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Artículos Académicos Marco Arellano Toledo
El Procedimiento Especial Sancionador y los efectos
inmediatos de las campañas negativas. Agenda de temas y
problemas………………………………………………………..…….1
Entrevista Entrevista a la Dra. Gabriela Ippolito-O'Donnell, “La
sociedad civil en América Latina: desafíos y
posibilidades”……………………….…………….….….….……..23
Reseñas
Liliana Carvajal Larios
Crimen e impunidad. Las trampas de la seguridad en
México.………………...………………………….................…....37
Año 2 Número 9
Presentación
La revista POSIBILIDAD POLÍTICA surge como un espacio para la publicación de investigaciones concluidas, textos
relevantes y avances de investigación tanto de estudiantes como de académicos. Nuestro objetivo es difundir
investigaciones cuyo interés sea comprender y/o explicar los diversos aspectos de la realidad política y social. La
revista cuenta con diversas líneas temáticas y secciones a fin de difundir el conocimiento y fomentar el aprendizaje
tanto de quienes escriben como de quienes leen.
La sección de ARTÍCULOS ACADÉMICOS de este número nos presenta el texto más reciente de Marco
Arellano Toledo sobre el Procedimiento Especial Sancionador (PES) y el papel que éste desempeña como
mecanismo de detención de las campañas negativas. Sin permitir que nada se escape, el texto detalla la evolución
del PES y la importancia de su creación y desarrollo a la par de los cambios en el modelo de comunicación política
y el surgimiento del fenómeno de la spotización. El debate abierto por el autor arroja conclusiones importantes
sobre la efectividad del PES y problematiza acerca de los grandes pendientes de este tema.
En el apartado de ENTREVISTA presentamos un interesante encuentro con la Dra. Gabriela Ippolito-
O’Donnell, el cual se realizó en el marco de la visita que hizo a México para dictar la Conferencia Magistral
“Sociedad civil y democracia en América Latina” en el Seminario El oficio de la ciencia política en la UACM. Sus
comentarios acerca de su visión sobre la sociedad civil en América Latina son de gran valor, pues permiten
enriquecer el debate para aquellos que ya trabajan el tema así como para los que comienzan a adentrarse en él.
Por último, en RESEÑAS tenemos el trabajo de Liliana Carvajal que nos presenta el libro “Crimen e
impunidad. Las trampas de la seguridad en México” de John Bailey. Esperemos que disfruten del análisis de la
obra, pues ésta se encuentra muy alineada con los grandes temas actuales que tienen que ver con la seguridad y
el combate al crimen organizado. El estudio realizado por el autor, el cual cabe señalar está hecho in situ, lo llevan
a plantear conclusiones importantes como las “trampas de la seguridad” y el reconocimiento de los crímenes
fundacionales que han llevado al país a convertirse en lo que hoy es. En este mismo sentido, también se
proponen una serie de “rutas de escape” para combatir la dinámica que implica la delincuencia y la corrupción, y
asegurar la capacidad del gobierno para llevar a cabo una gobernanza real.
Posibilidad Política Comité Directivo
México DF. Enero 29 del 2015
artículos-académicos
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Número 9 / septiembre-diciembre / 2014
El Procedimiento Especial Sancionador y los
efectos inmediatos de las campañas negativas.
Agenda de temas y problemas
Marco Arellano Toledo
Resumen
Los procesos electorales a partir de que existe en México un sistema electoral confiable han ido cambiando paulatinamente
para responder a las necesidades de partidos, candidatos y ciudadanos. Dentro de los cambios y adecuaciones se creó el
Procedimiento Especial Sancionador (PES) desde el año 2006 con la finalidad de resolver de manera pronta y expedita las
controversias surgidas entre partidos o candidatos. El Procedimiento mismo ha ido adaptándose a las necesidades de
campañas políticas que en el ámbito de los spots son cada vez más competidas y por tanto, en muchos casos más negativas.
Por lo anterior, el texto pretende emitir un análisis pormenorizado del PES como mecanismo para detener las campañas
negativas, es decir, elaborar un análisis de los tiempos que tarda tanto INE como TEPJF en la emisión de medidas cautelares
y en la confirmación de las mismas, poniendo especial atención en los tiempos que ocupan para ello y en el que los spots
siguen al aire. De esta forma podremos dilucidar la importancia que tiene y ha tenido el PES en los procesos electorales
recientes.
Abstract
Electoral processes in Mexico have gradually changed to meet the needs of parties, candidates and citizens. Among the
changes and adjustments, Special Sanctioning Procedure (PES) was created since 2006 in order to resolve promptly and
expeditiously disputes between parties or candidates. Therefore, this document intends to issue a detailed analysis of the
PES as a mechanism to stop negative campaigns, the intention is to reach an analysis of the time it takes both INE and
Electoral Tribunal in issuing injunctions and confirmation thereof, paying special attention to the times they occupy for it and
in which the spots remain on broadcasting. In this way we can elucidate the importance of PES in recent elections.
Acerca del autor
C. Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional Autónoma de México. Es profesor de Ciencia Política en la
Universidad Nacional Autónoma de México. Correo electrónico: [email protected]
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Introducción
El presente artículo pretende ante todo, abrir la discusión e iniciar una reflexión profunda sobre las distintas
herramientas con que cuentan las autoridades electorales en su misión de proteger el voto.
Una de ellas, el Procedimiento Especial Sancionador [PES], surge de la necesidad de contar con medios
más eficaces para resolver controversias entre partidos así como para sancionar cualquier tipo de conductas que
contravengan la equidad de todo proceso electoral.
En México, cada una de las reformas político-electorales ha sido pensada en términos de reducir la
incertidumbre sobre el resultado de las elecciones y establecer mecanismos que permitan sancionar las conductas
ilegales. En el camino de este proceso reformador es que se inscriben las modificaciones al PES cuya actuación en
el año 2006 no fue la más pronta ni expedita.
Tal y como se detallará más adelante, una de las razones que provocaron una reforma al PES pueden
encontrarse en la actuación del Instituto Nacional Electoral [INE] para su resolución vs las decisiones finales
emitidas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación [TEPJF]. Bajo este concepto, en muchas
ocasiones las primeras decisiones [INE], no eran las definitivas [TEPJF] por lo que la actuación y credibilidad del
INE quedaba en entredicho.
De lo anterior surge la necesidad de una reforma al PES, y de ello el presente artículo que habrá de
abordar no solo la parte legal del procedimiento, sino la parte política para de manera detallada y atendiendo a la
triada “política, partidos y medios”, dilucidar las condiciones previas y actuales del PES. Aunado a ello, analizar si
la reforma electoral está destinada a resolver las controversias de manera más eficaz que el anterior
procedimiento y a reducir el impacto en el votante de todo aquello que no es legal en términos electorales.
El carácter del artículo conlleva análisis de tipo cualitativo y cuantitativo. El primero al analizar el impacto
del PES en las elecciones a través de la actuación y de las resoluciones emitidas tanto por el INE como por el TEPJF.
El segundo al estudiar el impacto de los spots denunciados y a los cuales se aplican o no, medidas cautelares; lo
cual puede llegar a tener un efecto decisivo en la percepción de los votantes.
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Por lo anterior, el objetivo del artículo es medir el impacto de las campañas negativas en los votantes a
partir de las condiciones actuales de dinamismo tecnológico, tomando en cuenta en primera instancia el
fenómeno de spotización bajo el cual parecen regirse ahora todas las campañas políticas.
El advenimiento de la democracia procedimental y mediática
Durante los últimos treinta años del siglo XX el Estado mexicano experimentó una larga transición a la
democracia. Al revisar la literatura más sobresaliente respecto a las transiciones democráticas que vivieron los
países en América Latina, la de México sigue siendo un caso atípico. Su prolongando reformismo electoral,
controlado y permitido por el propio régimen autoritario, brindó una estabilidad sui generis al proceso de
cambio, sin embargo, derivado de esto, dicho proceso fue lento y sinuoso. Si bien, se puede ubicar el momento
fundacional del proceso de liberación política en los años setenta con la publicación de la LOPPE [Ley Federal de
Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales], el marco normativo del sistema electoral mexicano tendrá
su momento cumbre en 1996 con la participación ciudadana en la administración de los procesos electorales
además de una fuerte ingeniería electoral que brindaba certeza a la mayoría de los actores políticos, las
instituciones y los partidos. Con el respeto al voto, principal preocupación de la oposición política al régimen
autoritario, se fueron fortaleciendo los procesos electorales dando pie a un ejercicio político de los derechos
ciudadanos en contextos democráticos. En el año 2000, los resultados del reformismo electoral tuvieron su
principal fruto, la alternancia político partidista. El Partido Revolucionario Institucional perdía las elecciones
presidenciales y daba paso al Partido Acción Nacional quién ejercería el gobierno federal a través de su candidato
presidencial Vicente Fox Quesada.
Es así que la de México se puede considerar una “transición votada”, es decir, fue el respeto al voto y la
disputa por el mismo la que fue abriendo los espacios para la pluralidad política, tanto en el Congreso como en
algunos estados de la federación, lo que detonaría finalmente en el cambio político de toda la estructura de
poder del Estado. La principal característica de la transición mexicana se basa justo en la creación de una fuerte
base normativa electoral que ofrece garantías de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad a
todos los participantes en el sistema electoral. Dicha base normativa tuvo su articulación institucional en la
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autoridad electoral. Fue el Instituto Federal Electoral, ahora Instituto Nacional Electoral [INE] así como el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación [TEPJF] quienes tuvieron la tarea titánica de apalancar la transición a
la democracia en México con base en la garantía del respeto al voto.
Una vez puesto a prueba el nuevo sistema electoral en el contexto de la alternancia política, la siguiente
generación de reglas electorales tuvieron un origen muy diferente a la garantía del voto, la evolución electoral se
dio en gran parte, con base en las impugnaciones y reclamos de los partidos que aún experimentaban
condiciones inequitativas en los procesos posteriores. Así, la sofisticación de la normatividad electoral luego del
emblemático año 2000, ha sido producto de las luchas, objeciones y reclamos que han realizado partidos,
candidatos y/o ciudadanos cuando vieron mermados sus derechos políticos, fueron víctimas de viejas mañas
electorales o, simplemente los vacíos normativos del sistema electoral diseñado hasta el momento requerían
ajustes propios de los nuevos momentos y contextos en los que se hace política.
