v

KATA PENGANTAR

Di era global seperti sekarang ini, kesadaran anggotamasyarakat terhadap keberadaan organisasi dan manajemensemakin meningkat. Ketatnya persaingan, meningkatnyakadar ketidakpatian, dan semakin dirasakannyaketerbatasan, mendorong orang-orang untuk semakin hati-hati dalam berpikir dan bertindak, terutama dalam urusanbisnis yang menuntut kecermatan dalam perencanaan,kesungguhan dalam pelaksanaan, dan kejelian dalamevaluasi, agar tujuan tercapai dengan baik. Oleh karena itu,memahami manajemen dan keterampilan dalam menerapkanfungsi-fungsinya menjadi penting.

Dalam manajemen, tahap perencanaan memegangperanan penting, karena perencanaan merupakan langkahawal untuk memiliki sebuah pedoman kerja yang terarahdan jelas, sehingga aktifitas organisasi dapat diarahkanuntuk mencapai tujuan. Perencanaan yang baik memberikankontribusi besar terhadap keberhasilan mencapai tujuan,tetapi sebuah rencana tidak berarti apa-apa tanpa adanyapelaksanaan atau implementasi. Oleh karena itu, dalam bukuini perencanaan dan implementasi menjadi bahasan utama,kemudian dilengkapi dengan evaluasi. Hal lain yang perlujuga dikemukakan, bahwa rencana yang baik dapatdijadikan pedoman pelaksanaan sekaligus dapat digunakansebagai pedoman evaluasi, karena dalam prakteknyaevaluasi adalah membandingkan antara target yangditetapkan dalam rencana dan realisasi sebagai hasilimplementasi.

Hal lain yang perlu digarisbawahi adalah tentangperubahan cara pandang seseorang dalam menyikapi prosesperencanaan dan munculnya sebuah rencana. Dalam

vi

kehidupan nyata sulit dipungkiri adanya perencanaan semu,artinya tidak mencerminkan sebuah rencana murni yangutuh, karena sering terjadi penyusunan rencana berdasarkandana yang tersedia, sehingga sulit mewujudkan sesuatu yangberkualitas. Idealnya, rencana disusun sedemikian rupa gunamewujudkan suatu produk sesuai dengan harapan. Dana,merupakan konsekuensi dari sebuah rencana, berapa pundana yang diperlukan harus dipenuhi kalau memang sudahdiperhitungkan dengan matang dan akurat.

Buku ini diberi judul "Perencanaan, Implementasi, danEvaluasi Kebijakan (Fungsi-Fungsi Manajemen)”, yangdiharapkan dapat menjadi bahan renungan bagi pembaca,khususnya mahasiswa dalam memahami tentang fungsi-fungsi manajemen yang tidak dapat dipisahkan denganmanajemen secara keseluruhan. Bagi mahasiswa atau orangyang memiliki minat untuk mempelajari seluk belukmanajemen, buku ini akan sangat membantu dalammemahami keterkaitan antara perencanaan, implementasi,dan evaluasi, sehingga dapat menambah wawasan untukdijadikan bekal dalam mengemban tugas sebagai manajer.

Diakui bahwa dalam penyusunan buku ini penulisbanyak menghadapi kendala yang disebabkan olehketerbatasan, terutama keterbatasan waktu dan tenaga.Tetapi berkat bantuan dan dorongan dari berbagai pihak,kendala-kendala tersebut dapat diatasi sehingga buku iniselesai disusun dan akhirnya sampai ke tangan pembaca.Oleh karena itu, dalam kesempatan yang baik ini penulismengucapkan banyak terimakasih kepada semua pihak yangtelah membantu dalam berbagai bentuk.

Akhirul kata, penulis berharap semoga buku inibermanfaat bagi siapa saja yang ingin mengembangkan dirimelalui belajar dan berpikir, sehingga hari ini akan lebihbaik dari kemarin, dan hari esok akan lebih baik dari hari ini

vii

melalui membaca dan belajar . Hanya kepada Allah-lah, kitasemua memohon petunjuk dan perlindungan, semoga niatbaik kita semua mendapat izin dan ridhoa-Nya. Amiin.

Majalengka, April 2014

Penulis

viii

PENGANTAR PENERBIT

Dewasa ini perkembangan Iptek semakin pesat,seiring dengan tuntutan zaman yang semakin kompleks,sehingga diperlukan pemikiran yang arif dan bijak gunamenghadapi perubahan yang terus berlangsung. Demikianjuga di bidang sosial, perubahan terus terjadi sehinggamemerlukan perubahan cara pandang ke arah yang lebihbaik agar apa yang dilakukan lebih efektif dan efisien.

Pada tataran praktis, harus diakui bahwa orang semakinsadar akan perlunya berpikir dan bertindak cermat dalamsegala hal, karena tingginya persaingan dan dinamika hidupyang semakin kompleks, di mana semua pekerjaan harusdirencanakan terlebih dahulu. Perencaan, implementasi, danevaluasi merupakan fungsi-fungsi manajemen yang palingkrusial dalam kehidupan.

Oleh karena itu, kami berusaha menerbitkan buku yangberjudul “Perencanaan, Implementasi, dan EvaluasiKebijakan Fungsi-Fungsi Manajemen” ini, sebagai salah satubentuk apresiasi dan dukungan untuk mewujudkan cita-citabeliau yang ingin menyumbangkan buah pikirannya kepadamasyarakat dan bangsa agar mampu menghadapi hidup dankehidupan dengan berbagai persoalannya demi kemajuan dimasa yang akan datang.

Buku ini ditulis oleh Prof. Dr. H.A. Yunus, Drs., SH.,MBA, M.Si. dibantu oleh Dr. E.Kosmajadi, M.M.Pd. Disela-sela kesibukannya sebagai Rektor UniversitasMajalengka, beliau masih sempat menulis demipengabdiannya kepada dunia pendidikan yang telahditekuninya sejak 1967. Beliau meniti karir sebagai pendidiksejak usia muda sampai saat ini. Dalam perjalanan karirnyabeliau sempat memasuki dunia birokrasi, tetapi nalurikependidikan tetap kuat dan akhirnya kembali ke dunia

ix

pendidikan. Saat ini beliau telah melampaui usia 60 tahun,tetapi semangatnya dalam berkarya tak pernah surut, bahkanmasih produktif dan memiliki mimpi besar untuk terusmengembangkan Universitas Majalengka yang semakin besardan berkualitas.

Selain itu, beliaupun aktif sebagai pengajar padaProgram Pascasarjana Universitas Majalengka dan padabeberapa perguruan tinggi di Jawa Barat. Pada diri beliaumelekat beberapa sifat yang layak diteladani dan sangatbermanfaat bagi yang lain, yakni pandai memotivasi oranglain, selalu siap menjadi pengayom, dan cepat tanggapterhadap ide dan gagasan yang inovatif.

Kami berharap, dengan terbitnya buku ini semogamenjadi pendorong bagi semua orang untuk mengikutijejaknya, menjadi pendidik yang produktif termasuk dalammenghasilkan karya tulis sebagai salah satu bentukpengabdian kepada masyarakat.

Majalengka, April 2014

Penerbit

x

x

DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR..................................................... vKATA PENGANTAR PENERBIT................................. viiiDAFTAR ISI ................................................................... x

BAB I PENDAHULUAN ............................................. 11.1 Latar Belakang ........................................... 11.2 Organisasi ................................................... 71.3 Fungsi Manajemen dalam Organisasi ......... 12

BAB II PERENCANAAN ............................................. 152.1 Pendahuluan ................................................ 272.2 Azas-azas Perencanaan................................ 292.3 Unsur, Sifat, dan Fungsi Perencanaan......... 352.4 Proses Perencanaan ..................................... 452.5 Perencanaan Strategis.................................. 582.6 Teknik-teknik Perencanaan ......................... 74

BAB III PENGORGANISASIAN .................................. 793.1 Arti dan Definisi Organisasi........................ 793.2 Prinsip Organisasi........................................ 873.3 Pengorganisasian ......................................... 91

BAB IV PELAKSANAAN KEBIJAKAN...................... 1094.1 Pengertian Pelaksanaan (Implementasi)...... 1124.2 Beberapa Pandangan tentang Pelaksanaan

Kebijakan..................................................... 1154.3 Kejelasan Makna Pelaksanaan .................... 1204.4 Perbedaan Rencana dengan Pelaksanaan .... 1254.5 Hubungan Rencana dengan Pelaksanaan .... 1274.6 Kebijakan dalam Pelaksanaan ..................... 1304.7 Skenario Pelaksanaan.................................. 133

xi

4.8 Model-model Pelaksanaan ....................... 1534.9 Memilih Model Pelaksanaan .................... 1604.10 Beberapa Masalah dalam Pelaksanaan..... 1664.11 Menanggulangi Masalah Pelaksanaan...... 1694.12 Sistem Pelaksanaan ................................. 1724.13 Birokrasi dan Pelaksanaan........................ 175

BAB V PENGAWASAN & EVALUASI KEBIJAKAN ..... 1795.1 Pengawasan ................................................ 1795.2 Teori dan Praktek Evaluasi Kebijakan

Publik.......................................................... 2105.3 Teori Sebab-Akibat dan Analisis Kebijak-

an ................................................................ 2165.4 Teori Normatif dan Analisis Kebijakan ... 2165.5 Fungsi Evaluasi Kebijakan......................... 2185.6 Evaluasi Kebijakan..................................... 219

BAB VI PENUTUP......................................................... 234DAFTAR PUSTAKA...................................................... 236

1

BAB IPENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Kebijakan publik (public policy), erat kaitannya dengankehidupan bersama di dalam suatu Negara dengan berbagaiaspek. Apabila membahas tentang negara, tentu saja akanmeluas kepada hal-hal yang berkaitan dengan kepentinganbersama yang berkenaan dengan :

a. Siapa dan apa saja yang tinggal di negara,b. Siapa dan apa saja yang menjadi bagian dari negara

tersebut, baik ketika berada di dalam negara maupundi luarnya,

c. Siapa dan apa saja yang berhubungan dengan negaradan warga negara dari negara yang bersangkutan.

Dari ketiga hal di atas dapat dilihat bahwa kehidupanbersama yang kita namakan negara, secara mutlak mengatursiapa dan apa yang ada di dalam negara. Kehidupan bersamadi dalam suatu negara perlu diatur, tujuannya adalah agar satusama lain tidak saling merugikan. Namun bukan sekedardiatur, melainkan perlu juga ada peraturan yang berlaku secaramengikat untuk semuanya. Bagi masyarakat yang melanggarakan diberi sanksi sesuai dengan bobot pelanggarannya,dijatuhkan oleh lembaga yang mempunyai tugas menjatuhkansanksi. Aturan tersebut secara sederhana kita pahami sebagaikebayakan publik.

Dengan demikian, kebijakan publik dapat juga dikatakansebagai hukum. Namun secara lebih jelas, perlu dikemukakandefinisi kebijakan publik yang telah dirumuskan oleh parapakar, antara lain pendapat Thomas R.Dye dalam Nugroho(2004;3), yang menyatakan bahwa : “Kebijakan publik sebagai

2

segala sesuatu yang dikerjakan pemerintah, mengapa merekamelakukan, dan hasil yang membuat sebuah kehidupanbersama tampil berbeda”.

Sedangkan menurut Harord Laswell kebijakan publikmelupakan suatu program yang diproyeksikan dengan tujuan-tujuan tertentu, nilai-nilai tertentu, dan praktek-praktektertentu. Definisi ini menggambarkan bahwa dalam kebijakanpublik akan mengandung rumusan tujuan yang ingin dicapai,nilai-nilai yang ingin dilestarikan, dan praktek-praktek yangakan dilakukan sebagai implementasi dari kebijakan yangbersangkutan.

Masih banyak pendapat para ahli yang lain, namun perludicari rumusan yang lebih sederhana tanpa mengurangi maknayang ada di dalamnya. Menurut Riant Nugroho (2004: 4),kebijakan publik adalah “segala sesuatu yang tidak dikerjakanoleh pemerintah”

Untuk memahami, siapa pemerintah itu yangsebenarnya, memang agak sulit untuk dijawab dengan tegas,karena tergantung kepada ungkapan-ungkapan yangmendahuluinya.

Contoh :

“Kemudian daripada itu untuk membentuk suatupemerintah negara Indonesia yang melindungi segenap bangsaIndonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untukmemajukan kehidupan bersama, mencerdaskan kehidupanbangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkankemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial…”(Pembukaan UUD 1945 alinea keempat).

Dalam ungkapan tersebut yang dimaksud denganpemerintah adalah mencakup seluruh organisasi negara, baikitu MPR, DPR, BPK, MA, dan Pemerintah Daerah. Kemudian

3

dalam kehidupan sehari-hari media massa seringmenggunakan istilah pemerintah dalam pemberitaannya,seperti : “Pemerintah akan mengeluarkan Letter of Releaserand Dischange, pembebasan dari tuntutan bagi 4 orangobligator BPPN yang telah menyelesaikan utang-utangnya…”Dalam ungkapan ini yang dimaksud dengan pemerintah adalahBPPN yang merupakan bagian dari suatu kabinet.

Sedangkan dalam ungkapan lain, pemerintah memilikipengertian yang berbeda. Misalnya dalam ungkapan :“Pemerintahan Megawati merupakan kelanjutan daripemerintahan Abdurachman Wahid....” Dalam ungkapan inipemerintahan berarti Presiden beserta seluruh kabinet danjaringan pemerintahan daerahnya. Walaupun yang disebutadalah nama Megawati atau Abdurachman Wahid, namunyang dimaksud bukan individu melainkan seperangkat orangdalam kebersamaan.

Dari beberapa contoh di atas tampak bahwa belum adarumusan yang jelas, siapa pemerintah sebagai aktor sentraldari kebijakan publik? Tetapi sudah mulai terlihat bahwa yangdimaksud dengan pemerintah tidak merujuk kepada seseorangatau individu, melainkan badan-badan publik yang bertujuanuntuk melaksanakan tujuan negara. Maka untukmemahaminya perlu mengenal terlebih dahulu bahwa di dalamkehidupan bersama terdapat tiga jenis organisasi, yaitu:

a. Organisasi publik

b. Organisasi pencari laba

c. Organisasi bukan pencari laba.

Berdasarkan tiga jenis organisasi tersebut, kebijakanpublik merupakan kebijakan yang dibuat oleh organisasipublik. Dengan demikian, dalam beberapa hal organisasipublik identik dengan pemerintah.

4

Dalam memahami suatu negara yang di dalamnyaterdapat kebersamaan, begitu banyak pihak-pihak yangterlibat. Maka untuk menjaga kebersamaan tersebut perlusuatu aturan yang mampu mengatur semuanya. Sebelumnya,yang berfungsi sebagai perekat kebersamaan masyarakatadalah nilai-nilai kepercayaan, agama, dan tradisi yang dikenaldengan istilah modal sosial. Namun dalam lingkup yang lebihbesar dan kompleks ketiga hal tersebut tidak cukup, sehinggaberkembang menjadi administrasi. Karena berkaitan denganpublik, maka disebut administrasi publik.

Istilah administrasi publik (public administration) yangberasal dari bahasa Inggris diterjemahkan ke dalam bahasaIndonesia dengan beberapa istilah, ada yang menggunakan :administrasi publik, administrasi negara, administrasipemerintahan, bahkan ada yang lebih sempit merujuk kepadabirokrasi maupun sebuah sistem politik. Di dalam kamusInggris-Indonesia (John M Echols) yang diterjemahkan olehHassan Shadily, public administration diterjemahkan sebagaiilmu ketata-prajaan, ilmu usaha negara, administrasipemerintahan, atau negara”.

Urusan negara dari masa ke masa terus berkembangdengan berbagai perubahan pandangan sesuai dengan tuntutankeadaan, bahkan negara membentuk bermacam-macamorganisasi yang justru tidak diurus dengan cara negara,misalnya dengan adanya Badan Usaha Milik Negara (BUMN)baik yang diurus oleh negara maupun bukan oleh negara.Dengan demikian, administrasi negara yang semula hanyaberkaitan dengan pemerintahan, birokrasi, politik, dansebagainya sekarang dituntut untuk melebarkan pandangan keluar dari khasanah “administrasi negara”. Implikasinya maknaadministrasi tidak hanya sebagai administrasi saja melainkandipahami sebagai manajemen. Hal ini berdasarkan alasanbahwa arti administrasi secara etimologis terlalu sempit karena

5

hanya merujuk kepada pelayanan, bahkan dalam kamus JohnM Echols diterjemahkan sebagai “tata-usaha”. Padahaladministrasi negara dituntut untuk mampu mengkreasikan nilaibagi masyarakat atau bangsa di mana ia berada. Apalagisekarang, peranan negara semakin penting dalam membangundaya saing global dari setiap negara.

Dewasa ini, administrasi negara dihadapkan kepadaperkembangan yang semakin kompleks, dengan meluas danrumitnya misi sejalan dengan munculnya konsep goodgovernance. Istilah ini disebut sebagai kepemerintahan yangbaik (LAN, 2000). Oleh karena itu, implementasi administrasidengan pola lama tidak akan mampu merespon kepentinganmasyarakat secara keseluruhan. Apalagi apabila merujukkepada ciri-ciri good governance rumusan UNDP, yang harusdipenuhi yaitu: partisipasi, kekuasaan hukum, transfaransi,ketanggapan, orientasi konsensus, kesetaraan, hasil guna dandayaguna, ketanggunggugatan, dan visi strategis.

Khusus mengenai perubahan pokok yang berkaitandengan makna administrasi publik, tidak lagi sekedarpemerintah (eksekutif), melainkan berkembang kepada maknanegara (state), sehingga menjadi aktor-aktor yang berkenaandengan penyelenggaraan negara, yang menyangkut sektormasyarakat.

Dari uraian di atas dapat dipahami bahwa di sebuahnegara dalam arti luas yang sering juga disebut sebagai sistempolitik, terdapat dua kelompok organisasi besar, yakni negara(state) dan masyarakat (society). Pada masa-masa yang telahlalu, pembagian kelompok organisasi dalam pembelajaranadministrasi negara meliputi tiga hal, yakni negara (state),masyarakat (society), dan swasta (private). MenurutDwidjowiyoto dalam Nugroho (2004:15), sekarang munculpemikiran baru tentang pemilahan yang disusun secarakonsisten sesuai dengan konsep di atas, sebagai berikut:

6

Tabel: 1.1Aktor Versus Kegiatan

KegiatanNirlaba/Non Bisnis Pelaba/Bisnis

Pelaku Negara Eksekutif(pemerintah)

Legislatif(MPR/DPR)

Yudikatif (MA) Akuntatif (BPK) Konsultatif (DPA)

Badan UsahaMilik Negara

Masyarakat Politik & Hukum(Parpol, Kelompok-kelompok penekan,Kelompok-kelompokkepentingan, dsb)

Sosial &Kebudayaan(Pendidikan, Agama,Kesehatan, Kesenian,Kepemeliharaan,Kekeluargaan, dsb)

Formal(Perseroan,Firma, CV,UD, UB,Koperasi, dsb)

Informal(Perorangan,kelompok,Rumah Tangga,dsb)

Pemikiran di atas berdasarkan konsep kegiatan pokokmanusia yang bersifat sosial dan tidak semata-matamengumpulkan keuntungan ekonomi. Selain itu, dimaksudkanuntuk mendorong manusia untuk membangun kerja sama danpersaingan.

Dari uraian di atas semakin tampak bahwa tatanan suatunegara dibentuk oleh berbagai kelompok, kelompok-kelompoktersebut masing-masing memiliki tujuan yang ingin dicapaidan di dalamnya terdapat aktivitas kebersamaan denganberbagai pendukungnya. Sampai di sini, kelompok-kelompok

7

itu kita sebut sebagai organisasi, baik organisasi di lingkunganpemerintahan maupun organisasi masyarakat.

1.2 OrganisasiUntuk memahami istilah organisasi, terlebih dahulu

perlu dikemukakan beberapa definisi dasar yang berkaitandengan organisasi, meliputi : a) pengertian organisasi; b)struktur organisasi c) desain organisasi, dan d) teori organisasi.

a. Pengertian Organisasi

Menurut Stephen P. Robbins (1994:4), “Organisasiadalah kesatuan (entity) sosial yang dikoordinasikan secarasadar, dengan sebuah batasan yang relatif dapat diidentifikasi,yang bekerja atas dasar yang relatif terus-menerus untukmencapai suatu tujuan bersama atau sekelompok tujuan”.

Dari definisi di atas dapat diambil pokok-pokokpemikiran yang merupakan ciri dari organisasi, denganpenjelasan sebagai berikut:

1) Dikoordinasikan dengan sadar

Di dalam sebuah organisasi diperlukan adanya koordinasi,karena di dalam organisasi terdapai bermacam-nracamsumber daya, baik sumber daya manusia maupun bukanmanusia. Inti dari organisasi adalah manusia yangmerupakan kesatuan sosial, yang berarti bahwa unit ituterdiri atas orang atau kelompok orang. Adapun yangdinamakan kelompok tentu terdiri atas dua orang ataulebih yang satu sama lain terlibat interaksi. Pola interaksidalam suatu organisasi tidak timbul begitu saja, melainkantelah dipikirkan terlebih dahulu. Maka di dalamnya adakebersamaan dalam mencapai tujuan. Koordinasimengandung makna manajemen, merupakan kebutuhan

8

mutlak untuk mengkoordinasikan pola interaksi manusiayang tergabung di dalamnya.

2) Batasan yang relatif dapat diidentifikasi

Sebuah organisasi mempunyai batasan relatif dapatdiidentifikasi. Batasan dapat berubah dalam kurun waktutertentu dan tidak selalu jelas. Tetapi suatu batasan yangjelas harus ada, agar dapat dibedakan antara anggota danbukan anggota. Batasan cenderung dicapai melaluiperjanjian yang eksplisit maupun implisit antara anggotadengan organisasinya. Dalam hubungannya dengankepegawaian, terdapat suatu perjanjian implisit, di manapekerjaan itu ditukar dengan pembayaran upah. Dalamorganisasi sosial atau sukarela, para anggota memberikankontribusi dengan imbalan prestise, interaksi sosial, ataukepuasan dalam membantu orang lain.

3) Keterikatan yang terus menerus

Orang-orang yang bergabung di dalam organisasi tetapeksis karena ada keterikatan yang terus-menerus, namuntentu saja tidak harus terikat dalam keanggotaan seumurhidup. Keterikatan tersebut bervariasi, sesuai dengan jenisorganisasinya. Misalnya seorang salesman memintabekerja delapan jam sehari, dan lima hari dalamseminggu. Dalam ekstern yang lain, seseorang yangterus-menerus sebagai anggota organisasi hanyamenghadiri pertemuan setahun sekali, atau mungkinhanya berpartisipasi dengan membayar kontribusi tahunan(iuran) saja. Suatu organisasi pada saat-saat tertentu akanmenghadapi perubahan yang konstan, walaupun pada saatmereka menjadi anggota semuanya berpartisipasi secarateratur. Apalagi sekarang, di mana orang memilikikebebasan untuk berserikat dan mengemukakan pendapat,organisasi baru bisa tumbuh dan hilang setiap saat.

9

4) Mencapai Sesuatu

Mencapai sesuatu dalam definisi di atas adalah tujuan,pada umumnya tujuan tersebut tidak dapat dicapai hanyadengan usaha individu secara terpisah. Hal tersebut akanlebih mungkin untuk dicapai secara efisien melalui usahakelompok. Dalam prakteknya, seorang anggota organisasitidak sepenuhnya mendukung pencapain tujuan tersebut,tetapi ada kesepakatan umum mengenai misi organisasi.

Dalam prakteknya, usaha mencapai tujuan dilakukanmelalui pembagian pola-pola kerja, kemudian semua orangyang berada pada masing-masing bagian diminta untuk salingberhubungan, termasuk tugas khusus yang dilakukan sertasebuah hirarki dari manajer dan pekerja (pimpinan dan yangdipimpin). Sebagai imbalan atas usaha, mereka mendapatkompensasi. Akhirnya, sebuah organisasi akan hidup (aktif)berdasarkan aktivitas para anggotanya.

b. Struktur Organisasi

Dalam praktek berorganisasi, struktur organisasidibutuhkan untuk mengkoordinasikan pola interaksi paraanggota organisasi secara formal. Dengan adanya strukturorganisasi dapat ditetapkan bagaimana tugas akan dibagi, siapamelapor kepada siapa, mekanisme koordinasi yang formal,serta pola interaksi yang akan diikuti.

Pembahasan inti yang akan dikemukakan dalam kajianstruktur organisasi ini meliputi kompleksitas, formalitas, dansentralisasi.

1) Kompleksitas

Kompleksitas mempertimbangkan tingkat diferensiasiyang ada dalam organisasi. Termasuk di dalamnya tingkatspesialisasi dan pembagian kerja, jumlah tingkatan dalam

10

hierarki organisasi, serta tingkat sejauh mana unit-unitorganisasi tersebar secara geografis.

2) Formalitas

Formalitas berkaitan dengan tingkat organisasi dalammenyadarkan dirinya kepada peraturan dan proseduruntuk mengatur prilaku dari para anggotanya. Beberapaorganisasi beroperasi dengan berpedoman pada sesuatuyang telah distandarkan secara minimum. Hal lainnya,organisasi yang berskala kecil pun telah mempunyaisegala macam peraturan yang memerintahkan kepadaanggotanya mengenai apa yang dapat dan tidak dapatdilakukan.

3 ) Sentralisasi

Sentralisasi mempertimbangkan tentang di mana letakpengambilan keputusan. Pada beberapa organisasi,pengambilan keputusan sangat disentralisasikan. Masalah-masalah yang dihadapi disalurkan ke atas, kemudian paraeksekutif senior memilih tindakan yang tepat.

Pada kasus tertentu, pengambilan keputusandidesentralisasikan, artinya pengambilan keputusantersebar ke bawah di dalam hierarki organisasi. Namunperlu dipahami bahwa organisasi dalam pembahasan inibukan terletak pada disentralisasikan ataudidesentralisasikan, karena kedua istilah tersebutmerupakan dua ujung dari sebuah rangkaian kesatuan.Dengan demikian, organisasi cenderung untukdisentralisasikan atau didesentralisasikan, namunmeletakkan organisasi di dalam rangkaian tersebutmerupakan salah satu faktor utama di dalam menentukanjenis struktur yang mana yang akan digunakan dandibentuk.

11

c. Desain Organisasi

Desain organisasi menekankan kepada sisi manajemendari teori organisasi. Desain organisasi ini mempertimbangkankonstruksi dan mengubah struktur organisasi untuk mencapaitujuan-tujuan organisasi. Dalam mengkonstruksi ataumengubah sebuah organisasi dimulai dengan merumuskantujuan akhir, kemudian si perancang menentukan cara-carauntuk mencapai tujuan tersebut. Rancangan sebuah organisasibiasanya dalam bentuk bagan organisasi.

Dalam memahami teori organisasi, dipelajari dariperspektif kebutuhan manajer dan manajer masa depan, makaorientasinya akan tertuju kepada desain organisasi.

a. Teori Orgonisasi

Teori organisasi adalah disiplin ilmu yang mempelajaristruktur dan desain organisasi, merujuk kepada aspek-aspekdeskriptif dari disiplin ilmu tersebut. Di dalam teori dijelaskanbagaimana organisasi itu sebenarnya distruktur danmenawarkan tentang bagaimana organisasi dapat dikonstruksiguna meningkatkan efektivitasnya.

Untuk mempertajam pemahaman tentang teoriorganisasi, perlu juga dikemukakan perbedaan antara prilakuorganisasi (PO) dengan teori organisasi (TO). Kedua haltersebut berbeda, tetapi ada juga bidang-bidang yang berkaitanatau overlap.

Salah satu ciri yang membedakannya, prilaku organisasiberpandangan mikro, yang memberi tekanan kepada individu-individu atau kelompok-kelompok kecil. Kajiannyamemfokuskan diri kepada prilaku di dalam organisasi dankepada seperangkat prestasi serta variabel-variabel mengenaisikap yang sempit dari para anggota atau pegawai, meliputiproduktivitas pegawai, absensi, perputaran pegawai, dan

12

kepuasan kerja. Sedangkan topik-topik prilaku individu yangsecara khusus dipelajari dalam PO adalah persepsi, nilai-nilai,pengetahuan, motivasi, serta kepribadian. Termasuk didalamnya topik mengenai kelompok yang meliputi peran,status kepemimpinan, kekuasaan, komunikasi, dan konflik.

Sedangkan dalam teori organisasi, pandangannyabersifat makro. Unit-unit analisisnya adalah organisasi itusendiri atau sub-sub utamanya. TO memfokuskan diri kepadaprilaku dari organisasi dan menggunakan definisi yang lebihluas tentang keefektifan organisasi. TO tidak hanyamemperhatikan prestasi dan sikap para pegwai, melainkanmemperhatikan juga kemampuan organisasi secarakeseluruhan untuk menyesuaikan diri dalam mencapai tujuan-tujuannya.

1.3 Fungsi-fungsi Manajemen dalam Organisasi

Seperti yang telah dikemukakan sebelumnya bahwa didalam organisasi terdapat kesatuan sosial yakni mempunyaitujuan bersama. Dalam kesatuan sosial dengankebersamaannya, diperlukan koordinasi yang mengandungpengertian manajemen.

Dengan demikian, suatu organisasi dikatakan telahberfungsi dengan baik apabila terjadi interaksi di antara paraanggotanya dalam mencapai tujuan. Fungsi-fungsi utama dariaktifitas organisasi adalah perencanaan, implementasi,evaluasi dan pengawasan program.

Semua itu merupakan serangkaian proses yang utuhdalam suatu sistem manajemen, satu sama lain salingmelengkapi dan berkaitan erat. Fungsi-fungsi tersebut identikdengan proses manajemen, yakni planning, organizing,

13

actuating, Evaluasion, dan Controling dengan penjelasansebagai berikut:

1) Planning (Perencanaan)Perencanaan (planning) adalah suatu pemilihan yangberhubungan dengan kenyataan-kenyataan, membuat danmenggunakan asumsi-asumsi yang berhubungan denganwaktu yang akan datang (future) dalam menggambarkandan merumuskan kegiatan-kegiatan yang diusulkandengan penuh keyakinan untuk tercapainya hasil yangdikehendaki.

2) Organizing (Pengorganisasian)Menentukan, mengelompokkan, dan pengaturan berbagaikegiatan yang dianggap perlu untuk pencapaian tujuan;penugasan orang-orang dalam kegiatan denganmenetapkan faktor lingkungan fisik yang sesuai, danmenunjukkan hubungan kewenangan yang dilimpahkanterhadap setiap individu yang ditugaskan untukmelaksanakan kegiatan.

3) Actuating (Implementasi)Implementasi identik dengan penggerakan/pelaksanaan(actuating), yaitu usaha agar semua anggota kelompoksuka melaksanakan tercapainya tujuan dengankesadarannya serta berpedoman kepada perencanaan danusaha pengorganisasiannya.

4) Evaluation (Evaluasi)Biasanya evaluasi ditujukan untuk menilai sejauhmanakeefektifan kebijakan publik guna dipertanggungjawabkankepada konstituennya. Selain itu, evaluasi diperlukanuntuk mengetahui kesenjangan antara harapan dengankenyataan. Apabila terjadi penyimpangan yang jauhdalam arti kenyataan berbeda dengan harapan perlu segeraditindaklanjuti dengan usaha perbaikan, apabila kenyataan

14

sesuai dengan harapan akan dilakukan pengembanganatau setidak-tidaknya mempertahankan prestasi yang telahdicapai.

5) Controlling (Pengawasan/ Pengendalian)Pengawasan berguna untuk mengetahui apakahpelaksanaan kerja sesuai dengan rencana yang telahditentukan atau tidak, apabila diperlukan dapat dilakukanperubahan-perubahan atau pembetulan secukupnya.

Secara lebih spesifik, dapat dikatakan bahwa pengawasanbertujuan untuk memastikan bahwa kegiatan atau aktifitasorganisasi berjalan sesuai dengan rencana dan untukmenghindari adanya penyimpangan.

15

BAB II

PERENCANAAN

2.1 Pendahuluan

Sebagai manajer atau pucuk pimpinan dari suatuorganisasi, kadang-kadang seseorang akan berada dalamsituasi yang sarat dengan pertanyaan. Siapakah kita? Dimanakah kita berada? Ke manakah tujuan kita?”. Kata-katabijak tersebut intinya dikutip dari Al Qur’an, merupakanpertanyaan mendasar bagi setiap orang yang berpikir dan inginmencapai kesempurnaan hidup melalui usaha yang baik,Demikian juga halnya dengan seorang manajer, pertanyaanbijak tersebut perlu diajukan secara berkala, tujuannya tiadalain agar yakin bahwa upaya manajer dan organisasi senantiasaterfokus kepada tujuan yang ingin dicapai.

Istilah fokus, merupakan kata kunci yang sangat pentingdalam konsep perencanaan. Salah satu alasan mengapamenomorsatukan rencana dalam kegiatan organisasi, baik dilingkungan pemerintahan maupun swasta, yaitu agar semuaaktivitas bisa menyumbangkan sesuatu yang bermakna bagisemua pihak. Perencanaan ini secara umum telah dipahamioleh berbagai kalangan, namun salah satu kritik yang perludikemukakan bahwa proses perencanaan lebih cenderungbersifat analitik daripada intuitif. Kedua-duanya memangdiperlukan, namun harus diseimbangkan dengan jenisperencanaan yang sedang dihadapi.

Secara teoretis, perencanaan adalah proses menetapkantindakan atau aktifitas organisasi yang akan dilaksanakan dimasa yang akan datang. Proses yang ditempuh diawali denganmemikirkan jawaban atas sejumlah pertanyaan logis, yakniapa, siapa, kapan, di mana, mengapa, dan bagaimana? Dalam

16

proses berpikir, tentu tidak sederhana dan bukan sekedarmenjawab pertanyaan secara spontan, melainkan terdapat satutahapan pemikiran yang lebih jauh dan mendalam agarjawabannya benar-benar tepat. Itulah sebabnya, di kalanganakademisi ada yang menyatakan bahwa perencanaanmerupakan proses intelektual, karena harus mampumemikirkan sesuatu yang mungkin terjadi di masa yang akandatang dengan segala aspeknya.

Dalam proses pemikiran, terdapat tiga tahapan pentingdalam perencanaan yang lengkap. Menurut George LMorrisey (2002:1), “Secara sederhana, dapat dikatakan bahwaporsi pemikiran strategis dari proses ini amat bersandar padaintuisi, sedangkan porsi analisis hanya sedikit; Porsiperencanaan jangka panjang memerlukan keseimbangan diantara keduanya; dan Porsi perencanaan taktis amat bersandarpada analisis, sedangkan intuisi terutama berfungsi sebagaipengecek dan penyeimbang”. Untuk mengamati ketiga porsiperencanaan tersebut, George L Morrisey menjelaskan lebihlanjut bahwa ada tiga ungkapan yang dapat dihubungkandengan ketiganya, yakni perspektif, posisi, dan performa.Penekanan dari masing-masing komponen diuraikan sebagaiberikut.

Pemikiran strategis mengarah pada perspektif,Perencanaan jangka panjang mengarah pada posisi,dan Perencanaan taktis mengarah pada performa.

Ketiga porsi proses perencanaan tersebut salingberhubungan, dari tahap paling awal sampai kepada tahapakhir dan implementasi. Keterkaitan antara ketiganya dapatdigambarkan sebagai berikut.

17

I. Pemikiran Strategis - Nilai-nilai

- Visi

- Misi

- Strategi

II. Perencanaan JP - Area strategi kunci

- Analisis isu kritis

- Strategi jangka panjang

- Rencana tindakan strategi

III. Perencanaan - Area hasil kunciTaktis

- Analisis isu kritis

- Indikator kinerja kunci

- Sasaran

- Rencana tindakan

- Peninjauan rencana

Implementasi Rencana& Hasil

Gambar 2.1Proses Perencanaan

Sumber: George L Morrisey, (2002:3)

18

Semua tahapan perencanaan (Gambar 2.1) memegangperanan penting dalam perencanaan secara keseluruhan,dengan pertimbangan sebagai berikut.

Pentingnya Pemikiran Strategis :

Pemikiran strategis organisasional adalah koordinasipikiran-pikiran kreatif menjadi suatu perspektif bersamayang memungkinkan organisasi melangkah ke masa depandengan suatu sikap untuk memenuhi kebutuhan semuapihak yang berkepentingan.

Tujuan pemikiran strategis adalah membantu perencanamengeksploitasi tantangan-tantangan baik yang dapatdiramalkan maupun yang tidak untuk di masa depan,bukan hanya mempersiapkan diri untuk suatukemungkinan di hari esok saja, melainkan perlumenjangkau jauh ke masa depan.

Pemikiran strategis penting, karena: Pertimbangan yang sehat, walaupun kerap berdasarkan

informasi yang tidak memadai, adalah satu-satunya halterpenting yang dapat diharapkan oleh organisasi darimanajernya.

Agar efektif, pertimbangan kolektif bergantung padapembuat keputusan kunci di organisasi yangmempunyai visi yang jelas dan konsisten mengenaiarah organisasi di masa depan.

Visi organisasi lebih didasarkan pada bagaimanapembuat keputusan kunci ini melihat dan merasa,bukan pada hasil dari analisis sistematik mana pun.

Pemikiran strategis memasukan nilai-nilai, visi, misi,dan strategi yang cenderung menjadi unsur yangintuitif (berdasarkan perasaan) daripada analitis(berdasarkan data).

19

Pencapaian kesepakatan atas unsur-unsur ini di antaraanggota tim manajemen merupakan prasarat yangpenting bagi perencanaan yang efektif.

Pemikiran strategis ini, membentuk dasar bagipengambilan keputusan strategis. Tanpa dasar ini,keputusan dan tindakan setelahnya kemungkinan akanterpecah-pecah dan tidak sejalan dengan kesehatanorganisasi dalam jangka panjang.

Pentingnya Perencanaan Jangka Panjang:

Perencanaan jangka panjang mencakup penerapan intuisidan analisis untuk menentukan posisi yang perlu dicapaiorganisasi di masa depan. Secara tradisional, perencanaanjangka panjang kerap merupakan ekstrapolasi sejarah,memproyeksikan hasil di masa depan berdasarkanpengalaman saat ini dan masa lampau. Tujuan dariperencanaan jangka panjang untuk memetakan perjalananorganisasi untuk keberhasilan di masa depan.

Perencanaan jangka panjang penting, karena: Membuat organisasi tetap terfokus pada masa depan,

selain masa kini. Memperkuat prinsip-prinsip yang termuat di dalam

visi, misi, dan strategi organisasi. Mendorong perencanaan dan komunikasi lintas

fungsional. Menjembatani proses perencanaan taktis jangka pendek

sebagai tempat untuk mengimplementasikan rencanajangka panjang organisasi.

Mendorong manajer untuk melihat perencanaan dariperspektif makro.

Menghemat waktu, mengurangi konflik, danmeningkatkan daya juang.

20

Dengan demikian, perencanaan jangka panjang adalahproses mempersatukan tim manajemen untukmenterjemahkan visi, misi, dan strategi menjadi hasilyang nyata di masa depan.

Pentingnya perencanaan Taktis :

Perencanaan taktis adalah keterlibatan terus-menerus paramanajer dan pegawai inti untuk menghasilkan rencanabagi keseluruhan organisasi maupun unit-unit individual.

Tujuannya adalah untuk memastikan bahwa performaorganisasional untuk membuahkan hasil jangka pendekkonsisten dengan arah strategis organisasi, sertamemanfaatkan sumber-sunrber yang tersedia seefekifmungkin.

Perencanaan taktis penting karena : Menerjemahkan pemikiran strategis dan perencanaan

jangka panjang menjadi hasil-hasil khusus yang dapatdiukur.

Menekankan perencanaan tim sehingga anggota pesertaikut merasa memiliki karena rencana itu dan hasil-hasilyang diproyeksikannya.

Merupakan sarana untuk melaksanakan rencana jangkapendek dan memastikan pemahaman dan komitmenterhadap rencana itu.

Bersifat amat analitis, dengan penekanan padapengambilan keputusan berdasarkan data.

Lebih terfokus pada intern organisasi di samping lebihspesifik dan lebih rinci dibandingkan dengan pemikiranstrategis dan perencanaan jangka panjang.

Biasanya mempunyai rentang waktu satu tahunwalaupun mendukung arah ke masa depan.

21

Dapat digunakan sebagai proses terus-menerus dalammenangani masalah atau kesempatan selain untukmenetapkan rencana tahunan.

Merupakan sumber informasi yang vital sebelumpersiapan anggaran.

Dapat digunakan secara efektif oleh kontributorperseorangan maupun oleh unit kerja, departemen,divisi, dan keseluruhan organisasi.

Perencanaan taktis ini adalah proses yang membantumanajer organisasi untuk memburu kesempatan berharga,memperbaiki hasil karya organisasi, menghindari ataumeminimalkan kerugian, dan memberikan masukanberkelanjutan sehingga manajer organisasi bisamengambil tindakan perbaikan apabila diperlukan.

Di dalam kegiatan suatu organisasi selalu dihadapkankepada berbagai keterbatasan, baik berkaitan dengan tenaga,biaya, waktu, peralatan, kemampuan, dan sebagainya. Olehkarena itu, usaha pencapaian tujuan harus dimulai dariperencanaan agar tidak terjadi kesimpangsiuran danmenghindari pemborosan yang akan berakibat terhadaplemahnya efisiensi dan efektivitas kegiatan. Alasan lainmengapa perencanaan kegiatan organisasi tidak akan terarah.

Pembahasan lebih lanjut pada bab ini akan dikemukakantentang pengertian dan pentingnya perencanaan, karakteristikperencanan, dan pendekatan perencanaan.

a. Pengertian dan Pentingnya Perencanaan

Kegiatan perencanaan kaitannya dengan prosesmanajemen memiliki nuansa yang amat luas. Walaupun maknadasarnya sama, tetapi dalam merumuskan definisi pandanganpara ahli berbeda-beda. Oleh karena itu, untuk memperluaswawasan tentang perencanaan, berikut ini penulis kemukakanbeberapa pendapat tentang pengertian perencanaan.

22

Menurut William Newman dalam Handayaningrat(1990:21), “Perencanaan meliputi serangkaian keputusan-keputusan termasuk penentuan-penentuan tujuan, kebijakan,membuat program-program, menentukan metode dan prosedurserta menerapkan jadwal waktu pelaksanaan”. Sedangkanmenurut Mc.Farland, “Perencanaan berarti memutuskantujuan berdasarkan ramalan apa yang akan terjadi dalam waktuyang akan datang (forecasting = melihat ke depan). Di dalamforecasting dipertirnbangkan tentang apa yang akan terjadi(kecenderungan/trend) perubahan (change), dan masalah-masalah pada waktu yang akan datang itu’.

Menurut Terry (1975:192), “Planning is the selectingand relating of facts and the making and using of assumptionsregarding the future in the visualization and formulation ofproposed activities believed necessary to achieve desiredresult”. (Perencanaan adalah pemilihan dan menghubungkanfakta-fakta, membuat serta menggunakan asumsi-asumsi yangberkaitan dengan masa datang dengan menggambarkan danmerumuskan kegiatan-kegiatan tertentu yang diyakinidiperlukan untuk mencapai satu hasil tertentu).

Menurut Siagian (1994:108), perencanaan adalah“keseluruhan proses pemikiran dan penentuan secara matangdaripada hal-hal yang akan dikerjakan di masa yang akandatang dalam rangka pencapaian tuujuan yang telahditentukan”.

Abdulrachman dalam Rachmat Kurniadi (1995:2),mengemukakan bahwa “Perencanaan adalah pemikiranrasional berdasarkan fakta-fakta dan atau perkiraan yangmendekati sebagai persiapan untuk melaksanakan tindakan-tindakan kemudian”. Unsur-unsurnya adalah : pemikiranrasional, dasar fakta-fakta serta perkiraan-perkiraan yangmendekat (estimasi), sebagai dasar persiapan (preparasi),untuk keperluan tindakan-tindakan selanjutnya.

23

Sedangkan menurut Rachmat Kurniadi (1995:3),“Perencanaan dapat didefinisikan sebagai suatu proses atausebagai salah satu fungsi dari fungsi-fungsi manajemen, sertaperencanaan dapat dilihat juga sebagai suatu keputusanmanajemen untuk memperkirakan (mengasumsikan,memprediksikan tindakan-tindakan) kebutuhan organisasi dimasa yang akan datang”.

Dipandang dari prosesnya, perencanaan adalahpemilihan dan pengembangan tindakan yang palingmenguntungkan dalam mempersiapkan tindakan-tindakanuntuk mencapai tujuan. Sebagai salah satu fungsi manajemen,perencanaan merupakan peranan yang dilakukan olehpimpinan dengan segenap kewenangannya dapat merubahkegiatan dan tujuan yang harus dicapai organisasi. Sedangkansebagai suatu keputusan, perencanaan ialah apa, siapa, danbagaimana yang akan atau harus dilakukan untuk waktu yangakan datang.

Untuk memudahkan dalam proses perencanaan, adaenam pertanyaan yang dapat digunakan sebagai pedoman.Biasanya dikenal dengan rumus 5W + 1 H, yakni sebagaiberikut:

The What’s (tentang tujuan),

The Why’s (tentang alasan),

The When’s (tentang waktu),

The Where’s (tentang tempat),

The W'ho’s (tentang siapa), dan

The How’s (cara melaksanakan).

Setelah proses perencanaan ditempuh sampai tuntas,hasilnya adalah rencana. Rencana dapat diartikan suatu

24

susunan dan perincian kegiatan-kegiatan yang sistematis,tepat, dan akurat untuk mencapai tujuan organisasi.

Dalam manajemen, rencana memiliki peranan yangsangat penting, karena dapat berfungsi sebagai :

a. Acuan atau pedoman bagi pelaksanaan kerja,b. Alat efisiensi, strategi, policy, dan koordinasi,c. Pengawasan,d. Evaluasi.

Proses perencanaan dan hubungannya dengan kegiatanmanajemen lainnya, digambarkan sebagai berikut:

Gambar : 2.2Perencanaan dalam Organisasi

Sumber: Rachmat Kusniadi, (1995:5)

b. Karakteristik Perencanaan

Dalam proses perencanaan ada beberapa hal yang perlumendapatkan perhatian, menyangkut karakteristik perencanaanyang meliputi:

1) Perencanaan termasuk mengidentifikasi personal danorganisasi

HASILYANG

EFEKTIFDAN

EFISIEN

Pengawasan

Perencanaan Rencana Pelaksanaan

Hasilyang

Efektifdan Efisien

25

Rencana merupakan cetak biru dari suatu kegiatan yangharus menjelaskan secara pasti, oleh siapa kegiatan itudilaksanakan, dan unit mana yang harusmempertanggungjawabkannya.

Oleh karena itu, dalam suatu perencanaan harus selalumemperhatikan situasi dan kondisi serta kemampuanorganisasi. Perencanaan bukan daftar keinginan atauharapan, melainkan merupakan sesuatu yang berpijakkepada realita yang ada dalam organisasi dan mungkinuntuk dapat dilaksanakan.

2) Perencanaan berkaitan dengan kondisi relatif dariadanya kepastian dan ketidakpastian

Pada dasarnya, perencanaan merupakan kegiatan untukmasa yang akan datang, oleh karena itu harusmemperhitungkan berbagai kemungkinan berkaitandengan situasi, kondisi, dan peristiwa yang akan terjadi dimasa datang.

Situasi dan kondisi di masa datang ada yang bersifat pastidan dapat diperhitungkan, ada juga yang sebaliknyabahkan sulit untuk diperkirakan. Sesuatu yang dapatdiperkirakan misalnya perubahan harga sebagai akibatdari naik-turunnya nilai kurs mata uang yang akanberpengaruh terhadap rencana anggaran. Kemungkinanterjadinya perubahan tersebut dapat diantisipasi denganperencanaan yang fleksibel, atau dengan cararnenyediakan anggaran cadangan. Sedangkan perubahansituasi dan kondisi yang sulit diprediksi misalnya karenapengaruh bencana alam, atau kerusuhan sebagai akibatgejolak politik dan faktor lainnya.

26

3) Perencanaan secara alamiah adalah mencerminkantingkat intelektual

Perencanaan dapat juga dikatakan sebagai kegiatan mentalberupa pemikiran, imajinasi, melihat dan memperkirakanjauh ke depan. Untuk dapat melakukan hal-hal tersebutdiperlukan kemampuan intelektual, pengalaman sertaketajaman dalam menganalisis fakta-fakta dankecenderungan yang akan terjadi.

