Incentivos Forestales del Estado y la Administración Comunal: Una Ecología Política de Pagos y Compensación por Servicios Ambientales en el Altiplano de Guatemala

Journal of Latin American Geography, 15 (1), 2016 © Conference of Latin Americanist Geographers

Incentivos Forestales del Estado y la Administración

Comunal: Una Ecología Política de Pagos y Compensación

por Servicios Ambientales en el Altiplano de Guatemala

Nicolena vonHedemann

Universidad de Arizona

Tracey Osborne

Universidad de Arizona

Resumen

Muchos programas de pagos por servicios ambientales (PSA) en América Latina persiguen motivar

la protección del medio ambiente por medio de la valuación de los servicios que generan para la

sociedad, y a través de ello proporcionar fondos para el desarrollo local. Este artículo se enfoca en

los programas de incentivos forestales de Guatemala los cuales han experimentado una rápida

expansión. Nuestro análisis pretende mostrar la complejidad de una modalidad de PSA que

compensa a los participantes por buenas prácticas de gestión forestal. Desde el enfoque de la

ecología política, investigamos el impacto de estos incentivos con respecto a los beneficios para los

participantes locales y el acceso a los recursos en dos municipios del altiplano. Los participantes en

el área rural a través del buen manejo de los bosques, han aprovechado la oportunidad de recibir

pagos por esfuerzos de conservación preexistentes, motivando también a organizaciones

comunitarias a inscribirse a estos programas. La inscripción en los programas no obstaculiza la

continuidad en los beneficios que resultan de sus tierras, pero la participación en el PSA también

implica la apertura de los bosques manejados tradicionalmente por indígenas al control estatal

tecnócrata. Los programas pueden incrementar los ingresos económicos de los hogares rurales en

pobreza por un tiempo limitado pero con frecuencia estos programas privilegian a los hombres jefes

de familia que poseen tierras suficientes para la inscripción. Nuestro argumento es que para estos

participantes estos incentivos forestales no mercantilizados pueden tener la flexibilidad para

satisfacer las necesidades de los pequeños poseedores de tierra, un resultado que no se encuentran

en los programas de PSA basados en el mercado y enfocados en la producción de servicios

ecosistémicos específicos. Esta investigación puede ofrecer indicios importantes para el programa de

REDD+ (la iniciativa de las Naciones Unidas para Reducir las Emisiones de la Deforestación y la

Degradación de bosques), ya que destaca los beneficios sociales y ecológicos de la administración

comunitaria e indígena de bosques y la importancia de priorizar la distribución amplia de los fondos

REDD+ a los poseedores que mantienen actividades forestales sostenibles.

Palabras claves: pagos por servicios ambientales; ecología política; Guatemala; REDD+; organizaciones indígenas;

gobernanza ambiental

2 Journal of Latin American Geography

Introducción

Los pagos por servicios ambientales (PSA) son formas de gobernanza ambiental que están

creciendo rápidamente con el objeto de aumentar la protección del medio ambiente por medio de la

valoración financiera de los ecosistemas y de los servicios que ofrecen a través de pagos a los que

poseen o administran terrenos. Los PSA muchas veces se consideran parte de una tendencia

neoliberal de los últimos 30 años, en que la conservación global ha pasado de ser una administración

del estado a constituir los mercados económicos como estrategia dominante de la gobernanza

medioambiental (Corbera, Kosoy y Martínez Tuna 2007; Pattanayak, Wunder y Ferraro 2010;

Dempsey y Robertson 2012). Los defensores de PSA argumentan que poner un valor económico a

los ecosistemas y sus servicios incentiva la conservación a través de la internalización de los costos

de la degradación ambiental (Costanza y otros 1997; Daily y otros 2000). Aunque se basa en una

lógica del mercado, la mayoría de los programas de PSA en todo el mundo representa una forma de

gobernanza de neoliberalismo ambiental híbrido, interactuando con “las formaciones culturales

preexistentes, las burocracias, los mercados laborales, las naturalezas biofísicas, y más” (McCarthy,

2005: 1009; Larner 2003; McAfee y Shapiro, 2010; Dempsey y Robertson, 2012). La mercantilización

de la naturaleza siempre ha confiado en el papel de un estado que opera en múltiples escalas para

regular el mercado (Polanyi 2001). En Guatemala los programas de incentivos forestales son

administrados por el Instituto Nacional de Bosques (INAB), una institución descentralizada

financiada por el estado con una mesa directiva de actores públicos y privados. Así, los programas de

PSA en Guatemala son similares a muchos en todo el mundo donde los estados fomentan la gestión

de los ecosistemas y sus servicios a través de pagos, en lugar de intercambios de PSA basados en el

mercado (Fletcher y Breitling 2012; McElwee 2012; Matulis 2013; Shapiro-Garza 2013a; Shapiro-

Garza 2013b; Lansing 2014).

Mientras muchos tipos de programas de PSA proliferan en todo el mundo, su impacto en los

medios de subsistencia y en los ecosistemas sigue siendo ambiguo. Este estudio se centra en el

ejemplo de dos programas de incentivos forestales guatemaltecos, que ofrecen la oportunidad de

investigar la gobernanza ambiental neoliberal híbrida, en la práctica. Utilizando estos programas

como un caso de estudio de compensaciones por servicios ambientales (McAfee y Shapiro 2010),

investigamos los efectos de los incentivos forestales en participantes guatemaltecos del área rural en

cuanto a los beneficios locales y el acceso a la tierra y a los recursos. Un programa de investigación

que precede a la compensación por servicios del ecosistema toma en consideración la gestión

forestal local y el uso preexistente de las tierras comunitarias. Sostenemos que en el Departamento

de Totonicapán, estos incentivos forestales que no están vinculados al mercado de ventas de

servicios de los ecosistemas, pueden reforzar exitosas prácticas forestales existentes, un resultado

que no muchas veces se encuentra dentro de los programas de PSA cuantitativos y basados en el

mercado. El carácter voluntario de la participación y los pagos directos por reforestación y

protección forestal permite que estos programas tengan algún beneficio financiero para las

comunidades forestales, aunque no eliminan las amenazas de la pobreza o la deforestación. Este

estudio contribuye a los debates sobre el diseño de los programas de PSA porque se investiga los

incentivos de Guatemala, los cuales son poco estudiados aunque son de una generación anterior y se

Pagos y Compensación por Servicios Ambientales 3

los compara con otras formas de PSA. La investigación proporciona información sobre los impactos

de REDD+, la iniciativa de las Naciones Unidas para la reducción de emisiones de la deforestación y

la degradación de los bosques de los países en desarrollo, que incluye proyectos piloto en

Guatemala.

El diseño de los programas de PSA

El diseño de los programas de PSA desempeña un papel importante en la concretización de

resultados sociales y ambientales. Los programas de PSA van desde el mecanismo del desarrollo

limpio basado en el cumplimiento (CDM en inglés) y los bonos de carbono voluntarios, hasta los

programas de desarrollo e incentivos por conservación dirigidos por el estado (Tabla 1). Estos

programas cubren una gama de servicios ambientales como la captura de carbono, el suministro de

agua, la protección de la biodiversidad y las actividades de conservación general de los bosques. La

cuantificación de los servicios ambientales es difícil, y servicios como la filtración de agua y

biodiversidad muchas veces son compensados por pagos de actividades de proxy que se asume que

se estructuran a partir de estos servicios, tales como la conservación de los bosques (Robertson

2000, 2006; Shapiro-Garza 2013b; Ponette-González y otros 2014a). Otros programas, tales como la

captura de carbono para los mercados de cumplimiento, están cuidadosamente medidos y

monitoreados para asegurar que el servicio sea provisto y que aseguren las reducciones de carbono

para el comercio de créditos de servicio de ecosistemas en el mercado de carbono (Bumpus y

Liverman 2011a; Lovell y MacKenzie 2011). La amplia definición de programas de PSA de Wunder

(2015) incorpora estos diseños radicalmente diferentes, argumentando que los pagos deben ser

condicionados en todos los programas. En este artículo nos centramos en los programas de PSA

basados en bosques y sostenemos que el diseño del programa de PSA que corresponde a un régimen

de pago, es clave para sus resultados sociales.

