgekomendatdeEuropesesubsidienietisvrijgesteldvanaanmelding,dientdeEuropesesubsidiebijdeEuropeseCommissie,DGMe-dedinging,tewordenaangemeld.BijdebeoordelingdoordeEuropeseCommissievandeaanmeldingenvandezetever-strekkenEuropesesubsidieskunnendeO&O&I-kaderre-geling,45derichtsnoereninzakestaatssteunterbevorderingvanrisicokapitaalinvesteringeninMKB46enderichtsnoe-reninzakeregionalesteunmaatregelen2007-201347rele-vantzijn.AanmeldingbijdeEuropeseCommissieisvanzelfspre-kendnietaandeordewanneerdeteverstrekkenEurope-sesubsidieendedaarbijbehorendecofinancieringondereenreedsdoordeEuropeseCommissie(DGCOMP)goed-gekeurdesubsidieregelingvalt.Dedaaropvolgendever-strekkingsbesluitenvoordeEuropesesubsidiesendeflan-kerendenationalecofinancieringvallendanbinnendezeaangemelderegeling,tenzijdeCommissieindegoedkeu-ringsbeschikkingandersheeftbepaald.EenvoorbeeldvaneendergelijkegoedgekeurdesubsidieregelingbiedtdeOm-nibusDecentraalRegelingdiedoordeNederlandsedecen-traleoverhedenisaangemeldbijdeEuropeseCommissieenookisgoedgekeurd.Opgrondvandezeregelingisheton-dermeermogelijkomEFRO-subsidiesteverstrekkenvooronderzoek,ontwikkelingeninnovatieenterbevorderingvanrisicokapitaalinvesteringeninkleineenmiddelgroteon-dernemingen.UitinterviewsmetvertegenwoordigersvandecentraleoverhedendiezijnbelastmethetverstrekkenvanEFRO-subsidiesisgeblekendatzijervoorzorgdragendatdeverstrekkingvandezesubsidiesendebijbehorendecofinan-cieringbinnendekadersvandeOmnibusDecentraalRege-lingvalt.Opdezewijzekanwordenvoorkomendatdeuit-voeringvanprojectengefinancierdmetEuropesesubsidieswordtvertraagddooreenaanmeldingsprocedurebijdeEu-ropeseCommissie.IndeuitspraakMartiniplaza,dieindeinleidingvandezebijdrageisbesproken,ginghetomdesituatiewaarindena-tionalecofinancieringdooreenanderbestuursorgaanwasverstrektdandeEuropesesubsidie.Indergelijkegevallenkandevraagopkomenwelkbestuursorgaandemeldingopzichdienttenemen.OpgrondvandeCostanzo-verplichtingisuiteraardiederbestuursorgaangehoudenomdeEurope-sestaatssteunregelsnateleven.Lastigisechterdatdecofi-nancieringdanweldeEuropesesubsidieafzonderlijkbe-zienonderdedeminimis-vrijstellingkunnenvallen,maarhetverstrekkenvandecofinancieringendeEuropesesubsi-diegezamenlijkaanéénendezelfdeondernemingwelaan-meldingsplichtigkanzijn.Omtevoorkomendathieroverdiscussiesontstaan,isindepraktijkinveelgevallengeko-zenvoorhetleggenvandebevoegdheidtothetverstrekkenvandeEuropesesubsidieendenationalecofinanciering–ookalsdezevaneenanderbestuursorgaanafkomstigis–indehandvanéénbestuursorgaan.DeRijkscofinancieringinhetkadervanEFROwordtbijvoorbeeldnietverstrektdoordeMinistervanEL&I,maardoorGSvanGelderland,GSvanNoord-Brabant,B&WvandegemeenteRotterdamenhetDBvanSNN,deautoriteitendieookdeEuropesesubsi-dieverstrekken.48Dezemanagementautoriteitenzijnvervol-gensverantwoordelijkvoordebeoordelingofsprakeisvanstaatssteunenzojaofdesteunmoetwordenaangemeld.49HetvoorgaandelaatziendatEuropeesrechtelijknietaltijdduidelijkisinhoeverreeenEuropesesubsidieendedaar-

bijbehorendecofinancieringmoetwordenaangemeldbijdeEuropeseCommissie.OpnationaalniveaukanditvraagstukwordenopgelostdooreennationalesubsidieregelingaantemeldenbijdeEuropeseCommissieenopdiegrondslagenbinnendegrenzenvandieregelingookEuropesesubsi-diesteverstrekken.Afstemmingsproblementussensubsidie-verstrekkendebestuursorganenkunnenwordenvoorkomendoordeverstrekkingvandeEuropesesubsidieenbijbeho-rendenationalecofinancieringindehandvanéénbestuurs-orgaanteleggen.