Untuk dapat menganalisis kecenderungan apa yang akanterjadi dalam setahun, lima tahun, sepuluh tahun, bahkansampai dua puluh lima tahun yang akan datang,diperlukan berbagai data dan informasi di masa lalu. Haltersebut amat berguna untuk dianalisa dengan metodeanalisis tertentu. Untuk dapat melakukan analisis sepertiitu, diperlukan kemampuan intelektual yang tinggi, danpada umumnya menggunakan pendekatan statistik.Semakin banyak data dan variabel yang diteliti, prosesanalisis akan semakin rumit dan dibutuhkan kemampuanyang tinggi pula.

Berdasarkan alasan tersebut, perencanaan dalam suatuorganisasi yang besar perlu melibatkan orang-orang yangmemiliki kemampuan intelektual di berbagai disiplinilmu, seperti bidang-bidang sosial, politik, ekonomi,teknologi, hukum, hubungan internasional dansebagainya.

4) Perencanaan melibatkan kondisi masa yang akan datang

Dalam suatu perencanaan sudah barang tentu menyangkutmasa depan, tetapi dalam perumusannya tidak terlepasdari fakta-fakta yang ada sekarang. Oleh karena itu,masuk akal apabila perencanaan baik langsung maupuntidak langsung akan melibatkan situasi dan kondisi di

27

masa yang akan datang, meliputi perencanaan jangkapendek, jangka menengah, dan jangka panjang.

Implikasinya, suatu perencanaan harus memperhitungkandimensi waktu, karena semakin panjang rentang waktuyang direncanakan, akan semakin sulit memprediksikondisi dari situasi yang akan terjadi di masa depan.Dengan demikian, perencanaan jangka pendek biasanyabersifat kuantitatif, sedangkan perencanaan jangkapanjang bersifat kualitatif.

5) Perencanaan adalah melengkapi dan berkesinambungan

Perencanaan merupakan salah satu proses manajemenyang sangat penting serta merupakan bagian dan tugasmanajer yang harus dilakukan secara terus-menerus danberkesinambungan. Dikatakan demikian karena akanselalu lahir perencanaan baru setelah selesai dari suatukegiatan. Bahkan pada saat suatu kegiatan dijalankan,seorang manajer harus sudah mulai memikirkanperencanaan berikutnya, yang merupakan kelanjutan dariperencanaan sebelumnya. Dengan demikian perencanaanakan menjadi serangkaian kegiatan yang terus beruntun,saling melengkapi, dan berkesinambungan.

c. Pendekatan Perencanaan

Dalam membuat perencanaan, ada beberapa pendekatanyang dapat dilakukan, yaitu:

1) Pendekatan dari atas ke bawah (top down planning)Perencanaan ini dilakukan oleh pimpinan puncakorganisasi, sedangkan unit-unit organisasi yang berada dibawahnya tinggal melaksanakan apa yang diperintahkanatau direncanakan manajemen puncak.

Apabila organisasi yang bersangkutan menganut sistemdesentralisasi (penyebaran kewenangan), maka pimpinan

28

puncak akan memberikan pengarahan dan petunjukkepada pimpinan yang menjadi bawahannya untukmenyusun rencana unit organisasi yang dipimpinnya.Rencana unit tersebut kemudian ditinjau dan dimodifikasioleh pimpinan puncak disesuaikan dengan kebijaksanaanyang telah digariskan sebelumnya.

2) Pendekatan dari bawah ke atas (bottom up planning)

Pendekatan ini, pimpinan puncak tidak mengarahkankeinginannya atau memberi petunjuk kepada bawahannya,ia hanya memberikan gambaran situasi dan kondisi yangdihadapi organisasi, umpamanya tentang visi, misi, tujuandan sasaran, serta kemampuan sumber daya yang ada.Mengenai perencanaannya, sepenuhnya diserahkankepada manajemen tingkat bawah.

3) Pendekatan campuran dari bawah ke atas dan dari atas kebawah (bottom up top down planning)

Pendekatan campuran ini paling banyak digunakan dikalangan organisasi bisnis maupun pemerintah yangberskala besar. Sistem Perencanaan PembangunanNasional dewasa ini menggunakan pendekatan ini. Dalamprakteknya pimpinan hanya memberikan petunjuk secaragaris besar, sedangkan perencanaan secara rincidiserahkan kepada kreativitas unit organisasi dibawahnya.

4) Pendekatan kelompok (group of planning)

Yang dimaksud dengan pendekatan kelompok yaituperencanaan yang dilakukan oleh sekelompok tenagaprofesional yang memiliki tugas dan keahlian dalammembuat perencanaan. Untuk keperluan tersebut, didalam organisasi dibentuk unit khusus (biro atau bagian)perencanaan.

29

2.2 Azas-azas Perencanaan

Perencanaan yang baik dan efektif sangat didambakanoleh suatu organisasi, karena akan menjadi pedoman bagiaktivitas manajemen secara keseluruhan. Untuk memperolehperencanaan yang efektif, diperlukan beberapa azas danprinsip yang dapat dipedomani oleh para perencana dalammenyusun perencanaan tersebut.

Sebagai bahan perbandingan, berikut penulis kemukakanbeberapa azas atau prinsip perencanaan yang dikemukakanoleh para ahli. Koontz & O’Donnell (1972) mengemukakan 10prinsip, yaitu: Azas kontribusi kepada tujuan; Azas efisiensirencana; Azas keutamaan dalam perencanan; Azas premis;Azas kerangka strategi dan kebijaksanaan; Azas ketetapan danketepatan waktu; Azas faktor keterbatasan; Azas keterikatan;Azas fleksibel; dan Azas mengarahkan perubahan.

Mc. Farland (1970), mengemukakan beberapa azasperencanaan yang efektif, yaitu: azas tujuan yangdiidentifikasikan secara jelas; kesederhanaan, memasukanpedoman dan standar untuk menilai prilaku manajer yangberkaitan dengan rencana; fleksibel, dan kelayakan.

Azas-azas yang dikemukakan oleh kedua pakar tersebutternyata ada perbedaan, namun apabila digabungkan akansaling melengkapi. Menurut Rachmat Kusniadi (1995:11-16),azas-azas atau prinsip-prinsip yang dapat digunakan dalammenyusun sebuah rencana adalah sebagai berikut:

a. Azas untuk pencapaian tujuan

Penyusunan suatu rencana bertujuan untuk membantuorganisasi dalam mencapai tujuannya. Oleh karena itusetiap proses perencanaan harus diawali denganpemahaman tentang misi organisasi, kemudian misi

30

tersebut diproyeksikan ke dalam tugas pokok serta fungsi-fungsi organisasi yang ada.

Setiap rencana yang disusun oleh satuan organisasi harussesuai dengan tugas pokok dan fungsi masing-masing,sehingga apabila hal itu digabungkan rnenjadi satu akanmemberikan gambaran yang menyeluruh dari misiorganisasinya.

Dengan demikian, apa yang direncanakan akan terkaitdengan tujuan dari organisasi. Apabila dilihat dan dimensiwaktu yang ditentukan, perencanaan itu akanmencerminkan tujuan organisasi yang harus dicapai padakurun waktu tertentu.

b. Azas realistis dan wajar

Perencanaan yang efektif harus berpegang teguh kepadarealita yang ada dan wajar, sehingga penyampaian tujuanyang telah ditetapkan dalam rencana akan dapat dicapai.

Hal ini penting sekali untuk diperhatikan, karena kadang-kadang suatu rencana itu hanya disusun seperti daftarkeinginan yang sulit untuk dicapai karena tidak disusunberdasarkan pertimbangan fakta realita yang ada.

c. Azas efisiensi

Efisiensi dapat diukur dengan seberapa besar perencanaanmampu membantu pencapaian tujuan dilihat dari segibiaya dari yang lainnya, yang dirumuskan dalamperencanaan tersebut.

Oleh karena itu, dalam penyusunan suatu rencana efisiensiharus diperhitungkan secara cermat, yakni denganmempertimbangkan berapa besar biaya yang akandigunakan dan hasil yang akan diperoleh. Apabila hasilyang diperoleh lebih besar dari biaya yang dikeluarkan,

31

maka hal tersebut dapat dikatakan efisien. Untukmemperhitungkan hal tersebut biasanya menggunakananalisis biaya dan manfaat (cost benefit analysis) danperangkat lainnya untuk mendukung perencanaan ke arahefisiensi.

d. Azas keutamaan dalam perencanaan

Perencanaan secara logis akan memberikan petunjuk kearah pelaksanaan fungsi-fungsi manajemen lainnya.Fungsi-fungsi manajemen tersebut adalahpengorganisasian, penggerakkan orang, koordinasi,penganggaran, pengawasan, dan evaluasi, dengan suatupelaksanaan yang baik dan efektif dapat dilihat bagaimanamendayagunakan unit-unit organisasi secara efisien, danrencana yang baik dapat digunakan sebagai alat untukpelaksanaan koordinasi. Demikian juga halnya denganpengawasan dan evaluasi, hanya akan berjalan denganbaik apabila didukung oleh rencana yang betul-betulmatang dan tepat, karena suatu rencana dapat dipakaisebagai acuan dalam pengawasan.

e. Azas premis

Yang dimaksud dengan azas premis yaitu adanya asumsi:semakin banyak anggota organisasi yang beranggapan danmemahami bahwa perencanaan itu penting maka akansemakin baik perencanaan itu dan akan semakin memberimanfaat bagi kelancaran jalannya organisasi.

Oleh karena itu, perencanaan harus dikomunikasikankepada segenap unit organisasi agar dipahami dandisepakati oleh mereka, atau semua unsur yang ada dalamorganisasi, sehingga dalam pelaksanaannya tidak akanterjadi hambatan-hambatan yang bersifat intern sebagaiakibat dari kesalahpahaman atau ketidaksepakatan darisalah satu unsur atau bagian dalam organisasi.

32

f. Azas kerangka strategi dan kebijaksanaan

Semakin jelas dipahami dan dimengertinya suatu strategidan kebijakan, akan semakin konsisten dan efektifkerangka rencana suatu organisasi. Oleh karena itu,perencanaan yang baik harus mencerminkan strategi dankebijakan yang telah digariskan oleh pimpinan tertinggidari organisasi yang bersangkutan.

Contoh : Presiden RI telah membuat garis kebijakandalam pembangunan lima tahun tahap keenam, strategiutama ialah mengentaskan rakyat dari kemiskinan. Maka,setiap sektor dan bidang/program pembangunanperencanaannya harus mencerminkan adanya upayastrategi dalam pengentasan rakyat dari kemiskinan.

g. Azas ketetapatan dan ketepatan waktu

Semakin baik penetapan waktu yang tepat dalam strukturperencanaan, akan semakin besar kemungkinantercapainya efektivitas dan efisiensi dalam pencapaiantujuan organisasi.

Oleh karena itu, dalam perencanaan yang efektif dimensiwaktu perlu diperhatikan sebaik-baiknya (penjadwalan).Biasanya, dalam perencanaan yang baik dicantumkanjadwal waktu tertentu. Untuk membantu penyusunanjadwal yang tepat, dapat menggunakan bagan Gantt ataudengan Network Planning (perencanaan jaring kerja) yangdapat membantu dalam mengoptimalkan waktu kegiatan.

h. Azas faktor keterbatasan

Dalam proses penyusunan rencana, pemilihan berbagaialternatif semakin tinggi kemampuan seseorang dalammengenal dan mengatasi berbagai faktor keterbatasan,atau hal-hal kritis dalam mencapai tujuan, akan semakinjelas dan akurat dalam pemilihan alternatif yang terbaik.

33

Dengan adanya keterbatasan, perencanaan harusmemperhatikan skala prioritas dan pentahapan dalampencapaian tujuan. Demikian juga halnya dengan adanyaketerbatasan, diperlukan adanya pemilihan alternatif yangterbaik dalam arti yang sesuai dengan kemampuan.Namun tidak mengurangi arti dalam pencapaian tujuan.

i. Azas keterikatan

Perencanaan yang logis meliputi satu periode waktu dimasa datang yang harus ditempuh melalui sederetankegiatan. Untuk pelaksanaannya memerlukan satukepastian berupa suatu kepuasan yang akan mengikatsemua orang yang terlibat dalam pelaksanaan.

Biasanya rencana yang telah disusun dikukuhkan atauditetapkan dalam bentuk keputusan yang mengikat semuaunsur dalam organisasi. Misalnya : APBN yang telahdisetujui oleh DPR dikukuhkan sebagai Undang-UndangAPBN. Dalam organisasi bisnis, rencana tersebutdikukuhkan dalam rapat direksi dan pembahasannyadilakukan pada rapat pemegang saham. Sedangkan dalamkoperasi, perencanaan dikukuhkan pada rapat anggotatahunan (RAT).

j. Azas kelenturan (fleksibel)

Semakin lentur suatu rencana, maka akan semakin keciltingkat bahaya yang tidak diharapkan oleh organisasi.Tetapi kelenturan dapat juga mengurangi keuntunganyang diharapkan.

Perencanaan yang efektif jangan terlalu kaku dan harusfleksibel, sehingga dapat dengan cepat menyesuaikandengan perubahan yang terjadi di lingkungannya.Misalnya dengan adanya perubahan moneter atau politik

34

perdagangan internasional, perencanaan yang fleksibelakan dengan cepat dan mudah untuk disesuaikan.

Ada beberapa cara yang dapat dilakukan agar perencanaanfleksibel.1) Menyusun rencana tidak terlalu rinci, misalnya dalam

pembelian barang hanya disebutkan jenisnya saja,tidak dirinci sampai kepada merk, tipe, harga, danlain-lain.

2) Dapat juga dengan cara mencantumkan beberapaalternatif, sehingga kalau terjadi hambatan dalampelaksanan suatu rencana, dapat mengganti denganalternatif lain yang sesuai.

k. Azas mengarahkan perubahan

Semakin besar keterikatan keputusan perencanaanterhadap masa depan, maka semakin penting bagi manajeruntuk selalu memeriksa secara periodik dan mengoreksirencananya, agar tetap terarah kepada pencapaian tujuanorganisasi.

Situasi dan kondisi di sekitar lingkungan organisasi tidakselalu statis, dan akan terjadi prerubahan-pcrubahansehingga organisasi pun harus segera menyesuaikandengan perubahan yang terjadi di lingkungannya.Perubahan itu dapat berupa perubahan politik, kebijakanpemerintah, ekonomi hukum serta ilmu pengetahuan danteknologi.

Dengan adanya perubahan tersebut, penyesuaian suatuperencanaan tidak dapat dilakukan secara mendadak,karena harus diperhitungkan dengan matang. Misalnya,pada tahun 1980-an terjadi perkembangan komputer yangbegitu cepat. Maka dengan adanya perubahan tersebut,banyak perubahan yang terjadi hampir di semuaorganisasi besar dengan membentuk unit penanganan

35

informasi yang menggunakan komputer. Untuk hal itu,perubahan-perubahan tersebut harus direncanakan dandiarahkan, sebab kalau tidak akan terjadi adanyapenambahan beban bagi organisasi. Selain itu, bisa sajaterjadi sesuatu yang tidak diinginkan. Misalnya, lenganadanya komputerisasi yang semula untuk membantudalam mempercepat proses pengolahan informasi hasilnyamalah sebaliknya, karena pembentukan unit komputerakan menjadi beban baru bagi organisasi sebagai akibatdari perencanaan yang kurang baik.

2.3 Unsur, Sifaf, dan Fungsi Perencanaan

Sesuai dengan fungsinya, suatu perencanaan yang baikakan sangat berarti dan bermanfaat bagi organisasi. Dalampencapaian tujuannya dapat lebih efektif dan efisien. Untukmengetahui sejauh mana kualitas perencanaan, dapat dilihatdari unsur-unsur, sifat-sifat, dan fungsinya. Berikut inidikemukakan uraian tentang ketiga hal tersebut.

a. Unsur-unsur Perencanaan

Suatu perencanaan yang baik akan besar manfaatnyadalam upaya mencapai tujuan organisasi yang lebihefektif dan efisien. OIeh karena itu dalam menyusun suaturencana perlu memperhatrkan unsur-unsur sebagaiberikut:

1) Meramalkan (forecasting)

Perencanaan merupakan satu keputusan yang akandilaksanakan oleh organisasi di waktu yang akandatang. Oleh karena itu, perencanaan merupakanperkiraan dari kecenderungan-kecenderungan yangmungkin akan terjadi di masa datang, baik berupapeluang yang dapat diraih maupun tantangan-tantangan atau hambatan yang harus dihadapi sesuai

36

dengan perkembangan yang terjadi di sekitarnyadalam segala aspek.

Oleh karena itu, sebelum membuat suatu rencanayang konkrit, terlebih dahulu perlu dilakukanberbagai analisis lingkungan, untuk mengetahuikekuatan yang dimiliki, kelemahan yang ada,kesempatan atau peluang yang dapat dimanfaatkanserta ancaman yang akan dihadapi.

Untuk menganalisa lingkungan tersebut dapatrnenggunakan berbagai metode, salah satunya denganmetode SWOT (Strengths, Weakness, Oportunities,dan Threats), yang banyak digunakan oleh organisasi-organisasi bisnis maupun pemerintahan. Analisis inipenting sebagai alat pengumpul data yangmenyeluruh, terutama bagi perencanaan strategis.

2) Menetapkan tujuan (established of goals/objective)

Di dalam perencanaan harus mengandung unsurpenetapan tujuan yang ingin dicapai pada masa yangakan datang, baik yang berjangka pendek, menengah,maupun panjang. Dalam menentukan tujuan jangkapendek pada umumnya sasaran-sasarannya berupaindikator-indikator yang bersifat kuantitatif (dapatterukur), sedangkan untuk jangka panjang lebihbersifat kualitatif.

Kemudian dalam menentukan masing-masing tujuandiusahakan agar tujuan sesuai dengan jangka waktuserta mempunyai hubungan (keterkaitan).

Dengan demikian, tujuan jangka pendek merupakanbagian integral dari tujuan jangka menengah, dantujuan jangka menengah merupakan bagian integraldari tujuan jangka panjang.

37

3) Menyusun program (programming)

Di dalam perencanaan harus mengandung unsursusunan acara, urutan kegiatan berdasarkan skalaprioritas, serta siapa dan bagaimana caramelaksanakannya, sarana dan peralatan apa yangdapat dipakai untuk melaksanakannya. Programmerupakan bagian dari rencana yang harus disusunsecara lebih rinci dan kongkrit. Hal tersebut bertujuanagar pelaksanaan rencana menjadi mudah.

4) Menyusun jadwal waktu (schedulling)

Perencanaan yang baik harus memuat penetapanwaktu dengan tepat, kapan perencanaan itu akandimulai, berapa lama waktu yang dibutuhkan, dankapan harus diakhiri. Dengan adanya penjadwalanyang baik, maka akan sangat membantu bagipimpinan dalam melaksanakan pengawasan sertamengukur prestasi bawahannya.

Untuk membuat jadwal yang baik, dapatmenggunakan berbagai teknik, seperti Gantt Chart,PERT, dan Network Planning.

5) Menyusun Anggaran (budgeting)

Unsur lainnya yang harus ada dalam perencanaanadalah unsur penetapan anggaran yang berwujudalokasi sumber daya yang tersedia, baik yangberkaitan dengan uang, alat, dan manusia denganmemperhitungkan efisiensi dan efektivitas.

Dalam suatu organisasi, sumber daya yang dimilikiumumnya terbatas, maka pendayagunaannya harusdisusun secermat mungkin agar hasil guna yangdiperoleh dapat optimal.

38

Untuk itu diperlukan keseimbangan dalampengalokasian tersedia, agar tujuan yang dicapai olehunit-unit organisasi dapat seimbang juga.

6) Menafsirkan dan menetapkan kebijakan (interpretingand established policy)

Dalam perencanaan perlu juga adanya unsur yangdapat menafsirkan kebijakan organisasi yang telahditetapkan oleh pimpinan sebelumnya, kemudiandapat menetapkan kebijakan operasional.

Biasanya, suatu kebijakan masih berupa pola yangbersifat umum dan garis besar dari arah yang harusditempuh oleh organisasi. Untuk implementasikebijakan tersebut perlu diterjemahkan ke dalamsuatu rencana yang lebih bersifat operasional (riil).

Sebagai contoh: GBHN merupakan garis kebijakannegara yang ditetapkan oleh MPR. Untuk dapatdiimplementasikan harus diterjemahkan oleheksekutif ke dalam rencana pembangunan yangbersifat operasional, pada masa orde baru terkenaldengan istilah Repelita dan Pelita. Dalam perusahaan,kebijakan ditetapkan oleh Dewan Komisaris padawaktu rapat umun pemegang saham.

7) Mengembangkan prosedur perencanaan denganmenentukan tata-cara pelaksanaan yang paling tepat

Unsur lainnya yang harus terkandung dalamperencanaan yang baik adalah menentukan tata-carapelaksanaan yang paling tepat. Suatu perencanaandapat dikatakan baik, apabila pelaksanaannya dapatdilakukan dengan mutlak serta langkah-langkahnyajelas.

39

Oleh karena itu, di dalam perencanaan harus dibuatProsedur Operasionalnya (PO), agar aparat pelaksanadapat melaksanakannya dengan baik sesuai tujuandari rencana tersebut.

Dalam prosedur operasional akan lebih baik apabiladilengkapi juga dengan metode atau tata-carapelaksanaan secara rinci, bahkan disertai juga denganpetunjuk praktis yang sederhana tentang bagaimanacara-cara mengatasi masalah apabila terjadipenyimpangan (trouble shotter).

b. Sifat-sifat Perencanaan

Perencanaan merupakan fungsi utama manajemen yangbersifat organik dan berfungsi pada setiap kegiatanmanajemen lainnya, seperti dalam pengorganisasian,pengembangan pegawai, pengawasan, dan lain-tain. Olehkarena itu suatu perencanaan yang baik harus bersifat:

1) Melihat jauh ke depan sesuai dengan perkembanganilmu pengetahuan dan tekologi

Perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologidewasa ini melaju dengan cepat. Dari perkembangantersebut menghasilkan berbagai barang, peralatan,dan mesin-mesin yang semakin canggih, sertaharganya relatif semakin murah.

Misalnya dalam dunia komputer, perkembangannyamelaju dengan sangat cepat. Apabila tidak hati-hatidalam perencanaan, pada waktu pelaksanaan akanmemperoleh komputer yang telah ketinggalan zaman,tidak efisien dan harganya terlalu mahal.

Maka agar tidak terjadi hal seperti itu, para manajerdituntut untuk mampu mengikuti perkembangantersebut, agar pengetahuannya tidak kedaluarsa.

40

Selain itu, dalam menyusun rencana dapatmengakomodasikan setiap kemungkinan dariperubahan yang ada, sehingga dalam pelaksanaannyatidak ketinggalan zaman.

2) Sederhana, jelas/lugas, dan realistis, sekaligusrasional (sesuai kemampuan)

Perencanaan adalah seperangkat pedoman kegiatanyang akan dilaksanakan di masa depan, merupakanperkiraan yang mungkin dapat dilakukan karenadidukung fakta dan data yang realistis. Di lapangansering terjadi adanya usulan yang sulit untukdilaksanakan, selain tidak tersedianya dana dansarana pendukung juga tidak sesuai dengan kebijakanyang ada.

Oleh karena itu, perencanaan yang baik dan mudahdalam pelaksanaannya harus sederhana danjelas/lugas, sehingga antara perencana dan pelaksanadapat dengan cepat untuk saling memahaminya sertamempunyai persepsi yang sama. Selain itu, agarsasaran-sasaran yang telah ditetapkan mudah dicapai,maka sasaran tersebut harus realistis.

Misalnya, dalam menetapkan jadwal waktu benar-benar disesuaikan dengan keperluan, tidak terlalusingkat dan tidak terlalu lama. Demikian juga dalamperhitungan biaya (anggaran), biaya yang diperlukanharus memperhatikan perkembangan ekonomi secarakeseluruhan, kemungkinan terjadinya harga inflasi,dan lain-lain.

Hal lain yang tak kalah pentingnya untukdiperhitungkan adalah keterbatasan yang dimilikiorganisasi, sehingga perencanaan perlu jugadisesuaikan dengan kemampuan yang ada.

41

3) Fleksibel, mudah disesuaikan

Pada dasarnya, perencanaan akan dilaksanakan padamasa yang akan datang, sedangkan keadaan di masadepan tidak selamanya stabil melainkan rentanterhadap perubahan di berbagai aspek kehidupan.Bahkan perubahan tersebut datang dari dua arah,yaitu datang dari luar atau dari dalam organisasisendiri, semuanya terdapat kemungkinan yang sama.

Agar perubahan-perubahan tersebut dapat diantisipasidengan cepat, maka perencanaan yang dibuat harusbersifat fleksibel atau tidak kaku sehingga mudahuntuk disesuaikan dengan perubahan yang terjadi.

4) Stabil perkembangannya

Pada umumnya. tujuan atau sasaran organisasi yangtelah direncanakan tidak dapat dicapai seluruhnyasekaligus dalam satu jungka waktu tertentu. Makadalam perencanaan perlu dilakukan pentahapan.Biasanya, dalam pentahapan ini sasaran yang akandicapai semakin lama semakin berkembang, sesuaidengan perkembangan organisasi.

Misalnya, setiap tahun diproyeksikan terjadiperkembangan antara 10-15%. Dalam perencanaanyang baik, perkembangan harus diatur secara logisdan stabil, tidak terlalu drastis dan mencolok sehinggaterkesan tanpa perhitungan yang matang. Contohyang lebih konkrit dalam hal perkembangan produksibagi suatu perusahaan industri. Pada tahunsebelumnya menghasilkan produk sepuluh unit, tahunberikutnya diproyeksikan mampu menghasilkan duapuluh unit (perkembangan 100%).

42

Walaupun biaya tersedia, perencanaan tersebut tidakmemperlihatkan sifat yang stabil, karena terlaludrastis. Di samping itu, dalam pelaksanaannya akanterjadi kesulitan, karena faktor pendukung tidakcukup hanya mengandalkan biaya, ketersediaantenaga yang trampil dan berpengalaman pun perludiperhitungkan.

5) Ada dalam keseimbangan

Pelaksanaan dari suatu rencana akan melibatkanbanyak pihak, yaitu orang dan unit-unit kerja yangada di dalam organisasi. Antara unit yang satu denganunit yang lainnya akan terjadi hubungan kerjasamayang kait-mengkait. Maka agar kegiatan kerja selarasdan terpadu di dalam perencanaan, perlu diperhatikanadanya keseimbangan antara unit kerja yang satudengan yang lainnya. Jangan sampai terjadi adanyakegiatan yang menumpuk di satu unit dan tidak sesuaidengan potensi yang dimilikinya, sementara unit lainsangat ringan. Keadaan yang tidak seimbang ini akanmengakibatkan adanya irama kerja yang tidak selaras,sehingga akan terjadi kepincangan dan kesenjangan.

c. Fungsi Perencanaan

Perencanaan harus dilaksanakan oleh seorang manajer.Hasil dari proses perencanaan adalah rencana, bagiseorang manajer perencanaan dan rencana mempunyaifungsi-fungsi sebagai berikut:

1) Penerjemah dari suatu Kebijakan Umum

Kebijakan umum dalam suatu organisasi ditetapkanoleh pimpinan puncak merupakan satu tujuan yangbersifat umum. Agar kebijakan tersebut dapatdilaksanakan harus diterjemahkan secara

43

komprehensif dan bertahap ke dalam perencanaan.Dengan demikian, melalui perencanaan itulah suatukebijakan dapat diterjemahkan ke dalam kegiatan-kegiatan yang konkrit.

2) Perkiraan yang bersifat ramalan

Perencanaan akan selalu berhubungan dengankegiatan yang harus dilaksanakan di masa yang akandatang. Oleh karena itu, perencanaan berfungsisebagai alat untuk perkiraan-perkiraan di masa depan.Apa yang akan terjadi harus dapat diramalkanberdasarkan berbagai fakta dan kecenderungan yangterjadi, baik pada masa lalu ataupun masa sekarang.

3) Berfungsi Ekonomi

Kemampuan sumber daya yang dimiliki organisasitidak selamanya memadai, adakalanya dihadapkankepada keterbatasan-keterbatasan, baik sumber dayamanusia maupun sumber daya lainnya. Oleh karenaitu, pengerahan sumber daya dalam rangkapencapaian tujuan harus direncanakan dengan baikseefisien dan seefektif mungkin.

Untuk itu perlu dilakukan perhitungan-perhitungandan analisis ekonomi yang akurat, yaitumemperhitungkan keuntungan dan kerugian dari satukegiatan yang akan dilaksanakan. Metode yang dapatdigunakan untuk perhitungan tersebut antara lain costbenefit analysis, net present value analysis, internalrate of return atau yang lainnya.

4) Adanya suatu kepastian kegiatan

Suatu rencana mengharapkan adanya pelaksanaanyang baik dan mudah, maka agar rencana tersebutdapat dilaksanakan oleh setiap orang atau unit kerja

44

dalam organisasi, maka perlu disusun rencana yangmengatur dan membagi tugas dan tanggung jawab.Dengan adanya rencana, setiap unit dalam organisasimemiliki kepastian tentang apa yang harusdilaksanakan dan sejauh mana wewenang dantanggung jawabnya masing-masing.

5) Alat koordinasi

Dalam kegiatan manajemen, koordinasi memegangperalatan penting. Sering terjadi adanya kegagalandalam mengendalikan suatu organisasi, kebanyakansebagai akibat dari kurang berfungsinya koordinasidan komunikasi. Maka, agar dapat melaksanakankoordinasi yang baik, salah satu alat yang dapatdigunakan ialah perencanaan. Dengan kata lainbahwa selain berfungsi sebagai petunjuk arah daritujuan yang ingin dicapai, perencanaan pun berfungsisebagai alat koordinasi. Dengan berpedoman kepadaperencanaan, aktivitas semua unit yang berbedafungsi dapat dikoordinasikan dengan baik.

Karena, dengan satu rencana semua unit dalamorganisasi akan mengetahui tugas dan tanggungjawab masing-masing, kapan dan di mana sertabagaimana kegiatan harus dilaksanakan. Juga, semuaunit akan saling mengetahui keterkaitan seseorangatau unit yang satu dengan yang lainnya, sehinggapelaksanaan kegiatan dalam mencapai tujuanorganisasi akan berjalan dengan baik, serta adaketerpaduan dan keselarasan irama kerja satu samalain.

6) Alat/sarana untuk pengawasan

Fungsi manajemen lainnya, yang sama pentingnyaadalah pengawasan. Untuk mengetahui sejauh mana

45

pencapaian tujuan organisasi telah dilaksanakan,diperlukan adanya pengawasan. Kemudian untukmengetahui apakah pelaksanaan telah sesuai denganstandar yang telah ditetapkan atau ketentuan yangtelah digariskan organisasi, maka perencanaan dapatdigunakan sebagai alat ukur dalam pengawasan danpengendalian.

2.4 Proses Perencanaan

Untuk memahami proses perencanaan di dalamorganisasi perlu diuraikan beberapa hal yang berkaitan denganproses perencanaan, meliputi type perencanaan, jenisperencanaan, proses perencanaan, dan hambatan dalamperencanaan.

a. Tipe Perencanaan

Dalam perencanaan ada tiga tipe rencana yang akandihasilkan, yaitu :

1) Rencana berdasarkan sasaran (objectives/goalstactical plan)

Pada type ini, setiap pimpinan harus mempunyaisasaran yang jelas mengenai apa yang harus dicapaimelalui suatu kegiatan dalam kurun waktu tertentu.

Berapa biaya yang dibutuhkan, dan peralatan apayang diperlukan untuk implementasi rencana yangbersangkutan. Selain itu, siapa saja yang akandilibatkan dalam pencapaian sasaran tersebut, karenapersonil yang ada di bawahnya harus mengetahuisecara jelas.

Sasaran ini akan memberikan arah kegiatan bagipersonil dan unit-unit kerja dalam organisasi.

46

Rencana seperti ini sering disebut juga dengan ActionPlan atau Tactical Plan. Satu action plan terdiri atas:

a) Uraian tujuan yang akan dicapai,b) Anggaran, peralatan, dan batas waktu,c) Pembagian tugas bagi para pelaksananya (bagian,

tim, regu, serta anggota),d) Sasaran kegiatan (operating goals) yang harus

dilaksanakan dan dicapai oleh satuan pelaksana,e) Petunjuk teknis operasionalnya, terdiri atas metode

prosedur pelaporan, dan lain-lain.

2) Rencana Tunggal (Single Use Plan)

Rencana tunggal ini dibuat untuk menentukanlangkah-langkah dalam suatu kegiatan tertentu dalampencapaian suatu tujuan yang sudah ditentukan.Apabila tujuan sudah dicapai, maka selesailahrencana tersebut. Ada empat macam yang termasukkategori rencana tunggal, yaitu:

a) Program utama, merupakan penjabaran lebihlanjut dan terinci dari tugas pokok dan fungsiorganisasi, terdiri atas beberapa kegiatan yangakan dilaksanakan oleh organisasi selama kurunwaktu tertentu.

Rencana ini secara berkala perlu ditinjaukembali, dirubah sesuai dengan sasaran baru dantujuan organisasi. Pada umumnya rencana inidibuat oleh pimpinan berdasarkan masukan-masukan atau usulan-usulan dari unit-unit kerjayang berada di bawahnya.

Dalam organisasi besar, rencana ini disusun olehunit khusus yang bertugas untuk menanganiperencanaan.

47

b) Proyek, merupakan satu kegiatan khusus, bagiandari suatu program utama (umum) yang disusundan dilaksanakan secara otonom (berdiri sendiri).

Suatu proyek mempunyai jangka waktu tertentu,dengan demikian sudah ditentukan awal danakhir dari suatu kegiatannya. Pelaksanaan proyekbiasanya terdiri atas personil yang direkrutsementara dari beberapa unit dalam organisasidan bersifat temporer. Setelah proyek selesai,akan dikembalikan kepada unit semula.Demikian pula sarana dan peralatan yangdigunakan, umumnya merupakan pinjaman dariunit organik yang harus segera dikembalikanapabila proyek telah selesai.

c) Porogram Khusus, yaitu rencana yang mendapatperhatian khusus, karena sifatnya yang khususpula. Program ini biasanya diadakan apabilaorganisasi menghadapi masalah yang luar biasadan mempunyai dampak serius kepadaorganisasi. Kebijakan untuk mengadakanprogram khusus biasanya ditetapkan olehpimpinan puncak organisasi.

d) Rencana terinci, merupakan penjabaran secaralebih rinci dari suatu program. Tujuannya agarlebih jelas dan terarah tentang langkah-langkahyang harus dilakukan oleh para pelaksana dilapangan. Rencana ini biasanya disebut petunjukpelaksanaan (juklak).

3) Rencana Induk (Standing Plan/Master Plan)

Rencana induk adalah suatu rencana yang bersifatluas dan menyeluruh, serta dipergunakan secara terus-menerus. Rencana-rencana yang lain harus sinkron

48

dengan rencana induk. Ada tiga macam yangtermasuk ke dalam rencana induk, yaitu :

a) Kebijaksanaan dasar, merupakan suatu pedomanorganisasi dalam menjalankan tugas. Kebijakanini bertungsi juga sebagai Pedoman dasar bagiorganisasi yang menjadi kerangka acuan pokokdalam menyelenggarakan berbagai kegiatanorganisasi. Kegiatan itu dapat berupa kegiatanfisik pengembangan organisasi, pengembanganperluasan pembangunan kantor, pengembanganpegawai, dan yang lainnya.

b) Prosedur, rencana ini merupakan prosedur yangharus diikuti dalam melaksanakan kegiatan agarefisien dan efektif. Prosedur merupakan jalurkegiatan yang harus ditempuh dalammenyelesaikan suatu tugas atau urusan, jugadapat mencerminkan hirarki jabatan,pertanggugjawaban, pelaporan, dan lain-lain.Prosedur ini akan berkembang menjadi satubudaya organisasi yang akan dipatuhi dandihormati oleh setiap aparat yang terlibat dalamorganisasi.

c) Metode, disebut juga tatata-cara atau aturan, yaitucara yang terbaik untuk melakukan suatupekerjaan. Metode ini lebih bersifat petunjukpraktis dalam melakukan berbagai kegiatan,perbedaan yang disusun untuk memudahkan parapelaksana. Metode atau aturan ini dapatdituangkan ke dalam, suatu aturan tertulis, dapatjuga berupa suatu konvensi.

49

b. Jenis Perencanaan

Jenis-jenis perencanaan yang dilakukan dalam organisasidapat dibedakan dari beberapa segi, antara lainberdasarkan:

1) Menurut ruang lingkup kegiatan. Berdasarkan ruanglingkupnya, perencanaan yang dibuat dapat berupa:

a) Rencana Kebijakan, yang ditetapkan oleh pucukpimpinan organisasi dan bersifat garis besar.Rencana Kebijakan ini akan menjadi pedomanatau acuan utama dalam penyusunan rencanakegiatan yang akan dilakukan oleh bagian atauunit-unit dalam organisasi.

Dalam organisasi pemerintahan, rencanakebijakan ini biasanya ditetapkan oleh Menteriuntuk tingkat Departemen, oleh Gubernur untuktingkat Propinsi, dan seterusnya.

Dalam rencana kebijakan ini tujuan, sasaran, danindikator-indikatornya masih bersifat kualitatif.Sehingga belum dapat dilaksanakan, karena harusditerjemahkan terlebih dahulu ke dalam program-program kegiatan yang lebih konkrit.

b) Rencana Program, merupakan penerjemahan darisuatu kebijakan yang telah ditetapkan oleh pucukpimpinan organisasi. Rencana program masihbersifat umum, akan tetapi sudah mulaimenampakan adanya sasaran dan tujuan yangingin dicapai, sekali pun jangka waktunyakadang-kadang terlalu panjang. Sedangkantujuan, sasaran, dan indikatornya sudah mulaimenampakkan adanya ukuran kuantitatif.

50

Misalnya dalam perusahaan yang sudahmenetapkan patok-duga (benchmarking),kemudian harus diterjemahkan perusahaan manayang akan dijadikan patok-duga, selanjutnyadisusun bagaimana cara pelaksanaannya, danberapa lama kontraknya.

c) Rencana Proyek, merupakan kegiatan khusus dantertentu (terukur), dalam pengerahan waktu,biaya, dan tenaganya. Rencana proyek ini bersifatoperasional dan teknis, serta sudah tercerminsecara jelas dan terukur (kuantitatif). Baikmengenai sasaran yang harus dicapai, jadwalkegiatan, tenaga pelaksana, organisasi pelaksana,penanggungjawabnya maupun anggarannya. Satuproyek dalam perusahaan atau organisasikegiatannya bersifat otonom, dan akan berakhirapabila seluruh sasaran telah tercapai.

d) Rencana Pelaksanaan, merupakan rincianlangkah-langkah kegiatan yang harusdilaksanakan. Rencana pelaksanaan ini bisaberupa kegiatan rutin, bisa juga berupa kagiatanproyek dan umumnya sudah sangat rinci baiksasarannya maupun ukuran-ukuran indikatornya.

2) Menurut Jangka Waktu Perencanaan, pada umumnyatujuan suatu organisasi tidak dapat dicapai sekaligusdalam kurun waktu tertentu, hal ini karenaketerbatasan-keterbatasan yang dimiliki. Bahkan bisasaja terjadi tujuan tersebut tidak tercapai sebagaiakibat dari adanva tuntutan baru dan hambatanlainnya. Sehubungan dengan hal tersebut,perencanaan akan memperhatikan tentang waktu yangumumnya terdiri atas:

51

a) Perencanaan jangka lama, yang menghasilkanrencana jangka lama (long run).

Rencana ini tanpa batas waktu tertentu, biasanyatertuang dalam peraturan perundangan pendirianorganisasi. Misalnya dalam organisasi bisnistertuang dalam akta pendiriannya.

b) Perencanan jangka panjang, menghasilkanrencana jangka panjang (purpose). Rencana initelah mulai dibatasi jangka waktunya, yakniantara 20 sampai 30 tahun, ditetapkan olehpimpinan puncak dan bersifat normatif. Rencanaini belum dapat diimplementasikan, karena masihmemerlukan penjabaran kepada rencana yanglebih operasional.

c) Perencanaan jangka menengah, yangmenghasilkan rencana jangka menengah (aim).Jangka yang ditetapkan antara 3 sampai 6 tahun,sudah mulai bersifat konkrit dan memilikisasaran yang jelas. Sasaran-sasaran yang ingindicapai dituangkan ke dalam rencana ini bersifatkuantitatif.

d) Perencanaan jangka pendek, yang manghasilkanrencana jangka pendek (goals). Rencana inimemiliki jangka waktu yang cukup singkat,yakni bulanan, triwulanan, sampai satu tahunan.

Rencana jangka pendek sifatnya sudah konkrit,sehingga sasaran dan tujuan yang ingin dicapaitelah dirinci secara nyata, baik mengenai alokasibiaya, tenaga kerja, peralatan metodepelaksanaan, serta batas waktu pelaksanaankapan harus mulai dan kapan harus berakhir.

52

3) Menurut Materi yang direncanakan, rencana biasanyaberupa:

a) Rencana personal (personal plan), mengenaikebutuhan pegawai, pengadaan, penempatan,pembinaan dan pengembangan karier, penggajiandan kesejahteraan, pemberhentian, dan lain-lain.

b) Rencana Financial (financial plan), berkaitandengan penerimaan dan penggunaan keuangandalam, suatu organisasi.

c) Rencana Pendidikan (educational plan), dibuatuntuk kependidikan berkaitan dengan jenisprogram kurikulum, jadwal waktu, dan tempatpelaksanaan, pengajar, syarat peserta, biaya, danlain-lain.

d) Rencana Logistik (logistical plan), berhubungandengan rencana logistik untuk pelaksanaankegiatan jenis dan jumlah kebutuhan, pengadaan,penyimpanan, pendistribusian, inventarisasi, danlain-lain.

4) Menurut Daerah yang menjadi objek perencanaan,rencana ini dapat juga dilihat dan segi luas danlingkup wilayah pelaksanaannya, antara lain berupa:

a) Rencana pedesaan (rural plan), yaitu rencana yangmenyangkut pembangunan penataan wilayahpedesaan, biasanya diputuskan secara musyawarahpada forum rembuk desa yang dihadiri oleh tokohmasyarakat desa setempat.

b) Rencana perkotaan (urban plan), rencana yangmenyangkut penataan dan pembangunan wilayahperkotaan, biasanya disebut juga sebagai Rencana.

53

Umum Tata Ruang Kota. Rencana inipelaksanaannya perlu disetujui terlebih dahuluoleh Dewan Kota. Di Indonesia disahkan melaluipermusyawaratan di DPRD, kemudiandiundangkan dalam bentuk hukum atau disebutPeraturan Daerah.

c) Rencana Daerah (regional plan), rencana inimenyangkut penataan dan pembangunan satudaerah, baik yang bersifat umum maupun khusus.Di Indonesia dikenal adanya provinsi, kota dankabupaten. Proses perencanaan hampir samadengan rencana perkotaan, hanya cakupannyalebih luas tidak sekedar menyangkut wilayahkota.

d) Rencana Nasional (national plan), rencana inimenyangkut perencanan negara danpembangunan dalam lingkup nasional. Rencananasional umumnya bersifat garis besar, dansebelum disyahkan perlu disetujui oleh lembagaPerwakilan Rakyat. Misalnya GBHN, harusdisetujui dan ditetapkan oleh MPR, sedangkanAnggaran Pendapatan dan Belanja Negara(APBN) terlebih dahulu harus disetujui olehDPR.

5) Menurut kekhususan dari perencanaan, antara lainsebagai berikut:

a) Rencana umum (general plan), rencana yangbersifat garis besar yang akan dilaksanakan dimasa depan. Biasanya dijadikan pedoman yangbersifat menyeluruh dan masih perlu diikuti olehjenis-jenis rencana lainnya.

54

b) Rencana Khusus (special plan), rencana yangbersifat khusus baik karena keadaan yang perludilaksanakan secara khusus, maupun karenakeistimewaannya.

c) Program Darurat (crash program), program inisifatnya temporer dan terutama untuk mengatasikeadaan darurat atau mendesak.

d) Rencana penanggulangan (interim/contingencyplan), rencana yang bertujuan untukmenanggulangi satu peristiwa tertentu misalnyarehabilitasi setelah terjadinya bencana alam agardampaknya tidak meluas.

c. Proses Perencanaan

Dalam proses perencanaan ada empat hal pokok yangharus diketahui dan dipahami dengan jelas, yakni :1) Tujuan yang hendak dicapai,2) Sumber-sumber data/informasi,3) Sistem/Metoda untuk mencapai tujuan,4) Jangka waktu yang diperlukan.

Pada umumnya, proses perencanaan terdiri atas limatahapan, yaitu :

1) Penyusunan Rencana

a) Tinjauan keadaan (situasi dan kondisi internorganisasi).- Identifikasi masalah-masalah pokok yang

dihadapi organisasi.- Prestasi dan kemajuan apa yang telah dicapai

sebelumnya.- Berapa besar sumber daya yang dimiliki

organisasi.

55

- Potensi sumber daya yang dimiliki dan dapatdikembangkan.

- Identifikasi situasi dan kondisi lingkungansekitar organisasi (ekonomi, sosial, teknologi,dll).

b) Tetapkan tujuan dan sasaran-sasaran yang akandicapai, penetapannya agar diusahakan secarakonkrit, realistis, dan terukur.

c) Perkiraan keadaan waktu yang akan dilalui, yaitumembuat perkiraan-perkiraan tentang masalah-masalah yang mungkin terjadi pada waktupelaksanaan rencana serta merumuskan tindakanuntuk mengantisipasinya baik yang bersifatpencegahan maupun berupa penanggulangan.

d) Identifikasi kebijakan dan usaha-usaha yangperlu dikerjakan untuk mendukung rencana(peraturan perundang-undangan, perizinan, dll).

e) Susunan Pengesahan Rencana: Perumusan finalsuatu rencana yang memerlukan pengesahan daripejabat yang mempunyai wewenang untuk itu.Misalnya dalam perencanaan suatu perusahaan,setelah ditandatangani oleh Kepala BagianPerencanaan, kemudian untuk menyediakankebutuhan anggaran perlu pengesahan olehDirektur Keuangan, untuk pengesahan akhirperlu ditandatangani oleh Direktur Utama. Dalamdokumen suatu rencana biasanya dilampirkanstruktur organisasi pelaksana, penjadwalandengan gantt chart, prosedur kerja dengan flowchart, dll.

56

2) Penyusunan Program Rencana

Dalam tahapan ini kegiatan berupa penjabaran secararinci mengenai program yang akan dilaksanakan,jumlah biaya yang diperlukan, penentuan unit manayang menjadi pelaksananya, siapa saja yang harusmelaksanakan dan siapa yang bertanggungjawab, dll.

Berkaitan dengan waktu perlu ditetapkan mengenaikapan waktunya untuk memulai kegiatan, berapawaktu yang diperlukan, kapan kegiatan harusberakhir. Kemudian, sarana, prasarana, atau peralatanapa yang diperlukan untuk pelaksanaanya.Penyusunan rencana ini biasanya disusun berdasarkankronologis atau urutan kegiatan kerja.

3) Pelaksanaan Rencana, dalam rencana yang baikbiasanya dibuat suatu pedoman pelaksanaan yangakan dipakai sebagai petunjuk bagi para pelaksanaagar apa yang dilakukan sesuai dengan yangdiharapkan, serta tidak melanggar ketentuan yangberlaku.

Dalam pelaksanaan kegiatan mungkin juga terjadiadanya penyesuaian-penyesuaian dengan keadaan danperubahan yang terjadi selama pelaksanaan.

4) Pengawasan terhadap Pelaksanaan Rencana

Agar sasaran dapat dicapai sebaik-baiknya, padawaktu pelaksanaan rencana diperlukan pengawasandan pengendalian. Hal ini diperlukan agar tidakterjadi adanya penyimpangan yang dapatmengakibatkan tidak tercapainya tujuan.

Apabila ternyata ada penyimpangan, tentunya akandapat diatasi secepat mungkin serta dilakukan

57

tindakan-tindakan baik pencegahan (preventif)maupun penanggulangan (korektif).

5) Evaluasi terhadap Rencana dan Proses Perencanaan

Setelah suatu kegiatan yang direncanakan selesaidilaksanakan, maka diperlukan adanya evaluasiterhadap rencana tersebut, apakah masih dapatdilanjutkan atau perlu adanya penyesuaian.

Sering terjadi juga bahwa pada waktu rencana sedangdijalankan, kegiatan perencanaan untuk tahunberikutnya sudah dimulai. Maka untuk keperluan ini.hasil evalusi dari pelaksanaan kegiatan yang sedangberjalan akan memberikan tambahan informasi bagiperencanaan tahun berikutnya, sehingga rencana yangdilakukan akan lebih baik.

d. Hambatan dalam Perencanaan

Proses perencanaan bukan sesuatu yang bebas dangangguan atau hambatan, apalagi menyangkut berbagaisumber daya, baik manusia maupun bukan manusia. Makapembuatan suatu rencana bukan pekerjaan yang mudah,melainkan memerlukan suatu keahlian khusus disertaidengan semangat kerja yang tinggi, ulet, tekun, danbertanggugjawab.

Sering terjadi adanya hambatan atau gangguan dalamproses perencanaan, hambatan-hambatan tersebut antaralain berupa:

1) Perubahan-perubahan informasi, personal,kebijaksanaan, keuangan, dan lain-lain. Apa yangsudah direncanakan sebaik-baiknya, dengan adanyaperubahan tersebut akan mengacaukanpelaksanaannya. Oleh karena itu, untuk menghindaririsiko yang besar perencanaan terus dibuat fleksibel

58

atau tidak kaku agar mampu menyesuaikan diridengan perubahan yang terjadi.

2) Tidak adanya dukungan dari pihak lain (atasan, unitkerja yang terkait). Sehingga walaupun perencanaantelah disusun dengan baik apabila tidak mendapatdukungan dari atasan atau unit kerja yang berkaitanmaka akan menghambat terhadap pelaksanaanrencana tersebut.

3) Wewenang yang didelegasikan kepada pelaksanakurang tegas/jelas, sehingga akan menyebabkankeragu-raguan bagi para pelaksana yangbersangkutan. Untuk mengatasi hal itu, penempatanjenjang jabatan perencana tidak terlalu jauh denganjabatan pimpinan dari suatu lembaga/organisasi.

4) Perencanaan yang tidak sempurna, sebagai akibat darikualifikasi perencana (orang yang merencanakan)yang kurang memiliki keahlian di bidangnya. Olehkarena itu, sebagai seorang perencana yang baik,diperlukan keterampilan teknik secara substansial dankemampuan teknik perencanaan yang didukung olehpengalaman dan wawasan yang luas.

2.5 Perencanaan Strategis

Dalam dunia usaha (bisnis), mengutamakan pelayananterhadap pelanggan mutlak diperlukan, apalagi dalam situasidan kondisi yang mengarah kepada globalisasi ekonomi yangpenuh dengan persaingan. Kecenderungan orientasi bisnisakan berubah, jika sebelumnya produsen dapat memaksakankehendaknya kepada para konsumen dengan menawarkanproduksi yang dihasilkannya, sekarang justru sebaliknya.Konsumenlah yang mendesak produsen agar memproduksi

59

barang-barang yang sesuai dengan kehendaknya. Apabila tidakdipenuhi, konsumen akan lari ke pihak lain yang lebihmenguntungkan.

Dengan demikian, reorientasi konsep perencanaanstrategis sangat dibutuhkan. Proses perencanaan denganmemperhatikan kehendak (kebutuhan) konsumen, ditambahdengan senjata kualitas yang ampuh, diharapkan mampubertahan dan menembus persaingan global yang ketat.

Perencanaan Strategts sangat bermanfaat untukmenghadapi situasi dan kondisi di abad 21. Untuk memahamikonsep perencanaan strategis, berikut akan dikemukakanpengertian perencanaan strategis, dan proses perencanaanstrategis.

a. Pengertian Perencanaan Strategis

Perencanaan strategis ini mulai populer digunakan dalamdunia bisnis (usaha), namun akhirnya berkembang dankonsep-konsepnya dapat juga digunakan di lingkunganorganisasi pemerintahan.

Menurut Fredy Rangkuti (2000: 2), Perencanaan Strategisadalah suatu perencanaan yang dikembangkan olehorganisasi (perusahaan) untuk mengatasi ancamaneksternal dan merebut peluang yang ada. Langkah-langkah pengembangan tersebut dimulai dari prosesanalisis, perumusan, dan evaluasi strategi-strategi.

Perencanaan strategi bertujuan agar perusahaan/organisasidapat melihat secara obyektif kondisi-kondisi internal danekstental, sehingga perusahaan/organisasi dapatmengantisipasi perubahan yang terjadi di lingkunganeksternal. Dalam hal ini dapat dibedakan secara jelas,mengenai fungsi manajemen, konsumen, distributor, danpesaing.

60

Perencanaan strategis memiliki kedudukan penting,karena sangat bermanfaat untuk memperoleh keunggulandalam bersaing dan memiliki produk yang sesuai dengankeinginan konsumen yang didukung oleh sumber dayayang ada. Sebagai dasar untuk memahami perencanaanstrategis, perlu memahami juga tentang pemikiranstrategis dan konsep strategis tersebut.

b. Pemikiran Strategis

Menurut George L Morrisey yang disunting oleh KosasihIskandarsyah (2002:6), pemikiran strategis merupakanarena untuk memikirkan masa depan. Pada awalnya,pemikiran strategis ini lebih berorientasi kepada intuisi(perasaan), sehingga bebas memproyeksikan organisasi kemasa depan tanpa terhambat oleh hal-hal teknis. Dalamperencanaan strategis sikap seperti ini sangat diperlukan,namun perlu didukung dengan pemahaman tentang nilai-nilai, misi, visi, dan strategi.

1) Nilai-nilai, mewakili pendirian filosofis manajer yangbertanggungjawab untuk menuntun organisasi dalammenempuh perjalanan menuju keberhasilan.Sebahagian dari nilai tersebut ada yang bersifat tetap,seperti sikap manajer terhadap etika, kualitas, dankeselamatan. Ada juga yang fleksibel tergantungkepada suasana dan sifat organisasi, seperti responterhadap pelanggan, keberagaman produk/jasa yangdihasilkan, dan profitabilitas yang bisa berubah padasuatu saat. Nilai-nilai yang dianut akan menjadilandasan pemikiran manajer pada saat mengolah visi,misi, dan strategi.

2) Visi, adalah representasi dari apa yang diyakinimanajer sebagai bentuk organisasi di masa depan,dalam pandangan pelanggan, karyawan, pemilik, dan

61

stakeholder penting lainnya. Pernyataan visi bisatersendiri atau menjadi bagian dari misi organisasi.

3) Misi, adalah pernyataan yang menjelaskan konseporganisasi, sifat bisnis, alasan keberadaan organisasi,pihak yang dilayani, prinsip dan nilai yang dijadikanlandasan untuk berbisnis.

4) Strategi, menunjukkan arah yang harus dituju olehorganisasi, sebagai daya dorong dan fakror utamalainnya yang akan membantu manajer dalammenentukan produksi jasa dan pasar di masa depan.

Dalam menyusun pernyataan keempat unsur tersebutmaksimal terdapat tiga pernyataan terpisah, yaknipernyataan visi, pernyataan misi, dan pernyataan strategi.Tetapi ketiga pernyataan tersebut dapat juga digabungkanmenjadi dua pernyataan, bahkan jadi satu pernyataan.Dengan demikian mengkombinasikan tiga pernyataanmenjadi satu pernyataan jauh lebih menguntungkan,daripada terdiri atas beberapa pernyataan yangmembingungkan. Yang terpenting memahami terlebihdahulu peranan nilai-nilai, misi, visi, dan stategi secaraterpisah untuk mengetahui wawasan apa yang dapatdiambil dari hal tersebut.

c. Konsep Strategis

Secara umum, strategi merupakan alat untuk mencapaitujuan. Tetapi sesuai dengan perkembangan zaman,konsep strategi mengalami perkembangan yang cukuppesat. Hal ini ditandai dengan munculnya berbagai konsepstrategi selama 30 tahun terakhir.

Berikut ini dikemukakan beberapa konsep hasil pemikiranpara ahli, antara lain:

62

Menurut Chandler, dalam Freddy Rangkuti (2000:3),“Strategi merupakan alat untuk mencapai tujuanperusahaan dalam kaitannya dengan tujuan jangkapanjang, program tindak lanjut, serta prioritas alokasisumber daya”.Menurut Learned, dkk : “Strategi merupakan alat untukmenciptakan keunggulan bersaing. Dengan demikiansalah satu fokus strategi adalah memutuskan apakahbisnis tersebut harus ada atau tidak ada”.

Menurut Porter “Strategi alat yang sangat penting untukmencapai keunggulan bersaing”. Selain itu, masih banyakkonsep lain dari pemikiran yang berbeda.

Dari konsep yang pertama (pendapat Chandler), terdapatdua kata kunci yang perlu diterjemahkan lebih lanjut,yaitu tujuan jangka panjang, dan olokasi pendayagunaansumber daya yang ada. Bagi perencana pemahamanketerkaitan terhadap kedua konsep tersebut sangatmenentukan untuk suksesnya strategi yang disusun. Daripemahaman tersebut muncul konsep yang lebihoperasional, yakni:

1) Distinctive Competence, yaitu tindakan yangdilakukan oleh perusahaan/manajer agar dapatmelakukan kegiatan yang lebih baik dibandingkandengan pesaingnya. Perusahaan atau organisasi yangmemilikj distinctive competence, adalahperusahaan/organisasi yang memiliki kekuatan yangtidak mudah ditiru oleh pesaing, yaitu keahlian tenagakerja dan kemampuan sumber daya.

2) Competitive Advantage, kegiatan yang spesifik yangdikembangkan oleh perusahaan/organisasi agar lebihunggul dibandingkan dengan pesaingnya.Keunggulan perusahaan/organisasi disebabkan oleh

63

strategi yang dilakukan perusahaan untuk merebutpeluang pasar. Terdapat tiga strategi yang dapatdikembangkan, yaitu: (a) Harga jual yang murah (costleadership); (b) Menciptakan persepsi terhadap nilaitertentu, misalnya keunggulan kinerja (diferensiasi);dan (c) Menciptakan keunggulan bersaing sesuaidengan segment pasar (fokus).

d. Tipe-tipe Strategi

Strategi dapat dikelompokkan ke dalam tiga tipe strategi,yaitu strategi manajemen, strategi investasi, dan strategibisnis.

1) Strategi Manajemen, meliputi strategi yang dapatdilakukan oleh manajer dengan orientasipengembangan strategi secara makro. Misalnya,strategi pengembangan produk, strategi penerapanharga, strategi pengembangan pasar, strategimengenai keuangan, dan sebagainya.

2) Strategi Investasi, merupakan kegiatan yangberorientasi pada investasi. Misalnya, apakahperusahaan ingin melakukan strategi pertumbuhanyang agresif atau berusaha mengadakan penetrasipasar, strategi bertahan, strategi pembangunankembali suatu divisi baru atau strategi divestasi, dansebagainya.

3) Strategi Bisnis, sering juga disebut strategi bisnissecara fungsional, karena ini berorientasi kepadafungsi-fungsi kegiatan manajemen. Misalnyapemasaran, strategi produksi atau operasional, strategidistribusi, strategi organisasi, dan strategi yangberhubungan dengan keuangan.

64

e. Kerangka Analisa Strategi

Perencanaan strategis merupakan bagian dari penyusunanperencanaan jangka panjang sehingga prosesnya lebihbanyak menggunakan proses yang bersifat analitis. Olehkarena itu, analisis-analisis yang dilakukan baik di tingkatkorporet maupun di tingkat bisnis sangat dibutuhkan.Analisis tersebut bertujuan untuk menyusun strategi yangsesuai dengan visi, misi, sasaran, dan kebijaksanaanorganisasi.

Dalam menyusun analisis strategi, terdapat pertanyaanyang harus dijawab terlebih dahulu, yaitu :

1) Bagaimana organisasi menentukan alternatif-alternatifstrategi?

2) Alat apa dan metode apa yang akan digunakan untukmengidentifikasi dan mengevaluasi alternatif strategisdi lingkungan organisasi?

3) Faktor-faktor apa yang diperkirakan berpengaruhterhadap pilihan strategis tersebut ?

Kerangka analisa strategi mencakup : Proses pengambilankeputusan strategis; Strategi fungsional; Proses analisis;Kerangka analisis kasus; Analisis SWOT alat untukPerencanaan Strategis; dan Analisis SWOT.

1) Proses pengambilan keputusan strategis

Proses analisis strategi dan pilihan strategis terdiriatas lima tahapan, baik di tingkat korporet maupun ditingkat unit bisnis. Dalam organisasi, lima tahapandalam proses analisis strategi adalah sebagai berikut.

65

LIMA TAHAPAN ANALISIS STRATEGI

Tingkat Korporet Tingkat Unit BisnisAnalisis portofolioperusahaan keseluruhandalam kaitannya dengankekuatan dan daya tarikindustri

Analisis kebutuhan antaraposisi strategi bisnis saat ini,dengan kemungkinanstrategis berikut ancaman,sesuai dengan periode waktuperencanaan

Identifikasi kinerja perusa-haan, apabila portofoliodikelola secara tepat

Menguji kemungkinanhasilnya

Bandingkan kinerja yang di-proyeksikan dengan yangada saat ini, sehingga dapatdikenali kesenjangannya

Bandingkan hasilnya denganalternatif tujuan untukmengetahui kesenjangan yangada

Identifikasi alternatifportofolio dengan berbagaikombinasi strategi padatingkat unit bisnis

Identifikasi alternatif strategi,sehingga kesenjangan dapatdiatasi

Evaluasi berbagai alternatifdan pilihan strategis

Evaluasi berbagai alternativedan pilihan strategis

Freddy Rangkuti (2000:10)

Dengan dilakukannya analisis di tingkatan-tingkatantersebut, sedikitnya ada tiga pertanyaan yang dapatterjawab, yakni : (a) Bagaimana tingkat efektivitasstrategi yang telah ada selama ini?, (b) Bagaimanaefektivitas strategi pada masa yang akan datang?; dan,(c) Bagaimana kemungkinan efektivitas strategialternatif pada masa yang akan datang?

Tetapi ada satu hal yang tidak boleh dilupakan,sebelum alternatif strategi ditetapkan sebagai pilihanyang layak, pihak perencanaan perlu melakukanevaluasi dan peninjauan ulang terhadap misi dantujuan organisasi yang telah ada. Setelah itupelaksanaan dapat dimulai dengan tahapan evaluasidan pemilihan strategi yang terbaik. Dalam

66

prakteknya, perencanaan seperti ini memerlukanketerlibatan manajemen puncak secara mutlak, agardapat menentukan strategi yang sesuai denganpeluang yang ada di lingkungan luar (eksternal) dankekuatan yang dimiliki di lingkungan dalam(internal). Tujuan akhirnya tiada lain agar dapatmenciptakan kemampuan dan kekuatan organisasiyang tidak mudah ditiru oleh pihak luar atau pesaing.Dalam proses pengambilan keputusan strategis,terdapat perbedaan antara tingkat korporet dengantingkat unit bisnis.

(a) Strategi korporet yaitu, strategi yang disusundalam suatu bisnis. Dalam hal ini, perusahaanakan bersaing dengan cara mengubah distinctivecompetence menjadi competitive advantage. Padatingkat ini, strategi yang dihasilkannya adalah :

(1) Kegiatan usaha apa yang akan diunggulkanagar mampu bersaing di pasaran? Dalam halini, perusahaan harus dapat menetapkankeputusan secara tepat, usaha apa yang akandikembangkan, usaha apa yang akandiunggulkan, dan usaha apa yang akandilepas.

(2) Bagaimana menata setiap kegiatan usahaagar dapat dilakukan secara terintegrasi?Dalam hal ini, penyusunan strategi korporetperlu mengetahui terlebih dahulu keunggulanbersaing yang dimiliki serta pembentukandan penempatan keunggulan pada masing-masing unit usaha. Penciptaan keunggulanbersaing tersebut mengacu kepadakompetitor baru yang masuk ke dalam usahaini, kekuatan daya beli konsumen, kekuatan

67

pemasok, dan produk sejenis yang dianggapsebagai pesaing.

Dengan demikian dapat dikatakan bahwa strategipada tingkat korporet merupakan landasan danacuan bagi penyusunan strategi di tingkat unitbisnis dan strategi fungsional.

(b) Strategi unit bisnis, memiliki pengertian yangberbeda untuk setiap perusahaan, karenaberkaitan dengan sedikit-banyaknya divisi usahayang dimiliki, lini produk, jenis produk, danmerek. Pada prinsipnya, strategi unit usahamempunyai karakteristik sebagai berikut.(1) Mempunyai misi dan strategi.(2) Menghasilkan barang atau jasa sesuai dengan

misi dan strategi.(3) Barang dan jasa yang dihasilkan lebih

spesifik.(4) Dalam pemasaran, bersaing dengan pesaing-

pesaing yang nyata.

Semula, strategi merupakan alat dalam usahamencapai tujuan, kemudian berkembang menjadialat untuk menciptakan keunggulan dalampersaingan. Perkembangan terakhir, strategiberkaitan erat dengan pemahaman terhadapkeinginan konsumen di masa yang akan datangdalam rangka memenangkan persaingan pasar.Muatan inti yang diandalkan dalammemenangkan persaingan tersebut adalahkeunggulan, baik dalam mutu produk maupunpelayanan terhadap konsumen.

Keunggulan dengan mengandalkan kompetensiatau mutu, adalah strategi yang ditetapkan untuk

68

memperoleh posisi dan pengaruh dalam pasar.Agar mempunyai kompetensi tersebut,perusahaan harus memiliki tiga kriteria sebagaibelikut:(1) Nilai bagi pelanggan, yaitu manfaat yang

diberikan oleh perusahaan bagi parapelanggan melalui produk yangdihasilkannya. Nilai tersebut dapat diketahuidengan cara menjawab pertanyaan sederhana,“Mengapa konsumen mau menggunakanproduk dari perusahaan yang bersangkutan?”padahal ada barang sejenis hasil produksiperusahaan lain.

(2) Diferensiasi bersaing, yakni kemampuanunik dalam bersaing. Yang dimaksud adalahsuatu kompetensi atau mutu yang dapatmembedakan produk yang bersangkutandengan produk perusahaan lain, dan mututersebut tidak mudah ditiru oleh perusahaanlain.

(3) Dapat diperluas, yakni kemungkinan untukmembuka pasar di tempat lain yang lebihluas. Karena, kompetensi atau mutu yangdimiliki merupakan pembuka pintu gerbangpemasaran dengan kriteria mampu memenuhikeinginan pelanggan. Selain itu, kompetensiyang dimiliki dapat diperluas sesuai dengankeinginan pelanggan di masa yang akandatang.

2) Strategi fungsionalTahap paling bawah dan tingkatan-tingkatan strategiadalah strategi fungsional. Apabila pada tingkatkorporet telah ditetapkan suatu strategi untuk

69

membuat unit usaha tertentu, misalnya unitpembelian. Maka strategi fungsional ini semuakegiatannya akan mengacu kepada pembelian danbersifat operasional, karena akan langsungdiimplementasikan oleh fungsi-fungsi manajemenyang ada di bawah tanggungjawabnya. Fungsi-fungsimanajemen tersebut antara lain manajemen produksi,manajemen pemasaran, manajemen keuangan, danmanajemen SDM.

3) Proses analisisTahapan lainnya dalam kerangka analisis strategiadalah proses analisis terhadap informasi yang palingpenting dalam perencanaan strategis, karena tindakanlain sangat bergantung kepada hasil analisis ini. Yangdimaksud dengan proses analisis adalah memahamiseluruh informasi yang diperoleh pada suatu kasustertentu, tujuannya adalah untuk mengetahui isu apayang sedang terjadi dan memutuskan apa yang harusdilakukan dalam memecahkan masalah yangdihadapi.

Suatu kasus harus dijelaskan agar permasalahan yangsedang terjadi dapat diketahui. Untuk dapatmenjelaskan kasus yang terjadi diperlukan metodeyang tepat dan efektif caranya dengan memahamisecara keseluruhan tentang informasi, yaknimemahami semua informasi secara detail danmelakukan analisis secara numerik.

Proses analisis suatu kasus dapat ditempuh dengandua jenis, yakni analisis situasi dan analisisperusahaan, yang dapat dideskripsikan sebagaiberikut:

70

a) Jelaskan situasi, untuk mengetahui strategiperusahaan.

b) Evaluasi situasi, untuk menentukan:(1) Evaluasi lingkungan eksternal mengenai

peluang dan ancaman(2) Evaluasi lingkungan internal mengenai

kekuatan dan kelemahan perusahaan(3) Berdasarkan (1) dan (2) Menganalisis masalah

yang perlu mendapat perhatian.c) Cari pemecahan masalah, untuk menentukan

alternatif dan pilihan strategi.

4) Kerangka analisis kasusTerdapat beberapa tahapan dalam melakukan analisissuatu kasus, salah satunya dikemukakan oleh Alfred(1978), dengan mengemukakan sejumlah pertanyaansesuai dengan tujuan yang diinginkan.

a) Mengetahui tujuan analisis;(1) Perusahaan ini akan dibawa ke arah mana?(2) Faktor-faktor kunci mana yang perlu

mendapat perhatian?(3) Kapan tujuan harus dicapai?

b) Deskripsi bisnis;(1) Bagaimana posisi produk yang dihasilkan?(2) Bagaimana posisi harga?(3) Bagaimana keahlian manajemen yang

dimiliki?(4) Bagaimana kondisi persaingan saat ini?(5) Siapa pemain yang paling kuat di industri

ini?

c) Deskripsi organisasi;(1) Bagaimana keadaan organisasi yang

dimiliki?

71

(2) Bagaimana perencanaan, pengendalian, dansistem yang dimiliki saat ini?

(3) Bagaimana keahlian sumber dayamanusianya?

(4 ) Bagaimana gaya manajemennya?

d) Evaluasi keseluruhan;(1) Bagaimana peluang yang ada saat ini?(2) Bagaimana kekuatan yang dimiliki saat ini?(3) Bagaimana masalah yang dihadapi saat ini?(4) Bagaimana kelemahan organisasi saat ini?

e) Alternatif kunci;1) Bagaimana caranya menggunakan semua

kekuatan untuk merebut peluang danmengatasi ancaman?

2) Bagaimana mengatasi kelemahan untukmemanfaatkan peluang dan menghindariancaman?

3) Bagaimana prioritas ditentukan?

f) Memilih alternatif;1) Alternatif apa yang dianggap terbaik?2) Alternatif apa saja yang dapat memperbaiki

situasi?3) Alternatif apa saja yang dapat meningkatkan

kegiatan operasional?4) Perubahan apa yang bersifat kritis?5) Sumber daya apa yang bersifat kritis?6) Penjadwalan bagaimana yang bersifat kritis?

Dalam proses analisis, pertanyaan-pertanyaantersebut perlu dijawab secara akurat. Denganterjawabnya pertanyaan tersebut akan diketahuikondisi perusahaan secara menyeluruh, bahkanlingkungan eksternal pun dapat diketahui secara rinci.

72

Setelah diketahui segala sesuatu yang ada diperusahaan, akan dengan mudah menentukanalternatif strategi yang dibutuhkan untuk mengatasikelemahan, sekaligus memilih alternatif yangdianggap paling baik.

5) Analisis SWOT alat untuk Perencanaan StrategisDalam melakukan analisis lingkungan untukperencanaan strategis dapat menggunakan beberapametode, salah satunya adalah menggunakan metodeanalisis SWOT (Strengths, Weaknesses,Opportunities, dan Threats). Metode tersebut bergunauntuk mengumpulkan data-data yang berkaitandengan kekuatan dan kelemahan yang ada padaorganisasi, dan menganalisis peluang dan ancaman dilingkungan organisasi.

Selanjutnya data-data yang diperoleh dianalisisberdasarkan atas logika untuk memaksimalkankekuatan dan peluang, dan secara bersamaandilakukan juga upaya meminimalkan kelemahan danancaman.

Proses pengambilan keputusan strategis senantiasaberkaitan dengan pengembangan misi, tujuan,strategi, dan kebijakan perusahaan. Dengan demikianperusahaan harus melakukan analisis terhadap faktor-faktor strategis yang terdiri atas kekuatan, kelemahan,peluang, dan ancaman sesuai dengan kondisi saat ini.Analisis seperti ini disebut juga sebagai analisissituasi.

6) Analisis SWOTKinerja perusahaan dapat ditentukan oleh kombinasifaktor internal dan eksternal. Kedua faktor tersebutharus dipertimbangkan dalam analisis SWOT, yakni

73

Strengths (kekuatan), Weaknesses (kelemahan),Opportunities (peluang), dan Threats (ancaman).

Analisis SWOT dapat dibuat dalam beberapa bentuk,salah satunya bentuk diagram sebagai berikut:

Keterangan:

Kuadran 1, merupakan situasi yang sangatmenguntungkan bagi organisasi atau perusahaan.Peluang dan kekuatan yang dimiliki dapatdimanfaatkan. Strategi yang dapat diterapkan dalamkondisi ini adalah mendukung kebijakanpertumbuhan yang agresif.

Kuadran 2, walaupun menghadapi ancaman,perusahaan atau organisasi masih memiliki kekuataninternal. Strategi yang dapat diterapkan adalahmenggunakan kekuatan untuk memanfaatkan peluang

3.Mendukung StrategiTurn Around

1.Mendukung StrategiAgresif

4.Mendukung StrategiDefensif

2.Mendukung StrategiDiversifikasi

PELUANG

ANCAMAN

KELEMAHANINTERNAL

KEKUATANINTERNAL

74

jangka panjang dengan cara strategis diversifikasi(produk/pasar).

Kuadran 3, perusahaan menghadapi pasar yangsangat besar, tetapi di pihak lain ada hambatan daridalam berupa kelemahan. Strategi yang dapatdigunakan dalam kondisi ini adalah strategi turnaround, yaitu meminimalkan masalah-masalahinternal sehingga dapat merebut peluang pasar yanglebih baik.

Kuadran 4, merupakan situasi yang tidakmenguntungkan, dalam hal ini perusahaan atauorganisasi menghadapi berbagai ancaman eksternaldan kelemahan internal, sehingga strategi yangdigunakan adalah strategi defensif.

2.6 Teknik-teknik Perencanaan

Dalam membuat perencanaan yang baik dan tepatdiperlukan teknik tertentu. Terdapat beberapa teknik yangdapat dipilih sesuai dengan karakteristik perencanaan yangdilakukan. Penggunaan teknik perencanaan berguna jugadalam upaya mengoptimalkan sumber daya organisasi yangakan dikerahkan. Teknik-teknik perencanaan tersebut antaralain dengan bentuk bagan, bentuk diagram, dan bentuklainnya. Masing-masing teknik memiliki kelebihan dankekurangan, maka tidak ada yang terbaik, yang harusdiusahakan adalah memilih teknik yang sesuai dengan jenispekerjaan atau program yang akan disusun. Berikutdikemukakan beberapa contoh teknik perencanaan yang seringdigunakan.

75

a. Pembuatan jadwal dengan bagan Gantt Chart dan GantMilestone Chart, dengan contoh:

1) Gantt Chart

KEGIATANWaktu

(Minggu)Jadwal Waktu

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1. Penyusunanprogram

1 =

2. PembentukanPanitia

1 =

3. Pembuatanedaran

1 =

4. Pengurusanizin

2 = =

5. Penyebaranedaran

4 = = = =

6. dst .............. dst.......

2) Gantt Milestone Chart

KEGIATANWaktu(hari)

Jadwal WaktuKet

1 2 3 4 5 6 7 8

1. Penyusunanprogram

1♦ ♥ ● ♦ Awal

♥ Antara● Akhir2. Pembentukan

Panitia1

♦ ♥ ●

3. Pembuatanedaran

1♦ ♥ ●

4. Pengurusanizin

2♦ ♥ ●

5. Penyebaranedaran

4♦ ♥ ●

6. dst .............. dst.......

76

b. Program Evaluation and Review Technique (PERT)diagram, contoh :

A : Kegiatan A tidak didahului kegiatan lain

A B : Kegiatan B didahului kegiatan A

c. Perencanaan Peningkatan Kerja (PPK), suatu teknikperencanaan strategis yang dapat digunakan dalam rangkameningkatkan kinerja (performance) suatu organisasi.

Langkah-langkah PPK adalah sebagai berikut:

1) merumuskan tugas pokok dan fungsi organisasi

2) merumuskan tujuan jangka panjang

3) merumuskan tujuan jangka pendek

4) Merumuskan tingkat kinerja sekarang dan tingkatkinerja yang diinginkan

5) Mengidentifikasi kekuatan dan penghambat utamausaha kinerja

6) Menentukan dampak relatif dan mudahnyamemecahkan kekuatan dan penghambat

7) Mendaftar kekuatan-kekuatan pendorong

8) Menentukan dampak relatif dan tingkat kendalikekuatan pendorong yang berada di bawah perencana

1 2

3

4

1 2

77

9) Memperkirakan tingkat kekuatan relatif pendorongdan penghambat

l0) Menggambarkan diagram medan kekuatan

11) Meneliti keterkaitan antar kekuatan

12) Memilih kekuatan kunci

13) Menciptakan ide-ide strategis melalui kegiatansumbang saran

14) Mengembangkan rencana kegiatan yang terkoordinasi

15) Membentuk tim kerja dan merumuskan perananmasing-masing anggota tim

l6) Memikirkan/memperkirakan kesulitan dalampelaksanaan dan memilih strategi untukmenanggulanginya.

17) Memusyawarahkan hal-hal utama dengan pihak-pihakyang terkait

18) Menata program-program kegiatan

19) Menyusun jadwal peninjauan kembali untukperbaikan

20) Munyusun bagan jadwal kegiatan

d. Analisis Persoalan Potensial (APP), teknik yang dapatmembantu perencanaan terutama dalam rangkamengamankan satu program agar dapat mengantisipasisetiap persoalan yang muncul pada waktu pelaksanaan.

Langkah-langkah perencanaan APP adalah sebagaiberikut:

1) Merumuskan situasi program/rencana yang akandilaksanakan

78

2) Menyusun program menjadi langkah-langkah secarakronologis, atau pembagiannya menjadi bagian-bagian kegiatan

3) Menentukan daerah (kegiatan) kritis

4) Menentukan daerah (kegiatan) kritis prioritas

5) Memperkirakan persoalan-persoalan potensi yangmungkin timbul dalam daerah (kegiatan) kritisprioritas

6) Menentukan persoalan potensi prioritas

7) Memperkirakan sebab-sebab yang memungkinkantimbulnya persoalan potensi

8) Merencanakan tindakan-tindakan

9) Menyusun sistem informasi penanggulangan

Hasil akhir dari APP adalah serangkaian perkiraanmengenai persoalan-persoalan potensi, kemungkinanpenyebab berbagai tindakan pencegahan, danpenanggulangan yang dipersiapkan untuk seluruh kegiatankritis.

79

BAB IIIPENGORGANISASIAN

3.1 Arti dan Definisi Organisasi

Organisasi tidak dapat dipisahkan dari kehidupanmanusia, sehingga keberadaannya sama tuanya dengan sejarahmanusia. Semula manusia merupakan individu-individu yangbebas dan merdeka secara mutlak, dalam arti tidak ada salingketergantungan satu sama lain. Tetapi secara alami manusiamenyadari bahwa ia tidak dapat memuhi seluruhkebutuhannva sendiri, karena keterbatasan-keterbatasan darisetiap individu. Sadar akan keterbatasan yang dimilikinya,manusia yang memang ditakdirkan sebagai mahluk sosialhidup berkelompok. Dengan cara demikian, tujuan-tujuanyang tidak dapat dilakukan sendiri, dapat diusahakan melaluibekerjasama dalam kelompok, dua orang atau lebih.

Dengan demikian secara sederhana dapat diketahuibahwa unsur utama dari sebuah organisasi adalah beberapaorang yang bergabung dalam kelompok (wadah, atau wahana),kemudian secara bersama-sama berusaha (beraktivitas) untukmencapai tujuan. Namun demikian, apabila berbicara tentangarti atau pengertian dari organisasi, secara teoritis akanditemukan berbagai rumusan hasil pemikiran para ahlisehingga tampak seperti berbeda-beda. Tetapi apabila dilihatdengan jeli akan ditemukan unsur-unsur atau ciri-ciri yangsama seperti yang telah dikemukakan.

Untuk menambah wawasan dan pemahaman tentangorganisasi, perlu dikaji terlebih dahulu tentang arti organisasiagar diketahui makna yang terkandung di dalamnya. berikutini dikemukakan beberapa pendapat para ahli berkenaandengan arti dan definsi organisasi.

80

Arti Organisasi:

Organisasi merupakan suatu wadah atau wahana darikegiatan orang-orang yang bekerjasama dalam usaha mencapaitujuan. Dalam pengertian ini, kegiatan orang-orang yangterlibat di dalamnya harus jelas, terutama menyangkut tugas,wewenang, hubungan tata kerja, dan tanggungjawab.Organisasi demikian bersifat statis karena hanya sekedarmelihat strukturnya saja.

Di samping itu ada yang disebut organisasi yang bersifatdinamis dilihat dari dinamikanya. Aktivitas atau tindakan daritata hubungan yang terjadi dalam organisasi bersifat dinamis,baik antara atasan dengan bawahan, maupun antara atasandengan sesama atasan, dan antara bawahan dengan sesamabawahan. Namun dari kedua jenis organisasi tersebut, berhasiltidakya dalam mencapai tujuan sangat bergantung kepadafaktor manusianya.

Berdasarkan uraian tersebut, arti organisasi secarasederhana adalah wadah a tau wahana. Tetapi tentu saja tidaksemua wadah dapat dikatakan sebagai organisasi, apabila didalamnya tidak terdapat kegiatan bersama dan tidak memilikitujuan yang jelas. Kemudian, dalam merumuskan definisiorganisasi, walaupun inti dasarnya sama, akan berbeda-bedasesuai dengan pandangan para perumusnya. Selain itu,organisasi terus berkembang secara dinamis sejalan denganperkembangan hidup manusia.

Berikut ini, sebagai bahan perbandingan dikemukakanpendapat para ahli berkenaan dengan definisi organisasi.Bukan saja karena subyektifitas dari perumusnya, melainkandilihat juga dari substansi yang menjadi titik beratpembahasannya.

81

Definisi Organisasi

Menurut Mc. Farland dalam Soewarno Handayaningrat(1996: 42) “An organization is an identifiable group of peoplecontributing their effort to ward the ettainment of goals”(Organisasi adalah suatu kelompok manusia yang dapatdikenal dan menyumbangkan usahanya terhadap tercapainvasuatu tujuan).

Sedangkan menurut Dimock, “Organization is thesistematic bringing together of interdependent part to form aunified whole through which authority, coordination ancontrol may be exercised to achive a given purpose”(Organisasi adalah perpaduan secara sistematis daripadabagian-bagian yang saling bergantungan/berkaitan untukmembentuk suatu kesatuan yang bulat melalui kewenangan,koordinasi, dan pengawasan dalam usaha mencapai tujuanyang telah ditentukan”.

Menurut Stephen P. Robbins (1994). Rumusan definisiorganisasi dapat berbeda-beda karena terdapat sudut pandangyang berlainan, titik beratnya bergantung kepada essensi yangingin dikemukakan oleh perumusnya. Cara yang berbeda-bedauntuk melihat organisasi dan cara merumuskan definisitersebut dapat dilihat dari contoh di bawah ini.

1. Kesatuan rasional dalam mencapai tujuan:

Di dalam organisasi ada sesuatu untuk mencapai tujuan,dan prilaku para anggota organisasi dapat dijelaskansebagai pengejaran rasional terhadap tujuan tersebut.

2. Koalisi dari pendukung yang kuat:

Organisasi terdiri atas kelompok-kelompok yang masing-masing mencoba untuk memuaskan kepentingan sendiri.Kelompok-kelompok tersebut menggunakan kekuasaan

82

mereka untuk mempengaruhi distribusi sumber dayadalam organisasi.

3. Sistem terbuka:

Organisasi adalah sistem transformasi masukan dankeluaran yang bergantung kepada lingkungan untukkelangsungan hidupnya.

4. Sistem yang memproduksi arti:

Organisasi adalah kesatuan yang diciptakan secaraartifisial. Tujuannya dan maksudnya diciptakan secarasimbolis dan dipertahankan oleh manajemen.

5. Sistem yang digabungkan secara longgar:

Organisasi terdiri atas uni-unit yang relatif berdiri sendiridapat mengejar tujuan yang tidak sama atau bahkan salingbertentangan.

6. Sistem politik:

Organisasi terdiri atas pendukung internal yang mencobamemperoleh kontrol dalam proses pengambilan keputusanagar dapat memperbaiki posisi mereka.

7. Alat dominasi:

Organisasi menempatkan anggota-anggotanya ke dalamkotak-kotak pekerjaan yang sekiranya dapat menghambatapa yang dapat mereka lakukan dan dengan individu-individu tersebut mereka dapat berinteraksi. Di sampingitu, mereka diberi atasan yang mempunyai kekuasaanterhadap mereka.

8. Unit pemprosesan informasi:

Organisasi menafsirkan lingkungan, mengkoordinasikanaktivitas, dan memudahkan perbuatan keputusan dengan

83

memproses informasi secara horizontal dan vertikalmelalui sebuah struktur hierarki.

9. Penjara psikis:

Organisasi menghambat para anggota dengan membuaturaian pekerjaan, departemen, divisi, dan prilaku standaryang dapat diterima dan tidak dapat diterima. Pada saatditerima oleh anggota, semua itu menjadi penghalangartifisial yang membatasi pilihan.

10. Kontrak sosial:

Organisasi terdiri dari sejumlah persetujuan yang tidaktertulis di mana para anggota melakukan prilaku tertentudan untuk itu mereka menerima imbalan.

Ada sebagian para ahli yang menganalogikan organisasidengan organisme hidup, artinya sebuah organisasi akan lahir,tumbuh, dan berkembang. Dalam mempertahankankelangsungan hidupnya, organisasi memerlukan makanan atauenergi agar tidak mengalami kematian. Tetapi bagi organisasidalam arti yang sebenarya tentu saja tidak diciptakan untukmati sebagaimana halnya makhluk biologis. Dengan demikiananalogi tersebut tidak selamanya cocok untuk diterapkandalam organisasi, namun setidaknya ada gambaran untukperbandingan konsep, bahwa organisasi memang lahir,tumbuh, dan berkembang menuju kelangsungan hidupnyamelalui tahapan-tahapan perkembangan yang telahdiperkirakan sebelumnya. Jadi, untuk menggambarkankelangsungan hidup organisasi lebih cocok menggunakanistilah sistem. Dengan demikian, organisasi merupakan suatusistem yang berjalan melalui daur hidup yangberkesinambungan berupa siklus yang terus berputar.

Pandangan organisasi dalam perspektif sebuah sistemdapat memberi gambaran tentang cara kerja sebuah organisasi.

84

Dengan demikian, memahami suatu organisasi dapat jugadipandang dari sudut sistem, sehingga dapat diketahui apayang dimaksud dengan organisasi dengan sistem terbuka dansistem tertutup. Sebelum memahami hal itu perlu jugadiketahui definisi dari sistem itu sendiri.

Definisi sistem

Sistem adalah sekumpulan dari bagian-bagian yangsaling berhubungan dan saling ketergatungan, diatursedemikian rupa sehingga dapat menghasilkan suatu kesatuanyang utuh dan terintegrasi.

Bagian-bagian atau unsur-unsur dari organisasi dapatmenggambarkan suatu sistem, apabila bagian-bagian tersebutsaling berhubungan saling menopang, dan salingmempengaruhi, walaupun berbeda fungsi semua aktivitasnyamengarah kepada tujuan yang sama. Di samping itu perlu jugadipahami bahwa organisasi yang dipandang sebagai suatusistem, ia sendiri merupakan bagian dari sistem yang lebihbesar.

Sistem tertutup dan Sistem terbuka

Dilihat dari jenisnya, sistem tersebut biasanyadiklarifikasi menjadi dua jenis sistem, yaitu sistem tertutupdan sistem terbuka. Pemikiran tentang sistem tertutup terutamaberasal dari pandangan ilmu fisika, bahwa sistem merupakansesuatu yang dapat berdiri sendiri. Karakteristik dominan darisistem tertutup ini bahwa pada dasarnya sistem tersebutmengabaikan efek dari lingkungan terhadap dirinya.

Sistem tertutup yang sempurna tidak akan menerimaenergi dari sumber luar dan tidak ada energi yang dikeluarkanuntuk lingkungannya. Pemahaman tentang sistem terbukadalam organisasi, hanya memberikan sedikit kegunaan bagi

85

studi organisasi, namun demikian akan memperkaya wawasandan informasi, atau dapat dijadikan sebagai pembanding.

Dalam mempelajari organisasi, disadari atau tidak akanmengarah kepada pemahaman tentang organisasi dengansistem terbuka. Dengan alasan bahwa organisasi memperolehlahan baku dari lingkungan (masyarakat), kemudiankelangsungan hidup dari organisasi akan bergantung kepadainteraksinya dengan lingkungan, baik berhubungan denganmasukan atau keluaran organisasi. Misalnya, dalam organisasiperbankan, ia menverap energi dari orang-orang yang beradadi lingkungan organisasi berupa deposito, kemudian dirubahmenjadi bentuk pinjaman dan investasi yang disediakanlingkungan. Dengan demikian, suatu organisasi yang dinamisakan lebih terbuka dan erat kaitannya dengan lingkungan,apalagi organisasi perbankan akan berhubungan juga dengandunia usaha, sosial, ekonomi, perdagangan, hukum,pemerintahan, dan sebagainya.

Karakteristik Organisasi dengan Sistem Terbuka

Pada dasarya semua sistem memiliki masukan (input),proses transformasi, dan keluaran (output). Sistem akanmengambil bahan baku berupa energi, informasi, sumber dayamanusia, dan sumber daya lainnya. Masukan-masukan tersebutdirubah dalam proses transformasi dan menghasilkan barang,jasa, dan sebagainya (output). Tetapi bagi sistem terbuka,selain karakteristik tersebut, masih ada karakteristik lain yangperlu diketahui dan bermanfaat dalam mempelajari organisasi.Karakteristik tambahan tersebut adalah sebagai berikut:

a. Kepekaan terhadap lingkungan, mengakui adanya salingketergantungan antara organisasi dengan lingkungan.Bahkan terdapat salah satu ciri lingkungan yangmempengaruhi organisasi yang bersangkutan.

86

b. Umpan balik, secara terbuka dan terus-menerus menerimamasukan berupa infornrasi dari lingkungan. Hal iniberguna untuk proses adaptasi organisasi denganlingkungan, sekaligus sebagai koreksi atas penyimpanganyang terjadi.

c. Cyclical character, sistem terbuka merupakan kejadianyang berputar. Keluaran dan sistem dapat menjadi bahanbaku bagi masukan sistem berikutnya.

d. Negative entrofy, istilah entropy berkaitan dengankemungkinan hancurnya sebuah sistem, terutama bagisistem tertutup, sedangkan bagi sistem terbukakemungkinan untuk hancur itu kecil, bahkan cenderungmampu untuk memperbaiki diri yang disesuaikan dengankeadaan lingkungan, mengingat bahwa sistem terbukabanyak menerima energi dari keluaran yangdihasilkannya.

e. Steadi state, adanya masukan energi dari lingkungan yangdapat menahan kemungkinan kehancuran (hilang), akanterjadi adanya pertukaran energi yang seimbang danmembuat organisasi relatif stabil.

f. Gerakan ke arah pertumbuhan dan ekspansi, sebagailanjutan dari steadi state, sistem ini akan lebih kompleksdan bergerak melawan entropy serta bergerak ke arahpertumbuhan sistem ekspansi.

g. Keseimbangan antara mempertahankan danmenyesuaikan aktivitas, berusaha untuk menyelaraskandua macam aktivitas yang seringkali bertentangan. Keduaaktivitas tersebut adalah usaha-usaha pemeliharaan danpenyesuaian.

h. Equifinality, berargumentasi bahwa terdapat beberapa carauntuk mencapai suatu tujuan (banyak jalan menuju

87

Roma), dalam arti bahwa organisasi dapat mencapaitujuan yang sama dari kondisi awal yang berbeda.

Dengan demikian diketahui bahwa pemahaman tentangorganisasi dalam sistem terbuka memberikan informasi-informasi yang penting dalam mempelajari organisasi sebagaiwadah dalam pencapaian tujuan bersama.

3.2 Frinsip Organisasi

Setelah memahami arti, definisi, dan kaitannya dengansuatu sistem dari organisasi, perlu juga dikemukakan tentangprinsip-prinsip dasar dari organisasi. Berikut ini dikemukakanbeberapa prinsip yang disarikan dari pendapat Handayaningrat(1996: 43-46).

a. Prinsip mempunyai tujuan yang jelas, prinsip utama darisuatu organisasi adalah dibentuk dan disusun berdasarkantujuan yang jelas. Sangat tidak mungkin apabila suatuorganisasi tidak memiliki tujuan, karena tujuan merupakandasar utama dari perwujudan suatu organisasi. Dalam halini, tujuan mengarahkan aktivitas suatu organisasi,misalnya :

1) Organisasi berskala besar seperti negara, dibentukdengan bertujuan untuk mencapai tujuan negara. Inti daritujuan negara lndonesia tercantum pada PembukaanUUD I945, kemudian dijabarkan dengan lebih rinci kedalam pasal demi pasal pada batang tubuh UUD 1945.

2) Suatu organisasi yang bergerak di bidang olahragaseperti KONI, dibentuk dengan bertujuan untukmencapai prestasi yang setinggi-tingginya di bidangolahraga.

88

3) Organisai bisnis (niaga), dibentuk dengan bertujuanuntuk mencari keuntungan sebanyak-banyaknya.

Demikian juga halnya dengan organisasi lain, baik yangberskala besar maupun kecil, terbentuknya organisasi pastididorong dengan adanya suatu tujuan yang disepakatibersama oleh para anggotanya.

b. Prinsip Skala Hirarki, prinsip kedua yang harus ada didalam organisasi adalah adanya tingkatan kewenangansecara lini, arahnva jelas dari atas ke bawah, yang akanberpengaruh terhadap lancarnya pertanggungjawaban yangdilakukan oleh tingkat yang paling bawah. Dengan adanyagaris kewenangan yang teratur dan jelas, akan menjaminadanya garis pelimpahan wewenang dan garispertanggungjawaban secara lebih efektif.

Manfaat lain dari adanya skala hierarki yang jelas akanmemperlancar proses pengambilan keputusan, menjalinsistem komunikasi, dan membangun koordinasi di dalamorganisasi.

c. Prinsip Kesatuan Perintah, artinya seseorang hanyamenerima perintah dan bertanggungjawab terhadapseorang atasan saja. Prinsip ini akan menjamin lancarnyapelaksanaan pekerjaan dan mencegah terjadinya perintahyang tumpang tindih dan saling lempar tanggungjawab.

d Prinsip Pelimpahan Wewenang, dalam organisasipelimpahan wewenang sangat dibutuhkan, terutama dalamorganisasi yang kompleks, mengingat bahwa adanyaketerbatasan-keterbatasan kemampuan atasan dalammelaksanakan suatu pekerjaan. Dengan adanyapelimpahan wewenang, pekerjaan terasa lebih ringandibandingkan dengan dikerjakan sendiri, sehinggamemperbesar kemungkinan lancarnya pencapaian tujuanorganisasi.

89

Yang dimaksud dengan pelimpahan wewenang di siniyaitu wewenang para pejabat untuk mengambil suatukeputusan, melakukan interaksi dan hubungan denganpihak-pihak lain, serta melakukan tindakan tanpa harusmeminta persetujuan terlebih dahulu dari atasannya.

e. Prinsip Pertanggungjawaban, dalam melaksanakan tugas,bawahan harus bertanggjawab penuh terhadap atasannya.Namun demikian ada sesuatu yang harus dipahami betul,bahwa walaupun ada pelimpahan wewenang bukan berartiseorang pejabat dapat menghindarkan diri daripertanggungjawaban atas segala yang dilakukan pegawaiyang berada di bawah tanggungjawabnya.

f. Prinsip Pembagian Pekerjaan, pembagian pekerjaanmerupakan salah satu prinsip dalam organisasi. Hal inidiperlukan, karena keterbatasan kemampuan seseorangdalam melaksanakan tugas yang bermacam-macam, makaakan menguntungkan apabila dilakukan pembagian tugas,dan diserahkan kepada orang-orang yang memangmemiliki kemampuan untuk melakukan tugas tersebut.

Oleh karena itu, pembagian tugas pekerjaan harusdilakukan dengan sempurna dan spesifik. Tugas-tugastersebut ditentukan secara jelas agar lebih efektif danefisien dalam mencapai tujuan organisasi.

g. Prinsip Rentang Pengendalian, yang dimaksud denganrentang pengendalian di sini adalah berkaitan denganketentuan jumlah bawahan yang dikendalikan olehseseorang (pejabat) harus dibatasi secara rasional.Memang tidak ada ketentuan jumlah khusus, tetapiberdasarkan hasil penelitian para ahli, bagi organisasikecil dapat ditetapkan antara 4 sampai 8 orang. Sedangkanbagi organisasi yang relatif cukup besar dapat ditetapkanantara 8 sampai dengan 15 orang. Manfaat dari prinsip ini

90

adalah dapat menekan biaya menjadi seminimal mungkinsesuai dengan bentuk dan tipe organisasi.

h. Prinsip Fungsional, secara fungsional, tugas, wewenang,kegiatan, dan hubungan tata kerja seseorang harus jelas.Dalam hal ini akan berkaitan dengan wewenang dantanggungjawab masing-masing, baik tanggungjawabsebagai pejabat/atasan maupun sebagai pelaksana di levelyang paling bawah. Kegunaannya tiada lain adalahmemperlancar proses pencapaian tujuan organisasi.

i. Prinsip Pemisahan, yang dimaksud dengan prinsippemisahan di sini adalah berkenaan dengan beban tugasseseorang. Dengan prinsip ini, pertanggungjawabanseseorang tidak bisa dibebankan kepada orang lain.

j. Prinsip Keseimbangan, prinsip ini diperlukan dalamorganisasi. Karena dengan adanya keseimbangan antarastruktur yang efektif dengan fungsi-fungsi manajer.Dalam prakteknya, pelaksanaan keseimbangan inimungkin terjadi pada bidang-bidang tertentu seperti dalamstruktur organisasi yang tidak efisien, karena komunikasiyang terlalu luas sehingga menjadi kurang efektif danefisien.

k. Prinsip Fleksibilitas, prinsip ini berkenaan denganpertumbuhan dan perkembangan organisasi yang perludisesuaikan dengan dinamika organisasi, apabila tidakmaka organisasi tidak dapat mencapai tujuannya. Yangpertama kali harus diwaspadai adalah dinamika perubahanlingkungan, sehingga berpengaruh terhadap tuntutan dankebutuhan sekitarnya. Diperlukan reorganisasi, misalnyaperubahan pimpinan, penggunaan metode dan proseduryang dilakukan. Berkenaan dengan peralatan mungkinjugu memerlukan penggantian mesin yang sudah tidaksesuai lagi dengan keadaan.

91

i) Prinsip Kepemimpinan, merupakan prinsip kunci dalammencapai keberhasilan mencapai tujuan. Tidak sedikitadanya kegagalan organisasi yang disebabkan olehlemahnya kepemimpinan. Oleh karena itu, dalamorganisasi diperlukan adanya kemampuan kepemimpinanyang dapat menciptakan situasi, di mana manajer dapatmemimpin dan membawa organisasi ke arah yang lebihefektif.

Memang begitu banyak faktor yang berpengaruhterhadap keberhasilan suatu organisasi dalam mencapaitujuannya. Tetapi dengan terpenuhinya prinsip-prinsiptersebut, kemungkinan keberhasilan mencapai tujuan akanlebih besar. Oleh karena itu, penting untuk memperhatikanprinsip-prinsip dimaksud.

3.3 Pengorganisasian (Organizing)

Pengorganisasian (organizing), merupakan suatu prosesyang akan menghasilkan produk berupa organisasi, salah satufungsi organisasi/manajemen yang akan memperlancarpelaksanaan rencana melalui pemberdayaan sumber daya yangdimiliki.

Setiap organisasi akan memiliki sejumlah sumber daya,baik sumber daya manusia atau bukan manusia, seperti uang,waktu, metode, barang, dan sebagainya. Sumber daya tersebutmerupakan pendukung dalam pelaksanaan (implementasi)sebuah rencana. Tetapi semua itu tidak dapat digunakanapabila tidak melalui proses pengorganisasian terlebih dahulu.

Pada umumnya sumber daya dalam pengertianmanajemen hanya menyangkut sumber daya alam (SDA) dansumber daya manusia (SDM). Tetapi menurut Ndraha (2003:183), terdapat tiga macam sumber daya yang dapat dijadikan

92

sebagai pendukung dari pelaksanaan sebuah rencana. Yangdimaksud dengan sumber daya menurut Ndraha adalah sebagaiberikut:

a. Sumber Daya Alam (SDA), yang terdiri atas ruang,waktu, kesempatan, dan bumi beserta isinya.

b. Sumber Daya Manusia (SDM).c. Sumber Daya Buatan (SDB), terdiri atas ilmu, seni,

teknologi, uang, dan sebagainya.

lstilah sumber daya berasal dari kata dalam bahasaInggris, yaitu resource yang berarti “a source of supply,support, or aid, esp, one held in reserve” atau “the collectivewearth of a country or its means of producing wealth”.Berdasarkan arti tersebut dapat disusun definisi sumber dayadari kata-kata kunci suatu bangsa, kekayaan sebagai modal(sediaan) untuk bangkit, kekayaan sebagai kejayaan. Dengandemikian, menurut Ndraha “Sumber daya adalah sebagaikekayaan suatu bangsa yang menjadi modal bagi kejayaanmasa depan”'.

Sumber daya dimaksud, menjadi modal yang cukuppenting dalam mencapai tujuan organisasi setelah melaluiproses perencanaan menjelang pelaksanaan. Dengan demikian,proses pengorganisasian ini merupakan jembatan yangmenghubungkan antara rencana dengan pelaksanaan. Berikutini dikemukakan suatu gambaran berkenaan dengan hubunganfungsi-fungsi manajemen meliputi rencana, pengorganisasian,pelaksanaan, dan evaluasi.

3.3.1 Hubungan Perencanaan, Pengorganisasian,Implementasi, dan Evaluasi dalam Manajemen

Hubungan antara perencanaan, pengorganisasian,implementasi, dan evaluasi di dalam manajemen berkaitan eratdengan fungsi-fungsi manajemen. Manajemen sendirimenunjukkan adanya fungsi-fungsi yang harus dijalankan

93

(dioperasikan) secara terus-menerus dan berturut-turut, untukmencapai suatu sistem nilai yang disebut efektivitas danefisiensi.

Untuk manajemen pemerintahan, fungsi-fungsi tersebutmeliputi hal-hal sebagai berikut :

a. Perencanaan Pemerintahan,b. Pengorganisasian sumber-sumber pemerintahan,e. Penggunaan sumber-sumber pemerintahan, dand. Kontrol Pemerintahan.

Apabila semua fungsi berjalan berarti terjadi proses.Setiap proses dari fungsi-fungsi tersebut akan meliputi input(IP), throghput (TP), dan output (OP). Penggunaan ouput akanmenimbulkan outcome (OC). IP, TP, dan OC inilah yang akanmenjadi sasaran evaluasi yang dilakukan oleh konsumer.Kaitan antara fungsi-fungsi tersebut digambarkan pada tabelberikut ini :

Tabel: 3.1Hubungan Fungsi-fungsi Manajemen

INPUT OUTPUT

PerencanaanInformasiAspirasi

Rencana Target(T)

Fungsi

PengorganisasianRencanaTarget

OrganisasiSumber Daya

ImplementasiOrganisasi

sumber dayaHasil/Produk (H)

Kontrol/Evaluasi Hasil/Produk

H = TH < TH > TInfo ...... >

94

Keterangan :H = T : Hasil sama dengan targetH < T : Hasil lebih sedikit dari targetH > T : Hasil lebih besar dari targetInfo ...... > : Dapat dijadikan bahan untuk perencanaanselanjutnya.

Penjelasan Tabel

1) Perencanaan (planning)

Perencanaan dilakukan untuk mengklarifikasi tujuan danmenyusun langkah-langkah guna mencapai tujuanorganisasi, baik tujuan target maupun tujuan terukur.

2) Pengorganisasian (organizing)

Langkah lanjutan dari perencanaan. yang bertujuan untukmengorganisir sumber daya yang diperlukan untukimplementasi rencana, agar siap pakai.

3) Implementasi (actuating)

Disebut juga pelaksanaan, realisasi, atau penggerakkanyang terdiri atas serangkaian aktivitas atau langkah-langkahtindakan dalam melaksanakan rencana, didukung olehsumber daya yang dimiliki.

Actuating dijalankan dengan melaksanakan sub-fungsimanajemen meliputi: komunikasi, koordinasi, dankepemimpinan.

4) Kontrol/Evaluasi (controlling)

Kontrol adalah fungsi manajemen keempat, bertujuan untukmenjamin kesesuaian antara target dengan hasil.Sub fungsi dari controlling adalah :

95

Pengendalian (directing), pengawasan, supervisi, auditing,koreksi, improving, bimbingan, monitoring, evaluasi, danfeed back.

Dalam proses manajemen dikenal juga istilah siklusmanajemen, yaitu menunjukkan proses yang menghubungkankeempat fungsi manajemen dimulai dari perencanaan dankembali lagi ke perencanaan. Rencana yang telah disahkanditindaklanjuti dengan proses pengorganisasian untukmempersiapkan sumber daya guna mendukung upayamerealisasikan rencana. Apabila sumber daya telah tersediadilanjutkan dengan pelaksanaan disertai dengan pengendalianatau pengawasan. Salah satu bentuk pengendalian adalahdilakukannya evaluasi, yaitu membandingkan antara rencanadengan target yang akan dicapai. Hasil dari evaluasi berupadata tentang gembaran ketercapaian target tersebut, yangsangat berguna untuk dijadikan bahan pertimbangan dalammembuat perencanaan berikutnya. Proses tersebut terjadiberturut-turut dan terus-menerus. Siklus manajemen disebutjuga siklus produk, karena setiap produk mempunyai masalayak teknikal tertentu dan juga memiliki rasa layakekonomikal yang terbatas.

3.3.2 Pengorganisasian Sumber Daya

Seperti yang telah dikemukakan sebelumnya bahwa agarsumber daya yang tersedia dapat digunakan untuk mendukungpelaksanaan, maka sumber daya yang dibutuhkan perludiorganisir agar dapat dipakai sesuai dengan tujuannya. Secarateknis, pengorganisasian bisa dikatakan sebagai prosespengkombinasian sumber daya secara terpadu dan sinergis.Pengorganisasian dilakukan dengan berpedoman kepadarencana yang telah ada, juga mengacu kepada tujuan yangingin dicapai. Kaitan antara sumber daya dengan organisasisumber daya dikemukakan sebagai berikut.

96

Tabel: 3.2Pengorganisasian Sumber Daya

SUMBER DAYA ORGANISASI SUMBER DAYA

WAKTU JADWAL, KALENDER

RUANG GEDUNG, LAPANG

UANG ANGGARAN

MANUSIA FORMASI

MESIN PABRIK

BAHAN BAKU LOGISTIK

WEWENANG &TANGGUNGJAWAB

STRUKTUR

METODE & SISTEM TATA KERJA

PERMINTAAN &PENAWARAN

PASAR

Dalam konsep sebuah negara yang erat kaitannya denganpemerintahan, pengorganisasiannya lebih kompleks dan rumitkarena setiap dekade akan mengalami perubahan sebagaiakibat dari perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi.

Namun demikian tidak semua jenis kelompok sumberdaya mengalami hal yang sama, karena masing-masingmemiliki karakteristik tersendiri. Misalnya SDM dapatdikelompokkan berdasarkan pekerjaan, pendidikan, usia, dansebagainya. Hal-hal yang berkaitan dengan sumber dayamanusia biasanya dipelajari dalam MSDM. Pengelompokkansumber daya buatan (SDB) jauh lebih rumit, misalnyaberkenaan dengan teknologi dikelompokkan berdasarkan

97

kecanggihan, bentuk dan penggunaannva. Bagi bangsaIndonesia yang berposisi sebagai pemerhati, pengguna, danpembelajar penggunaan teknologi hanya tinggal memilihsesuai kebutuhan. Teknologi mana yang tepat berdasarkantuntutan yang ada, itu pun apabila dipandang perlu dan selamabiaya yang dibutuhkan memungkinkan. Untuk berupaya agarmampu memenuhi teknologi dengan rekayasa sendiri masihketinggalan oleh bangsa-bangsa lain yang lebih maju.

Berkenaan dengan sumber daya alam,pengelompokkannya memiliki keunikan tersendiri karena inimerupakan anugerah Sang Maha Pencipta. Kaitannya denganpemerintahan, sumber daya alam dikelompokkan menuruttolak ukur yang digunakan. Tolak ukur yang biasa digunakanantara lain menurut sifatnya, distribusinya, dan menurutnilainya. Oleh karena itu, setiap daerah akan memiliki sumberdaya alam yang berbeda, baik jenisnya, sifatnya, distribusi,dan nilainya. Sebagai contoh, di setiap daerah terdapat sumberdaya alam seperti flora dan fauna, air, batu, tanah, dansebagainya. Tetapi ada juga sumber daya alam yang hanyadimiliki oleh daerah tertentu, misalnya bahan-bahan mineral,dan fauna yang harus dilindungi karena langka. Maka akanberpengaruh kepada kebijakan pemerintah bagaimanamemberdayakan sumber daya alam yang ada di sana danbagaimana melindungi satwa yang harus dilestarikan.

Dalam konsep yang lebih luas, keberadaan sumber dayaini akan mengalami perbedaan dalam dinamikanya. Karenadengan cepatnya arus perubahan khususnya perkembanganilmu dan teknologi, sebagian dari sumber daya alam yangdiyakini sebagai anugrah Tuhan bisa saja rusak, hancur,punah, atau nilai kegunaanya menurun sebagai akibat dari ulahmanusia.

Misalnya sumber daya hutan, yang semula melimpahdapat musnah dalam beberapa tahun karena penebangan

98

dengan menggunakan teknologi canggih. Sedangkan untukmengembangkannya kepada kondisi semula diperlukan waktupuluhan tahun, itu pun apabila reboisasi dilakukan denganbenar dan bertanggungjawab. Contoh lain, berkenaan dengansumber daya buatan (SDB) dengan ditemukannnya teknologimesin yang canggih, dapat mempercepat produksi berlipatganda. Tetapi kecanggihan mesin tersebut sering diabaikankapasitas dan efektivitasnya oleh SDM yang memiliki budayakerja jam karet.

Sama halnya dengan kerusakan hutan sebagai akibat dariSDM yang serakah dan memiliki aji mumpung tanpa melihatjauh ke depan, serta melupakan hak generasi mendatang.Karena rusaknya hutan akan menyengsarakan mereka.

Dengan demikian, betapa pentingnya prosespengorganisasian sumber daya dalam pelaksanaan kebijakan.Karena kekeliruan dalam mengorganisasikannya, dapatmendatangkan bahaya bagi kelangsungan kehidupanberbangsa dan bernegara, bahkan bagi kehidupan manusiasecara keseluruhan. Dengan kata lain, mengelola sumber dayaalam dalam perspektif ini diperlukan manajemen yang baikdidukung oleh SDM yang bertanggungjawab.

Atas dasar pemikiran demikian, kondisi sumber dayaalam di setiap negara akan mengalami perbedaan. Dalam halini dapat dibedakan dengan melihat tingkat kemajuan suatunegara, sehingga dapat dikelompokkan menjadi negara majunegara berkembang, dan negara terbelakang. Keterkaitanantara SDA, SDM, dan SDB dalam lingkup negara, dapatdilihat pada diagram sebagai berikut:

99

Di Negara terbelakang:

SDA

Deposisi semakinterbatas, ambang batassemakin dekat, daya

dukung semakinmerosot (mendekattinol), pencemaran danpengrusakan semakinmeningkat, manusiasemakin serakah &

brutal.

Di Negara Maju:

SDA

Rehabilitasi dankonservasi alam

ditingkatkan,kemerosotan daya

dukung alamdiperlambat, terdapatpolitik lingkungan.

SDM

Terancam punah

TransformasiBudaya

DM

Manusiabergantung

kepada ilmu danteknologi

SDB

Teknologi berartipemborosan

SDB

Budaya mendukungTeknologi

Gambar 3.1Hubungan Antar Sumber Daya

Berdasarkan diagram di atas, tampak bahwa betapaeratnya keterkaitan antara sumber daya alam, sumber dayamanusia, dan sumber daya buatan. Sedangkan kondisi saat ini,ketiga sumber daya tersebut seakan berjalan masing-masingdan saling mengancam. Cepatnya kemajuan ilmu pengetahuandan teknologi hasil ciptaan manusia, mengakibatkan

100

pemborosan bagi sumber daya alam. Misalnya, menebangkayu di hutan menggunakan teknologi jauh lebih cepatdibandingkan dengan alat tradisional. Meratakan tanahmenggunakan teknologi jauh lebih cepat dibanding denganmenggunakan cangkul. Dengan demikian, teknologi canggihakan mengancam keberadaan sumber daya alam, misalnyarusaknya lingkungan. Kerusakan sumber daya alam akanmengancam keberadaan manusia, dan demikian seterusya.

Untuk menghindari kondisi yang saling mengancam,SDM-lah yang paling bertanggugjawab dalam hal ini. Sepertiyang sering dijumpai dalam teori, bahwa keberhasilan dalammencapai tujuan organisasi sangat bergantung kepada faktormanusianya, karena manusialah yang mampu berpikir danbertindak sebagai subyek. Dengan demikian, dalammemanfaatkan sumber daya bagi pendukung pelaksanaanrencana, proses pengorganisasian menjadi sangat penting.Hanya manusialah yang mampu melakukan proses organizingdengan baik. Untuk mengelola sumber daya alam berdasarkanpemahaman seperti yang digambarkan di atas, perlu menjawabbeberapa pertanyaan mendasar, sebagai berikut:

a. Apa yang harus dilakukan sebelum daya dukung SDAmerosot mendekati titik nol, kualitas SDM negaraterbelakang mendekati kualitas SDM negara maju?

b. Apa yang harus dilakukan agar laju peningkatan kualitasSDM lebih cepat dari laju kemerosotan daya dukung SDA?

c. Apa yang harus dilakukan agar peningkatan kualitas SDMdapat dilakukan secepat mungkin, sedangkan kemerosotandaya dukung SDA selambat mungkin?

d. Apa yang harus dilakukan agar transformasi budaya mampumenjembatani model negara terbelakang dengan negaramaju?

101

Untuk menjawab pertanyaan di atas, selain memahamisecara menyeluruh tentang manajemen sumber daya, jugamemperhatikan sepenuhnya terhadap nilai-nilai sentral daribudaya yang dianut oleh negara yang bersangkutan. Bagibangsa Indonesia, nilai-nilai agama, nilai-nilai Pancasila, dannilai-nilai budaya lainnya begitu banyak dan telah diakuikualitasnya oleh bangsa lain.

Permasalahannya sekarang adalah bagaimanamentransformasikan nilai-nilai tersebut dalam upayamembentuk SDM yang berkualitas. Hal ini dibahas olehdisiplin ilmu yang lain, misalnya dalam bidang pendidikan,khususnya pendidikan karakter.

3.2.2 Dasar Penyusunan Organisasi

Dalam melakukan proses pengorganisasian, selain harusmemperhatikan ciri-ciri organisasi dan prinsip dasar organisasiyang baik, perlu juga mempertimbangkan dasar penyusunanorganisasi. Hal ini diperlukan karena organisasi memilikikeragaman dasar yang disesuaikan dengan tujuan yang ingindicapai. Organisasi dibentuk atas dasar fungsi, proses,langganan, produk, dan daerah.

a. Atas dasar Fungsi

Penyusunan organisasi atas dasar fungsi ini berkaitandengan pengelompokkan pekerjaan atau tugas disesuaikandengan fungsinya. Di lingkungan pemerintahan tampaklebih jelas, misalnya untuk instansi yang bergerak di bidangpekerjaan umum (PU), penyusunan organisasinya sepertiberikut ini:

1) Yang bertugas membuat jalan, jembatan, penyeberanganferry, penyediaan tanah untuk trasmigrasi, dibentukorganisasi Direktorat Jendral Bina Marga.

102

2) Yang bertugas memberdayakan sumber daya air,membuat irigasi, waduk, penyiapan lahan pertanian,pengerukan sungai, dan sebagainya dibentuk organisasiDirektorat Jendral Pengairan.

3) Yang bertugas untuk tata bangunan, teknik danpenyehatan air bersih dan sebagainya, dibentukorganisasi Direktorat Jendral Cipta Karya.

b. Atas dasar Proses

Dalam penyusunan organisasi ini, pekerjaandikelompokkan atas dasar proses kerja, sehingga disusunsedemikian rupa agar merupakan satu kesatuan kerjatertentu untuk mencapai tujuan. Misalnya, di lingkunganperusahaan pertambangan minyak, organisasi disusunsebagai berikut:

1) Yang bertugas melakukan proses pekerjaan dalammencari sumber-sumber minyak baru, baik di daratmaupun lepas pantai, kegiatan ini dinamakan organisasieksplorasi.

2) Yang bertugas untuk menggali sumber-sumber minyakmentah, proses pekerjaannya diorganisasikan dengannama kegiatan eksploitasi.

3) Yang bertugas untuk mengolah minyak mentah melaluipembersihan dinamakan kegiatan pengolahan(refinaration).

4) Yang bertugas untuk menimbun atau menyimpan didepot penjualan, proses kegiatan ini dinamakanpengangkutan (transformation).

5) Yang bertugas untuk menjual atau memasarkan minyakdinamakan kegiatan pemasaran (marketing).

103

Dengan demikian dapat diketahui bahwa di dalamorganisasi pertambangan minyak akan disusun organisasi-organisasi unit kerja yang terdiri atas Direktur Utamasebagai penanggungjawab semua kegiatan, membawahiDirektur Eksplorasi dan Produksi, Direktur Pengolahan,Direktur Perkapalan dan Telekomunikasi, DirekturPerbekalan Dalam Negeri, dan Direktur Umum yangmenangani pemasaran ke luar negeri.

c. Atas dasar Langganan

Organisasi yang dibentuk atau disusun atas dasarlangganan, dilakukan untuk organisasi yang telahmenggambarkan adanya pelanggan tetap. Di lingkunganpemerintahan, yang termasuk kategori ini misalnyaDepartemen Tenaga Kerja dan Transmigrasi. Dalam halini, istilah tenaga kerja dan trasmigrasi mengacu kepadamanusia, dengan penjelasan sebagai berikut:

1) Orang yang mencari pekerjaan (penganggur). Di antaramereka ada yang dapat disalurkan langsung sebagaipekerja ada juga yang harus dididik terlebih dahulu. Bagitenaga kerja yang telah dibina, akan disalurkan kepadapihak yang membutuhkan sesuai dengan keahlian atauketerampilan yang dimilikinya.

2) Orang yang sudah bekerja harus dilindungi, terutamaberkenaan dengan keselamatan, kesehatan, dankesejahteraannya.

3) Transmigrasi adalah upaya memindahkanorang/penduduk dari pulau Jawa atau Bali ke tempat-tempat lain di luar pulau tersebut dengan tujuan untukpemerataan penduduk dan peningkatankesejahteraannya.

104

Maka berdasarkan konsep di atas, Departemen TenagaKerja dan Transmigrasi akan menyusun organisasi atasdasar langganannya, yakni :

1) Direktorat Jendral Pembinaan dan Penggunaan TenagaKerja.

2) Direktorat Jendral Pembinaan Hubungan Perburuan danperlindungan Tenaga Kerja.

3) Direktorat Jendral Transmigrasi.

d. Atas dasar Produk

Dasar yang cocok bagi penyusun organisasi atas dasarproduk adalah bidang-bidang industri yang menghasilkanbarang. Misalnya di lingkungan Departemen Perindustrian,hasil industrinya antara lain:

1) Kimia dasar yang menghasilkan, semen, pupuk, dansebagainya.

2) Industri kecil, menghasilkan tekstil, makanan, minuman,alat-alat rumah tangga dan sebagainya.

3) Industri Logam Dasar yang menghasilkan besi, baja, danlogam-logam lainnya yang akan berhubungan denganalat pengangkutan seperti mesin-mesin kendaraan (bus,truk, KA, dan sebagainya).

4) Industri yang termasuk ke dalam aneka industri danberhubungan dengan kegiatan masyarakat, antara lainmenghasilkan emas, perak, keramik, ukiran kayu, ukiranbatu, anyaman, dan sebagainya.

Berdasarkan produk yang dihasilkannya itu, DepartemenPerindustrian akan membentuk organisasi-organisasi atasdasar produk yang dihasilkannya. Kegiatan pekerjaantersebut diorganisasikan dengan nama Ditjen Industri

105

Kimia Dasar, Ditjen Industri Kecil, Ditjen Industri LogamDasar, dan Ditjen Aneka Industri.

Pengorganisasian atas dasar produk ini berlaku juga dilingkungan Departemen Pertanian, sehingga di dalamnyaada organisasi-organisasi sebagai berikut:

1) Direktorat Jendral Tanaman Pangan,2) Direklorat Jendral Perkebunan,3) Direktorat Jendral Kehutanan,4) Direktorat Jendral Perikanan,5) Direktorat Jendral Peternakan.

e. Atas dasar Daerah (Area)

Suatu organisasi dapat juga disusun atas dasar daerah(wilayah), seperti halnya yang diterapkan di DepartemenPertahanan dan Keamanan. Di Departemen ini, organisasidisusun berdasarkan wilayah teritorial, sehingga dikenaladanya Komando Wilayah Pertahanan dan Keamanan(Kowilhan), organisasi tersebut dinamakan:

l) Kowilhan I, daerah kekuasaannya meliputi Sumatra danKalimantan Barat.

2) Kowilhan Il, daerah kekuasaannya meliputi Jawa, Bali,dan Nusa Tenggara.

3) Kowilhan III, daerah kekuasaannya meliputi Sulawesidan Kalimantan kecuali Kalimantan Barat.

4) Kowilhan IV, daerah kekuasaannya meliputi KepulauanMaluku dan Irian Jaya.

Dengan disusunnya organisasi atas dasar pekerjaan danfungsi akan memperlihatkan kejelasan tujuan dari masing-masing satuan kerja. Pada contoh-contoh di atas lebih banyakmengemukakan apa yang telah berlaku di lingkunganpemerintahan, bukan berarti sebatas lingkungan itu, namundapat juga diterapkan di lingkungan lainnya.

106

3.3.3 Bentuk Organisasi

Pembahasan selanjutnya tentang organisasi adalahbentuk organisasi yang tak kalah pentingnya untuk diketahui,karena erat kaitannya dengan upaya mencapai tujuan.

Dalam masyarakat, terdapat berbagai bentuk organisasi,baik organisasi pemerintahan, bisnis, maupun organisasisoasal. Dari organisasi-organisasi tersebut secara umumbentuk-bentuk organisasi yang ada antara lain sebagai berikut:

1) Organisasi Lini/garis,2) Organisasi Lini/garis dan Staf,3) Organisasi Fungsi, dan4) Organisasi Panitia.

Sebagai tambahan, berikut penulis kemukakan contoh-contoh bentuk organisasi dalam bagan:

1) Organisasi Lini/Garis :

DAN YON

DAN KIE

DAN TON

Gambar: 3.2Struktur Organisasi Lini

107

2) Organisasi Lini/Garis dan Staf:

Keterangan :1 = Menteri; 2 = Inspektur Jendral; 3 = Sekretaris Jendral;4 = Direktur Jendral

Gambar: 3.3Struktur Organisasi Lini/Garis Staf

3) Organisasi Fungsi

Gambar: 3.4Strukur Organisasi Fungsi

1

2 3

4 4 4 44

Dirut

Dir. Teknik Dir. Adm.

ManagerProduksi

ManagerPersonalia

ManagerKeuangan

ManagerPemasaran

108

4) Organisasi Panitia

Panitia adalah orang-orang yang ditunjuk untukmelaksanakan tugas khusus yang tidak dapat diselesaikansendiri oleh seseorang atau oleh Dewan. Istilah lain bagipanitia adalah gugus tugas (task force). Apabila tugas telahselesai, maka panitia ini akan dibubarkan.

Organisasi panitia ini sifatnya sementara, dibentuk untukkeperluan tertentu. Orang-orangnya dipilih yang memilikikeahlian atau keterampilan khusus. Organisasi panitia inimemiliki beberapa kebaikan, antara lain adanya kerjasamakelompok yang kompak dengan dorongan sukarela, koordinasisederhana, dapat membuat rekomendasi secara kolektif, danmenitikberatkan kepada fungsi keahlian.

109

BAB IVPELAKSANAAN KEBIJAKAN

Pelaksanaan merupakan salah satu dari fungsi-fungsimanajemen yang erat kaitannya dengan aktivitas organisasi.Pengertian dari pelaksanaan sepadan dengan actuating,implementasi, atau penggerakkan. Di antara fungsi-fungsimanajemen yang terdiri atas perencanaan, pengorganisasian,pelaksanaan, dan evaluasi, proses pelaksanaanlah yang palingrumit dan kompleks.

Setiap rencana yang merupakan produk dari prosesperencanaan perlu ditindaklanjuti dengan pelaksanaan, karenarencana yang baik tidak akan berarti apa-apa tanpa disertaidengan pelaksanaan yang baik. Tetapi disadari atau tidak,proses pelaksanaan ini seringkali tidak sejalan dengan apayang diharapkan, bahkan sering terjadi adanya kesenjanganyang sangat jauh.

Menurut Riant Nugroho (2004), permasalahankesenjangan antara kebijakan dan implementasi kebijakanbukan monopoli bangsa Indonesia, dalam arti bahwa bangsa-bangsa lain yang dianggap lebih maju dalam manajemenmasih tetap terdapat kesenjangan. Misalnya pemerintahanBelanda tempo dulu, yang semula memiliki kebijakan tentangkonsep pemberdayaan ekonomi rakyat dan ekonomi penjajahdengan nama Cultuur Stelsel yakni sistem yang memberikanarah kepada para petani agar menanam komoditi yang sedanglaku keras di pasaran dunia waktu itu (gula tebu). Dalamkebijakan tersebut telah diatur sedemikian lupa, berkenaandengan pembagian keuntungan yang fair antara pemerintahHindia Belanda dengan petani. Sepintas lalu dapat dilihatbahwa kebijakan tersebut cukup adil, karena tidak ada pihak

110

yang dirugikan, dalam arti keuntungan petani mendapatperhatian yang semestinya.

Tetapi manakala telah tiba kepada tahapan pelaksanaan,kebijakan yang cukup bijak tersebut tidak dapat dirasakan olehpetani. Karena di tangan Gubernur Jendral Johhanes van denBoch, Cultuur Stelsel berubah menjadi sistem pemerasanpetani yang menyeluruh, bahkan paling dahsyat di Indonesia.Para petani yang terdiri atas rakyat miskin yang bodoh danterbelakang, menjadi korban dari perubahan sistem ke arahyang mengerikan, yakni Tanam Paksa. Dalam hal ini hakpetani diabaikan, bahkan cenderung menjadi sapi perah yangmenyakitkan.

Sebagai akibat dari jeleknva implementasi kebijakantersebut, bukan hanya menyimpang dari rencana semula,melainkan telah menjadi penyebab datangnya bencana yangsangat parah bagi rakyat Indonesia saat itu. Tanam Paksa yangberlangsung sejak tahun 1830-1870 tersebut, tidak hanyamenyebabkan terjadinya pemerataan kemiskinan di PulauJawa, bahkan telah merusak kultur sosial secara sistematik,menghancurkan jati diri dan kehormatan rakyat. Sikap rakyatJawa yang semula masih progresif, berubah menjadi fatalis,bahkan cenderung menciptakan kultur oportunistik sebagaiakibat dari rendahnya kesejahteraan.

Dalam kondisi demikian, ketahanan rakyat pelan-pelanmenjadi luntur dan selanjutnya menjadi lahan subur bagiberkembangnya paham komunisme, khususnya di pulau Jawabagian tengah, Karena di sanalah terdapat tingkat kemiskinanrakyat paling memprihatinkan.

Pada tahun 1945 bangsa Indonesia menyatakan dirikemerdekaannya, segenap rakyat bergembira karena segunungharapan membentang di hadapan mata, praktek kedolimankaum penjajah yang menyengsarakan rakyat telah lama

111

dibenci, seiring dengan munculnya pemikiran ingin bebas,ingin merdeka, agar lebih leluasa mengatur diri sendiri secaramandiri dan berdaulat.

Pada masa awal berdirinya Negara Kesatuan RepublikIndonesia, para pakar telah berhasil menciptakan konsep-konsep besar yang dikagumi bangsa lain di dunia. Nilai-nilaiyang terkandung di dalam Palsalah Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945 mencerminkan kehebatan bangsaIndonesia dalam menciptakan konsep kebijakan. Tetapiternyata kembali kepada lemahnya segi pelaksanaan, sehinggabangsa lain yang tidak menganut Pancasila mampumemperlihatkan prilaku seperti yang dikehendaki Pancasila.Sedangkan bangsa Indonesia sendiri masih harus banyakbelajar tentang ideologinya.

Conloh lain yang menggambarkan lemahnyapelaksanaan (implementasi), terjadi setelah puluhan tahunIndonesia merdeka. Kebijakan pemerintah tentangswasembada pangan melalui introduksi Revolusi Hijau berupaintensifikasi pertanian dengan teknologi bibit unggul, pupukkimia, dan pestisida mampu membawa bangsa Indonesiadalam mencapai swasembada pangan pada tahun 1984. Tetapiketahanan perkembangan selanjutnya justru memprihatinkan,karena Indonesia malah menjadi negara importir beras terbesardi dunia sekitar tahun 1990, bahkan kondisi seperli itu masihterjadi sampai sekarang.

Hal ini terjadi karena lemahnya pelaksanaan kebijakanyang diarahkan kepada dua hal, yakni mengupayakanketahanan pangan (swasembada beras) dan peningkatankesejahteraan petani. Tetapi dalam pelaksanaannya kedua halini tidak berjalan dengan seimbang. Swasembada berasmemang tercapai, tetapi kesejahteraan petani terus menurun,sedangkan yang menikmati keuntungan dari melimpahnyaberas adalah pihak-pihak yang bukan petani.

112

Dengan demikian, dapat dipahami betapa rumitnyapelaksanaan dari suatu kebijakan. Karena memang banyakfaktor yang akan mempengaruhinya, salah satu di antaranvaadalah faktor manusianya (pelaksananya). Selain itu, padaprinsipnya pelaksanaan merupakan bagian terpenting yangpaling rumit dalam proses manajemen.

Untuk memahami pentingnya pelaksanaan, ada beberapahal yang akan dibahas berikut ini, yakni berkenaan denganpengertian pelaksanaan, beberapa pandangan tentangpelaksanaan implementasi kebijakan, kejelasan maknapelaksanaan, perbedaan rencana dan pelaksanaan kebijakan,hubungan rencana dengan pelaksanaan kebijakan, kebijakandalam pelaksanaan, skenario pelaksanaan, model-modelpelaksanaan, memilih model pelaksanaan, masalah-masalahdalam pelaksanaan, dan cara mengatasi masalah pelaksanaan.

4.1 Pengertian Pelaksanaan (Implementasi)

Pada dasarnya semua orang akan mengerti apabilamendengar istilah pelaksanaan, selain bahasanya sederhanajuga bukan hal yang terlalu rumit untuk dipikirkan. Tetapisetiap orang akan berbeda dalam memberikan batasan ataurumusan definisinya. Oleh karena itu, untuk menambahwawasan berikut ini dikemukakan beberapa pendapat para ahliberkenaaan dengan pengertian pelaksanaan.

Menurut J. Salusu (1996: 409) pelaksanaan adalah“Seperangkat kegiatan yang dilakukan menyusul satukeputusan. Dapat juga dikatakan sebagai operasionalisasi dariberbagai aktivitas guna mencapai suatu sasaran tertentu”.Dalam upaya mencapai suatu sasaran, diperlukan serangkaianaktivitas dalam organisasi. Oleh karena itu, implementasi ataupelaksanaan dapat juga dikatakan sebagai operasionalisasi daribermacam-macam aktivitas.

113

Rumusan pengertian tersebut senada dengan apa yangdikemukakan oleh Higgins, dalam J. Salusu (1996:409) yangmengemukakan bahwa “Implementasi adalah rangkuman dariberbagai kegiatan yang di dalamnya sumber daya manusiamenggunakan sumber daya lain untuk mencapai sasaran daristrategi”. Berbagai kegiatan yang dimaksudkan dalampengertian ini menyentuh semua jajaran manajemen, darimanajemen puncak (top management), manajemen tengah(middle management), sampai kepada manajemen tingkatbawah (low management) dan karyawan paling bawah.Pelaksaan itu mencakup semua kegiatan dan tindakan. Namunada juga yang tidak memperlihatan kegiatan fisik, seseoranghanya duduk dengan berbagai peralatan sedemikian rupasehingga sasaran dapat tercapai. Secara lebih singkat dapatdikatakan bahwa pelaksanaan (implementasi) adalah salah satuproses yang terarah dan terkoordinasi dengan melibatkanbanyak sumber daya. Dilihat dari sifatnya, pelaksanaan tidakakan berjalan tanpa adanya faktor-faktor internal dan faktor-faktor eksternal yang selalu mempengaruhinya. Semua faktortersebut harus dikendalikan dengan sebaik-baiknya.

Dalam prakteknya, tahapan dari pelaksanaan sebuahrencana adalah peralihan tanggung jawab dari CEO kepadapara manajer di tingkat menengah, atau dari eksekutif kepadabiro atau kepala bagian, bergantung kepada struktur yangberlaku di organisasi yang bersangkutan. Pelimpahantanggung jawab tersebut tidak sebatas itu, namun terus sampaike tingkat bawah, bahkan setiap orang yang ada dalamorganisasi akan terlibat. Dalam hal ini CEO masih terlibat,namun keterlibatannya tidak sebesar ketika sedang melakukanproses perencanaan.

Pelaksanaan dari suatu rencana merupakan sesuatu yangpeka, oleh karena itu memerlukan kehati-hatian dankewaspadaan. Salah satu dari bentuk kewaspadaan, pada saat

114

rencana itu dirumuskan, harus sudah dipertanyakan bagaimanamelaksanakan setiap alternatif yang diajukan? Proses inibiasanya berlangsung pada saat CEO membicarakan tentangkonsekuensi-konsekuensi yang diperkirakan akan timbul,apabila rencana itu dilaksanakan. Dengan asumsi bahwaapabila masalah tersebut bukan tergolong kepada keputusanyang inkrimental, pelaksanaannya mungkin tidak akan banyakmenimbulkan masalah. Tetapi sebaliknya, apabila keputusantersebut relatif baru, pelaksanaanya tidak begitu mudah. Untukkeputusan yang baru sama sekali, pada pelaksana hanya akandapat melaksanakan apabila benar-benar telah mengerti,memahami, atau mengetahui bagaimana caramelaksanakannya, sehingga tidak meleset dari keinginan parapembuat keputusan. Dalam proses pelaksanaan kebijakan,akan ditemukan adanya kepentingan yang berkeping-kepingpada karyawan, semua itu harus dipertemukan pada saatterjadinya peralihan, sehingga pada akhirnya semua aktivitasmengarah kepada kepentingan organisasi.

Pendapat lain tentang pengertian pelaksanaandikemukakan oleh Riant Nugroho (2004:158) yangmengemukakan bahwa “Implementasi kebijakan padaprinsipnya adalah cara agar sebuah kebijakan dapat mencapaitujuannya”. Pengertian yang sangat sederhana, karenamemang pada intinya pelaksanaan itu untuk mencapaitujuannya. Riant Nugroho mengemukakan lebih lanjut bahwadalam prakteknya pelaksanaan kebijakan terdiri atas duamacam, yakni ada yang langsung dapat dilaksanakan melaluiprogram-program, ada juga yang harus menunggu terbitnyaperaturan pelaksanaan.

Sedangkan Taliziduhu Ndraha (2003:161)mengemukakan pendapatnya bahwa “Actuating dijalankanmeliputi berbagai subfungsi, seperti komunikasi, koordinasi,dan kepemimpinan”. Dari kutipan tersebut diketahui adanya

115

kata-kata kunci yang merupakan penggerak dari pelaksanaankebijakan, yakni komunikasi, koordinasi, dan kepemimpinan.Dengan komunikasi semua informasi dapat disalurkaandengan baik, dan hasil dari komunikasi yang baik akanmenciptakan koordinasi yang dinamis, sedangkankepemimpinan memungkinkan terjadinya prosesmempengaruhi melalui pendekatan personal/kemanusiaan.Apabila subfungsi tersebut berjalan secara seimbang dan terus-menerus, maka berjalanlah proses pelaksanaan dari suatukebijakan.

Soewarno Handayaningrat (1996:26) mengemukakanbahwa “Pelaksanaan adalah usaha agar semua anggotakelompok suka melaksanakan tercapainya tujuan dengankesadaran dan berpedoman kepada perencanaan danpengorganisasian”.

Dengan memperhatikan beberapa pendapat para ahlitentang pengertian pelaksanaan (implementasi), dapat diambilkesimpulan bahwa pelaksanaan adalah serangkaian kegiatandan tindakan yang dilakukan oleh semua pihak yang terlibatdalam organisasi, dalam upaya mencapai tujuan organisasi.

4.2 Beberapa pandangan tentang Pelaksanaan Kebijakan

Pembahasan hal ini dirasakan perlu untuk lebihmemahami tentang pelaksanaan kebijakan. Seperti yang telahdikemukakan sebelumnya bahwa kebijakan akan bertalian eratdengan orang banyak (publik) sehingga lebih terkenal denganistilah kebijakan publik. Oleh karena menghadapi orangbanyak, maka nuansanya akan sangat bervariasi dan tidaksesederhana yang diperkirakan.

Menurut Koswara (2003), permasalahan yangmenyangkut implementasi atau kebijakan publik sering

116

menjadi pembahasan yang kompleks, bukan hanya diIndonesia yang merupakan negara berkembang, bahkan dinegara-negara industri pun seringkali mengundang perdebatanyang menarik.

Pelaksanaan (implementasi) kebijakan tidak hanyasekedar merupakan mekanisme bagaimana menterjemahkantujuan-tujuan kebijaksanaan kepada prosedur rutin dan teknik,melainkan, menyangkut berbagai faktor, dari sumber daya,hubungan antar-unit organisasi, tingkat organisasi, sampaikepada golongan politik tertentu yang mungkin tidakmenyetujui kebijakan yang ada.

Pelaksanaan kebijakan tidak semata-mata dipandangsebagai tindakan teknik dan bersifat administratif, tetapi jugaberkaitan erat dengan tindakan politis. Antara tahun 1960-ansampai awal tahun 1970, pada level dunia - khususnya diAmerika Serikat sering bermunculan artikel-artikel dan buku-buku yang secara khusus membahas tentang implementasikebijakan. Hal ini menunjukkan bahwa betapa banyakpermasalahan yang muncul berkenaan dengan implementasi,namun belum ada jawaban yang memuaskan. Pendorongutamanya adalah suatu kenyataan bahwa saat itu kebijakanberupa progam-program yang disebut The Great Society padamasa pemerintahan Presiden Johnson tidak berhasil mencapaitujuannya.

Berdasarkan latar belakang di atas, muncul gagasantentang pentingnya suatu langkah untuk menganalisiskeberhasilan pelaksanaan (implementasi) kebijakan. Dengandemikian, pembahasan berkenaan dengan pelaksanaankebijakan akan terkait juga dengan evaluasi kebijakan. Karenaberawal dari pemikiran untuk mencari jawaban mengapa suatukebijakan tidak mencapai tujuan yang diharapkan, selain akanmenemukan pengertian pelaksanaan itu sendiri juga secaratidak langsung telah melakukan analisis yang merupakan

117

bagian dari kegiatan evaluasi kebijakan. Manfaat selanjutnyaakan terjawab juga pertanyaan lain, yakni bagaimana caramengukur keberhasilan dari implementasi kebijakan.Pembahasan tentang keberhasilan pelaksanaan kebijakan, akandibahas lebih rinci pada bab berikutnya.

Dalam konsep desentralisasi dan otonomi daerah,Rondinelli dalam Koswara (2003:109), mengemukakan teoripelaksanaan kebijakan yang lebih berorientasi kepadahubungan pengaruh faktor-faktor yang mempengaruhipelaksanaan kebijakan desentralisasi kepada lembaga daerahbidang perencanaan dan administrasi pembangunan. MenurutRondinelli, terdapat dua pendekatan dalam pelaksanaankebijakan yang sering dicampuradukan. Kedua pendekatantersebut adalah sebagai berikut.

Pertama, pendekatan the compliance approach yangmenganggap bahwa pelaksanaan kebijakan tidak lebih darisoal teknik yang bersifat rutin. Dalam prakteknya, pelaksanaankebijakan dengan pendekatan ini sama sekali tidakmengandung muatan politis. Perencanaannya sudah ditetapkansebelumnya oleh para pimpinan politik (political leaders).Para administrator atau implementator biasanya terdiri ataspara pegawai yang senantiasa tunduk dan patuh kepadapetunjuk dari para pemimpin politik tersebut, apalagi bagiPNS, kepatuhan, ketaatan, kesetiaan, dan disiplin diatur olehPeraturan Pemerintah tentang Disiplin Pegawai Negeri.

Kedua, pendekatan the political approach sering disebutsebagai pendekatan politik yang memandang bahwa“administrasi merupakan bagian integral dan tidak dapatdipisahkan dengan proses penetapan kebijakan, di manakebijakan dirubah, dirumuskan kembali, bahkan akan menjadibeban berat dalam proses implementasi”. Dengan demikian,pelaksanaan kebijakan akan menjadi kompleks dan sukardiprediksi karena berkaitan erat dengan berbagai faktor. Dalam

118

proses perubahan dan perumusan kembali sebuah kebijakan,jelas akan melibatkan pihak-pihak perumus kebijakan darikalangan politisi dan melalui jalur-jalur politis yang ada.

Terdapat perbedaan yang jelas di antara dua pendekatandi atas. Apabila pelaksanaan kebijakan dengan menggunakanpendekatan administrasi yang terdiri atas pegawai yangsenantiasa patuh, sudah dapat diduga bahwa kebijakan itu akandilaksanakan dengan sebaik-baiknya, terlepas dari masalahsetuju atau tidak setuju, mau atau tidak mau. Tetapimenggunakan pendekatan politik maknanya lain lagi, karenaproses pelaksanaan kebijakan akan berhadapan dengankelompok-kelompok yang tidak menyetujuinya bahkanmenentang.

Di negara-negara berkembang, tak terkecuali diIndonesia, pelaksanaan kebijakan lebih banyak menggunakanpendekatan the compliance approuch, dengan alasan bahwaapabila suatu kebijakan telah ditetapkan dan diumumkan(diundangkan) sebagai suatu kebijakan publik serta-merta akandilaksanakan oleh pegawai secara teknik, tanpa ada kendalaunsur-unsur politik dan hasil yang diharapkan akan segeratercapai.

Tetapi dalam kenyataaanya tidak sesederhana itu,terutama di negara-negara yang sedang berkembang sepertiIndonesia. Pelaksanaan suatu kebijakan akan menyangkutprogram-program lainnya, yang menunjukkan bahwapelaksanaan kebijakan tidak sekedar menyangkut teknik danadministrasi pelaksanaan rencana yang telah ditetapkan.Melainkan akan berhubungan dengan proses interaksi politikyang dinamik dan sulit untuk diperhitungkan.

Dengan demikian, pelaksanaan kebijakan akanberhadapan dengan bermacam-macam faktor yang akanmempengaruhinya, antara lain politik, sosial, budaya,

119

kepercayaan, ekonomi, prilaku organisasi, dan sebagainya.Kesemuanya itu akan mempengaruhi seberapa jauh suatukebijakan yang dilaksanakan dapat mencapai tujuannya.

Pandangan lain tentang pelaksanaan kebijakandikemukakan oleh Riant Nugroho (2004), bahwa pelaksanaankebijakan (implementasi) merupakan salah satu fungsimanajemen yang paling rumit untuk dijalankan, terutamaberkaitan dengan organisasi berskala besar, seperti negara.

Ada yang berpendapat bahwa bangsa Indonesiatermasuk hebat dalam menyusun konsep, seperti konsepPancasila, UUD 1945, Nasakom, GBHN, dan sebagainya.Tetapi sangat lemah dalam implementasinya, sehingga agakketinggalan oleh bangsa lain dalam berbagai hal. Tetapi bukanberarti bangsa lain tidak pernah keliru dalam pelaksanaankebijakan, karena kesenjangan antara kebijakan denganpelaksanaan ini sering juga dialami mereka, yangmenunjukkan bahwa pelaksanaan kebijakan bukan sesuatuyang mudah.

Setiap keputusan stratejik menuntut adanya pelaksanaan,karena perencanaan stratejik tidak akan berarti apa-apa tanpapelaksanaan. Ada wacana yang menyatakan bahwa kebijakanatau perencanaan yang baik 60% dari kemungkinankeberhasilan sudah di tangan. Tetapi apabila kemungkinan40% kontribusi dari pelaksanaan tidak konsisten, makakemungkinan 60% keberhasilan akan hangus.

Sementara itu berdasarkan hasil penelitian para ahli,yang dilakukan terhadap para pelaksana kebijakan bahwa rata-rata pelaksanaan dari suatu rencana hanya berkisar antara 10-20% saja. Dengan kata lain bahwa pelaksanaan kebijakan tetapmemegang peranan penting dalam mencapai suatu tujuan.

120

4.3 Kejelasan Makna Pelaksanaan (Implementasi)

Pada prinsipnya, pelaksanaan adalah cara untukmencapai tujuan, tidak kurang dan tidak lebih. Untukmelaksanakan suatu kebijakan publik terdapat dua pilihan,yang dapat dipilih sesuai dengan karakteristik kebijakan yangbersangkutan. Kedua hal tersebut adalah sebagai berikut:

a. Untuk kebijakan publik dalam bentuk Undang-Undang atauPeraturan Daerah, tidak dapat langsung dituangkan kedalam program-program, tetapi memerlukan waktu untukmenunggu dibuatnya kebijakan penjelas (peraturanpelaksanaan).

b. Untuk kebijakan publik yang dikemas dalam bentukKeputusan Presiden, Intruksi Presiden, Keputusan Menteri,Keputusan Kepala Daerah, Keputusan Kepala Dinas, danbentuk-bentuk lain yang sejenis dapat langsungdilaksanakan atau dioperasionalkan ke dalam bentukprogram atau melalui formulasi kebijakan turunan.

Di samping itu, dalam pelaksanaan kebijakan publikperlu disesuaikan dengan sumber daya yang dimiliki. Pada babsebelumnya telah diuraikan, bahwa sebuah kebijakan akandapat dilaksanakan apabila didukung oleh seperangkat sumberdaya yang relevan. Agar sumber daya tersebut dapat dipakai,harus dikelola terlebih dahulu melalui proses pengorganisasian(organizing).

Agar pelaksanaan kebijakan mendapat dukungan sumberdaya yang relevan, diperlukan langkah-langkah sebagaimanatergambar pada bagan berikut:

121

Gambar: 4.1Rangkaian Pelaksanaan Kebijakan

Pada gambar di atas terlihat dengan jelas bahwapelaksanaan suatu kebijakan publik dimulai dari program,kemudian kepada proyek, selanjutnya kepada kegiatan, danakhirnya sampai kepada masyarakat (publik). Untuk kebijakanpublik (dalam gambar diberi simbol A) sebelum melangkahkepada program harus dibuat kebijakan publik penjelasterlebih dahulu. Sedangkan untuk kebijakan publik (dalamgambar diberi simbol B) bisa langsung kepada program, danselanjutnya.

Mekanisme tersebut mengacu kepada model pelaksanaanyang biasa dilakukan dalam manajemen, khususnyamanajemen publik. Dalam hal ini, pelaksanaan kebijakanpublik perlu mengikuti kaidah-kaidah yang telah menjadi alur

A B

Kebijakan Publik

ProgramIntervensi

ProyekIntervensi

KegiatanIntervensi

Publik/Masyarakat

Kebijakan PublikPenjelas

122

lazim dalam proses manajemen dan seakan-akan tidak dapatditolak atau dipungkiri.

Untuk memperoleh gambaran yang lebih jelas dan rincitentang kaidah-kaidah manajemen dimaksud, berikut penuliskemukakan tahapan-tahapan pelaksanaan dalam bentukgambar.

Gambar: 4.2Mekanisme Pelaksanaan Kebijakan dalam Manajemen

Visi

Misi

Rencana

Strategi

Program

Proyek

Kegiatan

Umpan Balik

123

Pelaksanaan kebijakan publik dalam konteks manajernentidak terlepas dari kerangka planning, organizing, actuating,dan controlling. Arti dari masing-masing fungsi organisasiatau manajemen ini telah dikemukakan pada pembahasansebelumnya. Yang akan diperjelas adalah rangkaian aktivitasdalam rangka pelaksanaan kebijakan, dalam arti setelah prosesperencanaan ditempuh akan ditindaklanjuti denganpengorganisasian, pelaksanaan, dan pengendalian. Rangkaianpelaksanaan tersebut, penulis kemukakan dalam tabel berikutini :

Tabel: 4.1Matrik Pelaksanaan Kebijakan dalam Konteks Manajemen

No Tahap Isi Penting1. Pelaksanaan Strategi

(Pra Pelaksanaan)Menyesuaikan struktur dengan strategiMelembagakan strategiMengoperasionalkan strategiMenggunakan prosedur untuk memudahkanpelaksanaan (implementasi)

2. Pengorganisasian(Organizing)

Desain organisasi dan strategi organisasiPembagian pekerjaan dan desain pekerjaanIntegrasi dan koordinasiPerekrutan dan penempatan sumber dayamanusia (recruiting & staffing)Hak, wewenang, dan kewajibanPendelegasian (sentralisasi & desentralisasi)Pengembangan kapasitas organisasi dankapasitas sumber daya manusiaBudaya organisasi

3. Penggerakkan danKepemimpinan

Efektifitas kepemimpinanMotivasiEtikaMutuKerjasama timKomunikasi organisasiNegosiasi

4. Pengendalian Desain pengendalianSistem informasi manajemenPengendalian anggaran/keuanganAudit

124

Apabila melihat matrik di atas, memang agak sulit untukdapat memahami dengan cepat karena begitu banyak isupenting yang dikemukakannya. Walaupun telah jelas rincianpekerjaan yang harus dilakukan dalam pelaksanaan kebijakan,namun untuk menyederhanakan pemahaman dapat dibantudengan menggunakan panduan-panduan melalui berbagaimodel.

Salah satu panduan yang dapat digunakan adalah modeldiagram berikut ini.

Gambar: 4.3Diagram Panduan Pelaksanaan Kebijakan

Apakah kebijakan bisa langsung dilaksanakan?

Tidak Ya

Buat Kebijakan Pelaksanaan Buat Prosedur Pelaksanaan

Alokasikan Sumber Daya

Sesuaikan prosedurpelaksanaan dengansumber daya yang

digunakan

Kendalikan Pelaksanaan

Evaluasi Pelaksanaan

Pelaksanaan GoodGovernance:1. Transfaransi2. Akuntabilitas3. Fairness4. Responsibilitas

125

Dari diagram di atas dapat dilihat inti permasalahandalam pelaksanaan kebijakan, yakni bagaimana caramenyesuaikan dengan sumber daya yang dimiliki. Terdapatkeharusan untuk pelaksanaan good governance pada unsurpenyesuaian prosedur pelaksanaan dengan sumber daya yangdigunakan.

Selain itu perlu dipertimbangkan juga ruang gerakindividu, berkaitan dengan kebebasan untuk memilih tindakansendiri secara otonom dalam batas kewenangannya, terutamadalam situasi khusus yang mendesak. Tujuannya tiada lainagar pelaksanaan tidak terhambat oleh hal-hal yang kurangprinsip.

4.4 Perbedaan Rencana dan Pelaksanaan Kebijakan

Terdapat perbedaan yang prinsif antara rencana denganpelaksanaan kebijakan. Pada saat terjadinya proses perumusanrencana (perencanaan) perhatiannya lebih banyak ditujukankepada kegiatan entrepreneur, sedangkan dalam pelaksanaanlebih menekankan pada aktivitas-aktivitas yang bersifatadministratif. Pelaksanaan rencana merupakan prosestersendiri dalam manajemen strategi, yang semula seringdianggap sebagai kegiatan yang tidak ada kaitan dengan prosesmanajemen lainnya.

Perencanaan merupakan bagian yang tak terpisahkandari proses pengambilan keputusan, keterkaitannya akan terusberlanjut hingga sampai kepada tahapan pengendalian, karenamemang dalam manajemen akan terjadi siklus yang terusmenerus dan berkesinambungan.

Dalam kasus-kasus tertentu, pelaksanaan kebijakan adaseketika, tetapi ada juga yang harus menunggu terlebih dahulukarena memerlukan persiapan yang matang. Berkaitan dengan

126

hal itu, diperlukan pemahaman tentang perbedaan rencana danpelaksanaan kebijakan.

Berikut ini matrik perbedaan di antara keduanya yangdisarikan dari pandangan David dalam Salusu (2003: 408-409);

Tabel: 4.2Matrik Perbedaan Rencana dengan Pelaksanaan Kebijakan

Rencana Pelaksanaan

Persiapan dan pengarahansumber daya sebelumbertindak

Mengelola sumber daya dankekuatan yang berkaitandengan kegiatan

Pemusatan perhatiankepada efektivitas

Pemusatan perhatiankepada efisiensi

Merupakan prosesintelektual

Merupakan prosesoperasional

Membutuhkan intuisi(perasaan) dan kemampuananalisis

Membutuhkan motivasi danketerampilan memimpin

Memerlukan koordinasiantar individu

Memerlukan koordinasiantara banyak orang

Dengan memperhatikan perbedaan antara rencana danpelaksanaan di atas, dapat diketahui bahwa dalam pelaksanaanmemerlukan keterampilan khusus bagi para pelaksana yangterlibat di dalamnya, baik yang berkaitan dengan keterampilanmemimpin, berkomunikasi, mengelola, maupunmengkoordinasikan. Selain itu, diperlukan juga persiapanpanjang guna memahami segala sesuatunya.

127

4.5 Hubungan rencana dengan peraksanaan kebijakan

Kegembiraan dan rasa puas akan menyelimuti hati paraperumus kebijakan, manakala sebuah proses pengambilankeputusan telah dilalui dengan lancar dan menghasilkansebuah rencana. Tetapi kesuksesan dalam perumusan rencanaatau kebijakan tidak memberi jaminan bagi suksesnyapelaksanaan. Oleh karena itu, orang-orang yang terlibat dalamperumusan kabijakan (eksekutif), perlu memberikan perhatianyang serius terhadap hubungan antara rencana denganpelaksanaan kebijakan.

Hubungan di antara keduanya akan tampak pada baikburuknva rumusan kebijakan dengan sempurna tidaknyapelaksanaan kebijakan yang bersangkutan. Sebelum dirincilebih lanjut, berikut penulis kemukakan matrik hubungantersebut.

Tabel 4.3Matrik Hubungan antara Rencana dengan Pelaksanaan

PelaksanaanKebijakan

Rencana KebijakanTEPAT TIDAK TEPAT

Ekselen

Sukses

Sasaran dinikmati semuapihak, keuntungan yang

diharapkan tercapai

Selamat atau hancur

Pelaksanaan yang baikdapat menyelamatkanrencana yang kurang

baik rumusannya, ataudapat mencegah

kegagalan.

Buruk

Kesulitan

Pelaksanaan yang burukmerintangi rencana yangbaik. Bisa terjadi salah

tafsir, menganggaprencananya kurang tepat.

Kegagalan total

Sebab kegagalan sulitdikenali. Rencana yangburuk ditandai dengan

ketidakmampuandalam pelaksanaan

128

Berdasarkan matrik di atas, hubungan antara rencana danpelaksanaan kebijakan dapat dideskripsikan sebagai berikut:

1) Pertemuan antara rumusan rencana yang tepat denganpelaksanaan yang ekselen dan prima, membawa sukses.Sukses dalam arti sasaran organisasi dapat tercapai dansekaligus memberikan keuntungan dan kepuasanorganisasi. Keberhasilan ini pun akan meningkatkankepuasan pelanggan, yang pada gilirannya akan mampumembawa organisasi kepada posisi yang kompetitif.

2) Pertemuan antara yang kurang tepat dengan pelaksanaanyang prima, membawa dua kemungkinan, yaknikemungkinan untuk selamat dan kemungkinan untukhancur runtuh.Kemungkinan untuk selamat dalam arti tidak sampaimembahayakan organisasi dari ancaman keruntuhan atauhilang. Walaupun rencana yang disusun ternyata kurangtepat, tetapi tertolong oleh pelaksanaan yang baik.Kemungkinan kedua adalah hancur atau runtuh, apabilaterjadi salah tafsir dari rumusan rencana yang kurang tepatdan membawa kepada percepatan kegagalan, walaupunpelaksanaannya baik, karena akan terjadi salah arah dantujuan tidak akan tercapai.

3) Pertemuan antara rencana yang sangat tepat denganpelaksanaan yang buruk, membawa pada kesulitan. Artinya,dengan pelaksanaan yang buruk akan menghambat terhadappencapaian sasaran. Ada kemungkinan munculnyaanggapan dari para pimpinan unit kerja, bahwa kegagalanbukan diakibatkan oleh pelaksanaan yang buruk melainkankarena rumusan rencana yang kurang tepat. Akibat lainyang akan terjadi, waktu yang panjang dengan membuangenergi yang cukup dalam proses perumusan rencana akansia-sia.

129

4) Pertemuan antara rumusan rencana yang kurang tepatdengan pelaksanaan yang buruk, yang sudah pasti akanmembawa pada kegagalan total. Apa yang menjadi cita-cira para eksekutif, dan apa-apa yang diharapkan olehsemua orang yang berada pada jajaran unit kerja dalamorganisasi tidak akan terwujud.

Dengan melihat korelasi atau hubungan-hubungan diantara rencana dan pelaksanaan, akan tergambar bagaimanacara merumuskan kebijakan dengan memperhitungkankonsekuensi yang akan terjadi.

Hubungan antara rencana dengan pelaksanaan dapatdigambarkan sebagai berikut:

Tabel 4.4Hubungan Antara Rencana dengan Pelaksanaan

PelaksanaanKebijakan

RencanaTEPAT TIDAK TEPAT

Ekselen/Prima

Sukses

Sasaran dinikmati semuapihak, keuntungan yang

diharapkan tercapai

Selamat atau hancur

Implementasi yang baikdapat menyelamatkanrencana yang kurang

baik rumusannya, ataudapat mencegah

kegagalan.

Buruk

Kesulitan

Impelementasi yang burukmerintangi rencana yangbaik. Bisa terjadi salah

tafsir, menganggaprencananya kurang tepat.

Kegagalan total

Sebab kegagalan sulitdikenali. Rencana yangburuk ditandai dengan

ketidakmampuan dalampelaksanaan

Dengan demikian, setelah memahami hubungan antararencana dan pelaksanaan kebijakan ada peringatan buat paraeksekutif, bahwa :

130

1) Perumusan rencana kebijakan tidak dapat dilakukan begitusaja tanpa memikirkan berbagai konsep konsekuensinya;

2) Pelaksanaan (implementasi) tidak dapat dipandang sebagaipekerjaan yang mudah, oleh karena itu dalam prakteknyatidak cukup hanya diserahkan kepada eselon bawah tanpadesain perencanaan yang jelas.

Sebagai contoh, pelaksanaan dari Undang-UndangPemilu yang baru, setelah diundangkan memerlukan waktuyang cukup panjang untuk dapat direalisasikan. Terdapatsejumlah kegiatan yang berkesinambungan dan melibatkanbanyak pihak sebagai pendukung pelaksanaan kebijakantersebut. Tahapan-tahapan yang ditempuh antara lainmendesain pelaksanaan, mengadakan pelatihan dan demontrasimelalui layar TV, ditambah lagi dengan penyebaran informasisecara berkala melalui berbagai media masa.

Tujuannya antara lain, agar nanti pada hari “H”, baikmasyarakat, petugas, maupun pihak lain yang terlibat telahmengetahui dan memahami apa yang harus mereka lakukan.Warga negara dapat melaksanakan kewajibannya dengansebaik-baiknya, para petugas pun dapat melayani warga tanpahambatan. Tetapi kenyataan membuktikan, bahwa walaupuntahapan-talrapan pra pelaksanaan telah dilakukan, ternyatamasih terdapat hambatan yang sangat berarti. Apalagi apabilatidak didesain sama sekali. Dengan demikian semakin jelas,bahwa pelaksanaan dari suatu kebijakan bukan pekerjaan yangmudah dan sederhana.

4.6 Kebijakan dalam Implementasi

Suatu rencana baru yang akan dilaksanakan perludidukung oleh kondisi yang memungkinkan. Maka sebagaiupaya agar kebijakan baru dapat direalisasikan dengan baik

131

dan berhasil mencapai tujuannya, diperlukan kebijakanorganisasi. Kebijakan ini dimaksudkan untuk menyiapkansemua fasilitas yang dibutuhkan guna menyelesaikan masalah-masalah yang mungkin timbul selama pelaksanaanberlangsung.

a. Pentingnya Kebijakan

Kebijakan yang ditetapkan oleh organisasi diperlukan untukmencegah timbulnya tindakan independen yang berartimemelihara ketergantungan satu sama lain, memperkecilkeputusan-keputusan zig-zag, dan praktek-praktek yangkontradiktif.

b. Kebijakan organisasi yang dimaksud meliputi hal-halsebagai berikut:

1) Pedoman pelaksanaan yang akan menjadi acuan bagipara pelaksana dalam menjalankan tugasnya masing-masing, menyangkut jenis pekerjaan, jadwal waktu,fasilitas yang dibutuhkan target yang harus dicapai, dansebagainya.

2) Metode kerja, merupakan cara-cara yang dapatdilakukan untuk menyelesaikan suatu pekerjaan sesuaidengan spesifikasinya.

3) Prosedur, memberikan arah yang jelas agar tidak terjaditumpang tindih dan mengatur arus aktivitas organisasi.

4) Peraturan-peraturan, diperlukan untuk memberikanpedoman kepada semua pihak tentang tata-tertib yangberlaku demi lancarnya pelaksanaan kebijakan.

5) Formulir-formulir, diperlukan sebagai pendukungadministrasi dalam penyajian data, informasi, dan alatkomunikasi.

132

6) Segala sesuatu yang dapat mendorong karyawan/pegawai dalam mensukseskan pencapaian sasaranmelalui pelaksanaan kebijakan.

c. Peranan kebijakan, mencakup:

Penetapan kebijakan organisasi akan bermanfaat bagisemua pihak, karena akan berperan dalam mengatur batas-batas apa yang dapat dan yang tidak dapat dikerjakan olehpegawai. Di samping itu akan memberikan arah yang jelastentang tindakan-tindakan administratif mana yang bolehdan tidak boleh dijalankan.

d. Seleksi Kebijaksanaan

Dalam organisasi tertentu, ada kalanya tidak semuakebijakan dapat diketahui oleh semua karyawan/pegawai,maka diperlukan seleksi untuk menentukan kebijakan manayang perlu disebarluaskan kepada karyawan, dan manayang tidak perlu. Penyebarluasan kebijakan untuk kebijakanyang perlu disiarkan dapat dilakukan melalui berbagaimedia, baik cetak maupun elektronik, atau sekedar dalambentuk pengumuman melalui brosur, selebaran, dansebagainya.

Hal lain yang harus dipertimbangkan dalam menetapkankebijakan organisasi adalah berkaitan dengan rekrutmentenaga ahli yang dibutuhkan sesuai dengan rencana baru.Untuk organisasi yang tidak menggunakan pendekatanmanajemen stratejik, rekrutmen tenaga ahli dan alokasi sumberdaya sering dianggap sebagai bagian dari kebijakan tersendiri,apalagi apabila dikaitkan dengan aktivitas-aktivitas politik.Tetapi dalam konsep ini, rekrutmen dan alokasi sumber dayayang diperlukan harus mendapat perhatian serius danmerupakan bagian yang tak terpisahkan dengan kegiatanlainnya. Namun demikian, bagaimana pun cara yang dilakukan

133

dalam sistem perekrutan dan alokasi sumber daya belum dapatdijadikan jaminan tentang suksesnya pelaksanaan kebijakan.

4.7 Skenario Pelaksanaan

Pelaksanaan (implementasi) kebijakan merupakantahapan paling rumit dalam suatu organisasi, oleh karena itudiperlukan skenario, agar memiliki arah dan pedoman yangjelas, dengan memperhatikan hal-hal sebagai berikut:

a. Pengangkatan Direktur Program

Langkah pertama yang harus dilakukan setelahkebijakan disahkan adalah mengangkat seorang DirekturProgram. Hal ini penting, karena harus ada pihak yangbertanggungjawab sebagai pucuk pimpinan dalam pelaksanaankebijakan. Pentingnya pengangkatan Direktur program,dilatarbelakangi oleh hal-hal sebagai berikut.

Menurut Harvey (1982), dalam J. Salusu (2003:413),sesudah rencana ditetapkan dan disahkan oleh pihak yangberwenang, CEO perlu Menerbitkan Surat Keputusan (SK)tentang siapa yang diangkat untuk diberi tanggungjawabdalam menyusun skenario pelaksanakan rencana.

Skenario pelaksanaan (implementasi) diperlukan untukmenjamin lancarnya pelaksanaan suatu rencana ataukebijakan. Untuk memudahkan analisis, seseorang yangdimaksud dalam Surat Keputusan itu akan disebut DirekturProgram. Walaupun bisa juga disebut dengan istilah lainsesuai dengan sifat dan karateristik kebijakan yang akandilaksanakannya.

Apa pun nama dari Surat Keputusan (SK) tersebut, perluditerbitkan secara tertulis, guna memperlihatkan pemberiankewenangan kepada Direktur Program. Dengan kata lainbahwa penugasan secara lisan sedapat mungkin harus

134

dihindari, agar tidak terjadi kekaburan tanggungjawab, apalagibagi organisasi yang berskala besar.

b. Calon Direktur Program

Dalam prakteknya, mengangkat Direktur Programtidaklah mudah, karena apabila ternyata salah pilih akanmembawa dampak negatif terhadap lancarnya pelaksanaankebijakan. Oleh karena itu, orang-orang yang akan dicalonkansebagai Direktur Program perlu memiliki karakteristik sesuaidengan kriteria yang telah ditetapkan. Hal ini perludipertimbangkan, karena seorang Direktur Program adalahmerupakan personal kunci dari keberhasilan pelaksanaan suatukebijakan.

Menurut Salusu, ada beberapa hal yang dapatdipertimbangkan untuk dijadikan sebagai acuan dalammenetapkan calon Direktur Program, antara lain dipilih salahseorang dari eselon atas yang ikut berperan daram prosesperencanaan, dengan pertimbangan:

1) Mereka yang termasuk ke dalam eselon atas, telahmengikuti diskusi panjang tentang latar belakangpengambilan keputusan. Sehingga memahami betul hakikatdari kabijakan yang telah ditetapkan.

2) Telah mengetahui alternatif-alternatif yang disiapkansebelumnya, lengkap dengan konsekuensi yang akan timbulapabila kebijakan itu dilaksanakan.

3) Telah mengetahui tentang situasi sumber daya organisasiyang dimiliki, sehingga dapat memperkirakan desainprogram yang akan ia buat.

4) Telah mengetahui unsur-unsur kompetitif dalam rencanayang ditetapkan, sehingga mampu memprediksi unsur-unsur mana yang diperkirakan akan mendukung terhadaplancarnya pelaksanaan dalam mencapai tujuan organisasi.

135

Selain itu, mampu juga memperhitungkan hambatan-hambatan yang mungkin terjadi, karena telah mengetahuiunsur-unsur organisasi yang dikategorikan lemah atauterbatas. Sehingga akan memiliki kewaspadaan dan kehati-hatian dalam menyusun desain pelaksanaan kebijakan.

5) Telah mengetahui keuntungan yang akan diperoleh apabilakebijakan itu dijalankan.

Sebenanya calon Direktur Program dapat saja diangkatdari sumber lain, tetapi apabila menunjuk seseorang yang tidakmengetahui latar belakang pengambilan keputusan, akan kelirudalam melakukan interpretasi (penafsiran) terhadap hakikatsuatu kebijakan. Pada akhirnya akan berpengaruh terhadapkeberhasilan dari pelaksanaan kebijakan. Oleh karena itu,pilihan utama dalam menetapkan sumber calon DirekturProgram disarankan dari esselon atas tadi.

c. Analogi dengan Arsitek

Seorang Direktur Program akan mengemban tugas yangcukup berat dalam melaksanakan kebijakan, karena dialahyang paling bertanggungjawab atas aktivitas orang-orang yangberada di bawah kendalinya. Oleh karena itu, dia harusmemahami benar akan tugas dan tanggungjawabnya.

Untuk memahami tugas pokok dan wewenang DirekturProgram, pembahasannya dianalogikan dengan seorangArsitek, sebagai berikut:

1) Tugas Arsitek

Apabila tugas seorang Direktur Program sebagaipenanggung jawab program adalah membuat desainmengenai pelaksanaan kebijakan yang telah ditetapkan.Maka tugas utama dari seorang arsitek erat kaitannyadengan pekerjaan membangun, baik bangunan rumah atausejenisnya. Tetapi tujuan akhir dari tugas seorang Arsitek

136

bukan hanya membangun rumah semata, melainkan harusmemenuhi selera pemilik bangunan tersebut.

Namun demikian, walaupun ada perbedaan dari jenispekerjaannya, tetapi tanggungjawabnya sama.

a) Seorang Arsitek berkewajiban mendesain detail daripembuatan sebuah rumah/bangunan, agar mudahdipahami oleh para pelaksana dari pembangunannya.Untuk dapat menyusun desain yang baik, ia harusmengetahui semua detail dari proses pembangunanrumah, bukan hanya sekedar mengetahui material danukuran-ukurannya, melainkan segi-segi lain yang tidakmungkin dipahami oleh orang lain, seperti risiko yangakan timbul apabila suatu alternatif digunakan ataudampak yang akan ditimbulkan dari penggunaanmaterial tertentu.

b) Arsitek harus selalu dekat dengan pemilikrumah/bangunan, agar dapat memahami dan memenuhiselerannya. Apabila terdapat beberapa alternatif yangharus dipilih demi kebaikan rumah tersebut, ia harussering berkomunikasi dengan pemilik rumah, agar tidakmenjadi permasalahan di kemudian hari.

c) Untuk dapat memenuhi keinginan pemilik rumah,seorang Arsitek perlu memperhatikan hal berikut:

Menetapkan target waktu untuk menentukan berapalama proses pembangunan akan dilakukan, dan kapantarget menyelesaikan pekerjaan.

Merencanakan dan menentukan besarnya biaya yangdibutuhkan, dengan perhitungan yang riil dan logistanpa rekayasa.

Menentukan kualifikasi tenaga ahli yang diperlukan,sesuai dengan spesifikasi pekerjaan. Misalnya ahli

137

bangunan kayu, ahli pemasangan batu/beton, ahlilistrik, ahli air bersih, interior, dan pertamanan.

Menetapkan bahan-bahan dengan kualitas yangdiinginkan oleh pemilik.

Melakukan pengendalian/pengawasan dalampelaksanaannya, mulai dari proses perencanaansampai tahapan finishing.

Selain itu, seorang Arsitek perlu memahami dan menguasaibetul tentang target waktu dan perkiraan lain yangdiperlukan pemilik rumah. Misalnya, bagaimana caramelakukan efisiensi dalam pelaksanaanya, bagaimanapemeliharaannya, berapa tahun bangunan itu akan mampubertahan, sejauh mana kekuatannya terhadap bahayagempa, bagaimana perlindungan dari kemungkinanterjadinya kebakaran, mengurangi bahaya, pencurian,bahkan kemungkinan terjadinya pelapukan material kayudan bahan lainnva.

Hanya dengan desain yang baiklah sebuah rumah ataubangunan dapat dikerjakan sesuai dengan kehendakpemiliknya. Dengan desain yang baik tersebut, sekaligusdapat mendukung lancarnva pelaksanaan dalam mencapaitujuan atau sasaran yang dikehendaki pemilik rumah.

Ada satu hal yang penting untuk dipahami bahwa seorangArsitek tidak bekerja sendirian, ia akan melibatkan banyakorang di setiap tingkatan. Ia dibantu oleh para ahli dariberbagai profesi dan juru gambar. Demikian juga halnyadengan seorang Direktur Program, ia tidak akan bekerjasendiri, melainkan merupakan suatu tim yang terpadu.Demikian juga halnya bagi seorang Direktur Program,seyogyanya telah memiliki gambaran tentang apa yangmenjadi kewajiban dan tanggung jawabnya. Tujuannya

138

tiada lain agar memperoleh kemudahan dalam prosespelaksanaan.

2) Tugas Direktur Program

Dengan dianalogikan kepada Arsitek, maka seorangDirektur Program harus memahami dan memiliki gambarandari tugas dan tanggungjawabnya untuk melancarkansemua pelaksanaan rencana. Sedikitnya memahami hal-halberikut:

a) Direktur Program tidak bekerja sendirian, melainkandibantu oleh seperangkat personal/pegawai dari berbagaiprofesi dan keahlian.

b) Kerangka pelaksanaan dari sebuah rencana ataukebijakan menjadi tanggungjawab utama baginya.

c) Penyusunan program kerja dan anggaran biaya yangdibutuhkan.

d) Memperkirakan keahlian yang mungkin dibutuhkan olehorganisasi berkaitan dengan jenis pekerjaan, sertamerencanakan cara memperoleh tenaga ahli yangbersangkutan. Apakah merekrut dari sumber interen,atau mengambil dari luar organisasi.

e) Butir-butir penting yarg dituangkan ke dalam desainprogram kerja tersebut, harus diangkat dari hasil diskusiselama proses perencanaan berlangsung. Hal tersebutakan bermanfaat bagi pendukung pelaksanaan kebijakan,karena telah diketahui latar belakang dankonsekuensinya.

Inilah kaitannya, mengapa calon seorang DirekturProgram harus dipilih dari seseorang yang ikut terlibatsecara aktif dalam proses perencanaan dan pengambilankeputusan.

139

d. Penyempurnaan Struktur Organisasi

Dalam konsep manajemen stratejik, sebuah rencana ataukebijakan baru terbentuk atas dasar tuntutan perbaikan denganmemperhatikan kondisi sekarang yang dikombinasikan denganjangkauan ke masa depan. Salah satu unsur penting dalamproses perencanaan stratejik adalah meningkatkan ekefitivitas,dan efisiensi, hal-hal yang kurang berguna akan segeradisingkirkan, penggelembungan personal, dana, dan hal lainyang dirasakan samar-samar peranannya akan segeradipangkas. Sebagai akibat dari pemikiran tersebut, akan terjadiperampingan dalam struktur organisasi, agar penggunaanSDM benar-benar efisien.

Di lingkungan pemerintahan pernah terjadipenyempurnaan struktur sejalan dengan diberlakukannya UUNomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yangtelah disempurnakan dengan UU No. 32 Tahun 2004. BegituSOTK baru diberlakukan, terjadi perubahan drastis dalamtatanan struktur organisasi pemerintahan daerah. Beberapaorang yang kebetulan terpilih untuk menduduki posisi baruyang lebih menguntungkan menganggap bahwapenyempurnaan struktur adalah anugerah. Tetapi sebaliknya,bagi mereka yang masih menganggap bahwa penyempurnaanstruktur membawa masalah besar bagi dirinya.

Sebenarnya penyempurnaan struktur organisasi itubukan hal baru, dan akan selalu dialami di setiap organisasiyang dinamis. Apalagi dalam konsep manajemen stratejik,pelaksanaan kebijakan baru menurut adanya penyempurnaanstruktur disesuaikan dengan kebutuhan. Mempertahankanstruktur lama untuk melaksanakan kebijakan baru, akanmembawa risiko terhadap kemungkinan gagalnya pencapaiantujuan yang diharapkan. Degan kata lain, dalam prosespelaksanaan kebijakan baru, penyempurnaan strukturorganisasi mutlak diperlukan, karena :

140

1) Untuk menjelaskan uraian tindakan-tindakan spesifik secarajelas yang harus dilaksanakan oleh seluruh jajaran yangtergabung dalam organisasi.

2) Struktur organisasi memperlihatkan tingkat otonomi darisetiap orang dalam melakukan berbagai kegiatan dalampelaksanaan kebijakan.

3) Antara organisasi dan pelaksanaan terdapat hubungan dansaling ketergantungan yang kuat satu sama lainnya. Selainitu, di antara keduanya merupakan proses keterkaitan yangtidak dapat dipisahkan.

4) Kurang tepat, apabila memaksakan struktur lama untukmelaksanakan kebijakan baru, kecuali struktur yang adasesuai dengan kebijakan baru tersebut.

5) Jadi, apabila rencana baru memerlukan penyempurnaanstruktur, yang berkewajiban melakukannya adalah DirekturProgram yang bersangkutan. Struktur organisasi didesainsedemikian rupa disesuaikan dengan apa yang dikehendakioleh esselon atas terutama CEO.

6) Terdapat beberapa pola dalam menyempurnakan strukturorganisasi. CEO dapat memilih tiga bentuk, antara lainbentuk matris, piramida, dan tim. Salah satu pola yangdapat dijadikan acuan adalah dengan memperhatikanfaktor-faktor kunci sebagai berikut.

a) Besarnya organisasi,

b) Teknologi dan kompleksitas yang digunakan olehorganisasi,

c) Lingkungan, yaitu tempat organisasi yang menggunakansistem desentralisasi lebih mudah memberikan reaksiterhadap perubahan struktur, dibanding denganlingkungan yang menggunakan sistem sentralisasi.

141

d) Falsafah manajemen puncak yang dianut, sengaja dipilihbentuk tertentu sesuai dengan falsafah organisasi.

e) Pertimbangan geografis, yakni semakin luas daerahpelayanan organisasi, semakin diperlukan desentralisasiorganisasi secara geografis, walaupun tidak secaraotomatis diikuti oleh desentralisasi dalam pengambilankeputusan.

f) Organisasi informasi, yaitu tempat sekelompok para ahliatau profesional tertentu yang tidak menghendakidiberlakukannya mekanisme kerja yang terlaluformalistik.

g) Strategi, yang tergambar di dalamnya struktur manayang sesuai dengan strategi itu.

Menurut Galbraith dan Kasanjian dalam J. Salusu (2003:416), dalam memilih suatu struktur organisasi tidak adasatu pilihan pun yang dapat dianggap paling tepat.Demikian juga menurut teori Contingency, dalamkepustakaan organisasi tidak ada satu jalan yang terbaikuntuk mengorganisasikan, dan di antara semua cara yangdigunakan tidak ada yang mempunyai efektivitas yangsama. Untuk menentukan pilihan, cara mana yang akandigunakan, sepenuhnya diserahkan kepada eksekutif atauesselon atas dari masing-masing organisasi. Namundemikian, esselon atas pun tidak serta merta memilikikewenangan mutlak dalam menentukan pilihan, tetapibergantung kepada perkembangan strategi yang digunakan.

Apabila ternyata strategi yang digunakan hanya bersifatinkrimental, proses penyempurnaan struktur organisasi punsifatnya sangat sederhana. Certo, dalam J. Salusu (2003:417), mengemukakan pendapatnya tentang pentingnyapenyempurnaan struktur organisasi dalam mendukungpelaksanaan kebijakan baru. Maksud dari penyempurnaan

142

struktur organisasi itu untuk meningkatkan efektivitas,sejauh mana organisasi dapat mencapai sasaran dantujuannya.

Certo menyarankan agar modifikasi struktur tersebutsebaiknya dilakukan secara reguler untuk menyesuaikanperkembangannya dengan lingkungan eksternal, dan tidaksekedar karena adanya kebijakan baru. Modifikasi strukturini mencakup apa saja, tetapi ada yang harus mendapatperhatian khusus, yaitu garis kewenangan dalam tubuhorganisasi, tingkat pertanggungjawaban, dan menciptakanarus komunikasi yang jelas. Risiko yang akan timbulapabila tidak terdapat garis kewenangan dikhawatirkanadanya situasi yang memungkinkan setiap orangmemberitahukan kepada setiap orang, apa yang harusdilakukannya. Dalam arti akan tercipta situasi yangmembingungkan, dan akhirnya akan mengacaukan situasidan iklim organisasi. Apabila terjadi hal seperti itu,pencapaian tujuan kemungkinan besar akan gagal.

Sebaliknya apabila ada garis kewenangan, akan bermanfaatdalam memberikan petunjuk tentang pendelegasianwewenang untuk membuat keputusan bagi setiap unitorganisasi. Kewenangan ini akan menciptakan kewajibanuntuk melaksanakan tugas yang dibebankan kepadanya.

Sebuah tanggung jawab yang dibebankan kepadaseseorang, di dalamnya mengandung komitment untukmencapai sasaran organisasi, menggunakan sumber dayadengan sebaik-baiknya, dan mau mengikuti kebijakan yangberlaku di dalam organisasi.

e. Sentralisasi dan Desentralisasi

Seperti yang telah dikemukakan sebelumnya, bahwalingkungan organisasi yang menganut sistem desentralisasilebih mendukung terhadap penyempurnaan struktur

143

organisasi dibandingkan dengan lingkungan yang menganutsistem sentralisasi. Oleh karena itu, berkaitan denganpenyempurnaan struktur organisasi, perlu dipahami tentangperbedaan antara sentralisasi dengan desentralisasi dalamorganisasi. Hal ini disebabkan karena bagi kebanyakanorang, konsep sentralisasi dan desentralisasi ini masihmemerlukan klarifikasi. Hudson (1972), menganggapbahwa sangat penting memahami apa yang dimaksuddengan sentralisasi dan desentralisasi berikut perbedaannya.

Oleh karena itu, dalam pembahasan ini akanmengutamakan perbedaan antara sentralisasi strukturaldengan desentralisasi struktural, juga perbedaan antarasentralisasi administrati dengan desentralisasi administratif.

1) Sentralisasi struktural dan desentralisasi struktural

a) Sentralisasi struktural, apabila dua atau lebih sistemdikorporasikan di bawah komando satu mekanismetunggal.

b) Desentralisasi struktural, apabila satu sistem dibagidalam dua atau lebih sub-sistem yang independen,masing-masing dengan kendali sendiri.

2) Sentralisasi administratif dan DesentralisasiAdministratif.

a) Sentralisasi administratif adalah pendelegasianwewenang pengambilan keputusan pada tingkat yanglebih tinggi dari hierarki organisasi.

b) Desentralisasi administratif adalah pendelegasianwewenang pengambilan keputusan oleh pejabattingkat yang lebih tinggi dari hierarki organisasipejabat tinggi yang lebih rendah.

144

Dengan demikian, setelah memahami pengertian danperbedaan sentralisasi dan desentralisasi akan terlihatpeluang yang lebih besar untuk melakukanpenyempurnaan struktur organisasi.

f. Karakteristik Sentralisasi Struktural dan DesentralisasiStruktural

Istilah sentralisasi dan desentralisasi dalam organisasi akanmemperlihatkan kompleksitasnya aktivitas orang-orangdalam berorganisasi. Untuk menambah pemahamanterhadap kedua istilah tersebut perlu mengetahuikarakteristik keduanya, yakni sebagai berikut:

a) Karakteristik Sentralisasi Struktural

Ada satu mekanisme pengawasan terpusat secaranasional yang merupakan struktur kekuasaan yangmelaksanakan kekuasaan melalui proses pengambilankeputusan.

Wewenang dan tanggungjawab terakhir ataspengambilan keputusan, berada pada puncak hierarkidari sistem itu.

Daerah tidak memiliki yurisdiksi pengambilankeputusan secara (otonomi).

Para pejabat di daerah wajib menjalankan keputusan-keputusan dari pimpinan departemen yang beradapada puncak struktur organisasi.

Keputusan yang dibuat pejabat di daerah atau padajajaran esselon yang lebih rendah, akan bergantungpada persetujuan dari para pejabat di tingkat pusat.

b) Karakteristik Desentralisasi Struktural:

Tidak ada mekanisme pengawasan yang terpusat.

145

Setiap daerah memiliki yurisdiksi pengambilankeputusan (otonomi).

Tidak ada garis kewenangan yang menggabungkansuatu sistem tertentu (misalnya sistem pendidikan) didaerah.

Dengan dikemukakannya karakteristik sentralisasi dandesentralisasi struktural dapat diketahui dengan jelastentang kemungkinan-kemungkinan yang bisa terjadidalam menyempurnakan struktur organisasi. Selain ituorang-orang yang terlibat di dalam organisasi akanmengetahui posisi masing-masing sekaligus memahamibatas kewenangannya.

g. Posisi dan kewenangan pengambilan keputusan

Untuk mengetahi sejauh mana seseorang yang mendudukiposisi tertentu memiliki kewenangan dalam mengambilkeputusan, penulis kemukakan pandangan Max Weber yangmenyatakan bahwa:

1) Bagi orang-orang yang berada pada posisi puncak,cenderung membuat keputusan-keputusan tentangkebijakan.

2) Sedangkan bagi orang-orang yang berada pada posisimenengah, cenderung membuat keputusan-keputusanyang bersifat prosedural.

3) Bagi orang-orang yang berada pada posisi tingkat bawahcenderung membuat keputusan-keputusan pendukungpelaksanaan.

Proses pengambilan keputusan seperti yang dikemukakandi atas, dianggap merupakan proses yang paling ideal.Tetapi dapat saja terjadi, proses pengambilan keputusanyang bersifat kebijakan, prosedural, dan pelaksanaan

146

(implementasi) semuanya berada pada hierarki puncakdalam organisasi yang bersangkutan. Hal itu mengandungpengertian bahwa organisasi mempertahankan kewenangandalam membuat keputusan-keputusan secara terkonsentrasi.Organisasi yang menganut sistem demikian dapatdiklasifikasikan sebagai administratively centralized(organisasi yang terpusat secara admistratif).

Bagi organisasi yang menganut sistem sentralisasiadministratif, pada pejabat yang berada di daerah hanyamengawasi, apakah keputusan-keputusan yang telahditetapkan di tingkat pusat dapat terlaksana dengan baikatau tidak.

Dalam situasi yang sebaliknya, desentralisasi administratifmengarah kepada pendelegasian wewenang untuk tipe-tipekeputusan tertentu dari hierarki tingkat atas kepada hierarkitingkat bawah. Namun wewenang akhir tidak akandidelegasikan kepada hierarki bawah, karena para pejabatyang menduduki posisi puncak dituntut harusmempertanggungjawabkan semua keputusan yang telahdiambil di lingkungan organisasinya. Oleh karenanya, parapejabat di tingkat atas tetap memegang kewenangan untukrnenyetujui atau menolak keputusan-keputusan yangdiambil oleh pejabat di bawahnya. Dengan demikian dapatdisimpulkan bahwa sebuah organisasi dapatdiklasifikasikan, menggunakan sistem desentralisasiadministratif apabila wewenang pengambilan keputusandidelegasikan ke tingkat hierarki terendah, selama masihada kemungkinan untuk dilakukan koordinasi danpengawasan terhadap keputusan-keputusan yang diambil

Di antara dua sistem seperti yang dikemukakan di atas,terdapat variabel lain yang mungkin dapat diterapkan padaorganisasi tertentu, terutama di lingkungan organisasipemerintahan. Variabel yang dimaksud adalah

147

dekonsentrasi. Menurut Hudson, dalam J. Salusu (2003),dekonsentrasi adalah pemindahan fungsi-fungsi berupaaktivitas dan pekerjaan kepada sub-unit di dalam organisasiyang bersangkutan. Namun demikian, kewenangan dalammengambil keputusan tetap dipertahankan di tingkat yangpaling atas (puncak).

Dalam Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentangPemerintahan Daerah, dikemukakan bahwa dekonsentrasiadalah “Pelimpahan wewenang pemerintahan olehPemerintah kepada Gubernur sebagai wakil pemerintahdan/atau kepala instansi vertikal di wilayah tertentu”.

Pendelegasian wewenang untuk mengambil keputusan yangdiberikan esselon atas kepada esselon bawah akan banyakberpengaruh dalam menjalankan prinsip sentralisasi-desentralisasi. Karena semakin banyak keputusan pentingyang dibuat oleh eselon bawah, semakin tinggi tingkatdesentralisasi dan semakin rendah tingkat sentralisasi.

Muncul masalah dalam pelaksanaan dekonsentrasi ini,yakni kewenangan apa yang akan dilimpahkan kepadaeselon bawah? Pertanyaan lain, maukah eselon atasmenyerahkan sebagian kewenangannya kepada eselonbawah? Dalam lingkup yang lebih luas, eselon bawahberarti daerah. Dan masih banyak lagi permasalahan yangperlu dijawab dengan bijak, agar tidak menimbulkankerugian. Karena sistem sentralisasi, desentralisasi, dandekonsentrasi, masing-masing memiliki kelebihan danketerbatasan.

Misalnya dalam penggunaan sistem desentralisasi, parapejabat di tingkat pusat tidak lagi disibukkan dengan prosespengambilan keputusan yang bersifat rutin, tetapi lebihdiarahkan kepada pemikiran-pemikiran yang berkaitandengan manajemen stratejik. Di pihak lain, eselon bawah

148

merasa lebih dihargai dengan diberikannya tanggung jawabdan wewenang yang lebih besar, sehingga dapat menambahsemangat dan ada kesempatan untuk mengembangkankreatifitas masing-masing.

Tetapi di balik keuntungan desentralisasi tersebut, terselipjuga kelemahan-kelemahannya. Antara lain, pengawasandan pengendalian akan semakin sulit untuk dilakukan,selain itu keputusan-keputusan akan bervariasi sehinggadapat mengurangi uniformitas.

h. Spesifikasi Pekerjaan

Spesifikasi pekerjaan merupakan salah satu langkah pentingdalam skenario pelaksanaan kebijakan. Dalam hal ini,Direktur Program perlu mendesain spesifikasi pekerjaandan membagi penugasan pekerjaan itu kepada setiap kepalaunit kerja yang akan terlibat di dalam pelaksanaan(implementasi).

Setelah tahap spesifikasi pekerjaan ini selesai, para kepalaunit hendaknya memahami dengan sungguh-sungguhtentang tugas yang harus dikerjakannya, serta wajibmeminta klarifikasi kepada Direktur Program apabila adabutir-butir penugasan yang kurang jelas atau tidak dapatdipahami. Dengan demikian, komunikasi harus terciptadengan baik. Dalam hal ini kemampuan berkomunikasiyang dimiliki seorang Direktur Program sangat diperlukan,karena merupakan bagian dari kepemimpinan, Manfaat laindari iklim komunikasi yang efektif adalah terciptanyakoordinasi yang baik.

i. Rencana Program, dan Anggaran

Tahapan selanjutnya dalam kerangka skenario pelaksaaan(implementasi) adalah penyusunan rencana, program dananggaran. Kegiatan ini dilakukan setelah Direktur Program

149

menyelesaikan spesifikasi pekerjaan dan membagikannyakepada unit-unit kerja yang bersangkutan. Pada tahapan ini,yang berkewajiban menyusun rencana, program, dananggaran ini adalah Kepala Unit Kerja masing-masing.

1) Rencana dan Program

Yang dimaksud dengan rencana dan program di siniadalah setiap tindakan yang akan dilakukan oleh kepalaunit kerja, meliputi: jenis pekerjaan, jadwal waktu, orangyang bertanggungjawab, dan untuk apa tugas itudikerjakan.

Sebelum rencana dan program ini dilaksanakan, perludikonsultasikan terlebih dahulu, agar sejalan dengandesain program yang ditetapkan oleh Direktur Program.Mungkin saja Kepala Unit Kerja memerlukan tenaga ahlitertentu, fasilitas tertentu, biaya yang diperlukan, dansebagainya untuk mendukung lancarnya pelaksanaantugas. Pada dasarnya semua rencana yang sesuai dengandesain yang telah disiapkan oleh Direktur Program akandipenuhi, karena sebelumnya memang telahdiperkirakan.

