SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (I)

Como probablemente sabrán, el Gobierno español ha presentado recientemente una reforma

fiscal, de complicada evaluación y dudosa eficacia

(http://estaticos.expansion.com/opinion/documentosWeb/2014/06/23/reformafiscal_2306.p

df). Como esta cuestión es ardua, compleja, requiere de un análisis pormenorizado y, sobre

todo, es inseparable del tema del gasto público, es conveniente empezar viendo aspectos

relacionados con esta segunda vertiente con el fin de entender con mayor claridad lo que

debemos decir en relación a los impuestos.

Esta serie que empezamos hoy, se va a componer de las siguientes partes:

1.- TEORÍAS ECONÓMICAS SOBRE EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO.

2.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SECTOR PÚBLICO.

3.- EL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA.

4.- PERSPECTIVAS DE FUTURO.

Por lo tanto, hoy empezaremos con el primer apartado, donde hablaremos de la visión que del

tema tenían la Escuela Clásica, la Escuela Neoclásica, la Escuela Historicista, la Escuela

Socialista, el Keynesianismo, el Monetarismo, la Escuela Austríaca, la Escuela de la Economía

de la Oferta y la Escuela de la Public Choice.

1.- TEORÍAS ECONÓMICAS SOBRE EL SECTOR PÚBLICO.

En principio, podría parecer un ejercicio poco práctico revisar las diferentes teorías que se han

propuesto para indicar cuál debería ser el papel del sector público en la economía. Sin

embargo, dichas teorías han acabado influyendo, de uno u otro modo, en la forma en que se

ha ejecutado la política económica y, aún hoy, se sigue haciendo uso de ellas para defender

una u otra postura a la hora de proponer distintas medidas a aplicar por los gobiernos. Como

John Maynard Keynes escribió en la Teoría General, “los hombres prácticos, que se creen

exentos por completo de cualquier influencia intelectual, son generalmente esclavos de algún

economista difunto”. Como veremos, muchos economistas difuntos todavía sirven de

inspiración para la mayoría de opiniones que se intercambian en los parlamentos y en los

medios de comunicación.

A.- LA ESCUELA CLÁSICA

Monumento a Adam Smith en la Royal Mile de Edimburgo

A la Escuela Clásica se le suele atribuir el origen de las doctrinas que propugnan una

intervención mínima del gobierno en la economía. Adam Smith (1723-1790) en La Riqueza de

las Naciones (1776) – publicada en español por Alianza Editorial con traducción de Carlos

Rodríguez Braun en 1994 -, lo enunciaba muy claramente. Según el economista escocés, las

funciones del gobierno se limitaban a los siguientes puntos:

1.- “El primer deber del soberano” es “es del de proteger a la sociedad de la violencia e

invasión de otras sociedades independientes”.

2.- “El segundo deber del soberano” es “el de proteger en cuanto le sea posible a cada

miembro de la sociedad contra la injusticia y opresión de cualquier otro miembro de la misma,

o el deber de establecer una administración exacta de la justicia”.

3.- “El tercer y último deber del soberano o el estado es el de construir y mantener esas

instituciones y obras públicas que aunque sean enormemente ventajosas para una gran

sociedad son sin embargo de tal naturaleza que el beneficio jamás reembolsaría al coste en el

caso de ningún individuo o número pequeño de individuos y que, por lo tanto, no puede

esperarse que ningún individuo o grupo reducido de individuos vayan a construir o mantener”.

Es decir, para Adam Smith, las funciones del gobierno se reducían a la defensa frente al

exterior, el orden público y la justicia y, en lo que se refiere al tercer punto, las obras públicas y

la educación (que eran los dos aspectos explícitamente mencionados por Smith).

Una cuestión que quedaba abierta pero que Smith planteaba en un famoso párrafo de su obra,

era la posibilidad de que los empresarios llegaran a acuerdos que desvirtuaran la libre

competencia entre ellos. Así, el economista escocés afirmaba que “es raro que se reúnan

personas del mismo negocio, aunque sea para divertirse y distraerse, y que la conversación no

termine en una conspiración contra el público o en alguna estratagema para subir los precios.

Es ciertamente imposible prevenir tales reuniones por ley alguna que fuese practicable o

coherente con la libertad y la justicia. Pero aunque la ley no puede impedir que las personas

del mismo negocio se agrupen, tampoco debería hacer nada para facilitar esas agrupaciones; y

mucho menos para volverlas necesarias”. Habría que esperar más de un siglo antes de que

esta preocupación se concretara en medidas de carácter práctico.

Para cumplir con las funciones antes comentadas, el gobierno debía aplicar un presupuesto

equilibrado, en el que los gastos no fueran superiores a los ingresos y, en consecuencia,

desaconsejaba taxativamente la emisión de deuda como medio para financiar el gasto público.

Estos postulados se mantendrían inalterados durante varias décadas. David Ricardo (1772-

1823), en sus Principios de Economía Política (1817) argumentó que sólo la aplicación estricta

de los principios de libre mercado, con la eliminación de cualquier traba impuesta por las

entidades gremiales y la abstención por parte del gobierno de cualquier medida de tipo

proteccionista en relación al comercio exterior, serviría para retrasar lo máximo posible la

llegada de un “estado estacionario” que sus razonamientos consideraban inevitable.

David Ricardo

No obstante, en el desarrollo de la Escuela Clásica surgirían una serie de cuestiones que

matizarían el principio básico de “no intervención de los gobiernos” o, como mínimo,

mostrarían contradicciones en el libre funcionamiento del sistema económico que permitían

deducir que algún tipo de intervención podía estar justificado:

a.- En primer lugar, hay que mencionar la obra de Thomas Malthus (1766-1834). En su Ensayo

sobre la población (1798), estableció su famosa tesis de que mientras los recursos crecen en

progresión aritmética (1, 2, 3, 4, 5…), la población lo hace en progresión geométrica (1, 2, 4, 8,

16…), de forma que era inevitable un problema general de sobrepoblación. Por otra parte,

frente a los postulados dominantes de la Escuela Clásica, Malthus admitió que podía haber un

problema de insuficiencia de la demanda global, lo cual fue reconocido por el propio Keynes

como un antecedente de sus teorías.

Thomas Malthus

2.- Añadida a las dos vertientes apuntadas por Malthus, está el debate desarrollado en la

primera mitad del siglo XIX (y cuyas posiciones enfrentadas distan menos de lo que parece de

las que se mantienen hoy día) en relación a la gestión de la política monetaria. Los problemas

surgidos por el desarrollo de la economía bancaria y el uso de los billetes como medio de pago,

entre los que figuraban el alza de la inflación y las quiebras bancarias, dieron lugar a dos

corrientes que proponían vías diferentes para la solución de los mismos: la banking school y la

currency school. La currency school proponía una rígida equivalencia entre los billetes emitidos

por los bancos y las reservas de oro que estos mantenían mientras que la banking school

defendía que sería la gestión adecuada por parte de un banco central que supervisase al

conjunto de bancos privados la que solucionase los problemas asociados al desarrollo de una

economía bancaria. Hay que observar que, en uno y otro caso, el dilema no es única y

exclusivamente decidir entre libre mercado o intervención pública sino, en un sentido más

profundo, decidir qué tipo de intervención practicar. Porque si, en el segundo caso, existía un

margen de discrecionalidad por parte del banco central sobre cómo ejecutar sus funciones, en

el primero se asumía que existía una relación fija entre el oro y la unidad monetaria

considerada (en el debate planteado, obviamente, era la libra esterlina). Cabría preguntarse si

tiene sentido dotar de un carácter “sagrado” a la relación fija indicada ya que, en un mercado

libre, lo natural sería que la misma fluctuase. Es decir, en última instancia, optar por una u otra

vía sería decidir por un tipo de intervención u otro. Aunque este debate pueda parecer algo

lejano, las discusiones sobre las bondades o no del patrón oro y de los tipos de cambio fijos o

de los tipos de interés variables siguen el mismo esquema que las que mantuvieron la currency

school y la banking school en la primera mitad del siglo XIX.

3.- Finalmente, cabe mencionar la obra de John Stuart Mill (1806-1873), quien fue el principal

autor que introdujo en la Escuela Clásica la inquietud sobre la distribución de la renta.

Compartiendo con David Ricardo la teoría del “estado estacionario”, Mill defendía que,

llegados a ese punto, en el que la producción total ya no podría crecer más, podría plantearse

mejorar la distribución de la renta existente en la sociedad a través, por ejemplo, de medidas

fiscales tales como impuestos que supusieran un alto gravamen sobre las herencias.

John Stuart Mill

Aun cuando el grado de desarrollo técnico de las reflexiones sobre la intervención del sector

público en la economía no alcanzaron la sofisticación que, posteriormente, llegarían a tener, la

realidad es que buena parte de las cuestiones que serían objeto de estudio en las siguientes

escuelas que veremos ya estaban presentes en la Escuela Clásica: la asignación de recursos

para funciones que se consideran inherentes al gobierno, la influencia de los instrumentos de

política monetaria en la marcha del ciclo económico y los problemas derivados de la

distribución de la renta. (La gran novedad que introduciría el keynesianismo sería la posibilidad

de utilizar el déficit público como herramienta para suavizar el impacto de las recesiones, algo

que no estaba presente en la

llegó a plantear la posibilidad de un problema de insuficiencia de la demanda global

B.- LA ESCUELA NEOCLÁSICA

Frente a la Escuela Clásica,

económico, la Escuela Neoclásica

los agentes económicos y en la forma en que la conjunción de las decisi

daba lugar a la determinación de los precios y las cantidades

intercambiados en los mercados. Si la Escuela Clásica defendió una teoría del valor

bienes valían según la cantidad de trabajo incorporada a los mismos), el enfoque de la Escuela

Neoclásica llevó a la defensa de una

depende de la utilidad que incor

Al igual que la Escuela Clásica, la Neoclásica piensa que los mercados tienden al equilibrio de

modo automático y, en consecuencia, es ind

gobierno ya que lo único que serviría era para alejar a los mercados de su posición de

equilibrio natural.

Si los principales representantes de la Escuela (el británico Jevons, el austríaco Menger

padre, a su vez, de la Escuela Austríaca de Economía

puntos esenciales que antes hemos expuesto, a partir del británico Alfred Marshall

1924) la Escuela de Cambridge empezó a estudiar

decir, aquellas situaciones en las que el libre mercado no alcanzaba los resultados óptimos que

la teoría preveía. En gran medida, los casos que fueron contemplados tendían a coincidir con

los que vimos que la Escuela Clásica indicaba pero los mismos fu

desarrollados desde el punto de vista técnico.

que no estaba presente en la Escuela Clásica, en la que sólo Malthus, como hemos visto, se

llegó a plantear la posibilidad de un problema de insuficiencia de la demanda global

, que abordó el estudio de las grandes tendencias del

, la Escuela Neoclásica se centró en el análisis de las motivaciones individuales de

los agentes económicos y en la forma en que la conjunción de las decisiones de todos ellos

daba lugar a la determinación de los precios y las cantidades por las que los bienes era

intercambiados en los mercados. Si la Escuela Clásica defendió una teoría del valor


Neoclásica llevó a la defensa de una teoría del valor-utilidad, es decir, el valor de los bienes

depende de la utilidad que incorporan para el consumidor.

la Escuela Clásica, la Neoclásica piensa que los mercados tienden al equilibrio de

modo automático y, en consecuencia, es indeseable cualquier tipo de interferencia del


Si los principales representantes de la Escuela (el británico Jevons, el austríaco Menger

ez, de la Escuela Austríaca de Economía- y el francés Walras) coincidieron en los

puntos esenciales que antes hemos expuesto, a partir del británico Alfred Marshall

la Escuela de Cambridge empezó a estudiar los denominados “fallos de mercado”,


En gran medida, los casos que fueron contemplados tendían a coincidir con

los que vimos que la Escuela Clásica indicaba pero los mismos fueron mejor definidos y

desarrollados desde el punto de vista técnico.

Alfred Marshall

Escuela Clásica, en la que sólo Malthus, como hemos visto, se

llegó a plantear la posibilidad de un problema de insuficiencia de la demanda global).

que abordó el estudio de las grandes tendencias del sistema

se centró en el análisis de las motivaciones individuales de

ones de todos ellos

por las que los bienes era

intercambiados en los mercados. Si la Escuela Clásica defendió una teoría del valor-trabajo (los


s decir, el valor de los bienes

la Escuela Clásica, la Neoclásica piensa que los mercados tienden al equilibrio de

eseable cualquier tipo de interferencia del


Si los principales representantes de la Escuela (el británico Jevons, el austríaco Menger –

coincidieron en los

puntos esenciales que antes hemos expuesto, a partir del británico Alfred Marshall (1842-

los denominados “fallos de mercado”, es


En gran medida, los casos que fueron contemplados tendían a coincidir con

eron mejor definidos y

Los ejemplos más importantes de “fallos de mercado” son los siguientes:

1.- Existencia de bienes públicos y semipúblicos.- Hay determinados bienes para los que no es

posible individualizar la demanda por usuario. El caso típico es la defensa nacional, los servicios

de seguridad policiales o las vías públicas de libre acceso. Una vez que hay un ejército o una

policía o hay una red de vías públicas, todos los ciudadanos se benefician automáticamente de

los servicios que prestan por lo que no es posible cobrar un precio por lo que podríamos

denominar cada unidad del bien. Ello significa que los criterios de libre mercado no se pueden

aplicar a servicios públicos de este tipo por lo que los mismos no se financian mediante el

precio asignado a los mismos sino mediante impuestos y hay que fijar cómo se distribuye la

carga fiscal. Ello entra en un área completamente distinta a la que corresponde a los criterios

de libre mercado.

2.- Existencia de economías externas.- Este es uno de los casos más importantes que

conducen a intervenciones del sector público. Se refiere a bienes cuyo consumo tiene impacto

positivo o negativo en otros agentes económicos. En caso de impactos económicos positivos,

se denominan economías externas positivas. En caso de impactos económicos negativos, se

denominan economías externas negativas. Casos típicos de economías externas positivas son

la sanidad, la educación o el transporte público. El caso más evidente de economía externa

negativa es la contaminación. En el primer caso, la prestación de servicios sanitarios, la

formación e instrucción de los ciudadanos o la existencia de redes y servicios de transporte

público no sólo benefician a los usuarios directos de dichos bienes sino a todos aquellos que

obtienen ventajas de poder disponer de personas adecuadamente formadas, con buena salud

y que se pueden mover de un lugar a otro con facilidad. Por ello, si estos bienes se

comercializaran según los criterios de libre mercado, el nivel producido sería inferior al que

resultaría óptimo para el conjunto de la economía. En consecuencia, se hace necesaria una

intervención pública para que dicho nivel alcance la cantidad óptima requerida. En el caso de

las economías externas negativas, la mecánica es la contraria. Si, por ejemplo, una empresa

vierte residuos tóxicos a un río o emite sustancias contaminantes a la atmósfera, ello lleva a la

degradación de otros bienes que, sin embargo, no se imputan como coste a la empresa

contaminante a menos que haya una intervención pública. En consecuencia, las economías

externas o externalidades pueden hacer necesaria la intervención del gobierno para corregir

los fallos de mercado que las generan.

3.- Existencia de barreras de entrada que impiden la libre entrada de empresas en el

mercado.- A la hora de evaluar la bondad del sistema de libre mercado, tanto la Escuela Clásica

como la Neoclásica parten de que cualquier empresa puede acceder a cualquier sector para

suministrar el bien o servicio que es propio al mismo. De este modo, si en dicho sector se

alcanza un nivel de beneficios por encima de la media, la entrada de nuevas empresas hará

aumentar la producción del bien correspondiente, de forma que ello durará hasta que el nivel

de beneficios sea similar al del resto de sectores. Esta mecánica impediría que hubiera

sectores con beneficios ostensiblemente superiores a la media. Sin embargo, basta ver la

realidad para comprobar que ello no es así. En ocasiones, resulta difícil o prácticamente

imposible entrar en un determinado sector por la existencia de barreras de entrada (necesidad

de un elevado volumen de inversiones para entrar en el mercado, posesión por una empresa

de la fuente esencial de materias primas para la fabricación de un producto, acuerdos entre

empresas para impedir la entrada de competidores…), favoreciendo ello la existencia de

monopolios u oligopolios con capacidad para imponer precios más elevados al consumidor y,

por tanto, con la posibilidad real de obtener beneficios claramente superiores a la media. Por

ello, vuelve a ser necesaria una intervención del sector público para corregir esta situación y

conseguir que se alcancen los resultados propios de un libre mercado. En la actualidad, la

existencia de organismos gubernamentales que tienen como fin la defensa de la competencia

es una consecuencia del planteamiento que hemos explicado (en España, el Tribunal de

Defensa de la Competencia, ahora denominado Comisión Nacional de los Mercados y la

Competencia, ha sido el organismos que ha cumplido tradicionalmente con dicha función).

4.- Existencia de información asimétrica entre los agentes que intervienen en el mercado.-

Todas las investigaciones en relación al libre mercado y lo que en la teoría económica se

denomina “competencia perfecta” siempre concluyen en la necesidad de que todos los

intervinientes en el mercado tengan la misma información con el fin de alcanzar los resultados

óptimos que los modelos teóricos prevén. Obviamente, no siempre ello es así. En los mercados

financieros, por ejemplo, las entidades que comercializan sus productos siempre suelen tener

mejor conocimiento que sus clientes en relación a las circunstancias y condiciones de la

situación, lo cual deriva muchas veces en consecuencias indeseadas para los inversores que

colocan sus ahorros en instrumentos cuyo comportamiento posterior dista sustancialmente

del esperado. Por ello, suelen establecerse los llamados reguladores de los mercados que

buscan que todos los agentes intervinientes tengan la misma información y nadie pueda

obtener beneficios de la posesión de datos que no están a disposición de todos los

participantes en las diferentes transacciones. En España, por ejemplo, en relación a los

mercados financieros, existe la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) que busca

que tiene como fin el que no existan asimetrías en la información disponible en la Bolsa y en

los restantes mercados financieros. Otro fenómeno también parcialmente relacionado con la

asimetría de la información es el de la emigración. Muchas veces, los flujos migratorios surgen

como consecuencia de la sobrevaloración que hacen los emigrantes de sus posibilidades de

encontrar trabajo en los países de destino. Por ello, el establecimiento de políticas migratorias

se suelen justificar también sobre esta idea.

Si observamos los distintos casos que hemos expuesto, veremos que guardan un evidente

paralelismo con las intervenciones consideradas como justificadas por Adam Smith. La

definición de bienes públicos tiende a coincidir con lo comentado por el economista escocés

en relación a la defensa y el orden público. Igualmente, lo comentado sobre las externalidades

es equiparable a los argumentos que antes hemos visto sobre las obras públicas y la

educación. Igualmente, la justificación de la intervención pública en materia de defensa de la

competencia y de eliminación de la información asimétrica puede tener su remoto

antecedente a lo comentado por Smith sobre las “reuniones de los empresarios”.

Por tanto, la gran virtud de la Escuela Neoclásica fue sistematizar los motivos en los que era

justificable la intervención pública, encuadrando la misma dentro de la propia teoría diseñada

y ampliando los posibles casos en los que aquella podía tener fundamento.

En realidad, tanto la Escuela Clásica como la Neoclásica desarrollaron sus teorías en el

contexto de unas economías que estaban experimentando las mayores tasas de crecimiento

de la historia de la humanidad, con un auge nunca antes conocido de la industrialización y de

la urbanización y, por tanto, los diferentes autores se centraron en explicar el proceso por el

que dichos fenómenos estaban teniendo lugar más que en estudiar posibles mecanismos

correctores a los elementos disfuncionales que pudieran existir. De hecho, las escuelas que

veremos en la siguiente entrada desarrollaron sus postulados sobre la base de algunos de los

problemas y contradicciones asociados al proceso económico que estaba teniendo lugar y que

parecían justificar un mayor grado de intervención de los gobiernos que el que defendían las

escuelas estudiadas.

* * *

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (II)

El pensamiento de las escuelas Clásica y Neoclásica impregnó las políticas de las economías

occidentales sin oposición fáctica relevante hasta, aproximadamente, 1870. En ese año, se

produjeron dos hechos sucesivos que merecen ser destacados. En primer lugar, la guerra

franco-prusiana, cuyas consecuencias más llamativas fueron la derrota francesa, la caída de

Napoleón III y la confirmación de la unificación alemana, simbolizada por la coronación de

Guillermo I en Versalles. Como consecuencia indirecta del colapso del régimen imperial

francés, se produjo el levantamiento de la Comuna de París desde el 18 de marzo al 28 de

mayo de 1871. Ambas circunstancias situaban en el escenario político dos circunstancias

nuevas que serían decisivas en las siguientes décadas:

1.- En primer lugar, la Alemania unificada emprendió una política económica distinta a la

representada por Gran Bretaña, con un mayor protagonismo de la intervención del Estado en

la economía.

2.- En segundo lugar, la Comuna de París significaba la irrupción imprevista de tensiones

sociales que estaban soterradas y la aparición con fuerza de la clase trabajadora como actor

político de peso.

La raíz profunda de ambas cuestiones ya había sido tratada en el ámbito académico e

intelectual y dio lugar a dos escuelas diferentes que tenían en común su oposición a los

postulados de las escuelas Clásica y Neoclásica. Las escuelas de las que estamos hablando son

el Historicismo y el Socialismo.

C.- LA ESCUELA HISTORICISTA

El Historicismo se suele dividir en dos generaciones diferentes:

1.- La Primera Escuela Historicista estaría formada por Wilhelm Roscher (1817-1894), Karl

Knies (1821-1898) y Bruno Hildebrand (1812-1878).

Wilhelm Roscher

2.- La Segunda Escuela Historicista tendría como principales representantes a Gustav von

Schmoller (1838-1917), Etienne Laspeyres (1834-1913), Adolph Wagner (1835-1917) y

Friedrich Knapp (1842-1926).

Gustav von Schmoller

Adolph Wagner

Como antecedente de todos ellos, se menciona a Friedrich List (1789-1846), el cual aportó el

“principio de las industrias nacientes”, fundamental en el desarrollo del pensamiento de la

Escuela.

Si recordamos lo que decíamos en rela

intervenciones del gobierno, incluidas las que se pudieran referir al comercio exterior y a la

entrada de productos de otros países.

Cuando Friedrich List introdujo el “principio de industrias nacient

dicha doctrina. Su postura era que

nivel de desarrollo industrial era similar. Si un país tiene un nivel menor de desarrollo, debe

adoptar medidas proteccionistas para sit

avanzados. Sólo en ese momento sería posible que el país más atrasado iniciase su apertura al

exterior.

La Escuela Historicista dio a ese principio un marco teórico más amplio. Para los economistas

de este grupo, toda economía pasa, inevitablemente, por una serie de et

pastoril, agraria, artesanal, comercial, industrial…)

aplicables tan sólo a las economías que estuviesen en una fase industrial avanz

ejemplo, la británica. Para una economía como la alemana, que se hallaba en una situación de

atraso respecto a aquella, era necesaria una decidida intervención del estado para estimular la

industrialización y el desarrollo.

Como consecuencia del espíritu del historicismo, surgió la llamada Escuela Financiera Alemana

cuyos principales representantes eran Adolph Wagner (quien también forma parte de la

Escuela Historicista), Lorenz von Stein (1815

Financiera Alemana no sólo defendía una fuerte intervención del Estado con el fin de lograr el

desarrollo del país sino que también se preocupó por que aquel emprendiera un proceso de

redistribución de la renta con el fin de evitar una agudización de las te

Friedrich List

Si recordamos lo que decíamos en relación a la Escuela Clásica, esta defendía la ausencia de


entrada de productos de otros países.

Cuando Friedrich List introdujo el “principio de industrias nacientes”, rompió totalmente con

dicha doctrina. Su postura era que el libre comercio entre países sólo era posible cuando su


adoptar medidas proteccionistas para situar su industria a la par que la de los países más



toda economía pasa, inevitablemente, por una serie de et

, artesanal, comercial, industrial…). Los principios de la Escuela Clásica serían

aplicables tan sólo a las economías que estuviesen en una fase industrial avanz



industrialización y el desarrollo.

del espíritu del historicismo, surgió la llamada Escuela Financiera Alemana


Escuela Historicista), Lorenz von Stein (1815-1890) y Albert Schäffle (1831-

era Alemana no sólo defendía una fuerte intervención del Estado con el fin de lograr el


la renta con el fin de evitar una agudización de las tensiones sociales que

esta defendía la ausencia de


es”, rompió totalmente con

el libre comercio entre países sólo era posible cuando su


uar su industria a la par que la de los países más



toda economía pasa, inevitablemente, por una serie de etapas (nómada,

. Los principios de la Escuela Clásica serían

aplicables tan sólo a las economías que estuviesen en una fase industrial avanzada como, por



del espíritu del historicismo, surgió la llamada Escuela Financiera Alemana


-1903). La Escuela

era Alemana no sólo defendía una fuerte intervención del Estado con el fin de lograr el


nsiones sociales que

pusiera fin al capitalismo. Por este motivo, a algunos de sus representantes se les denominó

“socialistas de cátedra”, denominación que también se aplica a algunos representantes del

historicismo como Gustav Schmoller.

En contra de la Escuela Clásica, Adolph Wagner defendió que, conforme las sociedades se iban

haciendo más desarrolladas y complejas, el gasto público no se reduciría sino que tendería a

aumentar. Llegados a este punto de la exposición, está claro que los historicistas y l

hacendistas alemanes se apartaron radicalmente de los postulados de la Escuela Clásica. No

sólo creían que intervención del gobierno era necesaria e imprescindible en los estadios

iniciales del desarrollo sino que, conforme el mismo progresase, el gasto

incrementaría para poder atender a la creciente complejidad de las sociedades más avanzadas.

D.- LA ESCUELA SOCIALISTA.-

el capitalismo sino reformarlo, el s

transformación del sistema capitalista para llegar a una sociedad sin clases. Por ello, sus

representantes no desarrollaron teorías para explicar cuál debía ser el papel del gobierno en

una economía de mercado sino que intentaron determinar qué medios se debían aplicar desde

el poder para realizar una transformación social completa.

Frente a los llamados “socialistas utópicos” (Henri de Saint

– 1771-1858 -, Charles Fourier

defendían el establecimiento de comunidades ideales basadas en la solidaridad y el

cooperativismo, Karl Marx (1818

Marx, el Estado representaba los intereses de la clase dominante (la clase capitalista), de modo

que, de forma muy gráfica, consideraba que el gobierno era el “Consejo de Administración de

la burguesía”. Para la transformación social era necesario, en primer lugar, que la clase



historicismo como Gustav Schmoller.

Escuela Clásica, Adolph Wagner defendió que, conforme las sociedades se iban


aumentar. Llegados a este punto de la exposición, está claro que los historicistas y l


creían que intervención del gobierno era necesaria e imprescindible en los estadios

iniciales del desarrollo sino que, conforme el mismo progresase, el gasto


Lorenz von Stein

- Si los llamados “socialistas de cátedra” no pretendían acabar con

el capitalismo sino reformarlo, el socialismo genuino se planteó desde su nacimiento la



rcado sino que intentaron determinar qué medios se debían aplicar desde

el poder para realizar una transformación social completa.

Frente a los llamados “socialistas utópicos” (Henri de Saint-Simon – 1760-1825

Charles Fourier - 1772-1837 - y Pierre-Joseph Proudhon – 1809


cooperativismo, Karl Marx (1818-1883) propugnó el llamado “socialismo científico”. Para

ba los intereses de la clase dominante (la clase capitalista), de modo





Escuela Clásica, Adolph Wagner defendió que, conforme las sociedades se iban


aumentar. Llegados a este punto de la exposición, está claro que los historicistas y los


creían que intervención del gobierno era necesaria e imprescindible en los estadios

iniciales del desarrollo sino que, conforme el mismo progresase, el gasto público se


Si los llamados “socialistas de cátedra” no pretendían acabar con

ocialismo genuino se planteó desde su nacimiento la



rcado sino que intentaron determinar qué medios se debían aplicar desde

1825 -, Robert Owen

1809-1865 -), que


1883) propugnó el llamado “socialismo científico”. Para

ba los intereses de la clase dominante (la clase capitalista), de modo



dominada (la clase trabajadora) conquistase el poder y estableciese la “dictadura del

proletariado” con el fin de llegar a una sociedad sin clases.

Karl Marx

Dentro de la amplia reflexión dedicada por Marx a explicar los mecanismos del sistema

capitalista, no hizo especial hincapié en desarrollar qué principios debían regir la actuación del

Estado en una sociedad de tipo socialista, de forma que, cuando tuvo lugar el triunfo de los

bolcheviques en Rusia en la Revolución de Octubre de 1917, tuvieron, en gran medida, que

improvisar las medidas a tomar porque no existía un corpus teórico que indicase el camino a

seguir.

Frente al marxismo más ortodoxo, se desarrolló en Gran Bretaña el “socialismo fabiano”, cuyo

nombre procede de la Sociedad Fabiana, fundada por Sidney Webb (1859-1947) y su esposa,

Beatrice Webb (1858-1943), la cual pretendía llegar al socialismo de forma democrática y

mediante reformas graduales. De la Sociedad Fabiana, formaron parte nombres tan conocidos

como George Bernard Shaw y H. G. Wells. El socialismo fabiano puso los cimientos del

laborismo británico e impregnó en el mismo una visión pragmática y reformista.