4.2 Grondslag van een afwijzingsbesluitIndiendeEuropesesubsidieendecofinancieringbijdeEu-ropeseCommissieisgemeldzaldezeperbesluitbeoordelenofdebetreffendesteunmaatregelverenigbaarismetdege-meenschappelijkemarkt.MochtdatnaarhetoordeelvandeCommissieniethetgevalzijnvolgt,alsbekend,eennega-tiefbesluitenmagdesteunmaatregelniettenuitvoerwor-dengelegd.Datbetekentdatdesubsidieaanvraagalsnogzalmoetenwordengeweigerd.DergelijkeweigeringsbesluitenvindenhungrondslagindeEuropesestaatssteunregels.UitdeEuropesesubsidieregelingenvolgtnamelijkslechtsdatdeEuropesestaatssteunregelsinachtmoetenwordengeno-men;niettotwelkeconsequentiesditmoetleidenwanneerdeCommissieeenconcretesteunmaatregelnietverenigbaarachtmetdegemeenschappelijkemarkt.Eris,metanderewoorden,indeEuropeseregelgevinggeenexplicietewei-geringsplichtofbevoegdheidneergelegdvoorhetnationaalbestuursorgaandatdeEuropesesubsidieverstrekt.VoorzoverdeEuropesesubsidiesendecofinancieringinNederlandwordenverstrektdooreenministerbiedendeSubsidiekaderwettendenodigeexplicietebevoegdheid.Daarinisbepaalddateenaanvraagkanwordenafgewezen,voorzoversubsidieverstrekkinginstrijdzouzijn,respectie-velijkinstrijdis,metingevolgeeenverdragvoordeStaatgeldendeverplichtingen,50waarbijdediscretionaireformu-leringbepaaldopvallendkanwordengenoemd.OpgrondvanvoorNederlandgeldendeEuropeseverplichtingenisdeministerindiegevallenimmersdaartoeverplicht.Gelijk-soortigebepalingenzijnsomstevindeninprovincialesubsi-

44. Voorextranationalesteundiewordtverstrektaanlandbou-wers(opgrondvanart.89vandeELFPO-verordening)endevisserijsector(opgrondvanart.7,derdelid,vandeVerordeningnr.1198/2006)geldenspecialede-minimis-envrijstellingsverordeningen,namelijkVerordeningnr.736/2008(vrijstellingmkbvisserij);Verordeningnr.875/2007(de-minimisvisserij);Verordeningnr.1875/2006(vrijstellingmkblandbouw)enVerordeningnr.1535/2007(de-minimislandbouw).

45. Decommunautairekaderregelinginzakestaatssteunvooronderzoek,ontwikkelingeninnovatie,Pb.2006,C323/1.

46. Pb.2006,C194/2.47. Pb.2006,C54/13.48. DitisgeregeldindeSubsidieregelingEFROdoelstelling

2,Stcrt.2007,222.49. Omdathetomdecentraleoverhedengaat,verlooptde

aanmeldingviahetCoördinatiepuntStaatssteunDecentraleOverhedenvanhetministerievanBZK.

50. Ziebijvoorbeeldart.7,eerstelid,vandeKaderwetSZW-subsidies.

ST2012_03.indb7 18-12-201213:42:20



dieverordeningen.51Voorzoverzijontbreken,watvooralopgemeentelijkniveaunogaleensvoorkomt,moetennationaleuitvoeringsorganendeweigeringinbeddeninhundoorgaansdiscretionairebevoegdheidomopaanvragentebeslissen.InmiddelsisbijdeTweedeKamer(alenigetijd)hetWets-voorstelTerugvorderingStaatssteunaanhangig.52Hoewelditwetsvoorstelhoofdzakelijkisgerichtophetvereenvou-digenvandeterugvorderingvanongeoorloofdestaatssteun,bevathetookeenuitbreidingvanart.4:35vandeAwb,datalgemeneweigeringsgrondenvoorsubsidieaanvragenbevat.DaaraanzalwordentoegevoegddateensubsidieaanvraagwordtgeweigerdindiendeCommissievandeEuropeseGe-meenschappenmettoepassingvanart.88,tweedelid,vanhetEG-verdrag53heeftvastgestelddatdesubsidieonver-enigbaarismetdegemeenschappelijkemarkt.Inart.4:15,eerstelid,vandeAwbzalindatverbandwordenbepaalddathetbestuursorgaaneenbeslissingopdeaanvraagkanaanhoudentotdedagwaaropdeCommissieeenbeslissingheeftbekendgemaaktoverdeverenigbaarheidmetdege-meenschappelijkemarktvandeaangemeldesubsidie,waar-doorproblemenmetnationalebeslistermijnenvoordebe-handelingvanaanvragenkunnenwordenvoorkomen.HoewelhetopnemenvandezeexplicieteweigeringsgrondindeAwb(endusgeldendvoorallesubsidieverstrekkers)vanuitstaatssteunperspectiefkanwordentoegejuicht,blijfternogwelwattewensenover.DebepalingnoemtslechtsdesituatiewaarindesubsidieisaangemeldbijdeEurope-seCommissieendezedesteunnietverenigbaaracht.54Ditiseengemistekans.ImmerseenaanmeldingbijdeEurope-seCommissiekanveeltijdenbestuurlijkeenergiekostenenzallangnietaltijdnodigzijn.Zoalsbekendzijnnationa-leautoriteitenbevoegdalletoepasselijkevrijstellingsveror-deningen,kaderregelingenenrichtsnoerentoetepassen.ZijkunnenopdiebasistotdeconclusiekomendatdesubsidieopgrondvandeEuropesestaatssteunregels(naarallewaar-schijnlijkheid)zalmoetenwordengeweigerdenervoorkie-zendeaanvraagaftewijzen.Wijmenendatzijindemeestegevallenookbevoegdzijnom(nazorgvuldigeafwegingvanbelangen)deaanvraagteweigerenomdatzijtwijfelenaandetoelaatbaarheidvandesteunen/ofaanmeldingdispropor-tioneelveelwerkvinden.Indiegevallenisergeenvoorne-mentotverstrekkingvaneensubsidiedatbijdeCommissiedienttewordengemeld.Desalnietteminheefthetstaats-steunrechteenrolgespeeldinhetnemenvanhetweige-ringsbesluit.Striktgenomenstaatdenieuwevoorgesteldebepalinginart.4:35Awbernietaanindewegdat(mede)opgrondvanhetstaatssteunrechtwordtgeweigerd,maarmisverstandenopdatvlakzulleneenvoudigkunnenontstaan.Detekstvanhetvoorstelleidtgemakkelijktotdegedachtedatereenmeld-plichtisvoorbestuursorganen,inditsoortgevallen,alvo-renshetstaatssteunrechtalsweigeringsgrondkanwordengehanteerd.Omdiemisvattingtevoorkomenzoueenaan-gepastewettekstwenselijkzijn.Tedenkenvaltaaneenfor-muleringvergelijkbaarmetdieindehuidigeSubsidiekader-wetten:eensubsidieaanvraagwordtgeweigerdvoorzoversubsidieverstrekkinginstrijdzouzijnrespectievelijkvol-gensdeEuropeseCommissieinstrijdismetdeEuropesestaatssteunregels.