2) Anggaran

Idealnya, anggaran yang diajukan oleh kepala unit dapatdipenuhi karena telah diperhitungkan sejak awal. Tetapiapabila terjadi sebaliknya, mungkin ada sesuatu yangkeliru sehingga pihak manajemen perlu meninjaukembali perencanaan yang telah ada. Bisa saja terjadi,program kerja yang akan dilaksanakan ini belum matangpada saat semua pihak telah siap untuk terjun kelapangan. Hanya saja, apabila hal ini benar-benar terjadi,berarti konsep manajemen strategi yang dijalankanbelum memenuhi standar yang semestinya, karenamanajemen stratejik justru untuk menghindari ini.

150

j. Uraian Tugus

Yang dimaksud dengan uraian tugas di sini adalah kegiatanyang dilakukan oleh Kepala Unit Kerja, setelah segalakeperluan yang dibutuhkan terpenuhi (rencana, program,dan anggaran), paling tidak sebagian besar dari kebutuhantelah tersedia.

Dalam membuat uraian tugas perlu memperhatikan hal-halsebagai berikut.

l) Uraian tugas dilakukan oleh Kepala Unit Kerja yangbersangkutan.

2) Pihak-pihak terkait perlu dilibatkan dalam membuaturaian tugas tersebut, hal ini diperlukan agar membatukelancaran pelaksanaan tugas. Setidak-tidaknya yangbersangkutan akan merasa dihargai keberadaannya dandapat diketahui kesanggupannya.

3) Uraian tugas yang baik akan membantu pihakmanajemen dalam pelaksanaan suatu rercana, juga akanmemudahkan dalam seleksi dan pengawasan pekerjaanyang sedang berlangsung.

4) Secara umum, dalam proses manajemen sedikitnya adadua jenis uraian tugas, yaitu:

a) Uraian tugas generik (general), ditulis dan dinyatakansecara umum, tanpa rincian tugas dan tanggungjawab.Pernyataan ini memuat tentang suatu kategoripekerjaan dengan memakai atribut yang sama darisemua pekerjaan yang termasuk dalam kategoritersebut. Misalnya uraian tugas Kepala BiroKeuangan, secara umum memuat uraian tentangsemua pekerjaan di lingkungan biro keuangantersebut.

151

b) Uraian tugas spesifik, dinyatakan secara rinci dantepat tentang tugas dan tanggungjawab dari suatupekerjaan. Uraian tugas ini memperlihatkan jugahubungan yang jelas dengan unit kerja lain dalamkategori pekerjaan tersebut.

c) Setelah uraian tugas dibuat, langkah terakhir yangharus dilakukan adalah pelatihan untuk memperlancarpelaksanaan tugas. Paling tidak, ada penjelasantentang langkah-langkah yang harus dilakukan olehpegawai yang bersangkutan. Hal ini penting sebagaipembekalan bagi yang akan bertugas, agar mengenalbetul lapangan atau bidang kerja yang akandimasukinya. Selain itu harus dijelaskan secara rinci,sasaran dan tujuan apa yang ingin dicapai olehorganisasi, agar semua pihak mendukung pelaksanaansecara utuh.

k. Rutinitas Pekerjaan

Tahap akhir dari skenario pelaksanaan (implementasi)kebijakan adalah melakukan rutinitas (merutinkan)pekerjaan. Dalam arti bahwa pekerjaan yang sudahdipahami oleh semua pihak, harus menjadi kebiasaan danberjalan seperti pekerjaan sehari-hari. Untuk lebih jelasnya,perlu memenuhi hal-hal sebagai berikut:

1) Tugas-tugas yang dilakukan oleh semua pihak harusmenjadi kebiasaan sehari-hari.

2) Proses pelaksanaan (implementasi) kebijakan inimungkin memerlukan waktu yang cukup lama, namunakan mencegah pekerjaan ulang karena setiap orangtelah mengetahui tanggungjawab masing-masingsebelum memulai pekerjaan itu.

152

3) Dengan diusahakannya rutinitas pekerjaan, diharapkankesalahan besar dalam pelaksanaan dapat dicegah sedinimungkin.

4) Setiap pekerjaan yang dihasilkan oleh karyawan dapatmenampilkan kualitas produk/jasa yang disukai danmemuaskan konsumen. Namun, harus diwaspadai bahwakepuasan seseorang belum tentu dapat dinikmati olehorang lain, karena setiap individu memiliki keunikantersendiri. Kepuasan seseorang tidak akan sama denganorang lain, dan tidak pernah akan sama dalam berbagaihal. Yang dimaksud dengan kepuasan di sini adalahkepuasan rata-rata.

5) Model pelaksanaan di dalam organisasi tidak akan persissama, disesuaikan dengan sifat dan ruang lingkup yangberbeda. Oleh karena itu, sebelum setiap unit kerja atausetiap orang, akan memulai pekerjaannya, mereka harusbertanya kepada diri sendiri. Apa yang harus sayalakukan, untuk mengimplementasikan bagian tugas sayadari program kerja yang dihadapi? Bagaimana caraterbaik untuk menyelesaikannya?

Alasan diperlukannya hal seperti itu, karena setiap unitkerja atau setiap orang memiliki cara masing-masingdalam melaksanakan tugasnya. Pengalaman kerja darimasing-masing orang ikut mempengaruhi terhadap gayakerja dan metode yang digunakannya. Implikasinya,proses pelaksanaan kerja tidak akan persis sama satusama lain, walaupun tujuan akhirnya tidak akan jauhberbeda.

l. Reaksi terhadap Penyempurnaan Struktur

Perubahan struktur yang dilakukan dalam rangkapelaksanaan (implementasi) rencana atau kebijakan baru,adakalanya mendatangkan reaksi dari pihak-pihak tertentu,

153

yang kerapkali mendatangkan masalah khusus. Masalah-masalah yang biasa timbul antara lain berupa :

1) Penolakan tersembunyi dari pejabat-pejabat tertentu.

2) Ada sementara pejabat yang enggan menyerahkankekuasaan tertentu kepada pihak lain dengan berbagaialasan.

3) Ada juga unit kerja yang tidak bersedia menyerahkansumber daya yang dimilikinya, terutama sumber dayayang relatif lebih baik dibanding unit kerja lainnya. Bagiyang mendapatkan promosi dalam proses perubahanstruktur itu biasanya sudah lama menantikan danmenghendaki adanya perubahan, mungkin juga adapihak yang berseberangan paham sehingga gasasan-gagasan dia sulit dikembangkan.

4) Kepentingan bersifat politis terkadang sulit untukdihindari dan secara signifikan dapat mempengaruhiperubahan struktur tersebut. Kebiasaan itu tumbuhsubur di lingkungan organisasi publik, dan menjadi ciridari karakter birokrasi publik yang kemudian menjalarke lingkungan organisasi non-profit.

Maka, berdasarkan kenyataan di atas, dalam melakukanpenyempurnaan struktur organisasi diperlukankeluwesan atau fleksibilitas yang tinggi untukmenghindari kesulitan-kesulitan yang mungkin terjadi dikemudian hari.

4.8 Model-model Pelaksanan (Implementasi)

Terdapat beberapa model dalam proses pelaksanaan atauimplementasi kebijakan. Tetapi model-model dimaksuddiawali dengan dua pemilahan model yang menghasilkanempat kutub. Pemilahan model atau teknik pelaksanaanpertama adalah menggunakan pola dari atas ke bawah (top-

154

bottomer) yang akan berlawanan dengan pola dari bawah keatas (bottom-topper). Pemilahan kedua, pelaksanaan denganpola mekanisme paksa (command-and-control) danmekanisme pasar (economic incentive). Pemilahan tersebutdapat dilihat pada gambar berikut:

Gambar: 4.4Empat Kutub Pemilahan Model Pelaksanaan

Pada gambar di atas tampak bahwa terdapat empat kutubyang akan menjadi pedoman dalam menentukan polapelaksaaan (implementasi) kebijakan, sebagai berikut:

a. Kutub pertama menunjukkan adanya pola dan atas kebawah,

b. Kutub kedua menunjukkan adanya pola dari bawah ke atas,

c. Kutub ketiga menunjukkan adanya pola mekanisme paksa,

MekanismePaksa

MekanismePasar

Dari atas ke bawah

Dari atas ke bawah

155

d. Kutub keempat menunjukkan adanya pola mekanismepasar.

Beranjak dari empat kutub yang dikemukakan padagambar di atas, dikenal adanya beberapa model implementasiyang sering dijumpai di masyarakat. Model-model tersebut.Pertama, Model mekanisme paksa, yaitu model yangmengedepankan arti penting lembaga publik sebagai lembagatunggal yang memiliki monopoli atas mekanisme paksa disuatu negara yang tidak memiliki mekanisme insentif bagiyang menjalankan, tetapi anehnya ada sanksi bagi yangmenolak atau melanggar.

Kedua, Model mekanisme pasar adalah model yangmengedepankan mekanisme insentif bagi yang menjalankan,dan bagi yang tidak menjalankan tidak mendapat sanksi daninsentif. Sedangkan bagi yang menolak ada sanksi.

Ketiga, model lainnya adalah dari atas ke bawah, yangbiasa dilakukan oleh pemerintah terhadap rakyatnya, karenarakyat dikondisikan dan dimobilisasi untuk terus berpatisipasi.

Keempat, Model dari bawah ke atas. Dalam model iniyang membuat kebijakan memang pemerintah, tetapipelaksanaannya oleh rakyat. Di antara kedua kutub ini terdapatinteraksi antara masyarakat dengan pemerintah.

Berdasarkan pemilahan tersebut, terdapat lima Modelyang dapat dipilih sesuai dengan sifat dan karakteristik darikebijakan yang akan dilaksanakan. Model-model implementasitersebut adalah sebagai benkut:

1) Model paling klasik, yaitu model Donald Van Meter(Dalam gambar diberi tanda “MH”), terletak pada kuadrandari atas ke bawah dan lebih berada pada mekanisme paksa.Model ini mengandalkan implementasi kebijakan secaraliner, implementor, dan kinerja publik.

156

Terdapat beberapa variabel yang akan berpengaruhterhadap kebijakan publik, yaitu:

a) Aktivitas implementasi dan komunikasi antar-organisasi,

b) Karakteristik dan agen pelaksana,

c) Kondisi ekonomi, sosial, dan politik.

d) Kecenderungan dari pelaksana.

2) Model Paul Sabatier, (Dalam gambar diberi tanda “MS”),terletak pada kuadran dari atas ke bawah dan lebih beradapada mekanisme paksa. Model ini proses pelaksaanmelibatkan tiga variabel, yaitu:

a) Independen, yaitu variabel untuk mengetahui mudahtidaknya masalah dikendalikan yang berkenaan denganindikator masalah teori dan teknis pelaksanaan,keragaman obyek, dan perubahan seperti apa yangdikehendaki.

b) Intervening, yaitu variabel kemampuan kebijakan untukmenstrukturkan proses implementasi dengan indikatorkejelasan dan konsistensi tujuan, dipergunakannya teorikausal, ketepatan alokasi sumber dana, keterpaduanhierarkis di antara lembaga pelaksana, aturan pelaksanadari lembaga pelaksana, dan perekrutan pejabatpelaksana serta keterbukaan kepada pihak luar, danvariabel di luar kebijakan yang akan mempengaruhiterhadap proses pelaksanaan kebijakan.

c) Dependen, yaitu variabel tahapan dalam prosesimplementasi dengan lima tahapan. Yaitu pemahamandari lembaga atau badan pelaksana dalam bentukdisusunnya kebijakan pelaksanaan, kepatuhan objek,hasil nyata, penerimaan atas hasil yang nyata tersebutdan akhirnya akan bergerak ke arah perbaikan atas

157

kebijakan yang telah dibuat dan dilaksanakan, atauperubahan keseluruhan kebijakan secara mendasar.

3) Model Brian dan Lewis (Dalam gambar diberi tanda“MS”), terletak pada kuadran atas ke bawah dan lebihberada di mekanisme paksa daripada mekanisme pasar.Model ini memerlukan beberapa sarat, yakni:

a) Ada jaminan, bahwa kondisi eksternal yang dihadapilembaga/badan pelaksana tidak akan menimbulkanmasalah besar.

b) Tersedianya sumber daya yang memadai, termasuksumber daya manusia, dana, dan waktu. Kewaspadaanini diperlukan mengingat bahwa fasilitas sangatdibutuhkan dalam pelaksanaan kebijakan. Misalnya,dalam amandemen keempat UUD 1945 dikemukakansatu pasal yang berbunyi “Negara mengembangkansistem jaminan sosial bagi seluruh rakyat”. Kebijakan inisesuai betul dengan Pancasila, dan semua orangmemahami bahwa itu penting dan layak dijadikankebijakan. Tetapi pada saat pelaksanaan terbentukkepada masalah fasilitas yang dibutuhkan, karena untukmemberikan jaminan sosial bagi seluruh rakyatdiperlukan negara yang sejahtera, dengan memilikisumber daya yang memadai disertai pendanaan yangcukup.

c) Ada keterpaduan dari sumber daya yang ada. Hal iniberalasan karena pelaksanaan kebijakan akan melibatkanberbagai pihak, baik sumber daya alam, sumber dayabuatan, atau sumber daya manusianya. Sebagai contohdalam pelaksanaan kebijakan yang berkaitan denganpenanggulangan kemiskinan. Upaya yang dilakukan olehdepartemen tidak akan efektif, apabila tidak diimbangidengan pembangunan daerah yang memadai.

158

d) Seberapa besar hubungan kausalitas yang terjadi.Dengan asumsi bahwa, semakin sedikit hubungan sebabakibat akan semakin tinggi hasil yang dikehendaki olehkebijakan.

e) Hubungan saling ketergantungan kecil, dengan asumsibahwa apabila hubungan saling ketergantungan tinggi,pelaksanaan tidak akan dapat berjalan dengan efektif.Apalagi organisasi pelaksana tersebut selalu bergantungpada pihak lain seperti yang terjadi pada Kantor MenteriPemberdayaan Wanita secara intensitas bergantungkepada seluruh departemen.

f) Terdapat pemahaman yang mendalam terhadap tujuan.Tidak terlalu sulit untuk dipahami, karena idealnyasekelompok orang bersatu dalam suatu wadah akanmengetahui tujuan bersama dan bergerak ke arah tujuanyang sama pula. Tetapi dalam kenyataan selalu adaperbedaan pandangan yang didukung oleh ego yangtinggi, sehingga kerap kali menimbulkan pertentanganyang mengarah kepada adu fisik.

g) Tugas telah dirinci dan ditempatkan sesuai denganurutan yang benar. Dengan adanya susunan tugas yangjelas, merupakan kunci keberhasilan dalam pelaksanaankebijakan. Selain itu, terdapat koordinasi dankomunikasi yang sempurna.

4) Model Merilee, (Dalam gambar diberi tanda “GR”), terletakpada kuadran dari atas ke bawah dan lebih berada di antaramekanisme paksa dan mekanisme pasar. Model ini tingkatkeberhasilannya ditentukan oleh isi kebijakan dan konteksimplementasi.

a) Isi kebijakan mencakup; Kepentingan yang terpengaruh kebijakan Jenis manfaat yang akan dihasilkan

159

Derajat perubahan yang diinginkan Kedudukan pembuat kebijakan Siapa, pelaksana program

b) Konteks implementasi mencakup; Kekuasaan, kepentingan, dan strategi aktor yang

terlibat. Karakteristik lembaga dan penguasa Kepatuhan dan daya tanggap.

Model yang dikemukakan ini tidak jauh berbeda denganmodel lainnya, melainkan lebih disederhanakan.

5) Model Richard, (Dalam gambar diberi tanda “RE”), terletakpada kuadran dari bawah ke atas dan berada di mekanismepasar.

Proses model ini adalah:

a) Dimulai dari identifikasi jaringan aktor yang terlibatdalam proses pelayanan.

b) Menanyakan kepada mereka, tentang tujuan, strategi,aktivitas, dan kontak yang mereka miliki.

Model ini didasarkan atas kebijakan yang mendorongmasyarakat untuk mengerjakan sendiri. Namun demikiantidak seluruhnya diserahkan kepada masyarakat, di tataranbawah masih melibatkan peranan pemerintah.

Agar kebijakan ini dapat dilaksanakan dengan baik, adabeberapa syarat yang harus dipenuhi, antara lain :

a) Kebijakan yang dibuat harus sesuai dengan harapan,keinginan dari masyarakat atau publik yang menjaditargetnya.

160

b) Kebijakan yang dibuat disesuaikan dengan kemampuanpejabat eselon rendah yang akan bertindak sebagaipelaksananya.

c) Kebijakan yang dibuat sedapat mungkin mampumenampung prakarsa masyarakat baik secara langsungmaupun tidak langsung.

Dari beberapa model yang telah dikemukakan, dapat dipilihsalah satu untuk dijadikan model dalam pelaksanaankebijakan. Pembahasan selanjutnya, akan dikemukakancara-cara memilih model sesuai dengan karakteristikkebijakan yang akan dilaksanakan.

4.9 Memilih Model Pelaksana (Implementasi)

Setelah mengetahui pemilahan cara menentukan polapelaksanaan kebijakan dan model-model pelaksanaan yangmengacu kepada empat kutub, yang diperlukan sekarangadalah cara memilih model yang cocok sesuai dengan sifatkebijakan yang akan dilaksanakan.

Dengan diketahuinya model-model implementasikebijakan, muncul pertanyaan: (1) “Model mana yangterbaik?”, dan (2) “Bagaimana cara menetapkan pilihan?”

Sebagai jawaban atas pertanyaan yang pertama, menurutpara ahli tidak ada model yang terbaik. Dengan alasan bahwasetiap model memiliki kelebihan dan kekurangan yang tidakada satu pun yang sempurna. Di samping itu, setiap kebijakanmemerlukan model implementasi yang berlainan sesuaidengan karakteristik dan sifatnya. Dengan demikian dapatdiambil kesimpulan bahwa model yang terbaik adalahpenggunaan model yang sesuai dengan karakteristikkebijakannya.

Oleh karena itu, perlu dikemukakan tentang jenis-jeniskebijakan dan model-model yang dianggap paling cocok untuk

161

digunakan dalam melaksanakan kebijakan yang bersangkutan.Jenis-jenis kebijakan tersebut adalah sebagai berikut;

a. Ada suatu kebijakan yang harus dilaksanakan denganmenggunakan pola dari atas ke bawah (top-down).Kebijakan yang termasuk ke dalam jenis ini, adalahkebijakan yang sangat strategis dan berhubungan dengankeselamatan bangsa atau negara. Misalnya kebanyakan antiteroris, yang harus segera dilaksanakan secara lini karenasifatnya yang urgent.

b. Ada juga kebijakan yang lebih cocok untuk dilaksanakan(diimplementasikan) secara bottom-upper ataumenggunakan pola dari bawah ke atas. Kebijakan inisifatnya tidak berkenaan langsung dengan hal-hal yangmenyangkut keamanan negara, melainkan lebih berorientasikepada masyarakat banyak berkenaan dengan kesejahteraankeluarga. Misalnya tentang penggunaan alat kontrasepsiKB, yang harus lebih memperhatikan penggunanyadaripada pihak lain. Selain itu, penggunaan varietas bibitpadi unggul bagi petani.

c. Ada juga kebijakan yang cocok dilaksanakan(diimplemenetasikan) secara kombinasi, yakni denganmenggunakan gabungan antara top-down dan bottom-upper. Misalnya kebijakan yang berkaitan dengan nationalsecurity (Hankam). Indonesia memiliki sistem pertahanandan keamanan yang bersifat ganda, dalam arti secaratersendiri memiliki Angkatan Bersenjata di bawahDepartemen Pertahanan dan Keamanan ditambah denganPOLRl.

Untuk kebijakan jenis ini memang memerlukan pola dariatas ke bawah, tetapi selain ada TNI dan POLRI Indonesiamemiliki Sistem Perlahanan dan Keamanan RakyatSemesta yang sudah jelas lebih banyak melibatkan peranan

162

masyarakat, misalnya melalui kegiatan sistem keamananlingkungan (Siskamling). Kebijakannya sendiri ditetapkanoleh pemerintah, namun pelaksanaannya menggunakanpola dan bawah ke atas, inilah yang dimaksud dengan polagabungan. Karena kedua-duanya berlaian berdampingandan saling berhubungan, tapi memang tidak berhubungansecara hierarkis, tetapi hanya bersifat kooperatif murni.

d. Ada kebijakan yang harus dilaksanakan(diimplementasikan) dengan mekanisme paksa, yangberkenaan dengan kepentingan masyarakat dan bangsa,sifatnya strategis untuk mencegah generasi penerus darikemerosotan moral. Misalnya kebijakan tentang miras,narkoba, prostitusi, dan sebagainya.

e. Ada kebijakan yang cocok untuk dilaksanakan(diimplementasikan) dengan mekanisme pasar. Kebijakanini tidak mendesak, dan sifatnya lebih mementingkanpencegahan dan yang dapat dilakukan sepanjang masaselama kebijakan itu dianggap perlu. Keberhasilan daripelaksanaan kebijakan ini sangat bergantung padapartisipasi aktif dan masyarakat, maka diperlukan polamekanisme pasar. Misalnya kebanyakan yang berkaitandengan Keluarga Berencana.

Pertanyaan kedua adalah “Bagaimana cara menetapkanpilihan?” agar memperoleh model yang cocok. Jawaban ataspertanyaan kedua ini, dapat dipandu dengan memperhatikankata kunci berupa empat kata tepat, sebagai pedoman untukmemilih model pelaksanaan (implementasi) kebijakan, yakni :

a) Apakah kebijakan itu sendiri, sudah tepat?

Ketepatan kebijakan dinilai dari sejauh mana kebijakandapat memecahkan masalah yang dihadapi. Sisi kedua yangdapat dijadikan ukuran, sejauh mana kebijakan itudirumuskan sesuai dengan karakteristik masalah yang ingin

163

dipecahkannya. Selain itu, dapat juga diukur denganmelihat apakah kebijakan yang telah ada dibuat olehlembaga yang memiliki kewenangan yang sesuai dengankarakteristik kebijakan

b) Apakah pelaksana-nya sudah tepat?

Berkenaan dengan pelaksana kebijakan, atau Aktorpelaksana kebijakan tidak terbatas kepada pemerintah saja.Tetapi ada tiga lembaga yang dapat bertindak sebagaipelaksana dari kebijakan, yaitu: (1) Pemerintah; (2)Kerjasama antara pemerintah dan masyarakat; (3)Pelaksanaan (implementasi) kebijakan yang diswastakan.

Contoh :

1) Untuk kebijakan-kebijakan yang bersifat monopoli,misalnya berkenaan dengan pembuatan kartu identitasseperti SIM, KTP, Paspor, dan sebagainya. Sebaiknyapelaksana dari kebijakan tersebut adalah pemerintah,apalagi kebijakan yang berkaitan dengan derajatkeamanan negara tingkat tinggi, seperti pertahanan dankeamanan nasional.

2) Untuk kebijakan-kebijakan yang bertujuan untukmemberdayakan masyarakat, seperti tentangpenanggulangan kemiskinan, pemberantasan tiga buta,dan sebagainya pelaksananya adalah pemerintahbekerjasama dengan masyarakat.

3) Untuk kebijakan yang bertujuan untuk memberipengarahan kepada masyarakat, misalnya tentangbagaimana perusahaan harus dikelola, makapelaksananya adalah swasta/masyarakat.

c) Apakah target yang ditetapkan sudah tepat?

164

Target adalah tujuan yang telah ditetapkan sejak prosesperencanaan, tujuan tersebut bisa juga dikatakan target.Untuk memilih model yang tepat bagi pelaksanankebijakan, perlu juga mempertanyakan apakah target sudahtepat? Untuk mengetahuinya, tingkat ketepatan target dapatdilihat dari tiga hal:

1) Apakah target yang akan diintervensi telah sesuaidengan rencana? Juga harus dilihat, apakah tidak terjaditumpang tindih dengan intervensi lain? Hal ini perludiidentifikasi dengan jeli, jangan sampai terjadi tumpangtindih apalagi bertentangan. Misalnya, satu kebijakanmenghendaki penataan trotoar jalan, kebijakan lainmelaksanakan pemasangan pipa yang harus menggalitrotoar yang baru saja selesai ditata. Contoh lain, diIndonesia terdapat kabijakan untuk income generatingyang diwarnai oleh banyaknya kebijakan pemberi kreditbersubsidi dari berbagai departemen, semua dijalankandan akibatnya terjadi over lapping dan salingmematikan.

2) Apakah target dalam kondisi siap untuk diintervensi?Kesiapan target untuk diintervensi penting untukdiperhitungkan, karena yang dimaksud kesiapan di sinibukan hanya sekedar siap secara alami, tetapi jugaapakah target berada pada posisi konflik atau harmonis?Apakah kondisi target, mendukung atau menolak?

Misalnya kebijakan untuk melakukan sosialisasiteknologi pertanian di daerah konflik, hal ini tidak tepatdan tak mungkin berhasil. Karena penduduk di daerahtersebut lebih mementingkan upaya menyelamatkannyawa daripada memikirkan hal-hal lain. Dengandemikian, ketepatan target penting untuk dipikirkan.

165

3) Apakah implementasi bersifat baru, atau pembaharuan.Ini pun tak kalah pentingnya dengan pertanyaan lain,karena akan mengakibatkan kegagalan karenamelaksanakan kebijakan yang tampak seperti baru,padahal sudah pernah dilakukan dan terjadipengulangan. Pada prinsipnya, melakukan pelaksanaankebijakan yang sama dengan hasil yang sama tidaklahefektif, mungkin lebih tepat jika disebut pemborosan,kecuali pelaksanaan program lanjutan karena memangada pekerjaan yang belum selesai.

d) Apakah lingkungan-nya sudah tepat?

Kata kunci keempat yaitu tepat lingkungan, untukmengetahui tepat tidaknya dapat dilihat dari kesesuaianantara kebijakan dengan kedua jenis lingkungan (1)Lingkungan perumus kebijakan, dan (2) Lingkunganpelaksana kebijakan.

Lingkungan perumus kebijakan yaitu interaksi di antaralembaga perumus kebijakan, pelaksana kebijakan, danlembaga lain yang terkait. Dalam hal ini ada beberapa halyang dapat dipertimbangkan, yakni kekuatan sumberotoritas dan kebijakan, baik dari pemerintah maupunmasyarakat. Juga berkenaan dengan tawar-menawar antaraotoritas yang mengeluarkan kebijakan dengan jejaring yangberkenaan dengan pelaksanaan kebijakan.

Lingkungan kedua yang tak kalah pentingnya untukdiperhitungkan adalah lingkungan eksternal kebijakan yangdisebut variabel eksogen yang terdiri atas persepsi publikakan kebijakan dan pelaksanaan kebijakan. Juga berkenaandengan interpretasi (penafsiran) dan lembaga-lembagastrategis dalam masyarakat, seperti media massa, kelompokpenekan, dan kelompok kepentingan dalammenginterpretasikan kebijakan, pelaksanaan kebijakan, dan

166

individual, yakni individu-individu yang memainkanperanan penting dalam menginterpretasikan kebijakan danpelaksanaan kebijakan.

Dengan demikian, melalui proses identifikasi terhadapempat kata tepat sebagai kata kunci untuk memilih modelimplementasi yang sesuai sedikitnya telah ada acuan ataupedoman. Tetapi untuk menetapkan pilihan masih perlumempertimbangkan hal lain, yakni dukungan dari faktorpolitik, dukungan stratejik, dan dukungan teknis. Sebagaicontoh, pernah terjadi dan dialami oleh Presiden Soehartomenjelang ke-lengseran-nya. Saat itu kebijakan-kebijakannyasulit untuk dilaksanakan karena tidak mendapat dukunganpolitis yang memadai, baik dari lingkungan administratifmaupun dari parlemen yang menghendaki beliau mundur.

4.10 Beberapa Masalah dalam Pelaksanaan Kebijakan

Menurut Alexander dalam J. Salusu (2003:431), hasildari suatu penelitian yang dilakukan terhadap hampir seratuspresiden dan manajer divisi perusahaan, terungkap bahwaterdapat beberapa masalah yang berkaitan dengan pelaksanaankebijakan. Hal ini menunjukkan bahwa pandangan yangmenganggap tahapan pelaksanaan dari suatu prosesmanajemen, termasuk kegiatan yang rumit dan banyakmenghadapi tantangan.

Dari hasil penelitian tersebut, teridentifikasi/ditemukanmasalah-masalah dalam pelaksanaan (implementasi)kebijakan. Dan sekian banyak masalah, yang sering dijumpaiadalah sebagai berikut.

a. Jangka waktu pelaksanaan, sering terjadi lebih lama dariyang direncanakan, sebagai akibat dari banyaknya masalah

167

baru yang tidak diantisipasi dan sulit diprediksisebelumnya.

b. Bersamaan dengan melencengnya jangka waktupelaksanaan, koordinasi pun tidak berjalan dengan efektif.Salah satu penyebabnya adalah karena banyak karyawantidak memiliki keterampilan yang memadai untukmenjalankan kewajibannya.

c. Pada saat melakukan analisis lingkungan dengan metodeSWOT, banyak faktor-faktor eksternal yang membicarakan.Tetapi dalam pelaksanaan kebijakan banyak melupakanfaktor-faktor eksternal tersebut, bahkan sama sekali tidakterkontrol. Akibatnya, aktivitas organisasi kadang-kadangterpengarugi oleh faktor eksternal yang tak terkendali itu,sehingga hasil yang diperoleh tidak sepadan dengan apayang diharapkan.

d. Kualitas kepemimpinan yang rendah, sehingga pengarahanyang diberikan kepada bawahannya kurang tepat danmenjadi penyebab adanya rintangan dalam pelaksanaankebijakan. Keadaan demikian diperparah dengan kurangnyapembinaan dan pengarahan kepada eselon bawah, ditambahlagi dengan pelatihan pegawai yang terabaikan. Padahal,dalam konsep manajemen stratejik pelatihan merupakansarat mutlak pendukung lancarnya pelaksanaan kebijakan.Tidak terlaksananya program pelatihan karyawan menjadipenyebab lemahnya posisi karyawan, karena interpretasiterhadap tugas yang diembannya sangat rendah.

e. Ketersediaan sumber daya yang tidak memadai, merupakanmasalah tersendiri dan ikut andil dalam menghambatlancarnya pelaksanaan kebijakan. Sumber daya tersebutmencakup manusia, uang, dan material sering tidak tersediapada saat dibutuhkan. Bisa jadi, material yang diterima olehunit kerja tidak sesuai dengan kebutuhan baik dari segi

168

jumlah maupun spesifikasinya, atau mungkin terlambatdatang, bahkan memang tidak memadai. Penyebab lain,dapat juga terjadi karena ada unit kerja lain yang lebihdiprioritaskan, sehingga mengurangi jatah unit kerja yangkurang mendapat perhatian.

f. Masalah lain yang sering dijumpai adalah penyesuaianprilaku karyawan dengan situasi dan struktur baru yangsangat lambat. Lambannya penyesuaian karyawan dengansituasi baru tersebut, dipengaruhi banyak fahtor. Hal itubukan hanya disebabkan oleh hal-hal yang bersifat teknis,melainkan ada faktor-faktor internal individu yang kurangsiap menghadapi perubahan struktur dan situasi baru,mungkin juga karena tidak senang menerima tugas baru.Kondisi demikian, akan banyak membuang waktu danmerugikan organisasi, apalagi jika tidak segera diantisipasi.

g. Kurangnya informasi, terutama berkenaan dengan faktor-faktor yang berkaitan dengan situasi baru. Dalam hal ini,karyawan akan menghadapi situasi yang membingungkankarena belum terbiasa melaksanakan tugas yang baru.Dengan kata lain, tugas yang telah dibebankan kepadanyabelum menjadi tugas rutin sehari-hari.

h. Sebagai akibat lanjutan dari kurangnya informasi berkaitandengan strategi baru yang diterapkan organisasi, Produkyang dihasilkan tidak sesuai dengan spesifikasi yangdikehendaki oleh konsumen. Ini yang disebut tidakterpenuhinya validitas teknikal.

g. Hal lain yang menjadi masalah dalam pelaksanaankebijakan baru adalah sering dijumpai adanya tujuan yangbertentangan, di antara unit kerja. Menghadapi masalahseperti ini, manajer perlu waktu lama untukmenyelesaikannya.

169

4.11 Menanggulangi Masalah Pelaksanaan

Masalah yang akan dijumpai dalam implementasibermacam-macam, untuk mengatasinya diperlukan kiattersendiri. Permasalahan seperti yang diuraikan di atas tidakhanya terjadi di lingkungan organisasi publik dan non-profit,melainkan dalam organisasi profit pun sering terjadi. Namundemikian, semua itu dapat diatasi apabila seorang CEO maumempertaruhkan reputasinya dengan kepemimpinannya yanghandal. Dengan demikian, kunci utama dalam menanggulangipermasalahan tersebut terletak pada kepemimpinan, denganmemperhatikan hal-hal sebagai berikut:

a. Komitment seorang pimpinan terhadap apa yang telahditetapkannya pada saat menyusun rencana. Keputusanyang telah diambil dengan susah payah, perluditindaklanjuti dengan aktivitas kepemimpinan yang utuhdan terus-menerus.

Komitment tersebut berkaitan dengan hal-hal sebagaiberikut :

1) Penyusunan struktur sesuai dengan sasaran yangdikehendaki, sehingga dapat memberi arah kepadapihak-pihak yang akan menerima tugas dan wewenangdalam rangka pelaksanaan kabijakan.

2) Pendelegasian wewenang, diterapkan sesuai denganprosedur yang berlaku dengan tidak melampaui bataskewenangan yang dimilikinya. Komitmen terhadappendelegasian wewenang ini, akan memberikankesempatan kepada eselon bawah dalam mengatasimasalah yang mungkin timbul selama pelaksanaankebijakan berlangsung.

3) Pengambilan keputusan bagi kepala unit kerja, jugamerupakan cara yang baik untuk dikondisikan agar

170

mampu mengatasi masalah-masalah yang timbul di unitkerjanya.

4) Perhatian pada kultur organisasi, akan memberikansumbangan berharga terutama berkaitan dengan iklimyang berlaku di lingkungan organisasi. Denganmemperhatikan hal ini, masalah-masalah kecil yangberkaitan dengan prilaku karyawan, prilaku organisasi,keseimbangan antara kebutuhan individu dengankebutuhan organisasi akan terdeteksi. Sehingga apabilaada hal-hal yang memerlukan penanganan dapat segaradilakukan.

b. Menurut Alexander, ada beberapa hal yang bisa dilakukanuntuk mengatasi masalah pelaksanaan kebijakan, yaitu :

1) Menciptakan iklim komunikasi yang memadai, yaituberkomunikasi dengan baik melalui berbagai jalur, baikvertikal, horizontal, maupun diagonal. Tetapi yangpaling diutamakan adalah komunikasi dua arah yangharmonis. Hal penting yang perlu diperhatikan di dalamberkomunikasi adalah kejelasan dari setiap informasiyang disampaikan kepada pihak penerima, bawahan, danatasan sesuai dengan jalur komunikasi yang digunakan.Pesan yang sangat penting dalam berkomunikasi antaralain berkaitan dengan pertanyaan: “Apa yang harusdilakukan?” dan “Bagaimana melakukannya?”

2) Cara kedua saran ditujukan kepada para pejabat dieselon atas. Dalam bekerja, mulailah dengan ide dankonsep yang baik. Biasanya kebijakan baru belum dapatdipahami sepenuhnva oleh semua jajaran dalamorganisasi. Oleh karena itu, manajemen puncakdiharapkan dapat menjelaskan ide atau gagasan yangterkandung di dalam kebijakan tersebut sedemikian rupa.

171

Hal ini dimaksudkan untuk mencegah terjadinya salahtafsir yang diberikan oleh esselon bawah.

3) Meminta komitmen dan peran serta secara aktif dariseluruh karyawan, hal ini penting untuk membangunkerja sama. Selain itu, manfaat dari tindakan ini akantercipta kerja tim yang kompak. Di samping parakaryawan telah memahami tugas dan kewajibannya,mereka pun merasa bahwa tidak bekerja sendirian.Manfaat lain dari cara ini, para karyawan akan antusiasdalam bekerja serta memperkuat kepercayaan terhadapdirinya.

4) Sebagai imbalan terhadap komitment yang diberikankaryawan, CEO perlu menyediakan dan mengalokasikansumber daya yang memadai. Baik yang berkaitan dengandana fasilitas, maupun hal-hal lain yang mendukungterhadap pelaksanaan pekerjaan.

5) Cara lain untuk mengatasi permasalahan dalampelaksanaan kebijakan adalah membuat rencanapelaksanaan, yang meliputi: siapa melaksanakan apa,bagaimana, dan kapan pekerjaan itu diselesaikan.

c. Menurut McManis dalam J. Salusu (2003:434), cara yangdapat dilakukan untuk menanggulangi permasalahanpelaksanaan kebijakan, antara lain dengan melakukananalisa terhadap:1) Struktur organisasi,2) Sistem manajemen,3) Sumber daya manusia, dan4) Kultur organisasi.

Setelah analisis tersebut dilakukan, langkah selanjutnyaadalah menyingkirkan semua penghalang atau rintangan,kemudian melakukan restrukturisasi untuk melicinkan jalanke arah strategi organisasi. Kelemahan dari pendapat

172

McManis ini memerlukan waktu yang cukup lama, jadidalam waktu dekat hasilnya tidak akan tampak.

d. Carnall (1991), mengemukakan pandangannya tentangcara-cara untuk menanggulangi berbagai permasalahanyang timbul dalam pelaksanaan kebijakan. Yang pertama,Carnall menyarankan agar orang-orang dalam organisasidimotivasi untuk belajar menerima perubahan. Selain itu,perlu juga belajar menerima dan menghargai inovasi didalam organisasi. Memang diakui, bahwa untuk menerimaperubahan tidak selamanya perlu belajar terlebih dahulu.Tetapi biasaya akan melewati perjuangan berat, terutamaapabila di dalam organisasi terdapat kelompok oposisi yangcukup kuat. Kedua, Carnall memberikan saran, yaitudengan mengendalikan masa transisi secara efektif, hati-hati, penuh perhitungan, penuh kesabaran, dan selalu kerjakeras. Dengan cara ini, baik langsung maupun tidaklangsung akan mengajak orang-orang untuk belajarmenerima perubahan yang akan tercipta dengan sendirinya.Dengan demikian, apabila perubahan dapat dikelola denganbaik dan efektif, akan terhindar dan kekhawatiran dankeragu-raguan. Ketiga, sebagai manfaat dari pengendalianmasa transisi yang baik dan efektif, ditambah denganmemanfaatkan kultur organisasi secara profesional danmemanfaatkan kekuasaan secara konstruktif, akan mampumenciptakan lingkungan dan suasana yang memungkinkanmunculnya kreativitas, kepercayaan pada diri masing-masing, dan muncul keberanian untuk mengambil risiko,bahkan mampu menampilkan kinerja yang terbaik.

4.12 Sistem Pelaksanaan (Implementasi)

Berbagai masalah akan selalu ditemui dalam prosespelaksanaan (implementasi), hal itu wajar karena memangyang dilaksanakan adalah kebijakan baru. Di samping itu,pelaksanaan kebijakan melibatkan banyak pihak dengan

173

karakteristik yang berbeda. Higgins dalam J. Salusu (2003:434), menawarkan sistem implementasi untuk mengatasipermasalahan yang dihadapi. Sistem pelaksanaan yangditawarkan oleh Higgins berupa proses integral dari tigakomponen kegiatan utama, yaitu perencanaan integral dansistem pengendalian; kepemimpinan, motivasi, dan sistemkomunikasi, serta manajemen sumber daya manusia dan kulturorganisasi.

a) Perencanaan Integral dan Sistem pengendalian

Yang dimaksud dengan perencanaan integral dan sistempengendalian ini meliputi hal-hal sebagai berikut:

1) Pemahaman terhadap strategi induk,

2) Merumuskan rencana yang diangkat dari rencana induk,

3) Sasaran-sasaran yang ingin dicapai dijabarkan secararinci, dan

4) Dibuat perencanaan antara dan perencanaanoperasional

Adapun yang dikmaksud dengan perencanaan antaraadalah rencana yang menghubungkan sasaran strategidengan perencanaan operasional. Perencanaan jenis ini,disebut juga program yang meliputi ruang lingkup yangluas, waktu yang memadai, bersifat komprehensif, sertamemiliki rincian secara detail. Jadi tugas programtersebut adalah menjabarkan kebijakan ke dalam tugasoperasional.

Sedangkan perencanaan operasional biasanya berlakuuntuk jangka waktu setahun. Namun demikian, dapatjuga dalam kurun waktu tertentu, karena kondisiorganisasi berbeda-beda. Di dalam perencanaanoperasional terdapat penjabaran dari perencanaan antara,

174

menjadi suatu perencanaan yang lebih pasti, yaitukegiatan-kegiatan dan sasaran-sasaran yang hendakdicapai. Perencanaan ini biasa disebut juga prosedur,peranan, ada juga yang menyebut uraian tugas. Dalamperencanaan inilah substansi sebuah kebijakan.Sedangkan anggaran, yang dianggap sebagai kuncikeberhasilan pelaksanaan kebijakan, biasa disebutrencana operasional keuangan atau rencana pembiayaan.Kunci keberhasilan perencanaan operasional adalahanggaran, atau rencana pembiayaan.

5) Melalui anggaran dapat diprediksi, apakah rencanaoperasional mampu mencapai sasaran yang dikehendakioleh strategi atau tidak. Karena di dalam anggaranterdapat penjabaran rencana operasional ke dalamkomitment rupiah, yang seringkali mendapat sorotanutama dari berbagai pihak.

b) Kepemimpinan Motivasi, dan Sistem Komunikasi

Seperti yang sering diungkapkan bahwa kepemimpinankunci utama dari keberhasilan pelaksanaan kebijakan dalamorganisasi. Bahkan semua unsur dari organisasi yangterbaik pun, tanpa kehadiran manusia dengankepemimpinannya tidak akan berarti apa-apa. Berkenaandengan saran dari Higgins, untuk mengatasi berbagaimasalah dalam pelaksanaan kebijakan, ada hal-hal yangperlu diperhatikan, antara lain:

1) Para pemimpin dari eselon tingkat atas, perlu terus-menerus mendorong para pegawai agar termotivasiapabila ingin sukses.

2) Gaya kepemimpinan yang digunakan menjadi pendorongsentral dalam menggerakkan karyawan menujukesuksesan, dan pada akhirnya akan berpengaruh positifterhadap lancarnya pelaksanaan suatu kebijakan.

175

3) Sistem komunikasi memegang peranan penting dalamkoordinasi. Dengan komunikasi yang baik, semua tugasdapat dijelaskan secara akurat dan dapat menghindarisalah tafsir.

c) Manajemen Sumber Daya Manusia dan Kultur Organisasi

Dalam suatu organisasi, menangani masalah-masalahsumber daya manusia ini secara khusus ditangani olehmanajer personalia. Fungsi utama dari manajemenpersonalia (SDM) adalah sebagai berikut :

1) Menempatkan karyawan yang sekaligus sebagaiperencanaan personil, perekrutan karyawan yangsekaligus sebagai perencana personil, perekrutan,penyaringan, pelatihan, dan organisasi.

2) Mengelola karyawan yang sudah bekerja, dalam artisudah menjadi bagian dari organisasi. Pengelolaantersebut meliputi pelatihan dan pengembangan,kompensasi dan motivasi, jaminan kesehatan dankeselamatan kerja, evaluasi dan pengendalian, perbaikanproduktivitas, dan perbaikan komunikasi organisasi.

Sistem pelaksanaan (implementasi) hasil pemikiranHiggins ini diakui oleh para ahli dan banyak digunakan olehpara praktisi organisasi, tetapi penerapannya setelah dilakukanpenyesuaian-penyesuaian. Dalam hal ini, kepentingan dankeinginan politik dari para CEO memegang peranan penting.

4.13 Birokrasi dan Pelaksanaan (Implementasi)

Menurut Marrin Albrow (1996:33), Max Weber adalahsalah seorang ahli ilmu sosial yang senantiasa menghindaripenggunaan kata-kata birokrasi dalam pembahasanargumentasinya. Tetapi ia sangat ahli dalam merumuskan

176

konsep-konsep berbau birokrasi, misalnya dalammengemukakan ciri-ciri organisasi yang di dalamnya terdapatbirokrasi. Ciri-ciri tersebut adalah sebagai berikut;

a. Para anggota staf secara pribadi bebas, hanya menjalankantugas-tugas interpersonal jabatan mereka.

b. Ada hierarki jabatan yang jelas.

c. Fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara tegas.

d. Para pejabat diangkat berdasarkan suatu kontrak.

e. Mereka dipilih berdasarkan kualifikasi profesional,idealnya didasarkan suatu diploma (ijazah) yang diperolehmelalui ujian.

f. Mereka memiliki gaji dan biasanya ada juga hak-hakpensiun. Gaji berjenjang menurut kedudukan dalamhierarki. Pejabat dapat selalu menempati posnya, dan dalamkeadaan-keadaan tertentu ia juga dapat diberhentikan.

g. Pos jabatan adalah lapangan kerjanya sendiri atau lapangankerja pokoknya.

h. Terdapat suatu struktur karir, dan promosi dimungkinkanberdasarkan senioritas maupun keahlian (merit) danrnenurut pertimbangan keunggulan (superior).

i. Pejabat mungkin tidak sesuai baik posnya maupun dengansumber-sumber yang tersedia di pos tersebut.

j. Ia tunduk pada sistem disipliner dan kontrol yang seragam.

Berdasarkan kutipan di atas, seseorang yang menjadibagian dari organisasi akan dihadapkan kepada situasi dankondisi seperti itu, dalam arti tidak bisa lepas dari birokrasi.Apalagi dalam organisasi yang berskala besar, birokrasi sulituntuk dihindari, sehingga pelaksanaan kebijakan pun akanterkait erat dengan birokrasi ini. Berikut ini penulis

177

kemukakan beberapa hal berkenaan dengan pelaksanaankebijakan dan birokrasi.

a. Beberapa Pandangan tentang Birokrasi

1) Pelaksanaan sebuah kebijakan publik akan bertumpupada birokrasi.

2) Seseorang akan sulit untuk menghindari birokrasi,karena birokrasi menjalar di seluruh negeri, mulai daritingkat pusat sampai ke desa-desa.

3) Urusan apa pun yang berkaitan dengan organisasi akanmelibatkan birokrasi.

b. Skup dan Rangkaian Birokrasi

1) Jumlah aktor dalam implementasi kebijakan bergantungkepada ruang lingkup organisasi. Untuk organisasitingkat nasional memiliki aktor sampai ribuan orang,tetapi untuk organisasi kecil seperti di pemerintahankabupaten tidak akan begitu banyak.

Contoh birokrasi dan implementasi dalam skup nasional,untuk merealisasikan pemilu, sedikitnya terdapat limakelompok aktor besar yang akan terlibat, yaitu:

(a) Pejabat eksekutif dan seruruh stafnya, masing-masing pada tingkat pusat, provinsi, dan daerahkabupaten/kota.

(b) Lembaga-lembaga tinggi negara, seluruh pejabatdan karyawannya, badan-badan legislatif seluruhpelabat dan karyawannya, masing-masing padatingkat pusat, dan daerah provinsi, kabupaten/kota.

(c) Para birokrat di berbagai departemen dan lembaga-lembaga negara lainnya beserta seluruh pegawainegeri, daerah, dan honorer, masing-masing ditingkat pusat, daerah provinsi dan kabupaten/kota.

178

(d) Organisasi bisnis non profit, organisasi masyarakat,organisasi politik, LSM dan sebagainya.

(e) Organisasi dan badan-badan kehakiman, baik ditingkat pusat maupun daerah, baik provinsi maupunkabupaten/kota.

2) Di antara semua aktor, kelompok birokratlah yang palingdominan perananya dalam implementasi sebuahkebijakan.

179

BAB VPENGAWASAN & EVALUASI KEBIJAKAN

5.1 Pengawasan

Pengawasan (controlling) merupakan salah satu fungsiorganisasi setelah perencanaan, pengorganisasian, danpelaksanaan. Menurut Mc Farland “Control is the process bywhich an executive gets the performance of his subordinates tocorrespond as closely as posible to chosen plans, orders.objektives, or policies” (Pengawasan ialah suatu proses dimana pimpinan ingin mengetahui apakah hasil pelaksanaanpekerjaan yang dilakukan oleh bawahannya sesuai denganrencana, perintah, tujuan, atau kebijakan yang telahditentukan). Berdasarkan pengertian di atas, pengawasanharus berpedoman kepada rencana (planning) yang telahditetapkan; perintah (order) terhadap pelaksanaan pekerjaan(performance), tujuan, dan kebijakan yang telah ditentukansebelumnya.

Berdasarkan fungsi-fungsi manajernen yangdikemukakan oleh George Terry pengawasan (controlling),ialah proses penentuan apa yang harus diselesaikan, yaitu:pelaksanaan, penilaian pelaksanaan, apabila perlu melakukantindakan korektif agar pelaksanaannya tetap sesuai denganrencana. Sedangkan yang dimaksud dengan pengawasan(controlling) berdasarkan pendapat John. F. Mee ialah prosespemikiran yang matang untuk dilakukan di masa yang akandatang dengan menentukan kegiatan-kegiatannya.

Nana Syaodih (2003:47), mengemukakan pendapatnyabahwa yang dimaksud dengan controlling adalahpengendalian. Pengendalian merupakan kegiatan menilai danmemberikan perbaikan-perbaikan terhadap kinerja bawahanuntuk menjamin bahwa kegiatan tersebut terlaksana sesuai

180

dengan rencana. Selanjutnya Nana Syaodih mengutippendapat beberapa ahli, tentang pengertian controlling(pengendalian), antara lain :

Schermerhon (1996), merumuskan pengendalian ataucontrolling “as a prosess of monitoring performance andtaking action to ensure desired result”. Pada intinyamenyatakan bahwa sasaran pengendalian adalah agar tercapaihasil yang diharapkan, dan pencapaian hasil ini dilakukanmelalui monitoring dan kegiatan-kegialan perbaikan.

Pandangan Kocntz tentang controlling intinya samadengan ahli yang lain, tetapi ada beberapa yang mendapatpenegasan, bahwa ada dua macam pengendalian, yaknipenilaian/pengukuran dan perbaikan. Yang dinilai dandiperbaiki bukan hanya sasarannya saja, melainkan termasukrencana dan pelaksanaannya. Pengendalian merupakan konsepyang luas, sehingga berlaku bagi manusia, situasi, benda, danorganisasi. Dalam organisasi, pengendalian meliputi berbagaiproses manajemen untuk mengarahkan orang, benda ataubarang, waktu, biaya, dan sumber daya lainnya guna mencapaisasaran dari organisasi.

Masih menurut Nana Syaodih, terdapat beberapa carayang dapat dilakukan untuk melakukan pengendalian, yaitu :

Pertama, pengendalian umpan maju (feedforwordcontrols), yang dilakukan sebelum pekerjaan dimulai, untukmengantisipasi kemungkinan masalah yang akan muncul sertamelakukan tindakan-tindakan pencegahan. Kepada parapelaksana sudah diberitahukan pedoman, petunjuk, dan arahantentang bagaimana melaksanakan sesuatu kegiatan sertaantisipasi kemungkinan adanya hambatan, kesulitan, dan cara-cara penanggulangannya.

Kadua, pengendalian konkuren (concurrent controls)yaitu memusatkan proses pengendalian pada kegiatan yang

181

sedang berjalan atau proses pelaksanaan suatu pekerjaan. Caraini disebut juga steering controls, yaitu memonitor pekerjaanatau kegiatan yang sedang berjalan untuk meyakinkan bahwasemua kegiatan, proses dan prosedur telah berjalan denganbaik, sesuai dengan ketentuan yang direncanakan.

Ketiga, pengendalian umpan balik (feedback controls),yang disebut juga postaction controls, yaitu pengukuran danperbaikan yang dilakukan setelah satu atau semua pekerjaandilakukan perbaikan menyeluruh seringkali dilakukan melaluipengendalian umpan balik.

Controlling yang efektif memiliki ciri-ciri tersendiri,sebagaimana dikemukakan Stonner yang dikutip Ungson danMowday (1985). Ciri-ciri tersebut adalah sebagai berikut:

1. Teliti (accurate), dalam arti bahwa informasi yangdihasilkan suatu sistem pengendalian harus benar.

2. Berkala (tomely), informasi harus dapat diperoleh secaraberkala, sehingga usaha perbaikan dapat diberikan secaraberkala pula.

3. Obyektif dan komprehensif (objektive andcomprehensible), sistem pengendalian harus dapatdipahami oleh semua orang yang terlibat di dalam sistemini.

4. Terfokus pada titik pengendalian yang strategis (focused onstrategic control point), sistem pengendalian harusdifokuskan kepada titik-titik di mana penyimpangan daristandar dapat segera diketahui.

5. Realistik (economically and aoranizationally realistic),dalam arti bahwa sistem pengendalian mudah dilakukandengan biaya yang rendah.

182

6. Fleksibel (fleksible), sistem pengendalian harus lentur bilamenghadapi hal-hal yang tidak biasa atau menghadapiperistiwa yang tidak diharapkan.

7. Deskriptif dan operasional (Descriptive and operational),apabila standar performansi tidak ditemukan maka sistempengendalian akan menunjukkan tindakan apa yang harusdilakukan.

8. Diterirna oleh semua anggota (accountable onorganizational members), sistem pengendalian harus dapatditerima oleh seluruh staf dalam organisasi.

Selain itu, berikut ini penulis kemukakan pendapat laindalam hal memahami controling sebagai salah satu fungsimanajemen. Menurut Mary Parker dalam Taliziduhu Ndraha(2003: 197), control berarti “to exercise restraint or directionover, dominate, of economics”. Kontrol merupakan suatuproses yang berlangsung di bawah empat prinsip kontrol yangjuga sebagai prinsip organisasi.

Keempat prinsip tersebut adalah (1) koordinasi sebagaihubungan timbal balik semua faktor di dalam suatu situasi, (2)Koordinasi dengan kontak langsung antar manusia yangberkepentingan, (3) koordinasi pada tahap awal setiapkegiatan, dan (4) koordinasi sebagai sebuah proses yangberjalan terus-menerus. Dengan demikian antara pengawasandengan koordinasi terdapat kaitan yang sangat erat.

Berbeda dengan Harold Koonz yang menyatakan bahwapengawasan merupakan sistem sibernetik (cybernetics control)dan sistem masukan-balik (feed back). Dengan pengertianbahwa setiap sistem mempunyai naluri untuk hidup danmengontrol dirinya sendiri melalui sistem komunikasi yangmentransfer informasi masukan-balik agar bahaya dapatdiketahui dan langkah perlindungan atau perbaikan dapat

183

segera diambil. Inilah yang dimaksud dengan cyberneticscontrol.

Kemudian, Taliziduhu Ndraha (2003: 197-209)menjelaskan lebih lanjut bahwa kontrol dapat dilakukansebelum, sepanjang, dan sesudah suatu kegiatan dilaksanakan.Untuk ketiga jenis kontrol tersebut, para ahli menggunakanistilah yang berbeda. James H. Donnelly dkk, menggunakanistilah preliminary control, concurent, dan feed back control.James F.A. Stoner dan Charles Wankel menggunakan istilahpre-action control, steering control, dan past-action control.

Ada perbedaann pendapat di antara para ahli, bahwaistilah controlling dalam manajemen pengertiannya disamakandengan pengawasan (Handayaningrat, 1996). Sedangkan yanglain memberikan penjelasan bahwa kontrol (controlling) dapatdilakukan dalam beberapa macam metode, salah satu diantaranya adalah pengawasan. (Ndraha, 2003). Riant Nugrohopendapatnya senada dengan Handayaningrat, bahwacontrolling berarti pengawasan, dan salah satu mekanismepengawasan adalah evaluasi. Pembahasan lebih rinci tentangevaluasi sebagaimana yang dimaksudkan akan dikemukakanpada pembahasan selanjutnya.

Lain halnya dengan pendapat Karhi Nisjar (1997: 154),ia tidak membedakan penggunaan istilah pengawasan,evaluasi, tes, pengujian, dan monitoring, mungkin karenaruang lingkupnya hanya berkaitan dengan manajemen stratejikdi bidang usaha. Dia hanya menjelaskan bahwa sebuah strategiyang dilaksanakan perlu dimonitor untuk mengetahui sampaidi mana sasaran-sasaran dapat dicapai. Tes pertama yangdilakukan bersifat substansi dari suatu strategi hanyadilakukan setelah strategi itu dilaksanakan.

Para manager perlu menerapkan metode-metodemonitoring dan pengawasan untuk memperoleh kepastian

184

bahwa rencana dijalankan oleh para pegawai. Pengujianterakhir suatu strategi adalah kemampuan untuk mencapaitujuan yang telah digariskan, yakni sasaran tahunan, sasaranjangka panjang, dan misi yang ditetapkan.

Dalam Ilmu Pemerintahan Baru (Ndraha, 2003), kontroldilakukan dalam berbagai bentuk atau teknik. Terdapatbeberapa macam metode atau teknik kontrol yang dapatdigunakan, yaitu pengendalian, pengawasan, pemantauan,evaluasi, supervisi, audit, appraisal, dan perhitungan(accounting). Dengan demikian istilah pengawasan danevaluasi menurut Ndraha, bukan padanan kata dari controllingmelainkan merupakan salah satu dari metode kontrol.

Penggunaan metode-metode kontrol dalam ilmupemerintahan terkait erat dengan banyaknya sasaran, yaknisasaran yang berkaitan dengan uang, kinerja SDMorganisasional (performance appraisal), dan program(networking). Dalam pelaksanaannya kontrol memerlukanberbagai standar (tolak ukur), bandingan, dan instrumen yangberfungsi sebagai alat untuk meneliti, mencatat, menganalisis,dan mentransfer data.

Dalam konteks ini, ada beberapa istilah teknik kontrolyang perlu dikemukakan agar terlihat perbedaannya, karenadalam prakteknya kelihatan seperti sama. Teknik-teknikkontrol tersebut adalah pengawasan, pengendalian,pemantauan, dan evaluasi.

Pengawasan: selalu bersifat preventif, artinya sebelumsegala sesuatu terjadi, bukan setelah segara sesuatu terjadi.Pengawasan dapat diartikan sebagai budaya prometheanistiklawan budaya epimetheanistik. Khusus di Indonesia,pengawasan diartikan sebagai pengawasan yang dilakukansebelum, sepanjang, dan setelah sesuatu terjadi. Oleh karenaitu, dikenal adanya pengawasan preventif dan pengawasan

185

represif atau korektif, sehingga konsep kontrol seringdisalingtukarkan dengan konsep pengawasan, (Ndraha, 2003).Ada juga istilah yang pernah populer di Indonesia, bahkanditetapkan dengan Inpres Nomor 15 tahun 1983 tentangPengawasan Melekat dalam rangka peningkatan efisiensinasional dan disiplin nasional.

Pengawasan melekat menurut Inpres Nomor 15 tahun1983, dilakukan bertujuan untuk mendukung kelancaran danketepatan pelaksanaan kegiatan pemerintahan danpembangunan, terdiri atas pengawasan yang dilakukan olehpimpinan/atasan langsung, baik di tingkat pusat maupuntingkat daerah dan pengawasan yang dilakukan secarafungsional oleh aparat pengawasan. Dengan ruang ringkuppengawasan yang meliputi kegiatan umum pemerintahan,pelaksanaan rencana pembangunan; penyelenggaraanpengurusan dan pengelolaan keuangan dan kekayaan negara,Kegiatan badan usaha milik negara dan badan usaha milikdaerah. Kegiatan aparatur pemerintahan di bidang yangmencakup kelembagaan, kepegawaian, dan ketatalaksanaan.

Dengan adanya dua jenis pengawasan, yaknipengawasan yang dilakukan oleh atasan langsung terhadapbawahannya dan pengawasan fungsional (wasnal) yangdilakukan oleh aparat pengawasan. Dalam inpres tersebutterdapat kesan bahwa yang dimaksud dengan wasnal adalahpengawasan yang dilakukan oleh atasan langsung kepadabawahannya. Menurut proposal penataran (waktu itu) bahwawaskat identik dengan pengendalian, pengendalian identikdengan pengawasan plus tindak lanjut. Dalam pelaksanaannya,pengawasan yang dilakukan oleh atasan dapat menjangkaujauh melebihi kewenangannya. Misalnya, seorang pejabateselon satu dapat mengawasi sampai ke eselon tiga dan empat.Dengan demikian tidak lagi merupakan pengawasan atasanlangsung, melainkan pengawasan langsung atasan.

186

Penomena tersebut merupakan salah satu penyebabgagalnya pengawasan melekat di Indonesia, karena seorangpejabat dituntut untuk mengisi setumpuk formulir danmelakukan waskat terhadap berbagai bidang sampai kepadaeselon tiga dan empat ke bawah serta dikerjakan sendirian. Disamping itu, pejabat tersebut harus melaksanakan tugasmanajerial ke atas ke bawah dan ke samping. Apabila pejabatyang bersangkutan mendelegasikan kewajiban itu kepada staf,berarti akan terjadi span of control, karena wajib jugamengawasi staf yang melakukan pengawasan tersebut, jaditugasnya akan semakin berat. Keadaan semakin bertambahrumit dan tidak karuan, apalagi bila pejabat yang bersangkutantidak memiliki pengelahuan tentang bidang pekerjaan yangdiawasinya, ditambah dengan kemungkinan terjadinyabenturan dengan proses pengawasan yang tidak bersih gara-gara hambatan moral. Dalam hal ini, pejabat yang lemahmenjadi lahan subur bagi pengawasan yang demikian. Olehkarena itu, pengawasan melekat yang pernah populer diIndonesia hasilnya tidak dapat dirasakan secara nyata.

Pengendalian, merupakan salah satu dari tujuh fungsieksekutif, ketujuh fungsi tersebut adalah planning, organizing,staffing, directing, coordinating, reporting, dan budgeting(Luther Gulick, dalam Ndraha, 2003). Pengendalian(directing), adalah “the continuous task of making decisionsand embodying them in specific and general order andintructions and serving as the leader of the enterprise”. Jadi,setiap keputusan yang telah ditetapkan di dalamnya berisikendali sebagai alat untuk mengarahkan organisasi pada tujuandalam kecepatan dan cara tertentu. Juga berisi prediksi tentangsesuatu yang dapat terjadi di masa yang akan datang.

Agar sesuatu yang dikehendaki dapat terjadi di masayang akan datang, dibutuhkan prasarat berupa kondisi tertentuyang diciptakan atau direkayasa. Karena apabila kondisi

187

tersebut tidak dibuat, prediksi yang terkandung di dalamkebijakan tidak akan terjadi. Setiap rencana yang telahditetapkan menjadi kebijakan mengandung prediksi-prediksiuntuk masa yang akan datang (tujuan dan manfaat). Perubahansosial yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan tersebut harussegera dikondisikan dan dikendalikan secara terus-menerussehingga ramalan dapat tercapai dan bermanfaat.

Pemantauan, disebut juga monitoring merupakan prosesperekaman dari pelaporan fakta, untuk diolah dengan teknik-teknik analisis data menjadi informasi yang berguna bagipelaksanaan kontrol terhadap suatu kebijakan. Pelaksanaanpemantauan ini erat kaitannva dengan metodologi penelitianilmiah. Untuk memperoleh informasi yang akurat, diperlukaninstrumen penelitian yang valid dan reliable, sehingga datayang terekam memperlihatkan ketepatan dan dapat dipercaya.Model dari suatu pemantauan diilustrasikan sebagai berikut:

(Ndraha, 2003: 201)

Evaluasi: adalah suatu perbandingan antara standar yangditetapkan dengan fakta dan analisis hasilnya yang ada dilapangan. Terdapat tiga model evaluasi yang dapat dipilih,yakni:

DATA

diterapkan

diolah

direkam

FAKTA

INFORMASI

OPINI

ditafsirkan

188

a. Model Before-After, yaitu membandingkan antarasebelum dan sesudah sesuatu tindakan, yang menjaditolak ukurnya adalah kondisi before (sebelum).

b. Model das Solen – das Sein, yaitu membandingkanantara yang seharusnya dicapai dengan keadaan yangnyata dicapai, yang menjadi tolak ukurnya adalah dasSolen (yang seharusnya).

c. Model Kelompok kontrol – Kelompok Tes, yaitumembandingkan antara kelompok kontrol (tanpaperlakuan) dan kelompok tes (yang diberi perlakuan),yang menjadi tolok ukurnva adalah hasil kelompokkontrol.

Dengan demikian, menurut Ndraha (2003) antarapengawasan, pengendalian, pemantauan, dan evaluasimemiliki karakteristik masing-masing dan merupakan metodedari kontrol. Berikut ini penulis kemukakan pandangan laintentang pengawasan yang disarikan dari Handayaningrat(1996), yang berpendapat bahwa controlling adalahpengawasan. Proses pengawasannya itu sendiri digambarkansebagai berikut:

Umpan Balik (feedback)

Gambar: 5.2Proses Pengawasan

PENGAWASAN(CONTROL)

Standar

PELAKSANAANPEKERJAAN

(PERFORMANCE)

RENCANA(PLANNING)

monitoring koreksi

hasilpedoman

189

Pelaksanaan dari pengawasan dimaksudkan untukmencegah atau untuk memperbaiki kesalahan, penyimpangan,ketidakseriusan, penyelewengan, atau bentuk-bentuk lain yangtidak sejalan dengan tugas dan wewenang yang telahditentukan sehingga mengarah kepada gagalnya pencapaiantujuan organisasi. Dengan demikian. proses pengawasan samasekali bukan untuk mencari kesalahan, apalagi kesalahanseseorang, melainkan untuk mencari kebenaran terhadap hasilpekerjaan para pegawai.

Berdasarkan maksud dari pengawasan tersebut, makatujuannya adalah agar hasil pelaksanaan pekerjaan diperolehsecara berdaya guna (efisien) dan berhasilguna (efektif) sesuaidengan apa yang telah direncanakan.

Fungsi-fungsi dari pengawasan adalah sebagai berikut:

a. Untuk mempertebal rasa tanggungjawab terhadappejabat yang diserahi tugas dan wewenang dalampelaksanaan tugas pekerjaan.

b. Mendidik para pejabat agar dapat melaksanakanpekerjaan sesuai dengan prosedur yang telahditentukan.

c. Untuk mencegah terjadinya penyimpangan kelalaiandan kelemahan agar tidak terjadi kerugian yang tidakdiinginkan.

d. Untuk memperbaiki kesalahan dan penyelewenganagar pelaksanaan pekerjaan tidak mengalamihambatan dan pemborosan.

Dilihat dari jenisnya, pengawasan terdiri atas empatmacam, yakni pengawasan dari dalam, pengawasan dari luar,pengawasan preventif, dan pengawasan represif. Berikutpenjelasan singkat dari masing-masing jenis tersebut.

190

a. Pengawasan dari Dalam

Pengawasan dilakukan oleh aparat pengawasan yangdibentuk oleh organisasi yang bertindak atas namapimpinan. Aparat ini bertugas untuk mengumpulkan datadan informasi yang berkaitan dengan bidang yangdiawasinya untuk dipergunakan oleh pimpinan dalammenilai kemajuan dan kemunduran pelaksanaan pekerjaan.Hasil dari pengawasan dapat juga dipergunakan sebagaibahan penilaian bagi pimpinan dalam menjalankankebijakan. Implikasinya, dalam hal-hal tertentu pimpinanperlu meninjau kembali kebijakan yang telahditetapkannya. Di samping itu, berdasarkan hasilpengawasan pimpinan perlu juga melakukan tindakankorektif terhadap bawahannya dalam pelaksanaanpekerjaan.

b. Pengawasan dari Luar

Pengawasan yang dilakukan oleh aparat pengawasan dariluar organisasi. Adapun yang dimaksud dengan aparat dariluar adalah aparat pengawasan yang bertindak atas namaatasan dari pimpinan organisasi yang bersangkutan. Haltersebut dapat juga dilakukan apabila atasan meminta pihaklain untuk mengawasi kinerja organisasinya. Misalnyameminta bantuan konsultan, yang ahli di bidangnya, sepertiakuntansi swasta, dan sebagainya.

c. Pengawasan Preventif

Pengawasan yang dilakukan sebelum rencana dilaksanakan.Pengawasan ini dimaksudkan untuk mencegah terjadinyakekeliruan atau kesalahan dalam pelaksanaan. Khususdalam bidang anggaran, pengawasan jenis ini disebut jugapre-audit, pengawasan preventif ini dapat dilakukan dengancara sebagai berikut:

191

1) Menentukan peraturan-peraturan yang berhubungandengan sistem prosedur, hubungan, dan tata keria.

2) Membuat pedoman sesuai dengan peraturan-peraturanyang telah ditetapkan.

3) Menentukan kedudukan, tugas, wewenang, dantanggungjawabnya.

4) Mengorganisasikan segala macam kegiatan, penempatanpegawai dan pembagian pekerjaannya.

5) Menentukan sistem koordinasi, pelaporan, danpemeriksaan.

6) Menetapkan sanksi-sanksi terhadap pejabat yangmenyimpang dari peraturan yang telah ditetapkan.

d. Pengawasan Represif

Pengawasan yang dilakukan setelah adanya pelaksanaanpekerjaan. Pengawasan ini dimaksudkan untuk menjaminkelangsungan pelaksanaan pekerjaan agar hasilnya sesuaidengan rencana yang telah ditetapkan. Dalam sistemanggaran, pengawasan seperti ini dinamakan post-audit.Dalam pelaksanaannya dapat menggunakan sistem sebagaiberikut:

1) Sistem Komparatif

Pengawasan Represif dengan sistem ini menempuhbeberapa cara, antara lain (a) Mempelajari laporan-laporan kemajuan dari pelaksanaan pekerjaan, kemudiandibandingkan dengan jadwal rencana pelaksananpekerjaan; (b) Membandingkan laporan-laporan hasilpekerjaan dengan rencana yang telah diputuskansebelumnya; (c) Mengananalisa perbedaan-perbedaantersebut, termasuk faktor lingkungan yangmempengaruhinya; (d) Menilai hasil pelaksanaan

192

pekerjaan, termasuk para penanggungjawabnya; (e)Mengambil keputusan atas usaha perbaikan ataupenyempurnaan.

2) Sistem Verifikatif

Dalam sistem ini pengawasan represif menempuh cara-cara sebagai berikut: (a) Menentukan ketentuan-ketentuan yang berhubungan dengan prosedurpemeriksaan: (b) Pemeriksaan harus dilaporkan secaraperiodik atau khusus; (c) Mempelajari laporan untukmengetahui perkembangan dan hasil pelaksanaannya; (d)Menilai hasil pelaksanaan, dan (e) Memutuskantindakan-tindakan perbaikan atau penyempurnaan.

3) Sistem Insfektif

Pengawasan dengan sistem ini dimaksudkan untukmengecek kebenaran dari suatu laporan yang dibuat olehpara petugas pelaksana. Apabila pengawasan dilakukandi tempat, instruksi-instruksi diberikan dalam rangkaperbaikan dan penyempurnaan pekerjaan. Selain itu,inspeksi dilakukan untuk memberikan penjelasan-penjelasan terhadap kebijakan pimpinan yangmerupakan kontak pribadi antara pimpinan atau wakilpimpinan dengan para petugas pelaksana di tempat yangbersangkutan, yang diharapkan dapat menimbulkankesetiakawanan, solidaritas, dan ketinggian moral.

Untuk memperoleh hasil yang obyektif, kadang-kadangdalam inspeksi ini diperlukan penggantian jabatan (tourof duty) untuk periode tertentu. Penggantian jabatan inibertujuan untuk lebih menyegarkan tugas-tugas inspeksi,karena tugas-tugas tersebut selain membosankan jugamenjemukan.

193

4) Sistem Investigatif

Sistem ini menitikberatkan kepada penyelidikan yanglebih mendalam terhadap sesuatu masalah yang bersifatnegatif. Penyelidikan ini berdasarkan suatu laporanyang bersifat hipotesa (anggapan). Laporan tersebutmungkin benar dan mungkin juga salah. Oleh karena itudiperlukan penelitian yang lebih mendalam agar dapatmengungkapkan hipotesa tersebut. Maka untukmemperoleh jawaban yang mendekati kebenaran,diperlukan proses pengumpulan data, kemudian datayang berhasil dikumpulkan diolah atau dianalisa, danselanjutnya melakukan penilaian terhadap data-datatersebut (interpretasi data).

Berdasarkan hasil penelitian tersebut kemudian diambilkeputusan-keputusan untuk dijadikan acuan dalammenindaklanjuti permasalahan yang dihadapi.

Pengawasan dalam manajemen dapat menggunakanmetode-metode tertentu sesuai dengan kebutuhan, disesuaikandengan sifat dan lingkup bidang-bidang yang diawasi. Metode-metode tersebut antara lain pengawasan langsung, pengawasantidak langsung, pengawasan formal, pengawasan informal,pengawasan administratif, dan pengawasan teknis.

a) Pengawasan langsung

Metode pengawasan langsung digunakan apabila aparatpengawasan organisasi melakukan pemeriksaan langsungpada tempat pelaksanaan pekerjaan, baik dengan sisteminspektif, verifikatif, maupun dengan sistem investigatif.Penggunaan metode ini dimaksudkan agar dapat segeramengambil tindakan perbaikan dan penyempurnaanterhadap pelaksanaan pekerjaan. Metode pengawasanlangsung yang dilakukan oleh seorang atasannya disebutjuga built in control.

194

b) Pengawasan tidak langsung

Metode pengawasan tidak langsung digunakan apabilaaparat pengawasan organisasi melakukan pemeriksaanpelaksanaan pekerjaan hanya melalui laporan-laporan yangditerima (laporan tertulis). Bentuk laporan tersebutbermacam-macam, misalnya dalam bentuk deskripsi,angka-angka statistik, tabel-tabel, grafik-grafik, dan bentuk-bentuk lain yang lazim digunakan. Yang terpenting dalamlaporan tersebut tergambar situasi dan kondisi pekerjaanberkaitan dengan pelaksanaannya, sesuai dengan anggaranbiaya yang telah direncanakan sebelumnya. Penggunaanmetode pengawasan tidak langsung memiliki kelemahan,yakni tidak dapat mengetahui kesalahan-kesalahanpelaksanaan pekerjaan dengan segera, karena data yangdisajikan dalam laporan harus dianalisa dan ditafsirkanterlebih dahulu. Sehingga akan menimbulkan kerugiantersendiri sebagai akibat dari lambatnya pengambilankeputusan.

c. Pengawasan formal

Metode formal adalah metode pengawasan yang dilakukansecara formal oleh unit atau aparat pengawasan yangbertindak atas nama pimpinan organisasi, atau atasandaripada pimpinan organisasi itu. Biasanya, pengawasandengan metode ini telah ditentukan terlebih dahuluprosedur, hubungan, dan tata kerjanya. Misalnya berkaitandengan periode waktu pemeriksaan, periode waktupertanggungjawaban, dan periode waktu pelaporan.

Dalam hal ini, aparat pengawasan harus memberikanlaporan secara periodik tentang perkembangan dari hasilpekerjaannya kepada pimpinan. Selain itu, laporan-laporanyang disampaikan disertai dengan saran-saran perbaikanatau penyempurnaan. Laporan tersebut bertujuan agar

195

pimpinan dapat mengikuti perkembangan segala sesuatuyang terjadi di dalam organisasi yang dipimpinnya.

d. Pengawasan informal

Metode ini digunakan apabila pengawasan tidak dilakukansecara formal, atau tidak melalui prosedur yang telahditentukan. Pengawasan dengan metode ini biasanyadilakukan oleh pejabat pimpinan melalui kunjungan yangtidak resmi atau secara pribadi. Keuntungan daripenggunaan metode ini, pelaksanaan pengawasan tidakterkesan kaku dalam menjalin hubungan antara atasandengan bawahan, sehingga akan tercipta komunikasi yanglancar. Dengan lancarnya komunikasi, maka tujuan daripengawasan akan tercapai sesuai dengan keadaan yangsesungguhnya. Dengan kata lain, bahwa seorang pimpinanakan memperoleh informasi dari bawahan sekaligus dapatmenampung saran, kritik, harapannya demi perbaikan danpenyempurnaan pekerjaan.

Pada umumnya, masalah-masalah yang dihadapi olehbawahan tidak seluruhnya dapat diatasi sendiri oleh yangbersangkutan, sehingga memerlukan saran dari pimpinanuntuk memberikan jalan pemecahannya. Sebaliknya,bawahan akan merasa bangga apabila diberi kesempatanuntuk mengemukakan pendapatnya secara langsung kepadapimpinan. Jadi, kebaikan dari metode ini akan melekatkanatasan dengan bawahan berdasarkan kemanusiaan (pribadi)yang bersifat informal. Dengan menggunakan metode ini,diharapkan dapat meningkatkan pelaksanaan pekerjaandengan sebaik-baiknya.

e. Pengawasan administratif

Pengawasan administratif ini ruang lingkupnya tertentu,yakni berkaitan dengan bidang keuangan, kepegawaian, danmaterial.

196

1) Bidang keuangan

Pengawasan bidang keuangan akan diarahkan kepadapos-pos anggaran atau rencana anggaran, sertapelaksanaan anggaran yang meliputi pengurusanadministratif dan pengurusan bendaharawan. Padaintinya, pengawasan ini diarahkan kepada prosedurpenerimaan dan pengeluaran uang.

Dalam proses penerimaan, berkaitan dengan suratkeputusan organisasi sesuai dengan pos-pos anggaran.Sedangkan proses pengeluaran akan berhubungandengan syarat-syarat yang diperlukan dalam pembayarandisertai dengan bukti-bukti pengeluaran dan hasilpembayarannya.

2) Bidang Kepegawaian

Pengawasan terhadap bidang kepegawaian berkenaandengan administrasi kepegawaian, yaitu (a) Perihalkebenaran prosedur penerimaan, misalnya mengenaiumur, pendidikan, keahlian, pengalaman, bakat, danyang lainnya; (b) Syarat-syarat pengangkatan danpenempatan pegawai, (c) Uraian pekerjaan, kerajinan,ketekunan, kedisiplinan, pengembangan karir, penilaianprestasi kerja, kesejahteraan, dan jaminan hari tua sepertiasuransi, pensiun, perumahan, dan sebagainya.

Pengawasan kepegawaian ini di samping diarahkankepada kewajiban-kewaliban yang harus dilaksanakanoleh pegawai, juga diarahkan kepada hak-hak pegawaiyang harus dipenuhi, seperti gaji, kenaikan pangkat, danfasilitas-fasilitas lainnya.

3) Bidang Material

Pengawasan material digunakan untuk mengetahuiapakah barang-barang yang disediakan atau dibeli,

197

pengadaannya telah sesuai dengan rencana atau tidak.Dengan demikian, pengawasan lebih dititikberatkankepada proses pengadaan, misalnya menyangkutprosedur pengadaan, harga, kuantitas dan kualitas,penyimpanan, pengangkutan, dan pemeliharaannya.Berkaitan dengan hal tersebut, pengawasan akan melihatjuga tentang bukti pembayaran dan penerimaan barang,jenis-jenis barang, merek pabrik, tipe barang, tahunpembuatan, dan perusahaan yang menjual. Sebagaipenunjang dari pengawasan material ini, diperlukan jugaadanya standar barang yang telah ditentukan.

f. Pengawasan teknis

Yang dimaksud dengan pengawasan teknis adalahpengawasan terhadap hal-hal yang bersifat fisik, sepertipemeriksaan terhadap pelaksaaan pembangunan gedung,pembuatan dan pemeliharaan jalan dan jembatan,pembuatan kapal, penanaman padi, kesehatan rakyat dipedesaan, dan sebagainya. Sasaran dari pengawasan inimeliputi dua jenis, yakni kualitatif (mutu) dan kuantitatif(jumlah atau volume), dan biaya yang diperlukan bagisetiap pekerjaan.

Dalam pelaksanaannya, pengawasan teknis ini dilakukandengan ukuran-ukuran atau standar yang berlaku diorganisasi yang bersangkutan, seperti standar harga, standarkualitas, standar kuantitas, dan sebagainva. Pengawasan inibiasanya disertai oleh seorang ahli di bidang tersebut, agardapat melakukan penilaian secara akurat dan obyektif.Pelaksanaanya pengawasan dilakukan dengan pemeriksaandi tempat (on the spot), dengan maksud agar secara jelasdapat diketahui, apakah hasil pelaksanaannya sesuai denganstandar yang telah ditentukan atau tidak.

198

Dilihat dari prinsipnya, terdapat beberapa prinsippengawasan yang perlu dikemukakan di sini. Prinsip-prinsiptersebut adalah sebagai berikut:

1. Pengawasan yang dilakukan harus berorientasikepada tujuan organisasi.

2. Pengawasan harus obyektif, jujur, sertamendahulukan kepentingan umum daripadakepentingan golongan atau pribadi.

3. Pengawasan harus berorientasi kepada kebenaranmenurut peraturan atau undang-undang yang berlaku,juga berorientasi kepada kebenaran prosedur yangtelah ditetapkan, dan berorientasi kepada tujuan ataumanfaat dalam pelaksanaan pekerjaan.

4. Pengawasan yang dilakukan harus menjamin dayaguna dan hasil guna pekerjaan.

5. Pengawasan harus dilakukan berdasarkan standaryang obyektif, akurat, dan tepat.

6. Pengawasan harus bersifat terus menerus atauberkesinambungan.

7. Hasil dari pengawasan harus mampu memberikanumpan balik terhadap upaya perbaikan ataupenyempurnaan dalam pelaksanaan, perencanaan, dankebijakan selanjutnya (yang akan datang).

Dengan dipenuhinya prinsip-prinsip pengawasantersebut, proses pengawasan yang dilakukan diharapkan dapatmemberikan manfaat sesuai dengan fungsinya. Terutama dapatmemberikan dampak positif terhadap peningkatan kualitaspelaksanaan pekerjaan secara keseluruhan dan pada akhirnyaakan berpengaruh terhadap pencapaian tujuan organisasisecara umum. Kemudian, untuk memperoleh pengawasan

199

yang bermanfaat, perlu juga memperhatikan syarat-syaratpengawasan secara umum dan cara-cara yang baik untukdilakukan.

Syarat-syarat umum dari pengawasan tersebut adalahsebagai berikut:

1. Menentukan standar pengawasan yang baik danrealistis sehingga dapat dilaksanakan.

2. Menghindarkan tekanan, paksaan, atau cara-cara lainyang dapat menyebabkan adanya penyimpangan daritujuan pengawasan itu sendiri.

3. Melakukan koreksi terhadap rencana yang dapatdigunakan untuk mengadakan perbaikan danpenyempurnaan bagi rencana yang akan datang.

Berdasarkan syarat-syarat umum di atas, makapelaksanaan pengawasan perlu memperhatikan cara yangdigunakarn, agar pelaksanaan pengawasan berjalan lancar danmemberikan manfaat bagi organisasi. Cara-cara yang dapatditempuh antara lain sebagai herikut:

1. Memberikan kesempatan kepada pihak-pihak yangdiawasi untuk memberikan keterangan-keteranganyang jelas, dan ikut serta memecahkan hal-hal yangmempengaruhinya.

2. Memberikan pengakuan atas hasil-hasil karya parapegawai, artinya memberikan penghargaan atasprestasi kerjanya.

3. Melakukan kerja sama yang baik dengan pihak-pihakyang diawasi agar diperoleh saling pengertian dansaling percaya yang bersifat mendidik.

Dengan memperhatikan syarat-syarat di atas, prosespengawasan akan berjalan sebagaimana mestinya tanpa ada

200

pihak yang merasa dirugikan. Tetapi untuk menunjangkelancaran dan keberhasilan pengawasan tersebut, selainsyarat-syarat umum masih ada persyaratan lain yang harusdipertimbangkan agar berjalan efektif. Syarat-syarat tersebutantara lain sebagai berikut;

1. Pengawasan harus dihubungkan dengan rencana dankedudukan seseorang.

2. Pengawasan harus dihubungkan dengan individupimpinan dan pribadinya.

3. Pengawasan harus mampu menunjukkan di manaletak penyimpangan-penyimpangan pada hal-hal yangpenting.

4. Pengawasan harus obyektif.

5. Pengawasan harus luwes.

6. Pengawasan harus hemat.

7. Pengawasan harus membawa tindakan perbaikan.

Untuk lebih jelasnya, berikut penulis kemukakanpenjelasan dari syarat-syarat tersebut, agar pengawasan yangdilakukan lebih efektif.

1. Pengawasan harus dihubungkan dengan rencana dankedudukan seseorang

Semua sistem dan teknik pengawasan harus menjadikanrencana sebagai pedoman, karena pengawasan itu sendiribertujuan untuk meyakinkan bahwa apa yang telahdiselesaikan itu benar-benar sesuai dengan rencana.

Selain itu, pengawasan harus dikaitkan dengan kedudukanatau jabatan seseorang yang menjadi tanggungjawabnya.

Pengawasan harus pula dibeda-bedakan, sesuai dengankedudukan seseorang serta disesuaikan dengan pola

201

organisasi dan susunan organisasi yang merupakan azasuntuk menjelaskan peranan seseorang dalam organisasi.

Di sanalah mereka bertanggungjawab, dan kepada hal itupula pengawasan diarahkan, mungkin di sana adapenyimpangan yang harus segera diatasi.

2. Pengawasan harus dihubungkan dengan individu pimpinandan pribadinya

Pada hakekatnya pengawasan dan informasi yangdikumpulkan untuk membantu individu manajer dalammelaksanakan fungsi pengawasannya. Selain itu,pengawasan harus dikaitkan dengan individu untukmemperoleh informasi dengan berbagai cara sesuai denganpribadi orang yang bersangkutan, apakah ia sebagai kepalabagian, sebagai bendahara, atau sebagai kepala proyek, dansebagainya. Satu hal yang tak kalah pentingnya untukdiperhatikan, adalah bagaimana cara mendapatkaninformasi yang dibutuhkan. Hal ini berkaitan erat denganteknis pengawasan.

3. Pengawasan harus mampu menunjukkan di mana letakpenyimpangan-penyimpangan pada hal-hal yang penting

Hal penting yang perlu diperhatikan adalah mengaitkanpengawasan dengan keperluan efisiensi dan efektivitas,untuk meyakinkan bahwa mereka bermaksud untukmenunjukkan adanya penyimpangan. Yang dimaksuddengan penyimpangan di sini adalah ketidaksesuaian antarapelaksanaan pekerjaan dengan rencana yang telahditetapkan. Namun demikian, ada hal lain yang harusdiperhatikan, yakni faktor-faktor yang menjadi penyebabdari penyimpangan tersebut. Implikasinya, penyimpangan-penyimpangan yang terjadi harus diselidiki dalam praktekberdasarkan atas prinsip-prinsip pengawasan terhadap hal-hal penting.

202

4. Pengawasan harus obyektif

Dalam manajemen, banyak terdapat unsur-unsur subjektif.Tetapi apabila ada seorang karyawan yang mampumenunjukkan hasil pekerjaan dengan baik bukan berartiditentukan oleh hal-hal yang bersifat subjektif, tentu sajabersifat obyektif karena ia melakukan pekerjaan tersebutbagi kepentingan organisasi. Suatu pengawasan dapatdikatakan subjektif apabila pengawas atau pemeriksa dalammelakukan tugasnya tidak berdasarkan atas ukuran-ukuranatau standar-standar yang telah ditentukan, melainkan atasdasar pertimbangan-pertimbangan pribadi dan pengawasyang bersangkutan.

Sedangkan pengawasan yang obyektif, ialah pengawasanyang dilakukan berdasarkan ukuran-ukuran atau standar-standar dan telah ditentukan sebelumnya.

Standar obyektif dapat bersifat kuantitatif, misalnyaberkaitan dengan biaya satuan, ukuran, dan volumepekerjaan, lamanya waktu penyelesaian pekerjaan, dansebagainya. Standar obyektif dapat juga bersifat kualitatif,misalnya program pendidikan dan latihan pegawai, programpenelitian dan pengembangan administrasi negara, programpeningkatan mutu pengawasan, dan sebagainya. Semua itubermuara kepada nilai-nilai kualitatif dalam bentuk tinggirendahnya mutu (kualitas).

5. Pengawasan harus luwes

Pengawasan yang dilakukan tentu menginginkan sesuatuyang efektif, di samping menghindarkan kegagalan-kegagalan dalam pelaksanaan rencana, juga rencana itusendiri perlu fleksibel (luwes) agar memungkinkan untukdilakukan perubahan rencana terhadap hal-hal yang tidakdiduga sebelumnya.

203

Fleksibel dalam pengawasan dapat dilakukan denganbermacam-macam alternatif pelaksanaan sesuai denganberbagai situasi. Praktek pengawasan yang fleksibel hanyadapat diterapkan terhadap pelaksanaan rencana yangbersifat fleksibel pula.

6. Pengawasan harus hemat

Agar pengawasan berjalan efektif, ia harus dinilai denganbiaya. Artinya, pengawasan dapat dikatakan hemat apabilamanfaat yang dihasilkan sesuai dengan kegiatan, besarnyakegiatan, besarnya pengeluaran biaya pengawasandibandingkan dengan resiko yang dilakukan.

Sistem pengawasan relatif' hemat, apabila dikaitkan denganbesarnya hasil pekerjaan, besarnya usaha organisasi,dibandingkan dengan biaya pengawasan yang relatif kecil.

Oleh karena itu, kiranya dapat disimpulkan bahwa teknikpengawasan dan pendekatan akan efisien apabila merekadapat menemukan penyimpangan-penyimpangan terhadappelaksanaan rencana yang sebenarnya, dan sesuai denganhal-hal yang dapat menimbulkan kerugian yang tidak dapatdiduga sebelumnya.

7. Pengawasan harus membawa tindakan perbaikan

Sistem pengawasan yang digunakan tidak akan berarti apa-apa apabila tidak menghasilkan tindakan yang membawakepada perbaikan dan penyempurnaan. Pengawasandikatakan efektif, apabila pengawasan yang dilakukanmampu menemukan adanya kegagalan-kegagalan. Makadengan adanya pengawasan yang efektif, dapat ditunjukkankepada siapa ia harus bertanggugjawab, dan siapa yangdapat menjamin terlaksananya usaha perbaikan danpenyempurnaan.

204

Dengan memperhatikan syarat-syarat di atas,pengawasan yang dilakukan mendekati kepada kesempurnaanatau dapat memenuhi harapan semua pihak. Tetapi, memenuhisyarat itu saja belum cukup, karena masih ada pihak lain yangikut mempengaruhi terhadap keberhasilan dari pengawasan,yakni peranan seorang pimpinan.

Dalam suatu organisasi, kehadiran seorang pemimpinsangat diperlukan, karena dialah yang akan mengendalikansemua aktivitas organisasi berdasarkan kemampuan manajerialyang dimilikinya. Demikan juga halnya dalam pengawasanyang merupakan bagian tak terpisahkan dari prosesmanajemen, maka peranan pemimpin sangat berpengaruhterhadap keberhasilan pengawasan.

Dalam hal ini, terkait erat dengan fungsi pimpinankarena pengawasan itu sendiri merupakan salah satu fungsipimpinan yang mendasar. Oleh karena itu, seorang pimpinanharus memiliki alat-alat pengawasan sesuai dengankeperluannya. Hanya dalam menggunakannya diperlukanpertimbangan yang matang, karena pengawasan merupakanfungsi pimpinan dan bukan alat dominasi kekuasaan dalamrangka menguasai bawahan.

Dalam pengertian fungsi pimpinan, pengawasan yangdilakukan dapat diartikan sebagai usaha dalam memberikanbimbingan dan arahan-arahan terhadap usaha-usaha bawahanuntuk mcncapai hasil yang diinginkan dalam melaksanakanpekerjaannya.

Perlunya diadakan pengawasan dalam suatu organisasi,dilatarbelakangi oleh kompleksitas struktur organisasi itusendiri. Semakin besar organisasi, maka akan semakin tinggitingkat kompleksitas kegiatannya dan akan semakin sukaruntuk melakukan pengawasan. Namun demikian, semuakesulitan tersebut akan dapat diatasi apabila jalur komunikasi

205

dua arah tercipta dengan baik, karena hanya dengankomunikasilah kerumitan kompleksitas dapat dikurangi.

Selain hal-hal yang telah dikemukakan di atas, ada duahal penting lainnya yang berhubungan dengan pengawasan,yakni tipe-tipe standar dan prosedur pengawasan. Tipe-tipedaripada standar yang penting meliputi standar fisik, standarbiaya, standar modal, standar pendapatan, standar program,standar yang tak dapat diraba, dan standar sasaran.

Standar fisik, berhubungan dengan ukuran dan biasanyaterdapat pada tingkat operasional yang terdapat material,mesin-mesin, dan bahan lainnya yang dipergunakan manusiauntuk melaksanakan suatu pekerjaan dalam menghasilkanbarang atau jasa.

Stadar fisik ini terdiri atas dua jenis, yakni bersifatkuantitatif dan kualitatif. Standar kuantitatif menyangkut hasiljam kerja untuk setiap unit, hasil bahan bakar untukmembangkitkan tenaga mesin, hasil muatan berapa ton, dansebagainya. Sedangkan standar kualitatif misalnya berkenaandengan jumlah jam terbang bagi pesawat terbang, lamakekuatan berjalannya pabrik, dan sebagainya. Apabila jamterbang suatu pesawat atau lamanya pabrik beroperasimenunjukkan kualitas barang tersebut, karena barang yangberkualitas tinggi akan tahan lama.

Standar biaya, berhubungan dengan ukuran uang, sepertihalnya standar fisik biasanya dipergunakan pada tingkatoperasional. Standar ini berkaitan dengan nilai uang terhadapbiaya dari kegiatan, baik biaya langsung maupun biaya tidaklangsung pada setiap unit yang dihasilkan. Misalnya biayatenaga kerja per unit, biaya material setiap unit atau biayamesin setiap jam, dan sebagainya.

Standar modal, timbul dari penerapan ukuran biayaterhadap keadaan fisiknya, berhubungan dengan investasi

206

modal dalam suatu perusahaan. Terdapat perbedaan antarastandar biaya dengan standar modal. Karena standar modal iniberkenaan dengan neraca pembukuan yang dapatmenunjukkan kemunduran dan kemajuan perusahaan.Penggunaan standar modal ini bermanfaat untuk kelancaranpengawasan dalam memantau apakah perusahaan dapatmengembalikan modal atau tidak.

Standar pendapatan, timbul sebagai akibat daripenggunaan standar nilai uang dengan penjualan. Denganstandar ini dapat diketahui besarnya pendapatan yang harusatau akan diperoleh, misalnya dengan menentukan tarif bagisetiap penumpang bis setiap kilometer, atau angkutan barangsetiap ton pada mobil angkutan barang, dan sebagainya.

Standar program, berkenaan dengan penggunaanprogram anggaran, yakni suatu program yang secara formalmengikuti perkembangan hasil produksi, atau suatu programuntuk memperbaiki mutu suatu barang.

Standar yang tak dapat diraba, standar yang sulit untukdinyatakan dengan ukuran fisik atau uang. Misalnya berkenaandengan kelayakan seseorang untuk diangkat pada posisijabatan tertentu. Misalnya standar yang berhubungan denganukuran baik, efektif, efisien, dan sebagainya. Hal-hal yangsulit diraba seperti ini, biasanya diukur dengan pendekatanantar personal dengan pendekatan kemanusiaan.

Standar sasaran, yaitu standar yang menggunakansasaran sebagai pedoman untuk menentukan berhasil tidaknyapelaksanaan pekerjaan, baik sasaran kuantitatif maupunsasaran kualitatif.

Prosedur pengawasan dalam manajemen meliputi hal-halsebagai berikut:

207

Observasi, pemeriksaan, dan pemeriksaan kembali,merupakan prosedur pengawasan yang mutlak diperlukan.Observasi dilakukan oleh atasan yang bertujuan untukmengadakan penilaian atau evaluasi, baik terhadap dirinyamaupun terhadap bawahannya. Dengan dilakukannyaobservasi akan tercipta hubungan antar pribadi yang baik,tetapi tidak mungkin dapat dilakukan untuk semua jenispekerjaan. Implikasinya, jika ada organisasi yangmenghendaki adanya observasi yang berulang-ulang, akansulit untuk dilakukan karena membutuhkan waktu dan tenagayang tidak sedikit, terutama bagi organisasi yang berskalabesar.

Tetapi maksud dari observasi yang berulang-ulang dapatditafsirkan dengan pengertian lain, artinya dilakukan sistempemeriksaan (audit) dan peninjauan kembali (review) terhadaphasil observasi yang telah dilakukan. Penggunaan sistem inibiasanya banyak dilakukan oleh organisasi terhadap masalah-masalah anggaran/keuangan.

Pemberian contoh, prosedur pengawasan yang tak kalahpentingnya adalah pemberian contoh terhadap bawahannya.Seorang pimpinan yang melakukan hal tersebut amatbijaksana, karena hal itu sangat membantu bawahan dalammenjalankan tugasnya. Biasanya contoh dari atasan akanmenjadi norma sebagai acuan dan akan diikuti olehbawahannya. Dengan kata lain bahwa apa yang dilakukanatasan akan dilakukan oleh bawahan, sebaliknya jika atasantidak mampu memberikan contoh yang baik, akan segan dalammelakukan tindakan karena ia sendiri tidak mampumelakukannya.

Catatan dan laporan, prosedur ini memiliki nilaipengawasan, walaupun penggunaannya memerlukan waktudan tenaga yang banyak. Pencatatan merupakan hal pentingbagi organisasi sebagai alat pembuktian dari suatu masalah

208

yang dihadapi tidak sedikit organisasi yang mengabaikanpentingnya catatan ini karena kurangnya pemahaman terhadaparti dari sebuah catatan sebagai perekam data. Suatu organisasiyang baik akan memperhatikan hal ini, sekalipun untukmelakukan pencatatan harus mengeluarkan biaya tersendiri,karena disadari bahwa data-data yang tercatat amat bermanfaatbagi tindakan suatu pengawasan.

Pembatasan wewenang, diperlukan untuk mengatasibawahan yang memiliki wewenang melebihi kapasitasnya.Maka diperlukan pembatasan-pembatasan supaya tidak terjadipenyimpangan. Misalnya, seorang bendaharawan di suatuorganisasi hanya boleh menyimpan uang tunai di dalam kassebesar Rp 2.000.000,00. Apabila melebihi dari batas tersebutberarti telah terjadi penyimpangan, karena rentan terhadapkebocoran uang organisasi, atau uang negara bagi lingkunganpemerintahan.

Menentukan peraturan-peraturan, perintah-perintah danprosedur, berkenaan dengan peranan pemimpin. Peraturan iniakan beroperasi penting dalam mengendalikan dan mengawasitugas rutin dari para pegawai serta dapat mengembangkankebiasaan-kebiasaan baik dari pelaksanaan tugas yangdilakukan oleh orang-orang dalam organisasi. Pada umumnya,peraturan melarang bentuk tingkah laku yang khusus, sepertiPNS dilarang berjudi.

Perintah adalah memberikan informasi kepada individu-individu tentang apa yang harus dikerjakan sesuai dengansituasi yang mungkin terjadi pada suatu waktu. Perintah inisifatnya terus menerus dan dapat berulang-ulang. Sedangkanprosedur adalah mengatur kegiatan yang harus dilakukan danmerupakan suatu rangkaian kegiatan melalui anggota-anggotaagar organisasi dapat melayani dan menerima dalam situasitertentu. Misalnya, prosedur pengeluaran uang negara, mulai

209

dari diterbitkannya SKO, sampai kepada SPMU, SPJ, dansebagainya.

Anggaran, sebuah rencana yang merupakan alat daripadapimpinan untuk dilaksanakan dan merupakan petunjuk untukmengembangkan dan memajukan organisasi. Walaupunanggaran ini merupakan suatu pembatasan yang tetap dantegas, tetapi diperlukan pengawasan yang dimaksudkan untukmembimbing secara terus-menerus. Karena dari anggarantersebut akan diketahui kekurangan-kekurangan dari rencanayang ada, sebagai dasar untuk meninjau kembali dana-danaanggaran selanjutnya.

Sensor, adalah tindakan preventif untuk mencegah hal-hal yang tidak diinginkan. Sensor ini termasuk salah satuprosedur pengawasan yang bersifat negatif, sehingga kurangdisukai. Penggunaan prosedur ini dilatarbelakangi oleh suatupertanyaan, apakah suatu yang telah dilakukan itu sesuaidengan kebijakan yang telah ditentukan? Maka, sensordigunakan sebagai tindak pengamanan agar kesalahan-kesalahan yang akan diperbuat dapat dicegah sedini mungkinatau diperbaiki kembali. Dengan demikian, penggunaanprosedur sensor akan mencegah terjadinya tindakan-tindakanyang tidak dikehendaki.

Tindakan disiplin, merupakan prosedur pengawasanyang mengandung nilai sanksi berupa tindakan disiplin.Pengawasan dalam bentuk tindakan disiplin ini akanberpengaruh sampai di manakah tindakan yang bersifatkorektif dan represif dijalankan. Sebetulnya hal demikian tidakdiinginkan oleh semua pihak, namun apabila tidak dijalankandikhawatirkan akan menimbulkan masalah yang lebih besardan prinsip. Bentuk pengawasan yang sepadan dengan iniadalah sensor, yang akan membantu dalam memperbaiki ataumencegah kasus-kasus tertentu. Namun apabila dengan sensortidak mampu merubah ke arah yang lebih baik, maka tindakan

210

disiplin menjadi alternatif terakhir yang harus dijalankan.Misalnya, pencabutan izin terbit bagi surat kabar atau majalah.

5.2 Teori dan Praktek Evaluasi Kebijakan Publik

Evaluasi erat kaitannya dengan proses analisis, olehkarena itu sebelum membahas secara rinci tentang evaluasi,terlebih dahulu akan dikemukakan beberapa hal yangberkaitan dengan analisis kebijakan, meliputi teori dan praktekevaluasi kebijakan publik, teori sebab-akibat dan analisiskebijakan, teori normatif dan analisis kebijakan, dan evaluasikebijakan.

a. Definisi Analisis Kebijakan:

Menurut Tangkilisan (2003:1), analisis kebijakan publikdapat didefinisikan sebagai penentuan alternatif terbaik darikebijakan publik yang mampu memberikan jalan keluardari bermacam-macam alternatif kebijakan publik dankepemerintahan, serta paling banyak mencapai seperangkattujuan, dalam hal hubungan antara kebijakan dan tujuan.Dari definisi tersebut dapat ditentukan unsur-unsur pokokevaluasi kebijakan.

b. Unsur Pokok Evaluasi Kebijakan:

Berdasarkan definisi analisis di atas, diketahui adanya limaunsur pokok evaluasi kebijakan, yaitu:

1) Tujuan, termasuk di dalamnya kendala normatif danpertimbangan relatif untuk mencapai tujuan (goals).

2) Kebijakan, program, proyek, keputusan, pilihan, sarana,atau alternatif lain yang tersedia untuk mencapai tujuan.

3) Hubungan antara kebijakan dan tujuan, termasukhubungan yang terbentuk oleh intuisi, kewenangan,statistik, pengamatan deduksi, perkiraan, dan sarana lain.

211

4) Penarikan kesimpulan sementara sebagai kebijakan ataukombinasi kebijakan-kebijakan mana yang paling baikuntuk diadopsi dalam tujuan, kebijakan, dan hubungan.

5) Menentukan apa yang akan dilakukan untuk memetakanalternatif kebijakan.

c. Konsep-konsep yang sering digunakan dalam AnalisisKebijakan Publik :

1) Evaluasi kebijakan, penting untuk dilakukan samapentingnya dengan menjelaskan mengapa kebijakan iniada.

2) Studi kebijakan, berkenaan dengan deskripsi eksistensi,dan cara-cara mengevaluasinya.

3) Evaluasi program, menekankan kepada evaluasi suatuprogram khusus.

4) Ilmu manajemen publik, berkenaan dengan pembuatankeputusan yang akan terlibat di dalam pelaksanaankebijakan yang lebih besar. Pada umumnya keputusanini dibuat oleh badan publik pembuat undang-undangdan dinas-dinas yang memiliki kewenangan legislatif.

5) Analisis kebijakan, yang menekankan pada metodeanalitis dan sistematis yang dapat menjadi kuantitatifatau kualitatif.

6) Ilmu kebijakan, menekankan kepada metode-metodekuantitatif.

d. Metode Analisis Kebijakan mengacu kepada :

Penggunaan metode analisis kebijakan publik mengacukepada hal-hal sebagai berikut;

212

1) Cara menarik kesimpulan untuk menentukan kebijakanmana yang diadopsi, berdasarkan informasi dalamtujuan, kebijakan, dan hubungan.

2) Cara membentuk hubungan antara kebijakan dan tujuan.

3) Cara menentukan kebijakan yang tersedia, dan tujuanapa yang tepat diadopsi dan dipertimbangkan.

e. Mendefinisikan Analisis Kebijakan yang Baik

Karakteristik pokok dari analisis kebijakan yang baikberhubungan dengan validitas, makna, kegunaan, keaslian,dan kelayakan dari :

l) Tujuan tertulis, meliputi semua tujuan pokok daripara pembuat kebijakan.

2) Kebijakan yang dipertimbangkan, meliputi alternatifyang layak serta mampu diadopsi dan dilaksanakanoleh para pembuat keputusan.

3) Konsistensi dalam menjelaskan hubungan antarakebijakan alteratif dengan tujuan.

4) Konsistensi internal meliputi penarikan kesimpulansecara logis, sinkron dengan tujuan, kebijakan, danhubungan.

Validitas suatu penelitian atau analisis kebijakan dapatsaja terjadi di setiap tingkatan. Suatu analisis kebijakan dapatdikatakan valid, apabila memenuhi persyaratan seperti yangdikemukakan di atas. Apabila salah satu dari keempatkarakteristik pokok di atas tidak terpenuhi, suatu analisis dapatdikatakan tidak valid. Bahkan suatu analisis dikatakan invalidapabila keempat karakteristik tersebut tidak ada yangterpenuhi.

Dengan demikian, evaluasi kebijakan memerlukanequitas yang dapat memberikan keuntungan minimal dan

213

relevan untuk semua orang, kelompok, atau tempat. Olehkarena itu, jika tingkat minimum tercapai. analisis dinyatakanmemiliki equitas walaupun ada juga equitas yang bergatungkepada ukuran simpangan individual dari tingkat minimumdan jumlah orang yang terlibat.

f. Arti Penting dalam Analisis Kebijakan

Seperti yang telah dikemukakan bahwa analisiskebijakan sangat diperlukan untuk mengetahui sejauh manakebijakan dapat mencapai tujuannya. Hasil dari analisis iniakan berguna juga terhadap pelaksanaan evaluasi terhadapkebijakan.

Suatu analisis kebijakan akan memiliki arti penting,apabila:

1) Penelitian atau analisis yang dilakukan berhubungandengan berbagai isu, dan hasilnya akanmenguntungkan bagi masyarakat. Atau, menyangkutbiaya yang harus ditanggung masyarakat. Misalnya,penelitian tentang menjauhi perang nuklir akan lebihbermanfaat dibandingkan dengan penelitian tentangperlunya memikirkan bentuk pemerintahan kota.

2) Penelitian atau analisis yang dilakukan berhubungandengan persoalan subyek, atau sebab-akibat yangmemiliki kekuatan penjelasan yang luas.

Berdasarkan kedua hal di atas, tingkat keuntungan darisuatu penelitian dapat saja bergatung pada produk keuntungandari seluruh total biaya yang dikeluarkan oleh organisasi atauperusahaan. Kriteria keuntungan berhubungan dengan upayamengambil keputusan yang berkaitan dengan arti pentingnvadua proyek yang berbeda.

214

g. Kegunaan Analisis Kebijakan

1) Kegunaan dari sebuah penelitian, dapat menentukankonsep mana yang harus dipertimbangkan. Bukanmenentukan ya atau tidak, melainkan memilih konsepyang berkesinambungan.

2) Menelusuri, mencari, atau menguatkan keputusan yangbias.

h. Kriteria Analisis Kebijakan yang Baik

1) Suatu analisis atau penelitian terhadap pelaksanaankebijakan publik, dikatakan baik apabila memilikikeaslian (originality), dalam arti tidak sama dengan hasilpenelitian sebelumnya.

2) Kelayakan (feasibility), dalam suatu analisis kebijakanpublik berkaitan erat dengan ukuran mudah tidaknyapelaksanaan riset berhubungan dengan waktu, keahlian,kepentingan, dana, dan sumber daya.

3) Suatu analisis dikatakan baik, diukur dari sejauh manarekomendasi hasil penelitian dapat diambil oleh pembuatkebijakan.

4) Kejelasan arah rekomendasi riset, apakah mengarahkepada liberal atau konservatif, lebih baik atau tidak.

5) Rekomendasi konservatif lebih menguntungkan banyakorang dalam teori menetes ke bawah (trickle-down).Teori lain menyatakan bahwa massa adalah lebih baikapabila investor potensial baik untuk melakukanpengembangan teknologi dan bisnis baru.

i. Sumber Unsur-unsur Analisis Kebijakan

Seorang peneliti perlu mengetahui berbagai hal tentangapa-apa yang berkaitan dengan masalah yang ditelitinya.

215

Terutama berkenaan dengan tujuan, kebijakan, dan hubungankeduanva.

Untuk mengetahui ketiga hal tersebut, ada empatkemungkinan pokok yang dapat dijadikan sebagai sumberinformasi, yaitu :

1) Kewenangan;

Satu atau lebih banyak orang, buku dan sumber informasilain yang berkenaan dengan barang, kebijakan, danhubungan keduanya.

2) Analisis statistik atau hasil observasi;

Menganalisis contoh kasus guna menentukan mana yanglebih baik berkenaan dengan tujuan, kebijakan, atauhubungan keduanya.

3) Deduksi;

Penarikan kesimpulan dari dasar pemikiran yang sudahterbentuk dari kewenangan dan pengamatan.

4) Analisis sensitivitas;

Perkiraan tujuan, kebijakan, hubungan, dan ketentuan, efekapa, dan keputusan akhir berkenaan dengan kebijakan apayang terbaik.

Keempat sumber dasar tersebut dapat diuraikan kembalidalam berbagai cara. Artinya, kewenangan dapat berupakewenangan seorang ahli atau kewenangan pendapat umum.Kewenangan tersebut bisa juga berupa kewenangankotemporer atau kewenangan secara historis sifatnya.Pendekatan deduktif dilandasi dengan dasar pemikiran yangdapat diterima secara intuitif atau yang divalidasikan secaraempiris. Sedangkan analisis sensitivitas adalah analisisambang di mana terdapat pilihan, kapan harus mengambilsuatu jalan, dan kapan harus mencari jalan yang lain.

216

5.3 Teori Sebab-Akibat dan Analisis Kebijakan

Dalam melakukan evaluasi terhadap suatu kebijakan,terdapat dua teori yang sering digunakan, yakni teorimengambil vs menolak kebijakan dan kegagalan dalammengambil kebijkan.

a. Mengambil vs Menolak Kebijakan

1) Perbedaan dasar dari analisis kebijakan adalah antarasebab dan akibat dari kebijakan.

2) Lawan kata dari kegagalan kebijakan adalahkeberhasilan kebijakan.

3) Kegagalan pengambilan kebijakan adalah tidakdiambilnya suatu kebijakan, atau diambil tetapi tidakmemiliki efek yang memuaskan.

4) Kegagalan pengambilan kebijakan disebabkan karenakurang dukungan dari kelompok kepentingan

b. Kegagalan dalam kebijakan yang Diambil

Suatu kebijakan yang telah diambil, akan dikatakan gagalapabila:

1) Subyektivitas para pembuat keputusan tidak sesuaidengan realita obyektif.

2) Lebih banyak memproduksi hasil yang tidakdihehendaki, daripada yang dikehendaki.

5.4 Teori Normatif dan Analisi Kebijakan

a. Etika Profesional

Riset yang dilakukan untuk menganalisa kebijakan publik,sering melibatkan dilematis yang berkaitan dengan hal-halsebagai berikut:

217

1) Tujuan seseorang harus meliputi instruksi atau evaluasisebagaimana prediksi atau penjelasan.

2) Kepentingan politik, apakah harus bekerja atau tidakbekerja untuk memaksimalkan kepentingan partaipolitik, kelompok kepentingan khusus, atau hanyakepentingan masyarakat saja.

3) Memfokuskan pada konsekuensi yang mungkin timbul.

4) Efisiensi yang berseberangan dengan equitas sebagaitujuan kebijakan.

5) Evaluasi yang berseberangan dengan evaluasi plusreflikasi sebagai suatu kewajiban.

6) Kontrak biaya yang berseberangan dengan penghematanbiaya.

7) Validitas riset yang akan berseberangan denganpenemuan yang dinyatakan tidak cukup dipertanyakan.

Salah satu cara untuk menyelesaikan masalah-rnasalahyang dilematis ini adalah keterbukaan. Seorang evaluatorkebijakan mungkin saja mematuhi kewajiban etis, dan iapun harus mampu memecahkan dilema etika dengantindakan yang lebih tegas.

b. Nilai-nilai Kemasyarakatan

Dalam analisis kebijakan publik, seorang peneliti akanmembicarakan etika individu yang berkenaan denganstandar prilaku profesional. Sedangkan nilai-nilaikemasyarakatan akan berkaitan dengan tingkat kebahagiaanmasyarakat; mengentaskan mereka yang tidak makmur; danmelakukan segala hal yang membuat setiap orangmeningkat ke arah yang lebih baik.

Tujuan dari nilai kemasyarakatan mengacu kepada berbagaiaspek, antara lain sebagai berikut:

218

1) Meningkatkan efektivitas dengan menurunkanpengangguran dan polusi,

2) Meningkatkan efisiensi dengan menurunkan biaya pajakbantuan publik dan pembelanjaan pertahanan,

3) Meningkatkan distribusi yang adil pada pencegahankriminal dan perawatan kesehatan.

4) Meningkatkan partisipasi publik dalam kebebasankomunikasi dan reformasi struktur pemerintah.

5) Meningkatkan prediktabilitas dan stabilitas dalampencegahan kriminal dan siklus bisnis.

6) Meningkatkan keadilan prosedural dalam administrasiprogram pemerintah dan pengadilan kriminal.

5.5 Fungsi Evaluasi Kebijakan

Beberapa fungsi dari evaluasi kebijakan dikemukakanoleh Samodra Wibawa (1993), yang dikutip oleh RiantNugroho (2003), sebagai berikut:

a. Eksplanasi, melalui evaluasi dapat digambarkan realitaspelaksanaan program serta dapat dibuat suatu generalisasitentang pola-pola hubungan antar berbagai dimensi realitasyang diamati. Penjelasan tentang realitas pelaksanaanprogram ini dapat diidentifikasi oleh evaluator tentangkondisi dan aktor yang mendukung keberhasilan ataukegagalan kebijakan.

b. Kepatuhan, untuk mengetahui apakah tindakan pelaksanasesuai dengan standar dan prosedur yang ditetapkankebijakan.

219

c. Audit, melalui evaluasi dapat diketahui apakah outputsampai kepada yang berhak, yakni kelompok sasarankebijakan, atau justru ada kebocoran atau penyimpangan.

d. Akunting, dengan adanya evaluasi dapat diketahui tentangakibat sosial dari kebijakan yang diterapkan.

5.6 Evaluasi Kebijakan

Sebuah kebijakan publik yang telah disahkan dandilaksanakan tidak dapat dibiarkan begitu saja, melainkanperlu ditindaklanjuti dengan tahapan manajemen lainnya.Kebijakan harus dikendalikan dan diawasi terus-menerus sejakdari proses perencanaan sampai kepada tahap akhir. Salah satubagian dari pengawasan adalah kebijakan.

Berkenaan dengan evaluasi kebijakan, berikut ini akandikemukakan mengenai tujuan evaluasi kebijakan, ruanglingkup evaluasi kebijakan, kriteria evaluasi kebijakan, fungsievaluasi kebijakan, dan petunjuk pelaksanaan evaluasikebijakan.

5.6.1 Tujuan Evaluasi Kebijakan

Menurut Riant Nugroho (2003: 182), evaluasi kebijakanyang merupakan bagian dari pengawasan biasanya ditujukanuntuk menilai sejauhmana keefektifan kebijakan publik gunadipertanggungjawabkan kepada konstituennya dan sejauhmana tujuan dapat dicapai. Selain itu, bertujuan pula untukmelihat kesenjangan antara harapan dengan kenyataan.

Tujuan pokok dari evaluasi bukan untuk mencarikesalahan atau menyalah-nyalahkan, melainkan untuk melihatseberapa besar kesenjangan antara pencapaian daripelaksanaan kebijakan dengan harapan yang diinginkan olehkebijakan publik. Setelah diketahui, tugas selanjutnya dari

220

evaluasi adalah memikirkan cara untuk menjawab kondisiyang ada, bagaimana mengurangi bahkan menutupikesenjangan tersebut.

Dengan demikian, evaluasi kebijakan publik harusdipahami betul oleh semua pihak sebagai tindakan yangbersifat positif, dan orang yang menjalankan evaluasi(evaluator) bukan sesuatu yang menakutkan. Karena evaluasibertujuan untuk mencari kekurangan dan menutupkekurangan, sebagai upaya agar tujuan kebijakan yang telahditentukan sejak awal dapat tercapai.

Oleh karena itu, alangkah bijaksananya bagi seorangevaluator apabila selalu berpedoman kepada pertanyaansederhana yakni “Apa yang salah?” atau “Di mana letakkesalahannya?” bukan bertanya “Siapa yang salah?”. Apabilaevaluasi berpedoman kepada pertanyaan siapa yang salah,obyeknya akan selalu berhubungan dengan orang yangmelaksanakan kebijakan. Dalam hal ini, orang yangbersangkutan akan merasa dipojokkan, dan apabila tidakmerasa bersalah akan mendatangkan permasalahan yang tidaksederhana.

Satu hal yang perlu dipahami bersama, bahwa masih adayang beranggapan bahwa evaluasi hanya ditujukan kepadapelaksanaan (implementasi) kebijakan saja. Anggapan sepertiitu perlu diluruskan, karena sesungguhnya evaluasi ditujukankepada seluruh rangkaian proses manajemen, sejakperencanaan sampai kepada evaluasi itu sendiri. Karenatahapan-tahapan evaluasi sendiri perlu dievaluasi, untukmengetahui kesenjangan dalam pelaksanaan evaluasi.

Sering terjadi, kelemahan dari suatu kebijakan tidakdapat segera terdeteksi karena kelemahan dari sistem evaluasi.Padahal temuan-temuan pada saat dilakukan evaluasi, akanmenjadi informasi berharga bagi perencanaan selanjutnya.

221

Dengan demikian fungsi-fungsi manajemen akan bergerakdalam suatu lingkaran aktivitas yang terus menerus dalamsiklus yang tetap. Siklus aktivitas ini akan memberikan energikepada organisasi demi kelangsungan hidupnya. Apabila salahsatu dari fungsi organisasi ada yang tidak berjalansebagaimana mestinya, maka organisasi akan sakit.

5.6.2 Lingkup Evaluasi Kebijakan

Ruang lingkup evaluasi kebijakan publik memiliki tigalingkup makna, meliputi: Evaluasi perumusan kebijakan,Evaluasi pelaksanaan kebijakan, dan evaluasi lingkungankebijakan.

Ketiga lingkup itulah yang menentukan apakah suatukebijakan berhasil guna atau tidak. Dengan kata lainperumusan kebijakan, pelaksanaan kebijakan, dan lingkungankebijakan, sangat berpengaruh terhadap keberhasilankebijakan dalam mencapai tujuannya.

Untuk memberi gambaran yang lebih jelas tentang ruanglingkup evaluasi kebijakan, dapat dilihat pada gambar berikut:

Gambar: 5.3Lingkup Evaluasi Kebijakan

Evaluasi Kebijakan Publik

Kebijakan Publik KinerjaKebijakan Publik

PelaksanaanKebijakan Publik

LingkunganKebijakan Publik

222

Oleh karena itu, evaluasi kebijakan publik tidak sekedarberkenaan dengan pelaksanaan kebijakan saja, melainkankepada seluruh aspek dari manajemen. Istilah evaluasi dapatdisamakan dengan penaksiran (appraisal), pemberian angka(rating), dan penilaian (assessment). Evaluasi yang baik akanmemberikan masukan-masukan yang amat berharga, berupa :1) Informasi yang valid dan dapat dipercaya berkenaan dengan

kinerja kebijakan.2) Seberapa jauh kebutuhan, nilai, dan kesempatan yang telah

dicapai melalui tindakan publik.3) Sumbangan klarifikasi dan kritik terhadap nilai-nilai yang

mendasari pemilihan tujuan dan target.4) Sumbangan pada aplikasi metode-metode analisis kebijakan

lainnya termasuk perumusan masalah dan rekomendasi.

Dengan demikian, meskipun ruang lingkup evaluasikebijakan menitikberatkan keseluruhan proses dari kebijakan,namun dilihat dari segi produknya lebih banyak mengarahkanperhatiannya kepada kinerja kebijakan.

Pada tahap evaluasi perumusan dilakukan terhadap sisipost-tindakan, yang lebih banyak menyoroti prosesperumusannya daripada muatan kebijakannya. Biasanya, yangdinilai hanya sebatas apakah prosesnya sudah sesuai denganprosedur yang disepakati? Jika sudah, evaluasi selesai tanpamelihat hal-hal lain. Oleh karena itu, agar proses evaluasimendekati kesempurnaan, diperlukan kriteria evaluasikebijakan yang jelas, agar dapat dipedomani oleh evaluator.

5.6.3 Kriteria Evaluasi Kebijakan

Menurut Dunn, kriteria umum dari evaluasi kebijakanpublik antara lain berkenaan dengan: efektivitas, efisiensi,kecukupan, perataan, responsivitas, dan ketepatan. Untukmemudahkan dalam pelaksanaan evaluasi, kriteria-kriteriatersebut perlu dilengkapi dengan pertanyaan yang cocok dan

223

ilustrasi yang menjadi obyeknya. Kaitan semua itudigambarkan pada matrik berikut:

Tabel: 5.1Kriteria Evaluasi Kebijakan

Tipe Kriteria Pertanyaan Ilustrasi

Efektifitas Apakah hasil yangdiinginkan telah tercapai

Unit pelayanan

Efisiensi Seberapa banyak usahadiperlukan untuk mencapaihasil yang diinginkan.

Unit biaya,manfaat, bersih,rasio, cost-benefit

Kecukupan Seberapa jauh pencapaianhasil yang diinginkanmemecahkan masalah.

Biaya tetapEfektivitas tetap

Perataan Apakah biaya manfaatdidistribusikan denganmerata kepada kelompok-kelompok yang berbeda.

Kriteria Pareto,Kriteria Kaldir-Hicks, KriteriaRawls

Responsivitas Apakah hasil kebijakanmemuaskan kebutuhan,preferensi, atau nilaikelompok-kelompok tertentu.

Konsistensi dengansurvei warganegara

Ketepatan Apakah hasil (tujuan) yangdiinginkan benar-benarberguna atau bernilai.

Program publikharus merata danefisien

Setelah dikemukakan beberapa kriteria evaluasi menurutDunn, berikut akan dikemukakan hal-hal yang berkaitandengan evaluasi formulasi kebijakan publik, evaluasipelaksanaan kebijakan publik, dan evaluasi lingkungankebijakan publik.

1) Evaluasi Formulasi Kebijakan Publik

Pada umumnya evaluasi terhadap formulasi kebijakanpublik akan mempertanyakan, apakah formulasi kebijakan

224

publik telah dilaksanakan? Menyangkut hal-hal sebagaiberikut:

a) Menggunakan pendekatan yang sesuai denganpermasalahan yang akan diselesaikan, karena setiapmasalah publik memerlukan model formulasi kebijakanyang berlainan.

b) Mengarah kepada permasalahan inti, karena setiappemecahan masalah harus benar-benar mengarah kepadainti permasalahannya.

c) Mengikuti prosedur yang diterima secara bersama, baikdalam rangka keabsahan maupun dalam rangkakesamaan dan keterpaduan langkah perumusan.

d) Mendayagunakan sumber daya yang ada secara optimal,baik dalam bentuk sumber daya waktu, dana, manusia,dan kondisi lingkungan strategis.

Di samping hal-hal di atas, dalam evaluasi formulasikebijakan ada dua hal yang perlu diperhatikan olehevaluator. Pertama, berkaitan dengan model yangdigunakan pada saat merumuskan formulasi kebijakan.Model mana yang digunakan, apakah telah sesuai denganpermasarahan yang dihadapinya? Misalnya, apabila konsepmodel formulasinya adalah kelompok, tetapi praktekformulasinya model elit, maka dapat dikatakan bahwakebijakan publik itu tidak dapat dipertanggungjawabkansecara proses. Kedua, berkenaan dengan muatan. Apakahkebijakan publik tersebut bermuatan hal-hal yang relevandengan pemasalahan yang hendak dipecahkan?

Dapat dilihat, apakah masalah yang dimuat dalamkebijakan itu merupakan masalah strategis, atau teknis?Lebih mencemaskan lagi apabila masalahnya adalahketahanan pangan, tetapi pemecahannya meralui reklamasi

225

pantai. Jadi harus ada kesesuaian berjenjang, yaitu: (a)Kesesuaian muatan dengan masalah; (b) Kesesuaianmasalah dengan masalah strategis, dan (c) Kesesuaianmuatan dengan tujuan yang hendak dicapai.

Ketiga, berkenaan dengan bentuk kebijakan. Bentukkebijakan terdiri atas tiga bentuk, yakni bentuk makro,bentuk mikro, dan bentuk kata per kata. Bentuk makromenilai apakah benar kebijakan tersebut diwadahi dalambentuk Perda? Apakah tidak lebih baik dalam bentukKeputusan Bupati? contoh, BUMN dibentuk berdasarkanPP yang dibuat oleh Presiden sebagai Kepala Pemerintahan.Maka apabila kabupaten akan membuat BUMN, bentukyang paling tepat adalah Keputusan Bupati, bukan Perda.

Bentuk mikro adalah susunan kebijakan, untukmembedakan Perda, Keputusan Bupati, dan Surat Edaran.Sedangkan bentuk kata per kata, memiliki dua ukuranpokok, yaitu “Apakah kata per kata sudah mewakiligagasan yang hendak dikemukakan?” dan “Apakah kataper kata sudah benar secara tata bahasa yang digunakandan tata bahasa hukum?”. Evaluasi ke arah itu diperlukanmengingat bahwa kebijakan publik itu akan dibaca,digunakan, dan dijadikan dasar hukum oleh semua pihak,maka : Tidak boleh mengandung pengertian/interpretasiganda; Tidak boleh ada yang kontradiksi di antara pasaldengan pasal lainnya; tidak ada pasal yang salingmenjatuhkan; Tidak ada pasal yang menjadi perusak darikeefektifan kinerja kebijakan; Tidak ada satu pasal yangmengandung lebih dari satu muatan; dan Tidak adapenggunaan yang tidak benar baik menurut tata bahasamaupun menurut hukum.

226

2) Evaluasi, Pelaksanaan Kebijakan Publik

Sebagian besar dari kegiatan evaluasi kebijakan beradapada wilayah ini. Hal ini dapat dimengerti, karenapelaksanaan (implementasi) kebijakan merupakan bagianyang paling rumit dan mendasar, oleh karena itu harusdilihat, diperhatikan, dan dievaluasi dengan sungguh-sungguh.

Menurut Sofyan Effendi, evaluasi implementasi kebijakanbertujuan untuk mengetahui variasi dalam indikator-indikator kinerja yang digunakan untuk menjawab tigapertanyaan, yaitu :

a) Bagaimana kinerja pelaksanaan kebijakan publik?Jawabannya berkenaan dengan kinerja pelaksanaanpublik, yaitu variasi dari outcome terhadap variabelindependent tertentu.

b) Faktor-faktor apa saja yang menyebabkan variasi itu?Jawabannya berkenaan dengan faktor kebijakan itusendiri, organisasi pelaksanaan kebijakan, danlingkungan kebijakan yang mempengaruhi outcome daripelaksanaan kebijakan.

c) Bagaimana strategi meningkatkan kinerja pelaksanaan(implementasi) kebijakan publik? Pertanyaan iniberkenaan dengan tugas dari evaluasi.

Evaluasi kebijakan terdiri atas tiga jenis menurut timingevaluasi berkaitan dengan (a) sebelum dilaksanakan; (b)pada waktu dilaksanakan, dan (c) setelah dilaksanakan.

Dalam pelaksanaannya, evaluasi pelaksanaan kebijakan inimemiliki model dan pendekatan yang bervariasi, sehinggadapat memilih sesuai dengan kondisi yang dihadapi. Salahsatu pendekatan evaluasi dikemukakan oleh Dunn, sebagaiberikut:

227

Tabel: 5.2Pendekatan Evaluasi Pelaksaaan Kebijakan

Pendekatan Tujuan Asumsi Bentuk-bentuk Utama Teknik

Evaluasisemu

Menggunakanmetode des-kriptif untukmenghasilkaninformasi validtentang hasilkebijakan

Ukuranmanfaat ataunilai terbuktidengansendirinyaatau tidakkontroversial

Eksperimensosial,AkuntansiSistem Sosial,Pemeriksaansosial, Sintesisriset dan praktek

Sajian grafik,tampilan tabelangka indeks,analisis seriwaktu terin-terupsi, Ana-lisis seriterkontrol,Analisisdiskontinyuregresi.

Evaluasiformal

Menggunakanmetode des-kriptif untukmenghasilkaninformasi yangterpercaya danvalid mengenaihasil kebijakansecara formaldiumumkansebagai tujuanprogramkebijakan.

Tujuan dansasaran daripengambilankebijakan danadministratoryang resmidiumumkanmerupakanukuran yangtepat darimanfaat nilai.

Evaluasiperkembangan,EvaluasiEksperimantel,Evaluasi prosesretrospektif (expost), Evaluasihasilretrospektif.

PemetaansasaranKlarifikasi nilaiKritik nilaiPemetaanhambatanAnalisisdampak silangDiscounting

EvaluasiKeputusanTeoristis

Menggunakanmetode des-kriptif untukmenghasilkaninformasi yangterpercaya &valid mengenaihasil kebijakanyang secaraekspilisitdiinginkan olehberbagaipelakukebijakan.

Tujuan dansasaran dariberbagaipelaku yangdiumumkansecara formalatau pundiam-diammerupakanukuran yangtepat darimanfaat ataunilai.

Penilaiantentang dapattidaknyadievaluasiAnalisis utilitasmulti- atribut

BrainstromingAnalisisargumentasiDelphikebijakanAnalisisSurvei-pemakai

228

Sebagai pembanding penulis kemukakan juga pendapatJames P.Lester, yang mengelompokkan evaluasipelaksanaan kebijakan menjadi evaluasi proses yangmenyangkut hal-hal sebagai berikut:

a) Evaluasi proses pelaksanaan (implementasi) kebijakan.

b) Evaluasi impak, berkenaan dengan hasil atau pengaruhdari implementasi kebijakan.

c) Evaluasi kebijakan berkenaan dengan hasil yang dicapaiapakah benar mencerminkan apa yang dikehendakinya?

d) Evaluasi meta-evaluasi yang berkenaan dengan evaluasidari berbagai implementasi kebijakan yang ada untukmenemukan kesamaan tertentu.

Pandangan lain tentang evaluasi implementasi kebijakanada yang mengemukakan bahwa perlu pemilahan terhadapobyek evaluasi, sesuai dengan teknik yang digunakan.Pemilahan tersebut antara lain:

a) Evaluasi komparatif, yaitu membandingkan pelaksanaankebijakan dengan pelaksanaan kebijakan yang sama atauyang berlainan, di satu tempat yang sama atau tempatyang berbeda.

b) Evaluasi historikal, yaitu membuat evaluasi kebijakanberdasarkan rentang sejarah munculnya kebijakan-kebijakan tersebut.

c) Evaluasi laboratorium atau eksperimental, yaitu evaluasiyang menggunakan eksperimen yang diletakkan dalamsejenis laboratorium.

d) Evaluasi ad hock yaitu evaluasi yang dilakukan secaramendadak dalam waktu singkat dengan tujuan untukmendapatkan gambaran pada saat itu (snap shot).

229

James Andeson membagi evaluasi pelaksanaan kebijakankepada tiga tipe, yaitu : Pertama, evaluasi kebijakan yangdipahami sebagai kegiatan fungsional; Kedua: evaluasikebijakan yang memfokuskan kepada bekerjanyakebijakan; dan Ketiga, evaluasi kebijakan sistematis yangmelihat secara obyektif program-program kebijakan yangditujukan untuk mengukur dampaknya bagi masyarakat,selain itu sejauh mana tujuan-tujuan yang ada telahdinyatakan tercapai.

Sedangkan Edward A. Suchman, dalam Riant Nugroho(2003) menawarkan pandangan praktis, yang hanyamengemukakan enam langkah evaluasi, yakni :

a) Mengidentifikasi tujuan program yang akan dievaluasi,

b) Analisis terhadap masalah,

c) Deskripsi dan standarisasi kegiatan,

d) Pengukuran terhadap tingkatan perubahan yang terjadi,

e) Menentukan apakah perubahan yang diamati merupakanakibat dari kegiatan tersebut, atau karena penyebab lain?

f) Beberapa indikator untuk menentukan keberadaan suatudampak.

Di samping itu, masih ada pendapat lain tentang teknik danmetode evaluasi kebijakan, tetapi penggunaannya tentutergatung kepada evaluator sendiri sesuai dengankebutuhannya.

3) Evaluasi Lingkungan Kebijakan Publik

Evaluasi terhadap lingkungan kebijakan ini sedikit sekalidibahas dan diperhatikan, baik oleh para ahli maupun paraakademisi evaluasi kebijakan. Namun sesuai dengankenyataan yang ada bahwa faktor lingkungan sangat besarpengaruhnya terhadap keberhasilan suatu kebijakan. Satu

230

hal yang perlu diwaspadai, bahwa lingkungan merupakanfaktor yang berada di luar kendali evaluasi kebijakanpublik, dengan demikian pengaruh lingkungan pun akansulit untuk dikendalikan. Karena sulitnya, justrudikeluarkan dari kerangka evaluasi kebijakan.

Tetapi perkembangan terakhir menunjukkan bahwakeberhasilan atau kegagalan pelaksanaan suatu kebijakantidak lagi ditentukan oleh kebijakan itu semata, melainkanperlu dukungan lingkungan yang kondusif.

Konteks lingkungan perlu dimunculkan, karena sebenarnyakeadaan hari ini merupakan produk dari keadaan masasilam. Perubahan di masa depan, sebagian besar ditentukanoleh keadaan hari ini (sekarang).

Evaluasi lingkungan kebijakan berkenaan dengan faktor-faktor yang membuat kebijakan gagal atau berhasildiimplementasikan. Karena terbukti faktor tersebut besarpengaruhnya terhadap pelaksanaan kebijakan. sebagaicontoh, pada masa pemerintahan Abdurahman Wahid,beberapa Menteri sulit melaksanakan kebijakan Presidenkarena lingkungan negara seperti pelangi, sehinggakebijakan tersebut gagal. Bahkan lebih parah, ada pihak-pihak yang menghendaki agar Presiden mundur. Demikianjuga halnya dengan lingkungan luar yang lebih luas, ketikaIndonesia sedang giat-giatnya membenahi negara agar pulihdari keterpurukan, bahkan ada yang menghendaki agarIndonesia tetap demikian supaya mudah dikuasai.

Pada prinsipnya, evaluasi lingkungan kebijakanmemberikan deskripsi yang lebih jelas tentang bagaimanakonteks kebijakan dirumuskan dan dilaksanakan. Sebagianbesar dari upaya ini memang diarahkan kepada deskripsiyang bertujuan untuk membangun sebuah pemahaman

231

bersama, dan membangun general wisdom untuk dapatmemahami kinerja kebijakan publik.

5.6.1 Petunjuk Evaluasi Pelaksanaan Kebijakan Publik

Dalam melaksanakan evaluasi kebijakan, para evaluatorakan dihadapkan kepada banyaknya pilihan tentang teknik danmetode evaluasi kebijakan publik. Selain dari pandangan-pandangan yang telah dipaparkan, masih banyak pandanganlain dari ahli yang berbeda. Tetapi, dari beberapa metode danteknik yang ditawarkan, segala sesuatunya tergantung kepadaevaluator yang akan menggunakannya.

Di samping itu perlu dijawab pertanyaan mendasar,yakni ”mana yang hedak digunakan?” jawabannya pun akanberbeda, tergantung kepada kebutuhan dari evaluator.

Namun demikian, walaupun seorang evaluator bebasmemilih model dan teknik yang dikehendakinya, kiranya perludikemukakan panduan sederhana tentang apa-apa yang dapatdilakukan oleh evaluator sebelum melakukan tugasnya. RiantNugroho (2003), mengemukakan beberapa hal yang harusdipertimbangkan sebelum menentukan pilihan teknik danmetode evaluasi, yaitu sebagai berikut:

a) Antara evaluasi kebijakan dengan analisa kebijakanterdapat perbedaan yang sangat tipis. Analisis kebijakandiperuntukkan bagi lingkungan para pengambil kebijakan,sedangkan evaluasi kebijakan diperuntukkan bagilingkungan internal dan eksternal.

b) Evaluasi kebijakan harus memenuhi syarat-syarat:menemukan hal-hal stratejik untuk meningkatkan kinerja;mampu mengambil jarak dari para pembuat kebijakan,pelaksana kebijakan, dan target kebijakan; serta harusmampu mempertanggungjawabkan prosedur evaluasisecara metodologi.

232

c) Evaluator harus idividu atau lembaga yang memilikikarakrer profesional. Dalam arti menguasai kecakapan,keilmuan, metodologi, dan memiliki etika.

d) Evaluasi dilakukan tidak dalam suasana permusuhan ataudiwarnai kebencian, namun harus ikhlas atas dasartanggungjawab profesional demi kejayaan suatu bangsa.

Setelah memahami hal-hal di atas, berikut ini merupakanpetunjuk praktis yang lebih fokus kepada tindakan evaluator.

a) Evaluator harus menyesuaikan alat ukur dengan modelmetode implementasi kebijakan yang akan digunakan.

b) Evaluator perlu menyesuaikan evaluasinya dengan tujuanevaluasi yang dibebankan kepadanya.

c) Evaluator harus menyesuaikan evaluasinya dengankompetensi keilmuan dan metodologi yang dimilikinya.Seorang evaluator yang mengandalkan kompetensiekonomi disarankan untuk tidak melakukan evaluasipolitik.

d) Evaluator harus menyesuaikan diri dengan sumber dayayang dimiliki, mulai dari sumber daya waktu, manusia, alat,teknologi, dana, sistem, manajemen, bahkan sumber dalamkepemimpinan yang ada.

e) Evaluator harus menyesuaikan diri dengan lingkunganevaluasi, agar bisa diterima dengan baik di lingkungan yangakan dievaluasinya.

Secara spesifik, petunjuk praktis bagi para evaluatoryang akan melakukan evaluasi terhadap pelaksanaan kebijakanpublik dapat diamati dari gambar berikut ini.

233

Gambar: 5.4Petunjuk Praktis Evaluasi Pelaksanaan Kebijakan Publik

Kesesuaian denganmetode Pelaksanaan

Kesesuaian dengantujuan Evaluasi

Kesesuaian denganKompetensi

Kesesuaian dengansumber daya yang ada

Kesesuaian denganLingkungan Evaluasi

EVALUATORPelaksanaan

(Implementasi)Kebijakan

234

BAB VI

PENUTUP

Pada era reformasi, khususnya bagi pemerintah daerahkabupaten dan kota setelah beberapa tahun berselang diberikepercayaan untuk mengelola potensi daerahnya secaraotonom, maka menata ulang manajemen pemerintahanmerupakan tuntutan yang sangat mendesak.

Hal ini diperlukan karena persaingan diyakini akansemakin ketat, bukan hanya sebatas masalah-masalahpemerintahan, melainkan telah merambah ke dunia usahamenjelang pasar global yang sulit dihindari. Pada saat terjadiglobalisasi ekonomi dengan pasar bebasnya yang akanmembuka akses-akses informasi di segala bidang,memungkinkan masuknya berbagai pengaruh luar baik yangbermuatan positif maupun negatif. Bangsa Indonesia yangsedang menata diri perlu mewaspadai semua itu, agar tidaktersisihkan oleh pendatang hanya karena kalah bersaing dalammanajemen, baik manajemen bisnis maupun pemerintahan.

Oleh karena itu, dengan mempelajari dan memahamimata kuliah Perencanaan, Implementasi, dan EvaluasiKebijakan Fungsi-fungsi Manajemen ini, mahasiswa pesertaprogram Pascasarjana Magister Ilmu Administrasi, mampumenjawab tantangan pada era global ini sekaligusmemanfaatkan peluang yang ada. Daya saing kebijakan publikdi Indonesia saat ini masih jauh daripada memuaskan, dalambeberapa hal masih perlu penyempurnaan. Ungkapan inididasarkan atas pakta yang dikemukakan oleh laporan hasilpenelitian tentang Global Competitivennes Report tahun 2002tingkat ASEAN, Indonesia menduduki ranking ke-67, beradadi bawah Vietnam.

235

Masyarakat menunggu kehadiran putra bangsaterbaiknya, untuk menjadi pelopor pembaharuan yang handal,jujur, bertanggungjawab dan berkepribadian. Dalam eraglobalisasi, faktor yang menentukan untuk dapat bersaingdengan mengandalkan keunggulan bukan terletak pada negaradan pemerintah semata, melainkan ditentukan pula olehkeunggulan organisasi bisnisnya. Tetapi perlu dipahami juga,bahwa apa-apa yang dapat dilakukan oleh organisasi bisnisbergantung kepada kebijakan publik yang berlaku di negaratersebut. Dengan demikian, terdapat hubungan timbal balikantara organisasi bisnis dengan kebijakan publik.

Sudah saatnya bagi bangsa Indonesia untuk menyadariakan semua itu dan bangkit untuk menata diri menyongsongpersaingan global yang semakin ketat. Di dalam era globalterdapat sejumlah tantangan, tetapi di dalam tantangan itu adajuga peluang yang bisa diambil untuk memperkuat diri dalammemasuki persaingan tersebut.

Semoga buku studi yang sederhana ini mampumenumbuhkan semangat yang membara bagi siapa saja yangmembacanya.

236

236

DAFTAR PUSTAKA

Albrow, Martin 1996. Birokrasi, alih bahasa Rusli Karim,Yogyakarta: PT. Tiara Wacana Yogya.

Freddy Rangkuti, Business Plan: 2003. Teknik MembuatPerencanaan. PT. Gramedia Pustaka Utama.

Freddy Rangkuti, 2003. Analisis SWOT Teknik MembedahKS Bisnis, PT. Gramedia Pustaka Utama.

Gryna, 2001. Quality Planning & Analysis: From ProduckDevelopment Trought Use, Fourt Edition, McGraw-Hill.

Handayaningrat, Soewarno. 1996. Pengantar Studi IlmuAdministrasi dan Manajemen, Jakarta: PT. TokoGunung Agung.

Kusmiadi, Rachmat. 1995. Teori dan Teknik Perencanaan,Bandung: Ilham Jaya.

Koswara, E. 2002. Otonomi Daerah, Jakarta: Candi CiptaParamuda.

Morrisey, George, L. 2002. Pemikiran Strategis, Jakarta:Prehanlindo.

Ndraha, Taliziduhu. 2003. Kybernology (Ilmu PemerintahanBaru), Jakarta: Rineka Cipta.

Nugroho, Riant. 2003. Kebijakan Publik, Formula,Implementasi, dan Evaluasi, Jakarta: PT. Elex MediaKomputindo.

Nisyar, Karchi. 1997. Manajemen Strategik, Bandung:Mandar Madju.

237

Robbins, P. Stephen. 1994. Teori Organisasi; Struktur,Desain, dan Aplikasi, Jakarta: Arcan.

Salusu, J. 2003. Pengambilan Keputusan Stratejik; UntukOrganisasi Publik dan Organisasi Nonprofit, Jakarta:Grasindo.

Sayodih, Nana. 2003. Pengendalian Mutu Pendidikan;Konsep, Prinsip, dan Instrumen, Bandung: KusumaKarya.

Suryadi, Kadarsah. 1998. Sistem Pendukung Keputusan.Bandung: Rosda Karya.

Tangkilisan, Hessel Nogi. 2003. Evaluasi Kebijakan Publik,Yogyakarta: Penerbit Balairung.

Tangkilisan, Hessel Nogi. 2003. Kebijakan Publik untukPemimpin Berwawasan Internasional MembuatPerbedaan Besar, Yogyakarta: Penerbit Balairung.

Usmara.A. 2008. Implementasi Manajemen Stratejik;Kebijakan dan Proses, Yogyakarta: Asmara Books.

Undang-Undang Nomor 32, Tahun 2004, tentangPemerintahan Daerah.

Inpres N. 2/1988, tentang Pengawasan Melekat.