La Escuela Historicista influyó fuertemente en la política económica alemana, la cual estuvo

marcada por el proteccionismo en el exterior, una fuerte implicación del gobierno en la

industrialización del país y en el establecimiento de las bases de lo que, con posterioridad, se

denominaría Estado del Bienestar.

aprobación de muchas medidas de mejora social (aunque sólo fuera por el temor a su posible

avance).

Pero la gran respuesta a los postulados de las escuelas Clásica y Neoclásica tendría como

origen las fuertes oscilaciones cíclicas que sufrirían las economí

derivadas de la Depresión del 29. Fue entonces cuando surgió el keynesianismo como

alternativa y se planteó una política económica sustancialmente diferente en, prácticamente,

todos los países occidentales a partir de 1945.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (III)

Sidney Webb


ccionismo en el exterior, una fuerte implicación del gobierno en la


denominaría Estado del Bienestar. El socialismo también tendría un impacto crucial para la



origen las fuertes oscilaciones cíclicas que sufrirían las economías de mercado, sobre todo las



todos los países occidentales a partir de 1945.

* * *

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (III)


ccionismo en el exterior, una fuerte implicación del gobierno en la


El socialismo también tendría un impacto crucial para la



as de mercado, sobre todo las



Como dijimos en la anterior entrada, la Depresión del 29 supuso uno de los desafíos más

importantes para los postulados de las escuelas Clásica y Neoclásica. Aparte del aspecto

académico de la cuestión, dicha crisis tuvo implicaciones políticas decisivas al aparecer los

regímenes nazi y fascistas, por un lado, y el régimen soviético, por otro, como alternativas a los

sistemas basados en la democracia liberal y la economía de mercado. La II Guerra Mundial y la

Guerra Fría pueden llegar a interpretarse, en este contexto, como el enfrentamiento entre las

tres formas citadas de organización política, económica y social. Por ello, el contenido del

debate y la pugna van más allá de lo que ahora vamos a exponer, que se basará en la vertiente

estrictamente teórica.

E.- LA ESCUELA KEYNESIANA.- Para las escuelas Clásica y Neoclásica, las oscilaciones cíclicas

estaban asociadas a ajustes de carácter temporal del sistema económico. De forma más o

menos rápida, tras una recesión, los índices de paro se reducirían y las tasas de crecimiento

volverían a sus tasas normales sin que mereciera la pena considerar situaciones prolongadas

de estancamiento y desempleo. La crisis surgida en torno a 1870 ya supuso una excepción

importante a dicho principio. Sin embargo, como una prolongación del debate entre la banking

school y la currency school del que hablamos al analizar la Escuela Clásica, se consideró que los

estancamientos económicos prolongados tenían, fundamentalmente, una raíz monetaria. El

economista sueco Knut Wicksell (1851-1926) los achacó a las diferencias entre el tipo de

interés natural y el tipo de interés monetario. Partamos del siguiente gráfico:

A la izquierda, figuraría el mercado monetario donde M0, M1 y M2 representarían distintos

niveles de la oferta monetaria. La curva Lm representaría la demanda de efectivo que

dependería inversamente del tipo de interés: a mayor tipo de interés, menos incentivo existiría

para mantener efectivo y mayor estímulo para invertirlo en activos financieros con

rentabilidad. El tipo de interés de equilibrio en este mercado sería el “tipo de interés

monetario”. A la derecha, figuraría el mercado de capitales donde interaccionan ahorro e

inversión. Su nivel de equilibrio, i0, sería el “tipo de interés natural”.

Las oscilaciones cíclicas por encima o por debajo del nivel medio de crecimiento se deberían a

niveles de la oferta monetaria que apartan al “tipo de interés monetario” del “tipo de interés

natural”. Con una oferta monetaria igual a M

“tipo de interés natural” y no habría oscilaciones cíclicas. Pero si la oferta monetaria cayese a

M1, el tipo de interés subiría a i1, provocando que, en el mercado de capitales, el ahorro fuera

superior a la inversión, dando lugar a la recesión y a la deflación (reducción del nivel de

precios). Al contrario, si la oferta monetaria subiese a M2, el tipo de interés caería a i2, el cual

daría lugar a un nivel de inversión superior al nivel de ahorro existente.

expansión excesiva y a la inflación (alza de precios).

De este modo, si se producía un problema de inflación o un problema de recesión económica,

la solución debía venir del lado monetario, con la adaptación de la oferta monetaria a

circunstancias. De este modo, el principio del libre mercado se seguía manteniendo: las

oscilaciones cíclicas derivarían de que en el mercado monetario (dependiente de una decisión

de la autoridad correspondiente) se impondrían condiciones diferentes a

mercado de capitales (el cual dependería enteramente de la libre interacción de los diferentes

agentes económicos).

Por ello, cuando llegó la Depresión del 29,

interés por parte de los bancos centrales, sería suficiente para que las economías retomaran la

senda de expansión. Como sabemos, este remedio fue inútil y planteó numerosos debates

sobre qué hacer.

La Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero

1946) intentó dar respuesta a la cuestión y abrió la puerta para una mayor intervención del

Estado en la economía.

En este punto, conviene hacer una distinción entre tres vertientes completamente diferentes y

que tienden, habitualmente a confundirse.

natural”. Con una oferta monetaria igual a M0, el “tipo de interés monetario” sería igual al



a inversión, dando lugar a la recesión y a la deflación (reducción del nivel de


daría lugar a un nivel de inversión superior al nivel de ahorro existente. Ello daría lugar

expansión excesiva y a la inflación (alza de precios).


la solución debía venir del lado monetario, con la adaptación de la oferta monetaria a



de la autoridad correspondiente) se impondrían condiciones diferentes a las indicadas por el


Por ello, cuando llegó la Depresión del 29, se pensó que, con la reducción de los tipos de

ncos centrales, sería suficiente para que las economías retomaran la

Como sabemos, este remedio fue inútil y planteó numerosos debates

Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero (1936) de John Maynard Keynes (


John Maynard Keynes


ualmente a confundirse.

0, el “tipo de interés monetario” sería igual al



a inversión, dando lugar a la recesión y a la deflación (reducción del nivel de


Ello daría lugar a una


la solución debía venir del lado monetario, con la adaptación de la oferta monetaria a las



las indicadas por el


con la reducción de los tipos de

ncos centrales, sería suficiente para que las economías retomaran la

Como sabemos, este remedio fue inútil y planteó numerosos debates

(1936) de John Maynard Keynes (1883-



- Por una parte, está lo que afirmó Keynes en su Teoría General y en escritos complementarios.

Frente a muchas afirmaciones tajantes, cabe decir que, de la lectura de la obra, se han

deducido varias interpretaciones sensiblemente diferentes, por lo que apelar al criterio de

autoridad y defender un argumento en función de lo que el economista británico dijo es

problemático y, la mayoría de las veces, engañoso.

- Por otra parte, estarían los desarrollos posteriores de la escuela keynesiana, los cuales

partirían del modelo fijado por la Teoría General y darían lugar a líneas de pensamiento mucho

más claras y definidas que las establecidas por el padre de la escuela. Lo que se denomina

keynesianismo, suele ser en mayor medida estos desarrollos posteriores que los propios

argumentos de Keynes.

- Finalmente, estarían las políticas económicas desarrolladas por la mayoría de los gobiernos

occidentales en el período 1945-1980, caracterizadas por un mayor intervencionismo público

que la aplicada en épocas anteriores. Los rasgos y características de las mismas, aunque

vinculadas a los desarrollos teóricos de la escuela keynesiana, tendrían una personalidad

propia que no se podría deducir automáticamente del modelo teórico que llegó a ser

dominante en los años posteriores a la II Guerra Mundial.

Empezando, por tanto, por explicar cuál era la argumentación básica de la Teoría General, su

punto de partida es el rechazo al postulado defendido tanto por la Escuela Clásica como por la

Neoclásica de que el sistema económico siempre tiende al equilibrio con un nivel de

producción correspondiente al pleno empleo. Las situaciones de desempleo sólo tendrían un

carácter temporal y supondrían una mera transición hacia el retorno a un punto sin existencia

de paro. Keynes defendería que el nivel de producción dependería del nivel de la demanda

agregada y el mismo podría dar lugar a un nivel de producción de equilibrio inferior al pleno

empleo. Ello se puede ver en el siguiente gráfico:

La interacción entre la curva de producción (Q) y la curva de demanda agregada (DA) darían

lugar a un nivel de empleo N0, inferior al nivel de pleno empleo (Npe). Para alcanzar dicho

nivel, la única forma posible, en función de este modelo, sería aumentar la demanda agregada,

es decir, desplazar la curva hacia arriba para que Q y DA se cortaran al nivel correspondiente al

pleno empleo.

La demanda agregada tendría tres componentes: el consumo, la inversión y el gasto público.

Para desplazar la demanda agregada, el gobierno tendría, en función de ello, tres

posibilidades:

- Empezando por el consumo (C), el mismo se regiría por la siguiente fórmula:

C = c x Y,

donde c sería propensión a consumir e Y sería la renta total.

Para aumentar el consumo, se podría aumentar c y, para ello, Keynes propone una

redistribución de la renta a través del sistema fiscal, de forma que fuesen beneficiado los

sectores con menores niveles de renta, los cuales tienen mayor propensión a consumir que los

segmentos de renta más elevados. Como veremos posteriormente, esta argumentación

tendría fuerte influencia en muchas propuestas realizadas y sentaría las bases de lo que se ha

llamado Estado del Bienestar.

- La siguiente partida de la demanda agregada sería la inversión (I), entendida no como

inversión financiera sino como inversión real (realización de nuevos proyectos empresariales,

compra de activos para producción de bienes o prestación de nuevos servicios, ampliaciones

de las instalaciones existentes…). En este punto, debemos hacer una exposición más detenida

porque radica el núcleo central de las proposiciones de Keynes. En primer lugar, en función de

cómo se ha definido el consumo, el ahorro (S) sería el destino del resto de la renta no

consumida. Es decir:

S = Y – C

S = Y – (c x Y)

S = (1-c) x Y

Si llamamos s a (1-c), dicha variable sería la propensión a consumir, de forma que la fórmula

del ahorro quedaría del siguiente modo:

S = s x Y

En función de ello, el ahorro no sería uno de los dos integrantes del mercado de capitales ni

serviría para determinar el tipo de interés natural que, según Keynes, no existiría. Existiría un

único tipo de interés, que sería el tipo de interés monetario tal como lo hemos visto

anteriormente y dicho tipo de interés monetario determinaría el nivel de inversión:

Al contrario de lo que sucedía en el modelo de Wicksell, si aumenta la oferta monetaria (es

decir, si la curva M0 se desplaza a la derecha), el tipo de interés se reduciría y tendría lugar un

aumento del nivel de inversión realizada. En el modelo keynesiano, el equilibrio entre el

ahorro y la inversión no tiene lugar vía tipo de interés sino vía renta: esta aumentaría cuando

tiene lugar un aumento de la inversión hasta el nivel que permitiría generar el ahorro

suficiente para absorber el incremento de inversión que ha tenido lugar.

Desde este punto de vista, si en el modelo de Wicksell una recesión podía ser paliada con una

expansión monetaria, ello también sería posible en el modelo de Keynes. Sin embargo, hay dos

situaciones en la que el remedio monetario no tendría efectividad:

a.- La primera, sería la denominada “trampa de la liquidez”. Esta situación surge porque llega

un punto en que los tipos de interés no pueden bajar más, por lo que sucesivas expansiones no

tendrán efectos sobre la inversión. El caso más simple de la “trampa de la liquidez” proviene

del hecho de que los tipos de interés no pueden descender por debajo de cero. Por ello, si los

aumentos de la oferta monetaria llevan los tipos de interés hasta cero y el nivel de inversión

alcanzado no permite conseguir el pleno empleo, la política monetaria dejará de ser eficaz

para conseguir tal objetivo. Pero incluso antes de que los tipos de interés lleguen a cero, habrá

un punto en que dejarán de descender. Ello se debe a que la demanda de efectivo va

aumentando conforme los tipos de interés disminuyen porque se reduce el estímulo para ser

invertidos en productos con rentabilidad. Pero, en cualquier caso, las inversiones alternativas

tienen que ofrecer, en cualquier circunstancia, una rentabilidad mínima para poder ser tenidas

en cuenta. Por lo tanto, no pueden existir en el mercado tipos de interés por debajo de ese

nivel mínimo de rentabilidad. Por ello, la curva de demanda de efectivo tendría la forma que

vemos en el siguiente gráfico, lo cual provocaría que el nivel de inversión no pudiera estar por

encima de Io.

b.- La segunda, sería una situación en la que el nivel de inversión es insensible a la variación de

los tipos de interés. Ello es posible en situaciones de pesimismo e incertidumbre en la que, por

muy bajos que estén los tipos de interés, ello no genera un incentivo adicional para realizar

inversiones nuevas.

En ambos casos, la expansión monetaria no ayudaría a incrementar la demanda agregada y,

por tanto, sería ineficaz para solucionar el problema de la recesión. Esta sería la explicación de

por qué, en la crisis del 29, la reducción de tipos de interés no sirvió para solucionar el

problema y, frente a ello, Keynes defendió el procedimiento que representaba una ruptura

total en relación a los postulados de las escuelas Clásica y Neoclásica.

3.- Como dijimos con anterioridad, el tercer componente de la demanda agregada era el gasto

público. Para Keynes, en el caso de que la política monetaria se mostrara ineficaz, no sólo se

podía sino que se debía recurrir al gasto público, incurriendo en déficit si ello fuera necesario,

para conseguir solucionar el problema del desempleo. Ello ayudaría a elevar la curva de

demanda agregada (de DA0 a DA1 en el gráfico que viene a continuación) y restablecer el

equilibrio en el mercado de trabajo, alcanzando el nivel de pleno empleo (Npe en el gráfico).

Keynes era consciente de que la combinación de políticas monetarias y fiscales expansivas

llevaba asociada el riesgo de aumentos de la inflación y de que dicho riesgo sería mayor

conforme más cerca estuviera el objetivo de pleno empleo ya que, en general, es inevitable

que exista un cierto nivel de paro, el cual se conoce como “paro estructural” (por existencia de

personas cuya formación no encajan en las necesidades del mercado de trabajo y tienen que

reciclarse si desean colocarse, por la existencia de desempleados temporales mientras pasan

de un puesto de trabajo a otro, por el hecho de que se necesita un determinado período de

tiempo antes de encontrar trabajo si una persona se ha quedado desempleada…). Por ello,

cuando se alcanza el nivel de “paro estructural”, mayores expansiones monetarias y fiscales

habría que acometer para conseguir adicionales reducciones del desempleo, con lo cual el

riesgo de inflación se dispararía. En la práctica, la política económica consistiría en elegir una

combinación de inflación y desempleo, teniendo en cuenta que a menores niveles de

desempleo le corresponderían mayores niveles de inflación y, si se quisiera reducir la inflación,

habría que aceptar mayores niveles de paro. La comprobación empírica posterior a la Teoría

General confirmando esta argumentación (la cual daría lugar a la llamada “curva de Phillips”)

significaría un espaldarazo importante a la validez de la teoría keynesiana:

Por lo dicho hasta el momento, la utilización de los mecanismos de redistribución de la

renta, de expansión monetaria y de generación de déficit público en el contexto de la

escuela keynesiana estaba concebida, en principio, como medio para paliar una situación de

recesión económica. Abundando en esta idea, si con la expansión de la oferta monetaria

fuera suficiente para remediar dicho problema, el empleo del déficit público no tendría por

qué estar justificada. Pero, por otro lado, en presencia de situaciones como la “trampa de la

liquidez” o la rigidez del nivel de inversión, sólo el déficit público sería capaz de solucionar el

problema del desempleo.

No obstante, los desarrollos teóricos posteriores llegarían a matizar estas ideas básicas,

apoyados en la oscuridad y ambigüedad de ciertos pasajes de la Teoría General. A ello

dedicaremos nuestra próxima entrada del blog.

* * *

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (IV)

En la entrada de hoy, vamos a seguir hablando de la Escuela Keynesiana, pero no nos vamos a

centrar en lo que dijo Keynes sino en lo que afirmaron los continuadores de la Escuela.

E.- LA ESCUELA KEYNESIANA (continuación).- Como dijimos en la anterior entrada, Keynes, en

la Teoría General, indicó que, en determinadas circunstancias, no se podía confiar en los

mecanismos automáticos del mercado para que, después de una recesión, el sistema

económico volviera a una situación de pleno empleo o, alternativamente, a una cifra de paro

correspondiente a su nivel estructural, ya que a menores tasas de desempleo le

corresponderían mayores tasas de inflación por lo que, en la práctica, habría que elegir una

combinación de empleo e inflación que resulte satisfactoria. Para que ello sucediera, había que

adoptar, en primer lugar, una política monetaria expansiva que redujera sustancialmente los

tipos de interés y estimulara la inversión. Sin embargo, en la situación conocida como “trampa

de la liquidez”, ese remedio podía ser ineficaz y podía ser necesario el aumento del gasto

público y la generación de déficits para poder impulsar la demanda agregada. Otra forma de

restablecer el pleno empleo sería mediante la redistribución de la renta, utilizando la política

fiscal para gravar a los segmentos más elevados de renta y concediendo subsidios a los

segmentos inferiores. Como estos últimos tendrían mayor propensión al consumo, el resultado

de esta combinación de medidas sería el aumento de la demanda.

Estos postulados, según los hemos explicado, tendrían dos vertientes claramente diferenciadas

que darían lugar a dos tipos de debates distintos surgidos de la ambigüedad de la Teoría

General sobre algunos aspectos: uno, correspondiente a las políticas anticíclicas o de

estabilización y, otro, correspondiente a las políticas de redistribución o a lo que se vino a

denominar Estado del Bienestar.

1.- POLÍTICAS DE ESTABILIZACIÓN.- En relación al razonamiento expuesto, cabía la duda de si

la intervención del gobierno debía ser permanente o sólo estaba justificada en caso de

recesión. Podía pensarse que, dado que la Teoría General pretendía abarcar todos los casos

económicos posibles y no sólo la situación de pleno empleo que preveían las escuelas Clásica y

Neoclásica (de ahí, el calificativo de “general”), una vez que las consecuencias de la crisis

hubieran sido resueltas, se podía volver a un estado en que la intervención pública se volviera

a reducir a la atención de sus funciones esenciales (orden público, justicia, defensa, obras

públicas) y a la solución de los fallos del mercado (bienes públicos, externalidades, información

asimétrica, ausencia de competencia…). Sin embargo, algunos párrafos de la Teoría General

parecían insinuar que la intervención del gobierno iba a empezar a tener que ser una

constante por la propia evolución del capitalismo:

“Hoy, y probablemente en el futuro, la curva de la eficiencia marginal del capital [que vendría a

expresar el rendimiento de las inversiones realizadas] se encuentra, por variadas razones, muy

por debajo de lo que era el siglo XIX. La agudeza y la peculiaridad de nuestros problemas de

que la tasa media de interés permitirá un nivel medio razonable de ocupación es tan

inaceptable para los propietarios de riqueza, que no puede establecerse fácilmente por medio

de simples manipulaciones de la cantidad de dinero. Aun durante el siglo XIX pudo encontrarse

un camino, siempre que se pudiera alcanzar un nivel medio tolerable de ocupación durante

una, dos o tres décadas, simplemente asegurando una oferta adecuada en unidades de

salarios. Si éste fuera nuestro único problema en la actualidad – si todo lo que necesitamos

fuera un grado suficiente de devaluación -, no cabe duda que encontraríamos hoy una

solución.

Pero el elemento más estable, y el menos fácil de desplazar en nuestra economía

contemporánea ha sido hasta ahora, y puede serlo en

aceptable por la generalidad de los propietarios de la riqueza.

ocupación requiere una tasa de interés muy inferior a las tasas promedio que regían en el siglo

XIX, es muy dudoso que pueda alca

cantidad de dinero.”

En virtud de ello, la primera recepción

realizada por Alvin Hansen (1887

permanente de la intervención del gobierno en la economía.

se mostró especialmente entusiasta de la obra de Keynes, posteriormente, en libros como

Fiscal Policy and Business Cycle

en palabras de John Kenneth Galbraith en

equilibrio con subempleo – según su terminología, la tendencia al estancamiento secular

normal y previsible en la economía moderna, y

resuelta intervención del Estado”.

Otro ejemplo de esta tendencia fue el de Abba

con el expresivo título de The Economics of Control

intervención aún más masiva del Estado que sólo encontraría límite cuando se alcanzara el

nivel de pleno empleo.


contemporánea ha sido hasta ahora, y puede serlo en el futuro, la tasa mínima de interés

aceptable por la generalidad de los propietarios de la riqueza. Si un nivel tolerable de


XIX, es muy dudoso que pueda alcanzarse simplemente por medio de manipulaciones en la

En virtud de ello, la primera recepción que se hizo de la Teoría General en Estados Unidos,

realizada por Alvin Hansen (1887-1975), insistía en la necesidad de plantearse un aumento

permanente de la intervención del gobierno en la economía. Aunque Hansen, en principio, no


Fiscal Policy and Business Cycle (1941) llegó a ir más lejos que el propio economista británico y,

en palabras de John Kenneth Galbraith en Historia de la economía, llegó a “sostener (…) que el

según su terminología, la tendencia al estancamiento secular

normal y previsible en la economía moderna, y que sólo podía contrarrestarse mediante una

resuelta intervención del Estado”.

Alvin Hansen

Otro ejemplo de esta tendencia fue el de Abba P. Lerner (1903-1982), quien escribió un libro

The Economics of Control (1944), quien defendió abiertamente una



el futuro, la tasa mínima de interés

Si un nivel tolerable de


nzarse simplemente por medio de manipulaciones en la

en Estados Unidos,

1975), insistía en la necesidad de plantearse un aumento

Aunque Hansen, en principio, no


onomista británico y,

, llegó a “sostener (…) que el

según su terminología, la tendencia al estancamiento secular- era

que sólo podía contrarrestarse mediante una

1982), quien escribió un libro

efendió abiertamente una


Abba P. Lerner

Sin embargo, los continuadores de la tradición neoclásica adoptaron una versión más

moderada de los postulados keynesianos. Economistas como J. R. Hicks (1904-1989), Paul

Anthony Samuelson (1915-2009), James Tobin (1918-2002), Franco Modigiliani (1918-2003) o

Don Patinkin (1922-1995) adoptaron una visión en la que la masiva intervención del Estado

estaba fuera de lugar.

Para estos autores, que elaboraron la llamada “síntesis neoclásica”, las situaciones de recesión

y desempleo seguían siendo situaciones excepcionales dentro del modelo general, el cual

seguiría siendo válido. Cuando se produce una recesión y la misma da lugar a una situación de

alto nivel de desempleo, se pondrían en marcha una serie de mecanismos que restablecerían

el equilibrio de la situación. En una situación como la descrita, tendría lugar una reducción del

nivel de precios y, con ello, se generaría el llamado “efecto saldos reales”. El mismo consistiría

en que la riqueza poseída por los agentes económicos aumentaría de valor real ya que se

habría reducido el nivel de precios que sirve de referencia. Dicho aumento de valor haría

aumentar la demanda agregada y, de este modo, se iría solucionando el problema del

desempleo.

Los autores mencionados, entonces, aunque defendían la existencia del mecanismo descrito,

ponían el énfasis en que el mismo era lento y podía estar sometido a numerosas contingencias.

De este modo, la utilización de unas políticas fiscal y monetaria expansivas tenían como

objetivo acelerar el retorno al equilibrio. Según esta visión, el modelo neoclásico podía ser

considerado como aún vigente ya que, con las recetas keynesianas, estaría garantizada una

situación permanente de pleno empleo.

Observemos que una y otra visión concebirían la utilización de las políticas expansivas desde

perspectivas radicalmente diferentes. Mientras que Hansen o Lerner las verían como condición

estrictamente NECESARIA para la recuperación, los autores de la síntesis neoclásica las

considerarían sólo como condición SUFICIENTE, ya que el sistema económico tendría los

mecanismos adecuados para llegar al equilibrio por sí mismo pero las rigideces y las

condiciones inciertas derivadas de un gran conjunto de variables todas ellas moviéndose en

direcciones no siempre coordinadas harían que dichos mecanismos no fueran precisamente

rápidos.

Paul Anthony Samuelson

Franco Modigliani

James Tobin

El gran éxito del segundo grupo de autores mencionados llegó con la llegada de Kennedy al

poder en 1960. Estando, en esos momentos, Estados Unidos saliendo de una recesión, sus

recetas (centradas en un subsidio a la inversión, una reducción temporal de impuestos y una

política monetaria expansiva) dieron lugar a un amplio e intenso período de crecimiento en los

años posteriores. Las políticas de estabilización o anticíclicas pasaron a ser alabadas y

defendidas pero, al final de la década de los 60 y, sobre todo, a principios de los 70, este punto

de vista empezó a ser matizado. Pero, de eso, ya hablaremos en la próxima entrada.

2.- LAS POLÍTICAS DE REDISTRIBUCIÓN.- Los postulados de Keynes, más que servir de espoleta

para la creación del Estado del Bienestar, fueron útiles para justificar lo que, en términos

prácticos, ya se estaba haciendo en diversos países. Los primeros esbozos de este fenómeno

surgieron a partir de 1870 en la Alemania unificada y vinieron de la mano del canciller Otto von

Bismarck (1815-1898), influido por los “socialistas de cátedra”, economistas a los que ya nos

referimos a la hora de hablar del historicismo y de la Escuela Financiera Alemana. Como

comenta John Kenneth Galbraith en Historia de la economía, “lo que se consideraba como

principal peligro de la época era la activa militancia de la clase obrera industrial en rápido

crecimiento, con su ostensible proclividad a las ideas revolucionarias, y en particular, a las que

provenían de su compatriota recientemente fallecido, Karl Marx. Proporcionando el más claro

ejemplo de temor a la revolución como incentivo para la reforma, Bismarck urgió a que se

mitigaran las más flagrantes crueldades del capitalismo. En 1884 y en 1887, después de

apasionadas polémicas, el Reichstag adoptó un conjunto de leyes que otorgaban una

protección elemental bajo la forma de seguros en previsión de accidentes, enfermedades,

ancianidad e invalidez. Aunque fragmentariamente, se adoptaron luego disposiciones similares

en Austria, Hungría y en otros países europeos [entre ellos, España].”

Otto von Bismarck

Veinticinco años después de la iniciativa de Bismarck, se adoptaron medidas similares en Gran

Bretaña, aunque inspiradas, en este caso, por el influjo de la Sociedad Fabiana (de la que

hablamos al referirnos a la Escuela Socialista) y de los sindicatos, que se hallaban muy bien

organizados en dicho país. Impulsadas por el liberal David Lloyd George (1863-1945), que era

Ministro de Hacienda, se adoptaron en 1911 leyes mediante las cuales se implantaron los

seguros oficiales enfermedad y de invalidez, y posteriormente de desempleo. En palabras de

Galbraith, en la obra antes mencionada, “con anterioridad a esto ya se había promulgado una

ley que establecía pensiones de ancianidad sin aportaciones de particulares, pero no había

previsto las contribuciones necesarias para su mantenimiento. El subsidio de desempleo vino a

superar considerablemente las proporciones de su precursor alemán, que Lloyd George se

había ocupado de estudiar personalmente; en realidad, sólo en 1927 llegó a existir en

Alemania un seguro de desempleo propiamente dicho”.

En Estados Unidos, el economista que impulsó la implantación de medidas de este tipo fue

John R. Commons (1862-1945) quien, como catedrático de la Universidad de

un grupo que estudió qué iniciativas podían adoptarse de cara a resolver determinados

problemas sociales. Su obra influyó en las políticas de dicho Estado, de forma que su

gobernador, Robert La Follette, desplegó un amplio programa cuyas

las siguientes (continuamos citando a Galbraith): “una normativa eficaz de las tarifas de los

servicios públicos; una limitación de los intereses crediticios (si bien con un máximo todavía

prohibitivo del 3,5% mensual, o sea, el 42

sindical de los trabajadores; un impuesto estatal sobre la renta y, por último, en 1932, un

sistema estatal de subsidio de desempleo”.

Este programa, conocido por Plan Wisconsin, influyó en

federal con la llegada de Franklin Delano Roosevelt a la presidencia de los Estados Unidos, que

David Lloyd George


1945) quien, como catedrático de la Universidad de



gobernador, Robert La Follette, desplegó un amplio programa cuyas principales medidas eran



prohibitivo del 3,5% mensual, o sea, el 42% anual); una política de apoyo al movimiento


sistema estatal de subsidio de desempleo”.

John R. Commons

Este programa, conocido por Plan Wisconsin, influyó en el diseño de medidas similares a nivel



Wisconsin, formó



principales medidas eran



% anual); una política de apoyo al movimiento


el diseño de medidas similares a nivel


logró que se acabara aprobando una Ley de la Seguridad Social, que implantó un sistema

público de pensiones. Por otra par

mediante un conjunto de disposiciones federales y de los Estados.

Con la publicación de la Teoría General

de la renta podía generar un aumento de la

vistas con ojos más favorables y, sobre todo, se tendió a favorecer una mayor sistematización

de las mismas. En ello, tuvo un papel fundamental el economista y político británico William

Henry Beveridge (1879-1963), quien escribió un famoso informe, solicitado por el Ministro de

Trabajo, el laborista Ernest Bevin, hecho público en 1942, titulado

Services y que ha pasado a la historia como “Primer Informe Beveridge”

(http://www.sochealth.co.uk/resources/public

él, el autor diseñaba un amplio sistema de previsión social que fue progresivamente

implantado en Gran Bretaña tras la finalización de la II Guerra Mundial.