McAfee y Shapiro (2010) identifican varias posturas ideológicas con respecto a los PSA: (1)

una perspectiva de “eficiencia de conservación” sostiene que los programas basados en el mercado

sin objetivos de desarrollo social pueden ofrecer el uso más eficiente de los recursos para la

conservación; (2) una perspectiva de “pro-mercado, pro-pobres” sugiere que los mercados de PSA

pueden generar tanto beneficios sociales como ambientales; y (3) un paradigma de “compensación

por servicios ambientales” aboga porque los administradores rurales deben ser recompensados por

las prácticas de buena conservación independientemente de una demanda en el mercado de servicios

de los ecosistemas (Tabla 1). Los programas pueden cambiar a lo ancho de este espectro de

requisitos de condicionalidad y de objetivos, con ajustes de la estructura del programa por parte de

los administradores para adecuarse a la lucha política actual y a los cambios en el enfoque ideológico

de los organismos de ejecución. Por ejemplo, Shapiro-Garza (2013) sostiene que los inicios de los

programas de los PSA en México se basaban en discursos del neoliberalismo impulsado por el

Banco Mundial que veía los PSA como un plan de conservación eficiente. Más tarde, los

movimientos sociales agrarios utilizaron los programas de PSA como un sitio de compromiso

político, transformando el programa para reconocer el valor de la administración sostenible de los

productores campesinos (Shapiro-2013a; Shapiro-Garza 2013b). Los programas de Guatemala, en su

transición de incentivar la reforestación a gran escala para propósitos económicos dirigidos a la


Tabla 1. Tipos comunes de programas de pagos por servicios ambientales

Ejemplo Servicio(s) Ambiental(es)

Entidad Administradora

Mecanismo Financiero

Modelo de Diseño

Créditos de reducción de emisiones o certificados del Mecanismo de Desarrollo Limpio por forestación o reforestación (CDM)

Captura de carbono

Secretaría de la Convención del Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC)

Mercado de carbono de cumplimiento internacional

Pro-mercado, pro-pobres

Mercado voluntario; reducciones de emisiones verificadas

Captura de carbono

Acuerdos entre el comprador voluntario de créditos y los productores a través de los proveedores de crédito (empresas privadas u ONGs). Generalmente certificado por un tercer actor.

Mercado voluntario de carbono

Pro-mercado, pro-pobres; eficiencia de conservación

Programas de PINPEP y PINFOR en Guatemala

Conservación de bosques en general (protección o reforestación)

Instituto Nacional de Bosques (INAB) de Guatemala

Subsidio estatal (PINPEP fue financiado por donaciones de Holanda desde 2006-2011)

Compensación por servicios ambientales

Programa de México, Pro-Árbol

Suministro de agua o conservación de la biodiversidad a través de pagos para la conservación de los bosques

Comisión Nacional Forestal de México (CONAFOR)

Subsidio estatal (previamente complementado con dos préstamos del Banco Mundial)

Compensación por servicios ambientales

Programa de Socio Bosque de Ecuador

Conservación de bosques en general (bosques nativos)

Ministerio del Ambiente de Ecuador

Subsidio estatal Pro-mercado, pro-pobres

Proyectos piloto de REDD+

Captura y almacenamiento de carbono

UNFCCC coordinado con gobiernos nacionales

Fondos de preparación para la REDD+ de fondo de carbono forestal del Banco Mundial o Forest Carbon Partnership Facility. Futuros fondos se derivarán del mercado o de un fondo.

Modelos híbridos


silvicultura hacia la pequeña escala en zonas empobrecidas con un enfoque más amplio sobre los

servicios ambientales y los beneficios sociales, refleja asimismo una fluida compensación por

servicios ambientales en la práctica. La coexistencia de dos programas de incentivos diferentes en

Guatemala refleja las luchas políticas, enfoca ideologías divergentes de acercamiento a los bosques, y

relaciones desiguales de poder en el sector forestal.

Cuestionando los beneficios de la conservación y del desarrollo de PSA

Un enfoque de la ecología política proporciona una lente única para cuestionar los PSA. Con

una larga historia de exploración, conservación, control de la tierra y de los conflictos (Hecht 1985;

Peluso 1994), la ecología política proporciona herramientas críticas para entender las contradicciones

entre las narrativas ambientales del PSA, las luchas por los recursos y el papel de la naturaleza

biofísica (Robbins 2011; Corson, MacDonald y Neimark 2013). Utilizando este enfoque de la

ecología política en las distribuciones desiguales de poder, investigamos las modalidades en que los

programas de PSA de Guatemala representan tanto una oportunidad como una carga, y para quién.

Los estudios anteriores en programas forestales de PSA han demostrado que la capacidad

para lograr dobles objetivos de conservación y desarrollo, es ambigua y está plagada de

contradicciones (Pattanayak, Wunder y Ferraro 2010; Ferraro 2011). Por ejemplo, mientras que los

pagos de PSA pueden ser valiosos en la generación de ingresos adicionales para las familias rurales y

empleo para aquellos contratados para realizar actividades necesarias (Osborne 2013), los programas

de PSA no siempre pueden traer beneficios económicos para los participantes en sí, por ejemplo, el

costo inicial no se recupera debido a la alta mortalidad de arbolitos, los gastos de oportunidad

perdida son grandes, o los caprichos del mercado de servicios de los ecosistemas llevan a un monto

variable de pago (Bailis 2006; Tacconi, Mahanty y Suich 2013). Los participantes de los programas

de PSA pueden quedar restringidos en su capacidad de utilizar sus tierras para otros fines que no

pueden ser compensadas adecuadamente por los pagos del programa o pueden reducir la capacidad

de adaptación a necesidades de subsistencia (Osborne 2011; Lansing 2015). Mientras que los pagos

pueden ser una oportunidad para aumentar la inmediatez de beneficios de la reforestación, los pagos

por sí solos muchas veces han sido ineficaces en el tratamiento de todos los causantes de la

deforestación (Sabelli 2011; McElwee 2012). Además, los PSA tienden a producir sesgos de género

al beneficiar en gran medida a los varones que poseen más tierra, recibiendo los pagos de PSA y

teniendo más poder de decisión, al mismo tiempo que se les proveen más habilidades técnicas y

capacitaciones (Bailis 2006; Corbera, Kosoy y Martínez Tuna 2007; Lansing 2015). Los programas de

PSA también pueden producir sesgos raciales en contextos donde la raza está fuertemente ligada al

tamaño de la tenencia de tierras (Aguilar-Støen 2015a). Los programas de PSA que intentan traer

beneficios de desarrollo muchas veces han sido criticados por no llegar a los potenciales

beneficiarios más pobres (Lansing, 2014, 2015). En un meta-análisis de 23 casos de estudio de PSA,

Adhikari y Agrawal (2013) concluyeron que los escenarios sociales como la equidad, las tasas de

participación y los beneficios de subsistencia eran rara vez altos y también se mostraban muy

variables.


De igual manera, los beneficios ecológicos se entremezclan. Algunos sostienen que los PSA

pueden mejorar la salud de los bosques y proporcionarles a los usuarios rurales comida, madera,

combustible, medicinas, forraje, fertilizante, cortavientos, control de la erosión y mejor fertilidad del

suelo (Smith y Scherr 2002). Otros estudios indican que realmente sembrar bosques en terrenos no

forestales reduce las corrientes que contribuyen a las cuencas hidrográficas en zonas tropicales de

alta elevación (Ponette-González y otros 2014b). Sin embargo, los proyectos de PSA no

necesariamente pueden ser adicionales y en algunos casos pueden no proporcionar importantes

beneficios de servicios ecosistémicos en comparación con el uso tradicional de tierra (Ponette-

González y Fry 2014; Osborne 2015). La determinación de la adicionalidad, o la prueba de que los

pagos hayan llevado a cobertura forestal adicional de protección que, de otra manera, no ocurrirían

sin los PSA, sigue siendo crucial para los programas de PSA basados en el mercado que garantizan

una producción de servicios ambientales.

Estas contradicciones en los PSA son ilustrativas de los temas más amplios de la economía

política y de las desiguales relaciones de poder. En este sentido, algunos consideran la proliferación

de programas de captura de carbono como “colonialismo del carbono,” sosteniendo que estos

programas utilizan los problemas del cambio climático como base discursiva de un nuevo tipo de

imperialismo (Bachram 2004; Lohmann 2005, 2010, 2012; Bumpus y Liverman 2011). Cuando los

paisajes del mundo pueden ser cotizados por usuarios extranjeros para sus servicios ambientales,

esto pone a los pobres en desventaja ya que no pueden competir con los ricos (McAfee 1999). Otros

argumentan que la asignación de un valor financiero a los ecosistemas puede opacar otros valores

sociales y culturales acerca de la naturaleza (Polanyi 2001; Beymer-Farris y Bassett de 2012; Corbera

2012; Osborne 2015). Además, el enfoque de los PSA como una solución técnica puede impedir el

cambio efectivo porque las estructuras económicas y políticas tradicionales se quedan intactas

(McAfee y Shapiro 2010; Boyd y Goodman 2011). Mientras que estas evaluaciones se han centrado

principalmente en los mercados, el caso de Guatemala ha planteado interesantes resultados que

resaltan beneficios particulares y complejidades encontradas en el diseño de programas de incentivos

de no-mercado.