4.3 Het besluit tot verstrekking van europese subsidies wordt aangevochten door een concurrentWanneereennationaalbestuursorgaanvanoordeelisdatdeverstrekkingvaneenEuropesesubsidieencofinancie-ringnietleidttotonverenigbarestaatssteunendusniethoefttewordenaangemeld,kandatleidentotprotestvanconcur-rentenvandeontvanger.Datzelfdegeldtingevallenwaar-indoordeCommissiegoedgekeurdesteunmaatregelen(iets)anderswordenuitgevoerddaninBrusselgemeld.55DeconcurrentkanzijnklachtvoorleggenaandeEurope-seCommissiemetdestellingdatdemeldplichtenstand-still-verplichtingzijngeschondenc.q.datdegoedgekeurdesteunmaatregelbuitendevoorwaardenvandecommissiebe-schikkingisuitgevoerd,waarnaalsbekendeenonderzoekkanvolgen.Hijkanerechterookvoorkiezenhetgewraak-testeunbesluitopnationaalniveauaantevechten.InNeder-landdientindatgevaldebestuursrechtelijkewegtewordenbewandeld,nueensubsidierelatiealsgevolgvantitel4.2Awbpubliekrechtelijkmoetwordenvormgegeven.56Datbe-tekentindemeestegevallendatdeconcurrenthetgewraak-tesubsidiebesluitinbezwaardientaantevechten(art.7:1Awb).Weliswaarkandatalleenalshijkwalificeertalsbe-langhebbendeindezinvanart.1:2Awb,maardatbegripwordtinditverbandbreeduitgelegdindejurisprudentie.57Welisvangrootbelangdatdeconcurrentzijnbezwarentij-dignaarvorenbrengtineenofficieelbezwaarschrift.Uitre-

51. Ziebijvoorbeeldart.19,eerstelid,vandeSubsidieveror-deninginrichtinglandelijkgebiedUtrecht2006.

52. ZieeenvoorstelvanwettotwijzigingvanhetBurgerlijkWetboek,deAlgemenewetbestuursrechtendeAlgemenewetinzakerijksbelastingeninverbandmetdetenuitvoer-leggingvaneenbeschikkingvandeCommissievandeEuropeseGemeenschappenofeenrechterlijkeuitspraakinzakestaatssteun,alsmedewijzigingvanhetBurgerlijkWetboekomdeprocedurevoorhetvaststellenvandewet-telijkerenteaantepassen.ZieKamerstukken II 2007/08,31418,nr.1,2,3en4.ZieomtrentditwetsvoorstelP.C.Adriaanse&W.denOuden,‘Effectueringvanhetstaats-steunrechtinNederland.Eenbestuursrechtelijkeblikopdeuitvoeringspraktijkenhetwetsvoorstelterugvorderingstaatssteun’,NTB2008,9,p.304-315;N.H.A.Gorissen,‘Het‘tweesporenbeleid’inzaketerugvorderingvanstaats-steunencommunautairesteun’,TFB2009,p.6-13;P.C.Adriaanse&J.R.vanAngeren,‘DeAwbenstaatssteun-vragen’,in:T.Barkhuysen,W.denOuden&J.E.M.Polak(red.),Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, DenHaag2010,p.669-686enA.J.Metselaar&P.C.Adriaanse,‘NutennoodzaakvanhetWetsvoorstelterugvorderingstaatssteun’,Staatssteun2011,p.57-63.