Beveridge se empezaba preguntando cuales eran los fines de la política social, teniendo en

cuenta el problema de la reconstrucción que debía abordar Gran Bretaña al fi

contienda bélica. Su respuesta era: “Podemos definir mejor los fines de la reconstrucción

nombrando los cinco grandes males que hay que destruir: la indigencia, la enfermedad, la

ignorancia, la suciedad y la ociosidad”.

En función de los cinco males a eliminar, se fijaban los mecanismos de política económica que

había que desarrollar para conseguir el objetivo:


público de pensiones. Por otra parte, también se estableció el subsidio de desempleo,

mediante un conjunto de disposiciones federales y de los Estados.

Teoría General y su argumento de que una distribución más igualitaria

de la renta podía generar un aumento de la demanda agregada, las medidas descritas fueron



1963), quien escribió un famoso informe, solicitado por el Ministro de

Trabajo, el laborista Ernest Bevin, hecho público en 1942, titulado Social Insurance y Allied

y que ha pasado a la historia como “Primer Informe Beveridge”

http://www.sochealth.co.uk/resources/public-health-and-wellbeing/beveridge

diseñaba un amplio sistema de previsión social que fue progresivamente

tado en Gran Bretaña tras la finalización de la II Guerra Mundial.

William Beveridge


cuenta el problema de la reconstrucción que debía abordar Gran Bretaña al fi



ignorancia, la suciedad y la ociosidad”.

ales a eliminar, se fijaban los mecanismos de política económica que

había que desarrollar para conseguir el objetivo:


te, también se estableció el subsidio de desempleo,

y su argumento de que una distribución más igualitaria

demanda agregada, las medidas descritas fueron



1963), quien escribió un famoso informe, solicitado por el Ministro de

Social Insurance y Allied

y que ha pasado a la historia como “Primer Informe Beveridge”

wellbeing/beveridge-report/). En

diseñaba un amplio sistema de previsión social que fue progresivamente


cuenta el problema de la reconstrucción que debía abordar Gran Bretaña al final de la



ales a eliminar, se fijaban los mecanismos de política económica que

INDIGENCIA => Establecimiento de los seguros de paro, de accidente, de vejez

y de invalidez.

ENFERMEDAD => Establecimiento de un amplio y eficaz servicio sanitario en sus

tres planos: preventivo, curativo y paliativo.

IGNORANCIA => Establecimiento de un sistema educativo que garantice la

igualdad de oportunidades y en el que se logre elevar al máximo la calidad.

SUCIEDAD => Entendida en sentido muy amplio, abarcaría la ordenación de

la emigración, el urbanismo, la política de viviendas, la política de desarrollo regional y la

preservación de los espacios naturales y los equilibrios ecológicos.

OCIOSIDAD => Políticas para alcanzar el pleno empleo.

En relación a este último objetivo, Beveridge publicó un nuevo informe en 1944, titulado Full

Employment in a Free Society (y conocido como “Segundo Informe Beveridge”), el cual

indicaba que la puesta en marcha de un eficaz sistema de protección social exigía una situación

de pleno empleo.

Como vemos, de la obra de Beveridge merecen destacarse dos notas esenciales:

1.- La primera, que su descripción de los servicios sociales a desarrollar coincide con los que

suelen proporcionar los sectores públicos de los países occidentales (y con los que suelen

centrar las polémicas sobre su gestión, provisión y financiación), de forma que el “Primer

Informe Beveridge” tuvo un contenido profético evidente.

2.- La segunda, que el propio autor ya indicaba cómo el pleno empleo (o, alternativamente, un

alto nivel de empleo) era una condición esencial para mantener el sistema que él defendía. El

intenso crecimiento de los años 50 y 60 y la fuerte creación de puestos de trabajo asociada a

aquel permitieron que el Estado del Bienestar se mantuviera sin problemas. Cuando la

economía empezó a fallar a finales de los 70, todo el sistema de prestaciones sociales también

encontró dificultades para ser financiado (y, de hecho, aún seguimos con el problema).

En definitiva, ya antes de que el Estado de Bienestar existiera como tal, quienes lo diseñaron

eran conscientes de las condiciones para su mantenimiento. Los debates, por tanto, son más

antiguos de lo que podíamos pensar en un análisis apresurado.

Por tanto, a raíz del desarrollo de la Escuela Keynesiana, las medidas anticíclicas y de

redistribución de la renta ocuparon un lugar fundamental en las políticas económicas de los

países occidentales. Junto a las defendidas por las escuelas Clásicas y Neoclásicas (que el

hacendista Richard Musgrave englobó bajo la denominación de “políticas de asignación de

recursos”), formaron la tríada que pasó a asumir el sector público de los países más avanzados.

Todo iba muy bien, pero, desde finales de los 60, algo empezó a fallar. A ello, dedicaremos

nuestra próxima entrada.

* * *

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (V)

Desde el punto de vista académico, el keynesianismo fue la escuela económica imperante

desde la finalización de la II Guerra Mundial hasta los años 70. Desde su irrupción, el resto de

escuelas que estaban en contra de la intervención de los gobiernos en el funcionamiento de la

economía intentaron refutar sus argumentos y demostrar que los de las escuelas Clásica y

Neoclásica seguían estando vigentes. Como vimos en la anterior entrada, ya hubo seguidores

de la Escuela Neoclásica que consideraron que los principios de esta seguían siendo válidos y

que el keynesianismo sólo era aplicable en el sentido de que servía para acelerar los

mecanismos ya existentes en una economía de mercado. Los representantes de la Escuela

Monetarista, de la Escuela Austríaca, la Escuela de la Economía de la Oferta y de la Escuela de

la Public Choice no consideraron que, ni en el supuesto trazado por la llamada Síntesis

Neoclásica, estuviera justificado que el gobierno incurriera en déficit público o en medidas

intervencionistas sobre el sector privado con el fin de restablecer el pleno empleo ya que

todos ellos coincidían en que ambas decisiones serían, en cualquier caso, medidas negativas y

contraproducentes. Por supuesto, cada escuela tendría sus propios y acusados matices sobre

dicha aseveración.

F.- LA ESCUELA MONETARISTA.- En términos generales, el monetarismo parte del

reconocimiento de las mismas rigideces descritas por el keynesianismo y que impedirían un

ajuste rápido para la recuperación del pleno empleo. Pero para esta escuela, tanto la política

fiscal como la monetaria serían ineficaces para acelerar dicho proceso.

Para el monetarismo, el nivel de producción en términos reales viene marcado por las

circunstancias de los mercados (interacción entre oferta y demanda) de forma que el incurrir

en déficit público sólo serviría para generar el llamado efecto desplazamiento, es decir, el

aumento de peso del sector público en la economía en detrimento del sector privado.

Adicionalmente, aunque el déficit público pudiera generar, con carácter momentáneo, un

aumento de la actividad, el proceso de aprobación de las políticas fiscal y presupuestaria

conlleva, irremediablemente, un aumento de la inestabilidad del ciclo económico. Ello es así

porque entre el momento del surgimiento de la crisis y la aprobación de las medidas

presuntamente correctoras existirían una serie de desfases que hacen ineficaces los planes

puestos en marcha:

1.- El primer desfase es el que tiene lugar desde la aparición de la crisis hasta la recopilación de

los datos que sirven para constatar tal circunstancia. Por ejemplo, en España las variaciones

del PIB se miden con carácter trimestral. Una recesión que empezaría en enero, por tanto, no

sería detectada hasta abril. Cuando se comprueba tal circunstancia, habría que esperar al

siguiente dato (en el mes de julio) para confirmar que es una tendencia firme y no sólo un mal

dato parcial. Por tanto, cuando se confirma la existencia de una recesión, habrían pasado 6

meses desde su inicio.

2.- El segundo desfase provendría del tiempo que transcurre entre la confirmación de la

existencia de una recesión y el diseño de las presuntas medidas correctoras. Si un gobierno

decide tomar decisiones respecto a una crisis, hay un proceso interno de emisión de

propuestas por parte de los técnicos, de negociación entre los departamentos implicados y de

elaboración de la propuesta final que también puede implicar varios meses de espera.

3.- El tercer desfase deriva del intervalo de tiempo que pasa entre el diseño de las medidas y

su aprobación por parte del órgano que corresponda. El caso típico es que las medidas

presupuestarias y fiscales tengan que contar con la aprobación del Parlamento. Ello conlleva

también un trámite más o menos largo en el cual, además, el contenido de la propuesta inicial

puede ser ampliamente modificado.

4.- Finalmente, se halla el desfase producido por el tiempo que pasa entre la aprobación de las

medidas y el momento en que las mismas surten efecto.

Cabe la posibilidad que las medidas se demuestren eficaces cuando la recesión se haya

corregido por lo que, antes o después, es posible que lo conveniente sea revocar las mismas.

Todo ello haría que la política anticíclica, en vez de ayudar a moderar las oscilaciones

económicas, lo que haría sería agravarlas. En consecuencia, el monetarismo no cree en la

utilización del déficit público como herramienta anticíclica, lo cual estaría acorde con su

desconfianza hacia el sector público y su plena fe en el funcionamiento eficaz y eficiente del

sector privado.

Para analizar la visión que esta escuela tiene de la política monetaria, es fundamental hablar

de la obra del gran representante de esta tendencia: Milton Friedman (1912-2006).

Milton Friedman

La primera aportación clave de Friedman para analizar el papel de la política monetaria en el

funcionamiento del sistema económico fue A Monetary History of the United States 1867-1960

(1963), coescrita con Anna Schwartz. En esta obra, Friedman aportó gran cantidad de material

estadístico y una gran batería de datos para intentar demostrar que las variaciones del PIB

nominal estadounidense venían dadas por las variaciones de la oferta monetaria. La

importancia de este postulado radicaba en que echaría por tierra la argumentación de quienes

defendían la intervención del gobierno de que la economía de mercado era inherentemente

inestable, que tendía a las recesiones periódicas y que, por tanto, provocaba cíclicamente

situaciones de desempleo. Friedman venía a decir que la economía sufría bruscas oscilaciones

por culpa de las variaciones de la cantidad de dinero en circulación, la cual dependería,

esencialmente, de decisiones de las autoridades. Por lo tanto, los ciclos económicos

pronunciados derivarían de una falta de control de las variaciones de la oferta monetaria, las

cuales dependerían de acciones gubernamentales y no de los mecanismos del mercado. Por

ello, el consejo de Friedman era controlar el crecimiento de la oferta monetaria ya que, con

ello, se lograría suavizar la profundidad de los ciclos económicos. La propuesta práctica que se

derivaba de esta obra es que, frente a establecer, con carácter anual, objetivos de crecimiento

de la política monetaria dentro de un intervalo, había que establecer una banda de

crecimiento a largo plazo, de forma que la cantidad de dinero en circulación ni superara el

límite superior ni cayera por debajo del límite inferior. La razón de ello es que si se establecían

intervalos anuales, la tendencia sería siempre ir al límite superior de forma que la expansión

monetaria llegaría a ser siempre excesiva. En los siguientes gráficos, donde M es la oferta

monetaria, se puede ver la diferencia entre una y otra estrategia:

Crecimiento de la oferta monetaria según intervalos anuales

Crecimiento de la oferta monetaria según banda a largo plazo

Otra de las conclusiones obtenida de los datos analizados (que guarda, además, una estrecha

relación con lo comentado con anterioridad sobre la política fiscal) era la existencia de

retardos largos y variables entre la implantación de medidas monetarias y su efecto en el PIB.

Es decir, pasaba un intervalo de tiempo entre la puesta en marcha de las acciones y el

momento en que se hacían visibles los efectos buscados. Además, dicho intervalo de tiempo

no podía ser determinado con antelación, ya que dependía de las circunstancias concretas

existentes en el momento de su ejecución. Ello era una fuente de inestabilidad adicional y, tal

como ocurría con las medidas fiscales y presupuestarias, llevaba a aconsejar el establecimiento

de una regla fija de moderación en la expansión de la oferta de dinero en circulación antes que

en la instauración de un comportamiento discrecional que manipulara la masa monetaria con

el fin de alcanzar determinados objetivos de política económica.

Evidentemente, el gran problema de la teoría de Friedman era explicar la Depresión del 29 y

de la virulencia de sus efectos. Para este economista, la razón fundamental para la hondura de

dicha crisis fue la sucesión de quiebras bancarias que tuvieron lugar y la inacción de la Reserva

Federal ante dicho proceso. Las quiebras bancarias condujeron a la destrucción de una gran

cantidad de masa monetaria y ello se agudizó porque, ante la desconfianza del público, este

prefirió, en mucha mayor medida que antes de la recesión, en mantener dinero en efectivo

antes que ingresarlo en un banco, de forma que ello estranguló las posibilidades de

crecimiento del crédito y, con él, de recuperación del nivel de la oferta monetaria al que existía

antes del inicio de la Depresión. Por ello, Friedman sí defendió que, en dicha coyuntura, la

Reserva Federal tuvo que haber actuado de modo decidido suministrando liquidez a los

bancos, evitando sus quiebras y logrando que el público no perdiera su confianza en ellos. Con

estas medidas, la cantidad de dinero en circulación se hubiera podido recuperar y la crisis no

hubiera tenido la profundidad que alcanzó.

Sin embargo, el hecho que consolidó a Friedman como referencia a partir de los años 70 fue su

predicción de que la curva de Phillips era una falacia y que, a largo plazo, no existía una

relación de intercambio entre inflación y desempleo. Si los gobiernos querían elegir una menor

tasa de desempleo a cambio de una mayor tasa de inflación, lo único que conseguirían sería

que los agentes económicos incorporaran a sus expectativas un índice más alto de subida de

precios de modo que, a largo plazo, sería posible la coexistencia de desempleo alto con

inflación elevada, echando abajo la relación prevista por la curva de Phillips. Lo

verdaderamente sorprendente es que dicha teoría, enunciada por Friedman en 1968, en su

discurso de aceptación de la presidencia de la American Economic Association, fue refrendada

por los hechos posteriores. Cuando Friedman pronunció su discurso, los datos de inflación y

desempleo en Estados Unidos y en la mayoría de los países parecían seguir la relación marcada

por la curva de Phillips:

Fuente: http://www.lidderdale.com/econ/104/ch7Lect.html

Sin embargo, a partir de 1973, con la quiebra del sistema de Bretton Woods, el fin de la

convertibilidad en oro del dólar y la aparición del primer shock petrolífero, la aparente

estabilidad de los datos se desquició:

Fuente: http://www.cato.org/blog/cochranes-kinky-curves

Es decir, si, con anterioridad, las combinaciones posibles eran mayor inflación-menor

desempleo y menor inflación-mayor desempleo, ahora convivían alta inflación y alto

desempleo, lo cual vino a denominarse “estanflación” (estancamiento + inflación). Que

Friedman lo predijera antes de que ocurriera, lo convirtió en uno de los principales

economistas de referencia en los años posteriores a la crisis de 1973.

En la medida en que una baja inflación no tenía por qué estar asociada a un mayor nivel de

desempleo, el monetarismo fija como principal objetivo de la política económica el control de

precios con base en una política monetaria disciplinada. En la serie que Friedman hizo para la

televisión en 1980 (Free to Chose, “Libertad de elegir”, como su libro que a continuación

comentaremos), daba una explicación visual muy sencilla. Sentado delante de una máquina de

imprimir billetes, decía al espectador: “¿Saben cuál es la solución de nuestras problemas?

Esta”. Entonces, le daba a un botón y la máquina de imprimir se paraba.

Para el monetarismo, la solución de los problemas económicos no se halla en las políticas fiscal

o monetaria o en la intervención pública sino en la potenciación del sector privado. Por ello, en

su obra Libertad de elegir defendía que, a la hora de prestar determinados servicios públicos o

de desarrollar determinadas políticas de prestaciones sociales, los gobiernos concedieran el

mayor papel posible a los mecanismos del libre mercado. Así, en sanidad o educación,

propugnó el cheque escolar y el cheque sanitario: el gobierno concedería a cada ciudadano la

cantidad asignada por dichos conceptos y aquel sería libre de elegir libremente el centro

educativo al que llevar a sus hijos y el centro sanitario al que acudir con su familia. Los centros

que demostrasen más nivel y calidad atraerían más usuarios y más recursos y los que no

supiesen prestar con eficacia sus servicios se verían obligados a reestructurarse, a mejorar su

funcionamiento o a cerrar si no llegasen a ser capaces de ello. Desde el punto de vista de las

políticas de prestaciones sociales, Friedman defendió el establecimiento del llamado

“impuesto negativo sobre la renta”. Por medio del mismo, se reconocería a cada ciudadano un

nivel mínimo de ingresos a percibir. Si no lo alcanzara, el ciudadano percibiría del gobierno el

importe fijado. Como contrapartida a esta medida, se suprimirían todo tipo de ayudas,

subsidios y subvenciones diferentes del descrito. Para Friedman, con esta medida se conseguía

la mayor neutralidad posible en la acción de la Administración y se racionalizaría toda la

política de redistribución de la renta.

El monetarismo influyó de modo decisivo en las políticas económicas desarrolladas en los

países occidentales desde finales de los 70, pero el influjo de otras corrientes no fue menos

relevante. Las seguiremos viendo en la próxima entrada.

* * *

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (VI)

Con la revisión de las ideas monetaristas en la anterior entrada, iniciamos el repaso a las

escuelas que tenían en común su rechazo al keynesianismo. Aunque, en muchas ocasiones, en

los medios de comunicación y en ámbitos políticos se suelen equiparar los postulados de todas

las corrientes que estamos analizando, en realidad entre ellas, aunque hay importantes

aspectos comunes, también puede haber diferencias sustanciales que han provocado agrias

polémicas entre ellas. Conforme vayamos desgranando sus razonamientos, iremos viendo

unos y otros.

G.- LA ESCUELA AUSTRÍACA.

(1840-1921). Aunque a este autor

Escuela Neoclásica y, de hecho, sus ideas t

Walras o Marshall, en realidad sus trabajos marcan un punto de inflexión claro respecto a los

autores citados tanto por su metodología (al confiar exclusivamente en el pensamiento

deductivo y rechazando cualq

absoluta en los mecanismos de mercado. Estos principios se mantuvieron con los

continuadores de la Escuela: Eugen von Böhm

(1851-1926), Ludwig von Mises (1881

LA ESCUELA AUSTRÍACA.- La Escuela Austríaca tiene su origen en la obra de Carl Menger

1921). Aunque a este autor, como recordarán, también se le suele incluir dentro de la

y, de hecho, sus ideas tenían muchos puntos en común con las de Jevons,



deductivo y rechazando cualquier tipo de aparato matemático) como por su confianza


continuadores de la Escuela: Eugen von Böhm-Bawerk (1851-1914), Friedrich von Wieser

1926), Ludwig von Mises (1881-1973) y Friedrich von Hayek (1899-1992).

Ludwig von Mises

Friedrich von Hayek

La Escuela Austríaca tiene su origen en la obra de Carl Menger

también se le suele incluir dentro de la

enían muchos puntos en común con las de Jevons,



uier tipo de aparato matemático) como por su confianza


1914), Friedrich von Wieser

1992).

La Escuela Austríaca concibe el mercado como un complejo sistema de información que

canaliza las múltiples decisiones de muchos millones de individuos. Los precios son el indicador

esencial que determina que dichas decisiones sean las correctas y sean acordes con las

circunstancias de la realidad económica. Desde este punto de vista, cualquier intervención

desde el sector público es considerada negativa. Un conjunto reducido de individuos, aunque

sean funcionarios o empleados públicos, no pueden suplir la cantidad ingente de información

que los mecanismos de mercado permiten procesar y, de hecho, cualquier interferencia en los

mismos lo que provoca es que los precios se distorsionen y, en consecuencia, los agentes

económicos tomen decisiones incorrectas.

Como explicaba Hayek en Camino de servidumbre (1944), cualquier intervención

gubernamental en un mercado libre genera ineficiencias y disfunciones que, en la medida en

que se rechaza suprimir la intervención inicial, genera intervenciones adicionales que provocan

un peso creciente del gobierno en la economía. Conforme ello se materializa, las decisiones

individuales van acumulando ineficiencias sucesivas hasta que ello lleva al alejamiento de

cualquier prosperidad posible.

Para los representantes de la Escuela Austríaca, el Estado tiene que reducir al mínimo su

intervención en el sistema económico y, en consecuencia, rechaza la ejecución de políticas de

estabilización y de redistribución de la renta.

En relación a las políticas de estabilización, los argumentos irían en línea con lo explicado

anteriormente. Debido a las infinitas interacciones que se producen en el sistema económico,

los políticos y funcionarios no pueden prever cuál va a ser la evolución de la coyuntura por lo

que sus decisiones tenderán a crear más inestabilidad que la que se derivaría de un mercado

libre. Cualquier déficit público debería ser financiado con deuda y su posterior devolución

supondría un empobrecimiento para el conjunto de los individuos del país. Por todo ello, el

equilibrio presupuestario es un principio inviolable para esta escuela, que, bajo ningún

concepto, puede sufrir algún tipo de excepción.

En relación a la política monetaria, también rechazan cualquier tipo de intervención

discrecional, de modo que defienden el patrón oro como modelo de emisión de moneda. La

Escuela Austríaca no cree en el establecimiento de una “regla monetaria”, en la fijación de un

límite al crecimiento de la oferta monetaria como medio para proporcionar estabilidad al

sistema, ya que ello no es más que fruto de una decisión de las autoridades que, en cualquier

momento, puede ser modificada a su antojo. Cualquier tipo de patrón fiduciario

(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/10/rio-arriba-o-cual-es-el-origen-de.html)

estaría abocado al fracaso, ya que, inevitablemente, conduce a un aumento indiscriminado de

las emisiones, a una pérdida de poder adquisitivo de la moneda y, en consecuencia, a la

inflación, que no es más que una forma simulada de apropiación de riqueza por parte de los

estados. El patrón oro conduce a que las emisiones no sean libremente decididas por los

gobiernos sino que las mismas están limitadas a la cantidad de oro en manos del banco

central. Adicionalmente, la moneda tendría un valor intrínseco derivado de que la misma

podría ser libremente intercambiada por una determinada cantidad de metal precioso y, por

tanto, su valor no dependería de una decisión arbitraria por parte de las autoridades.

Para explicar visualmente qué piensa la escuela de los actuales sistemas monetarios, los cuales

carecen de respaldo metálico, vean este vídeo correspondiente a una clase de Jesús Huerta de

Soto, catedrático de Economía Política de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid y uno de

los principales representantes actuales de la escuela, no sólo en nuestro país sino a nivel

internacional:

www.youtube.com/watch?v=Vva63llOi2Q A raíz de estos argumentos, para la Escuela Austríaca la Depresión del 29 no fue consecuencia

de un reducido peso del Estado en la economía sino, al contrario, de un conjunto de

intervenciones erróneas por parte de las autoridades. En primer lugar, un factor decisivo fue la

ruptura definitiva del patrón oro al finalizar la I Guerra Mundial. Ello llevó, en segundo lugar, a

una expansión monetaria excesiva que llevó a los agentes económicos a realizar inversiones

excesivas al sobrevalorar el vigor y magnitud de la bonanza económica de los años 20. En

tercer lugar, cuando empezó la crisis, los tipos de interés se mantuvieron artificialmente bajos,

lo cual impidió que se liquidaran con rapidez las inversiones erróneas realizadas. Finalmente

otro tipo de intervenciones, como el incremento de medidas proteccionistas, las devaluaciones

del tipo de cambio o las intervenciones en el mercado de trabajo crearon nuevas distorsiones

que impidieron una pronta recuperación.

Si lo anterior se refería a la desconfianza de la escuela sobre las políticas de estabilización, sus

reticencias sobre las políticas de redistribución no son menores. La única distribución eficiente

de la renta sería la que se derivaría de los mecanismos de libre mercado. Cualquier

interferencia gubernamental en la misma, supondría una apropiación por parte del Estado que

tendería a desincentivar la realización de actividades productivas y estimularía a los agentes

económicos a vivir de los subsidios y ayudas del Estado. Propuestas de Friedman como la del

“impuesto negativo sobre la renta” eran inaceptables para los representantes de la Escuela

Austríaca, que llegaron a definir a aquel como “socialista” en virtud de dicho planteamiento

(http://www.libertaddigital.com/opinion/ideas/por-que-llamaron-tantas-veces-socialista-a-

milton-friedman-1276234015.html).

Por lo tanto, el único territorio donde sería pertinente la intervención pública sería en las

denominadas políticas de asignación de recursos, las referidas a las funciones esenciales e

indiscutidas del Estado. Para la Escuela Austríaca, es esencial el mantenimiento de un Estado

de Derecho sólido que garantice el ordenamiento jurídico, las libertades fundamentales y los

derechos individuales, especialmente el de propiedad. El derecho de propiedad es el que

garantiza, en última instancia, el funcionamiento del sistema de libre mercado ya que, si los

frutos obtenidos legítimamente a raíz de la utilización de los mecanismos de aquel son

fácilmente apropiables por el Estado o por terceros, dicho sistema quedaría claramente

desvirtuado. En una economía en la que los derechos de propiedad son claramente

respetados, los individuos se esforzarían por mejorar su posición y, con ello, se conseguiría que

hubiera una senda de prosperidad y desarrollo económicos.

Desde este punto de vista, tan importante es que el Estado tenga la fuerza suficiente para

hacer valer los derechos de propiedad como que su peso sea limitado para que esos derechos

no sean apropiados con impuestos excesivos. Para la Escuela Austríaca, los posibles “fallos del

mercado”, antes que solucionarlos vía intervención pública, hay que remediarlos con

asociaciones de carácter espontáneo y con un peso importante del sector privado en la

prestación de servicios públicos, que proporcionarían un mayor grado de eficiencia. Por

ejemplo, Juan Ramón Rallo, director del instituto Juan de Mariana y uno de los principales

representantes de la Escuela Austríaca en nuestro país, en su libro Una revolución liberal para

España propone un conjunto de medidas con el fin de llevar el peso final del Estado a cifras en

torno al 1,5% del PIB (http://www.libremercado.com/2014-03-23/juan-ramon-rallo-una-

alternativa-liberal-para-espana-71089/).

El pensamiento de Hayek y Mises influyó enormemente en las políticas desarrolladas por

Margaret Thatcher y Ronald Reagan a partir de 1980 pero también hay que reconocer que

ningún gobierno ha llegado a implantar las ideas de la Escuela Austríaca hasta sus últimas

consecuencias. Como veremos en otra entrada, cuando, a partir de aquel año, se dio la espalda

al keynesianismo, los estados siguieron manteniendo un peso apreciable dentro de los

sistemas económicos de los países occidentales. Lo cual abre camino a reflexiones que

realizaremos cuando lleguemos al apartado dedicado a las previsiones de futuro sobre el

sector público.

H.- LA ESCUELA DE LA PUBLIC CHOICE.- Como un factor que explicaría el peso del sector

público en la economía, estaría la teoría de Adolf Wagner, que vimos al hablar del historicismo,

que propugnó que, conforme aumenta el grado de desarrollo económico, la tendencia sería la

de un mayor intervención de los estados, la cual tendría como fin atender a los problemas

derivados de ese mayor grado de desarrollo.

La Escuela de la Public Choice, cuyo principal representante es James M. Buchanan (1919-

2013) desmentiría esta visión y propondría una causa diferente para el fenómeno.

James M. Buchanan

Para la Escuela de la Public Choice, la causa principal del aumento del peso del Estado en las

economías es la dinámica generada por los distintos departamentos de la Administración. El

objetivo de los funcionarios sería maximizar los recursos manejados por ellos, de forma que, a

la hora de elaborar los presupuestos, tenderían y forzarían a elevar las cantidades asignadas

para sus agencias y organismos. Sus solicitudes, en consecuencia, siempre irían por encima de

los importes óptimos y, de un año a otro, los presupuestos públicos tenderían a ser más altos,

alejándose de los niveles que serían satisfactorios.

Para la Public Choice, habría que introducir mecanismos que impidieran a los funcionarios

conseguir su objetivo de aumentar indiscriminadamente los recursos manejados. Para ello,

propondrían que los contribuyentes intervinieran directamente en el proceso presupuestario

decidiendo cuántos impuestos querrían pagar y qué nivel de servicios públicos querrían

mantener. Cuando los contribuyentes tuvieran que sopesar que un aumento de servicios

públicos prestados implicaría un aumento de los impuestos pagados, ajustarían sus solicitudes

de gasto público al nivel de presión fiscal que considerarían adecuado y ello conduciría a una

reducción del peso del sector público en las economías.

En ocasiones, la única forma de racionalizar la cuantía del gasto público sería reducir el nivel de

organismos y departamentos públicos existentes, de forma que la presión para aumentar las

partidas presupuestarias sería menor y, así, sería factible llevar a cabo una política de

reducción del gasto público total. Este planteamiento fue el que llevó a Margaret Thatcher a

suprimir la Alcaldía de Londres (aparte de que, con ello, retiraba de la escena política a un

importante adversario: http://es.wikipedia.org/wiki/Autoridad_del_Gran_Londres) y a

rechazar la creación de regiones autónomas dentro de Gran Bretaña porque consideraba que,

con ello, se impedía crear importantes fuentes de aumento del gasto público.

En nuestra próxima entrada, veremos los postulados de la Economía de la Oferta y

realizaremos una perspectiva global de todas las escuelas estudiadas.