Los programas de incentivos forestales de Guatemala: PINFOR y PINPEP

Los bosques de Guatemala, particularmente en el altiplano occidental donde este estudio se

lleva a cabo (Figura 1), son importantes recursos económicos y culturales que han sido expropiados,

privatizados y nacionalizados (Wittman y Geisler, 2005). Los programas de incentivos son

supervisados por el Instituto Nacional de Bosques de Guatemala (INAB). La Junta Directiva del

INAB incluye a representantes de ministerios del gobierno nacional, gobiernos del municipio,

instituciones de educación forestal, industria forestal y las ONGs ambientales (Birner y Wittmer

2006; Aguilar-Støen 2015b; INAB 2015). Una ley forestal de 1996 creó el INAB y estableció que el

INAB supervisaría y controlaría todos los bosques conjuntamente con los gobiernos del municipio,

incluyendo la emisión de licencias para el consumo familiar de leña recogida en cualquier tipo de

tenencia de la tierra. Muchos guatemaltecos no han obtenido las licencias debido a la falta de

información sobre la necesidad de dichos permisos y porque desconocen sobre el proceso de

obtención, incapacidad de pagar, otros inconvenientes, conflictos con las normas comunales locales


de gestión de tierras, y temor de que instituciones del estado recojan su información personal.

Aunque muchas veces hay fronteras en disputa, muchos municipios tienen título de grandes áreas de

bosques y las comunidades también conservan bosques para uso comunitario. Así, grandes áreas de

paisajes boscosos están bajo el control de las instituciones de gobierno descentralizadas pero

formales como el INAB y los municipios, los cuales a veces pueden tener conflictos con

instituciones indígenas informales de largo plazo con escasos recursos económicos para mantener las

tierras comunales (Elías, Larson y Mendoza 2009).

El INAB como ente descentralizado y autónomo, administra fondos públicos para los dos

programas nacionales de PSA que son el enfoque de este estudio: PINFOR (Programa de Incentivos

Forestales) y PINPEP (Programa de Incentivos Forestales para Poseedores de Pequeñas

Extensiones de Tierra de Vocación Forestal o Agroforestal). El primer programa de incentivos

promovía la industria forestal y asistía a los grandes terratenientes, mientras que el segundo se creó

con el objetivo de apoyar a los pequeños poseedores. Los dos programas ofrecen pagos anuales

durante 5-10 años (actualmente no renovables) a cambio del manejo de los bosques naturales de

producción o protección, regeneración natural, plantaciones forestales o sistemas agroforestales,

dependiendo el programa y su modalidad (Decreto Número 101-96, Ley Forestal; Resolución Núm.

JD 01.35.2010, Reglamento de PINFOR 2010; Decreto Número 51-2010: PINPEP; Resolución

Núm. JD 01.14.2011: Reglamento del PINPEP). La inscripción requiere planes de manejo

elaborados por un técnico registrado en el INAB en la mayoría de los casos, así como la verificación

del INAB en revisiones anuales. Muchas veces este proceso se facilita a través de una oficina forestal

del municipio u ONG que pueden recibir un porcentaje del pago de incentivo anual a cambio del

apoyo en la inscripción o un pago por adelantado a un técnico de formación universitaria que

elabora el plan de trabajo. Estos programas no valoran explícitamente ni miden un servicio de

ecosistema solicitado, sino que provee un “subsidio” para incentivar la salud de los bosques. Así,

estos programas caen dentro del paradigma de compensación por servicios ambientales (Grieg-

Gran, Porras y Wunder, 2005; McAfee y Shapiro, 2010). Los pagos se otorgan con la realización de

las actividades que se consideran necesarias para favorecer la salud de los bosques (crear cortafuegos,

lograr la densidad mínima de árboles, mantener una baja mortalidad de reforestación, eliminar

especies indeseables, etc.) y no hay ningún comercio de créditos de PSA en ningún mercado. El

programa está subvencionado de manera centralizada y actualmente no tiene ningún nexo

internacional de financiamiento, aunque los primeros 5 años de PINPEP (2006-2011) fueron

parcialmente financiados por la agencia de cooperación y desarrollo de las países bajas (Aguilar-

Støen 2015b).

El INAB lanzó PINFOR en 1997, dirigido a áreas con un mínimo de dos hectáreas o más.

El objetivo del programa era aumentar las existencias de bosques disponibles para el desarrollo

económico de Guatemala, la industria forestal e incentivar en forma sostenible la protección de los

bosques naturales para servicios ambientales (Boscolo, Dijk y Savenije 2010; Resolución Núm. JD.

01.35.2010, Reglamento de PINFOR 2010). La gran mayoría de los pagos de PINFOR va a los

grandes terratenientes, pero entre los participantes también hay usuarios de bosques comunales,

municipios y propietarios de proyectos en grupo (Elías, Larson y Mendoza 2009). Además, la

legislación prioriza la reforestación sobre otras modalidades, como que el 80% de los fondos estaban


destinados a la reforestación y al mantenimiento de bosques voluntarios, dejando el 20% para la

preservación de bosques naturales (Decreto Número 101-96, Ley Forestal). En el Registro General

de la Propiedad se requiere de los adecuados documentos de propiedad, con los cuales muchos

guatemaltecos no cuentan. Los pequeños propietarios que carecen de las 2 hectáreas necesarias para

ingresar [45% de los propietarios (Aguilar-Støen 2015b)] sólo pueden ingresar al programa si

combinan pequeñas parcelas en uno solo bajo un único documento de registro oficial (muchas veces

propiedad de un municipio). Según el INAB, entre 1998 y 2012 PINFOR desembolsó más de US$

184 millones para la reforestación y para los proyectos de manejo de bosque natural (Tabla 2),

estimulando “la revaloración de los bosques en términos económicos y ecológicos, incluyendo

bosques comunales” (Elías, Larson y Mendoza 2009, 30). Sin embargo, a PINFOR no se le ha

asignado suficientes fondos por parte del Congreso para cubrir todos los pagos, por eso los pagos de

varios proyectos fueron anulados o retrasados en 2014 y 2015, lo cual, sostienen algunos, afecta más

a los participantes comunales o proyectos de preservación y no tanto a los proyectos de plantación

debido a un enfoque fundamental del PINFOR en el apoyo a la industria de la madera (Rosa 2014;

Bolaños 2015). Está programado que PINFOR finalice en 2016 y el Congreso aprobó una

modificación que reemplaza PINFOR (llamado PROBOSQUE) en octubre 2015, aunque el

reglamento específico de la ley en la práctica aún no se había finalizado en el momento de su

redacción (Reyes Gómez 2015; Decreto Número 2-2015, PROBOSQUE).

Tabla 2. Inscripción nacional de PINPEP y PINFOR del INABa

Programa Área Total del Terreno

Inscrito (hectáreas) Pago Totalb Número Total de

Beneficiarios

PINFOR (1998-2012)

328,577.32 Q1,446,552,607.98 US$181,885,379.03

760,355

PINPEP (2007-2014)

46,585.71 Q273,048,629.14 US$34,332,352.06

139,734

a) Basado en información publicada que obra en el sitio web del INAB (INAB 2015) b) A lo largo de este artículo se aplica una tasa de conversión de Q7.9531 = 1 USD del 24 de diciembre de

2012.

En respuesta a la inaccesibilidad de los fondos de PINFOR para sus esfuerzos de

conservación forestal de pequeña escala y de base en la comunidad, muchas organizaciones sociales

protestaron contra los requisitos de inscripción y estimularon la creación de PINPEP en 2006 (Elías,

Larson y Mendoza 2009; Ordoñez 2011; Aguilar-Støen 2015b). Sin documentos de propiedad en el

Registro Nacional de Propiedad, los participantes del PINPEP pueden ingresar sus pequeñas

parcelas (mínimo 0.1 hectáreas), mediante la obtención de una certificación de propiedad de la tierra

extendida por el gobierno local del municipio (Decreto Número 51-2010: PINPEP; Resolución

Núm. JD.01.14.2011: Reglamento del PINPEP). Mientras que aún se intenta aumentar el bosque

guatemalteco para el uso comercial, PINPEP también fue creada para proteger los ecosistemas y

para promover el desarrollo rural, cambiando el enfoque de los incentivos (Decreto Número 51-

2010: PINPEP; Resolución Núm. JD. 01.35.2010, Reglamento de PINFOR 2010; Resolución Núm.

JD.01.14.2011: Reglamento del PINPEP). La ley de PINPEP era una legislación histórica ya que su


creación se debe a la insistencia de las organizaciones forestales comunitarias, porque reconoce los

derechos de propiedad fuera del Registro Nacional y por su enfoque en los beneficios sociales

(Aguilar-Støen 2015b). Sin embargo, es importante observar que las parcelas del PINPEP (que

comenzaron una década más tarde que las del PINFOR; ver Tabla 2) son sólo el 14% de la

cobertura total del PINFOR, y los pagos totales son el 18% de los pagos del PINFOR, que indica el

desequilibrio en los impactos de los programas. El recién aprobado programa PROBOSQUE ha

modificado el PINFOR al permitir una participación más amplia, reduciendo los requisitos del

tamaño de tierra a 0.5 hectáreas y aumentando los tipos de tenencia de la tierra que pueden ser

admitidos, aunque algunas organizaciones forestales de base todavía son críticos de la interpretación

que hace el INAB de lo que califica como documentación apropiada de la propiedad. La ley añade la

posibilidad de futuras compensaciones por servicios ambientales con fondos provenientes de fuera

del gobierno, tales como REDD+ u otras iniciativas vinculadas a la mitigación o la adaptación al

cambio climático.