Durante 2006 el complejo sistema electoral fue puesto a prueba en una de sus vertientes más débiles
hasta ese momento, el acceso a los medios de comunicación por parte de los candidatos y partidos. Una de las
discusiones luego de aquel acalorado 2006 giraba en torno a las campañas publicitarias negativas que se vivieron
en medios electrónicos de comunicación a través de spots, principalmente en televisión y radio. De las más
importantes destacan la que el entonces candidato del PAN, Felipe Calderón Hinojosa y su propio partido habían
realizado contra Andrés Manuel López Obrador, candidato de la coalición de izquierdas Por el Bien de Todos.
Aunado a esa campaña existió otra externa al proceso pero con intereses en él, fue la del Consejo Coordinador
Empresarial que financió una oleada de spots en los que también se denostaba al candidato López. Además de
ello, la presidencia de la República montó una campaña publicitaria en los inicios del proceso electoral en donde
se hablaba de los logros de gobierno del presidente Vicente Fox.
En materia de comunicación política, se visibilizaron al menos seis problemáticas en ese momento.
Primera, la forma en la que los candidatos y partidos accedían y utilizaban los medios electrónicos; segunda, el
grado de influencia y efecto inmediato que los spots negativos podrían tener en las preferencias electorales y
posteriormente en la elección; tercera, los vacíos legales que existían para que los partidos o candidatos se
inconformaran durante el proceso electoral sí se veían afectados por la publicidad de sus adversarios políticos;
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cuarta, la participación e injerencia de intereses particulares en la contratación de spots a favor o en contra de
algún partido o candidato; quinta, el empoderamiento económico y político que los concesionarios de radio y
televisión habían ganado con el modelo de compra-venta de spots, ya que podían poner precios diferenciados a
los espacios publicitarios de acuerdo a la filiación política del concesionario además de obtener sumas millonarias
en el proceso electoral por la venta comercial de esos spots; sexta, la injerencia que podían tener los poderes
ejecutivos federales y locales promocionando sus logros de gobierno en pleno proceso electoral.
El margen tan apretado en el resultado de la elección evidenció que el sistema electoral tenía que
encargarse de regular con mayores herramientas el acceso a medios de comunicación en momentos electorales.
Si bien en el modelo anterior los partidos políticos gozaban de acceso gratuito garantizado a radio y televisión por
el Estado a través del IFE, también la contratación directa de tiempos comerciales en los medios electrónicos para
efectos de sus campañas políticas era permitida y su costo representaba gran parte de los gastos de campaña de
todos los partidos. En ese contexto, a partir de la pluralidad política que arrojó la elección de 2006, la más
competida en la historia de México, se atendió el problema del acceso a medios a los partidos. La apuesta fue
grande pues lo que estaba en juego era el modelo de comunicación político electoral que los propios partidos a
través de sus legisladores se darían para sí, en contextos de competencia política.
Luego de un intenso debate y acuerdo entre todas las fuerzas políticas del país se aprobó la reforma
electoral de 2007-2008 [DOF 13-11-2007]. La Magistrada María del Carmen Alanís la describe de la siguiente
manera:
La del año 2007 fue un eslabón adicional en la serie de reformas electorales (1977,1986, 1990, 1993,
1994, 1996, 2003 y 2005) que, desde hace casi treinta años se han llevado a cabo para fortalecer la democracia en
el país. Como ocurrió con las modificaciones al marco normativo en materia comicial que le antecedieron, la
reforma electoral de 2007 fue un esfuerzo por resolver algunos de los aspectos que surgieron con claridad en
procesos electorales previos, como el financiamiento, la equidad de la competencia, la relación con los medios de
comunicación. También fue una buena ocasión para incorporar a la norma, los criterios que a través de
precedentes habían sido señalados por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
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En efecto, en la reforma de 2007-2008 se consagraba un nuevo modelo de comunicación política
estatizado, mismo que buscaba atender las problemáticas visibilizadas en el proceso electoral 2006. Los
principales cambios o nuevas reglamentaciones fueron las siguientes:
1. Acceso a los medios del Estado, tutelado por la autoridad electoral a todos los partidos políticos y
candidatos.
2. Prohibición de la compra de espacios publicitarios en radio y televisión, tanto a los partidos políticos,
candidatos, cualquier particular, persona física o moral.
3. Restricción para que el gobierno federal, los gobiernos locales y cualquier institución pública paute en
medios electrónicos publicidad política durante las etapas del proceso electoral. Las únicas excepciones fueron
las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las
necesarias para la protección civil en casos de emergencia.
4. Se especificó que en la propaganda política o electoral de los partidos y candidatos debe “abstenerse
de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas”.
5. Se establecieron mecanismos de impugnación como el Procedimiento Especial Sancionador, cuya
naturaleza jurídica expedita buscaba evitar la producción de daños irreparables en las campañas publicitarias
entre adversarios políticos.
Este nuevo modelo eliminó al mercado como regulador de la actividad publicitaria de los candidatos y
partidos, prohibiendo con mucha más energía el acceso a publicidad de particulares en cuestiones electorales,
restringió a su vez el acceso a medios de los gobiernos en procesos electorales. La reforma suscitó un acalorado
debate entre los dueños de las televisoras y los legisladores, pues los primeros alegaban que no sólo el Estado les
imposibilitaría a comercializar tiempos de publicidad hacia los candidatos sino que además les exigía a todos los
concesionarios de televisión y radio que transmitieran 48 minutos diarios de publicidad político electoral entre las
seis y veinticuatro horas. Habría, decían los concesionarios en ese momento, una baja en los niveles de audiencia
por tantos spots electorales atentando así contra la industria de la televisión.
En 2009 se tuvo el primer ensayo electoral con esta nueva reforma. El IFE por mandato de la misma, tuvo
que garantizar el pautado de millones de spots publicitarios en los más de dos mil medios concesionados del
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país. Para tal tarea el IFE diseñó el Sistema Integral para la Administración de los Tiempos del Estado [SIATE]
mismo que garantizaría la implementación del nuevo modelo de pautado electoral. Aunado a ello, durante varias
sesiones del Comité de Radio y Televisión del propio IFE se diseñaron las reglas de operación que regularían lo
establecido en la reforma, en donde se mandataba que el reparto de los 48 minutos en todos los canales y
estaciones de radio debía ser en tres franjas horarias, de 06:00 a 12:00 horas, 12:00 a 18:00 y 18:00 a 24:00hrs.
Si bien el 70% del tiempo que se le entregaría a los partidos sería proporcional a sus resultados electorales
anteriores al proceso en cuestión, el otro 30% del tiempo tendría que ser de forma igualitaria para todos los
partidos. Además de ello, la ley contemplaba que los 48 minutos tendrían un uso diferenciando entre inicio del
proceso electoral, precampaña y campaña, favoreciendo con 41 minutos a los partidos y 7 a la autoridad electoral,
en los tres meses de campaña, mientras que la relación de tiempo se invertiría en la etapa de precampaña e inicio
del proceso. Con 48 minutos diarios, durante 190 días que dura el proceso electoral [incluye los 90 días de
campaña] por más de 2,200 medios concesionados de radio y televisión daban como resultado un estimado de
44 millones de spots que se transmitirían en todo el país en dicha elección.
El dispendio de spots electorales a los que los partidos políticos accederían, generó un debate público
de gran trascendencia. Además de los concesionarios de radio y televisión, principales agraviados por las nuevas
disposiciones ya que no solo durante el proceso electoral reducían sus espacios de comercialización al estar
obligados a transmitir 48 minutos de spots electorales, sino que perdían el jugoso negocio que significaba la venta
de espacios a los partidos y la influencia política en el proceso electoral, también se dejaron escuchar voces de
especialistas que afirmaban que el modelo construido había sido un exceso, pues en aras de garantizar libre
acceso a todos los partidos a los medios, lo que se había generado era una suerte de spotización electoral que
saturaría las pantallas de televisión hartando al ciudadano, más que motivarlo a conocer las propuestas de los
partidos y candidatos así como emitir su voto.
Paralelo a todo el nuevo esquema de responsabilidades que el IFE adquiría con la reforma electoral, el
propio Instituto no podría retroceder en su constante preocupación por garantizar una cobertura noticiosa
equitativa en los propios procesos electorales. Este esfuerzo se había venido construyendo desde el año 2000 en
el que el IFE solicitaba a una entidad exterior, realizar un monitoreo y análisis de contenido sobre la cobertura
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noticiosa que de los procesos electorales hacía los presentadores de noticias, tanto de radio como de televisión.
Así, luego de la reforma, el IFE solicitó desde 2009 a la Universidad Nacional Autónoma de México [UNAM]
continuar con este trabajo.
La tríada política, partidos y medios se instauró en definitiva en la joven democracia mexicana. De
acuerdo a la encuesta nacional sobre cultura política y prácticas ciudadanas realizada por el gobierno mexicano en
2012, se identifica que el 76% de la población utiliza la televisión como el medio para enterarse de política. Si se
parte de ese dato y se dimensiona que la reforma electoral montó en dos insumos informativos, los spots y las
noticias, los mecanismos primarios mediante los cuales los ciudadanos pueden tener aproximaciones a las
propuestas políticas de partidos y candidatos, se logra advertir la importancia de analizar las consecuencias
sociopolíticas que detonan estas variables en el proceso electoral mexicano.
Si bien el modelo de comunicación política generado por la reforma se probó en la elección intermedia
de 2009, en 2012 frente a una elección presidencial presentaría su gran prueba. La cual consistía en dos partes, la
primera, evaluar las posibilidades del IFE para que además de organizar logística y administrativamente un
proceso electoral federal en donde se renueva el Poder Legislativo y Ejecutivo, tuviera la capacidad institucional de
garantizar el acceso a medios de todos los partidos y candidatos con equidad, certeza y transparencia tal y como la
normativa lo establecía. La segunda, identificar la respuesta que los ciudadanos tendrían ante un modelo de
comunicación que privilegiaba la televisión como su instrumento más poderoso de acercamiento y persuasión
electoral.
Sobre la primera parte, la correspondiente a la autoridad electoral, los desafíos eran muchos,
principalmente porque el nuevo modelo demandaba probar su pertinencia y eficacia. Algunos de los principales
retos que en ese momento el IFE encaraba eran los siguientes:
• Garantizar el pautado ordenado y equitativo de más de 40 millones de spots de acuerdo a las
disposiciones normativas del reparto.
• Organizar la distribución y transmisión de los spots en la totalidad de los concesionarios.
• Vigilar el cumplimiento de la transmisión de los spots a lo largo y ancho de la República mexicana.