* * *

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (VII)

Cuando las políticas de corte keynesiano empezaron a tener problemas a principios de los años

70, se procedió a la búsqueda de alternativas para resolver las dificultades que presentaba la

coyuntura económica. De este modo, el monetarismo y la Escuela Austríaca adquirieron un

protagonismo del que habían carecido en los años posteriores a la II Guerra Mundial y la

Escuela de la Public Choice aportó argumentos para intentar demostrar que el aumento del

peso de los estados en la vida económica no se debía a factores estructurales sino a simples

vicios que arrastraba el proceso de elaboración de los presupuestos públicos.

Sin embargo, las políticas que se desarrollarían en los años posteriores no hubieran sido las

mismas sin la aparición de la llamada Economía de la Oferta. No tanto porque sus ideas

formaran un conjunto sólido y bien estructurado que propusiera una visión alternativa de la

realidad económica sino porque sus postulados pudieron ser fácilmente vulgarizados e

instrumentalizados para poner en práctica determinadas medidas y programas económicos.

I.- LA ECONOMÍA DE LA OFERTA.- Como hemos explicado en otras entradas del blog, un factor

clave en la evolución económica de los países desarrollados en los últimos 50 años ha sido la

caída del crecimiento de la productividad desde finales de los años 60

(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/09/rio-arriba-o-cual-es-el-origen-

de.html, http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/02/el-cambio-tecnologico-la-madre-de-

todos.html, http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/03/el-cambio-tecnologico-la-madre-

de-todos.html, http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/03/el-cambio-tecnologico-la-

madre-de-todos_7.html). Esta caída del crecimiento de la productividad (entendida como

"productividad total de los factores", como se puede ver en los posts enlazados) llevaba

asociada, inevitablemente, un freno a los aumentos de los niveles de vida que se habían

experimentado a partir de 1945. Por tanto, surgió la pregunta de cuáles eran las causas que

incidían en dicha caída y de cómo se podía medir su impacto.

A partir de 1970, surgió un grupo de economistas, encabezados por Martin Feldstein (1939- ),

pero del que también formaban parte Michael Boskin (1945- ), Lawrence Summers (1954- ) y

Murray Weidenbaum (1927-2014), que concluyeron que los niveles de presión fiscal y la

excesiva regulación existente habían reducido los incentivos al ahorro, la inversión y al trabajo

y ello había acabado afectando al crecimiento de la productividad.

Martin Feldstein

Para estos autores, la elevada presión fiscal, la fuerte progresividad de los impuestos sobre la

renta, los intensos efectos de la inflación sobre los tributos a abonar en función de la escala

progresiva existente, el mecanismo por el que funcionaban las pensiones públicas y las

prestaciones de desempleo y la excesiva regulación establecida para salvar la libre

competencia y las relativas a cuestiones de salud, derechos de los consumidores y protección

del medio ambiente habían supuesto unos costes tales que habían desincentivado

profundamente el ahorro, la inversión y el trabajo. Al desincentivar esas tres variables

fundamentales, la repercusión a largo plazo de tal circunstancia había tenido lugar en los

aumentos de la productividad.

Para resolver el problema, había que realizar reformas que supusieran un diseño fiscal más

inteligente y una regulación más razonable, de modo que, por ejemplo, no tenía sentido que

en Estados Unidos existiera un conjunto de medidas que intentaran evitar la existencia de un

monopolio en el transporte ferroviario cuando existían las alternativas consolidadas del

transporte aéreo y del transporte por carretera. Por tanto, la vigencia de una regulación que

tenía su fundamento claro cuando el transporte ferroviario era el único existente para grandes

distancias pasaba a tener menos virtualidad cuando la posibilidad del establecimiento de un

monopolio era mucho menor porque cualquier tentación de imponer condiciones más

gravosas a los usuarios del servicio conllevaría la huida de los mismos a los medios de

transporte alternativos. Desde el punto de vista fiscal, abogaban por evitar tipos fiscales

excesivos para determinadas actividades y, en general, eran partidarios de reducciones de

impuestos que estimularan el ahorro, el trabajo y la inversión. Igualmente, en relación a los

sistemas públicos de pensiones, se inclinaban por dar preferencia a sistemas de pensiones

privados porque consideraban que ello favorecería una mayor tasa de ahorro en el conjunto

de la economía.

Los estudios llevados a cabo por estos economistas conllevaban conclusiones relativamente

modestas (salvo el realizado por Weidenbaum sobre los costes de la regulación en Estados

Unidos, cifrados en 100.000 millones de dólares al año, y recogido en su libro de 1979 The

Future of Business Regulation, el cual fue tildado, en términos generales, de temerario en sus

estimaciones), en el sentido de que sí podía detectarse alguna relación entre los factores

citados y el crecimiento de la productividad pero teniendo que reconocer, al mismo tiempo,

que era necesaria una mayor profundización en el tema, sobre todo para discernir qué cuantía

de reducción de impuestos o qué nivel de regulación eran necesarios para que los

crecimientos de la productividad pudieran recuperarse. Sin embargo, estos economistas

fueron superados en la intensidad y carácter tajante de sus afirmaciones por otros autores

que fueron los que se llevaron el protagonismo mediático. Hay, incluso, una cierta indefinición

terminológica al referirse a uno y otro grupo. Paul Krugman, en su libro Vendiendo prosperidad

(1994), no utiliza la denominación "Economía de la oferta" para los autores que acabamos de

ver y la reserva para aquellos que veremos a continuación. Rudiger Dorbusch y Stanley Fischer,

en la edición de su clásico manual Macroeconomía que estudié en los años 1990-1991, se

refieren a Feldstein, Summers, Boskin y Weidenbaum como a la "rama moderada" de la

"Economía de la Oferta" frente a la "rama radical", encabezada por Arthur Laffer (1940- ).

Arthur Laffer

Arthur Laffer fue más allá de las afirmaciones que hemos visto hasta ahora y puso todo su

énfasis en la presión fiscal como factor fundamental para el crecimiento económico

(prescindiendo, en cierto modo, de las consideraciones sobre la evolución de la productividad

que hemos visto en el encabezado del post). Para explicar su teoría, utilizó una herramienta

gráfica que tuvo gran predicamento posterior y que es conocida como la "curva de Laffer".

Mediante la misma, argumentaba que, conforme subían los tipos impositivos, la recaudación

crecía. Sin embargo, llegaba un momento en que la misma alcanzaba un máximo y sucesivas

subidas daban lugar a disminuciones de la recaudación ya que el efecto de las mismas

originaban, en este orden, el empobrecimiento de los contribuyentes, la caída de sus gastos, la

disminución de la producción y, en consecuencia, la reducción de la base tributaria. La curva

de Laffer vendría a tener la siguiente forma:

Con base en esta gráfica, Laffer recomendaba que se bajaran los tipos impositivos en Estados

Unidos, ya que ello supondría un aumento de la recaudación (es decir, sería como pasar de T1

a T2 y aumentar, con ello, la recaudación de R1 a R2). Con esta recomendación, se estaba

afirmando, implícitamente, que los tipos impositivos en Estados Unidos estaban por encima

del nivel que permitía la máxima recaudación. Hay que decir que nunca hubo, desde la que

vamos a denominar "rama radical" de la Economía de la Oferta, un estudio serio y riguroso

sobre este punto y la recomendación, por ello, era, en esencia, un brindis al sol, en el sentido

de que, con independencia de que pudiera ser positivo o negativo bajar los impuestos, no

había garantía alguna de que dicha rebaja iba a suponer un aumento de la recaudación fiscal.

Este es un punto en el que no podemos profundizar ahora pero que tiene más importancia de

lo que parece en todo lo que posteriormente sucedió y que ha llevado a la situación actual. En

las siguientes entradas, volveremos a este aspecto de la cuestión.

Laffer, por otro lado, disentía profundamente de las tesis de Friedman ya que consideraba que

la cantidad de dinero susceptible de ser controlada por el banco central correspondiente no

tenía la magnitud suficiente como para influir decisivamente en la evolución del PIB. Por ello,

él y sus partidarios aportaban dos explicaciones alternativas para justificar dos hechos que,

para los monetaristas, estaban estrechamente ligados a las variaciones de la oferta monetaria:

1.- El primer fenómeno era la inflación, la cual se disparó en Estados Unidos desde principios

de los años 70. Para Laffer, este hecho no venía causado por un aumento de la cantidad de

dinero en circulación sino por la DEVALUACIÓN DEL DÓLAR. Era dicha devaluación la que

ocasionaba la subida de precios y, por tanto, la propuesta que se derivaba de ello era la

defender una moneda fuerte, fijando un objetivo de apreciación del tipo de cambio.

2.- El segundo fenómeno era la Depresión del 29. Descartada por esta escuela la reducción de

la oferta monetaria como factor explicativo y descartando, por principio, la explicación

keynesiana, se buscó un factor fiscal para la virulencia de la crisis. Dicho factor fue el arancel

Smoot-Hawley de 1930, el cual suponía una subida de las cargas aduaneras soportadas por las

importaciones de productos extranjeros. Aunque no era, estrictamente, una subida interna de

impuestos, sí que suponía un mayor coste de los productos venidos de fuera y que eran

necesarios para el país, lo cual, en un contexto de recesión, hubiese supuesto empeorar la

gravedad de esta.

Los argumentos de Laffer encontraron una rápida vía de divulgación a través de diversos

autores como Robert Bartley (que en 1972 pasó a dirigir la página editorial de The Wall Street

Journal, puesto que conservó durante más de treinta años), Jude Wanniski (colaborador de

Bartley y autor de The Way World Works donde se documenta la teoría sobre el arancel

Smoot-Hawley que acabamos de explicar), George Gilder (autor de Wealth and Poverty) e

Irving Kristol (director de la revista The Public Interest). Todos ellos se caracterizaban por ser

personalidades ajenas al mundo de la economía académica y dieron a los postulados de la

escuela un sesgo ideologizante (de signo conservador) que tiene mucho que ver con algunas

de las circunstancias que sucedieron con posterioridad. Hablaremos de ello en el siguiente

apartado de la serie.

De cara a la política económica que se desarrolló a partir de 1980, ambas ramas de la

Economía de la Oferta aportaron un énfasis muy acentuado en la desregulación de un amplio

número de sectores y en la importancia de las bajadas de impuestos, en el convencimiento de

que esta última no implicaría una caída de los ingresos sino una subida de la recaudación. El

monetarismo aportó la necesidad de controlar la oferta monetaria con el fin de no perder el

control de la inflación, estableciendo la independencia de los bancos centrales como camino

necesario para ello, en la medida en que las decisiones de las autoridades monetarias podrían

quedar desligadas de cualquier tipo de presión política. La Escuela de la Public Choice sirvió

para trasladar la atención al diseño de los procesos de elaboración de los presupuestos y a la

necesidad de no adoptar una técnica meramente incrementalista del gasto público.

Finalmente, la Escuela Austríaca aportó su filosofía de defensa a ultranza del sector privado y

de la reducción del intervencionismo público a su mínima expresión.

Llegados a este punto, y tras el largo recorrido efectuado, hay varias consideraciones que

merece la pena realizar:

1.- Frente a considerar las doctrinas de cada escuela que hemos visto como verdades

absolutas, las mismas tienen que ser analizadas bajo la perspectiva de los problemas y

circunstancias bajo las cuales se desarrollaron. En el contexto de la Primera Revolución

Industrial y de un crecimiento económico desconocido hasta la fecha, la Escuela Clásica buscó

explicar sus causas y determinar si existían factores que pudieran provocar el fin del mismo.

Cuando, ya en la segunda mitad del siglo XIX, dicho crecimiento pareció consolidarse con la

Segunda Revolución Industrial, la Escuela Neoclásica se centró en explicar el funcionamiento

de los mercados y de las decisiones de consumo y se preocupó menos sobre las amenazas que

dicho crecimiento podía sufrir. El Historicismo surgió en Alemania, un país que, antes de su

primera unificación en 1870, acumulaba un importante retraso frente a Francia y Gran Bretaña

y, por tanto, las cuestiones de desarrollo económico ocupaban un lugar central en sus teorías.

La aparición del socialismo es inseparable del desarrollo de la clase trabajadora y de los

problemas que debía soportar en el contexto de una sociedad industrial. Sin la Depresión del

29, hubiera sido difícil que el keynesianismo hubiera adquirido el auge que conoció después de

la II Guerra Mundial. Y, sin los problemas económicos surgidos a partir de 1970, quizás el

monetarismo, la Escuela Austríaca, la Escuela de la Public Choice y la Economía de la Oferta no

hubieran tenido el predicamento que llegaron a alcanzar. Sólo viendo las ideas expuestas bajo

la luz de las circunstancias en las que surgieron, se puede llegar a comprender las mismas con

rigor y profundidad.

2.- El gran problema que siempre debemos enfrentar es nuestro conocimiento insuficiente de

la realidad. Frente a la Física o la Química, la Economía no tiene la posibilidad de hacer

experimentos para verificar que las teorías son correctas. Tiene que ir acumulando evidencia

empírica, que siempre va a ser contradictoria, para intentar discernir si algunos postulados

pueden ser considerados sólidos o no. Aunque los datos no parecen confirmar que el "estado

estacionario" de la Escuela Clásica exista efectivamente, tampoco es descartable que la

economía mundial pueda llegar a un límite superior por encima del cual el PIB global no pueda

crecer. En una crisis o recesión, es muy difícil discernir mientras sucede si obedece a un puro

carácter coyuntural que puede ser solventado con políticas expansivas de demanda o si

corresponde a factores estructurales que necesitarían, más bien, de reformas decididas y

contundentes. Determinar si la oferta monetaria está creciendo a nivel satisfactorio o si puede

dar lugar a problemas de inflación o deflación sólo puede ser determinado, en la mayoría de

los casos, a posteriori cuando los efectos de las decisiones tomadas ya han tenido lugar. Por

todo ello, las afirmaciones tajantes y la ausencia de matices suelen ser los caminos más cortos

para caer por el despeñadero. A pesar de ello, en los debates sobre economía siguen

prevaleciendo, por desgracia, la exposición de pretendidas verdades absolutas antes que una

mirada fría y sensata a la realidad.

3.- Incluso, aunque sea posible que la ciencia económica llegue a un conjunto de postulados

más o menos irrefutables, siempre hay que contar con el papel de la política. Cuando las

doctrinas económicas acaban siendo aplicadas por los gobiernos, su aplicación nunca es pura y

siempre está condicionada por objetivos a corto plazo, por intereses económicos y grupos de

influencia y por la voluntad y deseo de los gobernantes de permanecer en el poder antes que

por una consideración privilegiada de atender al interés general. Al final, los distintos estados

por los que ha pasado la política económica acaban siendo influidos, muy significativamente,

por las contradicciones de las medidas adoptadas y por la incapacidad de atender a los

problemas reales en la medida en que ello puede suponer alterar las relaciones de poder

existentes. Por ello, las crisis económicas no son, en muchas ocasiones, sólo económicas sino

también sociales y políticas. A pesar de que tendemos a pensar que, en el funcionamiento de

la economía, las medidas de los gobiernos son decisivas y fundamentales, el margen de

maniobra con que los mismos cuentan es más reducido de lo que imaginamos y las estructuras

económicas, sociales, culturales e ideológicas existentes tienen un peso relevante a la hora de

determinar la marcha de un país. La complejidad de las sociedades modernas provoca que las

doctrinas económicas sean sólo un vector más a la hora de diseñar la política económica y, en

función de ello, las medidas adoptadas, más que el remedio para una posible enfermedad,

acaban siendo, muchas veces, un síntoma más de aquella.

4.- En la situación actual de crisis, llama la atención que no parezcan surgir nuevas ideas y

teorías que, basándose en el conocimiento adquirido en los últimos años, sirvan para dar

explicaciones más rigurosas de lo que ha sucedido y se planteen soluciones que puedan ayudar

a retomar la senda de la prosperidad. De hecho, uno de los problemas que parecen existir para

salir de la actual situación de parálisis es, precisamente, la falta de ideas nuevas. Posiblemente,

la única opción sensata sea la de ser eclécticos y pragmáticos: no cerrarse a ninguna opción

pero huir de los dogmatismos inútiles. Al mismo tiempo, conviene ir imaginando, a la luz de los

sucesos de las últimas décadas, nuevas formas de ver la economía que sirvan para hacernos

avanzar en nuestro grado de conocimiento y en nuestra capacidad de actuación. Una mezcla

razonable de prudencia y audacia puede ser el camino adecuado para avanzar en el futuro.

Una vez vistas las distintas escuelas, debemos pasar a ver lo que ocurrió en la realidad, a

analizar las distintas etapas por las que, en las economías occidentales, ha pasado el desarrollo

del sector público. Empezaremos con ello en la siguiente entrada.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (VIII)

Hasta ahora, hemos visto las diversas teorías que se han formulado sobre cuál debía ser el

papel del sector público. A partir de hoy, vamos a ver la evolución real que ha experimentado

el sector público en los últimos 250 años.

2.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SECTOR PÚBLICO.

Cuando se aborda este tema, casi siempre se suele establecer un paralelismo tajante e

inequívoco entre las diversas teorías que hemos repasado y las diferentes etapas que el campo

de acción del sector público ha experimentado. Este paralelismo no es correcto por dos

motivos:

1.- El primero, porque la política económica real nunca coincide exactamente con la política

económica propuesta desde el ámbito académico. En la política económica real, influyen las

características del entorno social, la influencia de intereses empresariales y económicos

articulados a través de grupos de presión, las resistencias que siempre existen a cualquier tipo

de cambio, los elementos culturales, los propios intereses políticos y una infinidad de vectores.

POLÍTICA ECONÓMICA REAL

PLANTEAMIENTOS

ACADÉMICOS

ENTORNO

SOCIAL

GRUPOS DE

PRESIÓN

RESISTENCIAS

AL CAMBIO

ELEMENTOS

CULTURALES

INTERESES

POLÍTICOS

En virtud de este conjunto de circunstancias, es fácil deducir que no resulta sencillo que la

política económica que se realice guarde un mínimo de coherencia ni que, mucho menos, se

aproxime a su condición óptima. Las múltiples influencias que actúan llevan a la inevitable

conclusión de que sólo el azar podría conducir a que el conjunto de medidas que aplica un

gobierno fuera, en cada momento, el más conveniente y ajustado a la coyuntura vigente. Ello

acaba generando disfuncionalidades en el sistema económico que acaban provocando cambios

(bruscos, en la mayoría de las ocasiones) de las políticas económicas aplicadas.

2.- El segundo, que, en gran medida por los motivos expuestos en el párrafo anterior, existen

importantes diferencias entre diferentes países en relación a las políticas económicas que han

aplicado. Por ello, toda generalización implica, necesariamente, una simplificación y, a veces,

simplificar es perder de vista matices importantes que sirven para explicar diferentes

fenómenos que pueden resultar, a primera vista, difíciles de comprender o, lo que es peor, son

comprendidos de forma errónea. (En el tercer apartado de esta serie, veremos un claro

ejemplo de ello.)

Partiendo de que vamos a hacer un resumen de las distintas etapas, debemos advertir que,

necesariamente, como hemos explicado, deberemos hacer algunas simplificaciones y, en

consecuencia, todo el proceso que vamos a exponer fue mucho más complejo que la

descripción que haremos del mismo. Para proceder a dicha descripción, vamos a utilizar el

concepto de “paradigma”. Dicho concepto proviene del filósofo estadounidense Thomas Kuhn

(1922-1996) y de su obra La estructura de las revoluciones científicas (1962). Para Kuhn,

cualquier disciplina científica se desarrollaba bajo un conjunto de ideas, principios y

planteamientos asumidos como irrenunciables, los cuales se engloban bajo la denominación

única de “paradigma”. Mientras que las conclusiones que se obtienen son coherentes con las

observaciones que proceden de la realidad, el paradigma no es puesto en duda. Pero si entre

las conclusiones y la evidencia empírica surge una contradicción que no hay forma de resolver,

se acaba eliminando el paradigma anterior y se sustituye por uno nuevo. Partamos, por

ejemplo, de la astronomía. Originalmente, se consideraba que el Sol giraba alrededor de la

Tierra. Cuando los avances tecnológicos fueron proporcionando datos más amplios del

Universo, surgió una contradicción básica entre los postulados que se derivaban de la teoría

científica y las observaciones que se iban realizando. Se intentaron introducir cambios en el

paradigma para hacer compatibles ambos elementos pero, al final, tuvo que renunciarse al

mismo y sustituirlo por uno nuevo: había que admitir que era la Tierra la que giraba alrededor

del Sol. Otros ejemplos parecidos se refieren a la visión sobre el mecanismo de la circulación

sanguínea o la sustitución de la dinámica newtoniana por la relativista.

En relación a la política económica, sucede algo similar. Cuando un conjunto de principios

inspiran medidas que parecen permitir el cumplimiento de determinados objetivos

(crecimiento, empleo, aumento del nivel de vida…), no se ponen en cuestión esos principios

últimos que guían el diseño de las medidas aplicadas. Pero cuando la economía parece no

funcionar, se cambian los principios para intentar corregir las disfuncionalidades aparecidas.

Desde este punto de vista, podríamos hablar de 5 paradigmas diferentes: paradigma liberal,

paradigma nacionalista, paradigma del socialismo real, paradigma keynesiano y paradigma

neoliberal. Cada uno de ellos, viene marcado por una visión radicalmente diferente de cómo

debían ser las políticas de asignación de recursos, de estabilización, de redistribución de la

renta y de desarrollo económico (que eran las cuatro áreas en que, como hemos visto en

entregas anteriores, se podía subdividir el conjunto de intervenciones realizadas desde el

sector público).

A.- PARADIGMA LIBERAL (1776-1933).- Las políticas aplicadas en este largo período en la

mayoría de los países occidentales (ya veremos que, a partir de 1870, empezaron a surgir

excepciones) vinieron inspirados por los postulados de las escuelas clásica y neoclásica. En

función de ello, los principios que rigieron el conjunto de medidas que se tendían a adoptar

fueron los siguientes:

1.- Políticas de asignación de recursos.- Ante todo, se consideraba inamovible la idea de que el

presupuesto debía estar siempre equilibrado: los gastos nunca debían ser superiores a los

ingresos. Desde el punto de vista de los ingresos, es decir, básicamente de los impuestos

recaudados por la Hacienda Pública, debían ser los más bajos posibles, por dos motivos

diferentes:

a.- Como las actuaciones por parte del sector público debían ser siempre limitadas (defensa,

orden público, justicia, infraestructuras…), no se debía recaudar más allá del nivel de gasto

necesario para atender dichas funciones básicas.

b.- Una subida de impuestos implicaría, en todo caso, una intervención innecesaria que

provocaría siempre una reducción de la actividad.

En relación al sector exterior, la tendencia siempre fue la de la apertura comercial,

favoreciendo todo tipo de intercambios con otros países, reduciendo trabas y aranceles.

2.- Políticas de estabilización.- En esta época, se consideró, como vimos, que el mercado tendía

a corregir automáticamente cualquier desequilibrio y, en consecuencia, no era necesaria

ninguna intervención contracíclica para resolver un problema de recesión o desempleo. En

todo caso, a raíz de las aportaciones de Wicksell

(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-iii.html), se

empezó a plantear que, si una economía presentaba problemas de desempleo o de baja

actividad, la reducción de tipo de interés era el medio idóneo para resolverlos con rapidez. Ni

se llegaron a plantear medidas monetarias de mayor complejidad (en la medida, además, que

si se llegaba a contar con las reservas de metal precioso suficientes, la tendencia era adoptar el

patrón oro y, en consecuencia, hacer depender la oferta monetaria del nivel existente de las

citadas reservas) ni a concebir que las políticas fiscal o presupuestaria pudieran ayudar a

recuperar la senda del crecimiento.

3.- Políticas de redistribución de la renta.- Igualmente, tampoco se consideraba que en esta

área había que contemplar algún tipo de medidas. Los beneficios obtenidos por los

empresarios y las retribuciones salariales vendrían dados por las condiciones de mercado y, en

consecuencia, cualquier interferencia del gobierno sólo serviría para crear distorsiones que

perjudicarían a la marcha de la economía. Para prevenir cualquier contingencia, los agentes

económicos debían regirse por el principio de responsabilidad individual, de modo que debían

ahorrar los recursos necesarios para prevenir cualquier hecho (nacimientos, accidente,

enfermedad, jubilación…) que implicara mayores gastos o alterara la percepción normal de

ingresos, sin que el sector público tuviera que asumir ningún papel en ello. Únicamente, de

forma decidida, en primer lugar, en el aspecto educativo y, de modo más tímido, en el aspecto

sanitario, después, se llevaron a cabo actuaciones que implicaban una mayor presencia del

sector público.

4.- Políticas de desarrollo económico.- Bajo este paradigma, no se consideraba necesario

instrumentar medidas específicas para promover el desarrollo económico de un país o de un

territorio. Bastaba con facilitar la propiedad privada de los bienes y el libre desenvolvimiento

de la iniciativa individual. Con ello, bastaría para que un país o territorio creciesen y se

desarrollasen, sin que se tuviera que llevar a cabo acciones adicionales.

Los importantes crecimientos que experimentaron Reino Unido y Estados Unidos parecían ser

el mejor ejemplo de que este paradigma era el correcto y fue el predominante en las políticas

adoptadas por los países occidentales. Saber cómo llegó a quebrar a raíz de la crisis del 29,

requiere explicar antes cómo surgieron dos alternativas al mismo en 1870 y 1917,

respectivamente.

B.- PARADIGMA NACIONALISTA (1868-?).- Como ven, no hemos puesto fecha de conclusión

del mismo porque, aunque ha cosechado múltiples y estrepitosos fracasos, suele renacer con

fuerza en momentos de crisis o en momentos en que se impone la idea de que es necesario un

punto de inflexión inequívoco. A corto plazo, suele dar resultados positivos pero, a largo plazo,

sin embargo, siempre se demuestra insostenible. Lo aplicó el Japón posterior a la Revolución

Meiji (e, incluso, después de la II Guerra Mundial, marcó de forma indeleble el sistema

económico nipón), la Alemania unificada a partir de 1870, se aplicó en Latinoamérica inspirado

por los economistas de la CEPAL (Comisión Económica de la ONU para América Latina), con

Raúl Prebisch a la cabeza, bajo el nombre de Modelo Industrializador Sustitutivo de

Importaciones (el antecedente del peronismo en Argentina es fundamental para comprender

el desarrollo posterior de esta tendencia en Latinoamérica) y en España se empezó a aplicar en

época de la Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930) y se llevó a su máxima intensidad en los

primeros veinte años del régimen de Franco (1939-1959).

El paradigma nacionalista suele imponerse en países cuyo grado de desarrollo es menor que el

de los países más avanzados (pero ello no es, ni mucho menos, una regla fija: a veces,

sociedades prósperas que viven momentos de desorientación también se entregan a él –

observen, si no, las elevadas expectativas electorales actuales del Frente Nacional en Francia-).

La premisa básica de este paradigma es que es necesaria la intervención del Estado para el

desarrollo de un país. Implícitamente, se parte de que un sistema de libre mercado y de

apertura al exterior sólo funciona cuando el grado de desarrollo es elevado. Mientras que ello

no suceda, es inevitable la limitación de la entrada de bienes de otros países y el desarrollo de

acciones por parte del gobierno para favorecer la industrialización y el avance económico.

Como vemos, este modelo no rechaza, en principio, la existencia de la propiedad privada ni

considera que deben desaparecer las clases sociales como lo hace el paradigma del socialismo

real que veremos a continuación. Lo que cree es que los intereses de todos los ciudadanos

deben estar subordinados al interés nacional. Al contrario que el liberalismo, no piensa que la

búsqueda del interés individual es el mejor camino para satisfacer el interés general sino que

cree que el interés general tiene una personalidad propia y diferenciada y que la búsqueda

exclusiva del interés individual puede perjudicar al conjunto de la ciudadanía, pudiendo llegar

a ser, en consecuencia contraproducente. La consecuencia de este planteamiento es que, en

muchas ocasiones, el diseño de las medidas de política económica se realiza empleando el

corporativismo como instrumento: es decir, mediante la creación de órganos donde quedan

representados los diferentes intereses en pugna (empresarios, trabajadores, sectores

productivos…) y los mismos indican al gobierno qué medidas son las aconsejables.

Por todo lo dicho, las diferentes áreas de la política económica tienen las siguientes

características:

1.- Política de asignación de recursos.- Aparte de las funciones básicas asumidas por el Estado

liberal, se amplía el área de actuación, con un mayor gasto en educación y sanidad, dando,

además, gran importancia a la construcción de infraestructuras y a la creación de empresas

públicas que realicen actividades que la iniciativa privada no ha llegado a desarrollar. Desde el

punto de vista de la apertura comercial, la opción más decidida era la del proteccionismo,

implantando fuertes aranceles frente a los productos extranjeros, así como medidas de

limitación del volumen adquirido y otros tipos de controles.

2.- Políticas de estabilización.- Cuando nació el paradigma nacionalista, aún no habían tenido

lugar las aportaciones keynesianas por lo que las políticas contracíclicas no son parte

consustancial del mismo. Sin embargo, después de la II Guerra Mundial, sí que se pudieron

adoptar con entusiasmo el gasto público y la expansión monetaria como palancas para poder

acelerar el crecimiento económico. Ello se veía favorecido por el hecho de que este paradigma

tendía a renunciar a las medidas de disciplina monetaria y, por tanto, prefería los patrones

fiduciarios a los patrones metálicos. El conjunto de medidas establecidas provocaba que el

gran problema a corto plazo de las políticas de estabilización no fueran la tasa de crecimiento

o el nivel de empleo sino la tasa de inflación. La gran cuestión a la que había que hacer frente

era a que los precios tendían a descontrolarse al alza en este modelo por lo que ello se

acababa convirtiendo en uno de los elementos que echaba por tierra todo el sistema

implantado. El segundo factor era el desequilibrio exterior. Porque, a pesar de que existían

fuertes limitaciones a comerciar con otros países, al final, al destinar recursos que derivaban

en actividades para el que el país no era competitivo, se obtenían productos que no eran

exportables pero que sí que impulsaban la demanda vía salarios y adquisición de inputs en el

interior.