Con los programas del PINFOR y PINPEP como caso de estudio de una compensación por

servicios ambientales, demostramos que en el Departamento de Totonicapán, estos incentivos

forestales pueden reforzar las prácticas forestales ya existentes y que son relativamente exitosas. Esto

ilustra que aunque la adicionalidad del programa de incentivo puede ser baja, el diseño de este

programa ha generado algunos beneficios socioeconómicos con mínimas restricciones en el acceso a

los bosques. Estimulado por la demanda del pequeño poseedor, este programa de compensación no

comercial es un movimiento hacia el reconocimiento de la administración rural de bosques que

valora monetariamente el trabajo de los pequeños terratenientes o de productores forestales

comunales. La capacidad para lograr este reconocimiento, sin embargo, es limitada por falta de

fondos asignados a los programas y una continuada priorización de los proyectos más grandes.

Mientras que los beneficios del programa pueden ser adquiridos a través de sus diseños flexibles

basados en prácticas forestales condicionales en vez de la medición del servicio provisto, aún sigue

habiendo cuestiones sobre desigualdad de género y en cuanto a obstáculos burocráticos para la plena

participación de las comunidades forestales.

Contexto agrario del altiplano occidental

Este estudio se lleva a cabo en el Departamento de Totonicapán ubicado en el altiplano

occidental (Figuras 1 y 2), donde existe una larga historia de silvicultura comunitaria y una continua

dependencia de los recursos forestales alpinos que hacen que estos incentivos sean populares pero

también polémicos. El altiplano occidental es el lugar más densamente poblado del país luego de la

ciudad de Guatemala, y noventa y cinco por ciento de las fincas se consideran de sub-subsistencia

(Veblen 1977; Veblen 1978; Wittman y Geisler, 2005). Hay pocas parcelas grandes (latifundios) en la

región, a diferencia de otros departamentos de Guatemala, como resultado del despojo de tierras en

las tierras bajas y debido a la concentración de la población en las tierras altas (Handy 1994; Grandin

2000; Katz 2000). Esta condición representa una oportunidad para investigar el impacto de los

incentivos hacia los participantes rurales que mantienen parcelas pequeñas, que dependen de los

recursos forestales, que buscan fuentes diversificadas de ingresos y que mantienen tradiciones de

conservación de los bosques. Al mismo tiempo, esta región contrasta grandemente con áreas


caracterizadas por la existencia de parcelas grandes y bosques de elevaciones menores en las tierras

bajas del norte y del Pacífico de Guatemala. Los espacios forestales siguen siendo una fuente de

identidad para muchos grupos indígenas que viven en las tierras altas, dándole “significado a la

identidad colectiva y fortaleciendo el sentido de comunidad frente a un Estado históricamente

excluyente y centralizado” (Elías y otros, 2009:9).

Figura 1. Mapa de cobertura forestal en Guatemala y área de estudio. Cobertura forestal de Guatemala en

2012 con los municipios del área de estudio de Santa María Chiquimula (norte) y Totonicapán (sur) en el

Departamento de Totonicapán en el altiplano occidental, resaltado. Datos de las regiones administrativas

proporcionados por la Secretaria de Planificación y Programación de Guatemala. Datos de cobertura boscosa

proporcionados por el Grupo Interinstitucional de Monitoreo de Boques y Uso de la Tierra (GIMBOT 2014).

Las poblaciones indígenas del altiplano occidental tienen una tumultuosa relación histórica y

contemporánea con el estado de Guatemala. Los intentos de reforma agraria hechos por el estado a

mediados del siglo XX terminaron abruptamente con un golpe de estado apoyado por la CIA en

1954, iniciando una época de aumento de la violencia de estado y actos de genocidio (Grandin 2000;

Oglesby y Ross 2009). Terminando con los acuerdos de paz de 1996, el legado de los 36 años de

guerra civil deja como resultado poblaciones desplazadas, desconfianza hacia el estado, interrupción

de los medios de subsistencia, continuada falta de justicia por crímenes de guerra y destrucción de la

organización social (Grandin 2000). La impunidad es todavía endémica, como se ve en la matanza en

2012 de seis ciudadanos de Totonicapán por parte de los militares durante las protestas pacíficas

contra las elevadas tarifas de electricidad (Clouser 2009; Falla 2012). Las intervenciones estatales de

desarrollo continúan priorizando un modelo agroexportador que aumenta la desigualdad social, el

conflicto y el deterioro ambiental (Elías y Nakata 2010). Para muchos participantes rurales de los

programas, el INAB es la principal interacción con una institución del estado aparte de las

instituciones que se basan en la coerción violenta, creando así oportunidades para que los


guatemaltecos rurales interactúen con la burocracia en otras maneras (Ferguson y Gupta, 2002;

Larson, 2008).

Figura 2. Foto del paisaje del área de estudio de la primera autora.

Hoy en día, la mayoría de hogares rurales del altiplano occidental participan en la agricultura

de subsistencia dedicada a la producción de maíz y frijol y dependen de los bosques para obtener

leña (Veblen 1978; Goldín, 2009). Además, las economías de las tierras altas se basan en la pequeña

producción industrial, la pequeña producción agrícola mercantil, la producción de productos

agrícolas no tradicionales para la exportación y la producción industrial de ropa para la exportación

(Goldín 2009). La migración a Estados Unidos y estacionalmente a zonas costeras, reduce pero no

elimina la pobreza (Wittman y Johnson 2008; Goldín, 2009). Las actuales amenazas a los bosques

son mayor cosecha de productos forestales, brotes de gorgojo (Dendroctonus adunctus) y aumento de la

inversión en minería e hidroeléctricas (Conz 2008; Elías, Larson y Mendoza 2009).

Metodología de la investigación

Este estudio se llevó a cabo en los Municipios de San Miguel Totonicapán y Santa María

Chiquimula ubicados en el Departamento de Totonicapán. Santa María Chiquimula cuenta con una

población de más de 48 mil habitantes y Totonicapán, la cabecera del departamento, tiene una

población de más de 134 mil habitantes (INE 2011). Los dos municipios fueron elegidos con base

en el alto nivel de actividad que se registra en sus oficinas forestales municipales. Son adyacentes

entre sí pero presentan patrones diferentes de tenencia de la tierra e inscripción de los incentivos.

San Miguel Totonicapán (conocido más adelante simplemente como Totonicapán) tiene un gran

bosque administrado por el municipio, varias parcialidades [bosque comunal conectado a un clan

patrilineal (Elías y Wittman 2005)] y, en consecuencia, tiene más proyectos a gran escala en PINFOR


y PINPEP y muy pocos proyectos particulares de PINPEP (sólo 13 en 2012). Santa María

Chiquimula tiene muy pocos proyectos PINFOR pero una de las tasas más altas de matrícula en

PINPEP del departamento (con 102 proyectos en 2012 cuando se llevaron a cabo entrevistas con

los participantes). Los resultados de este estudio se basan principalmente en entrevistas sostenidas

con los participantes del PINPEP, ya sea en pequeñas parcelas de tierras privadas o en grandes

bosques comunales.

La primera autora recogió los datos entre junio y agosto de 2012, 2013 y 2014 a través de

entrevistas y observación como participante en eventos de reforestación, en viveros comunitarios, en

la construcción de un proyecto de ecoturismo y en talleres organizados por ONGs y agencias

gubernamentales. Las entrevistas se hicieron con 7 juntas directivas que dirigen el manejo forestal,

32 participantes en proyectos PINPEP comunales o individuales de 7 aldeas (en 2012) y 29

“intermediarios” que trabajaban para las oficinas forestales municipales, el INAB u ONGs. Las

entrevistas con los participantes abordaron temas como motivos de participación, trabajo forestal

anterior, requisitos del programa, beneficios y costos y cambios en el acceso a la tierra. Las

entrevistas con intermediarios se centraron en estos temas además de explorar las tendencias de

participación, los orígenes de los programas y los problemas del bosque más allá de los incentivos. A

las juntas directivas se les pidió que describieran su organización alrededor del manejo de los

bosques comunales. A veces, el contacto con los participantes se basó en las oficinas forestales

municipales que habían inscrito a los participantes en programas de incentivos (tal vez polarizando la

muestra), pero las muestras de “bola de nieve” más adelante permitieron tener participantes fuera de

la municipalidad. Sólo 4 de los 32 participantes de los incentivos entrevistados eran mujeres (ver

“acceso a los beneficios del programa”). Todos los participantes directos en los incentivos eran

indígenas Maya K’iche', siendo la mayoría hablantes de K'iche' como su idioma principal; los

intermediarios eran unos indígenas y otros mestizos. Aunque no muy exhaustivamente, los

entrevistados son representativos de los patrones de inscripción en programas de incentivos en estos

dos lugares debido a las contrastantes historias de tierras: proyectos comunales de Totonicapán con

sólo un puñado de participantes individuales, y muchos proyectos individuales concentrados en

algunas comunidades que con frecuencia también tenían proyectos comunales en Santa María

Chiquimula.

Incentivos forestales en Totonicapán

Paisajes boscosos en Totonicapán

Totonicapán es hogar de puras coníferas, coníferas de hoja ancha mixta, bosques de pino y

encino, maleza y pastizales (Conz 2008). Aunque no son los bosques más biodiversos del país, estos

paisajes de tierras altas siguen siendo económicamente y ecológicamente fundamentales para los

medios locales de subsistencia, el abastecimiento nacional de agua y los esfuerzos de captura de

carbono. Más del 90 por ciento de los hogares del departamento utilizan leña como principal fuente

de combustible (Conz 2008). Más de la mitad de las treinta y ocho cuencas del país tienen su origen

en el altiplano (Elías, Larson y Mendoza 2009; Gustavo y Suarez 2011), incluyendo cinco que

empiezan en el Municipio de Totonicapán.


El Departamento de Totonicapán se caracteriza por su mayoría de población indígena Maya

K'iche' y por su fuerte tradición en el manejo de bosques comunales, protegiendo los bosques de alta

elevación. Noventa y cinco por ciento de los residentes del Departamento de Totonicapán son Maya

K'iche' (Wittman y Geisler 2005), mientras que Guatemala en su conjunto es 65% indígena (Elías y

Wittman, 2005). Totonicapán es uno de los cuatro departamentos que experimentaron una pérdida

neta casi cero (0.04 por ciento) de bosque en el período 2006-2010 (Regalado, Villagrán, Pérez,

Castellanos, Martínez e Incer 2012). La fuerte cultura de tenencia de la tierra comunal ha contribuido

a la conservación, ya que las tierras comunales se conservan mejor que los bosques privados,

estatales, o municipales (Wittman y Geisler, 2005; Elías, Larson y Mendoza 2009). El área de

Totonicapán consiste en 44 por ciento de tierras comunales, que es mucho más alto que el promedio

de cobertura de bosque comunal (14 por ciento) a nivel nacional (Elías García, Cigarroa y Reyna

2008). Las tierras forestales comunales existen en muchas formas, incluyendo bosque del municipio

dirigido por el gobierno local, bosques comunales manejados por las aldeas o el bosque de la

parcialidad conectado a un clan patrilineal (Elías y Wittman, 2005; Wittman y Geisler 2005; Conz,

2008). Para muchos residentes, los bosques y las tierras comunales son una fuente de identidad,

poder político e independencia (Elías, Larson y Mendoza 2009).

El éxito y la sostenibilidad del manejo comunal de la tierra se asocia con las reglas locales y

las normas que dictan el uso de la tierra (Ostrom 2000; Agrawal, 2001). Estos bosques muchas veces

se basan en una tradición de voluntariado cívico para proporcionar guardabosques, liderazgo en las

juntas directivas y viveristas (Conz 2008; Elías, Larson y Mendoza 2009). Muchas comunidades

tienen sanciones que prohíben el uso comercial y que monitorean el uso privado de bosques

comunales (Elías Gramajo y Pinto Díaz, 1997; Elías, Larson y Mendoza 2009).

Este éxito de conservación del bosque se ha mantenido a pesar de que Totonicapán

experimenta altas tasas de pobreza (63 por ciento de la población del departamento se considera

pobre) (Wittman y Geisler, 2005). La densidad de población rural es alta, lo que conduce a la

propiedad de parcelas de tamaño insuficiente para la subsistencia (Elías y Wittman, 2005; Wittman y

Geisler, 2005). Entre los entrevistados, el tamaño promedio de la milpa y otros campos de hortalizas

era de 0.31 hectáreas (N = 24) y la propiedad privada de tierras boscosas no inscritas en un incentivo

era de 1.44 hectáreas (N = 24).

Participación en los programas de incentivos forestales

Similar a las tendencias nacionales, el Departamento de Totonicapán tiene participación de

rápido crecimiento en PINPEP mientras que la inscripción en PINFOR se está rezagando porque el

programa termina en 2016. Este crecimiento de PINPEP es particularmente rápido en Santa María

Chiquimula, donde la oficina forestal municipal, los ONGs y los vecinos participantes fomentan de

manera activa la inscripción.

A pesar de este crecimiento, algunos propietarios siguen renuentes a inscribirse en los

programas. Un sentimiento común expresado por los participantes y los administradores era que

muchos vecinos o comunidades enteras habían optado por no inscribirse en el programa debido a

los temores de expropiación de tierras por parte del estado. Las personas indígenas de Totonicapán


históricamente utilizaban tierras de piedemonte según la temporada, pero les fueron incautadas por

cafetaleros respaldados por el estado a finales del siglo XIX, y la gran mayoría de pequeños

propietarios de Totonicapán hoy día carecen de título en el Registro de la Propiedad. Un participante

de PINPEP comentó: “cuando [una ONG] nos dio la información, nosotros les dijimos a las

personas de la comunidad de quien es [el proyecto], pero ellos no la quieren porque tienen miedo.

Es que [creen] si les dan sólo la escritura, de repente les roban el terreno, nos quitan el terreno.

Mejor no, dicen ellos. …Yo entré para que la gente se diera cuenta de que eso no es cierto, que no

van a robar el terreno.” No es de sorprenderse que muchos tengan miedo de un programa que

requiere la presentación de su escritura, recibiendo pagos, con inspecciones anuales por parte de una

institución de gobierno en un contexto caracterizado por la ausencia casi total del estado además de

la policía y del ejército (Elías y Wittman, 2005). Otros individuos y grupos rechazan activamente la

intervención del estado en el manejo forestal, no por el miedo sino por un deseo de mantener la

independencia de su gobernanza forestal. Sin embargo, la cartera de inscripción sigue creciendo a

medida que los participantes les demuestran a los vecinos que realmente reciben los incentivos, y los

potenciales participantes se acercan cada vez más a los intermediarios para que los ayuden a ingresar.

Otros no tienen confianza en los líderes de la comunidad para gestionar un incentivo grupal

en el sentido de que los beneficios se distribuyan justamente. Un empleado de la oficina forestal

municipal comentó que una comunidad no podría llegar a un acuerdo para inscribir sus tierras

comunales en PINPEP porque “hay mucha gente que…piensa que los alcaldes se van a quedar con

el dinero, entonces, que casi nadie los quiere.” Los incentivos proveen la oportunidad de que

algunos trabajen en actividades forestales para recibir una compensación monetaria por su trabajo,

pero no todos los que hacen trabajos en terrenos comunales han logrado ingresar (muchas veces

debido a problemas de escrituras) o en ser elegidos para ingresar al programa de incentivos. Esto

crea tensión entre quienes completan el mismo tipo de trabajo pero reciben beneficios financieros

diferenciados. Asimismo, Elías y otros (2009) sostienen que el manejo formal de los recursos

naturales ha cambiado la distribución del derecho consuetudinario y las relaciones para con el estado

de Guatemala.

Adicionalidad de la protección forestal

Las entrevistas hechas en Totonicapán confirman que el uso continuo de los bosques para la

obtención de leña, la producción de madera, la retención del suelo y otras necesidades, ha

fomentado una ética de reforestación y conservación, mucho antes de la llegada de los incentivos.

Las tierras comunales durante mucho tiempo han sido administradas a través de las juntas directivas,

los guardabosques y los viveristas, y este conocimiento de conservación se aplica al manejo forestal

privado. El ochenta y ocho por ciento de los hogares entrevistados dijeron que habían participados

en actividades de reforestación en su propia tierra antes de la llegada de los incentivos, algunos desde

hace décadas. La historia de una práctica forestal ancestral se deja ver en el hecho de que en 2012, el

85 por ciento del total de proyectos de PINPEP en los dos municipios de estudio fueron pagos por

la protección de bosques ya existentes, en lugar de proyectos agroforestales o de reforestación. Los

incentivos parecen complementar las prácticas ya existentes más que trastornarlas, e introducen

algunos nuevos métodos de manejo o protecciones adicionales. Sin embargo, todavía hay


deforestación reciente y grave en parcelas de estos municipios, particularmente en Santa María

Chiquimula. La gente o la comunidad más consciente de los bosques pueden ser los que se inscriben

en los incentivos. Mientras que esto los recompensa por sus prácticas de conservación de largo

plazo, la adicionalidad en el programa de incentivos puede permanecer baja a menos que los

programas sean capaces de atraer a otros productores rurales y cambiar sus hábitos de deforestación,

una preocupación vista también entre otros programas de PSA (Pattanayak, Wunder y Ferraro 2010;

Ferraro 2011; Ponette-González y Fry 2014).

Beneficios del programa y temas de interés

La razón más comúnmente citada para inscribirse en los incentivos era la intención de

mejorar la salud de los bosques, que muchos encuentran difícil de apoyar adecuadamente sin los

incentivos. Inscribirse en el programa obligó a los entrevistados a aprender nuevas prácticas de

gestión, comprometiéndolos a trabajar en el sector forestal o proveyéndoles recursos para el logro de

los resultados esperados (similar a los hallazgos de Elías, Larson y Mendoza 2009). Por ejemplo, un

participante de Totonicapán afirmaba que “nosotros hacemos trabajo porque este es nuestro

terreno, pero no es constante. … Ya con un incentivo, es un compromiso que tenemos.” Varios

observaron que había aumentado la capacidad de proteger sus bosques contra incendios forestales:

“no sabíamos cómo protegerlos, cómo manejar. Hemos escuchado [hablar de ella], pero no lo

practiqué. PINPEP vino y nos dio la idea de cómo hacerlo.” Mientras que la mayoría no se opuso a

las directrices de trabajo para acceder a los incentivos, varios directores de programa expresaron

preocupación de que la lista de especies para reforestación era muy limitada para la región del

altiplano y en su lugar se centró en la comercialización de los bosques, particularmente dentro de

PINFOR. Además, los proyectos aprobados y revisados anualmente por técnicos forestales del

INAB, conservan la autoridad para rechazar proyectos o requieren cambios antes de efectuar el

pago. Otros aprovecharon la oportunidad para recibir pagos por trabajos en los que ya estaban

comprometidos. Uno de los participantes de un proyecto comunal de PINPEP comentó que, “al

inicio, los compañeros se dieron cuenta que nosotros siempre reforestamos en la montaña, entonces,

sin ningún beneficio. … Han escuchado que hay un incentivo que incentiva a las personas en el

trabajo, entonces, se inició a participar en PINPEP.” Estos participantes no encontraron trabajos

forestales, que son difíciles de lograr, pero sí evidenciaron aprecio por los beneficios y el

reconocimiento hacia su administración del bosque.

La segunda razón más comúnmente citada como motivo para ingresar en los programas de

incentivos fue el de recibir los pagos, que tiene el potencial de aumentar significativamente los

ingresos de los hogares rurales, dependiendo del tamaño del proyecto (Tabla 3). Los gastos básicos

anuales estimados, necesarios para apoyar a las familias de los participantes es un promedio de

Q15,000 (US$1,886.06). En comparación, el incentivo forestal promedio anual entre los

entrevistados fue de $1,429.53 para un proyecto privado con un tamaño promedio de 4.19 hectáreas,

aunque eso varía mucho. Los costos de insumos de los incentivos como árboles para proyectos de

reforestación y el pago de jornales no se evaluaron en este estudio. De hecho, varios de los

participantes habían cambiado su trabajo dejando otras actividades como viajar a otros

departamentos para trabajar y entonces centrarse en las actividades de los incentivos.


Tabla 3. Inscripción de tierras y compensación entre los entrevistados (2012)

Tenencia de la Tierra

Tamaño Promedio de

Terrenos Inscritos

(hectáreas)

Área de Terreno Inscrito

(hectáreas)

Pago Anual Promedioa

Gama de Pagos Anualesa

Comunal Por comunidad

12.14 7 – 15.54

Por comunidad Q19,707.54 US$2,477.97

Q15,905 – Q22,224.60 US$1,999.85 – $2,794.46

Individual Por individuo

4.19 0.08 – 12.14

Por individuo Q11,369.23 US$1,429.53

Q239.46 – Q26,861.85 US$30.11–$3,377.53

a) En este artículo se aplica una tasa de conversión de Q7.9531 = 1 USD del 24 de diciembre de 2012

Los incentivos proporcionan empleo local, apoyo para los hogares y el financiamiento para

proyectos de las comunidades. Los usos comúnmente citados que se les da a los incentivos por parte

de los beneficiarios, van desde la reinversión de los costos del proyecto, hasta la compra de comida y

ropa para sus familias. Otros habían utilizado sus incentivos para comprar un carro, un molino de

nixtamal, para pagar la educación de sus hijos o para pagar cuentas médicas. La contratación de

mano de obra para trabajar en los proyectos permite que los beneficios financieros se difundan. Con

los incentivos comunales, varias aldeas reparten la cantidad entre todos los hogares o miembros de la

comunidad como pago por el trabajo que hicieron para la obtención de los incentivos, dándole una

pequeña cantidad a cada hogar. Otros conservan el dinero en un fondo común para proyectos

comunitarios tales como la reparación de carreteras o para el mantenimiento de edificios para las

reuniones de la comunidad. Una comunidad de Totonicapán dirigió varias formas de apoyo hacia un

proyecto ecoturístico que pretende reducir la dependencia hacia los recursos forestales. Utilizaron su

primer incentivo de PINPEP para comprar e instalar cables en la expansión de su proyecto

ecoturístico, para distribuir en algún momento ganancias a cada miembro registrado de su

comunidad. Además, la oficina forestal municipal de Totonicapán utiliza los fondos de su gran

bosque municipal para contratar a más técnicos, guardabosques y viveristas, aunque estas oficinas se

reducirán significativamente cuando estos pagos terminen.

El deseo común más reportado acerca de los proyectos de incentivos por parte de los

participantes, indica que la mayoría de actuales participantes de Totonicapán creen que los beneficios

valen la pena con comparación con las obligaciones que implican. Casi la mitad de los entrevistados

(48%) había inscrito varias parcelas de tierra en PINPEP, iniciado en diferentes momentos, y aún

querían ingresar otras parcelas. El 80% de los encuestados no hicieron críticas cuando se les

preguntó sobre sus quejas. Otros expresaron descontentos con la falta de apoyo técnico para

cumplir con el proyecto, de que los inspectores no llevan a cabo las citas, y expresan preocupaciones

de que los cambios en el Congreso no pudieran financiar el programa en el futuro, así como sobre la

imposibilidad de sacar provecho de los árboles, la complejidad del proceso de certificación y la


insuficiencia de los fondos para compensar el trabajo ya terminado. Curiosamente, quienes

expresaron estas insatisfacciones eran unos que no habían cumplido con las cuotas de reforestación

o habían ingresado muy recientemente al programa o que aún no habían recibido sus respectivos

fondos.

En resumen, más y más de los terratenientes rurales han ingresado a los incentivos para

apoyar actividades forestales preexistentes y para aprovechar sus beneficios financieros. Elías y otros

(2009) han sostenido que los incentivos del INAB proporcionan fondos para invertir en actividades

forestales decisivas, pero las comunidades pueden llegar a ser dependientes donde anteriormente los

incentivos muchas veces existían con una fuerte ética de voluntariado alrededor de los bosques.

Similares beneficios financieros de PSA se han visto en áreas rurales donde hay pocas opciones de

ingresos de otras fuentes (Osborne 2013; Bailis, 2006). En Totonicapán, hay cambios en el acceso a

la tierra y a los recursos, pero son mínimos porque en mayor número están inscribiendo parcelas

forestales para la protección, y muchos de los participantes ven cambios al ser compensados por

medio de los pagos. Sin embargo, los bosques más vulnerables pueden estar abiertos a sacarles

provecho si tan sólo los más interesados en la conservación forestal con oportunidades de bajo

costo se unieran al programa. Esto refleja las preocupaciones de muchos académicos en el sentido

de que los programas de PSA no incentivan protección forestal adicional, ya que no hay ninguna

evidencia de que la conservación no ocurra en ausencia de los pagos (Ferraro 2011; Pattanayak,

Wunder y Ferraro 2010; Ponette-González y Fry 2014). Sin embargo, el caso guatemalteco

demuestra la importancia de los pagos regulares para reforzar los ingresos de las comunidades

agrarias marginadas, sobre todo porque los pagos se reciben anualmente en lugar de un pago inicial

(Tacconi, Mahanty y Suich 2013). Por el contrario, el análisis de Wittman y Caron (2009) del primer

programa compensado por captura forestal de carbono en el altiplano occidental de Guatemala,

concluyó que los participantes (que no recibieron los pagos directos) desconfían de las oficinas

forestales municipales financiadas por los pagos de carbono, y no quisieron reforestar porque estos

árboles plantados deben ser aprobados por las oficinas forestales para su cosecha. Los incentivos del

estado, por el contrario, ofrecen inscripción opcional entre individuos, y los pagos directos no son

sólo por reforestación sino también por la protección de los bosques. Todos los participantes deben

entrar en contacto con su oficina forestal municipal para inscribirse y la desconfianza existente

probablemente representa la razón de renuencia de los vecinos en participar en los programas.

Acceso a los Beneficios de los Programas

Los cambios reportados en el acceso a los beneficios de la tierra eran mínimos, en parte

debido a la práctica preexistente de gestión forestal. La gran mayoría de proyectos de incentivo en

los dos municipios ayudó a proteger los bosques existentes, y la reforestación por incentivos no

ocurrió en tierras agrícolas de los entrevistados. Sin incentivos, la mayoría de estas parcelas tenían

probabilidad de permanecer como tierras boscosas, y los incentivos afectan la calidad y la

consistencia de la gestión forestal más que dar una cobertura forestal absoluta.

Mientras que la cantidad de protección del bosque añadida por los programas puede ser

limitada, los bajos costos de oportunidad pueden aumentar los beneficios a los participantes y


mejorar los objetivos de desarrollo rural de PINPEP. Sólo tres entrevistados expresaron dificultad

en la obtención de leña después de inscribirse en los incentivos. La mayoría de los participantes

encontró acceso a la leña en bosques comunales, en otras parcelas de bosque particular que no se

inscribieron en el incentivo o al sacar troncos muertos y caídos, árboles delgados o ramas, todo ello

dentro de parcelas de PINPEP. La mayoría de los participantes dijo que continuaría manejando sus

bosques de manera similar aun después de los incentivos, pero muchos también dijeron que

aprovecharían el bosque para hacer leña y para sacar madera en estas parcelas. La necesidad de

pedirle permiso al INAB antes de botar un árbol en las parcelas de PINPEP ha afectado a algunos

de los participantes: muchos sentían que era un simple trámite, pero otros encontraron muchas

trabas. Por ejemplo, un participante comentó que “el reglamento llegó del proyecto es que no

cortemos árboles, no se los botar. … Eso es muy difícil....por la [necesidad de] madera.” La leña, por

el contrario, se puede obtener a través de podas de ramas de árboles y así es menos probable que sea

limitada por los incentivos. En resumen, la mayoría de los participantes reconoció que las normas

del programa de incentivos habían afectado su uso de la tierra, pero que no era necesariamente un

gran problema para ellos.

Como con cualquier programa de desarrollo, los incentivos forestales no han logrado una

distribución uniforme y conllevan el riesgo de agravar las desigualdades sociales. En los Municipios

de Totonicapán y Santa María Chiquimula, en 2012 sólo figuran 8 proyectos para beneficiarias

femeninas, comparado con 78 proyectos que distribuían recursos a hombres. Las mujeres

representan sólo el 10% de las juntas directivas entrevistadas. Generalmente los trabajos forestales

de incentivos quedan en el ámbito de trabajo tradicional de los hombres a pesar del hecho de que

también las mujeres recogen productos forestales y leña (Elías y Wittman, 2005). Los hombres son

los principales participantes en la reforestación, en el mantenimiento de protección contra incendios,

en el trabajo de guardabosques, en el empleo en viveros y en el trabajo como técnicos forestales o

encargados. El financiamiento de roles predominantemente masculinos siempre lleva el riesgo de

valorar su trabajo a expensas del trabajo de las mujeres y aumentar la desigualdad dentro del hogar.

La certificación de tenencia de la tierra requerida por PINPEP generalmente no es difícil de obtener

[a diferencia de los requisitos más estrictos de otros programas PSA como PINFOR (Lansing

2014)], pero normalmente sigue siendo a nombre de los hombres, y sigue limitando la capacidad de

las mujeres de recibir los incentivos de manera directa. En otros programas de PSA se ha observado

una priorización de las actividades masculinas como objeto de intervención para el desarrollo

forestal (Bailis 2006; Corbera, Kosoy y Martínez Tuna 2007) al igual que ocurre con una variedad de

prácticas de desarrollo (Carney 1996; Wallace y Coles, 2005).

Mientras que los incentivos llegan a hogares relativamente pobres, los miembros más pobres

de la comunidad son incapaces de acceder a ellos. No se incluye a quienes no poseen suficiente tierra

para mantener la milpa además de una parcela forestal, aunque los pobres rurales pueden obtener un

empleo trabajando en proyectos de incentivo de vecinos o beneficiarse de incentivos comunales.

Además, el trabajo para el incentivo debe completarse o verificarse antes de que los participantes

reciban el pago, obstaculizando a los que no tienen acceso al capital o al apoyo necesario para iniciar

estos proyectos forestales. Algunas ONGs trabajan con los participantes de incentivos ayudándolos

con los gastos a través de préstamos, facilitándoles planes de trabajo sin costo o a bajo costo, o bien


pagándoles a los técnicos para que lleven a cabo el proceso de inscripción. Algunos técnicos que

redactan los planes de manejo esperan el pago hasta que el participante reciba el incentivo. Además,

muchos viveros de la comunidad intercambian trabajo en el vivero por árboles para que los usuarios

no tengan que comprarlos. Sin embargo, cuando algunos tienen acceso a estos medios que permiten

bajar los costos iniciales, la inscripción en los incentivos puede resultar desigual para otros. Esto

muestra muchas otras investigaciones de PSA que encontraron que las poblaciones que no tienen

terreno ni capital suficiente para ingresar a los proyectos quedan excluidas (Grieg-Gran, Porras y

Wunder 2005; Bailis 2006; Corbera, Kosoy y Martínez Tuna 2007; Osborne 2013). Por lo tanto, los

incentivos en realidad pueden facilitar la formación de elites limitadas que son capaces de

beneficiarse de los incentivos a expensas de otros (Osborne 2013).

Barreras Burocráticas y Técnicas

La burocracia del INAB también ha presentado obstáculos institucionales para una efectiva

participación. La obtención de la documentación para inscribir proyectos puede ser difícil,

particularmente si hay conflictos por la tierra o si el técnico forestal comete errores en los trámites.

Aunque las leyes le confieren a PINFOR y PINPEP un 1% del presupuesto nacional para financiar

los programas, todavía requieren de la autorización final del Congreso. En el pasado, los

desembolsos han llegado tarde porque los fondos no habían sido asignados por el Ministerio de

Finanzas Públicas. En 2014, varios proyectos de PINFOR fueron legalmente cancelados por el

INAB debido a la falta de suficientes fondos. Los críticos sostienen que los proyectos comunales y

de protección de PINFOR fueron seleccionados de manera desproporcional para ser cancelados

mientras que las plantaciones de propiedad privada seguían siendo una prioridad (Rosa 2014). Esta

decisión refleja las asimetrías de poder encontradas en la Junta Directiva del INAB, donde las

organizaciones forestales comunitarias no están directamente representadas a pesar de sus esfuerzos

por cambiar la composición de la Junta durante la creación del PINPEP (Birner y Wittmer 2006;

Aguilar-Støen 2015b).

En otras ocasiones, los propietarios necesitan más apoyo institucional para realizar proyectos

que están disponibles para ellos. A pesar de haber participado durante tres años, uno de los

entrevistados nunca había recibido los pagos debido a la alta mortalidad de árboles de sus parcelas

de reforestación. Muchas veces las ONGs involucradas en el sector forestal de la región tienen que

llenar las lagunas dejadas por el INAB con respecto a los participantes de la capacitación para que el

programa tenga éxito. Esto ilustra otro aspecto de la gobernanza ambiental neoliberal donde hay

funciones que antes eran cumplidas por agentes estatales y que ahora están a cargo de grupos no

estatales debido a las limitaciones financieras del INAB para llevar a cabo dichas funciones. Sin

embargo, los técnicos del INAB también tienen la posibilidad de rechazar proyectos si no completan

los requisitos técnicos, demostrando así el continuado poder del estado.

Conclusiones

Como se indica arriba, el sentimiento más común (pero no universal) entre los participantes

entrevistados en PINPEP en el Departamento de Totonicapán, es de satisfacción por el pago para

continuar con sus actividades forestales preexistentes. Sin embargo, los pagos sólo duran un máximo


de 10 años (dependiendo del tipo de proyecto), y no se puede volver a inscribir la misma parcela de

tierra. La mayoría de los participantes sentía que sería difícil ya no recibir incentivos, ya que tienen

que buscar nuevas fuentes de ingresos. Por eso muchos evitan inscribir parcelas de bosques

adicionales después de su participación inicial para poder recibir los pagos que se extienden a una

fecha posterior.

Estos incentivos les han proporcionado a los participantes la oportunidad de darle forma al

estado de Guatemala y una apertura para que el INAB influya en el manejo de bosques tradicionales.

Los críticos sostienen que el desarrollo económico de la industria forestal ha sido siempre el

principal objetivo de los incentivos, en el marco de los discursos del INAB de que los bosques son

principalmente bienes económicos (Wittman y Geisler, 2005; Elías, Larson y Mendoza 2009). El

INAB sigue siendo el árbitro final para la aprobación y verificación de los proyectos de incentivos

dentro de las modalidades prescritas, interviniendo en espacios forestales privados, comunales e

instituciones informales que carecen de recursos financieros independientes (Elías, Larson y

Mendoza 2009). La normalización de la gestión a través del INAB, sus licencias, técnicos forestales

universitarios e incentivos, puede devaluar los diversos sistemas localizados y de “práctica,

conocimiento, normas, derechos, gobiernos y acuerdos locales o ‘institucionalidades’ que han

persistido durante muchas generaciones,” quitándoles a las comunidades locales la potestad sobre los

bosques (Elías y Wittman 2005:288).

Sin embargo, estos incentivos también son utilizados por muchos usuarios de los bosques

para llevar fondos a sus instituciones informales y obtener reconocimiento público para su

conservación, y estos grupos están ahora poniendo más confianza en el estado por apoyar estos

esfuerzos (Aguilar-Støen 2015b). La adopción de prácticas forestales requeridas por el estado no

necesariamente representa un abandono total de las prácticas de manejo forestal tradicional ni de los

vínculos no económicos con espacios boscosos (Elías, Larson y Mendoza 2009). Además, los

pequeños usuarios forestales han logrado algunas modificaciones en las regulaciones de PINPEP

que benefician a las comunidades y siguen exigiendo que PROBOSQUE satisfaga más las

necesidades de la comunidad en lugar de los intereses de la industria forestal. Los beneficiarios

organizados del PINPEP continuamente se oponen a las desigualdades del Ministerio de Finanzas

Publicas en cuanto a la inadecuada asignación de fondos para el programa, pidiéndole al estado de

Guatemala más responsabilidad y cumplimiento. Al igual que los hallazgos por parte de Shapiro-

Garza en México, los programas guatemaltecos de PSA, hasta cierto punto fueron cooptados por

grupos de usuarios forestales indígenas y de pequeña escala, aunque esta es una lucha continua (que

se puede ver en la falta de un representante de la comunidad en la Junta Directiva del INAB, por

ejemplo) (Shapiro-Garza 2013a; Aguilar-Støen 2015b).

La forma en que funcionan los programas de PSA de Guatemala – compensación por

servicios ambientales – ha aumentado los beneficios del programa de desarrollo social porque

proporcionan fondos para actividades forestales completadas en lugar de una cuantificación de

servicios ambientales generados. PINPEP y PINFOR evalúan la salud y la integridad de las parcelas

de bosque, lo cual les proporciona los participantes más flexibilidad de manejar los bosques para

satisfacer sus necesidades dentro de las directrices del INAB, en lugar de centrarse más en la


producción de ciertos servicios de los ecosistemas. Del mismo modo, Wittman y Caron (2009)

sostienen que la preocupación por la captación de carbono ha redirigido escasos recursos en vez de

centrarse en beneficiar a los pequeños agricultores que no recibieron pagos directos por su

participación.

Los incentivos siguen siendo una herramienta disponible para que comunidades e individuos

alcancen sus objetivos forestales, con resultados tantos positivos como negativos. Los programas no

son suficientes para eliminar a los principales actores de la deforestación, similar a las críticas de

otros programas de PSA (McElwee 2012). Como tampoco abordan cuestiones esenciales de

desigualdad de la tierra rural y su vinculación con la pobreza que hay en Guatemala; esta indiferencia

hacia la tenencia de la tierra ha hecho políticamente factible el establecimiento de los programas

(Aguilar-Støen 2015b).

Al mismo tiempo que crecen los incentivos forestales, Guatemala se está preparando para

participar en el programa REDD+ de las Naciones Unidas. PINFOR y PINPEP son modelos

posibles para la REDD+ con respecto a los sistemas de pagos y monitoreo. La nueva legislación de

PROBOSQUE deja abierta la posibilidad para la compensación con fondos nacionales o

internacionales, por servicios ambientales como la captura de carbono, aunque actualmente muy

pocos proyectos de incentivos existentes calificarían dado que las normas son más estrictas en el

interés de evitar la deforestación en zonas de alto riesgo (Juárez Calderón 2014). Hasta la fecha, no

se ha articulado la captura de carbono permanente con los enlaces específicos a REDD+.

Hay muchos grupos de poseedores de bosques y personas indígenas que están interesados en

el potencial de financiamiento de REDD+ en Guatemala, pero muchos son cautelosos. A diferencia

de los actuales incentivos forestales, los pagos de REDD+ dependen de la cuantificación y

reducción de carbono. Mientras que el mecanismo de financiamiento todavía tiene que ser

determinado, es probable que REDD+ esté ligada a los mercados internacionales de carbono

(Osborne, Bellante, y vonHedemann 2014). En el cumplimiento de las metas de adicionalidad,

REDD+ también puede que apunte a las áreas más grandes que están en mayor peligro de

deforestación. El enfoque de REDD+ en frenar la deforestación en respuesta al cambio climático

probablemente pasará por alto zonas de Guatemala como Totonicapán que tienen una fuerte

tradición de conservación de los bosques o parcelas forestales en propiedad de gran número de

pequeños productores. Además, es posible que los fondos de REDD+ canalizados a través del

estado puedan no llegar a los pequeños terratenientes. Los representantes de organizaciones

indígenas de Guatemala enfatizan la necesidad de una inclusión real y efectiva así como la

colaboración con los usuarios de las tierras tradicionales, dándole a REDD+ la oportunidad de

fortalecer la cultura de conservación ya existente. El cambio en el enfoque hacia la responsabilidad

del carbono y los vínculos con posibles mercado, causan el riesgo de que REDD+ sea menos

beneficioso para participantes rurales de los actuales programas de incentivos.

Los desarrolladores del programa de REDD+ de Guatemala pueden utilizar las experiencias

de PINPEP porque REDD+ arriesga al priorizar la captación de carbono por encima de las

necesidades rurales. Esto puede ser alcanzado mediante una visualización de los bosques como


ecosistemas sociales integrales en lugar de ser simples tragaderos de carbono internacional, incluso

más allá de las prioridades de madera que tiene el INAB. Los pagos pueden fomentar actividades

forestales sostenibles, que muchas veces se encuentran bajo administración comunitaria de la

propiedad, más que la responsabilidad del carbono y deberán procurarse fondos estables. REDD+

será más equitativa si todos los productores rurales, no sólo aquellos de áreas de alto riesgo de

deforestación, tienen acceso a los fondos REDD+. El financiamiento de REDD+ encaminado a

través de los canales descentralizados existentes, tales como municipios, puede ayudar a evitar la

retención de los fondos de REDD+ en las altas esferas del país, aunque también debe movilizarse a

manos de los gerentes forestales tradicionales y a través de grupos indígenas.

Los programas guatemaltecos de incentivos ilustran las complejidades que surgen de la

implementación de programas de PSA en el campo de acción. PINFOR y PINPEP les dan a los

ecosistemas una valoración monetaria, pero no dejan fuera los servicios producidos por los bosques

como unidades comercializables en los mercados “libres” (Castree 2008). El enfoque económico

original de PINFOR siempre se ha combinado con demandas rurales y con otros objetivos estatales.

Las experiencias de los pequeños productores con el PINPEP en Totonicapán se diferencian de

otros programas de PSA debido a la falta de enfoque en el servicio de un ecosistema, la posibilidad

de ingresar sin títulos de propiedad oficial, la participación individual voluntaria, y los pagos por la

protección de los bosques existentes. Sin embargo, estos programas excluyen a muchas mujeres, a

las personas que no tienen suficiente tierra o capital (social o financiero) para ingresar, así como a los

que están excluidos por el enfoque técnico del INAB. Aunque las bases del PSA pueden tener sus

defectos al prestar soluciones técnicas más que soluciones de larga duración que dejan de lado otros

valores menos lucrativos, aún dejan espacio para afiliarse en este programa estatal. La tesis de que

“los servicios ambientales ‘puede ser tanto una herramienta de despojo como una herramienta para

desafiar el despojo’” (Mansfield 2007: 496; Dempsey and Robertson 2012: 771) parece afirmarse

como cierto en el caso de Guatemala. El análisis práctico de la ecología política puede aclarar estas

contradicciones y señalar un camino equitativo hacia el futuro.

Reconocimientos

Este artículo está basado en un trabajo apoyado por el programa de Becas Tinker para

Investigaciones de Campo del Centro de Estudios de América Latina de la Universidad de Arizona,

el Instituto de Investigaciones de la Escuela de Ciencias Sociales y Conductuales de la Universidad

de Arizona, el Instituto Ambiental de la Universidad de Arizona, el Programa de Estudios de

Idiomas Extranjeros y Áreas, y la Conferencia de Geógrafos de América Latina. Este apoyo

financiero no decidió, sin embargo, sobre la naturaleza de la investigación ni sobre esta publicación.

A los autores les gustaría agradecer a los numerosos entrevistados y a los facilitadores de la

investigación en Guatemala, así como la ayuda de Miguel Ángel Pu López en la interpretación de

K’iche’, la ayuda de Eduardo Elías en traducción y el apoyo de otros profesores de Proyecto

Linguistico Quetzalteco. Gracias también a la Dra. Diana Liverman, a la Dra. Mariel Aguilar-Støen, a

Elmir Lindomar López Velásquez y a dos revisores anónimos por sus comentarios adicionales hacia

este manuscrito.


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Incentivos Forestales del Estado y la Administración Comunal: Una Ecología Política de Pagos y Compensación por Servicios Ambientales en el Altiplano de Guatemala