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• Ordenar, clasificar y sistematizar las piezas comerciales en formato de vídeo entregadas por los partidos
a la autoridad electoral.
• Articular estrategias que permitiera el uso de los tiempos de radio y televisión en procesos electorales
concurrentes en emisoras de radio y televisión locales.
• Bloquear los spots de la contienda federal en la señal nacional de televisión para insertar spots de
procesos electorales estatales y locales.
• Vigilar el cumplimiento de las disposiciones que limitan a cualquier particular la contratación de
espacios publicitarios de corte electoral.
• Estar alerta de que no hubiera adquisición de tiempos especiales por ningún partido políticos o
candidato
• Cerciorarse que ningún ejecutivo local, federal o cualquier dependencia gubernamental promocione
obra de gobierno en periodo electoral.
• Garantizar la instauración y puesta en marcha de los medios de impugnación que prevé la ley para
resolver inconformidades, faltas o abusos legales a la mayoría de las disposiciones aquí enlistadas. Este
mecanismo principalmente se ejecuta a través de los Procedimientos Especiales Sancionadores.
Con estos retos, la industria de la radio y televisión, así como los partidos políticos y sus candidatos
quedaban regulados por la autoridad electoral, para ello la propia autoridad recibía nuevas funciones de arbitraje
en el modelo de comunicación. Los Procedimientos Especiales Sancionadores fueron concebidos para tomar
decisiones oportunas durante el proceso electoral, pero derivaron en continuas fricciones entre el árbitro, los
medios de comunicación y los competidores electorales por el poder político de la República.
El modelo de comunicación política y el Procedimiento
Especial Sancionador
El modelo de comunicación política y el procedimiento especial sancionador [PES] son los dos
principales componentes de la reforma electoral de 2007-2008 en materia de acceso a medios. Ambos, modelo y
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procedimiento guardan una naturaleza intrínseca en tanto uno determina las directrices y disposiciones
normativas de acceso a medios, el otro se ubica como un mecanismo que permite articular la acción jurídica
cuando las reglas y disposiciones sean violentadas por los partidos, candidatos e incluso autoridades estatales o
gubernamentales. El PES ha tenido tres etapas en su corta vida y es necesario explicarlas brevemente a efectos de
identificar las principales problemáticas que este procedimiento ha encarado y encarará en los siguientes
procesos electorales, además de revisar cuál es el impacto que dicho procedimiento tiene en la reducción del
efecto inmediato de las campañas negativas en el transcurso de una elección.
Etapa 1: procedimiento especial abreviado.
Se desarrolló en la propia elección del 2006, cuando la Coalición por el Bien de Todos en pleno proceso
electoral, presentó ante el IFE una solicitud de acuerdo en la que reclamaba la divulgación de propaganda
electoral en medios de comunicación en contra de su candidato. El Consejo General del IFE en ese momento
determinó que el acuerdo solicitado por la coalición no era la forma pertinente para resolver el problema ya que
se afectaría los derechos del debido proceso de los emisores de los mensajes. La Coalición por el Bien de Todos
impugnó ante el Tribunal la negativa que el Consejo General del IFE había tenido respecto a aprobar dicho
Proyecto de Acuerdo por el que se ordenaría a la coalición “Alianza por México” el retiro de la propaganda que
supuestamente causaba el agravio al candidato López Obrador.
La apelación fue radicada en el expediente SUP-RAP-17/2006, del cual conoció la Sala Superior del
TEPJF. Dentro de la apelación, la Coalición por el Bien de Todos argumentó que el IFE había tenido grandes
omisiones legales en el tratamiento de dicho caso. Luego de esas imputaciones, el IFE dio respuesta al Tribunal
argumentando que el procedimiento adecuado era uno ordinario sancionador, no un acuerdo como el que
proponía la Coalición. La Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dictó sentencia,
estimando parcialmente fundados los argumentos de la coalición e identificando que el IFE contaba con
facultades para conocer y resolver la cuestión planteada y que el procedimiento ordinario sancionador si bien, no
era el adecuado para tratar el asunto planteado, se debía instrumentar alguno que satisficiera las garantías del
debido proceso pues no contaba con un carácter expedito que le permitiera resarcir el daño y mantener el
equilibrio de la contienda electoral.
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Superado este proceso, la sentencia de la apelación de la Coalición por el Bien de Todos y las posteriores
sentencias correspondientes a los SUP-RAP-31/2006 y SUPRAP- 34/2006, fundaron por vía jurisdiccional el
procedimiento especial abreviado que más tarde decantaría como procedimiento especial sancionador. La Sala
Superior procedió a especificar el procedimiento especial abreviado haciendo explícitas sus formalidades
esenciales, sus criterios, su diferencia específica y los principios aplicables, así como las pruebas admisibles.
Con el fallo del Tribunal, debe destacarse la aportación que se hizo a la vida electoral, ya que el propio
Tribunal determinó que el nuevo procedimiento especial abreviado no sólo aplicaba al caso de la impugnación
presentada por la Coalición por el Bien de Todos sino que era aplicable a un universo indeterminado de casos.
Esto así, que en el fallo al recurso SUP-RAP-17/2006 la Sala Superior había establecido un nuevo procedimiento
con efectos generales y no un remedio específico a un caso particular.
Etapa 2: procedimiento especial sancionador operado y ejecutado por la autoridad electoral.
Luego de la intervención que tuvo el Tribunal Electoral en la elección de 2006 y que generó la creación
del procedimiento especial abreviado, llevó a los legisladores a que en la reforma electoral de 2007-2008 se
atendiera la necesidad de contar con un mecanismo jurisdiccional que sancionara las irregularidades presentadas
en la competencia electoral en los medios de comunicación electrónica de forma expedita, para tal razón se creó
formalmente el procedimiento especial sancionador, convirtiéndolo en uno de los elementos más importantes
durante el desarrollo de las campañas electorales al constituir una vía para la resolución de controversias
mientras las campañas siguen su curso.
En términos generales, el PES es un “instrumento administrativo, político-jurídico-electoral, de los
partidos políticos, de las autoridades administrativas electorales de las entidades federativas, del propio Instituto
Federal Electoral y de los ciudadanos, mediante el cual se deben denunciar los hechos que se consideren sean
constitutivos de faltas a las reglas del proceso electoral”. Es un conjunto de actos cuyo objetivo es que la
autoridad electoral resuelva, de manera expedita, sobre la presunta realización de los actos siguientes:
1. Dentro de los procesos electorales, sobre violaciones:
I) A lo establecido en la Base III del artículo 41 constitucional;
II) A lo establecido en el párrafo octavo del artículo 134 constitucional;
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III) Que contravengan las normas sobre propaganda política o electoral establecidas para los partidos
políticos en el COFIPE;
IV) Que constituyan actos anticipados de precampaña o campaña.
2. En todo tiempo cuando las conductas sean cometidas en radio y televisión
De esta manera, en cuanto al PES se refiere, la reforma electoral 2007-2008 estableció los siguientes
cambios sustanciales:
El establecimiento expreso en la ley del PES como un procedimiento sumario.
Se enfatizó la naturaleza preventiva y depuradora del PES, mediante el establecimiento de medidas
cautelares.
Se aumentó el número de sanciones y sujetos sancionados.
Se precisaron las reglas procesales del PES.
El nuevo régimen de comunicación política, en el cual el IFE es el administrador único de los tiempos del
Estado en materia electoral, juega un papel fundamental en la configuración y diseño del PES.
El procedimiento especial sancionador se inicia con la presentación de una queja o denuncia para que la
Secretaría General del Consejo General del IFE diera entrada a éste, investigara y formulara un proyecto de
resolución que sería presentado ante el Consejo General para su resolución y dictamen.
Como ya se ha comentado, una de las principales características del PES es su carácter expedito,
sumario, precautorio y sancionador. Tiene como finalidad retirar de la arena político-electoral, a la mayor
brevedad posible, las conductas infractoras de la normatividad electoral a través del dictado de medidas
cautelares tendientes a la cesación o paralización de los actos ilícitos y posteriormente, una vez realizada la
diligencia, la autoridad electoral a través de su Consejo General puede determinar las sanciones resolutorias. Por
lo anterior, las consecuencias de cualquier decisión eran absorbidas por el IFE, lo cual contribuyó a la generación
de incertidumbre sobre esas mismas resoluciones que en muchos casos eran llevadas por los partidos ante el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación mediante un recurso de impugnación buscando que la Sala
Superior del Tribunal ejerciera su facultad como última instancia. En muchos casos, el Tribunal fallaba con
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elementos sustantivos a favor del partido que impugnó, lo cual impactaba en la imagen del IFE y generaba una
tensión muy fuerte entre los partidos políticos y la autoridad electoral.
Etapa 3: procedimiento especial sancionador operado por la autoridad electoral pero administrado por
el INE y dictaminado por el Tribunal.
En 2014 una nueva reforma política de gran calado impactaría al sistema electoral en su conjunto. Los
legisladores federales redactaron una cuantiosa suma de cambios constitucionales en materia político electoral.
El impacto se vería reflejado en el régimen de gobierno del Estado mexicano, con el gobierno de coalición; en las
autoridades electorales, que modifica de manera sustancial la estructura y la distribución de la facultad de
organización electoral creando el Instituto Nacional Electoral [INE] sustituyendo el COFIPE por la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales [LEGIPE]; en el régimen de partidos donde se incrementa el requisito
para mantener el registro de un partido político, se crea la Ley General de Partidos Políticos; en el tema de
fiscalización, que posibilita a la autoridad electoral a fiscalizar las campañas electorales durante el propio proceso
electoral; por último, en el tema de comunicación política, donde se introduce una nueva causal de nulidad por
compra de cobertura informativa en radio y televisión.
Tanto en las elecciones federales de los años 2009 y 2012 la instancia que mayormente recibió los
impactos negativos [fundados o no] de la opinión pública, los medios de comunicación, candidatos y partidos
políticos fue el Instituto Federal Electoral. Desde el diseño legislativo se anticipaba que el IFE en el tema de los
procesos especiales sancionadores desempeñaría un doble papel al momento de resolver éstos. Sería juez y parte
en cada uno de ellos, lo que implicaría un desgaste natural de la relación partidos y autoridades electorales.
Está problemática fue atendida por los legisladores y en la reforma electoral de 2014 se modificó el flujo
y atribuciones del procedimiento especial sancionador. Se reformó el artículo 41 constitucional, base III, apartado
D y el artículo 99, base IX dándole al TEPJF la facultad de resolver los asuntos que el INE someta a su conocimiento
para la imposición de sanciones por violaciones relacionadas con la propaganda política, electoral y
gubernamental, realización de actos anticipados de campaña y acceso a los medios de comunicación. Con esta
reforma se inaugura la tercera fase del procedimiento especial sancionador, en ella, será el Tribunal el encargado
de dictar sentencia a las denuncias o inconformidades que los partidos, sus candidatos así como los candidatos
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independientes interpongan. La nueva función del INE en ese sentido sólo se concentra en la aceptación de la
queja, la integración del expediente y en su caso, la posibilidad de dictar medidas cautelares mientras el flujo de
la denuncia toma curso ante la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.
Así, la reforma al aparato D del artículo 41 busca evitar tensiones innecesarias entre INE y partidos
políticos al suprimir la posibilidad de generar controversias ante el Tribunal en contra de lo que dictamine el
Instituto. Además de ello, este nuevo procedimiento especial sancionador, esperando ser probado en el proceso
electoral 2014-2015, busca seguir siendo expedito en la impartición de sanciones a partidos, candidatos o
instituciones infractoras.
Una situación que se presenta con las modificaciones efectuadas al PES a partir de la reforma de 2014
tiene que ver con los tiempos de su implementación. Sí se revisa el tiempo total que tardaba el PES de la fase 2
[2007-2008] contra el tiempo que presumiblemente tardaría el nuevo PES, el de la fase 3 [normado por la
reforma del 2014], los resultados son sujetos a análisis. A continuación se reproduce un cuadro con dicha
comparación. En él se identifica que en el traspaso de la responsabilidad de la dictaminación del PES a la Sala
Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se ha incrementado el número de horas que
dura este mecanismo.
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La comparación permite identificar que en el PES que se operará en el proceso electoral 2014-2015 se
ha incrementado un día. Este incremento puede tener resultados a favor y en contra. Por ejemplo, como ya se
mencionó en el nuevo PES la Sala Regional del Tribunal dicta la sentencia sobre el procedimiento, lo cual le evita
al INE tener que ser juez y parte en el proceso. Sin embargo, en contra se identifica que el procedimiento
aumenta en duración 24 horas más. Si bien, este tiempo en los procesos judiciales normales pareciera ser
mínimo, en el caso de los PES que están atendiendo disputas de los partidos en materia de calumnias a través de
campañas de publicidad negativas, dicho tiempo se vuelve primordial. Sobre todo, porque como se ha apuntado
más arriba, la saturación publicitaria que ha provocado el modelo de comunicación política generado en la
reforma electoral del 2007-2008 puede potenciar el daño inmediato al partido que esté siendo calumniado. Si
bien, el TEPJF se ha pronunciado en distintas ocasiones sobre que el daño a cualquier partido en temas de
campañas negativas se resarce cuando se hace pública la sentencia y la sanción correspondiente sobre el partido
infractor, lo cierto es que 24 horas de exposición mediática de los posibles spots negativos tendrían un impacto en
La Secretaría encargada de resolver denunciaPeriodo de
tiempo
La Unidad Técnica de lo Contencioso
Electoral encargada de resolver denuncia
Periodo de
tiempo
Admisión 24 horas Admisión
Desechamiento 12 horas Desechamiento
Emplazamiento y celebración de audiencia Emplazamiento y celebración de audiencia
Medidas cautelares propuestas a la Comisión de
Quejas y Denuncias
Medidas cautelares propuestas a la Comisión
de Quejas y Denuncias
Formulación del proyecto de resolución una vez
celebrada la audiencia
24 horas
(posteriores a la
audiencia)
Turna el expediente de forma inmediata a la
Sala Regional Especializada del T. E., una vez
celebrada la audiencia
Se envía de forma
inmediata
IFE
El Consejero Presidente recibe el proyecto de
resolución y Convoca al Consejo General, en sesión
se encargan de resolver.
24 horas
(posteriores a la
entrega del
proyecto)
TEPJF
La Sala Regional Especializada del T. E.
recibe el expediente, y el Presidente lo turna al
Magistrado Ponente.
Una vez recibido
el Presidente lo
turna
Tiempo de sentencia del PES 120 hrs
Si el Magistrado Ponente advierte omisiones o
deficiencias, ordena al Instituto diligencias e
impone un plazo para llevarlas a cabo.
Si persiste la violación procesal, el Magistrado
Ponente impone las de medidas de apremio
para garantizar los principios de inmediatez.
El Magistrado Ponente pone a disposición del
Pleno de la Sala Regional Especializada del T.
E. el expediente, cuando está integrado
correctamente.
El Pleno en sesión pública, resuelve
24 horas
(posteriores a la
entrega del
proyecto
Tiempo de sentencia del PES 144 horas
24 horas
48 horas
(posteriores a la
admisión)
48 horas
(posteriores a la
admisión)
48 (posteriores a
su turno)
* Elaboración propia a partir del COFIPE 2008
** Elaboración propia a partir de la LEGIPE 2014
Cuadro comparativo PES 2008 vs PES 2014 (tiempo de resolución)
IFE INE
PES 2008 * PES 2014 **
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los ciudadanos. Por ejemplo, un reciente estudio que investigó y analizó el impacto de los spots y las noticias en
la pasada campaña presidencial de 2012, identificó que un spot electoral transmitido bajo el esquema de acceso
a medios actual, puede impactar al 96% de las personas con 18 años cumplidos o más en todo el país.
A partir de ese dato, es importante dimensionar la capacidad de penetración, impacto y saturación que
tienen la publicidad en general, y la negativa en particular, respecto al modelo de comunicación político electoral
vigente. En ese sentido la efectividad del PES cobra relevancia, pues aunque las 144 horas resultan funcionales
dentro del proceso electoral, pareciera que es mucho tiempo en términos de difusión de spots con contenido
calumniosos. La spotización electoral y su consecuente saturación magnifican el efecto negativo de la publicidad en
cuestión.
Por ejemplo, en el mismo estudio se identifica que en términos de alcance, el número de spots fue más
que suficiente para que las personas en edad de votar pudieran tener conocimiento de los candidatos y sus
propuestas electorales, sin embargo, el problema nace de la saturación y la sobreexposición mediática a la que
fueron sometidos los ciudadanos. Es decir, los más de 35 millones de ciudadanos en posibilidad de votar que
estuvieron expuestos a spots electorales vieron un aproximado de 753 spots cada uno de ellos.
Si se quiere ser más preciso e identificar cuál fue la recepción, alcance e impacto en los ciudadanos-
televidentes de sólo uno de los spots que fueron reportados por el Partido Revolucionario Institucional y
sancionados con medidas cautelares por la autoridad electoral, y luego dictaminados a través del PES durante la
campaña 2012, se puede realizar esto con el spot “LA VERDAD NO DIVIDE”, clave de pauta IFE [RV00508-12] del
Partido Acción Nacional, emitido el 29 de abril del 2012 y transmitido en 29 estados de la República. Luego que el
entonces IFE le dio un tratamiento en tiempo y forma de acuerdo a lo que mandata el mecanismo del PES, el spot
fue dado de baja el 3 de mayo del 2012. Sin embargo, de acuerdo a Arellano y Jara, este spot logró un alcance de
14.8 millones de personas mayores de 18 años a nivel nacional con tan sólo 5 días de transmisión.
Este caso nos puede ejemplificar varias cosas. Primero, pocas horas al aire de un spot con contenido
calumnioso puede llegar a ser determinantes en el daño que se está haciendo a un partido o candidato. Segundo,
24 horas son las que el nuevo PES 2014 tiene contempladas de más, con respecto al PES 2007-2008. Un tiempo
que un proceso judicial-electoral parece poco, pero que en términos de la spotización del modelo, es elevadísimo.
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Tercero, quizá una de las conclusiones que permite dimensionar el tema de las campañas negativas y su efecto
inmediato en la elección, la cual indica que a partir de la saturación del modelo de comunicación política, 5 a 7
días son suficientes, incluso son los exactos para que una campaña negativa cumpla su tarea en términos de
exposición y recepción del mensaje en los ciudadanos. Es decir, cuando las medidas cautelares se dictan y/o la
sentencia por el Tribunal llegan a través del PES, el spot ya causó el impacto necesario para el cual fue concebido.
Así, luego de la revisión de las tres etapas del procedimiento especial sancionador es indispensable
precisar que si bien la experiencia efectiva y regular sobre este mecanismo ha sido sólo en la fase 2, donde el PES
fue operado, ejecutado y dictaminado por la autoridad electoral [en este caso el IFE], ahora el reto está en el
Tribunal, es por ello que se debe continuar generando discusiones sistemáticas y profundas en torno a este tema,
que a todas luces tiene vigencia y del cual el Tribunal Electoral tendrá una elevadísima responsabilidad en el
próximo proceso electoral federal de 2015.
Agenda de temas y problemas sobre el PES 2015
El problema o los problemas que se avizoran al respecto tiene como centro de análisis el dimensionar el
modelo de comunicación política en su vertiente de spoteo en medios electrónicos [TV y RD] y la relación que ésta
guarda con las campañas negativas en una contienda electoral. Si se parte de esta premisa y se contrasta la
efectividad del PES versus su propia naturaleza, sumaria, precautoria y sancionadora, se logra identificar
elementos de problematización muy interesantes. Es necesario analizar cuál es el efecto inmediato que causan en
el proceso electoral las campañas negativas y cuál es el alcance que tiene el PES para contrarrestar dicho efecto.
Valorar cuál es la contribución que efectúa el PES en el desarrollo de las campañas asumiendo que desde la visión
jurídica el procedimiento cumple su función principal cabalmente al ser un mecanismo mediante el cual la
autoridad electoral y el Tribunal establecen medidas precautorias y sancionadoras con un proceso sumario a las
transgresiones a la ley electoral en materia de medios de comunicación. Sin embargo, poco se ha estudiado de la
contribución que dicho mecanismo genera durante el desarrollo de las campañas, sobre todo si se asume que
una de los cuestiones centrales que abarca el PES son las llamadas campañas negativas y que aún tienen mucho
tema de debate por delante e incluso la Suprema Corte recientemente se pronunció al respecto declarando la
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invalidez del artículo 69, fracciones XI y XXIII, en la porción normativa que señala "que denigre a las instituciones y
a los partidos o" de la Constitución del Estado de Chiapas. Esto al parecer reabre el debate sobre los preceptos
constitucionales que norman las campañas electorales.
Se debe evaluar el alcance que los PES tienen sobre el impacto de las campañas negativas en el proceso
electoral, es decir, analizar lo expedito del proceso versus la saturación e impacto que provoca dicha publicidad
negativa. Si bien, uno de los factores a tomar en cuenta es que el daño a un partido o candidato que se calumnió
se resarce cuando la sentencia se hace pública, hay elementos para discutir que la campaña negativa tuvo éxito
total en los contextos de pautaje en el que se presenta, audiencia que estuvo expuesta al spot y tiempo en el que
el spot se exhibió. Segundo, es necesario repensar a partir de un análisis profundo del tema, si la regulación de
las campañas negativas es exitosa si se debe continuar haciendo o si se deben modificar sus procedimientos de
sanción.
Cómo ya se mencionó más arriba, la Suprema Corte ha declarado inconstitucional que en la Constitución
Política del Estado de Chiapas, artículo 69, fracción XI y XXIII se norme la conducta en las campañas en su acepción
denigrar a los partidos o instituciones. Todo esto abre de nuevo el debate sobre el tema de las campañas de
contrastes, las campañas negativas y las campañas calumniosas. Sobre todo porque en la Ley General de
Instituciones y Procedimientos Electorales [DOF 23-05-2014], en sus artículos 380, fracción F, 394 fracción I, 443
fracción J, se establece como obligación de los actores que participan en el proceso electoral abstenerse de
denigrar a aspirantes, candidatos y partidos políticos. Por el contrario, en la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos [DOF 07-07-2014], artículo 41, apartado C se establece que la “propaganda política o electoral
que difundan los partidos y candidatos deberá abstenerse de expresiones que calumnien a las personas”. En la
última reforma se omitió la palabra denigrar.
La agenda de investigación que se debe seguir en venidero proceso electoral de 2015 debe contemplar
que el procedimiento especial sancionador puede no estar atendiendo o simplemente no ser la solución para
contrarrestar los efectos inmediatos de las campañas negativas durante el proceso electoral. En un contexto de
spotización y saturación publicitaria en los procesos electorales como el que actualmente vivimos, apenas 7 días
son suficientes para que un solo spot [en este caso calumnioso o negativo] tenga una exhibición a la audiencia
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muy alto, cerca de 80% de los ciudadanos puede haberlo visto más de 10 veces. Lo cual potencia el impacto de
dicho spot sobre todo sí su contenido será impugnable y retirado posteriormente.
Sí se evalúa el ciclo de vida de un spot calumnioso se puede identificar las zonas de penetración que éste
tiene y se puede evidenciar que el tiempo de exhibición es adecuado, incluso benéfico [10 días o menos] para
que toda la audiencia lo vea:
Duración al aire de publicidad negativa
Levantamiento de querella del partido agraviado a través de un PES
Establecimiento de medidas precautorias por parte de la autoridad electoral
Debate en medios que genera el spot por su impugnación [lo cual lo hace más atractivo que cualquier
otro spot]
Impacto de publicidad negativa en la audiencia [Número de ciudadanos que vieron el spot y cuántas
veces lo vieron].
Sentencia de la Sala Regional para la suspensión definitiva del spot en caso de ser violatorio.
Es necesario poner a prueba la fortaleza del PES en el proceso federal 2014-2015. La revisión de casos
violatorios específicos a la luz del ciclo propuesto permitiría entender sí el mecanismo que el legislador diseñó a
través del PES es efectivo dentro de la competencia electoral. Esta revisión permitiría abonar al debate sobre la sí
las campañas negativas deben ser reguladas y bajo qué instrumentos se puede controlar su regulación.
Conclusiones
El modelo de comunicación política bajo el que hoy en día se rigen las campañas políticas en México es
de un dinamismo sin precedentes. La velocidad con que las campañas políticas negativas se desarrollan y se
viralizan es infinitamente superior a los mecanismos actuales para juzgarlas y de ser necesario, castigarlas. Es
decir, el modelo de saturación con que cuenta una campaña en medios está muy por encima de la respuesta que
puede dar el INE o el TEPJF ya que al momento de tomar una decisión, las campañas negativas ya han logrado el
impacto deseado. Si bien la intención de respetar la libertad de expresión se cumple a cabalidad, sería positivo
retomar el debate en torno a ésta y buscar áreas de oportunidad que reduzcan el tiempo entre la dictaminación y
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la ejecución de las medidas cautelares dictadas por la Comisión de Quejas y Denuncias del INE, sin afectar este
derecho.
Por último, es necesario mencionar que a pesar de las limitantes conocidas y mencionas con que cuenta
el PES, este ha venido a contribuir en gran manera a que las campañas políticas no se centren únicamente en la
denostación y la calumnia para promover una cultura de propuestas e ideas que beneficie no sólo el proceso
electoral sino que ayude a los votantes a tomar mejores decisiones.
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entrevistaentrevistaentrevista
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Entrevista a la Dra. Gabriela Ippolito-O'Donnell
La sociedad civil en América Latina: desafíos y posibilidades
En este número de la Revista Posibilidad Política traemos a ustedes una entrevista con la destacada politóloga
argentina, la Dra. Gabriela Ippolito-O’Donnell, quien es especialista en sociedad civil en América Latina. Esta
entrevista se realizó en el marco de la visita que la Dra. Ippolito-O’Donnell hizo a México para dictar la Conferencia
Magistral “Sociedad civil y democracia en América Latina” en el Seminario El oficio de la ciencia política en la
UACM, el 18 de marzo de 2015, que tuvo lugar en las instalaciones de la Universidad Autónoma de la Ciudad de
México, Plantel Del Valle. Gabriela Ippolito-O’Donnell es Doctora en Ciencia Política y Estudios Internacionales por
la Universidad de Cambridge. Cuenta con un Master en Ciencia Política por la Universidad de Notre Dame.
Actualmente se desempeña como Profesora-Investigadora en el Centro de Estudios Latinoamericanos de la
Escuela de Humanidades de la Universidad Nacional de San Martin.
Posibilidad Política: Conociendo su trayectoria, es un honor conversar con usted. Sabemos que es una experta en
el tema de la sociedad civil, sin embargo nos gustaría que explicara ¿por qué escribir un libro sobre sociedad civil
en América Latina?, ¿cuáles son los procesos políticos y sociales que la llevan a plantear la pertinencia de este
tema para la región?
Gabriela Ippolito-O’Donnell: Muchas gracias por la invitación, es un honor para mí participar en la revista. Mi
interés en la sociedad civil coincide con el de algunos autores preocupados por los abusos del poder y la
necesidad de imponer límites a los que gobiernan. Es por ello que la sociedad civil tiene un papel fundamental.
Por supuesto uno de los pensadores más influyentes es Alexis de Tocqueville con su libro La Democracia en
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América, trabajo que fue recuperado en las últimas décadas por Robert Putnam con su investigación sobre el
capital social. Ya en sus primeros escritos las ideas de Tocqueville se encaminaban a apuntar que el diseño de la
democracia constitucional no es suficiente para proteger a los ciudadanos de los abusos del poder y, entonces,
una sociedad civil activa, influyente, alerta es fundamental, justamente para limitar esos abusos de poder y
mejorar la calidad de la democracia.
Creo que esa es mi preocupación central, además siempre me intereso la política desde abajo, desde los
sectores populares, desde los ciudadanos más desaventajados. Los más pobres, quienes tienen un límite de
recursos, se juntan y ejercen sus derechos de ciudadanía a través de la acción colectiva; entonces, creo que por
eso la sociedad civil es importante. Por supuesto que para la democratización, las instituciones políticas, el
congreso, los ejecutivos, etcétera, son fundamentales, pero sin una sociedad civil activa, la calidad de las
democracias no va a mejorar; por ello tenemos que enfatizar los estudios que se enfocan en esas políticas desde
abajo.
Posibilidad Política: Bueno, siguiendo la idea de que la sociedad civil puede ser un factor importante en el
robustecimiento de la democracia en América Latina, ¿culés son los riesgos de considerar a la sociedad como una
categoría homogénea sin pensar en su diversidad?
Gabriela Ippolito-O’Donnell: Esa es una pregunta muy importante. Mañana voy a hablar de eso en el seminario en
la UACM cuando clausuremos. Justamente por eso creo que necesitamos investigar y focalizar en la sociedad civil;
primero, porque teóricamente tiene un rol a cumplir en la democratización; segundo, no todo lo que pasa en la
sociedad civil es bueno. Entonces, tenemos que saber discriminar ¿qué tipo de asociaciones son buenas?, ¿qué
tipo de acción es buena?, y para eso se necesita investigación.
Nosotros los politólogos tenemos que investigar sobre congresos, sobre partidos políticos, pero también
sobre la sociedad civil. Si bien hay muchos que se dedican al tema, en los últimos años ha habido una hegemonía
por parte de los estudios desde arriba, más macro en relación a la democratización, sobre todo en una década
donde el Estado ha sido revalorizado como un agente de cambio social. No nos olvidemos que la sociedad civil
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tiene un rol a cumplir y, por el otro lado, tenemos que saber discriminar los clivajes internos a la sociedad civil y
entenderla como un espacio donde concurren muchos actores, desde organizaciones no gubernamentales,
movimientos sociales, acciones colectivas más informales, y tratar de visualizar en qué contextos son democráticos
y en qué contextos no.
Yo siempre cito el ejemplo de la República de Weimar que sucumbió frente al nazismo. En la República
de Weimar hubo explosión de asociacionismo. Sin embargo, eso no condujo a una democracia fuerte, sino que
podríamos hacer una correlación de que ese boom del asociacionismo, ese boom del crecimiento de la sociedad
civil, no condujo a la consolidación de la democracia. Entonces, hay que hacer una investigación empírica más allá
de ese concepto teórico que tenemos.
Posibilidad Política: Entonces, ¿considera que el concepto de la sociedad civil puede concebirse como una
categoría central en la ciencia política como lo es el Estado, el sistema político y el régimen político?
Gabriela Ippolito-O’Donnell: Sí, sí desde ya, con similares especificaciones empíricas como cuando uno habla
sobre Estado. El Estado tiene diversas dimensiones, entonces hay que saber también cuáles son las dimensiones
de la sociedad civil. Yo la entiendo como un espacio donde convergen diversas formas de acción colectiva, pero sí
hay que saber discriminar y operacionalizar esa palabra que usamos los politólogos. El concepto de sociedad civil
es una categoría fundamental que hay que retomar para el análisis. No se puede entender el concepto de Estado
sin el de sociedad civil; del mismo modo no se puede entender a la sociedad civil sin el Estado. Sería realmente
una miopía académica no hacerlo.
Posibilidad Política: Ante todas las trasformaciones políticas en América Latina y las crisis que estamos viviendo en
varios países, crisis de gobernabilidad, de legitimidad en la democracia, ¿culés son las principales debilidades de
las democracias en América Latina?
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Gabriela Ippolito-O’Donnell: Es una pregunta muy grande. Hay muchas, pero yo creo que con matices entre los
países, lo que tenemos es un Estado poco efectivo en la mayoría de los países con evidencia de lo que Guillermo
O’Donnell llamó zonas marrones, zonas en las que el Estado no llega y lo que tenemos son poderes locales que no
sabemos bien a qué interés responden. Esa creo que es una de las situaciones que ha generado más inseguridad
en la ciudadanía. En términos económicos, la región se recuperó, sin embargo dicha recuperación económica, así
como las políticas sociales que se han implementado en algunos países, con excepción de Brasil, no se han
traducido en Estados de bienestar efectivos, universalistas. Por eso, uno de los temores de los nuevos proyectos
de centro-izquierda es que si pierden las elecciones, todas esas políticas que se implementaron van a ser
revertidas porque no han sido institucionalizadas como corresponde.
Yo creo que uno de los temas centrales en este momento para la región es: ¿cómo construir un Estado
eficiente y efectivo? Dos cosas: efectivo en el sentido de que las políticas que se implementen lleguen a la
población, y eficiente en tanto que lo haga con el menor uso de recursos posibles para que justamente sea
efectivo. Por otro lado, creo que las relaciones entre el Estado y la sociedad civil han tenido diferentes matices en
los distintos países, esto es, unas cuantas desavenencias o desencuentros. Por eso, los ciudadanos están
insatisfechos en muchas partes de la región, aunque la situación económica y social en muchos países ha
mejorado producto del crecimiento económico de los últimos años.
Yo digo que los problemas rondan en términos de un Estado efectivo; el Estado como sistema legal y
como cumplimiento del Estado de derecho. El Estado no es sólo un conjunto de burocracias que implementa
políticas, sino también es un sistema legal. Creo que hay muchas deficiencias en términos de justicia, no sólo en
relación a de derechos sociales, sino de justicia en relación a derechos civiles básicos la cual no se cumple, sobre
todo para los ciudadanos que son de bajos recursos. Los que menos tienen necesitan más de la ley que los que
más tienen, es el último recurso para garantizar sus derechos. Considero que esos son los temas centrales.
Y otro tema que está surgiendo de un debate entre algunos colegas es cómo pensar la nueva política
económica de la región. Más allá del crecimiento económico, la preocupación son las políticas sociales, ¿hacia
dónde van las económicas de esto países?, ¿cuál es el estilo de desarrollo?, porque creo que no hay mucho debate
en este momento sobre qué tipo de desarrollo económico tienen la región. No solamente crecimiento económico
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más allá del boom de los productos primarios, necesitamos repensar qué modelo de desarrollo tiene la región,
pues no hay debate en este momento como lo tuvimos en su momento con la CEPAL.
Dentro de todo, ¿el neoliberalismo ha sido un modelo equivocado o no en la región? En este momento
no hay un modelo claro de desarrollo, ¿qué es lo que nuestros países quieren?, ¿hacia dónde vamos? Tal vez con
excepción de Brasil que siempre tuvo un Estado más desarrollista, y Chile que continua más o menos con el
neoliberalismo un poco más atemperado, no queda claro hacia dónde va la región, sobre todo pensando algún
día en que el boom de los productos primarios va a terminar. ¿Cuáles son la instituciones de política económica
que queremos consolidar?, ese es otro de los debates que ha estado surgiendo, aunque no es una discusión de
la cual yo participo, pero varios colegas están intentado profundizarla.
Posibilidad Política: Si, de hecho el día hoy abrieron varias bolsas de valores a la baja porque están esperando la
publicación de las minutas de la Reserva Federal para ver qué acciones tomar en términos de política económica.
Es un debate bastante interesante.
Gabriela Ippolito-O’Donnell: Si, pero aparte, América Latina está en un momento para marcar agenda en varios
aspectos: en el modelo de desarrollo que queremos, en el modelo de Estado de bienestar que podríamos y no
tenemos en la región. Si vamos hacer una unión latinoamericana un poco más profunda que los intentos que hay
-el Mercosur, por ejemplo. Insisto que el problema es que los Estados en algunos países están ausentes de buena
parte del territorio, y eso impacta sobre los ciudadanos quienes se sienten desprotegidos. Más aún, en algunos
lugares el Estado ya tiene acuerdos con los poderes mafiosos, por eso la sociedad civil es fundamental para poder
presionar a los gobiernos y reclamarles rendición de cuentas.
Posibilidad Política: Y en este sentido de marcar agenda desde América Latina, las cifras sobre violencia e
inseguridad son alarmantes. Ambos problemas son calificados como una epidemia. El porcentaje de homicidios
dolosos en América Latina, si mal no recuerdo, representa el 30% de asesinatos a nivel mundial. Los homicidios
se han incrementado en los últimos 10 años. En torno a esa problemática, ¿cómo la sociedad civil puede,
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digamos, intervenir para tratar de disminuir el flagelo de la violencia o matizarla un poco? Se entiende que la
responsabilidad del Estado es mucha, pues debe dar educación, salud, empleo, pero ¿la sociedad civil como
interviene ahí?
Gabriela Ippolito-O’Donnell: El Estado tiene el monopolio de la coerción, ésa es una de las razones por las que
precisamente éste se creó. En este sentido, la sociedad civil sí tiene una demanda qué hacerle al Estado el cual
debe garantizar la seguridad de los ciudadanos. Lo que pasa es que después de todos los autoritarismos que
sufrimos en América Latina, me da la impresión que la sociedad civil tiene dificultades para articular un discurso
en donde se le exija al Estado que brinde seguridad sin parecer que estamos demandando orden y “mano dura”.
Entonces estamos entre los grupos que definitivamente demandan mano dura porque piensan que ésa es la
salida al problema de la seguridad y, por otro lado, una sociedad más progresista que pueda articular un
discurso, demandándole al Estado que cumpla su función: ejercer el monopolio de la violencia, abarcando todo el
territorio.
Creo que ahí sí hay una dificultad que la sociedad civil no ha podido resolver, pues estamos en esa
polarización entre aquellos que dicen mano dura y leyes más duras, y aquellos que sienten que hay que
demandarle al Estado que cumpla su función, sin embargo no han conseguido articular ese discurso. Esa es una
de las grandes deficiencias actuales.
Uno de los grandes ejemplos sobre cómo fracasaron las políticas de mano duras es Estados Unidos, que
ahora tienen una increíble población en las cárceles, que tiene un numero elevando de cárceles privadas. Queda
claro que se ha puesto en la cárcel a gente por pequeños delitos como fumar mariguana en la calle, por ejemplo.
Una vez que salen de ahí, no pueden conseguir trabajo; salen de ahí y son unos ciudadanos de segunda que ni
siquiera pueden votar. Creo que este ejemplo sobre la mano dura muestra que ésta no conduce a nada, y por el
otro lado tenemos la dificultad de cómo articular un discurso progresista, pero que demande al Estado que
cumpla su función porque los ciudadanos no pueden armarse para defenderse a sí mismos, ya que las milicias
ciudadanas no conducen a nada positivo.
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Posibilidad Política: En ese sentido, ¿usted qué opina en torno a los hechos ocurridos en Iguala, Guerrero, hace
poco, donde vemos precisamente esos poderes facticos actuando, así como la corrupción?
Gabriela Ippolito-O’Donnell: Eso es absolutamente dramático, sobre todo porque ha sucedido en democracia. Lo
que sabemos es que ese evento ha puesto al descubierto otros de los cuáles aún no sabemos mucho. Bueno, creo
que es un claro ejemplo de las zonas marrones de las cuales hablaba el Profesor O’Donnell. Vemos una presencia
activa del Estado en coalición con poderes mafiosos. Que la sociedad se siga movilizando en relación a eso es la
única salida que tenemos los ciudadanos: una sociedad movilizada que no permita que esa impunidad pase.
Existen muchas dificultades para llevar la protesta a ese nivel, pero bueno, ahí sí, necesitamos
organizaciones de la sociedad civil que insistan. Por ejemplo, la experiencia argentina de las Madres de la Plaza
de Mayo que con esa constancia, con esos apoyos a veces efímeros de la comunidad nacional e internacional, de
las redes transnacionales, fue muy importante para exigirle al gobierno que rinda cuentas. Es un trabajo constante
que no tiene respuesta rápida, que lleva años; en Argentina llevo años y todavía hoy se están tratando los casos de
unos militares que habían conseguido salirse de los bullicios. ¿Cuántos años se han movilizado?, ya llevan
trabajando treinta años en democracia y diez años más durante la dictadura, casi cuarenta.
Es un trabajo constante, se necesita gente muy comprometida. Mañana voy hablar un poco de eso, una
legislación que promueva la sociedad civil, que permita la pluralidad de la sociedad civil porque sólo en esa
pluralidad surgen estos grupos que con trabajo constante consiguen resultados a largo plazo, sin embargo no son
resultados que se den a corto plazo fácilmente. Si no hay un liderazgo político desde los partidos que quiera
resolver el tema, es un trabajo de mucho más largo plazo. Hoy el problema es que no hay un liderazgo
comprometido en México, comprometido con los derechos humanos.
En Argentina tuvimos la suerte de tener al Presidente Alfonsín quien, más allá de las leyes que tuvo que
terminar proponiendo por los alzamientos militares, era alguien verdaderamente comprometido con la causa. La
ciudadanía también tiene que votar a líderes que estén comprometidos con los derechos humanos; la ética de los
líderes es importante. Yo creo que estamos tan imbuidos en el maquiavelismo de la política que no nos damos
cuenta, pero de pronto surgen estos personajes comprometidos con ciertas causas como son los derechos
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humanos, y eso es lo que se necesita, un trabajo de todos los días de nosotros como académicos, de los
periodistas desde su lugar, desde todos los lugares, desde los estudiantes. Es un trabajo constante y no tiene
solución de muy corto plazo sin un liderazgo desde arriba en el ejecutivo, en el congreso que acompañe.
Posibilidad Política: Siguiendo con eso, recuerdo que en el informe de Nuestra Democracia 2010 se preguntaban
un poco esta cuestión: ¿cómo evitar la infiltración del crimen organizado y de otros poderes en las democracias?, y
la respuesta aquí en México se ha centrado únicamente en el sistema electoral, las reformas electorales. Quizá
porque México tiene una larga tradición desde 1977 con una liberación muy larga y donde se ha depositado en
las reformas electorales toda la idea sobre democracia. Sin embargo, el blindaje electoral que tiene hoy el
Instituto Nacional Electoral, según varios académicos, es insuficiente. ¿Será precisamente que la apuesta no debe
estar precisamente en el régimen, en estas reglas del juego, sino en la sociedad para tratar de evitar esa filtración
del crimen en la democracia?
Gabriela Ippolito-O’Donnell: Yo creo que está en los dos niveles. Hoy discutimos en la mañana en FLACSO y me
decían que México ha desarrollado muchos mecanismos de control, pero que no son efectivos. Han creado
muchas agencias de rendición de cuentas pero “quien hace la ley hace la trampa”.
Posibilidad Política: No tienen dientes.
Gabriela Ippolito-O’Donnell: Claro, entonces yo creo que es a los dos niveles. La pregunta es ¿por qué la sociedad
civil en México no es más activa? Yo creo que esto que sucedió con los estudiantes generará algunas crisis
narrativas. Crisis narrativas en el discurso democrático sobre la supuesta idea de que todo va bien acá. Se generó
una crisis, pero, bueno, para que esto cambie se necesitan varias crisis narrativas, como se dice en políticas
públicas. Yo creo que hay que poner atención en las dos categorías: las instituciones del régimen y la sociedad
civil. Como ustedes han señalado, México ha tenido un sistema muy institucionalizado comparado con otros
países de América Latina con gobiernos militares. Lo de ustedes es mucho más largo, tal vez por eso se hace más
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hincapié en los mecanismos institucionales más macro y se han olvidado un poco del tema de la sociedad civil en
la consolidación democrática. ¿Cómo se arregla eso?, si tuviera la respuesta, haría una compañía y distribuiríamos
la idea.
Posibilidad Política: ¿Cuál es el papel que los partidos políticos deben tener en la representación de los diversos
intereses de la sociedad civil?
Gabriela Ippolito-O’Donnell: Yo no soy una experta en partidos políticos, pero éstos juegan un rol fundamental en
la democracia más allá de las críticas que reciben. Yo no entiendo una democracia sin partidos políticos. En
Argentina se les dice espacios, se dice yo estoy en un espacio político. Yo de todos modos creo que es importante
que los partidos establezcan relaciones con las organizaciones de la sociedad civil, pero creo que hay que tener
organizaciones de la sociedad civil independientes de los partidos para mejorar la calidad de la democracia.
No quiero pensar en partidos que absorban los intereses de la sociedad civil. Es fundamental tener
organizaciones independientes de los partidos políticos y que empujen a los partidos a otro tipo de
funcionamiento. La competencia entre los partidos y las asociaciones, sobre todo a nivel local, es importante. Los
partidos se sienten siempre amenazados si las organizaciones de la sociedad civil son relativamente autónomas
porque les genera problemas de credibilidad frente a la ciudadanía. He sabido por todas las encuestas del
Latinobarómetro, entre otras, que las organizaciones de la sociedad civil tienen más prestigio, más legitimidad con
la ciudadanía en relación a los partidos políticos. Yo creo que es muy importante que hagan coalición, pero que se
mantengan independiente el uno del otro.
Posibilidad Política: Desde las ciencias sociales también hay una gran responsabilidad. Así pues, ¿cómo visualizar
la relación entre la ciencia política de América Latina y la ciencia política estadounidense? ¿Considera que
deberíamos transitar hacia la ciencia política muy institucionalizada como la anglosajona?
Gabriela Ippolito-O’Donnell: Espero que no.
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Posibilidad Política: ¿Por qué?
Gabriela Ippolito-O’Donnell: Yo creo que, como les decía, este cambio que ha tenido lugar en las últimas décadas
en América Latina ha sido muy positivo para las ciencias sociales de la región. Los gobiernos han invertido
bastante dinero, muchos fondos para promover las ciencias sociales y las ciencias políticas, sobre todo. Cada vez
hay más politólogos, cada vez aparecen más en diversos lugares: en los medios, en la opinión pública, en la
academia, etcétera. Así que creo que ese es un cambio positivo, y bueno, también vemos de regreso a muchos
politólogos que han estudiado en el extranjero. Vemos un crecimiento de muchos posgrados; ahora estudiar en
América Latina es una opción, eso es un cambio positivo.
Por otro lado, yo espero que no nos acerquemos más de lo que ya lo hemos hecho a la ciencia política
anglosajona. En Estados Unidos el Congreso decidió sacar los fondos destinados para la investigación en ciencia
política que concentraba la National Science Foundation. Ésta tenía una serie de millones de dólares, pero el
Congreso hizo una evaluación del trabajo de los politólogos y decidió que no servía para nada destinar ese dinero
a la ciencia política. Con ese dinero podría financiarse la investigación contra el cáncer se argumentó. Se retiraron
los fondos y sólo se dejaron recursos para la economía y algún tipo de estudios sobre relaciones internacionales.
El Congreso determinó que lo que producían los politólogos no servía para nada y ante esto, la Asociación de
Ciencias Políticas de Estados Unidos no tuvo ninguna respuesta. No fueron capaces de decir “nosotros somos
relevantes porque A, B, C, D y E”.
Por otro lado hay que aprender que las metodologías son un instrumento de trabajo, no es lo más
importante de la ciencia política. A veces yo uso muchas estadísticas en mi trabajo. Creo que a veces el Rational
Choice es importante, a veces la Teoría de Juegos nos ayuda, pero son sólo instrumentos. Se pueden hacer
entrevistas en profundidad que a veces nos ayudan mucho más que las encuestas de opinión. Lo importante es la
pregunta de investigación, después vemos qué instrumentos utilizar. Si a mí me gusta más la estadística la uso, así
que espero que no nos volvamos unos “metodólogos” a veces interesados en la política, sino que seamos
politólogos interesados en utilizar un método de trabajo que nos lleve a conclusiones relevantes. Si podemos usar
varios métodos de trabajo que nos lleven a la misma conclusión, eso reafirma que la pregunta que dio origen a la
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investigación era relevante, y que llegamos a conclusiones basadas en un método de trabajo que los politólogos
tenemos que conocer.
El camino en el que estamos los latinoamericanos es bueno. La ciencia política latinoamericana aporto
muchísimo a la ciencia política mundial, por ejemplo, con el trabajo del profesor O’Donnell sobre modernización y
autoritarismo que echó por tierra los argumentos de la teoría de la modernización. A partir de ahí se hicieron
muchas contribuciones: la teoría de la dependencia, todos los trabajos sobre migración, el trabajo de la CEPAL, el
trabajo del Estado burocrático-autoritario, el trabajo de las transiciones a la democracia surgió en América Latina.
Considero que hemos contribuido mucho y debemos estar orgullosos de eso. Debemos aprender todas las
técnicas de investigación y, también, debemos saber usarlas; sin embargo, no hay que perder de vista que se
tratan de eso, técnicas de trabajo.
Espero que aprendamos lo mejor de la ciencia política norteamericana y desechemos lo peor que tiene.
Ellos tienen el problema de hacer una ciencia política cada vez más sectaria metodológicamente y más irrelevante
teóricamente. Al margen de eso, el método de trabajo, la exigencia, de cómo se toman los cursos de grado y
posgrado es una buena experiencia en Estado Unidos. En Inglaterra, el método de trabajo es algo distinto. No hay
que abandonar la historia, ni las preguntas importantes, además, se debe tener siempre en cuenta la
metodología.
Pero insisto, no hay que subordinarse a la metodología ni mucho menos a tener un complejo de
inferioridad frente a los economistas quienes estuvieron bastante equivocados en los últimos años al decir de qué
se trataban la economía mundial. Yo soy muy optimista sobre la ciencia política en la región.
Posibilidad Política: Sí, de hecho hay un debate sobre la responsabilidad de los economistas en la crisis actual. Leí
una nota de The New York Times que decía ¿culpamos a los economistas o a la economía de la crisis del 2008?
Gabriela Ippolito-O’Donnell: La culpa de los economistas en esta crisis económica es bastante alta. Además no
pudieron preverla con sus modelos que son una simplificación de la realidad. Habría que hacer una selección de
los libros más importantes de las últimas tres décadas que han tenido un impacto considerable, no creo que haya
muchos de economía. Sin duda, existen economistas que han hecho cosas interesantes. Están quienes se dedican
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al estudio de las instituciones como Daron Acemoglu o Dani Rodrik. Esos son economistas mucho más
interesantes.
Creo que éste es el momento para que los politólogos latinoamericanos dejemos de tener complejo de
inferioridad, pues hemos aportado muchísimo a la ciencia política a nivel mundial. Usamos las técnicas que se
desarrollan en otros lugares, pero la ciencia política se puede hacer con un análisis comparado histórico, con
metodologías como la etnografía y se puede usar el rational choice. En mi trabajo utilizo muchas estadísticas, hago
muchos análisis de encuestas, pero también hago entrevistas en profundidad. No me animaría a escribir
basándome sólo en un modelo de regresión; yo necesito hablar con la gente. Si yo no veo a mi objeto de estudio
cara a cara, me cuesta mucho escribir.
Posibilidad Política: Sobre la relevancia de la ciencia política, evidentemente la obra del profesor O’Donnell es
central en América Latina. De hecho nos atrevemos a decir que es el politólogo más importante que ha dado la
región. Ésta es una pregunta bastante compleja, sin embargo, ¿cuáles considera usted que son los principales
aportes de la obra del profesor O’Donnell?
Gabriela Ippolito-O’Donnell: Bueno ahora que hablamos de esto salió un libro en inglés que se llama Reflections
on Uneven Democracies. The Legacy of Guillermo O’Donnell y ahora estamos publicando el libro que se llama La
ciencia política de Guillermo O’Donnell. Creo que en todos los grandes temas de la agenda latinoamericana
Guillermo aportó, y sobre muchos ayudo a colocarlos en el debate. Primero cuestionó cuando se decía que a
mayor desarrollo económico, mayor probabilidad de democracia; al respecto él dijo no. A partir de su trabajo
comparativo entre Argentina y Brasil, señaló que países con alto desarrollo económico transitaron hacia un
autoritarismo. Sin duda esa fue su primera colaboración.
Creo que la obsesión de Guillermo era la democracia. Sus primeros estudios tenían esa preocupación.
Siempre pensaba en la salida del autoritarismo, él veía sus tensiones internas siempre pensando cómo desde
este monstruo que es el autoritarismo se podía llegar a la democracia.