3.- Políticas de redistribución de la renta.- En la medida en que este paradigma busca aunar a

todos los grupos y clases sociales en torno a un mismo proyecto, ha tendido a implantar

medidas de carácter social para mejorar la situación de los segmentos más desfavorecidos.

Recordemos que, como ya dijimos en su momento

(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-iv.html),

que fue en la Alemania de Bismarck donde nació el Estado del Bienestar.

4.- Políticas de desarrollo económico.- Todas los tipos de medidas que hemos visto hasta ahora

tenían como fin último acelerar el crecimiento económico del país y avanzar en su grado de

desarrollo económico. Como hemos dicho, a corto plazo este modelo sí logra acelerar,

normalmente, las tasas de crecimiento pero el problema es que ese proceso de desarrollo que

podemos denominar “hacia dentro” acaba generando dos problemas para los que no se suele

encontrar solución: la inflación y el desequilibrio externo. Para no rectificar las características

del paradigma, lo que se suele hacer es imponer controles adicionales (limitaciones a las

subidas de precios, trabas crecientes para comerciar con el exterior y a los movimientos de

capitales…) que para lo único que sirven es para provocar distorsiones adicionales. (En este

sentido, el nazismo y el fascismo no serían sino extremos radicalizados de este paradigma.)

C.- PARADIGMA DEL SOCIALISMO REAL (1917-1989).- Situamos las fechas de este paradigma

entre la Revolución de Octubre en Rusia (la cual, según el calendario occidental, fue en

noviembre) y la caída del Muro de Berlín. No entraremos a fondo en su análisis y diremos tan

sólo que se basó en la propiedad estatal de los medios de producción y en eliminar los

mecanismos de mercado por los sistemas de planificación económica.

Si observamos las fechas que hemos indicado, hubo largos períodos en que el paradigma

liberal se solapó con el paradigma nacionalista (1868-1933) y el paradigma del socialismo real

(1917-1933). Como veremos en la siguiente entrada, entender las implicaciones de estos

solapamientos es fundamental para explicar por qué el paradigma liberal acabó saltando por

los aires.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (IX)

En la anterior entrada, explicamos cómo el paradigma liberal tuvo una larga vida que podemos

decir que comenzó con la independencia de Estados Unidos y la publicación de La Riqueza de

las Naciones de Adam Smith en 1776 y que terminó, tras el estallido de la crisis de 1929, con el

inicio del New Deal del presidente norteamericano Franklin Delano Roosevelt en 1933.

Entre medias, tuvo que convivir con el paradigma nacionalista (muy influido por la Escuela

Historicista y por el “principio de las industrias nacientes”) que hizo su presencia en Japón en

1868 tras la Revolución Meiji y en Alemania a partir de su unificación en 1870.

Adicionalmente, el triunfo de los bolcheviques y el nacimiento de la Unión Soviética en 1917

supusieron un nuevo desafío que generó problemas y tensiones añadidos en el período de

entreguerras.

El período anterior a 1914 es conocido como la Belle Époque y es recordada como una etapa

próspera y llena de felicidad, chispeante y divertida. Autores como Stefan Zweig

(http://es.wikipedia.org/wiki/Stefan_Zweig), basaron su obra en la melancolía por el “paraíso

perdido”, asociada, en su caso, a la desintegración del imperio austrohúngaro. Lo más

llamativo es que el hecho que sirvió de chispa al suceso letal (que fue, obviamente, la I Guerra

Mundial) ocurrió casi por casualidad. Los terroristas que planearon atentar contra el duque

Francisco Fernando de Austria y su esposa, Sofía Chotek, en su visita a Sarajevo el 28 de junio

de 1914, ya habían fracasado cuando, uno de ellos, Gavrilo Princip vagaba por la ciudad sin

saber qué hacer. De repente, el chófer que conducía a los herederos del trono austrohúngaro

equivocó el trayecto. El general Potoirek, quien los acompañaba, dio órdenes al conductor

para que retrocediera inmediatamente. Yendo el coche lentamente marcha atrás, Princip se

encontró con que, delante de él, tenía a los dos objetivos que su grupo se había marcado y,

simplemente, disparó a ambos. Cuatro años después, Europa estaba destrozada y el

comunismo y los nacionalismos plantaron cara a un liberalismo que se vio arrinconado tras la

Depresión del 29.

Recreación atentado contra Francisco Fernando de Austria y su esposa, Sofía Chotek

La gran pregunta que podríamos hacernos es cómo un estado de cosas aparentemente idílico

quedó hecho trizas por dos simples disparos. La posible respuesta podría ser que, en última

instancia, era menos idílico de lo que después se llegó a pensar. Alternativamente, también

podríamos pensar que, para unos era idílico pero para otros no. Y, finalmente, también

podríamos considerar que todo fue fruto de una determinada mentalidad: aquella que hizo

posible el progreso, también llevaba implícita la semilla de la destrucción. Hasta cierto punto,

hubo un poco de todo ello.

Europa antes de la I Guerra Mundial

Europa después de la I Guerra Mundial

Hubo tres elementos esenciales que acabaron provocando que el sistema anterior a 1914

volara por los aires como consecuencia de la I Guerra Mundial y de la Depresión del 29:

1.- El primero, la ausencia de una arquitectura institucional a nivel internacional que sirviera

para canalizar y hacer compatibles los intereses en conflicto de los diferentes países.

2.- El segundo, la absoluta falta de previsión sobre qué mecanismos se podían adoptar ante el

acaecimiento de crisis de origen monetario o financiero.

3.- Finalmente, la ausencia de mecanismos de cobertura eficaces para proteger la situación de

los segmentos sociales más débiles en caso de crisis económicas agudas.

El primer elemento supuso, en realidad, la gran contradicción existente en el paradigma

liberal. Recordemos que uno de los pilares del mismo era la apertura comercial al exterior y la

defensa de que no debían existir ni elevados aranceles ni trabas administrativas ni burocráticas

al libre intercambio de bienes entre los distintos países. El gran problema era que, en la

práctica, el intenso juego político y estratégico llevado a cabo para ganar influencias de poder

en áreas geográficas relevantes provocó, al final, que el concepto de libre comercio quedara

claramente desvirtuado y cediera peso a una descarnada lucha por ganar capacidad de control

sobre países cuyo poderío estaba claramente por debajo del de las grandes potencias. Este

proceso acabó por provocar un complejo juego de alianzas que llevaba implícita la posibilidad

de que estallara un conflicto a gran escala a partir de un incidente mínimo.

A la hora de enjuiciar quién tuvo la responsabilidad principal de que el conflicto de 1914

estallase, la culpa se le suele achacar a los imperios centrales (Alemania y Austria-Hungría)

pero no se puede negar que los mismos no hicieron más que entrar en una dinámica en la que

Gran Bretaña, Francia o Estados Unidos (entre otros) también estaban. Sólo hay que

mencionar los intentos de Estados Unidos y de Gran Bretaña por extender su influencia en

América Latina, el reparto colonial de África que tuvo lugar en la Conferencia de Berlín de

1884-1885 (http://es.wikipedia.org/wiki/Conferencia_de_Berl%C3%ADn), donde los grandes

países beneficiados fueron Gran Bretaña y Francia, y los esfuerzos británicos en Asia que

condujeron a las Guerras del Opio con China (http://es.wikipedia.org/wiki/Guerras_del_Opio)

y al control de los actuales territorios de India, Pakistán, Bangladesh, Birmania y Maldivas

(http://es.wikipedia.org/wiki/Raj_brit%C3%A1nico). Al mismo tiempo, hay que recordar las

teorías del inglés Halford Mackinder (http://es.wikipedia.org/wiki/Halford_John_Mackinder),

ideadas para conseguir el dominio de Gran Bretaña a nivel mundial

(http://es.wikipedia.org/wiki/Teor%C3%ADa_del_Heartland).

Se puede decir que Gran Bretaña, Francia o Estados Unidos siguieron una estrategia ajustada

al liberalismo de fronteras hacia adentro pero, de fronteras hacia afuera, adoptaron una

estrategia estrictamente nacionalista. Alemania y Japón, en cambio, adoptaron una visión

nacionalista tanto de fronteras hacia adentro como de fronteras hacia afuera. Esa situación no

podía prolongarse en el tiempo y lo lógico hubiera sido que hubiera habido un proceso de

negociación entre los distintos países (que hubiera sido, a la fuerza, complejo) y se hubiera

construido un entramado institucional que hubiese permitido canalizar los conflictos

internacionales que pudieran surgir y que hubiese servido para llegar a hacer compatibles los

diferentes intereses en liza. La mentalidad imperante no asumió que ese hubiera sido el

camino correcto y, al final, el atentado de Sarajevo condujo a una evidente sobrerreacción que

desembocó en un cataclismo de colosales dimensiones.

Pero, aún siendo ello grave, no quedó ahí todo. Finalizada la guerra, los intereses

geoestratégicos pesaron más que una solución razonable de los problemas de la etapa

anterior. Aunque se creó la Sociedad de Naciones

(http://es.wikipedia.org/wiki/Sociedad_de_Naciones), institución que resultó manifiestamente

insuficiente, las enormes compensaciones de guerra exigidas a Alemania (hecho ya

denunciado por Keynes en Las consecuencias económicas de la paz -

http://en.wikipedia.org/wiki/The_Economic_Consequences_of_the_Peace, 1919-) y el diseño

de fronteras hasta cierto punto artificiales en Europa del Este y Oriente Próximo tras las

desmembraciones del imperio austrohúngaro y del imperio otomano (con la creación de países

como Yugoslavia y Checoslovaquia que dejaron de existir tras el fin de la Guerra Fría) llevaron

consigo consecuencias bastante perjudiciales que se dejaron sentir en todo el período de

entreguerras. La desaparición del ancla de seguridad que suponía el patrón oro anterior a 1914

y la ausencia de un mecanismo internacional que lo sustituyera provocaron desórdenes

monetarios como las hiperinflación vividas en Alemania (que llegó a alcanzar el

1.000.000.000.000 % en 1923), en Austria (en los años 1921-1922, con un pico del 129% de

inflación mensual), en Hungría (en 1923-1924, con un máximo de alza de precios del 97,9% al

mes) o Polonia (en 1923-1924, con una tasa de inflación mensual que llegó al 275%). Detrás de

estos procesos hubo una expansión incontrolada de la oferta de dinero (como medio de

financiación de los estados, muchos de ellos de reciente creación, ante la escasez de recursos

disponibles) y una desarticulación de las anteriores estructuras productivas, mercantiles y de

distribución vigentes, las cuales dejaron de existir con el nuevo mapa que hizo su irrupción tan

abruptamente. Pero esta misma expansión monetaria, en los países triunfadores, con sus

estructuras industriales y comerciales más o menos intactas, provocó una expansión artificial

que se tradujo en una burbuja bursátil de grandes dimensiones financiada, en gran medida,

con crédito bancario. En cualquier caso, el escenario económico internacional, con países

postrados tras el fin del conflicto bélico, relaciones económicas desestructuradas y ausencia de

un marco institucional y político estable no ofrecían las condiciones para un crecimiento

sostenido a largo plazo.

Ello se vio claramente cuando el 24 de octubre de 1929 (el famoso “jueves negro”), el índice

Dow Jones de Wall Street cayó un 9%. Fue el inicio de una espiral de pánico, agudizada el

Lunes Negro (28 de octubre) y el Martes Negro (29 de octubre) con caídas incluso mayores (13

y 12%, respectivamente). La caída del valor de las acciones produjo el impago de los préstamos

que se habían concedido para financiar su adquisición (ya que, como hemos dicho, el papel del

crédito bancario fue clave para que tal burbuja tuviera lugar) y ello llevó a una cadena de

quiebras bancarias que hicieron extender el efecto del crash bursátil a toda la economía.

Fue así como, ante la ausencia de una red de protección social bien configurada, los efectos de

estas crisis fueron brutales y demoledores generando graves problemas sociales que

empujaron, entre otros factores, a un nuevo conflicto bélico, aun de mayores proporciones, a

partir de 1939.

Aunque pueda parecer que, con esta explicación, nos hemos desviado del tema principal de

esta serie, en realidad ello no es así. Porque sólo comprendiendo este contexto es posible

entender cómo fue el paradigma keynesiano que se consolidó a partir de 1945. La sucesión de

shocks que tuvieron lugar a partir de 1914 pareció convencer a muchos de que había que ir a la

raíz de los problemas. Por ello, aunque hay quienes critiquen con acritud la política económica

adoptada en el período 1945-1973, hay que comprender que la misma nació como respuesta a

un inmenso cataclismo que, como es lógico, había que afrontar con decisión para que no se

volviera a repetir. Aunque este nuevo paradigma trajo consigo problemas de naturaleza muy

diferente, no se puede dejar de admitir que consiguió solucionar los problemas que pretendía

resolver. Lo veremos en la próxima entrada de la serie.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (X)

En la anterior entrada, vimos cómo la quiebra del paradigma liberal provocó la necesidad de

crear un nuevo marco de política económica. De hecho, los principales rasgos del nuevo

paradigma imperante, el keynesiano, fueron una respuesta clara a los problemas que se

habían presentado con anterioridad. Adicionalmente, tras el final de la II Guerra Mundial,

surgió una nueva dificultad, centrada en el desafío que suponía la existencia de la Unión

Soviética, su conversión en gran potencia y la existencia, por ende, de un sistema alternativo al

que suponía el de economía de mercado.

D.- PARADIGMA KEYNESIANO (1933-1981).- Establecemos como fechas de referencia el

momento en que Franklin Delano Roosevelt asume la presidencia de Estados Unidos (4 de

marzo de 1933) y el momento en que lo hace Ronald Reagan (20 de enero de 1981).

Se suele simplificar esta etapa caracterizándola como une época en que, meramente, hubo un

mayor intervencionismo público pero la realidad es bastante más compleja. Como dijimos en

la anterior entrada, el primer problema que se llevó por delante el paradigma liberal fue la

ausencia de una arquitectura institucional eficaz a nivel internacional. Y, precisamente, lo

primero que se llevó a cabo tras finalizar la II Guerra Mundial fue la creación de esa

arquitectura. Desde el punto de vista político, se articuló todo un sistema de organizaciones en

torno a la ONU (Organización Mundial de la Salud, UNESCO, Organización Internacional del

Trabajo – creada en 1919 pero que se convirtió en el organismo especializado de Naciones

Unidas en materia laboral-, UNICEF, UNCTAD…) que, a pesar de sus importantes limitaciones,

ha servido para que no se vuelva a repetir un conflicto de la virulencia de la Primera y Segunda

Guerra Mundiales. Desde el punto de vista regional, surgieron procesos de integración que

sirvieron para vincular los intereses de antiguos enemigos, siendo el caso del Mercado Común

Europeo el más paradigmático y significativo.

Desde el punto de vista económico, los dos mecanismos fundamentales que se crearon fueron

el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, en sus siglas en inglés) y el Acuerdo de

Bretton Woods, que llevó a la creación del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco

Mundial (BM) y el establecimiento de un sistema de patrón cambios-oro con el dólar como

moneda de referencia (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/10/rio-arriba-o-cual-es-

el-origen-de.html).

El GATT funcionó a través de numerosas rondas de negociaciones (Ronda de Ginebra – 1947-,

Ronda de Annecy (1949), Ronda de Torquay – 1951-, II Ronda de Ginebra – 1956-, Ronda Dillon

– 1962-, Ronda Kennedy -1967-, Ronda Tokyo – 1973 a 1979- y Ronda Uruguay – 1986 a 1993-,

la cual dio lugar a la Organización Mundial de Comercio, que sustituyó al GATT). En cada una

de ellas, se fueron eliminando barreras comerciales que no sólo afectaban al libre intercambio

de bienes sino también al de servicios y acabaron incluyendo aspecto como los relativos a la

propiedad intelectual. La liberalización acabó alcanzando sectores tan delicados para las

economías occidentales (por la competencia que provenía de los países en vías de desarrollo)

como el textil y el agrícola.

Si el GATT se refería a los aspectos comerciales, el Acuerdo de Bretton Woods estaba

relacionado con los aspectos monetarios y financieros. Ante la quiebra del patrón oro, se

decidió implantar un sistema de tipos de cambio fijos donde cada moneda tuviera un tipo

central frente al dólar con una banda de fluctuación posible del 1%. Todas las monedas se

podrían intercambiar frente al dólar a ese tipo de cambio y, a su vez, el dólar se podría

intercambiar por oro a la razón de 35 dólares por onza, ya que Estados Unidos era el único país

con reservas de oro suficientes para asumir tal obligación. El sistema, por tanto, sin poder ser

definido, en puridad, como un patrón oro clásico, lo era indirectamente a través del dólar.

El hecho que podría echar abajo el sistema era la aparición de déficits exteriores que hicieran

imposible mantener los tipos de cambio fijados. Para superar tal circunstancia, se crearon el

FMI y el BM. El FMI estaría destinado a la concesión de créditos a corto plazo con el objetivo

de solucionar los desequilibrios económicos derivados de déficits en la balanza de pagos y el

BM a operaciones a largo plazo destinadas a favorecer el desarrollo económico. Por tanto, el

FMI atendería, en principio, a la vertiente coyuntural mientras que el BM lo haría a la vertiente

estructural de los sistemas económicos.

Posteriormente, habrá que tener en cuenta la combinación de estos dos mecanismos (GATT y

Bretton Woods) porque tienen gran importancia para explicar los efectos que tuvieron las

políticas económicas que fueron aplicadas a nivel nacional.

A partir de 1945, los gobiernos adquirieron un mayor protagonismo en la gestión de la

economía. Este mayor protagonismo adoptó diversas variantes:

1.- La utilización activa de las políticas fiscal y presupuestaria con el fin de estabilizar el ciclo

económico. Es decir, se trataría de que las recesiones fueran menos agudas y los períodos de

expansión no se prolongaran excesivamente acentuando los posibles desequilibrios del

sistema económico. Fue en Estados Unidos donde esta vertiente del paradigma tuvo más peso

porque implicaba el menor grado posible de intervención en los mecanismos de un sistema de

libre mercado, sistema que no sólo no era puesto en cuestión en dicho país (lo cual se revela

en la escasa trascendencia que los movimientos de carácter socialista han tenido allí) sino que

era aceptado y defendido como el más idóneo en cualquier caso y el que garantizaba un mayor

grado de progreso económico y social. La utilización de las políticas anticíclicas tuvo su máximo

éxito y apogeo durante la Administración Kennedy-Johnson en el período 1960-1964. Para salir

de la recesión económica que se había producido a finales de la década de los 50, se adoptó

una estrategia deliberada de generación de déficit público mediante la combinación de una

reducción temporal de impuestos y la concesión de subsidios a la inversión. Al mismo tiempo,

para impedir la subida de tipos de interés que esta política provocaría, la Reserva Federal llevó

a cabo una política monetaria expansiva con el fin de que los tipos de interés se mantuvieran a

un nivel similar al existente antes de la aprobación de las medidas descritas. La salida de la

recesión dio origen al largo período de crecimiento de los años 60 y, con él, a uno de los hitos

que hicieron posible que el keynesianismo llegara a imperar con carácter prácticamente

absoluto en los medios académicos y políticos. (De ahí, la famosa frase de Nixon – aunque hay

dudas sobre la atribución- pronunciada en el año 1971: “Ahora todos somos keynesianos”.)

2.- En el Reino Unido, a raíz del triunfo del Partido Laborista en las elecciones legislativas de

1945 y la llegada de Clement Attlee al cargo de Primer Ministro, se produjo la nacionalización,

aparte del Banco de Inglaterra, de importantes sectores como el carbón, el gas, la electricidad,

los ferrocarriles, la aviación civil y la siderurgia. Con este antecedente, la creación de una

importante red de empresas públicas fue especialmente importante en Europa y, teniendo en

cuenta que existía una mayor tradición que en Estados Unidos con ejemplos derivados del

mercantilismo del Colbert en la Francia del siglo XVIII y del nacionalismo germano a partir de la

unificación de Alemania en 1870, su desarrollo y consolidación fue una constante en todos los

países del continente a lo largo de estos años. Esta vertiente del paradigma keynesiano no

aparece explícitamente y con claridad en la Teoría General y, sólo indirectamente, podríamos

hallar una conexión en la reflexión que realiza Keynes sobre la caída de lo que él llama la

eficacia marginal del capital. Efectivamente, el economista pensaba que existía una tendencia

en las economías capitalistas a la caída de dicha variable, lo cual originaba una caída de la

inversión y, en consecuencia, de la demanda agregada. Para evitar este problema, Keynes

abogaba, como ya vimos, por utilizar la política monetaria, reduciendo todo lo posible los tipos

de interés. La creación de empresas públicas se basó, más bien, en la idea de identificar

aquellos sectores que pudieran ser estratégicos y situarlos bajo la esfera pública con el fin de

que sus niveles de actividad y de inversión no estuvieran sometidos a los condicionantes y

restricciones derivadas de la rentabilidad económico de los mismos. La intención de ello era

dotar al sistema económico de una mayor estabilidad pero este tipo de medidas tuvo

consecuencias que, más adelante, analizaremos con un poco de detenimiento a la luz de los

argumentos expuestos.

3.- El tercer mecanismo alternativo que surgió con la implantación del paradigma keynesiano

fue la planificación indicativa, que tuvo a Francia como principal país valedor. Frente a la

planificación de carácter obligatorio implantada por la Unión Soviética y sus países satélites,

las directrices fijadas por los planes de las economías capitalistas sólo eran de obligado

cumplimiento para el sector público, siendo meras orientaciones para el sector privado. Al

igual que sucedía con el caso de las empresas públicas, no existe en la Teoría General una

defensa de la implantación, con carácter general, de un sistema de planificación (de hecho,

tras una visita a la Unión Soviética, Keynes explicó por qué el sistema socialista allí implantado

iba, finalmente, a fracasar). Sí es cierto que, en el prólogo a la edición alemana de la obra, el

propio economista adujo que en un régimen político como el que estaba vigente en dicho país

(con el nazismo ya en el poder) sería más fácil implantar las medidas que él proponía (palabras

que siempre traen a colación los críticos más acerbos de Keynes para justificar sus ataques

contra el economista) pero hay que entender dicha argumentación en el contexto en el que

fue realizada, es decir, en la reflexión sobre cómo se podía salir de la Gran Depresión y

recuperar la senda del crecimiento económico. Una vez que ello se hubiera producido, es difícil

saber qué hubiera propuesto exactamente Keynes.

Con independencia de estos tres mecanismos (que tuvieron mayor o menor peso según el país

que analicemos), el aspecto que sí fue característico de modo generalizado fue el intenso

desarrollo de políticas sociales: creación de sistemas de pensiones, aprobación generalizada

de subsidios de desempleo, implantación de amplios sistemas públicos de educación y salud y

establecimiento de servicios sociales de atención a la familia, a la infancia, a la tercera edad y a

las personas con algún tipo de necesidades específicas, entre otras medidas. Para financiar

estas medidas, se implementaron políticas fiscales progresivas, es decir, aquellas que

conllevaban tipos impositivos más altos para los segmentos más altos de renta. La conjunción

de políticas sociales y fiscalidad progresiva implicaba un proceso interno de redistribución de la

renta que conllevaba que esta tuviera un reparto más igualitario. Recordemos que en la Teoría

General sí que se propugnaba que este modo de redistribución de la renta significaba un

aumento de la demanda al disponer de mayores ingresos quienes tenían una propensión al

consumo más elevada (los segmentos superiores de renta tendrían una propensión mayor al

ahorro). Con independencia de la dimensión económica de estas medidas, hay que tener muy

especialmente en cuenta que, desde el punto de vista político y social, supusieron un fuerte

dique de contención frente a las ideas que provenían de la Unión Soviética, de modo que, en

términos generales, estos años son recordados como una especie de “edad dorada”

(http://elpais.com/diario/1997/02/23/economia/856652408_850215.html) en la que

crecimiento, equilibrio económico y justicia social eran objetivos que parecía que se podían

alcanzar simultáneamente.

En resumen, podemos decir que la utilización activa de las políticas fiscales y presupuestarias y

los procesos de redistribución de la renta sí encajaban claramente en los postulados de la

Teoría General mientras que la expansión de la red de empresas públicas y la planificación

indicativa iban más allá de lo que fue el planteamiento inicial de Keynes. En una primera

aproximación, ya podemos ver con cierta claridad que, posiblemente, las medidas que se

fueron implantando iban más allá de lo que, desde el punto de vista técnico, se había

recomendado. Tendremos ocasión de profundizar en esta última idea pero, antes, debemos

terminar la entrada refiriéndonos al tercer aspecto que se había llevado por delante el

paradigma financiero, el cual estaba relacionado con la inestabilidad financiera.

Efectivamente, desde el estallido de la Gran Depresión, tuvo lugar la aprobación de una

intensa regulación sobre todo el sistema financiero con el fin de evitar la aparición de nuevas

burbujas y de evitar que los mercados tendieran a una elevación artificial de los precios de los

activos financieros. En esta época, se estableció la amplia labor supervisora sobre las entidades

bancarias con el fin de vigilar sus parámetros de solvencia y liquidez, se fijaron garantías hasta

un cierto límite para los depósitos bancarios, se crearon organismos reguladores para que

velasen por el correcto funcionamiento de los mercados de valores y se mantuvieron

instaurados determinados controles a los movimientos de capitales con el fin esencial de evitar

las maniobras especulativas y los flujos virulentos de salida a corto plazo sin llegar a impedir u

obstaculizar aquellas operaciones que tuvieran fines relacionados con inversiones de carácter

estable y a largo plazo.

La consecución de un contexto de relativa estabilidad y el conjunto de medidas puestas en

marcha por los distintos gobiernos (que suponían un impulso inequívoco a la demanda

agregada) tuvieron absoluta eficacia ya que, al existir un sistema de tipos de cambio fijos, las

políticas fiscales y presupuestarias eran las únicas capaces de alcanzar plena virtualidad. En la

próxima entrada, explicaremos, por un lado, dicha afirmación utilizando el modelo Mundell-

Fleming y, por otro, cómo se quebró la eficacia del mecanismo ante los cambios en las

circunstancias económicas.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XI)

En la anterior entrada, comentamos cómo un sistema de tipos de cambio fijos y una mayor

intervención de los gobiernos fueron notas características del paradigma keynesiano, el cual se

desarrolló, aproximadamente, entre 1933 y 1981. Ambos rasgos no cabe considerarlos como

independientes sino que, en realidad, el primero acabó alimentando el segundo de un modo

que, normalmente, no suele explicarse. En un sistema de tipos de cambio fijos, la política

monetaria carece de autonomía por lo que sólo la política fiscal se convierte en un

instrumento eficaz para su utilización con fines expansivos. Por lo contrario, en un sistema de

tipos de cambio variables, sólo la política monetaria tiene, en última instancia, la virtualidad de

constituir un estímulo positivo.

Para comprender lo que acabamos de decir, hay que recurrir al modelo Mundell-Fleming, que

explica bastante bien la eficacia de las distintas políticas en diferentes regímenes cambiarios.

Así, partimos del modelo IS-LM, el cual sirve para explicar cómo se determina el nivel de

producción (Y) y los tipos de interés (i) en un sistema económico, mediante la interacción entre

los mercados de bienes y servicios y los mercados financieros. La curva IS muestra los

diferentes puntos de equilibrio en los mercados de bienes y servicios, con las diferentes

combinaciones de producción y tipos de interés en las que la inversión y el ahorro coinciden.

Por su parte, la curva LM muestra los diferentes puntos de equilibrio en los mercados

financieros, con las diferentes combinaciones de producción y tipos de interés en las que la

demanda de dinero y la oferta monetaria coinciden.

Para explicar el modelo Mundell-Fleming, hay que incorporar las implicaciones de la existencia

del sector exterior y, para ello, se parte de un nivel de tipo de interés (i*), el cual representa el

nivel de equilibrio de dicho sector. Con un tipo de interés por encima de i*, se producen

entradas de capitales, por lo que el tipo de cambio tiende a revalorizarse. Para evitarlo, hay

que aumentar la oferta monetaria, con el fin de que dicho tipo de cambio se deprecie hasta el

nivel fijo que hay establecido. Cuando los tipos de interés están por debajo de i*, hay salidas

de capitales y el tipo de cambio tiende a depreciarse. Para evitarlo, hay que contraer la oferta

monetaria, de forma que con una menor cantidad de dinero en circulación, el tipo de cambio

pueda apreciarse. El modelo de referencia para partir de una situación de equilibrio es, en

consecuencia el siguiente:

¿Qué sucede si se opta por una política monetaria expansiva? En dicho caso, la curva LM se

desplazaría a la derecha y los tipos de interés caerían por debajo de i*, el nivel de equilibrio,

por lo que Y e i pasarían a tener los niveles Y1 e i1.

En ausencia de sector exterior, dichos niveles se podrían mantener pero hay que tener en

cuenta las implicaciones de aquel en la posibilidad de mantener o no dichos niveles. Como el

tipo de interés ha caído por debajo del nivel de equilibrio i*. Eso provoca que los activos

financieros del país no sean atractivos y, en consecuencia, se produce una salida de capitales

que provocan la depreciación del tipo de cambio. Por ello, como el tipo de cambio es fijo, la

única opción es volver atrás en la expansión monetaria y devolver la cantidad de dinero en

circulación a su nivel original.