53. Naarwijmogenaannemenwordtditnogveranderdinart.108,tweedelid,VWEU.

54. ZieAdriaanse&DenOuden2008,p.311.55. DitwasbijvoorbeeldaandeordeindeVogelaarzaakdie

heeftgeleidtoteenuitspraakvandeABRvSvan2novem-ber2011,AB2012,156,m.nt.S.C.G.VandenBogaertenA.J.Metselaar.DaaroverP.J.Kreijgerinditblad:‘DeVo-gelaarheffinggeredvoordeeindstreep’,Staatssteun2012,p.10-13.ZieookN.Saanen,‘DeVogelaarheffing’,NTER2011,p.46-53.

56. DenOuden,Jacobs&Verheij2011,p.157e.v.57. ZievooreenrecentvoorbeeldABRvS17augustus2011,

AB2011,316,m.nt.W.denOudenwaarinexplicietwordt

ST2012_03.indb8 18-12-201213:42:21



centejurisprudentieisgeblekendatdeABRvSbezwarentegensubsidievaststellingsbesluitenopgrondvanhetstaats-steunrechtnietmeerbeoordeeldalsdezebijhetverlenings-besluitalaandeordehaddenkunnenwordengestelddoordeconcurrent.Opgrondvandeleervandeformelerechts-krachtishetverleningsbesluitonaantastbaargeworden,ookingevalvangesteldestrijdmethetstaatssteunrechtaldusdeAfdeling.58Inbezwaarzalhetverstrekkendebestuursorgaanhetbe-sluittotverleningvandeEuropesesubsidie(encofinancie-ring)moetenheroverwegen(ook)opgrondvanhetstaats-steunrecht.Tegendeuitkomstvandieheroverweging,debeslissingopbezwaar,staatvervolgensberoepopenbijdebestuursrechter(art.8:1Awb).Zokandezewordenge-confronteerdmetbijvoorbeelddevraagofdeverstrek-teEuropesesubsidieencofinancieringzijnaantemerkenalsstaatssteundieopgrondvanderechtstreekswerkendestandstill-bepalingneergelegdinart.108,derdelid,VWEUnognietverstrekthadmogenwordenendaarmeeonwet-tigzijn,59ofinstrijdmeteengoedkeuringsbesluitfeitelijkzijnuitgevoerd.Debestuursrechterisgehoudenominditsoortgeschilleneffectieverechtsbeschermingtebieden.Indatkaderishijbevoegd(enwordthijgedwongen)hetbe-gripstaatssteunuitteleggenentoetepasseninhetaanhemvoorgelegdegeval.Vanzelfsprekendbestaaterdemogelijk-heidomaandeEuropeseCommissieadviestevragen60enkanhijprejudiciëlevragenstellenaanhetHofvanJustitie,maarNederlandsebestuursrechterslijkendaartoevannatu-renieterggeneigd.IndeenkelegevallenwaarinNederland-serechterswelvragensteldenaandeEuropeseCommissie,leiddeditnietaltijdtoteenbevredigendresultaat.61Wan-neerderechternaaraanleidingvanklachtenvanconcurren-tentwijfeltaandetoelaatbaarheidvandesteunisdemeestgekozenoplossingdanookhetsubsidieverleningsbesluitinstrijdmetart.3:2vandeAwbteverklaren.62Daarmeewordthetgeschilterugverwezennaardebezwaarfasewaarhetbestuursorgaanopnieuwaandeslagkanmetdestaats-steunkwestie.RecentheeftdeAfdelingbestuursrechtspraakookgebruikgemaaktvandemogelijkheiddezaak‘telus-sen’opgrondvanart.8:51a,eerstelid,vandeAwb.63Ookditheefttotgevolgdathetbestuursorgaanzichopnieuwoverdevraagofsprakeisvantenonrechteniet-aangemel-destaatssteundienttebuigen,zijhetdatditwelsnellergaatdanvernietigingopformelegrondeneneenterugverwijzing.HoeweldezeaanpakpastindeNederlandserechtscultuurwaarindebestuursrechterdefeiten–inditgevalofsprakeisvanstaatssteundiehadmoetwordenaangemeld–ineengeschilinbeginselnietzelfvaststelt,maartoetstofdefei-tenvaststellingdoorhetbestuursorgaanzorgvuldigenvol-ledigisgeweest,heeftdezeaanpaktotgevolgdathetlas-tigisomdeconcurrentdirecttebeschermen.64Hetprimairebesluitwaarbijdesubsidiewerdverleend,blijftimmersinstandwaardoorvanterugvorderingvandereedsverstrektegeldennoggeensprakekanzijn.