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Otro de los grandes temas es el del Estado en todas sus dimensiones, así como la democracia. Ambas
categorías estuvieron presentes en todo los debates que Guillermo generó: modernización, autoritarismo,
transiciones, el abandono de las teorías de la consolidación. Es ahí cuando aparece con el tema de la democracia
delegativa, de los tipos de democracia y sobre la calidad de la democracia. También está el debate que planteó en
su último libro, que no tuvo tiempo de discutir (Democracia, agencia y Estado. Teoría con intención comparativa),
pero que estamos tratando de polemizarlo con algunos colegas, sobre expandir la definición de democracia a
partir del concepto del ciudadano en tanto agente; si aceptamos esta conceptualización entonces, el régimen
político debe implicar un conjunto de libertades, otros derechos para transformar a ese ciudadano en un
verdadero agente.
Muchos regímenes de hoy que tienen elecciones libres, limpias y competitivas, y que son definidos como
democráticos, no lo serían a partir de esta definición propuesta por O’Donnell. Yo creo que él era un hacedor de
agenda; él tenía esa capacidad para decir “éste es el tema.” Hoy comentaba en FLACSO que Guillermo escribía
sobre algún tema y luego lo abandonaba. Por ejemplo, estaba con la democracia delegativa y le decían ¿por qué
no escribes algo más?, pero él ya estaba en el tema de la democracia, la agencia y el Estado. Todos sus escritos
tienen potencialidad para seguir investigándose.
Yo creo que su gran obsesión era la democracia no sólo a nivel académico, también a nivel personal. Él
era una persona que tenía muy presente la necesidad de generar relaciones sociales más democráticas, más
horizontales. Siempre tenía esa sensibilidad ante la desigualad social; siempre se ponía del lado del más débil y
eso, incluso, lo reflejaba en su forma de ser.
Él era militante de la democracia. Todo su pensamiento estaba abocado a cómo deshacerse del
autoritarismo a nivel macro, pero también en las relaciones sociales a nivel micro. Guillermo fue un gran
estudioso de las democracias, del autoritarismo, pero también, insisto, fue un militante de la democracia. Ese fue
el eje central de su pensamiento y de su vida, así conducía su vida.
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Posibilidad Política: Eso es muy importante porque uno puede estar debatiendo sobre democracia, pero al mismo
tiempo no tratar como seres humanos, como iguales a los otros. Aquí en México, si alguien no va vestido formal a
una oficina de gobierno, te tratan mal.
Gabriela Ippolito-O’Donnell: A Guillermo nunca le gustaron las corbatas. Por Facebook, una alumna me contactó y
me comentó lo siguiente: “yo tengo que decirle algo profesora, en el Congreso ALACIP que fue en Buenos Aires en
2010-Guillermo había dado la conferencia de clausura-, me acerque al profesor con un libro para solicitarle un
autógrafo, y él me dijo: ¿cómo un autógrafo?, somos colegas, sólo estamos en momentos distintos de la carrera,
yo soy más viejo”. Él era así, autentico y muy valiente.
Posibilidad Política: Doctora Gabriela, le agradecemos mucho.
reseñas
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Crimen e impunidad. Las trampas de la
seguridad en México.
Liliana Carvajal Larios1
Bailey, John (2014). Crimen e impunidad. Las trampas de la seguridad en México. México: Penguin Random
House Grupo Editorial México.
John Bailey, profesor de la Universidad de Georgetown, Estados Unidos, es un experto en asuntos de seguridad
en México. Su experiencia en el tema lo ha llevado a reconocer a partir de sus estudios, una diversidad de
factores que han influido e influyen en el desarrollo de situaciones de impunidad, crimen organizado, corrupción
e instituciones en México. Por lo que este libro, se presenta en el marco de un análisis sobre los lastres que
movilizan la política mexicana contemporánea.
Su estudio minucioso dividido en siete capítulos, lleva de la mano al lector en lo que él describe como las
“trampas de la seguridad” que encaminan a México por un sendero vertiginoso, violento, sanguinario e impune.
Cuestión que él observa al hacer su estudio in situ. Su observación recupera la cadena de hechos que
históricamente han proveído el ambiente necesario para que esto suceda. Por lo que, él destaca tres factores: a)
la falta de un contrato social, b) una lenta reforma en el sistema penal y c) el divorcio entre partidos políticos y
sistema electoral.
1 Licenciada en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM, Pasante de la
Licenciatura en Estudios Latinoamericanos por la Facultad de Filosofía y Letras de la UNAM, Maestrante en Gobierno y Asuntos Públicos
por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.
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Ello conlleva consecuentemente a una división igualmente tripartita del crimen, ubicando en este tenor:
a) los crímenes contra las funciones del Estado, b) el crimen por corrupción que afecta primordialmente el
sistema penal y c) los crímenes menores sin respuesta, que se suman formando en número, un monstro que
impide la gobernabilidad.
Y hablando de gobernabilidad, es imposible que John Bailey no aborde el problema que implica esto
para el desarrollo de las instituciones sociales, políticas y económicas; donde es indiscutible observar una latente
reacción al ambiente que produce la criminalidad. Sobre todo en términos de legitimidad, credibilidad y
obediencia ciudadana. Volviendo la situación en un círculo vicioso que se reproduce perfectamente en una
maquinaria incansable.
Pues pensando en los argumentos de Bailey, es fácil inferir lo delicado que resulta este escenario. Por un
lado reconocemos claramente que las instituciones son las reglas del juego, es decir, las permisibilidades y
prohibiciones a las cuales debe condicionarse el ser humano que vive en sociedad, de ahí que si éstas están
viciadas de origen, el resultado sea un sistema político complejo, con inercias difíciles de corregir como la
corrupción y la impunidad.
Ver pues un paisaje con pocos campos disciplinados para responder coherentemente a los objetivos
nacionales como hecho, y no sólo como esquemas de papel, que reconocen a la perfección la meta a la que
México debe llegar, pero que se difuminan entre la neblina de una mala implementación, la corporativización, el
clientelismo y la desobediencia civil entendida no como un acto de manifestación de inconformidad hacia el mal
gobierno, sino como un modus vivendi; es la costumbre en México.
En este sentido debemos señalar que, entre los temas que se pueden leer en este libro encontramos un
debate sobre la democracia mexicana al calor de estas “trampas de seguridad”, un análisis que reconoce los
crímenes fundacionales que han llevado a México a convertirse en lo que hoy es (la evasión de impuestos y la
informalidad), un estudio que distingue entre delincuencia organizada y delincuencia común (desarrollando
argumentos sobre el debilitamiento institucional y del Estado, así como la profundización de los crímenes ya
existentes y la consolidación de nuevos, como el secuestro y el tráfico de drogas, armas y personas, que vulneran
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el comportamiento en sociedad. Y por último, encontramos el tema de la respuesta del Estado a esta situación
nacional y las posibles rutas de escape para México.
En cuanto a las “rutas de escape”, podemos señalar que su meta final plantea una incorporación de
métodos al sistema político mexicano, para combatir la dinámica que implica la delincuencia y la corrupción,
como elementos sustanciales que impiden la realización de una gobernanza real y por ende, que aminoran la
capacidad de gobierno. Entre los que destaca la adaptación y la difusión de políticas a través de cuatro palancas
de cambio:
1. Reconocimiento del crimen violento como de mayor importancia de entre la variedad de comisión de
delitos;
2. La importancia de los movimientos sociales como motor de cambio;
3. La importancia de una reforma electoral que incluya en su corpus las reales demandas sociales;
4. Una importante reforma al sistema policial y judicial que no responda únicamente a un tipo de gobierno,
sino a un interés nacional, por tanto que pueda prosperar en el tiempo;
5. Y la incorporación de políticas que puedan fortalecer la estructura del sistema proponiéndose desde
“arriba hacia abajo”, es decir, desde la visión y coadyuvación de expertos que deben incorporarse al
gobierno; desde “abajo hacia arriba”, o con un gobierno abierto a escuchar a sus ciudadanos quienes
son los mayores afectados en este escenario; y desde “afuera hacia adentro”, con referencia en las
políticas públicas y gubernamentales empleadas en otros países, las cuales han tenido éxito en su
aplicación, para ayudar en la pronta respuesta y el impacto positivo, el cual debe mantener una
permanente evaluación gubernamental, pues reconoce la complejidad en la implementación de las
políticas.
En este punto, es importante generar una breve crítica a la composición de esas “rutas de escape” que
plantea el autor y a la par, una señalización encaminada a comprender la trascendencia del texto para los
estudios políticos.
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En cuanto a la crítica, es importante reconocer que si bien los elementos que destaca el autor son puntos
nodales de la investigación y deben ser parte de la preocupación que el Estado mexicano debe mantener al
observar estos fenómenos criminales y de impunidad; es también claro, a título de opinión, que el desarrollo
sobre el tema que Bailey ofrece queda limitado, es decir, deja la sensación que después de leer todo el
diagnóstico situacional mexicano, la respuesta es muy corta. Falta dedicar quizá en otro texto, mayor profundidad
en la descripción sobre implementación. Punto que él crítica de la diversidad de políticas públicas y
gubernamentales que se han destinado a la resolución de estos conflictos sociales e institucionales en el contexto
mexicano.
Ahora bien, en cuanto a la trascendencia del texto para los estudios políticos es sencillamente clara,
abordar los issues más sensibles al desarrollo de la democracia de facto, analizar el sistema político mexicano
desde una perspectiva de crimen e impunidad, estudiar las instituciones como agentes de cambio o permanencia
del comportamiento social y proveer de una posible respuesta a las situaciones de conflicto, lo colocan en la mira
de quienes estudian la política desde la multidisciplinariedad. Ya que los factores que más la han determinado de
hecho, provienen justo de estos temas.
En suma, en términos generales, el trabajo que nos ofrece el texto de John Bailey contiene argumentos
fáciles de digerir y un extraordinario análisis. Su lucidez sobre el tema es innegable, ofreciéndonos pues, una
ayuda para comprender el variopinto de elementos sobre el problema del crimen y la impunidad como el
resultado más claro y costoso de “las trampas de la seguridad en México”.
![“Don Carlos Chimo del Perú: ¿Del Común o cacique?,” Secuencia: Revista de historia y ciencias sociales [Mexico] 81 (septiembre-diciembre 2011), pp. 13 – 41](https://img.pdfslide.net/doc/110x75/631c449193f371de19015c30/don-carlos-chimo-del-peru-del-comun-o-cacique-secuencia-revista-de.jpg)