La consecuencia obvia de ello es que la política monetaria no es eficaz para lograr un aumento

del nivel de producción. Pero, con la política fiscal, ocurre lo contrario. Imaginemos que se

utiliza dicha política con fines expansivos. Esto supone que la curva IS se traslada a la derecha.

Como el tipo de interés está por encima del nivel de equilibrio i*, lo que provoca que

empiecen a entrar capitales desde el exterior y el tipo de cambio se aprecie. Para devolver a

este al nivel fijo establecido, hay que expandir la oferta monetaria, de modo que la expansión

fiscal original tiene plena eficacia con el complemento de la expansión monetaria posterior.

Gráficamente, ello supone que la curva LM se desplaza hacia la derecha, volviendo los tipos de

interés al nivel i0 y subiendo la producción hasta Y2.

Por lo tanto, el hecho de la mayor intervención de los gobiernos durante esta etapa y la

utilización de políticas fiscales expansivas estaban justificados por el régimen de tipos de

cambio fijos imperantes. Cuando veamos qué sucedió en la etapa posterior, nos daremos

cuenta de que esa misma estrategia no era válida en el contexto de un régimen de tipos de

cambio variables como el que imperó a partir de 1972.

Lo cierto es que las políticas aplicadas a partir de 1945 implicaban un estímulo continuo a la

demanda agregada. Ello ayudó a lograr elevadas tasas de crecimiento en un contexto

económico favorable. Sin embargo, cuando ese contexto cambió, el paradigma se vino abajo.

En la próxima entrada, veremos cuáles fueron los cambios que provocaron que hubiera que

cambiar de paradigma.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XII)

En las anteriores entradas, hemos visto cómo los elementos que configuraron el paradigma

keynesiano estimularon una mayor intervención del sector público y una combinación de

políticas que tendían a impulsar la demanda agregada mediante una expansión tanto fiscal

como monetaria. Igualmente, las políticas de redistribución de la renta también ayudaron a

impulsar la demanda, en la medida en que mejoraron los niveles de ingresos de los segmentos

con menor renta, los cuales tienen mayor propensión al consumo que al ahorro. En suma,

todas estas políticas ayudaron a impulsar el crecimiento pero, en última instancia, ello

dependió de unas circunstancias económicas favorables.

Habría que decir, más bien, que la circunstancia favorable era una y fundamental: el

importante crecimiento de la productividad que tuvo lugar tras la finalización de la Ii Guerra

Mundial con la incorporación al sistema económico de importantes avances técnicos

centrados en la utilización masiva de la electricidad y los derivados del petróleo, el crecimiento

de medios de transporte novedosos como el automóvil y el transporte aéreo y la

automatización intensiva de los procesos de producción.

Mientras los crecimientos de productividad se mantuvieron, la expansión de la demanda no

sólo era perjudicial sino que ayudaba a sostener elevadas tasas de crecimiento. El problema

surgió cuando esos aumentos de la productividad empezaron a debilitarse. Ya vimos en

anteriores entradas (por ejemplo: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/09/rio-arriba-

o-cual-es-el-origen-de.html) la magnitud de la caída que afectó tanto a Estados Unidos como a

Europa y que el concepto relevante era la denominada “Productividad total de los factores”

(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/03/el-cambio-tecnologico-la-madre-de-

todos.html).

Según datos aportados por Paul Krugman en su libro Vendiendo prosperidad (1994, publicado

en España por la Editorial Ariel), en Estados Unidos “desde finales del siglo XIX hasta la II

Guerra Mundial, la productividad creció, en promedio, alrededor de un 1,8% al año, lo

suficiente para duplicar aproximadamente los niveles de vida cada cuarenta años. Desde la II

Guerra Mundial hasta 1973, el crecimiento medio fue mayor, un 2,8% anual, lo suficiente para

duplicar los niveles de vida cada veinticinco años. Desde 1973, la productividad creció, en

promedio, menos de un 1% al año, ritmo que tardaría ochenta años en lograr el aumento del

nivel de vida que se registró en menos de una generación después de la II Guerra Mundial”.

(Hay que indicar, no obstante, que, desde 1973, el comportamiento de la productividad no ha

sido homogéneo. Según datos de la misma obra, en el período 1979-1989 el crecimiento de la

productividad por asalariado fue sólo del 0,8% al año. Según un documento del Servicio de

Estudios del BBVA, elaborado por Jorge Sicilia, en el período 1995-2005, la productividad volvió

a crecer a tasas cercanas al 3%, manifestándose nuevamente una desaceleración en 2006, con

un crecimiento de sólo el 1,5%. Con independencia de los matices indicados, es importante

que nos quedemos con la tendencia patente de reducción del crecimiento de la PTF).

En la obra colectiva Problemas económicos españoles en la década de los 90 (publicado por

Galaxia Gutenberg en el año 1995), el profesor José Luis Raymond aportaba datos de la

evolución de la PTF en España y en la Unión Europea en los subperíodos 1960-1975, 1976-1985

y 1986-1991. En el caso español, el crecimiento de la PTF en cada subperíodo es 4,9%, 1,9% y

1,3%, respectivamente. Para la Unión Europea, la evolución es del 3,0%, del 1,6% y del 1,1%.

Se deduce, claramente, que la tendencia es paralela a la experimentada por Estados Unidos.

Las políticas expansivas de demanda junto a la caída de la productividad acabaron generando

tensiones que se manifestaron en desequilibrios del sector exterior junto a la aparición de

presiones inflacionistas, siendo el caso más claro el de Estados Unidos. Ya vimos en su

momento cómo, a finales de los 60, la balanza de bienes y servicios de Estados Unidos empezó

a tener signo negativo:

Fuente: U. S. Bureau of Economic Analysis

Asimismo, la mayor presión de la demanda sobre la oferta empezó a provocar alzas de precios

que rompían claramente con la tendencia de las dos décadas anteriores:

Fuente: U. S. Department of Labor

Los desequilibrios que tuvieron su origen en Estados Unidos (básicamente, el déficit de la

balanza de bienes y servicios) provocaron que los flujos de dólares fuera del país se

intensificaran y, con ello, se viniera abajo el acuerdo de Bretton Woods y el sistema de tipos de

cambio fijos (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/10/rio-arriba-o-cual-es-el-origen-

de.html).

Todo este proceso tuvo como trasfondo dos fenómenos que, aún a día de hoy, cuesta dilucidar

si fueron la causa fundamental de la caída de la productividad o unos meros complementos de

la misma:

1.- El hiperintervencionismo público.- La implantación del paradigma keynesiano provocó que

la intervención del sector público en el sistema económico fuera más allá del punto en que,

inicialmente, se planteó como adecuada. La creciente regulación, el aumento del número de

programas de gasto público y del volumen de recursos que suponían y la asunción de una cada

vez más larga lista de objetivos a alcanzar acabó redundando en una clara pérdida de eficacia

de la acción del gobierno y de las autoridades públicas. Desde finales de los 60, y más

-2,0%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

14,0%

16,0%

1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980

EVOLUCIÓN IPC EE.UU. 1950-1980

IPC EE.UU (Var %)

claramente desde la década de los 70, el descontento social hacia la acción del sector público

no ha dejado de crecer y manifestarse en un cada vez más notorio desapego hacia las urnas y

hacia la participación en los procesos electorales y, de modo paralelo, en los últimos tiempos,

en el avance de opciones radicales. Dejemos aquí el razonamiento porque, en las siguientes

entradas, veremos qué ha sucedido con la necesaria racionalización del sector público, que

debería ser una prioridad esencial pero que no ha sido desarrollada convenientemente, algo

que ha perjudicado notablemente a la marcha de las economías occidentales.

2.- La quiebra del “fordismo”.- El segundo elemento que hay que mencionar es la quiebra de

lo que se ha venido en denominar “fordismo” y que sintetizaría los principales rasgos del

sistema productivo en las economías occidentales después de la II Guerra Mundial y que

determinaba los sistemas de retribución, las formas organizativas e, incluso, los modelos de

consumo dominantes. A partir de 1945, se impuso la cadena de montaje como forma básica de

producción en las empresas industriales, lo cual lleva asociado la elevada estandarización de

los productos, la existencia de grandes unidades de producción, la elevada mecanización de los

procesos de trabajo y, por ende, la elaboración de un elevado número de unidades de ítems de

consumo limitados y un poder importante de las organizaciones sindicales. Este modelo

empezó a quebrar a finales de los 60, ya que, con mayores niveles de renta, es más difícil

mantener a un elevado número de trabajadores haciendo tareas rutinarias y repetitivas (una

cuestión que remite, pura y simplemente, a la escala de necesidades de Maslow:

http://es.wikipedia.org/wiki/Pir%C3%A1mide_de_Maslow). Por ello, hubo que acometer

nuevas formas de organización industrial que suponían procedimientos y procesos más

flexibles y la externalización de los procesos más elementales y rutinarios a países con

menores niveles de renta.

Desde el punto de vista de la marcha del sistema económico, es importante resaltar que, en

los años de expansión, el “fordismo” conllevaba unos crecimientos salariales por debajo de los

incrementos de productividad, lo cual constituía un factor desinflacionista claro. A su vez,

llevaba consigo que las diferencias salariales entre los distintos segmentos organizativos no

fueran excesivamente elevadas. Cuando el “fordismo” entró en crisis, la relación entre

evolución salarial y evolución de la productividad se rompió y mientras que la segunda frenó

su crecimiento, los salarios empezaron a subir a por encima de ella. Ello constituyó un nuevo

acicate para la subida de la inflación y, a su vez, puso en marcha importantes cambios en la

estructura productiva que, en gran medida, aún estamos viviendo.

En suma, el cambio de circunstancias económicas llevó a que el paradigma keynesiano fuera

insostenible y se sustituyera por el que podemos denominar paradigma neoliberal. A ello,

dedicaremos la próxima entrada del blog.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XIII)

En nuestro recorrido por la evolución del sector público, hemos llegado al paradigma

dominante en el momento actual que, por comodidad, vamos a llamarlo “paradigma

neoliberal”, en la medida en que se aparta del keynesianismo previo y adopta la visión liberal

como directriz de sus actuaciones. Cuando desarrollemos nuestras explicaciones, veremos que

hay contradicciones importantes en la aplicación efectiva del paradigma pero, de momento, lo

que toca es comprender las razones básicas de su nacimiento y los éxitos iniciales que supuso

su implantación.

E.- PARADIGMA NEOLIBERAL (1981-?).- Como vimos al terminar de exponer el paradigma

keynesiano, este acabó por generar un impulso a la demanda agregada que provocó, cuando

empezaron a descender los aumentos de productividad, desequilibrios en todo el sistema

económico, que se resumieron en un alza descontrolada de la inflación. Por ello, para poner

remedio a estos problemas, los argumentos que se expusieron tenían dos vertientes distintas

pero complementarias:

- Por un lado, al amparo de las ideas del monetarismo y de la Escuela Austríaca, se situó la

estabilidad de precios como principal objetivo de la política económica, por encima de la lucha

contra el desempleo.

- Por otro lado, al amparo también de las ideas de la Escuela Austríaca y las de la Economía de

la Oferta, se consideró que era el excesivo intervencionismo público las causas de la

desaceleración económica y de la caída de la productividad que estaban teniendo lugar, de

modo que el menor peso del sector público conseguido a través de reducciones de impuestos,

la privatización de empresas públicas y la desregulación de amplios sectores productivos

pasaron a ser los criterios orientadores en las políticas económicas de los países occidentales.

Dos personajes fundamentales tuvieron un peso decisivo en el cambio de orientación de la

política económica: Margaret Thatcher, que fue Primera Ministra del Reino Unido entre 1979 y

1990 y Ronald Reagan, quien fue Presidente de los Estados Unidos entre 1981 y 1989.

Margaret Thatcher

Ronald Reagan

Sin embargo, tan importante como quienes tuvieron éxito en sus políticas, fueron quienes

fracasaron en ellas y hay que mencionar, en este sentido, cuatro grandes fiascos que

ayudaron, indirectamente, a acabar de enterrar las políticas expansivas de demanda y la

defensa incondicional del intervencionismo público.

1.- El primero, tuvo lugar en España. Cuando en 1973 tuvo lugar el primer shock del petróleo,

el Ministro de Hacienda de la época, Antonio Barrera de Írimo, decidió aplicar una política

compensatoria (con subidas del gasto público y de los salarios y bajadas de tipos de interés)

que partió de la consideración de que la subida de los precios del crudo era un fenómeno

meramente coyuntural y que no había que tomar medidas de mayor calado. A pesar de que su

sucesor, Rafael Cabello de Alba, sí decidió aplicar un importante recorte del gasto público, en

la certeza de que el modelo económico desarrollado era insostenible, bajo el mandato de los

dos Ministros de Hacienda posteriores (Juan Miguel Villar Mir y Eduardo Carriles) se llevó a

cabo una política permisiva que volvía a los postulados aplicados a raíz de la crisis del 73.

Aunque el trasfondo de estas decisiones era claramente político, con la debilidad del régimen

de Franco como obstáculo para emprender una política económica rigurosa, sus consecuencias

se reflejaron en un alza exponencial del nivel de precios. Tras las elecciones de junio de 1977,

el recién nombrado Vicepresidente de Asuntos Económicos, Enrique Fuentes Quintana,

comprobó cómo la inflación se dirigía a tasas cercanas al 50%, de modo que fue necesaria la

aprobación de los Pactos de La Moncloa para reconducir una situación tan preocupante. La

filosofía subyacente a esos Pactos fue similar a la que, con posterioridad, se aplicaría a la hora

de implantar las políticas de ajuste en otros países.

La experiencia que hemos descrito mostró que recetas de carácter keynesiano no eran eficaces

en el nuevo escenario económico que se empezaba a dibujar.

2.- El segundo gran fracaso fue el de las políticas aplicadas por François Mitterand en sus tres

primeros años como Presidente de Francia, con Pierre Mauroy como Primer Ministro y Jacques

Delors (futuro Presidente de la Comisión Europea) como Ministro de Economía y Finanzas. El

conjunto de políticas englobadas bajo el lema de “vía francesa hacia el socialismo” incluía

nacionalizaciones de empresas, la implantación de un impuesto sobre las grandes fortunas,

aumentos significativos del salario mínimo y ampliación del período de vacaciones pagadas.

Tras varias devaluaciones de la moneda, Mitterand decidió dar un volantazo en la política

económica, con Laurent Fabius como Primer Ministro y Pierre Bérégovoy como Ministro de

Economía, implantando una política de ajuste basada en la vinculación del franco francés con

el marco alemán. Curiosamente, Delors, siendo Presidente de la Comisión Europea, impulsó la

firma del Tratado de Maastricht, cuya filosofía fue la contraria a la que él siguió cuando fue

Ministro de Economía en Francia.

François Mitterand

Jacques Delors

3.- Otra experiencia fallida fue la Presidencia de Alan García en Perú entre 1985 y 1990. García

también emprendió una política expansiva de la demanda con un importante incremento del

gasto público, decidiendo, además, en 1987, la nacionalización de la banca. El aumento del

déficit exterior y la devaluación de la moneda nacional (el inti) sólo fueron el preludio de un

proceso de hiperinflación que llevó al índice de precios a subir un 1.722,3% en 1988 y un

2.775% en 1989. En las elecciones presidenciales de 1990, la formación política de Alan García,

el APRA, no pudo ni pasar a la segunda vuelta ante el descontento de la población por la

situación económica.

Alan García

4.- Pero, sin duda alguna, la experiencia que acabó con cualquier posibilidad de configurar una

alternativa al paradigma neoliberal en la década de los 90 fue el colapso de la burbuja

inmobiliaria japonesa a partir de 1992. La política económica de Japón, a finales de los 80 y

principios de los 90, se configuraba como un modelo diferente al que se había convertido en

imperante en los países occidentales y parecía ser prometedor y viable.

De hecho, John Kenneth Galbraith, en Historia de la economía, en su edición de 1992,

comentaba que “el mundo industrial – y Estados UnIdos en grado no menor que otros países-

tiene una creciente preocupación por las ideas económicas, y especialmente la forma en que

Japón las pone en práctica, haciendo de este país y de su vida económica una importante

materia de estudio“. Afirmaba el famoso economista norteamericano que “en Japón, el Estado

es efectivamente, como Marx lo había afirmado en otro contexto, el comité ejecutivo de la

clase capitalista. Esto se considera allí normal y natural. Lo cual da lugar a una cooperación

plenamente aceptada entre el mundo de los negocios y el gobierno en materia, por ejemplo,

de inversiones públicas, planificación y apoyo a las innovaciones técnicas, cosa inconcebible,

cuando no llega a considerarse subversiva, en la tradición estadounidense y británica. Se

recibirán al respecto otras lecciones más, y ellos seguirán viniendo del Japón. Las actitudes

económicas japonesas implican una visión clara de las inversiones en capital humano, es decir,

en la educación entendida en sentido amplio. De ahí proviene la elevada competencia de la

fuerza de trabajo japonesa, y ello explica sus vastas disponibilidades de talentos para la

ingeniería y la administración”.

Sin embargo, todas estas expectativas se truncaron a principios de los 90. Desde entonces, la

economía japonesa ha tenido enormes problemas para superar la tasa de crecimiento del 2% y

ha mantenido una atonía que sucesivos impulsos fiscales y monetarios no han podido mitigar:

Fuente: EUROSTAT

De hecho, las dificultades del sistema económico nipón proceden de los límites que conlleva

una dirección fuertemente centralizada de los asuntos estratégicos y empresariales como la

que tenía lugar en este país a través del MITI (Ministerio de Comercio e Industria), lo cual llevó

a gastos colosales en proyectos que, al final, no tuvieron éxito como el de la Televisión

Interactiva de Alta Definición. Adicionalmente, la rigidez y burocratización dominantes

tampoco se convirtieron en factores de motivación para la fuerza laboral.

Es decir, a la vez que el paradigma neoliberal se iba imponiendo, las posibles alternativas

colapsaban sin que en ninguna de ellas se vislumbrara una salida con futuro. En la próxima

entrada, veremos qué razones hubo para que este paradigma triunfara y, posteriormente,

veremos cómo el contexto hacía complicado el éxito de modelos diferentes.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XIV)

Las nociones de qué es el paradigma neoliberal son fáciles de comprender porque son las que

han impregnado, en gran medida, las políticas económicas de los países occidentales en las

últimas tres décadas.

Así, desde el punto de vista de la asignación de recursos y el desarrollo económico, prima la

confianza en el libre mercado como el mecanismo más eficiente para dirigir la producción de

bienes y servicios de forma que las tendencias dominantes son la desregulación, la

privatización de empresas públicas, la limitación de la progresividad de los impuestos sobre la

renta y, en general, los intentos de reducir de forma permanente la presión fiscal (en el caso

del paradigma keynesiano, la disminución de la presión fiscal tenía un carácter marcadamente

coyuntural, con la finalidad de superar posibles situaciones de recesión económica). En

general, se ha intentado frenar el peso del sector público en la economía, optando por

fórmulas de promoción del sector privado en áreas como la educación y la sanidad.

En relación a las políticas de estabilización, se desconfía de la utilización del déficit público

como arma para luchar contra el desempleo, poniendo todo el énfasis en el manejo de la

política monetaria, siendo prioritario el objetivo de moderación del nivel de precios y control

de la inflación.

Finalmente, las políticas de redistribución de la renta son puestas en entredicho, en

consonancia con la confianza en el libre mercado como medio para determinar precios,

salarios y nivel de beneficios empresariales.

Hay dos elementos fundamentales que impulsaron este conjunto de medidas y que no han

sido suficientemente valorados.

El primero de ellos fue la ruptura del sistema de tipos de cambio fijos establecido por el

acuerdo de Bretton Woods. Vimos con anterioridad, cuando hablamos del paradigma

keynesiano, que, de acuerdo con el modelo Mundell-Fleming, los tipos de cambio fijos hacían

plenamente eficaz los impulsos de la política fiscal y absolutamente ineficaces los esfuerzos de

la política monetaria. En un sistema de tipos de cambio variables, la situación es

completamente la inversa, ya que la política fiscal no acabaría siendo útil para expandir la

economía y sería la política monetaria la que puede acaparar todo el protagonismo (lo que ha

sucedido en las economías occidentales desde 1972 vendría a corroborar esta hipótesis).

Recordemos que el modelo Mundell-Fleming partía del modelo IS-LM y se añadía el nivel del

tipo de interés (i*) que garantiza el equilibrio en el sector exterior:

En caso de expansión monetaria, la curva LM se desplazaría hacia la derecha, aumentando el

nivel de producción desde Y0 a Y1 y reduciéndose el tipo de interés de i0 a i1.

Cuando el tipo de interés cae por debajo del nivel de equilibrio, el sector exterior se encuentra

en situación de desequilibrio, saliendo capitales como consecuencia de que la rentabilidad que

ofrecen los activos financieros del país es menos atractiva. Al salir capitales, el tipo de cambio

se deprecia, haciendo más interesantes las exportaciones del país y reduciendo la tendencia de

importar bienes y servicios del exterior. En consecuencia, la demanda interior aumenta,

desplazando la curva IS a la derecha y aumentando la producción hasta el nivel que hemos

denominado Y2.

Se observa fácilmente que la expansión monetaria ha sido plenamente eficaz, en la medida en

que ha provocado el aumento de la producción de Y0 a Y1 en primer lugar y, con

posterioridad, hasta Y2.

Sin embargo, la política fiscal no es tan útil con un sistema de tipos de cambio variables. Ante

una política fiscal expansiva, la curva IS se desplaza hacia la derecha, hasta IS’, subiendo la

producción de Y0 a Y1 y los tipos de interés de i0 a i1.

Como i1 está por encima de i0, la rentabilidad de los activos financieros del país es superior a

los del resto de economías, por lo que empiezan a entrar capitales desde el exterior. En

consecuencia, el tipo de cambio se revaloriza, haciendo menos atractivas las exportaciones y

estimulando las importaciones. Ello provoca una disminución de la demanda interior, de forma

que la curva IS regresa hasta su posición original y volviendo el nivel de producción a Yo. De

ello se deduce que las expansiones fiscales son ineficaces en un sistema de tipos de cambio

variables.

Buena parte de los fracasos de los que hablamos en la entrada anterior (la política permisiva

en España en el período 1973-1977, los dos primeros años de gobierno de François Mitterand

y la primera experiencia como presidente de Alan García) vinieron, precisamente, de la mano

del desequilibrio del sector exterior, por lo que parece que la evidencia corrobora lo que el

modelo teórico predice.

Pero hubo un segundo elemento que también influyó en la consolidación del paradigma

neoliberal y está relacionado con el hecho de que las economías occidentales se convirtieran

en economías donde predominaba el sector servicios y los procesos industriales se fueran

externalizando hacia países menos desarrollados. Este fenómeno provocó una creciente

debilidad de los movimientos sindicales (como afirmara John Kenneth Galbraith en El dinero

“un número significativo de sindicatos comenzó a preocuparse por mantener a sus patronos

con vida. No se hace esta observación a menudo: los sindicatos potentes necesitan, sobre

todo, empresas potentes”) y que el abanico de los niveles personales de renta se abriera,

aumentando las disparidades de ingresos entre los distintos segmentos sociales (siguiendo las

afirmaciones de Paul Krugman en Vendiendo prosperidad “el crecimiento de la desigualdad” en

Estados Unidos “se ha debido, en su mayor parte, a las variaciones de la renta antes de

impuestos, no a la política de impuestos regresivos”, es decir, que hay fuerzas del sistema

económico que operan a favor de esta tendencia, con independencia de la política fiscal

aplicada, y que son las contrarias a las que existían en los años posteriores a la II Guerra

Mundial). La externalización de los procesos industriales hacia países con costes inferiores

ayudó a controlar la inflación en los países desarrollados y ha permitido que la continua

expansión monetaria no acabara en alzas de precios descontroladas pero todo ello ha acabado

teniendo consecuencias que veremos con posterioridad.

El fin último de este esquema de política económica era estimular los incentivos al ahorro, la

inversión y el trabajo, de forma que se pudiera superar la situación de estancamiento de la

productividad que se había empezado a generar en la década de los 60. El gran problema que

ha existido a lo largo de todos estos años es que ni el ahorro ni la productividad han crecido al

calor de las medidas impulsadas que, además, han arrastrado importantes contradicciones que

han acabado causando la crisis en la que, en mayor o menor grado, aún estamos sumidos. A

ello dedicaremos la próxima entrada del blog.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XV)

A lo largo de las sucesivas entradas de esta serie, hay tres ideas que deben estar, más o menos,

claras en relación a la intervención del sector público en la economía:

1.- La primera, que, a pesar de los esfuerzos teóricos por desarrollar doctrinas coherentes y

racionales, la política económica real siempre se acaba desvirtuando por una mezcla de

intereses que tienden a instrumentalizar en beneficio propio las medidas gubernamentales, de

tentaciones ideológicas, de incompetencia gestora y de simple asunción de la creencia de que

lo que ha funcionado bien en un momento dado puede funcionar bien indefinidamente

aunque las circunstancias hayan cambiado. Al final, la política económica presenta una

tendencia, quizás inevitable, de alejarse de la senda sensata y acabar exacerbando sus

defectos y minimizar sus virtudes.

2.- La segunda, que el contexto de la economía real y el marco institucional en que se

desenvuelve la acción de los gobiernos limitan la capacidad de estos para aplicar con éxito las

políticas económicas que han diseñado. En muchas ocasiones, el abanico de posibilidades con

que los políticos cuentas para aprobar medidas eficaces es bastante limitado y, por ello, lo

conveniente es alejarse de cualquier tentación de voluntarismo, de demagogia o de populismo

iluminado porque, cuando ello no se evita, los resultados económicos suelen ser desastrosos.

3.- Finalmente, como consecuencia de los dos puntos anteriores, la actuación del sector

público puede ser funcional en relación al modelo de desarrollo económico existente y, sin

embargo, puede dejar de serlo y convertirse inopinadamente en un obstáculo para que dicho

desarrollo económico se mantenga o se reanude. La conciencia de dicha circunstancia nunca

es inmediata y, por tanto, puede haber largos períodos de tiempo en que la actuación de los

gobiernos no sólo no ayude a la recuperación económica sino que puede acabar siendo un

lastre para que la misma acabe teniendo lugar.

Conviene tener en mente esos tres puntos cuando analicemos los problemas que ha ido

arrastrando el paradigma neoliberal, los cuales han ayudado al estallido de la actual crisis

económica y, en la actualidad, están coadyuvando a que la situación económica no mejore.

Hay que empezar admitiendo que la llegada del paradigma neoliberal vino a solucionar las

graves disfuncionalidades que aquejaban a los sistemas económicos de los países del mundo

desarrollado. El paradigma keynesiano había ido demasiado lejos, el sistema de tipos de

cambio fijos había quebrado, la inflación, el desempleo y el déficit público parecían

absolutamente descontrolados y los sistemas económicos daban señales claras de que no

funcionaban. El cambio de políticas supuso dar un mayor poder al mercado y, con ello, se

recuperó parte de la eficiencia que se había perdido con el exceso de intervencionismo. Sin

embargo, el proceso adoleció de numerosas carencias (en última instancia interrelacionadas

entre ellas) que conviene ir describiendo en detalle:

1.- La contradicción fiscal.- Posiblemente, en este punto radica uno de los grandes problemas

de los últimos 30 años. Cuando Ronald Reagan llegó al poder en Estados Unidos, su medida

más emblemática fue las reducciones de impuestos que aplicó en 1981 y en 1986

(http://es.wikipedia.org/wiki/Reaganom%C3%ADa). Debido a que las teorías que servían de

soporte a estas políticas abogaban por un menor peso del sector público en la economía y por

el rechazo al déficit público, cabría pensar que esas bajadas de impuestos llevaban aparejadas

una reducción paralela del gasto público. Sin embargo, ello no fue así. Las reducciones

impositivas indicadas fueron acompañadas de un fuerte aumento del gasto público asociado a

las partidas militares y a la iniciativa denominada “Guerra de las galaxias”. Como se puede ver

en el siguiente gráfico, la reducción fiscal no estuvo asociada, como preveía Arthur Laffer, a un

aumento de los ingresos públicos. Estos, cayeron y, por tanto, la combinación de las citadas

rebajas con un aumento del gasto provocó un importante aumento del déficit público. (Algo

parecido sucedió con las bajadas de impuestos promovidas por George W. Bush a partir del

año 2001).

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de U. S. Bureau of Economic Analysis

Se puede pensar que esta estrategia presupuestaria fue insensata o carecía de sentido. Pero

eso sería llevarnos a engaño. La idea era que, una vez reducidos los impuestos, se produciría

un aumento del déficit que obligaría a reducir el gasto público. Si no fuera por esa presión

proveniente del desequilibrio de las cuentas públicas, políticamente sería muy difícil recortar

las distintas partidas del presupuesto. Pero, una vez recortados los impuestos, lo que sería

difícil de gestionar ante los electores era anunciar que se tenía que subir la presión tributaria.

Efectivamente, desde los 80 se vive una especie de esquizofrenia fiscal en que los programas

políticos no han hablado de recortes de gastos ni de subidas de impuestos a pesar de que, en

un contexto de más que razonables cifras de crecimiento, la presencia de déficits públicos no

tenía sentido. Ello ha llevado una situación en la que, en los momentos de máxima tensión

presupuestaria, se ha podido RECORTAR pero, en ningún momento, se ha conseguido

RACIONALIZAR la estructura de los estados y de los gobiernos, lo cual constituye una de las

grandes asignaturas pendientes de las políticas económicas actuales. Incluso se puede afirmar

que los recortes efectuados se han podido retrasar hasta el último instante porque la

financiación de los déficits públicos estuvo ayudada por el factor al que aludiremos en el

siguiente punto.