4.4 De verplichting tot terugvordering van europese subsidies en de nationale cofinanciering door bestuursorganen op grond van de europese staatssteunregelsEenvierdevraagdiekanspelenindeuitvoeringspraktijkvanEuropesesubsidiesinrelatietothetstaatssteunrechtheeftbetrekkingopdeverplichtingtothetterugvorderenvanEuropesesubsidiesendenationalecofinancieringinclu-

siefrenteomdatisgeblekendatsprakeisvanonrechtmatigverstrektesteun.Wijonderscheidendriesituaties.Allereersthetgevalwaarinzichinhetkadervandever-strekteEuropesesubsidieonregelmatighedenhebbenvoor-gedaanendeEuropeseCommissieheeftbeslotendedesbetreffendeEuropesesubsidienietaanNederlandtever-goeden,danwelvanNederlandterugtevorderen.Inge-valvanonregelmatighedenishetsubsidieverstrekkendebestuursorgaanopgrondvandeEuropesesubsidieregelge-vinggehoudenomdeEuropesesubsidieeninveelgeval-lenookdenationalecofinancieringterugtevorderenvandeeindontvangervandeEuropesesubsidie.HetkomtechtervoordathetNederlandsbestuursorgaandaarvanafzietendereedsverstrektegeldentenlastevandeeigenbegrotinglaatkomen,bijvoorbeeldomdathetvanmeningisdatdeonre-gelmatighedendeelsaanzichzelfzijntewijten.VoordeEu-ropesesubsidiesendebijbehorendenationalecofinancieringwaarvoorgeldtdatzijwatbetreftdeEuropesestaatssteunre-gelslouterzijn‘gedekt’omdatzijwordenverstrektopgrondvaneenEuropesesubsidieregeling,danweleenoperationeelprogramma,rijstevenweldevraaginhoeverredezesubsi-diestransformerentotstaatssteundie(alsnog)moetwor-denaangemeldbijdeEuropeseCommissie.DeEuropeseRekenkamerisblijkenshetjaarverslagoverdeEU-begro-ting2011vanmeningdatEuropeselandbouwsubsidiesdieinstrijdmethetEU-rechtnietdoornationaleuitvoeringsor-

overwogendatvolgensvasterechtspraakeenderdeopgrondvanzijnconcurrentiepositiealsbelanghebbendebijeenbesluittotsubsidieverleningkanwordenaangemerktindiendesubsidiestrekttotondersteuningvanbedrijfsacti-viteiten.Ookhetnaderenderelativiteitsvereistezalweinigverandereninderechtsbeschermingvanconcurrenten.

58. ABRvS17augustus2011,AB2011,316,m.nt.W.denOudeneneerdereuitspraakgenoemdindenoot.Erisgeredekritiekmogelijkopdezeuitspraak,zieDenOudeningenoemdeannotatieenR.G.J.M.WiddershovenindeannotatieonderABRvS4mei2011,AB2011,318.

59. VergelijkP.C.Adriaanse,‘ProcederenoverstaatssteunvoorNederlandserechters’, Staatssteun2011,p.13-21,p.13.

60. Zierandnummer77e.v.vandeMededelingvandeCom-missieoverdehandhavingvandestaatssteunregelsdoordenationalerechterlijkeinstanties,2009/C/85/01.Ziehier-omtrentookDenOuden,Jacobs&Verheij2011,p.275.

61. CBb14december2006,AB 2007,136,m.nt.AdriaanseenDenOudenenCBb10juli2007,AB 2008,68,m.nt.AdriaanseenDenOuden.ZieookABRvS11juni2008,AB 2008,371,m.nt.P.C.Adriaanse.

62. ABRvS17december2003,AB2004,262,m.nt.M.J.Ja-cobs&W.denOuden,Gst. 2004,120,m.nt.C.T.Dekker.ZieookRbAmsterdam5augustus2004,LJNAQ6500.ZieomtrentdeterughoudendeopstellingvandeNederlandse(bestuurs)rechterookMetselaar&Adriaanse2011,p.60.

63. ZieABRvS6juni2012,LJN BW7642.DezemogelijkheidwasalgeopperddoorP.C.Adriaanse&J.R.vanAngeren,‘DeAwbenstaatssteunvragen’,in:T.Barkhuysen,W.denOuden&J.E.M.Polak(red.),Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, DenHaag2010,p.669-686,p.682.

64. P.C.Adriaanse&W.denOuden,‘Effectueringvanstaats-steunrechtinNederland.Eenbestuursrechtelijkeblikopdeuitvoeringspraktijkenhetwetsvoorstelterugvorderingstaatssteun’,NTB 2009,p.304-315,p.306;DenOuden,Jacobs&Verheij2011,p.278.

ST2012_03.indb9 18-12-201213:42:21



ganenwordenteruggevorderd,transformerentotniet-goed-gekeurdesteun.65DeEuropeseCommissiesteltzichophetmeergenuanceerdestandpuntdatdeterugbetalingsverplich-tingnietgeldt,indiendebetalingisverrichttengevolgevaneenfoutvaneennationaalorgaandatdeEuropesesubsidieverstrektendefoutredelijkerwijsnietdoordelandbouwerkonwordenontdekt.Indatgevaltransformeertdetenon-rechteuitgekeerdeEuropesesubsidievolgensdeCommissiedusniettotstaatssteun.66Opditpuntbestaat(nog)geenEu-ropesejurisprudentie.IndetweedeplaatsishetmogelijkdatdeEuropeseCom-missieeenbeveltotterugvorderingvanEuropesesubsidies,debijbehorendecofinancieringendedaarovergenotenren-te,geeftopbasisvandeProcedureverordening659/1999.IndatgevalmoetdatbeveldoorhetNederlandsebestuurs-orgaandatdegewraaktesubsidieverstrektewordenuitge-voerd,doorhetnemenvandenodigeintrekkings-enterug-vorderingsbesluiten.67DezeverplichtingisnietneergelegdindeEuropesesubsidieregelgeving,maarindeEuropesestaatssteunregels.Hetisdevraagopwelkegrondslagzoeenintrekkings-enterugvorderingsbesluitkanwordengeno-men.OmdatdeEuropesesubsidieendebijbehorendecofi-nancieringdoorgaansalssubsidiesindezinvantitel4.2vandeAwbzijnweggezet,zijnNederlandsebestuursorganendoorgaansaangewezenopdedaarinneergelegdebevoegd-hedentotlagerevaststellingenintrekkingvansubsidies.Desubsidietitelbiedtechtergeengrondslagvoordeterugvorde-ringvanstaatssteunindiennietisvoldaanaandeopgrondvandebeginselenvanrechtszekerheidenvertrouwenlimi-tatiefgeformuleerdegrondentotintrekkingenlagerevast-stellingneergelegdindeart.4:46,4:48en4:49vandeAwb.Deintrekkingsgronddateensubsidielagerkanwordenvast-gesteldindiendesubsidieontvangerwistofbehoordetewe-tendatdesubsidieverstrekkingonjuistisziet,blijkensdememorievantoelichting,opkennelijkefoutenvanhetbe-stuursorgaan;datwilzeggenoverduidelijkefoutendievoordesubsidieontvangermeteenduidelijkhaddenmoetenzijn.Hetisdevraagofhetfeitdatachterafblijktdatdesubsi-dieinstrijdmetdestaatssteunregelsisverstrektdaarondervalt.Daarbijkomtdathetgaatomdiscretionairebevoegdhe-den,ergeenbevoegdheidbestaatomgenotenrentetevorde-ren68enindiendesubsidieeenmaalisvastgesteldeenverja-ringstermijngeldtvanvijfjaar.69WelzijnindealgenoemdeSubsidiekaderwettenbepalingenopgenomenomaandeEu-ropeseverplichtingtotterugvorderingvanstaatssteunenhetvorderenvanrentetekunnenvoldoen.70DeKaderwettenbiedenechteralleeneenbevoegdheidtotterugvorderingvanonrechtmatigverstrektestaatssteun,voorzoverhetgaatomEuropesesubsidiesenbijbehorendecofinancieringdiedoordeministerszijnverstrekt.Ditbetekentdatdecentraleover-hedendieEuropesesubsidiesverstrekkendezebevoegdheidnietkunnentoepassen.71WeliswaarhebbensommigemetdeSubsidiekaderwettenvergelijkbarebepalingeninhunauto-nomesubsidieverordeningenneergelegd,maarditisstriktgenomeninstrijdmetdesubsidietitelvandeAwb.Daar-vanmagimmersslechtsbijwetinformelezinwordenafge-weken.Zolangopnationaalniveaugeenwettelijkeregelingbestaat,ishetvoordecentraleoverhedendanookerglas-tigomaandeEuropeseverplichtingtotterugvorderingvandestaatssteungevolgtegeven,indienlagerevaststellingenintrekkingopgrondvandesubsidietitelvandeAwbstriktgenomenniettotdemogelijkhedenbehoort.IndepraktijkwordendebepalingenvandesubsidietitelvandeAwbin

datgevalEU-conformgeïnterpreteerd;72eenschoonheids-prijsverdientditechterniet.Verderishetnietmogelijkomovertegaantothetvorderenvangenotenrenteoverdetenonrechteontvangenstaatsteun.73Hetwachtenisopdein-werkingtredingvanhetWetsvoorstelTerugvorderingStaats-steun.DeindeAwboptenementitel4.2A‘Terugvorderingvanstaatssteun’kanookwordengebruiktomEuropesesub-sidiesendebijbehorendecofinancieringterugtevorderendieinstrijdmetdeEuropesestaatssteunregelszijnverstrekt.Indederdeplaatsishetmogelijkdat(somsachteraf)bijhetbestuursorgaanzelf–bijvoorbeeldnaklachtenvandeconcurrent–twijfelsontstaanoverdegeoorloofdheidvandeEuropesesubsidieencofinancieringinhetlichtvanhetstaatssteunrecht.Ookindieneenterugvorderingsbeschik-kingvandeEuropeseCommissieontbreekt,lijkteenbe-stuursorgaanopgrondvandeEuropesestaatssteunregelsenhetbeginselvanloyalesamenwerkinggehoudenomon-rechtmatigverstrektestaatssteunintetrekkenenterugtevorderen.74Datdeonjuistesubsidieverstrekkingistewij-tenaanhetbestuursorgaan,doetdaaraannietaf.OokindatgevalrijsthetprobleemdatdesubsidietitelvandeAwbnietaltijdtoereikendzalzijnomdeEuropesesubsidieendebijbehorendecofinancieringintetrekkenenterugtevor-deren.ProblematischisdathetWetsvoorstelTerugvorde-ringStaatssteunditprobleemnietoplost,nuditvoorstelal-leeneenbevoegdheidtotintrekkingenterugvorderingvanstaatssteunmogelijkmaaktindiensprakeisvaneenterug-vorderingsbeschikkingvandeCommissieofvaneenonher-roepelijkerechterlijkeuitspraak.Indienhetbestuursorgaanzelfdanwelnaklachtenvaneenconcurrenttotdeconclusie

65. ZiehetjaarverslagoverdeEU-begroting2010opp.79.66. ZiehetjaarverslagoverdeEU-begroting2010opp.79.67. Zieart.14,derdelid,vandeVerordeningnr.659/1999.68. VanbelangdaarbijisdatdeABRvSheeftbepaalddatvoor

hetvorderenvanrenteeenpubliekrechtelijkegrondslagnoodzakelijkis.ZieABRvS10juli2002,AB2003,123,m.nt.NV.IndeuitspraakFleuren/Compost(ABRvS11januari2006,AB2006,208,m.nt.W.denOuden)heeftdeAfdelingvoortsuitgemaaktdatdeministernochaandeVerordeningnr.659/1999,nochaandeterugvorderingsbe-schikkingvandeCommissie,nochaanart.88EG-verdrag(thansart.107VWEU)rechtstreekseenbevoegdheidkanontlenentothetvorderenvanwettelijkerentebijtenonrechteverstrektesubsidie.Nuookgeenpubliekrechte-lijkegrondslagkanwordengevondenvoorhetvorderenvanwettelijkerente,kandezevorderingslechtswordengebaseerdophetburgerlijkrecht,aldusdeABRvS.

69. TegenoverdeEuropeseverjaringstermijnvantienjaar.70. ZiehieromtrentookP.C.Adriaanse,‘Terugvorderingvan

onrechtmatigestaatssteun.KnelpuntenenoplossingeninhetNederlandserecht’,in:T.Barkhuysen,W.denOuden,E.Steyger(red.),Europees recht effectueren, Algemeen be-stuursrecht als instrument voor de effectieve uitvoering van EG-recht,AlphenaandeRijn:Kluwer2007,p.199-231,p.205en210.

71. ZiehieromtrentookAdriaanse2007,p.210.72. ZieookAdriaanse&VanAngeren2010,p.674;Metselaar

&Adriaanse2011,p.58.73. Althansiniedergevalnietvoorzoverzijdaarvoorgeen

uitdrukkelijkegrondslaghebbenneergelegdineigensubsi-dieregelgeving.ZiedaaroverDenOuden,Jacobs&Verheij2011,p.111.

74. ZiehieromtrentookAdriaanse2011,p.20-21.

ST2012_03.indb10 18-12-201213:42:21



komtdatweleenssprakezoukunnenzijnvanongeoorloof-destaatssteun,bestaaterdusgeenanderebevoegdheidtotlagerevaststellingenintrekkingdandebestaandebevoegd-hedenvandesubsidietitelvandeAwb,diedaartoeEU-con-formmoetenwordengeïnterpreteerd.

5. ConclusiesHetlijktnietlogischdatEuropesesubsidiesalsopgrondvanhetEuropeserechtverbodenstaatssteunkunnenkwali-ficeren;hetbetreftstriktgenomenimmersgeenstaatsmidde-len.Dezebijdragelaatziendatdezegedachtetesimpelis:inbeginseliseenEuropesesubsidieendenationalecofinan-cieringdieaaneenondernemingwordtverstrektaantemer-kenalsstaatssteun.DitbetekentdatNederlandsebestuurs-organendieEuropesesubsidiesverstrekken,naastdevaakcomplexeEuropesesubsidieregelgeving,ookrekeningmoe-tenhoudenmetdeEuropesestaatssteunregels.DitheeftniettotgevolgdatbestuursorganendieEuropesesubsidiesendaarbijbehorendecofinancieringverstrekkenaltijdtotaan-meldingmoetenovergaan.VoorsommigeEuropesesubsi-diesendebijbehorendenationalecofinancieringisgeregelddatvoorzoverzijbinneneendoordeEuropeseCommissiegoedgekeurdoperationeelprogrammavallen,geenaanmel-dingbehoeftplaatstevinden.HetisookmogelijkdatEuro-pesesubsidiesendecofinancieringopbasisvaneenreedsaangemeldeendoordeEuropeseCommissiegoedgekeurdenationalesteunregelingwordenverstrekt.Indezebijdragehebbenwijeenaantalvraagstukkenbehan-delddiehetgevolgzijnvandetoepasselijkheidvandeEu-ropesestaatssteunregelsophetverstrekkenvanEuropesesubsidiesendenationalecofinanciering.Hetisindeeer-steplaatsopbasisvandeEuropesesubsidieregelgevingenstaatssteunregelsvaaklastigvasttestelleninhoeverrededesbetreffendeEuropesesubsidieendedaarbijbehoren-decofinancieringmoetwordenaangemeldbijdeEuropeseCommissie.DedoordeCommissievoorgesteldeEuropeseverordeningenvoordevolgendeprogrammaperiode2014-2020brengendaarin–naarhetzichlaataanzien–geenver-andering.Complicerendefactordaarbijisdatvoordemees-teEuropesesubsidiesgeldtdathetDGdatverantwoordelijkisvoordeEuropesesubsidieprogramma’s,zoalsDGRegio(EFRO)enDGWerkgelegenheid(ESF),geenzeggenschapheeftoverdetoepasselijkheidvandeEuropesestaatssteun-regels.NederlandsebestuursorganendieEuropesesubsi-diesverstrekkenkunnendusnietafgaanopinformatievanhetDGdathetdesbetreffendeEU-programmabeheert,maardienenhunlichtoptestekenbijDGMededinging.IndetweedeplaatsroepthetWetsvoorstelTerugvorderingStaatssteun–dateenbrederbereikheeftdanmenopba-sisvandetitelzouverwachten–vragenopwatbetreftdegrondslagvaneenbesluittothetafwijzenvaneenaanvraagopgrondvanhetEuropesestaatssteunrecht.Inhetvoorge-steldeart.4:35vandeAwbschuiltvolgensonshetgevaardatbestuursorganentenonrechtemenendateenaanvraagomeensubsidiealtijdzoumoetenwordenaangemeldbijdeEuropeseCommissie,ookalshetbestuursorgaantwijfeltaandetoelaatbaarheidvandesteunofaanmeldingdispro-portioneelveelwerkvindt.Eenaangepastewettekstverdientdanookdevoorkeur:eensubsidieaanvraagwordtgeweigerdvoorzoversubsidieverstrekkinginstrijdzouzijnrespectie-velijkvolgensdeEuropeseCommissieinstrijdismetdeEuropesestaatssteunregels.

IndederdeplaatsishetnieteenvoudigvoorconcurrentenvandeontvangervaneenEuropesesubsidieom,indienzijvanmeningzijndatinstrijdmetdeEuropesestaatssteun-regelseenEuropesesubsidieencofinancieringisverstrekt,vandeNederlandsebestuursrechtereeninhoudelijkoor-deelteverkrijgenoverdevraagofdeEuropesesubsidieendecofinancieringisaantemerkenalsonrechtmatigestaats-steun.WanneerdeNederlandsebestuursrechternaaraan-leidingvanklachtenvanconcurrententwijfeltaandetoe-laatbaarheidvandedesbetreffendesubsidie,isdemeestgekozenoplossinghetsubsidieverleningsbesluitinstrijdmethetinart.3:2vandeAwbneergelegdezorgvuldigheidsbe-ginselteverklaren.Ditheefttotgevolgdathetsubsidiever-strekkendebestuursorgaanzichopnieuwoverdezaakmoetbuigen,partijenlanginonzekerheidblijvenverkerenendegesteldeconcurrentievervalsing(voorlopig)voortduurt.Indevierdeplaatszijnwijingegaanopdeproblemendiezichvoordoeninhetkadervandeverplichtingtotterugvor-deringvanEuropesesubsidiesendedaarbijbehorendenati-onalecofinancieringdoorbestuursorganenopgrondvandeEuropesestaatssteunregels.Geconcludeerdisdatnietdui-delijkisinhoeverrewegensonregelmatighedenonrechtma-tiggewordenEuropesesubsidiestransformerentotonrecht-matigestaatssteunindienzijnietwordenteruggevorderdvandeeindontvangervandeEuropesesubsidie.Verderlaatdezebijdrageziendatdeomstandigheiddatdeterugvorde-ringvanonrechtmatigestaatssteuninNederlandnogsteedsnietgoedgeregeldis,uiteraardookgeldtingevallenwaar-indeonrechtmatigestaatssteuneenEuropesesubsidieendedaarbijbehorendecofinancieringbetreft.PaswanneerhetWetsvoorstelTerugvorderingStaatssteunwordtaangeno-men,wordtdeterugvorderingvanonrechtmatigestaatssteundoorNederlandsebestuursorganeneenstukgemakkelij-ker.Jammergenoeghebbenwijmoetenconcluderendathetwetsvoorstelnietvooralleproblemenomtrentdeterugvor-deringvanstaatssteuneenoplossingbiedt.Ooknainwer-kingtredingvanhetvoorstelterugvorderingstaatssteun,ietswatgeziendehuidigepolitiekesituatienietsnelmagwor-denverwacht,zalernoggenoegtediscussiërenoverblijvenophetsnijvlaktussenhetrechtinzakeEuropesesubsidiesenstaatssteuninNederlandenEuropa.

ST2012_03.indb11 18-12-201213:42:21

Documents

Europese subsidies en staatssteun