2.- La contradicción financiera.- El fin del sistema de tipos de cambio fijos dio plena autonomía

a las políticas monetarias. Debido a que las posibles presiones inflacionistas se vieron apagadas

por la externalización de las fases de producción intensivas en mano de obra a las economías

menos desarrolladas, ello permitió que hubiera mano libre para sucesivas expansiones de la

oferta monetaria y reducciones de tipos de interés que llevaron aparejadas un crecimiento

desmesurado de los mercados financieros. Como apuntamos antes, esta situación ayudó,

indirectamente, a que los déficits públicos fueran financiados con facilidad lo que sirvió para

postergar cualquier tipo de racionalización de las estructuras públicas pero la principal

consecuencia del fenómeno fue que la llamada economía financiera ganó peso e importancia

en relación a la economía real, dando lugar a sucesivas burbujas en los mercados bursátiles

(como el fenómeno de las empresas puntocom) y en el mercado inmobiliario y al aumento del

endeudamiento de los agentes económicos en los países desarrollados. Frente al hecho

conocido y contrastado de que el sector financiero es inherentemente inestable y requiere de

una regulación que sortee los riesgos derivados de la información asimétrica que existe entre

los agentes y entidades del mencionado sector y los usuarios sin conocimiento especializado

en el mismo, se optó por desregular y por ignorar los peligros que acechaban tras la

“exuberancia irracional” de los mercados (como la denominó Alan Greenspan) y el crecimiento

desbocado de los balances de los bancos y entidades financieras. Este hecho (que era un factor

clave de impulso de la demanda) podía haberse visto paliado por aumentos de la

productividad que hubieran permitido generar rendimientos por encima del coste de la deuda

asumida. Pero, si el elemento que sirvió de acicate a la instauración del paradigma neoliberal

fue, precisamente, el crecimiento de la productividad a través del aumento del ahorro y la

inversión, todas estas magnitudes no han mejorado sustancialmente en los últimos treinta

años.

3.- El olvido institucional.- Ya hemos hablado numerosas veces del problema de crecimiento

de la productividad desde finales de los años 60, la última vez en esta misma serie

(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/11/sector-publico-teoria-y-practica-xii.html), y

de los datos aportados se deduce que el paradigma neoliberal no consiguió revertir las cifras

de forma sustancial. Si nos vamos a los datos de ahorro e inversión, podemos observar que

tampoco en dichas magnitudes el paradigma neoliberal consiguió volver a los niveles

existentes a mediados de los años 60. De hecho, el perfil de tendencia manifiesta una evidente

pendiente descendente.

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de U. S. Bureau of Economic Analysis

Posiblemente, a lo largo de estos años se ha olvidado de que, aunque el mercado puede ser un

instrumento eficacísimo de asignación de recursos a corto y medio plazo (posiblemente, el

único verdaderamente eficaz que existe), el largo plazo requiere de diseños institucionales que

proporcionen un horizonte de estabilidad y certidumbre a los agentes económicos. Dichos

diseños institucionales son todo lo contrario a que representan los mecanismos automáticos

del mercado y, por tanto, requieren de disposiciones por parte de las autoridades o de

acuerdos entre los países y entre los agentes económicos para lograr que las decisiones

individuales se puedan desarrollar en un contexto no sometido a los vaivenes de

circunstancias cambiantes.

En las etapas de gran desarrollo económico, aparte de las decisiones de mercado, la

participación del sector público en la consecución de un mercado único a nivel nacional,

derribando las barreras de origen feudal que aún existían, en la implantación del sistema de

correos, de las grandes redes de transporte por ferrocarril, carretera o avión, de medios de

comunicación como la radio o la televisión, de la alfabetización de la población y de la

expansión de la acción del sistema educativo en todos los estratos sociales o de la instauración

de sistemas de salud (entre otros ejemplos) han sido factores clave para que el crecimiento

económico pudiera tener lugar. En los últimos treinta años, la ausencia de racionalización del

sector público ha impedido detectar qué actividades debían ser priorizadas ante las nuevas

necesidades del sistema económico.

El problema del diseño institucional ha sido aún más grave a nivel internacional. Si los últimos

treinta años han sido los de la globalización a nivel mundial, en el plano de la creación y

desarrollo de nuevas instituciones que permitieran encauzar y afrontar las consecuencias del

fenómeno los avances han brillado por su ausencia. En un mundo donde el comercio, las

inversiones y el movimiento de personas se han intensificado ignorando las líneas fronterizas,

las frecuentes crisis que han asolado los rincones más inestables del planeta no han contado

con mecanismos eficaces de resolución, transmitiendo sus efectos a la marcha del sistema

económico.

Como corolario de todas estas carencias, tenemos que mencionar un hecho que,

sorprendentemente, se ha exacerbado en las últimas décadas, complicando la aprobación e

implantación de medidas eficaces.

4.- El exceso ideológico.- En los últimos años, a pesar de la caída del Muro de Berlín y la

desaparición del bloque soviético, la polarización ideológica se ha acentuado hasta extremos

sólo conocidos en situaciones y coyunturas verdaderamente críticos. Ya hemos comentado

alguna vez cómo el enfrentamiento entre el Partido Demócrata y el Partido Republicano ha

llegado a cotas nunca conocidas con anterioridad

(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/10/sobre-el-shutdown-del-gobierno-de-

los_6.html) pero, en general, a nivel mundial la tensión ideológica ha llegado a cotas que

resultan, posiblemente, contradictorias con el aumento del nivel general de vida y la reducción

de la pobreza que se ha producido de forma paralela en los últimos años

(http://www.libremercado.com/2014-01-11/la-pobreza-en-el-mundo-se-reduce-un-80-desde-

1970-1276507940/). La aparición de los movimientos antiglobalización o alterglobalización y el

nacimiento del Foro de Río de Janeiro, el nacimiento del chavismo en Sudamérica, el auge del

islamismo, la exacerbación de los movimientos nacionalistas y etnicistas y los éxitos electorales

de la ultraderecha en muchos países europeos son factores íntimamente relacionados con una

serie de aspectos como los fracasos de los gobiernos de los países desarrollados en cumplir

con las expectativas generadas y la incapacidad de transmitir de forma relativamente uniforme

(tanto a nivel social en cada país como a nivel internacional) los beneficios del crecimiento

económico. Todo ello está relacionado con lo que hemos explicado sobre la ausencia de

mejoras en los diseños institucionales implantados y en la incapacidad para imaginar mejoras

en la acción de los gobiernos y las autoridades.

En las últimas entradas de la serie, habrá tiempo para profundizar en esto último pero, ahora,

podemos sintetizar lo que hemos visto bajo la idea central de que, aunque el paradigma

neoliberal ayudó a mejorar la eficiencia de los sistemas económicos de los países

desarrollados, sus limitaciones le han impedido afrontar los problemas que, paradójicamente,

consideraba prioritarios: la necesaria mejora de las cifras de ahorro, inversión y productividad.

Sólo con un cambio en los parámetros de actuación del sector público se podría conseguir

dicha mejora. Mientras tanto, la inercia y la parálisis provocan que las características

estructurales del sector público sean elementos que ayudan a que sigamos instalados en la

crisis actual al ser factores claramente disfuncionales en relación a lo que sería necesario para

que la acción del sector público sirviera para que la recuperación fuera una realidad.

En nuestra próxima entrada, empezaremos a ver las similitudes y diferencias de la evolución

del sector público español con la que hemos visto a nivel internacional.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XVI)

“España es una deformación grotesca de la civilización europea”

RAMÓN MARÍA DEL VALLE-INCLÁN, Luces de bohemia

4.- EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA.

En ciencias sociales, en la mayoría de las ocasiones, se da el problema perfectamente evitable

de que se ignora, en beneficio de ideas preconcebidas, lo que la evidencia empírica, los hechos

obvios y el sentido común nos manifiestan con toda rotundidad. Cuando se analiza la

economía española, siempre suele haber dos posturas que, si no enfrentadas, siempre derivan

en opiniones en gran medida irreconciliables. Una de ellas, es que nuestra economía comparte

rasgos esenciales con las de los restos de los países occidentales por lo que no hay que buscar

la existencia de hechos diferenciales decisivos. La otra es que, efectivamente, sí difiere,

esencialmente, de las características y elementos que definirían a las mismas y, por tanto, las

políticas que podrían ser válidas para los países más avanzados no lo serían para un país como

España.

La realidad, por supuesto, es bastante simple: en la medida en que España es un país europeo,

comparte rasgos con muchos de los países de su entorno y, en la medida en que ha tenido una

evolución diferente a ellos, tiene rasgos diferenciales propios. Por ello, la tarea consiste,

básicamente, en identificar unos y otros para definir qué políticas aplicar y determinar con

mayor precisión cuáles van a ser los resultados de las mismas.

A la hora de explicar la evolución del sector público en España, tener en cuenta lo que hemos

dicho en este pequeño preámbulo es fundamental. Porque las etapas que hemos definido con

carácter general en entradas anteriores no son directamente aplicables al caso español pero

no por ello nuestro país ha escapado de las tendencias que se han ido imponiendo en

diferentes momentos a nivel internacional.

Ya explicamos en post anteriores cómo la transición en España del Antiguo Régimen al régimen

liberal fue incompleta y parcial (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/11/bill-gates-

fcc-y-un-contexto-complicado.html). El régimen liberal no llegó nunca a imponerse

definitivamente y liquidar las arcaicas estructuras anteriores sino que tuvo que pactar con

quienes ostentaban el poder en las mismas para superar las difíciles circunstancias en las que

dicho régimen llegó a España (minoría de edad de Isabel II, puesta en duda de su legitimidad,

guerras carlistas…). La forma en que tuvo lugar la abolición del régimen señorial en España, a

través de Ley de 26 de agosto de 1837

(http://www.historiacontemporanea.com/pages/bloque5/la-construccion-del-estado-liberal-

18331868/documentos_historicos/ley-de-26-de-agosto-de-1837-sobre-la-abolicion-del-

regimen-seaorial,

http://es.wikipedia.org/wiki/Abolici%C3%B3n_de_los_se%C3%B1or%C3%ADos_en_Espa%C3%

B1a) es suficientemente ilustrativa de esta cuestión.

De este modo, el concepto central en torno al cual giraron las diferentes constituciones desde

1834 hasta 1876 no fue, salvo excepciones, el de ciudadanía (tanto en su vertiente individual,

la del ciudadano como depositario de un conjunto de derechos y obligaciones, como en su

vertiente colectiva, la del conjunto de ciudadanos como depositarios de la soberanía nacional)

sino el de soberanía compartida (es decir, la soberanía reside conjuntamente en las Cortes y en

el Rey), que se convirtió en la base del denominado “liberalismo dogmático” español. Este

aspecto, lejos de ser un elemento puramente circunstancial, trajo consigo toda una serie de

carencias de los sucesivos regímenes políticos españoles en relación a los existentes en los

países más avanzados. En particular, en el aspecto económico y de configuración de las

decisiones del sector público, hay que mencionar dos consecuencias que, aún hoy, las estamos

sufriendo:

- Influencia de los grupos de poder (en la terminología moderna, lobbies) en las decisiones

políticas.

- Importante grado de evasión fiscal, de forma que, aún a día de hoy, la carga impositiva se

concentra en aquellas rentas que pueden ser más fácilmente controladas por la Hacienda

Pública (rentas salariales y rentas del capital mobiliario).

En este contexto, conforme, a lo largo del siglo XIX y, sobre todo a raíz del Desastre de 1898, se

fue adquiriendo conciencia de que el desarrollo económico del país iba quedándose a la zaga

del que iban alcanzando las grandes potencias de la época (Gran Bretaña, Francia y,

especialmente relevante, la Alemania unificada a partir de 1870), en vez de eliminar aquellos

rasgos que resultaban arcaicos y obsoletos, lo que se hizo fue ir diseñando un modelo que el

profesor Enrique Fuentes Quintana denominó “modelo castizo”, el cual venía a consagrar los

elementos que aún subsistían del Antiguo Régimen pero tamizados por algunas de las

propuestas del paradigma nacionalista. Los rasgos básicos de este modelo castizo fueron los

siguientes, según los enumeró el profesor Fuentes Quintana en la obra Problemas económicos

españoles en los 90:

1.- Cierre del mercado interno mediante la protección arancelaria que evoluciona hacia un

proteccionismo integral (1887-1931) y que describe una fase distinta y más intensa de cierre y

protección en el período 1931-1959 por el empleo de restricciones cuantitativas al comercio

exterior. Este modelo se abrirá parcialmente al exterior a partir de 1959, pero conservando

importantes vestigios de protección exterior hasta la apertura definitiva con el ingreso de

España en la Unión Europea.

2.- Inexistencia de una política que garantizase la estabilidad de los precios y el tipo de cambio.

3.- Regulación discrecional de la actividad económica con un dominio del intervencionismo en

los mercados y en las decisiones de los agentes económicos, alejándolos de la liberalización y

la competencia.

4.- Un sector público atrasado con cuatro características: raquitismo presupuestario,

inadecuada composición del gasto público, un sistema fiscal insuficiente y arcaico y una

propensión al déficit y a su financiación al margen de la disciplina de los mercados financieros.

Dicho modelo “castizo”, como se desprende de los párrafos anteriores, empezó a ser

desmantelado con el Plan de Estabilización de 1959 y concluyó, finalmente, con la

incorporación de España a la Comunidad Económica Europea. En función de las fechas que

hemos manejado, podríamos distinguir las siguientes etapas en la evolución del sector público

español, las cuales no se corresponden, exactamente, con las que hemos visto para el conjunto

de economías occidentales:

A.- PARADIGMA LIBERAL (1834-1891).- Establecemos como año de inicio el de la proclamación

del Estatuto Real (1834), hito que puede considerarse el punto de partida del establecimiento

de regímenes de carácter liberal en España, y como año de terminación el de la publicación

por parte de Antonio Cánovas del Castillo del opúsculo De cómo he venido a ser

doctrinalmente proteccionista (1891), momento en que el viraje hacia el proteccionismo

comercial y hacia un mayor intervencionismo empieza a producirse con fuerza.

Como hemos apuntado con anterioridad, aunque el liberalismo fue el eje que marcó las

políticas adoptadas en este período, a la altura de 1891 el país estaba considerablemente

rezagado frente a los que podían considerarse como países más avanzados: Gran Bretaña,

Francia y Estados Unidos, básicamente. Estaba, además, el caso de Alemania, un país que se

unificó en 1870 y que se convirtió en los años posteriores en una de las grandes potencias del

concierto europeo. Resulta difícil establecer una causa concreta que explique el retraso

español a lo largo del siglo XIX y, de hecho, una parte importante de los debates de la

historiografía económica se centran en intentar comprender el proceso que desembocó en tal

resultado. Hay quienes piensan que la raíz del problema es que España pasó a ocupar un papel

meramente subsidiario dentro de la estructura económica internacional constituida a raíz de la

Revolución Industrial. Hay quienes opinan que el atraso se debe a factores puramente internos

(destrucción de equipamiento productiva durante la Guerra de la Independencia, inestabilidad

institucional durante la mayor parte del siglo XIX, Guerras Carlistas, atraso técnico y científico

en las universidades del país…). Finalmente, hay quien opina que, aunque España mantenía

una notable distancia con los países más desarrollados, la misma se debía a los factores

mencionados y, de hecho, a lo largo del siglo XIX habría ido recortándose progresivamente, de

forma que, en el largo plazo, existía una tendencia obvia de acercar los niveles de renta per

cápita nacionales a los de los países más avanzados.

Fuera cual fuera el motivo, lo importante es que a lo largo del siglo XIX España mantuvo unos

niveles de desarrollo inferiores a los de los países en los que la Revolución Industrial se

desplegó con más intensidad, lo cual condicionó decisivamente la configuración del sector

público durante todos estos años. El elemento más importante al que afectó este atraso

relativo fue el del diseño del sistema fiscal.

En 1845, se aprobó la llamada Reforma Mon-Santillán, dictada siendo Alejandro Mon Ministro

de Hacienda y siendo Ramón de Santillán, quien también ocupó el mismo cargo con

anterioridad y volvería a ocuparlo en el futuro, el inspirador esencial de la misma. Cuando se

instauró esta reforma, existían dos alternativas fiscales claramente diferenciadas:

1.- El sistema anglosajón, basado en la imposición personal unitaria, es decir, las diferentes

rentas tributaban en destino, esto es, sobre la persona (física o jurídica) que percibía los

diferentes tipos de renta objeto de gravamen.

2.- El sistema instaurado por la Revolución Francesa, basado en la imposición personal cedular,

esto es, las rentas eran gravadas en origen, con independencia de la persona que, finalmente,

las percibiese.

La reforma Mon-Santillán optó por este segundo sistema (que perduró hasta la reforma fiscal

de 1978) que ha demostrado tener una capacidad recaudatoria mucho menor que el primero

ya que, entre otros motivos, minusvaloraba claramente el nivel de riqueza de quienes

percibían renta de diversas fuentes. La opción elegida, sin embargo, no cabe ser considerada

como un error de análisis sino, simplemente, la consecuencia ya comentada al principio del

post, de que no hubo ruptura efectiva con el Antiguo Régimen y, por ello, las resistencias a la

exención tributaria de nobleza e Iglesia se mantuvieron intactas y, por tanto, había que

implantar un sistema que no generara el rechazo inmediato de quienes aún conservaban

importantes cotas de poder y, además, que les proporcionara vías para eludir las nuevas

obligaciones fiscales establecidas.

Una vez que se comprende que la insuficiencia fiscal se convirtió en un elemento estructural

del sistema, sin que las sucesivas medidas adoptadas corrigieran este hecho, se entiende que

el Estado de la época pudiera asumir escasas funciones y, además, era víctima de una

insuficiencia crónica de recursos que le obligaba a financiar déficits de forma permanente,

llegando a utilizar, en ocasiones, procedimientos poco ortodoxos.

Esta situación llevó a que el Estado se centrara en las llamadas políticas de ordenación, es

decir, en aquellas que se basan en la regulación básica de los mercados y los sectores pero

evitando todo tipo de intervención directa que supusiera el consumo de recursos públicos que,

obviamente, eran escasos. Adicionalmente, antes de realizar inversiones directas, se dio

prioridad a que determinadas actividades fueran emprendidas con capital privado en régimen

de concesión administrativa o similar, tal como ocurrió con la Ley General de Ferrocarriles de

1855 o la Ley de Bases de la Legislación Minera de 1868.

Muchas medidas de ordenación fueron aprobadas, además, pensando básicamente en la

financiación del déficit público, lo que provocó que su diseño no fuera lo suficientemente

eficiente como para ayudar a un buen funcionamiento del sistema económico. Ejemplos de

este hecho fueron la desamortización eclesiástica de Mendizábal, puesta en marcha por Ley de

29 de julio de 1837, y las sucesivas regulaciones de los bancos emisores (primero, Banco de

San Carlos, que pasó a denominarse, con posterioridad, Banco Español de San Fernando;

después, el Banco de Isabel II; finalmente, el Nuevo Banco Español de San Fernando,

resultante de la fusión de ambos, que cambió de nombre para convertirse en el actual Banco

de España). En el primer caso, la necesidad de recursos impuesta por la I Guerra Carlista obligó

a malvender los bienes subastados. En el segundo, en vez de fijar la disciplina monetaria como

principio rector fundamental de la actuación de los bancos emisores, los mismos fueron

puestos al servicio de la financiación del déficit público, lo que provocó sucesivas bancarrotas y

la necesidad de que el gobierno acudiera en auxilio de ellos.

Durante estos años, hubo, en relación al comercio con el exterior, una progresiva tendencia

hacia el libre cambio. Los aranceles de 1841 y 1849 supusieron un avance en ese sentido,

llegando la tendencia a su máxima expresión con el Arancel Figuerola de 1869, el cual suprimió

todas las restricciones a las importaciones y a las exportaciones, aprobó una importante

reducción de derechos arancelarios y fijó, en su Base Quinta, la previsión de reducciones de

derechos adicionales a partir de 1875. Aunque en 1875 y 1879 se aprobaron sendos Decretos

que suspendían la aplicación de dicha Base Quinta, el Arancel aprobado el 17 de julio de 1977

consolidó las reducciones ya aprobadas y la Ley de 6 de julio de 1882 volvió a poner en marcha

el mecanismo de dicha Base Quinta. A partir de 1891, esta situación cambió radicalmente y,

con ella, la de toda la política económica aplicada.

Lo veremos en la próxima entrada.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XVII)

Cuando en 1898 España perdió la guerra contra Estados Unidos y se produjo la pérdida de

Cuba, Puerto Rico y Filipinas, una ola de pesimismo invadió el país y se adquirió la dramática

conciencia de que un proceso de intensa decadencia había apartado a España del núcleo de

potencias centrales de la época. Sin embargo, esta derrota no hizo más que acentuar una

sensación que había empezado a propagarse años anteriores en ambientes políticos,

económicos y académicos.

Actualmente, los datos parecen apuntar que la distancia entre España y los países más

avanzados se habían recortado en el último cuarto del siglo XIX, gracias a la estabilidad

institucional proporcionada por la Restauración y la industrialización de País Vasco y Cataluña.

Si, con posterioridad, la repatriación de capitales desde las colonias perdidas supuso un

importante estímulo, sus efectos hubieran sido más beneficiosos si no se hubiera adentrado el

país en la senda de política económica equivocada en que se embarcó a partir de 1891.

Como dijimos en la entrada anterior, el punto de partida de todo el proceso fue un opúsculo

publicado precisamente en dicho año por Antonio Cánovas del Castillo.

B.- PARADIGMA CASTIZO (1891-1959).- De cómo he venido a ser doctrinalmente

proteccionista venía a contradecir la postura tradicionalmente liberal del artífice de la

Restauración y pasaba a defender la postura contraria: había que olvidarse de la generosa

apertura comercial del Arancel Figuerola y pasar a defender el mercado interior de los

productos extranjeros. Las burguesías vasca y catalana siempre se manifestaron en contra de

dicho arancel y del librecambismo en general y Cánovas, buscando su apoyo, dio un viraje que

marcó la política económica española hasta 1959.

Observemos que la actitud proclive al proteccionismo en las zonas de reciente industrialización

se basaba en evitar que la competencia extranjera hiciese sombra a sus industrias

recientemente desarrolladas. Sin embargo, el éxito de dicha postura llevó consigo impedir, por

un lado, la expansión económica de las zonas más deprimidas, las cuales hubiesen necesitado

importar con facilidad del exterior los bienes de inversión necesarios para su despegue

económico y, por otro, dio carta blanca a que los grupos de presión condicionaran las

decisiones de política económica del gobierno de forma que las mismas fueran siempre

favorables a sus intereses, algo que puede ser definido, sin paliativos, como un ejemplo claro

de lo que después sería denominado como corporativismo. Enrique Fuentes Quintana, en

Problemas económicos españoles en la década de los 90, afirmó que “este peculiar

intervencionismo español… es el que ha dado su origen a un sistema económico intervenido,

que puede denominarse como capitalismo corporativo, acentuando con ello la presencia de

los intereses económicos de los distintos grupos sociales sobre las decisiones de la política

económica… El origen de este rasgo identificador del modelo castizo se encuentra en el

proceso de concentración de sectores productivos que precede al llamado gobierno largo de

Maura, en 1907, y en las medidas intervencionistas con las que se favorecieron sus intereses

de 1907 a 1909”.

En relación al proteccionismo, a partir de la aprobación de la Ley de Bases Arancelarias de

1906 (el llamado Arancel Salvador) se puso fin a las opciones librecambistas y se impusieron

las tesis proteccionistas, aunque las mismas no llegaron a instaurarse plenamente hasta con el

Arancel Provisional de 1921 y, sobre todo, con el Arancel Cambó de 1922, el cual supuso, en

algunos casos, una elevación de los derechos aduaneros del 100%. Posteriormente, durante la

dictadura de Primo de Rivera, se produjeron elevaciones parciales del arancel en 1926, 1927 y

1928, de forma que, según un estudio de la Sociedad de Naciones, España se había convertido

en uno de los países más proteccionistas del mundo.

En relación al corporativismo, el punto de partida fue la Ley de Protección de la Industria

Nacional de 1907, en virtud de la cual, en lo sucesivo, en los contratos por cuenta del Estado

sólo habían de admitirse artículos de producción nacional, salvo imperfección de los mismos o

mucho mayor coste que los productos extranjeros. Esta ley sólo fue el inicio de toda una serie

de disposiciones legislativas dirigidas al mismo objetivo de “protección integral” de la industria

nacional: la Ley de fomento de las comunicaciones marítimas y de las industrias navales de 14

de julio de 2009, la ley de protección a las industrias nuevas y desarrollo de las ya existentes de

2 de marzo de 1917, la ley de ordenamiento y nacionalización de industrias de 22 de julio de

1918 y la ley de autorizaciones arancelarias de 22 de abril de 1922. Ramón Tamames, en su

clásica Estructura económica de España (tomaré la cita de la 22ª edición) afirmaba que esta

política “hizo posible el desarrollo de la industria y la expansión agrícola y ganadera”, aunque

no podía menos que admitir que la misma tuvo sus secuelas de “prácticas monopolísticas,

atraso tecnológico y raquitismo industrial”.

La conjunción de ambas tendencias llegó a su máxima expresión a partir de 1939 con la

instauración de la política autárquica, la cual tenía como objetivo sustituir todas las

importaciones que pudieran venir del exterior por producción nacional. Para ello, se reforzó la

protección frente al exterior, elevando no sólo los aranceles sino reforzándolos con todo un

sistema de contingentes (es decir, de cuotas que limitaban las entradas físicas de productos

extranjeros hasta un determinado volumen previamente fijado), autorizaciones

administrativas para importación de bienes del exterior y adquisición de divisas extranjeras y

utilización de tipos de cambio diferenciados para determinados tipos de bienes. La gran

paradoja de esta política, como explicó magistralmente Enrique Fuentes Quintana

(http://www.uned.es/eco-1-historia-economica-esp/AulaVNov/Lecturas/fuentes.pdf), es que,

teniendo como objetivo un saldo favorable con el sector exterior, lo único que consiguió fue

llevar dicho saldo a unas cifras negativas insostenibles. Interfiriendo constantemente en las

decisiones de mercado, la producción española no era competitiva, al asumir actividades para

las que carecía de todo tipo de ventaja relativa frente a otros países, e impedía la importación

de los bienes de inversión necesarios para generar un aparato productivo moderno. Inflación,

amplio déficit comercial e imposibilidad de financiación del mismo (al estar la peseta desligada

de los circuitos económicos internacionales) llevaron en 1959 a una situación de práctica

ausencia de divisas en el Banco de España y a la declaración de una inminente bancarrota si no

se hubiera puesto en marcha el Plan de Estabilización.

Desde el punto de vista del sector público, la gran contradicción fue que, habiendo asumido el

Estado mayores funciones relacionadas con la regulación y desarrollo de las actividades

económicas, siguió estando presente la misma insuficiencia fiscal al no haberse diseñado un

sistema tributario equitativo que gravara de forma justa a los segmentos de renta más

elevados. Por ello, las funciones que los Estados liberales sí fueron asumiendo como

consecuencia del reconocimiento por parte de la Escuela Neoclásica de la existencia de fallos

de mercado y de economías externas

(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-i.html), es

decir, las referidas fundamentalmente a infraestructuras, educación y sanidad, siguieron

siendo asignaturas pendientes para una administración pública que contaba con una

alarmante escasez de recursos para los cometidos que pretendía desempeñar. Los déficits

permanentes y la necesidad de financiar los mismos mediante el recurso al Banco de España

(lo cual generaba tensiones inflacionistas adicionales vía la emisión de moneda sin ningún tipo

de respaldo metálico o de control cuantitativo eficaz) fueron otro de los factores que echaron

por tierra el modelo y que impuso la necesidad de encontrar un sistema más coherente para

permitir que nuestro país recorriera la senda del desarrollo económico. Como vamos a ver, el

camino no fue (y no es todavía) sencillo.

C.- PARADIGMA MIXTO CON ECONOMÍA SEMIABIERTA (1959-1986).- El Plan de Estabilización

de 1959 (cuyas líneas maestras están explicadas en el texto del profesor Fuentes Quintana

antes enlazado) marcó un punto y aparte radical en la gestión de la política económica de

nuestro país. Frente al intervencionismo rampante de la anterior etapa, se pasó a apostar por

la liberalización de los mercados, el equilibrio presupuestario, la financiación ortodoxa de los

déficits, el control de la oferta monetaria y la apertura comercial frente al exterior. Gracias al

citado Plan, la economía pudo conocer en la década de los 60 una importante expansión (la

más intensa de toda nuestra historia contemporánea) que nos permitió acercarnos sin

ambigüedades a la esfera de los países desarrollados. No obstante, este crecimiento también

tuvo puntos débiles y contradicciones que explican muchos de nuestros problemas

posteriores.

El primer elemento característico que determinó el nuevo paradigma fue el de la apertura

comercial al exterior y la integración financiera del país con el sistema financiero internacional

establecido a partir del Acuerdo de Bretton Woods (1944). De todos modos, esa apertura no

fue completa (de ahí que hayamos hablado de “economía semiabierta”) y, de hecho, operó

más desde fuera hacia nuestro país que en sentido contrario. Ello se debió, en gran medida, a

la firma en 1970 del Acuerdo Preferencial entre España y la Comunidad Económica Europea

(CEE), el cual supuso que esta última redujo de modo importante los aranceles aplicados a los

productos provenientes de nuestro país, sin existir una obligación paralela en relación a los

productos que procedían de la CEE (dicho acuerdo favoreció la instalación de empresas

industriales europeas en España que se veían beneficiadas por los menores costes de

producción existentes en nuestro país y en las reducidas tasas arancelarias que significaban,

posteriormente, la entrada de los productos en cualquiera de los países del Mercado Común

Europeo). Este Acuerdo marcó el camino para la integración definitiva de España en la CEE, en

el año 1986 (la cual puede ser considerada como la fecha de referencia para el nuevo cambio

de paradigma). Por otro lado, siguieron existiendo importantes restricciones al libre

movimiento de los flujos de capitales, las cuales no fueron totalmente eliminadas hasta el año

1992.

El segundo elemento que también fue característico de esta época fue la continuación del

intervencionismo público en los mercados y en los distintos sectores económicos a pesar del

cambio de dirección que supuso el Plan de Estabilización de 1959. Dicho intervencionismo se

produjo a través de los sucesivos Planes de Desarrollo (tres en total: 1964-1967, 1968-1971 y

1972-1975). Dichos Planes, en contra de cierta mitología que los envuelve, sirvieron más para

distorsionar el desarrollo económico tanto desde el punto de vista sectorial como territorial

que para ayudar a un crecimiento más equilibrado del país. Suponían, en cierto modo, una

continuación de la actitud intervencionista previa y, por ello, esta estrategia arrastraba la

misma contradicción que ya apuntamos en relación al anterior paradigma.

Porque el tercer elemento problemático a mencionar es el de la insuficiencia recaudatoria del

sistema tributario. Sin un sistema fiscal moderno, era imposible que el sector público pudiera

asumir funciones que eran habituales en los estados modernos y ello planteaba disfunciones

en las áreas de infraestructuras, educación, sanidad o fomento del desarrollo tecnológico, que

eran cruciales para un funcionamiento eficaz y relevante del sector público. Sólo con la

reforma fiscal de 1978 y la instauración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

(IRPF) se sustituyó el viejo sistema de impuestos de producto o imposición cedular por un

sistema de imposición personal o unitaria. Hasta dicha reforma, el sistema fiscal no conoció

cambios apreciables y, en consecuencia, siguió arrastrando los defectos y carencias que

hundían sus raíces en el pasado. Como ya explicamos en una entrada anterior

(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/11/sector-publico-teoria-y-practica-xiii.html),

ante la irrupción de la llamada crisis del petróleo en 1973, se intentó una política de corte

keynesiano que acabó produciendo una fuerte alza de la inflación, del déficit exterior y que no

ayudó a frenar la situación de estancamiento económico. Era evidente, por un lado, que el

Estado no contaba con los recursos mínimos necesarios para afrontar una política de este tipo

y, además, la estructura económica española era tan rígida (al contrario de lo que ocurría en

otros países donde en otros momentos se aplicaron políticas expansivas de demanda:

http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-iv.html) que

los impulsos fiscales y monetarios sólo podían desembocar en alzas incontroladas de precios.

Por otra parte, aunque existía la intención de acercar la economía española a los

planteamientos keynesianos imperantes en los 70, el gran problema es que este viraje se

empezó a hacer demasiado tarde ya que el keynesianismo perdió buena parte de su

virtualidad a partir del momento en que se quiso empezar a aplicar en nuestro país.

Esta paradójica circunstancia es la que explica buena parte de nuestros problemas actuales.

Pero eso ya lo veremos en nuestra próxima entrada.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XVIII)

Para los dos paradigmas que sucedieron al paradigma castizo, hemos utilizado la

denominación de “mixto” en la medida en que, en vez de adoptar una línea clara y bien

definida, el sector público español ha empezado a acumular funciones sin un orden y concierto

bien programados. Por un lado, existe una tendencia liberalizadora de carácter general que ha

puesto énfasis en los mecanismos del mercado y en favorecer la competencia en la oferta de

bienes y servicios. Sin embargo, esta tendencia se ha visto frenada por un reciclaje continuo de

los mecanismos intervencionistas de forma que, si en los años 60 se aplicaron a través de los

Planes de Desarrollo, después siguieron estando presentes a través de una preocupante

discrecionalidad legislativa que ha contribuido, en muchas ocasiones, a generar una grave

inseguridad jurídica y, en casi todas, en favorecer oligopolios existentes en vez de ampliar las

opciones posibles para los clientes y consumidores. Al mismo tiempo, ha existido siempre una

tentación keynesiana que, paradójicamente, se ha ido acentuado conforme, como ya vimos, la

virtualidad de dicho paradigma se fue perdiendo conforme las condiciones económicas no lo

hicieron viable.

Dicha situación se ha visto agravada por dos factores que contribuyeron a crear un contexto

poco clarificador:

1.- Por un lado, como ya vimos al hablar del paradigma neoliberal, la tendencia en los sectores

públicos occidentales ha sido más la de “recortar” que la de “racionalizar”, lo que no ha

ayudado a crear referencias válidas para que en España se articularan alternativas sensatas y

eficaces.

2.- Por otro lado, ha seguido estando presente una manifiesta insuficiencia fiscal, de manera

que cabe hablar de una grave “desfiscalización” de determinados tipos de renta, de modo que,

por ejemplo, el IRPF recae, fundamentalmente, en los rendimientos salariales y en los

rendimientos del capital mobiliario. Ello provoca que, si sumamos la acumulación poco

selectiva de funciones ya comentada, que epígrafes como la sanidad, la educación, las políticas

sociales o las políticas de I+D (que constituyen las funciones genuinas que un sector público

debe asumir) cuenten con una constante limitación de recursos que impiden que los mismos

alcancen la calidad y el impacto favorable requeridos en una sociedad moderna y desarrollada.

Con el último paradigma que vamos a ver, llegamos hasta el momento actual, lo que nos

permitirá enlazar con una serie anterior donde ya analizamos el peso del sector público dentro

de la economía española:

1: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-peso-del-sector-publico-

en.html,


en_9.html,


en_10.html,


en_15.html,


en_15.html,


en_17.html,


en_22.html).

D.- PARADIGMA MIXTO CON ECONOMÍA ABIERTA (1986-?).- Tres elementos son claves en la

configuración de este paradigma que, a fin de cuentas, es en el que aún está instalado el sector

público español:

1.- El primero, la reforma fiscal de 1978, promovida por Enrique Fuentes Quintana en la

Vicepresidencia del Gobierno para Asuntos Económicos y Francisco Fernandez Ordóñez en el

Ministerio de Hacienda. Con esta reforma, se acabó con el sistema de impuestos de producto

establecido por la Reforma Mon-Santillán y se pasó al sistema de imposición personal sintética

con el IRPF como pieza central del nuevo entramado tributario. La entrada en vigor del

Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) en 1986 supuso la culminación de la reforma desde el

lado de la imposición indirecta.

2.- El segundo, la descentralización política que permitió la Constitución de 1978 con la

creación del Estado de las Autonomías. Aunque, inicialmente, se argumentó que la formación

de las Comunidades Autónomas iba a suponer sólo una descentralización del gasto y no un

aumento del mismo, la experiencia ha demostrado que estos nuevos entes administrativos se

han convertido en una fuente sin control de expansión presupuestaria, en la medida en que,

en vez de desarrollar programas de gasto eficaces y ajustados a las necesidades sociales, los

recursos se han empleado en el crecimiento sin ton ni son de las estructuras administrativas,

como ahora veremos.

3.- El tercero, la entrada en la Comunidad Económica Europea en 1986 y la adopción de la

moneda única a partir de 1999. Este factor supuso que España se convertía, definitivamente,

en una economía abierta y, por tanto, su aparato productivo dejaba de estar amparado por

aranceles, limitaciones cuantitativas o posibles devaluaciones del tipo de cambio frente a los

bienes y servicios que se pudieran importar del resto de países de la Unión Europea.

La reforma fiscal supuso un fuerte aumento de los recursos disponibles para las

Administraciones Públicas y, desgraciadamente, ello impidió que tuviera lugar una estrategia

eficaz contra el fraude fiscal: ¿para qué luchar contra la evasión si los ingresos públicos

aumentaban sin problemas como consecuencia de las renovadas figuras tributarias? Ello no

significaba que el sistema acabara con la evasión y alcanzara un grado satisfactorio de equidad

(aunque el mismo mejorara apreciablemente) pero el aumento de recaudación sirvió para

ocultar las taras y defectos que acabaron por aflorar con el paso del tiempo.

Desde 1986 hasta la actualidad, las fases de crecimiento económico propiciadas, primero, por

la entrada en la Comunidad Económica Europea y por el proceso de unión monetaria, después,

con la bajada de tipos de interés que llevó asociada, han elevado al alza la recaudación fiscal y

ello se convirtió en la excusa perfecta para expandir el gasto público sin reparar en si los

niveles alcanzados serían sostenibles en la fase bajista del ciclo. En el fondo, aunque se

continuó incidiendo en la progresiva liberalización de los mercados de bienes y servicios, al

mismo tiempo continuaron estando presentes las típicas medidas intervencionistas

desarticuladas y carentes de una trabazón lógica y coherente (los continuos vaivenes

regulatorios en el sector eléctrico son una buena muestra de ello) y, además, se siguió

intentando implantar una especie de planteamiento keynesiano que, en realidad, acabó siendo

lo contrario de lo que Keynes pudo intentar sugerir. Porque si el economista británico indicó

que durante las recesiones podría ser conveniente y hasta necesario aplicar políticas

expansivas del gasto público, en España se ha hecho prácticamente al revés. El gasto público

ha actuado expansivamente en las etapas de bonanza y cuando, en las fases de recesión, el

déficit se ha vuelto insostenible, se han efectuado recortes que, en vez de compensar el ciclo,

lo que han hecho es acentuarlo.

En el fondo del problema, está la contradicción entre la insuficiencia tributaria derivada de la

desfiscalización de amplios segmentos de renta y la acumulación de funciones que el sector

público español intenta desempeñar lo cual conlleva una tendencia crónica al déficit y a una

falta de eficacia estructural en el cometido de los desempeños realizados por las distintas

administraciones públicas.

En la serie que antes hemos enlazado, aportamos numerosos datos que corroboraban las

conclusiones que acabamos de exponer. Así, en relación a la presión fiscal, se apreciaba que se

encontraba en niveles muy inferiores a los de los principales países de la Unión Europea,

circunstancia que no podía achacarse a unos tipos impositivos más bajos que los de los países

de nuestro entorno sino a que los mismos recaen sobre una base menor.

Fuente: EUROSTAT

En consecuencia, la ratio gasto público/PIB también era menor a la media de los países con los

que realizamos la comparación.

Fuente: EUROSTAT

Este último hecho se ve agravado por la circunstancia de que las partidas de carácter

administrativo (las que, en el cuadro que a continuación adjuntamos, aparece con la

denominación de “Serv. Publ.”), debido al intenso proceso de descentralización y creación de

nuevas estructuras públicas que ha tenido lugar en los últimos años, tienen un peso excesivo

en función de la presión fiscal existente. Ello no resulta obvio en una primera revisión de los

datos, pero se ve con bastante claridad cuando se compara la estructura de gasto española

con las de Alemania e Irlanda: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-

peso-del-sector-publico-en_10.html.

Este mayor peso relativo del gasto en “Servicios generales” redunda en un menor peso de las

partidas de sanidad, educación y políticas sociales, lo cual genera una evidente impresión

negativa por parte de los ciudadanos en relación a las políticas públicas ya que las prestaciones

que son inherentemente esenciales a la acción de los poderes públicos no están dotados con

los recursos necesarios para alcanzar un mínimo grado de eficacia.

Finalmente, el excesivo y descoordinado intervencionismo resta capacidad de crecimiento a

nuestra economía y, además, resta competitividad a todo su aparato productivo (algo que, en

el contexto de una economía abierta, alimenta el déficit estructural con el exterior, el cual

suele ser el factor decisivo de estrangulamiento de todas las etapas de expansión que ha

conocido nuestro país) por lo que, en consecuencia, se frena el aumento de los ingresos

públicos potenciales realimentando el círculo vicioso del que el sector público español parece

no poder salir.

En el fondo, el problema que aqueja al sector público español es el de su disfuncionalidad en

relación a las necesidades del sistema económico en el cual está establecido. Ello que, como

veremos en la próxima entrada, es un factor común que comparte con los sectores públicos de

las economías occidentales, se ve agravado por las disfuncionalidades particulares, fruto de las

circunstancias históricas que hemos resumido en las últimas entradas, que se dan en el caso

español y que se centran en el importante grado de evasión fiscal y la acumulación de

funciones que o no pueden dar resultados positivos porque obedecen a un intervencionismo

estéril o devienen eficaces porque no están dotadas con los recursos necesarios para que sus

efectos sean beneficiosos para el conjunto de la economía o funcionan según unos parámetros

burocráticos o unos criterios políticos que no tienen nada que ver con la efectividad de los

recursos aplicados a las mismas (el caso del sistema educativo es sintomático). Ello explica, en

gran medida, el descontento social hacia la actuación de las administraciones públicas porque,

en última instancia, la cuestión es que el exceso de expectativas puestas en la acción de los

poderes públicos sólo puede conducir a la frustración. Como hemos dicho al principio de este

post, es necesario RACIONALIZAR las estructuras públicas, lo cual no se puede confundir de

forma burda con simplemente RECORTAR.

En la última parte de esta entrega, ahondaremos en esta última idea.

SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (y XIX)

4.- PERSPECTIVAS DE FUTURO.- Para explicar cuáles deberían ser las tendencias del sector

público en el contexto de la actual crisis, tenemos que retomar varias ideas que hemos

deslizado a largo de esta prolongada serie y otros conceptos que ya habíamos manejado con

anterioridad.

Anteriormente, ya habíamos hablado de los tres niveles que, según José Luis Sampedro, tenía

toda realidad económica:

- Nivel técnico-económico.- Se refiere a los aspectos materiales, en sentido amplio, de la

realidad: la tecnología, los recursos humanos disponibles, la formación y capacitación de la

mano de obra existente, los bienes de producción, las infraestructuras, los precios, la

producción de bienes y servicios, el saldo de las transacciones con el exterior…

- Nivel socio-institucional.- Este nivel se relaciona con las leyes, las costumbres, las

instituciones y la estructura social donde se desenvuelve la actividad económica material.

- Nivel axiológico.- Este último escalón se refiere a los aspectos más intangibles de la realidad

económica: la cultura y las mentalidades existentes…

Toda situación de crisis podría ser descrita como un desajuste entre algunos de los tres niveles

enumerados, de modo que se producen contradicciones y cuellos de botella que impiden la

estabilidad y que generan desequilibrios e incertidumbres permanentes.

Desde este punto de vista, el sector público es un elemento que, desde el nivel socio-

institucional (con ramificaciones en el nivel técnico-económico y en el nivel axiológico) puede

ser funcional o disfuncional en su relación con el sector privado de la economía, de forma que

ambos pueden realimentarse para conducir a la economía a la prosperidad o, por el contrario,

pueden entorpecerse uno al otro para generar estancamiento o, incluso, declive de la

producción y de la riqueza.

En todas las entradas previas, hemos intentado exponer cómo, en ocasiones, el ajuste entre

sector público y privado funciona y da lugar a etapas de expansión y prosperidad y, en otros

momentos, ese ajuste se desactiva y la actuación de los gobiernos acaba siendo perjudicial

para la buena marcha de la economía. Aunque, a raíz de la crisis del 73 y el fin del

keynesianismo, el paradigma neoliberal ayudó a resolver muchos de los importantes

problemas que afectaban en ese momento a las economías occidentales, a largo plazo no fue

capaz de detectar los hechos negativos que el propio paradigma generaba y los mismos han

acabado siendo factores que han arrastrado a esas mismas economías a una nueva crisis de

importantes proporciones.

Si el keynesianismo quebró cuando el crecimiento de la productividad empezó a descender, el

paradigma neoliberal se agotó cuando las ganancias de eficiencia en el funcionamiento del

sistema económico tocaron techo y, ante la desregulación que se había practicado en el

sistema financiero, las políticas monetarias expansivas llevadas a cabo por los bancos centrales

sólo sirvieron para aumentar el endeudamiento de familias y empresas y provocar una burbuja

inmobiliaria y financiera de colosal magnitud.

Desde este punto de vista, el confiar en los déficits públicos o en el aumento de la oferta

monetaria como posibles salidas a la crisis son soluciones fuertemente voluntaristas que,

probablemente, no surtirán un efecto duradero y sostenible. El pretender alcanzar altas tasas

de crecimiento depende, como ya hemos dicho en ocasiones anteriores

(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/09/rio-arriba-o-cual-es-el-origen-de.html,

http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/02/el-cambio-tecnologico-la-madre-de-

todos.html) del aumento de la productividad total de los factores y dicho aumento está

relacionado con la incorporación de nuevas tecnologías y, en las últimas décadas, no se ha

producido la irrupción de tecnologías fuertemente innovadoras que hayan supuesto saltos

radicales. En la medida en que ello sólo pueda dar lugar a crecimientos moderados de la

economía en el futuro inmediato (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/04/ciclo-

economico-y-estrategia-empresarial.html), el asumir niveles progresivamente elevados de

endeudamiento público o confiar en una expansión prolongada para conseguir una

recuperación de los ingresos públicos se antoja demasiado arriesgado si se quiere garantizar la

sostenibilidad de las cuentas públicas: las deudas contraídas pueden acabar siendo impagables

y la recaudación que se puede obtener con la actual situación fiscal puede ser insuficientes

para mantener las funciones esenciales de los estados.

Empezando por esto último, la estructura fiscal vigente, con un importante grado de

desfiscalización de rentas debido a la existencia de paraísos fiscales

(http://www.elconfidencial.com/tags/temas/los-papeles-de-luxemburgo-13002/), acaba

repercutiendo en una carga tributaria escasamente equitativa que acaba recayendo,

fundamentalmente, sobre las clases medias de las economías occidentales. La falta de equidad

encuentra como vía de escape en muchos casos el establecimiento de prestaciones públicas a

favor de dichas clases medias para compensar el exceso de gravamen a la que la misma se ve

sometida y por ello, en la mayoría de los casos, dichas prestaciones no resuelven los

problemas más graves de falta de recursos de los sectores más desfavorecidos, fallando, por

tanto, una de las funciones del Estado del Bienestar que se asumen como esenciales. (Un

ejemplo de ello es la deducción por compra de vivienda habitual que ha existido en la

legislación fiscal español hasta tiempos recientes: es obvio que ello beneficia a quienes tienen

suficiente poder adquisitivo como para comprar una vivienda pero quien carece del mismo y

no tiene fácil acceso al mercado inmobiliario no se puede aprovechar de una medida de esta

índole.)

Esta dinámica explica, en gran medida, cómo, durante las etapas de expansión, se ha seguido

acumulando deuda pública en términos absolutos en la mayoría de los países de las economías

occidentales. Si los déficits se redujeron o se llegó a presupuestos meramente equilibrados se

debió a que los ingresos públicos crecieron en virtud de la burbuja inmobiliario-financiera

existente por lo que, cuando ha llegado la crisis, los gobiernos apenas han tenido margen para

utilizar el presupuesto como arma contracíclica. Ello se agravó por el hecho igualmente

paradójico de que, en plena fase de crecimiento, también los bancos centrales llevaron a cabo

políticas monetarias expansivas con lo que, al inicio de la recesión, los instrumentos

tradicionales de las políticas de estabilización estaban agotados y carecían de margen para

luchar contra la crisis. Desde el punto de vista de las políticas de oferta, la desigual distribución

de la carga tributaria supone un hecho que añade un fuerte elemento de ineficiencia a los

sistemas económicos a lo que se añade el exceso de funciones que han ido acumulando los

estados, lo cual deriva en intervencionismos excesivos y en hipertrofias regulatorias que

tienden a crear sistemas económicos rígidos y encorsetados, todo lo cual reduce aún más la

modestas tasas de crecimiento que se pueden alcanzar en las circunstancias actuales.

En este contexto, las alternativas que se dibujan en el horizonte se basan, desgraciadamente,

en un exceso de ideologización que suponen una burda simplificación de los remedios para

solucionar los problemas actuales. El movimiento del Tea Party en Estados Unidos, el avance

en las encuestas del Frente Nacional en Francia o del UKIP en Gran Bretaña, el triunfo de Syriza

en Grecia, los importantes resultados electorales conseguidos por el Movimiento Cinco

Estrellas de Bepp Grillo en Italia o el auge de Podemos en España , dentro de las sustanciales

diferenciales que existen entre todas estas formaciones políticas, son ejemplos de cómo, ante

una realidad compleja, están ganando terreno las opciones que enfocan la realidad desde un

prisma esencialmente doctrinario.

En realidad, el problema de las ideologías actuales es que hunden sus raíces en el pasado y, en

última instancia, su utilización sistemática supone utilizar herramientas del siglo XIX para

solucionar problemas del siglo XXI. El conjunto de medidas que podrían racionalizar el sector

público y que, de paso, podrían conllevar que este encontrara mejor encaje en un modelo

sensato y coherente de recuperación incluiría unas que podrían inscribirse dentro de un marco

de izquierdas y otras que podrían inscribirse en un marco de derechas, superando las

estrechas visiones ideológicas que se van convirtiendo en predominantes en el panorama

político actual.

Así, desde el punto de vista tributario, habría que luchar contra la existencia de paraísos

fiscales que permiten a las grandes fortunas y a las grandes corporaciones desfiscalizar una

parte importante de sus rentas. Ello permitiría reducir la carga tributaria que soportan las

clases medias y, aparte de ser un factor reactivador de la economía, mejoraría la eficiencia

global del sistema económico al introducir mayor equidad en el reparto fiscal.

Sin embargo, desde el punto de vista interno de las economías, sería necesario desregular y

mejorar los marcos para los emprendedores y el desarrollo de nuevos proyectos, con el fin de

que la actividad empresarial encontrara menos obstáculos para su desenvolvimiento (como ya

vimos en su momento, un mayor grado de libertad económica no es incompatible con un

mayor nivel de justicia social, sino, más bien, todo lo contrario:

http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/01/espana-y-el-indice-de-libertad.html). No

obstante, hay que dejar clara la necesidad de marcar una excepción tajante a este principio

general: habría que realizar una amplia revisión de las regulaciones que afectan a todo el

sistema financiero con el fin de frenar el carácter desestabilizador que este ha acabado

teniendo sobre todo el sistema económico. Reconducir todo el sector financiero a un peso que

sea razonable dentro del conjunto de la economía debería ser una de las principales

prioridades en los próximos años. No es una tarea que podrá ser realizada en un corto período

de tiempo pero que, si no se empieza a abordar con carácter inmediato, conlleva el riesgo de

que la economía financiera acabe sometiendo y engullendo a la economía real y esta pierda

toda autonomía y margen de maniobra, de forma que, a largo plazo, los países occidentales

perderían buena parte de su dinamismo y de su capacidad industrial y tecnológica (una

experiencia que analizamos en este sentido fue la de Islandia en el período 2003-2008:

http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/04/islandia-mito-y-realidad-ii.html).

Desde el punto de vista de las funciones asumidas por los estados, habría que dar prioridad a

lo que son sus funciones básicas (orden público, justicia, infraestructuras, pensiones, sanidad,

educación…) y lograr que las mismas sean ejercidas con rigor y eficacia y se debería prescindir

de partidas de gasto y de intervenciones que, sin otro objetivo, la mayoría de las ocasiones,

que de ofrecer ante el electorado la imagen de que los gobiernos se preocupan de

determinados problemas y que su actuación es básica para cumplir con determinados

objetivos, tienen, la mayoría de las veces, resultados más contraproducentes que positivos.

Evidentemente, la clase política en los países occidentales busca el voto de los electores y, por

ello, pretende erigirse en salvadoras de la sociedad y solucionadora indispensable de sus

problemas. Sin embargo (y ahí entramos en el nivel axiológico), ello requiere de un cambio de

mentalidad que acepte que los estados deben cumplir con sus funciones básicas y no acumular

cometidos que acaban provocando una actuación deslavazada y estéril de los gobiernos, que

abarcan muchos más objetivos de los que pueden alcanzar.

El cambio de mentalidad también debe permitir aceptar que muchos de los problemas a los

que nos enfrentamos (como, por ejemplo, el terminar con los mecanismos de evasión fiscal)

sólo pueden ser resueltos en un marco supranacional, lo cual requiere de un cambio

trascendental en las arquitecturas institucionales. Al mismo tiempo, las nuevas estructuras

supranacionales creadas deben evitar en la misma tentación de acumular funciones que vayan

más allá de los fines para los cuales se vayan a crear y no cometer el mismo error que se ha

cometido en la Unión Europea, cuyo marco de competencias ha crecido desmesuradamente

hasta el punto de convertirse en una enorme estructura burocrática cuya finalidad no es

claramente percibida por los ciudadanos europeos.

El sábado 31 de enero, Juan Carlos Rodríguez Ibarra, expresidente de la Comunidad Autónoma

de Extremadura ha publicado un artículo en www.elconfidencial.com bajo el título de “El

dilema” (http://blogs.elconfidencial.com/espana/en-nombre-de-la-rosa/2015-01-31/el-

dilema_652552/), en el que argumenta que el éxito de Syriza en Grecia se debe a unas políticas

de austeridad erróneas y que “la Unión Europea (…) no tendría más remedio que dar cierta

chance (…) a una nueva política que devolviera la confianza de los ciudadanos en lo que fuera

la gran conquista de Europa tras la el desastre de la Segunda Guerra Mundial, es decir, en la

democracia y en la red de seguridad que tendieron los estados para que fuera cual fuera la

suerte de los ciudadanos, a ninguno se les privara de una educación de calidad, gratuita y

obligatoria, de una sanidad universal, gratuita y de calidad y de una pensión digna garantizado

por el Estado para todos”.

Si analizamos los datos de EUROSTAT (como lo hicimos en la serie sobre el sector público a la

que hicimos referencia en el anterior post), podemos llegar a unas conclusiones curiosas si

utilizamos como criterio el argumento expuesto en el anterior párrafo. Porque el problema, en

el fondo, no estaría, necesariamente, en las partidas que Juan Carlos Rodríguez Ibarra

menciona. Si sumamos el peso que las mismas suman en relación al PIB y lo comparamos con

el peso del gasto público total para el ejercicio 2010, vemos claramente que existe un amplio

margen que no permite concluir que el problema reside en ellas. (En vez del gasto en

pensiones, utilizamos como referencia el de protección social.)

(*) Datos de Irlanda corresponden a 2009.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT

Podemos ver que en el conjunto de la Unión Europea, las políticas sociales representan el

32,9% del PIB frente a un gasto total del 50,7% del PIB, existiendo, por tanto, una diferencia de

17,8 puntos. Hay países como Bélgica, en los que la diferencia es de 19,5 puntos, como

Portugal en los que es de 19,3 puntos y como Grecia (sí, sí, Grecia) en los que la diferencia es

de 21 puntos.

Si atendemos a lo que suman las partidas que estamos analizando en relación al gasto total, las

conclusiones son parecidas.

(*) Datos de Irlanda corresponden a 2009

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT

El problema no reside esencialmente en las políticas sociales sino en unas estructuras

elefantiásicas que deben ser racionalizas, reformuladas y rediseñadas. Pero una clase política

que quiere que toda la vida social gire en torno a ella para mantener y reforzar su poder y una

burocracia absolutamente reacia a los cambios están impidiendo, entre otros factores, que se

adopte la estrategia adecuada.

En definitiva, la disyuntiva en la que actualmente nos encontramos es en seguir tal como

estamos con una peligrosa inercia burocrática y esclerotizante, dejarnos llevar por ideologías

demagógicas y populistas que simplifican peligrosamente la realidad a afrontar y sus posibles

soluciones o adoptar un conjunto de medidas coherentes que permitan mejorar la situación

existente. Es innegable que las fuerzas políticas entre las que previsiblemente se dirimirá el

poder en los próximos años y las tendencias de opinión a nivel social no parecen apuntar a la

tercera línea indicada. Sin embargo, sin plantear el problema con rigor y con objetividad, será

imposible solucionarlo.

Espero que con esta larga serie haya sido capaz de explicar que no siempre se adoptan las

soluciones más racionales y que, cuando existe la intención de adoptarlas, el proceso político

es lo suficientemente complejo como para que haya desviaciones que, a largo plazo, acaban

por derribar el modelo establecido. En consecuencia, a día de hoy no tenemos seguridad de

que se elija el camino correcto. Pero sin una reflexión sensata y profunda sobre cuál debería

ser ese camino, no habrá opción alguna de recorrerlo. En este sentido, los economistas

deberíamos saber analizar los problemas con la suficiente objetividad como para no limitarnos

a defender una determinada opción ideológica sino a ayudar a determinar el conjunto de

medidas que pueden generar efectos económicos positivos, con independencia de cuál pueda

ser la procedencia de las mismas. Igualmente, deberíamos criticar todas aquellas propuestas

que carecen de un nivel mínimo de rigor y solidez para evitar, en la medida de nuestras

posibilidades, que acaben por llevarse a cabo. En un momento crítico como el que estamos

viviendo, es crucial no inclinarse por opciones que, antes de abordar con seriedad los

problemas que afrontamos, toman la senda fácil de la demagogia y el simplismo. Si evitamos

esta tentación, lograremos eludir problemas perfectamente evitables para el conjunto de la

ciudadanía.

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SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA