Como probablemente sabrán, el Gobierno español ha presentado recientemente una reforma
fiscal, de complicada evaluación y dudosa eficacia
(http://estaticos.expansion.com/opinion/documentosWeb/2014/06/23/reformafiscal_2306.p
df). Como esta cuestión es ardua, compleja, requiere de un análisis pormenorizado y, sobre
todo, es inseparable del tema del gasto público, es conveniente empezar viendo aspectos
relacionados con esta segunda vertiente con el fin de entender con mayor claridad lo que
debemos decir en relación a los impuestos.
Esta serie que empezamos hoy, se va a componer de las siguientes partes:
1.- TEORÍAS ECONÓMICAS SOBRE EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO.
2.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SECTOR PÚBLICO.
3.- EL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA.
4.- PERSPECTIVAS DE FUTURO.
Por lo tanto, hoy empezaremos con el primer apartado, donde hablaremos de la visión que del
tema tenían la Escuela Clásica, la Escuela Neoclásica, la Escuela Historicista, la Escuela
Socialista, el Keynesianismo, el Monetarismo, la Escuela Austríaca, la Escuela de la Economía
de la Oferta y la Escuela de la Public Choice.
1.- TEORÍAS ECONÓMICAS SOBRE EL SECTOR PÚBLICO.
En principio, podría parecer un ejercicio poco práctico revisar las diferentes teorías que se han
propuesto para indicar cuál debería ser el papel del sector público en la economía. Sin
embargo, dichas teorías han acabado influyendo, de uno u otro modo, en la forma en que se
ha ejecutado la política económica y, aún hoy, se sigue haciendo uso de ellas para defender
una u otra postura a la hora de proponer distintas medidas a aplicar por los gobiernos. Como
John Maynard Keynes escribió en la Teoría General, “los hombres prácticos, que se creen
exentos por completo de cualquier influencia intelectual, son generalmente esclavos de algún
economista difunto”. Como veremos, muchos economistas difuntos todavía sirven de
inspiración para la mayoría de opiniones que se intercambian en los parlamentos y en los
medios de comunicación.
A.- LA ESCUELA CLÁSICA
Monumento a Adam Smith en la Royal Mile de Edimburgo
A la Escuela Clásica se le suele atribuir el origen de las doctrinas que propugnan una
intervención mínima del gobierno en la economía. Adam Smith (1723-1790) en La Riqueza de
las Naciones (1776) – publicada en español por Alianza Editorial con traducción de Carlos
Rodríguez Braun en 1994 -, lo enunciaba muy claramente. Según el economista escocés, las
funciones del gobierno se limitaban a los siguientes puntos:
1.- “El primer deber del soberano” es “es del de proteger a la sociedad de la violencia e
invasión de otras sociedades independientes”.
2.- “El segundo deber del soberano” es “el de proteger en cuanto le sea posible a cada
miembro de la sociedad contra la injusticia y opresión de cualquier otro miembro de la misma,
o el deber de establecer una administración exacta de la justicia”.
3.- “El tercer y último deber del soberano o el estado es el de construir y mantener esas
instituciones y obras públicas que aunque sean enormemente ventajosas para una gran
sociedad son sin embargo de tal naturaleza que el beneficio jamás reembolsaría al coste en el
caso de ningún individuo o número pequeño de individuos y que, por lo tanto, no puede
esperarse que ningún individuo o grupo reducido de individuos vayan a construir o mantener”.
Es decir, para Adam Smith, las funciones del gobierno se reducían a la defensa frente al
exterior, el orden público y la justicia y, en lo que se refiere al tercer punto, las obras públicas y
la educación (que eran los dos aspectos explícitamente mencionados por Smith).
Una cuestión que quedaba abierta pero que Smith planteaba en un famoso párrafo de su obra,
era la posibilidad de que los empresarios llegaran a acuerdos que desvirtuaran la libre
competencia entre ellos. Así, el economista escocés afirmaba que “es raro que se reúnan
personas del mismo negocio, aunque sea para divertirse y distraerse, y que la conversación no
termine en una conspiración contra el público o en alguna estratagema para subir los precios.
Es ciertamente imposible prevenir tales reuniones por ley alguna que fuese practicable o
coherente con la libertad y la justicia. Pero aunque la ley no puede impedir que las personas
del mismo negocio se agrupen, tampoco debería hacer nada para facilitar esas agrupaciones; y
mucho menos para volverlas necesarias”. Habría que esperar más de un siglo antes de que
esta preocupación se concretara en medidas de carácter práctico.
Para cumplir con las funciones antes comentadas, el gobierno debía aplicar un presupuesto
equilibrado, en el que los gastos no fueran superiores a los ingresos y, en consecuencia,
desaconsejaba taxativamente la emisión de deuda como medio para financiar el gasto público.
Estos postulados se mantendrían inalterados durante varias décadas. David Ricardo (1772-
1823), en sus Principios de Economía Política (1817) argumentó que sólo la aplicación estricta
de los principios de libre mercado, con la eliminación de cualquier traba impuesta por las
entidades gremiales y la abstención por parte del gobierno de cualquier medida de tipo
proteccionista en relación al comercio exterior, serviría para retrasar lo máximo posible la
llegada de un “estado estacionario” que sus razonamientos consideraban inevitable.
David Ricardo
No obstante, en el desarrollo de la Escuela Clásica surgirían una serie de cuestiones que
matizarían el principio básico de “no intervención de los gobiernos” o, como mínimo,
mostrarían contradicciones en el libre funcionamiento del sistema económico que permitían
deducir que algún tipo de intervención podía estar justificado:
a.- En primer lugar, hay que mencionar la obra de Thomas Malthus (1766-1834). En su Ensayo
sobre la población (1798), estableció su famosa tesis de que mientras los recursos crecen en
progresión aritmética (1, 2, 3, 4, 5…), la población lo hace en progresión geométrica (1, 2, 4, 8,
16…), de forma que era inevitable un problema general de sobrepoblación. Por otra parte,
frente a los postulados dominantes de la Escuela Clásica, Malthus admitió que podía haber un
problema de insuficiencia de la demanda global, lo cual fue reconocido por el propio Keynes
como un antecedente de sus teorías.
Thomas Malthus
2.- Añadida a las dos vertientes apuntadas por Malthus, está el debate desarrollado en la
primera mitad del siglo XIX (y cuyas posiciones enfrentadas distan menos de lo que parece de
las que se mantienen hoy día) en relación a la gestión de la política monetaria. Los problemas
surgidos por el desarrollo de la economía bancaria y el uso de los billetes como medio de pago,
entre los que figuraban el alza de la inflación y las quiebras bancarias, dieron lugar a dos
corrientes que proponían vías diferentes para la solución de los mismos: la banking school y la
currency school. La currency school proponía una rígida equivalencia entre los billetes emitidos
por los bancos y las reservas de oro que estos mantenían mientras que la banking school
defendía que sería la gestión adecuada por parte de un banco central que supervisase al
conjunto de bancos privados la que solucionase los problemas asociados al desarrollo de una
economía bancaria. Hay que observar que, en uno y otro caso, el dilema no es única y
exclusivamente decidir entre libre mercado o intervención pública sino, en un sentido más
profundo, decidir qué tipo de intervención practicar. Porque si, en el segundo caso, existía un
margen de discrecionalidad por parte del banco central sobre cómo ejecutar sus funciones, en
el primero se asumía que existía una relación fija entre el oro y la unidad monetaria
considerada (en el debate planteado, obviamente, era la libra esterlina). Cabría preguntarse si
tiene sentido dotar de un carácter “sagrado” a la relación fija indicada ya que, en un mercado
libre, lo natural sería que la misma fluctuase. Es decir, en última instancia, optar por una u otra
vía sería decidir por un tipo de intervención u otro. Aunque este debate pueda parecer algo
lejano, las discusiones sobre las bondades o no del patrón oro y de los tipos de cambio fijos o
de los tipos de interés variables siguen el mismo esquema que las que mantuvieron la currency
school y la banking school en la primera mitad del siglo XIX.
3.- Finalmente, cabe mencionar la obra de John Stuart Mill (1806-1873), quien fue el principal
autor que introdujo en la Escuela Clásica la inquietud sobre la distribución de la renta.
Compartiendo con David Ricardo la teoría del “estado estacionario”, Mill defendía que,
llegados a ese punto, en el que la producción total ya no podría crecer más, podría plantearse
mejorar la distribución de la renta existente en la sociedad a través, por ejemplo, de medidas
fiscales tales como impuestos que supusieran un alto gravamen sobre las herencias.
John Stuart Mill
Aun cuando el grado de desarrollo técnico de las reflexiones sobre la intervención del sector
público en la economía no alcanzaron la sofisticación que, posteriormente, llegarían a tener, la
realidad es que buena parte de las cuestiones que serían objeto de estudio en las siguientes
escuelas que veremos ya estaban presentes en la Escuela Clásica: la asignación de recursos
para funciones que se consideran inherentes al gobierno, la influencia de los instrumentos de
política monetaria en la marcha del ciclo económico y los problemas derivados de la
distribución de la renta. (La gran novedad que introduciría el keynesianismo sería la posibilidad
de utilizar el déficit público como herramienta para suavizar el impacto de las recesiones, algo
que no estaba presente en la
llegó a plantear la posibilidad de un problema de insuficiencia de la demanda global
B.- LA ESCUELA NEOCLÁSICA
Frente a la Escuela Clásica,
económico, la Escuela Neoclásica
los agentes económicos y en la forma en que la conjunción de las decisi
daba lugar a la determinación de los precios y las cantidades
intercambiados en los mercados. Si la Escuela Clásica defendió una teoría del valor
bienes valían según la cantidad de trabajo incorporada a los mismos), el enfoque de la Escuela
Neoclásica llevó a la defensa de una
depende de la utilidad que incor
Al igual que la Escuela Clásica, la Neoclásica piensa que los mercados tienden al equilibrio de
modo automático y, en consecuencia, es ind
gobierno ya que lo único que serviría era para alejar a los mercados de su posición de
equilibrio natural.
Si los principales representantes de la Escuela (el británico Jevons, el austríaco Menger
padre, a su vez, de la Escuela Austríaca de Economía
puntos esenciales que antes hemos expuesto, a partir del británico Alfred Marshall
1924) la Escuela de Cambridge empezó a estudiar
decir, aquellas situaciones en las que el libre mercado no alcanzaba los resultados óptimos que
la teoría preveía. En gran medida, los casos que fueron contemplados tendían a coincidir con
los que vimos que la Escuela Clásica indicaba pero los mismos fu
desarrollados desde el punto de vista técnico.
que no estaba presente en la Escuela Clásica, en la que sólo Malthus, como hemos visto, se
llegó a plantear la posibilidad de un problema de insuficiencia de la demanda global
, que abordó el estudio de las grandes tendencias del
, la Escuela Neoclásica se centró en el análisis de las motivaciones individuales de
los agentes económicos y en la forma en que la conjunción de las decisiones de todos ellos
daba lugar a la determinación de los precios y las cantidades por las que los bienes era
intercambiados en los mercados. Si la Escuela Clásica defendió una teoría del valor
bienes valían según la cantidad de trabajo incorporada a los mismos), el enfoque de la Escuela
Neoclásica llevó a la defensa de una teoría del valor-utilidad, es decir, el valor de los bienes
depende de la utilidad que incorporan para el consumidor.
la Escuela Clásica, la Neoclásica piensa que los mercados tienden al equilibrio de
modo automático y, en consecuencia, es indeseable cualquier tipo de interferencia del
gobierno ya que lo único que serviría era para alejar a los mercados de su posición de
Si los principales representantes de la Escuela (el británico Jevons, el austríaco Menger
ez, de la Escuela Austríaca de Economía- y el francés Walras) coincidieron en los
puntos esenciales que antes hemos expuesto, a partir del británico Alfred Marshall
la Escuela de Cambridge empezó a estudiar los denominados “fallos de mercado”,
decir, aquellas situaciones en las que el libre mercado no alcanzaba los resultados óptimos que
En gran medida, los casos que fueron contemplados tendían a coincidir con
los que vimos que la Escuela Clásica indicaba pero los mismos fueron mejor definidos y
desarrollados desde el punto de vista técnico.
Alfred Marshall
Escuela Clásica, en la que sólo Malthus, como hemos visto, se
llegó a plantear la posibilidad de un problema de insuficiencia de la demanda global).
que abordó el estudio de las grandes tendencias del sistema
se centró en el análisis de las motivaciones individuales de
ones de todos ellos
por las que los bienes era
intercambiados en los mercados. Si la Escuela Clásica defendió una teoría del valor-trabajo (los
bienes valían según la cantidad de trabajo incorporada a los mismos), el enfoque de la Escuela
s decir, el valor de los bienes
la Escuela Clásica, la Neoclásica piensa que los mercados tienden al equilibrio de
eseable cualquier tipo de interferencia del
gobierno ya que lo único que serviría era para alejar a los mercados de su posición de
Si los principales representantes de la Escuela (el británico Jevons, el austríaco Menger –
coincidieron en los
puntos esenciales que antes hemos expuesto, a partir del británico Alfred Marshall (1842-
los denominados “fallos de mercado”, es
decir, aquellas situaciones en las que el libre mercado no alcanzaba los resultados óptimos que
En gran medida, los casos que fueron contemplados tendían a coincidir con
eron mejor definidos y
Los ejemplos más importantes de “fallos de mercado” son los siguientes:
1.- Existencia de bienes públicos y semipúblicos.- Hay determinados bienes para los que no es
posible individualizar la demanda por usuario. El caso típico es la defensa nacional, los servicios
de seguridad policiales o las vías públicas de libre acceso. Una vez que hay un ejército o una
policía o hay una red de vías públicas, todos los ciudadanos se benefician automáticamente de
los servicios que prestan por lo que no es posible cobrar un precio por lo que podríamos
denominar cada unidad del bien. Ello significa que los criterios de libre mercado no se pueden
aplicar a servicios públicos de este tipo por lo que los mismos no se financian mediante el
precio asignado a los mismos sino mediante impuestos y hay que fijar cómo se distribuye la
carga fiscal. Ello entra en un área completamente distinta a la que corresponde a los criterios
de libre mercado.
2.- Existencia de economías externas.- Este es uno de los casos más importantes que
conducen a intervenciones del sector público. Se refiere a bienes cuyo consumo tiene impacto
positivo o negativo en otros agentes económicos. En caso de impactos económicos positivos,
se denominan economías externas positivas. En caso de impactos económicos negativos, se
denominan economías externas negativas. Casos típicos de economías externas positivas son
la sanidad, la educación o el transporte público. El caso más evidente de economía externa
negativa es la contaminación. En el primer caso, la prestación de servicios sanitarios, la
formación e instrucción de los ciudadanos o la existencia de redes y servicios de transporte
público no sólo benefician a los usuarios directos de dichos bienes sino a todos aquellos que
obtienen ventajas de poder disponer de personas adecuadamente formadas, con buena salud
y que se pueden mover de un lugar a otro con facilidad. Por ello, si estos bienes se
comercializaran según los criterios de libre mercado, el nivel producido sería inferior al que
resultaría óptimo para el conjunto de la economía. En consecuencia, se hace necesaria una
intervención pública para que dicho nivel alcance la cantidad óptima requerida. En el caso de
las economías externas negativas, la mecánica es la contraria. Si, por ejemplo, una empresa
vierte residuos tóxicos a un río o emite sustancias contaminantes a la atmósfera, ello lleva a la
degradación de otros bienes que, sin embargo, no se imputan como coste a la empresa
contaminante a menos que haya una intervención pública. En consecuencia, las economías
externas o externalidades pueden hacer necesaria la intervención del gobierno para corregir
los fallos de mercado que las generan.
3.- Existencia de barreras de entrada que impiden la libre entrada de empresas en el
mercado.- A la hora de evaluar la bondad del sistema de libre mercado, tanto la Escuela Clásica
como la Neoclásica parten de que cualquier empresa puede acceder a cualquier sector para
suministrar el bien o servicio que es propio al mismo. De este modo, si en dicho sector se
alcanza un nivel de beneficios por encima de la media, la entrada de nuevas empresas hará
aumentar la producción del bien correspondiente, de forma que ello durará hasta que el nivel
de beneficios sea similar al del resto de sectores. Esta mecánica impediría que hubiera
sectores con beneficios ostensiblemente superiores a la media. Sin embargo, basta ver la
realidad para comprobar que ello no es así. En ocasiones, resulta difícil o prácticamente
imposible entrar en un determinado sector por la existencia de barreras de entrada (necesidad
de un elevado volumen de inversiones para entrar en el mercado, posesión por una empresa
de la fuente esencial de materias primas para la fabricación de un producto, acuerdos entre
empresas para impedir la entrada de competidores…), favoreciendo ello la existencia de
monopolios u oligopolios con capacidad para imponer precios más elevados al consumidor y,
por tanto, con la posibilidad real de obtener beneficios claramente superiores a la media. Por
ello, vuelve a ser necesaria una intervención del sector público para corregir esta situación y
conseguir que se alcancen los resultados propios de un libre mercado. En la actualidad, la
existencia de organismos gubernamentales que tienen como fin la defensa de la competencia
es una consecuencia del planteamiento que hemos explicado (en España, el Tribunal de
Defensa de la Competencia, ahora denominado Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia, ha sido el organismos que ha cumplido tradicionalmente con dicha función).
4.- Existencia de información asimétrica entre los agentes que intervienen en el mercado.-
Todas las investigaciones en relación al libre mercado y lo que en la teoría económica se
denomina “competencia perfecta” siempre concluyen en la necesidad de que todos los
intervinientes en el mercado tengan la misma información con el fin de alcanzar los resultados
óptimos que los modelos teóricos prevén. Obviamente, no siempre ello es así. En los mercados
financieros, por ejemplo, las entidades que comercializan sus productos siempre suelen tener
mejor conocimiento que sus clientes en relación a las circunstancias y condiciones de la
situación, lo cual deriva muchas veces en consecuencias indeseadas para los inversores que
colocan sus ahorros en instrumentos cuyo comportamiento posterior dista sustancialmente
del esperado. Por ello, suelen establecerse los llamados reguladores de los mercados que
buscan que todos los agentes intervinientes tengan la misma información y nadie pueda
obtener beneficios de la posesión de datos que no están a disposición de todos los
participantes en las diferentes transacciones. En España, por ejemplo, en relación a los
mercados financieros, existe la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) que busca
que tiene como fin el que no existan asimetrías en la información disponible en la Bolsa y en
los restantes mercados financieros. Otro fenómeno también parcialmente relacionado con la
asimetría de la información es el de la emigración. Muchas veces, los flujos migratorios surgen
como consecuencia de la sobrevaloración que hacen los emigrantes de sus posibilidades de
encontrar trabajo en los países de destino. Por ello, el establecimiento de políticas migratorias
se suelen justificar también sobre esta idea.
Si observamos los distintos casos que hemos expuesto, veremos que guardan un evidente
paralelismo con las intervenciones consideradas como justificadas por Adam Smith. La
definición de bienes públicos tiende a coincidir con lo comentado por el economista escocés
en relación a la defensa y el orden público. Igualmente, lo comentado sobre las externalidades
es equiparable a los argumentos que antes hemos visto sobre las obras públicas y la
educación. Igualmente, la justificación de la intervención pública en materia de defensa de la
competencia y de eliminación de la información asimétrica puede tener su remoto
antecedente a lo comentado por Smith sobre las “reuniones de los empresarios”.
Por tanto, la gran virtud de la Escuela Neoclásica fue sistematizar los motivos en los que era
justificable la intervención pública, encuadrando la misma dentro de la propia teoría diseñada
y ampliando los posibles casos en los que aquella podía tener fundamento.
En realidad, tanto la Escuela Clásica como la Neoclásica desarrollaron sus teorías en el
contexto de unas economías que estaban experimentando las mayores tasas de crecimiento
de la historia de la humanidad, con un auge nunca antes conocido de la industrialización y de
la urbanización y, por tanto, los diferentes autores se centraron en explicar el proceso por el
que dichos fenómenos estaban teniendo lugar más que en estudiar posibles mecanismos
correctores a los elementos disfuncionales que pudieran existir. De hecho, las escuelas que
veremos en la siguiente entrada desarrollaron sus postulados sobre la base de algunos de los
problemas y contradicciones asociados al proceso económico que estaba teniendo lugar y que
parecían justificar un mayor grado de intervención de los gobiernos que el que defendían las
escuelas estudiadas.
* * *
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (II)
El pensamiento de las escuelas Clásica y Neoclásica impregnó las políticas de las economías
occidentales sin oposición fáctica relevante hasta, aproximadamente, 1870. En ese año, se
produjeron dos hechos sucesivos que merecen ser destacados. En primer lugar, la guerra
franco-prusiana, cuyas consecuencias más llamativas fueron la derrota francesa, la caída de
Napoleón III y la confirmación de la unificación alemana, simbolizada por la coronación de
Guillermo I en Versalles. Como consecuencia indirecta del colapso del régimen imperial
francés, se produjo el levantamiento de la Comuna de París desde el 18 de marzo al 28 de
mayo de 1871. Ambas circunstancias situaban en el escenario político dos circunstancias
nuevas que serían decisivas en las siguientes décadas:
1.- En primer lugar, la Alemania unificada emprendió una política económica distinta a la
representada por Gran Bretaña, con un mayor protagonismo de la intervención del Estado en
la economía.
2.- En segundo lugar, la Comuna de París significaba la irrupción imprevista de tensiones
sociales que estaban soterradas y la aparición con fuerza de la clase trabajadora como actor
político de peso.
La raíz profunda de ambas cuestiones ya había sido tratada en el ámbito académico e
intelectual y dio lugar a dos escuelas diferentes que tenían en común su oposición a los
postulados de las escuelas Clásica y Neoclásica. Las escuelas de las que estamos hablando son
el Historicismo y el Socialismo.
C.- LA ESCUELA HISTORICISTA
El Historicismo se suele dividir en dos generaciones diferentes:
1.- La Primera Escuela Historicista estaría formada por Wilhelm Roscher (1817-1894), Karl
Knies (1821-1898) y Bruno Hildebrand (1812-1878).
Wilhelm Roscher
2.- La Segunda Escuela Historicista tendría como principales representantes a Gustav von
Schmoller (1838-1917), Etienne Laspeyres (1834-1913), Adolph Wagner (1835-1917) y
Friedrich Knapp (1842-1926).
Gustav von Schmoller
Adolph Wagner
Como antecedente de todos ellos, se menciona a Friedrich List (1789-1846), el cual aportó el
“principio de las industrias nacientes”, fundamental en el desarrollo del pensamiento de la
Escuela.
Si recordamos lo que decíamos en rela
intervenciones del gobierno, incluidas las que se pudieran referir al comercio exterior y a la
entrada de productos de otros países.
Cuando Friedrich List introdujo el “principio de industrias nacient
dicha doctrina. Su postura era que
nivel de desarrollo industrial era similar. Si un país tiene un nivel menor de desarrollo, debe
adoptar medidas proteccionistas para sit
avanzados. Sólo en ese momento sería posible que el país más atrasado iniciase su apertura al
exterior.
La Escuela Historicista dio a ese principio un marco teórico más amplio. Para los economistas
de este grupo, toda economía pasa, inevitablemente, por una serie de et
pastoril, agraria, artesanal, comercial, industrial…)
aplicables tan sólo a las economías que estuviesen en una fase industrial avanz
ejemplo, la británica. Para una economía como la alemana, que se hallaba en una situación de
atraso respecto a aquella, era necesaria una decidida intervención del estado para estimular la
industrialización y el desarrollo.
Como consecuencia del espíritu del historicismo, surgió la llamada Escuela Financiera Alemana
cuyos principales representantes eran Adolph Wagner (quien también forma parte de la
Escuela Historicista), Lorenz von Stein (1815
Financiera Alemana no sólo defendía una fuerte intervención del Estado con el fin de lograr el
desarrollo del país sino que también se preocupó por que aquel emprendiera un proceso de
redistribución de la renta con el fin de evitar una agudización de las te
Friedrich List
Si recordamos lo que decíamos en relación a la Escuela Clásica, esta defendía la ausencia de
intervenciones del gobierno, incluidas las que se pudieran referir al comercio exterior y a la
entrada de productos de otros países.
Cuando Friedrich List introdujo el “principio de industrias nacientes”, rompió totalmente con
dicha doctrina. Su postura era que el libre comercio entre países sólo era posible cuando su
nivel de desarrollo industrial era similar. Si un país tiene un nivel menor de desarrollo, debe
adoptar medidas proteccionistas para situar su industria a la par que la de los países más
avanzados. Sólo en ese momento sería posible que el país más atrasado iniciase su apertura al
La Escuela Historicista dio a ese principio un marco teórico más amplio. Para los economistas
toda economía pasa, inevitablemente, por una serie de et
, artesanal, comercial, industrial…). Los principios de la Escuela Clásica serían
aplicables tan sólo a las economías que estuviesen en una fase industrial avanz
ejemplo, la británica. Para una economía como la alemana, que se hallaba en una situación de
atraso respecto a aquella, era necesaria una decidida intervención del estado para estimular la
industrialización y el desarrollo.
del espíritu del historicismo, surgió la llamada Escuela Financiera Alemana
cuyos principales representantes eran Adolph Wagner (quien también forma parte de la
Escuela Historicista), Lorenz von Stein (1815-1890) y Albert Schäffle (1831-
era Alemana no sólo defendía una fuerte intervención del Estado con el fin de lograr el
desarrollo del país sino que también se preocupó por que aquel emprendiera un proceso de
la renta con el fin de evitar una agudización de las tensiones sociales que
esta defendía la ausencia de
intervenciones del gobierno, incluidas las que se pudieran referir al comercio exterior y a la
es”, rompió totalmente con
el libre comercio entre países sólo era posible cuando su
nivel de desarrollo industrial era similar. Si un país tiene un nivel menor de desarrollo, debe
uar su industria a la par que la de los países más
avanzados. Sólo en ese momento sería posible que el país más atrasado iniciase su apertura al
La Escuela Historicista dio a ese principio un marco teórico más amplio. Para los economistas
toda economía pasa, inevitablemente, por una serie de etapas (nómada,
. Los principios de la Escuela Clásica serían
aplicables tan sólo a las economías que estuviesen en una fase industrial avanzada como, por
ejemplo, la británica. Para una economía como la alemana, que se hallaba en una situación de
atraso respecto a aquella, era necesaria una decidida intervención del estado para estimular la
del espíritu del historicismo, surgió la llamada Escuela Financiera Alemana
cuyos principales representantes eran Adolph Wagner (quien también forma parte de la
-1903). La Escuela
era Alemana no sólo defendía una fuerte intervención del Estado con el fin de lograr el
desarrollo del país sino que también se preocupó por que aquel emprendiera un proceso de
nsiones sociales que
pusiera fin al capitalismo. Por este motivo, a algunos de sus representantes se les denominó
“socialistas de cátedra”, denominación que también se aplica a algunos representantes del
historicismo como Gustav Schmoller.
En contra de la Escuela Clásica, Adolph Wagner defendió que, conforme las sociedades se iban
haciendo más desarrolladas y complejas, el gasto público no se reduciría sino que tendería a
aumentar. Llegados a este punto de la exposición, está claro que los historicistas y l
hacendistas alemanes se apartaron radicalmente de los postulados de la Escuela Clásica. No
sólo creían que intervención del gobierno era necesaria e imprescindible en los estadios
iniciales del desarrollo sino que, conforme el mismo progresase, el gasto
incrementaría para poder atender a la creciente complejidad de las sociedades más avanzadas.
D.- LA ESCUELA SOCIALISTA.-
el capitalismo sino reformarlo, el s
transformación del sistema capitalista para llegar a una sociedad sin clases. Por ello, sus
representantes no desarrollaron teorías para explicar cuál debía ser el papel del gobierno en
una economía de mercado sino que intentaron determinar qué medios se debían aplicar desde
el poder para realizar una transformación social completa.
Frente a los llamados “socialistas utópicos” (Henri de Saint
– 1771-1858 -, Charles Fourier
defendían el establecimiento de comunidades ideales basadas en la solidaridad y el
cooperativismo, Karl Marx (1818
Marx, el Estado representaba los intereses de la clase dominante (la clase capitalista), de modo
que, de forma muy gráfica, consideraba que el gobierno era el “Consejo de Administración de
la burguesía”. Para la transformación social era necesario, en primer lugar, que la clase
pusiera fin al capitalismo. Por este motivo, a algunos de sus representantes se les denominó
“socialistas de cátedra”, denominación que también se aplica a algunos representantes del
historicismo como Gustav Schmoller.
Escuela Clásica, Adolph Wagner defendió que, conforme las sociedades se iban
haciendo más desarrolladas y complejas, el gasto público no se reduciría sino que tendería a
aumentar. Llegados a este punto de la exposición, está claro que los historicistas y l
hacendistas alemanes se apartaron radicalmente de los postulados de la Escuela Clásica. No
creían que intervención del gobierno era necesaria e imprescindible en los estadios
iniciales del desarrollo sino que, conforme el mismo progresase, el gasto
incrementaría para poder atender a la creciente complejidad de las sociedades más avanzadas.
Lorenz von Stein
- Si los llamados “socialistas de cátedra” no pretendían acabar con
el capitalismo sino reformarlo, el socialismo genuino se planteó desde su nacimiento la
transformación del sistema capitalista para llegar a una sociedad sin clases. Por ello, sus
representantes no desarrollaron teorías para explicar cuál debía ser el papel del gobierno en
rcado sino que intentaron determinar qué medios se debían aplicar desde
el poder para realizar una transformación social completa.
Frente a los llamados “socialistas utópicos” (Henri de Saint-Simon – 1760-1825
Charles Fourier - 1772-1837 - y Pierre-Joseph Proudhon – 1809
defendían el establecimiento de comunidades ideales basadas en la solidaridad y el
cooperativismo, Karl Marx (1818-1883) propugnó el llamado “socialismo científico”. Para
ba los intereses de la clase dominante (la clase capitalista), de modo
que, de forma muy gráfica, consideraba que el gobierno era el “Consejo de Administración de
la burguesía”. Para la transformación social era necesario, en primer lugar, que la clase
pusiera fin al capitalismo. Por este motivo, a algunos de sus representantes se les denominó
“socialistas de cátedra”, denominación que también se aplica a algunos representantes del
Escuela Clásica, Adolph Wagner defendió que, conforme las sociedades se iban
haciendo más desarrolladas y complejas, el gasto público no se reduciría sino que tendería a
aumentar. Llegados a este punto de la exposición, está claro que los historicistas y los
hacendistas alemanes se apartaron radicalmente de los postulados de la Escuela Clásica. No
creían que intervención del gobierno era necesaria e imprescindible en los estadios
iniciales del desarrollo sino que, conforme el mismo progresase, el gasto público se
incrementaría para poder atender a la creciente complejidad de las sociedades más avanzadas.
Si los llamados “socialistas de cátedra” no pretendían acabar con
ocialismo genuino se planteó desde su nacimiento la
transformación del sistema capitalista para llegar a una sociedad sin clases. Por ello, sus
representantes no desarrollaron teorías para explicar cuál debía ser el papel del gobierno en
rcado sino que intentaron determinar qué medios se debían aplicar desde
1825 -, Robert Owen
1809-1865 -), que
defendían el establecimiento de comunidades ideales basadas en la solidaridad y el
1883) propugnó el llamado “socialismo científico”. Para
ba los intereses de la clase dominante (la clase capitalista), de modo
que, de forma muy gráfica, consideraba que el gobierno era el “Consejo de Administración de
la burguesía”. Para la transformación social era necesario, en primer lugar, que la clase
dominada (la clase trabajadora) conquistase el poder y estableciese la “dictadura del
proletariado” con el fin de llegar a una sociedad sin clases.
Karl Marx
Dentro de la amplia reflexión dedicada por Marx a explicar los mecanismos del sistema
capitalista, no hizo especial hincapié en desarrollar qué principios debían regir la actuación del
Estado en una sociedad de tipo socialista, de forma que, cuando tuvo lugar el triunfo de los
bolcheviques en Rusia en la Revolución de Octubre de 1917, tuvieron, en gran medida, que
improvisar las medidas a tomar porque no existía un corpus teórico que indicase el camino a
seguir.
Frente al marxismo más ortodoxo, se desarrolló en Gran Bretaña el “socialismo fabiano”, cuyo
nombre procede de la Sociedad Fabiana, fundada por Sidney Webb (1859-1947) y su esposa,
Beatrice Webb (1858-1943), la cual pretendía llegar al socialismo de forma democrática y
mediante reformas graduales. De la Sociedad Fabiana, formaron parte nombres tan conocidos
como George Bernard Shaw y H. G. Wells. El socialismo fabiano puso los cimientos del
laborismo británico e impregnó en el mismo una visión pragmática y reformista.
La Escuela Historicista influyó fuertemente en la política económica alemana, la cual estuvo
marcada por el proteccionismo en el exterior, una fuerte implicación del gobierno en la
industrialización del país y en el establecimiento de las bases de lo que, con posterioridad, se
denominaría Estado del Bienestar.
aprobación de muchas medidas de mejora social (aunque sólo fuera por el temor a su posible
avance).
Pero la gran respuesta a los postulados de las escuelas Clásica y Neoclásica tendría como
origen las fuertes oscilaciones cíclicas que sufrirían las economí
derivadas de la Depresión del 29. Fue entonces cuando surgió el keynesianismo como
alternativa y se planteó una política económica sustancialmente diferente en, prácticamente,
todos los países occidentales a partir de 1945.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (III)
Sidney Webb
La Escuela Historicista influyó fuertemente en la política económica alemana, la cual estuvo
ccionismo en el exterior, una fuerte implicación del gobierno en la
industrialización del país y en el establecimiento de las bases de lo que, con posterioridad, se
denominaría Estado del Bienestar. El socialismo también tendría un impacto crucial para la
aprobación de muchas medidas de mejora social (aunque sólo fuera por el temor a su posible
Pero la gran respuesta a los postulados de las escuelas Clásica y Neoclásica tendría como
origen las fuertes oscilaciones cíclicas que sufrirían las economías de mercado, sobre todo las
derivadas de la Depresión del 29. Fue entonces cuando surgió el keynesianismo como
alternativa y se planteó una política económica sustancialmente diferente en, prácticamente,
todos los países occidentales a partir de 1945.
* * *
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (III)
La Escuela Historicista influyó fuertemente en la política económica alemana, la cual estuvo
ccionismo en el exterior, una fuerte implicación del gobierno en la
industrialización del país y en el establecimiento de las bases de lo que, con posterioridad, se
El socialismo también tendría un impacto crucial para la
aprobación de muchas medidas de mejora social (aunque sólo fuera por el temor a su posible
Pero la gran respuesta a los postulados de las escuelas Clásica y Neoclásica tendría como
as de mercado, sobre todo las
derivadas de la Depresión del 29. Fue entonces cuando surgió el keynesianismo como
alternativa y se planteó una política económica sustancialmente diferente en, prácticamente,
Como dijimos en la anterior entrada, la Depresión del 29 supuso uno de los desafíos más
importantes para los postulados de las escuelas Clásica y Neoclásica. Aparte del aspecto
académico de la cuestión, dicha crisis tuvo implicaciones políticas decisivas al aparecer los
regímenes nazi y fascistas, por un lado, y el régimen soviético, por otro, como alternativas a los
sistemas basados en la democracia liberal y la economía de mercado. La II Guerra Mundial y la
Guerra Fría pueden llegar a interpretarse, en este contexto, como el enfrentamiento entre las
tres formas citadas de organización política, económica y social. Por ello, el contenido del
debate y la pugna van más allá de lo que ahora vamos a exponer, que se basará en la vertiente
estrictamente teórica.
E.- LA ESCUELA KEYNESIANA.- Para las escuelas Clásica y Neoclásica, las oscilaciones cíclicas
estaban asociadas a ajustes de carácter temporal del sistema económico. De forma más o
menos rápida, tras una recesión, los índices de paro se reducirían y las tasas de crecimiento
volverían a sus tasas normales sin que mereciera la pena considerar situaciones prolongadas
de estancamiento y desempleo. La crisis surgida en torno a 1870 ya supuso una excepción
importante a dicho principio. Sin embargo, como una prolongación del debate entre la banking
school y la currency school del que hablamos al analizar la Escuela Clásica, se consideró que los
estancamientos económicos prolongados tenían, fundamentalmente, una raíz monetaria. El
economista sueco Knut Wicksell (1851-1926) los achacó a las diferencias entre el tipo de
interés natural y el tipo de interés monetario. Partamos del siguiente gráfico:
A la izquierda, figuraría el mercado monetario donde M0, M1 y M2 representarían distintos
niveles de la oferta monetaria. La curva Lm representaría la demanda de efectivo que
dependería inversamente del tipo de interés: a mayor tipo de interés, menos incentivo existiría
para mantener efectivo y mayor estímulo para invertirlo en activos financieros con
rentabilidad. El tipo de interés de equilibrio en este mercado sería el “tipo de interés
monetario”. A la derecha, figuraría el mercado de capitales donde interaccionan ahorro e
inversión. Su nivel de equilibrio, i0, sería el “tipo de interés natural”.
Las oscilaciones cíclicas por encima o por debajo del nivel medio de crecimiento se deberían a
niveles de la oferta monetaria que apartan al “tipo de interés monetario” del “tipo de interés
natural”. Con una oferta monetaria igual a M
“tipo de interés natural” y no habría oscilaciones cíclicas. Pero si la oferta monetaria cayese a
M1, el tipo de interés subiría a i1, provocando que, en el mercado de capitales, el ahorro fuera
superior a la inversión, dando lugar a la recesión y a la deflación (reducción del nivel de
precios). Al contrario, si la oferta monetaria subiese a M2, el tipo de interés caería a i2, el cual
daría lugar a un nivel de inversión superior al nivel de ahorro existente.
expansión excesiva y a la inflación (alza de precios).
De este modo, si se producía un problema de inflación o un problema de recesión económica,
la solución debía venir del lado monetario, con la adaptación de la oferta monetaria a
circunstancias. De este modo, el principio del libre mercado se seguía manteniendo: las
oscilaciones cíclicas derivarían de que en el mercado monetario (dependiente de una decisión
de la autoridad correspondiente) se impondrían condiciones diferentes a
mercado de capitales (el cual dependería enteramente de la libre interacción de los diferentes
agentes económicos).
Por ello, cuando llegó la Depresión del 29,
interés por parte de los bancos centrales, sería suficiente para que las economías retomaran la
senda de expansión. Como sabemos, este remedio fue inútil y planteó numerosos debates
sobre qué hacer.
La Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero
1946) intentó dar respuesta a la cuestión y abrió la puerta para una mayor intervención del
Estado en la economía.
En este punto, conviene hacer una distinción entre tres vertientes completamente diferentes y
que tienden, habitualmente a confundirse.
natural”. Con una oferta monetaria igual a M0, el “tipo de interés monetario” sería igual al
“tipo de interés natural” y no habría oscilaciones cíclicas. Pero si la oferta monetaria cayese a
M1, el tipo de interés subiría a i1, provocando que, en el mercado de capitales, el ahorro fuera
a inversión, dando lugar a la recesión y a la deflación (reducción del nivel de
precios). Al contrario, si la oferta monetaria subiese a M2, el tipo de interés caería a i2, el cual
daría lugar a un nivel de inversión superior al nivel de ahorro existente. Ello daría lugar
expansión excesiva y a la inflación (alza de precios).
De este modo, si se producía un problema de inflación o un problema de recesión económica,
la solución debía venir del lado monetario, con la adaptación de la oferta monetaria a
circunstancias. De este modo, el principio del libre mercado se seguía manteniendo: las
oscilaciones cíclicas derivarían de que en el mercado monetario (dependiente de una decisión
de la autoridad correspondiente) se impondrían condiciones diferentes a las indicadas por el
mercado de capitales (el cual dependería enteramente de la libre interacción de los diferentes
Por ello, cuando llegó la Depresión del 29, se pensó que, con la reducción de los tipos de
ncos centrales, sería suficiente para que las economías retomaran la
Como sabemos, este remedio fue inútil y planteó numerosos debates
Teoría General del Empleo, el Interés y el Dinero (1936) de John Maynard Keynes (
1946) intentó dar respuesta a la cuestión y abrió la puerta para una mayor intervención del
John Maynard Keynes
En este punto, conviene hacer una distinción entre tres vertientes completamente diferentes y
ualmente a confundirse.
0, el “tipo de interés monetario” sería igual al
“tipo de interés natural” y no habría oscilaciones cíclicas. Pero si la oferta monetaria cayese a
M1, el tipo de interés subiría a i1, provocando que, en el mercado de capitales, el ahorro fuera
a inversión, dando lugar a la recesión y a la deflación (reducción del nivel de
precios). Al contrario, si la oferta monetaria subiese a M2, el tipo de interés caería a i2, el cual
Ello daría lugar a una
De este modo, si se producía un problema de inflación o un problema de recesión económica,
la solución debía venir del lado monetario, con la adaptación de la oferta monetaria a las
circunstancias. De este modo, el principio del libre mercado se seguía manteniendo: las
oscilaciones cíclicas derivarían de que en el mercado monetario (dependiente de una decisión
las indicadas por el
mercado de capitales (el cual dependería enteramente de la libre interacción de los diferentes
con la reducción de los tipos de
ncos centrales, sería suficiente para que las economías retomaran la
Como sabemos, este remedio fue inútil y planteó numerosos debates
(1936) de John Maynard Keynes (1883-
1946) intentó dar respuesta a la cuestión y abrió la puerta para una mayor intervención del
En este punto, conviene hacer una distinción entre tres vertientes completamente diferentes y
- Por una parte, está lo que afirmó Keynes en su Teoría General y en escritos complementarios.
Frente a muchas afirmaciones tajantes, cabe decir que, de la lectura de la obra, se han
deducido varias interpretaciones sensiblemente diferentes, por lo que apelar al criterio de
autoridad y defender un argumento en función de lo que el economista británico dijo es
problemático y, la mayoría de las veces, engañoso.
- Por otra parte, estarían los desarrollos posteriores de la escuela keynesiana, los cuales
partirían del modelo fijado por la Teoría General y darían lugar a líneas de pensamiento mucho
más claras y definidas que las establecidas por el padre de la escuela. Lo que se denomina
keynesianismo, suele ser en mayor medida estos desarrollos posteriores que los propios
argumentos de Keynes.
- Finalmente, estarían las políticas económicas desarrolladas por la mayoría de los gobiernos
occidentales en el período 1945-1980, caracterizadas por un mayor intervencionismo público
que la aplicada en épocas anteriores. Los rasgos y características de las mismas, aunque
vinculadas a los desarrollos teóricos de la escuela keynesiana, tendrían una personalidad
propia que no se podría deducir automáticamente del modelo teórico que llegó a ser
dominante en los años posteriores a la II Guerra Mundial.
Empezando, por tanto, por explicar cuál era la argumentación básica de la Teoría General, su
punto de partida es el rechazo al postulado defendido tanto por la Escuela Clásica como por la
Neoclásica de que el sistema económico siempre tiende al equilibrio con un nivel de
producción correspondiente al pleno empleo. Las situaciones de desempleo sólo tendrían un
carácter temporal y supondrían una mera transición hacia el retorno a un punto sin existencia
de paro. Keynes defendería que el nivel de producción dependería del nivel de la demanda
agregada y el mismo podría dar lugar a un nivel de producción de equilibrio inferior al pleno
empleo. Ello se puede ver en el siguiente gráfico:
La interacción entre la curva de producción (Q) y la curva de demanda agregada (DA) darían
lugar a un nivel de empleo N0, inferior al nivel de pleno empleo (Npe). Para alcanzar dicho
nivel, la única forma posible, en función de este modelo, sería aumentar la demanda agregada,
es decir, desplazar la curva hacia arriba para que Q y DA se cortaran al nivel correspondiente al
pleno empleo.
La demanda agregada tendría tres componentes: el consumo, la inversión y el gasto público.
Para desplazar la demanda agregada, el gobierno tendría, en función de ello, tres
posibilidades:
- Empezando por el consumo (C), el mismo se regiría por la siguiente fórmula:
C = c x Y,
donde c sería propensión a consumir e Y sería la renta total.
Para aumentar el consumo, se podría aumentar c y, para ello, Keynes propone una
redistribución de la renta a través del sistema fiscal, de forma que fuesen beneficiado los
sectores con menores niveles de renta, los cuales tienen mayor propensión a consumir que los
segmentos de renta más elevados. Como veremos posteriormente, esta argumentación
tendría fuerte influencia en muchas propuestas realizadas y sentaría las bases de lo que se ha
llamado Estado del Bienestar.
- La siguiente partida de la demanda agregada sería la inversión (I), entendida no como
inversión financiera sino como inversión real (realización de nuevos proyectos empresariales,
compra de activos para producción de bienes o prestación de nuevos servicios, ampliaciones
de las instalaciones existentes…). En este punto, debemos hacer una exposición más detenida
porque radica el núcleo central de las proposiciones de Keynes. En primer lugar, en función de
cómo se ha definido el consumo, el ahorro (S) sería el destino del resto de la renta no
consumida. Es decir:
S = Y – C
S = Y – (c x Y)
S = (1-c) x Y
Si llamamos s a (1-c), dicha variable sería la propensión a consumir, de forma que la fórmula
del ahorro quedaría del siguiente modo:
S = s x Y
En función de ello, el ahorro no sería uno de los dos integrantes del mercado de capitales ni
serviría para determinar el tipo de interés natural que, según Keynes, no existiría. Existiría un
único tipo de interés, que sería el tipo de interés monetario tal como lo hemos visto
anteriormente y dicho tipo de interés monetario determinaría el nivel de inversión:
Al contrario de lo que sucedía en el modelo de Wicksell, si aumenta la oferta monetaria (es
decir, si la curva M0 se desplaza a la derecha), el tipo de interés se reduciría y tendría lugar un
aumento del nivel de inversión realizada. En el modelo keynesiano, el equilibrio entre el
ahorro y la inversión no tiene lugar vía tipo de interés sino vía renta: esta aumentaría cuando
tiene lugar un aumento de la inversión hasta el nivel que permitiría generar el ahorro
suficiente para absorber el incremento de inversión que ha tenido lugar.
Desde este punto de vista, si en el modelo de Wicksell una recesión podía ser paliada con una
expansión monetaria, ello también sería posible en el modelo de Keynes. Sin embargo, hay dos
situaciones en la que el remedio monetario no tendría efectividad:
a.- La primera, sería la denominada “trampa de la liquidez”. Esta situación surge porque llega
un punto en que los tipos de interés no pueden bajar más, por lo que sucesivas expansiones no
tendrán efectos sobre la inversión. El caso más simple de la “trampa de la liquidez” proviene
del hecho de que los tipos de interés no pueden descender por debajo de cero. Por ello, si los
aumentos de la oferta monetaria llevan los tipos de interés hasta cero y el nivel de inversión
alcanzado no permite conseguir el pleno empleo, la política monetaria dejará de ser eficaz
para conseguir tal objetivo. Pero incluso antes de que los tipos de interés lleguen a cero, habrá
un punto en que dejarán de descender. Ello se debe a que la demanda de efectivo va
aumentando conforme los tipos de interés disminuyen porque se reduce el estímulo para ser
invertidos en productos con rentabilidad. Pero, en cualquier caso, las inversiones alternativas
tienen que ofrecer, en cualquier circunstancia, una rentabilidad mínima para poder ser tenidas
en cuenta. Por lo tanto, no pueden existir en el mercado tipos de interés por debajo de ese
nivel mínimo de rentabilidad. Por ello, la curva de demanda de efectivo tendría la forma que
vemos en el siguiente gráfico, lo cual provocaría que el nivel de inversión no pudiera estar por
encima de Io.
b.- La segunda, sería una situación en la que el nivel de inversión es insensible a la variación de
los tipos de interés. Ello es posible en situaciones de pesimismo e incertidumbre en la que, por
muy bajos que estén los tipos de interés, ello no genera un incentivo adicional para realizar
inversiones nuevas.
En ambos casos, la expansión monetaria no ayudaría a incrementar la demanda agregada y,
por tanto, sería ineficaz para solucionar el problema de la recesión. Esta sería la explicación de
por qué, en la crisis del 29, la reducción de tipos de interés no sirvió para solucionar el
problema y, frente a ello, Keynes defendió el procedimiento que representaba una ruptura
total en relación a los postulados de las escuelas Clásica y Neoclásica.
3.- Como dijimos con anterioridad, el tercer componente de la demanda agregada era el gasto
público. Para Keynes, en el caso de que la política monetaria se mostrara ineficaz, no sólo se
podía sino que se debía recurrir al gasto público, incurriendo en déficit si ello fuera necesario,
para conseguir solucionar el problema del desempleo. Ello ayudaría a elevar la curva de
demanda agregada (de DA0 a DA1 en el gráfico que viene a continuación) y restablecer el
equilibrio en el mercado de trabajo, alcanzando el nivel de pleno empleo (Npe en el gráfico).
Keynes era consciente de que la combinación de políticas monetarias y fiscales expansivas
llevaba asociada el riesgo de aumentos de la inflación y de que dicho riesgo sería mayor
conforme más cerca estuviera el objetivo de pleno empleo ya que, en general, es inevitable
que exista un cierto nivel de paro, el cual se conoce como “paro estructural” (por existencia de
personas cuya formación no encajan en las necesidades del mercado de trabajo y tienen que
reciclarse si desean colocarse, por la existencia de desempleados temporales mientras pasan
de un puesto de trabajo a otro, por el hecho de que se necesita un determinado período de
tiempo antes de encontrar trabajo si una persona se ha quedado desempleada…). Por ello,
cuando se alcanza el nivel de “paro estructural”, mayores expansiones monetarias y fiscales
habría que acometer para conseguir adicionales reducciones del desempleo, con lo cual el
riesgo de inflación se dispararía. En la práctica, la política económica consistiría en elegir una
combinación de inflación y desempleo, teniendo en cuenta que a menores niveles de
desempleo le corresponderían mayores niveles de inflación y, si se quisiera reducir la inflación,
habría que aceptar mayores niveles de paro. La comprobación empírica posterior a la Teoría
General confirmando esta argumentación (la cual daría lugar a la llamada “curva de Phillips”)
significaría un espaldarazo importante a la validez de la teoría keynesiana:
Por lo dicho hasta el momento, la utilización de los mecanismos de redistribución de la
renta, de expansión monetaria y de generación de déficit público en el contexto de la
escuela keynesiana estaba concebida, en principio, como medio para paliar una situación de
recesión económica. Abundando en esta idea, si con la expansión de la oferta monetaria
fuera suficiente para remediar dicho problema, el empleo del déficit público no tendría por
qué estar justificada. Pero, por otro lado, en presencia de situaciones como la “trampa de la
liquidez” o la rigidez del nivel de inversión, sólo el déficit público sería capaz de solucionar el
problema del desempleo.
No obstante, los desarrollos teóricos posteriores llegarían a matizar estas ideas básicas,
apoyados en la oscuridad y ambigüedad de ciertos pasajes de la Teoría General. A ello
dedicaremos nuestra próxima entrada del blog.
* * *
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (IV)
En la entrada de hoy, vamos a seguir hablando de la Escuela Keynesiana, pero no nos vamos a
centrar en lo que dijo Keynes sino en lo que afirmaron los continuadores de la Escuela.
E.- LA ESCUELA KEYNESIANA (continuación).- Como dijimos en la anterior entrada, Keynes, en
la Teoría General, indicó que, en determinadas circunstancias, no se podía confiar en los
mecanismos automáticos del mercado para que, después de una recesión, el sistema
económico volviera a una situación de pleno empleo o, alternativamente, a una cifra de paro
correspondiente a su nivel estructural, ya que a menores tasas de desempleo le
corresponderían mayores tasas de inflación por lo que, en la práctica, habría que elegir una
combinación de empleo e inflación que resulte satisfactoria. Para que ello sucediera, había que
adoptar, en primer lugar, una política monetaria expansiva que redujera sustancialmente los
tipos de interés y estimulara la inversión. Sin embargo, en la situación conocida como “trampa
de la liquidez”, ese remedio podía ser ineficaz y podía ser necesario el aumento del gasto
público y la generación de déficits para poder impulsar la demanda agregada. Otra forma de
restablecer el pleno empleo sería mediante la redistribución de la renta, utilizando la política
fiscal para gravar a los segmentos más elevados de renta y concediendo subsidios a los
segmentos inferiores. Como estos últimos tendrían mayor propensión al consumo, el resultado
de esta combinación de medidas sería el aumento de la demanda.
Estos postulados, según los hemos explicado, tendrían dos vertientes claramente diferenciadas
que darían lugar a dos tipos de debates distintos surgidos de la ambigüedad de la Teoría
General sobre algunos aspectos: uno, correspondiente a las políticas anticíclicas o de
estabilización y, otro, correspondiente a las políticas de redistribución o a lo que se vino a
denominar Estado del Bienestar.
1.- POLÍTICAS DE ESTABILIZACIÓN.- En relación al razonamiento expuesto, cabía la duda de si
la intervención del gobierno debía ser permanente o sólo estaba justificada en caso de
recesión. Podía pensarse que, dado que la Teoría General pretendía abarcar todos los casos
económicos posibles y no sólo la situación de pleno empleo que preveían las escuelas Clásica y
Neoclásica (de ahí, el calificativo de “general”), una vez que las consecuencias de la crisis
hubieran sido resueltas, se podía volver a un estado en que la intervención pública se volviera
a reducir a la atención de sus funciones esenciales (orden público, justicia, defensa, obras
públicas) y a la solución de los fallos del mercado (bienes públicos, externalidades, información
asimétrica, ausencia de competencia…). Sin embargo, algunos párrafos de la Teoría General
parecían insinuar que la intervención del gobierno iba a empezar a tener que ser una
constante por la propia evolución del capitalismo:
“Hoy, y probablemente en el futuro, la curva de la eficiencia marginal del capital [que vendría a
expresar el rendimiento de las inversiones realizadas] se encuentra, por variadas razones, muy
por debajo de lo que era el siglo XIX. La agudeza y la peculiaridad de nuestros problemas de
que la tasa media de interés permitirá un nivel medio razonable de ocupación es tan
inaceptable para los propietarios de riqueza, que no puede establecerse fácilmente por medio
de simples manipulaciones de la cantidad de dinero. Aun durante el siglo XIX pudo encontrarse
un camino, siempre que se pudiera alcanzar un nivel medio tolerable de ocupación durante
una, dos o tres décadas, simplemente asegurando una oferta adecuada en unidades de
salarios. Si éste fuera nuestro único problema en la actualidad – si todo lo que necesitamos
fuera un grado suficiente de devaluación -, no cabe duda que encontraríamos hoy una
solución.
Pero el elemento más estable, y el menos fácil de desplazar en nuestra economía
contemporánea ha sido hasta ahora, y puede serlo en
aceptable por la generalidad de los propietarios de la riqueza.
ocupación requiere una tasa de interés muy inferior a las tasas promedio que regían en el siglo
XIX, es muy dudoso que pueda alca
cantidad de dinero.”
En virtud de ello, la primera recepción
realizada por Alvin Hansen (1887
permanente de la intervención del gobierno en la economía.
se mostró especialmente entusiasta de la obra de Keynes, posteriormente, en libros como
Fiscal Policy and Business Cycle
en palabras de John Kenneth Galbraith en
equilibrio con subempleo – según su terminología, la tendencia al estancamiento secular
normal y previsible en la economía moderna, y
resuelta intervención del Estado”.
Otro ejemplo de esta tendencia fue el de Abba
con el expresivo título de The Economics of Control
intervención aún más masiva del Estado que sólo encontraría límite cuando se alcanzara el
nivel de pleno empleo.
Pero el elemento más estable, y el menos fácil de desplazar en nuestra economía
contemporánea ha sido hasta ahora, y puede serlo en el futuro, la tasa mínima de interés
aceptable por la generalidad de los propietarios de la riqueza. Si un nivel tolerable de
ocupación requiere una tasa de interés muy inferior a las tasas promedio que regían en el siglo
XIX, es muy dudoso que pueda alcanzarse simplemente por medio de manipulaciones en la
En virtud de ello, la primera recepción que se hizo de la Teoría General en Estados Unidos,
realizada por Alvin Hansen (1887-1975), insistía en la necesidad de plantearse un aumento
permanente de la intervención del gobierno en la economía. Aunque Hansen, en principio, no
se mostró especialmente entusiasta de la obra de Keynes, posteriormente, en libros como
Fiscal Policy and Business Cycle (1941) llegó a ir más lejos que el propio economista británico y,
en palabras de John Kenneth Galbraith en Historia de la economía, llegó a “sostener (…) que el
según su terminología, la tendencia al estancamiento secular
normal y previsible en la economía moderna, y que sólo podía contrarrestarse mediante una
resuelta intervención del Estado”.
Alvin Hansen
Otro ejemplo de esta tendencia fue el de Abba P. Lerner (1903-1982), quien escribió un libro
The Economics of Control (1944), quien defendió abiertamente una
intervención aún más masiva del Estado que sólo encontraría límite cuando se alcanzara el
Pero el elemento más estable, y el menos fácil de desplazar en nuestra economía
el futuro, la tasa mínima de interés
Si un nivel tolerable de
ocupación requiere una tasa de interés muy inferior a las tasas promedio que regían en el siglo
nzarse simplemente por medio de manipulaciones en la
en Estados Unidos,
1975), insistía en la necesidad de plantearse un aumento
Aunque Hansen, en principio, no
se mostró especialmente entusiasta de la obra de Keynes, posteriormente, en libros como
onomista británico y,
, llegó a “sostener (…) que el
según su terminología, la tendencia al estancamiento secular- era
que sólo podía contrarrestarse mediante una
1982), quien escribió un libro
efendió abiertamente una
intervención aún más masiva del Estado que sólo encontraría límite cuando se alcanzara el
Abba P. Lerner
Sin embargo, los continuadores de la tradición neoclásica adoptaron una versión más
moderada de los postulados keynesianos. Economistas como J. R. Hicks (1904-1989), Paul
Anthony Samuelson (1915-2009), James Tobin (1918-2002), Franco Modigiliani (1918-2003) o
Don Patinkin (1922-1995) adoptaron una visión en la que la masiva intervención del Estado
estaba fuera de lugar.
Para estos autores, que elaboraron la llamada “síntesis neoclásica”, las situaciones de recesión
y desempleo seguían siendo situaciones excepcionales dentro del modelo general, el cual
seguiría siendo válido. Cuando se produce una recesión y la misma da lugar a una situación de
alto nivel de desempleo, se pondrían en marcha una serie de mecanismos que restablecerían
el equilibrio de la situación. En una situación como la descrita, tendría lugar una reducción del
nivel de precios y, con ello, se generaría el llamado “efecto saldos reales”. El mismo consistiría
en que la riqueza poseída por los agentes económicos aumentaría de valor real ya que se
habría reducido el nivel de precios que sirve de referencia. Dicho aumento de valor haría
aumentar la demanda agregada y, de este modo, se iría solucionando el problema del
desempleo.
Los autores mencionados, entonces, aunque defendían la existencia del mecanismo descrito,
ponían el énfasis en que el mismo era lento y podía estar sometido a numerosas contingencias.
De este modo, la utilización de unas políticas fiscal y monetaria expansivas tenían como
objetivo acelerar el retorno al equilibrio. Según esta visión, el modelo neoclásico podía ser
considerado como aún vigente ya que, con las recetas keynesianas, estaría garantizada una
situación permanente de pleno empleo.
Observemos que una y otra visión concebirían la utilización de las políticas expansivas desde
perspectivas radicalmente diferentes. Mientras que Hansen o Lerner las verían como condición
estrictamente NECESARIA para la recuperación, los autores de la síntesis neoclásica las
considerarían sólo como condición SUFICIENTE, ya que el sistema económico tendría los
mecanismos adecuados para llegar al equilibrio por sí mismo pero las rigideces y las
condiciones inciertas derivadas de un gran conjunto de variables todas ellas moviéndose en
direcciones no siempre coordinadas harían que dichos mecanismos no fueran precisamente
rápidos.
James Tobin
El gran éxito del segundo grupo de autores mencionados llegó con la llegada de Kennedy al
poder en 1960. Estando, en esos momentos, Estados Unidos saliendo de una recesión, sus
recetas (centradas en un subsidio a la inversión, una reducción temporal de impuestos y una
política monetaria expansiva) dieron lugar a un amplio e intenso período de crecimiento en los
años posteriores. Las políticas de estabilización o anticíclicas pasaron a ser alabadas y
defendidas pero, al final de la década de los 60 y, sobre todo, a principios de los 70, este punto
de vista empezó a ser matizado. Pero, de eso, ya hablaremos en la próxima entrada.
2.- LAS POLÍTICAS DE REDISTRIBUCIÓN.- Los postulados de Keynes, más que servir de espoleta
para la creación del Estado del Bienestar, fueron útiles para justificar lo que, en términos
prácticos, ya se estaba haciendo en diversos países. Los primeros esbozos de este fenómeno
surgieron a partir de 1870 en la Alemania unificada y vinieron de la mano del canciller Otto von
Bismarck (1815-1898), influido por los “socialistas de cátedra”, economistas a los que ya nos
referimos a la hora de hablar del historicismo y de la Escuela Financiera Alemana. Como
comenta John Kenneth Galbraith en Historia de la economía, “lo que se consideraba como
principal peligro de la época era la activa militancia de la clase obrera industrial en rápido
crecimiento, con su ostensible proclividad a las ideas revolucionarias, y en particular, a las que
provenían de su compatriota recientemente fallecido, Karl Marx. Proporcionando el más claro
ejemplo de temor a la revolución como incentivo para la reforma, Bismarck urgió a que se
mitigaran las más flagrantes crueldades del capitalismo. En 1884 y en 1887, después de
apasionadas polémicas, el Reichstag adoptó un conjunto de leyes que otorgaban una
protección elemental bajo la forma de seguros en previsión de accidentes, enfermedades,
ancianidad e invalidez. Aunque fragmentariamente, se adoptaron luego disposiciones similares
en Austria, Hungría y en otros países europeos [entre ellos, España].”
Otto von Bismarck
Veinticinco años después de la iniciativa de Bismarck, se adoptaron medidas similares en Gran
Bretaña, aunque inspiradas, en este caso, por el influjo de la Sociedad Fabiana (de la que
hablamos al referirnos a la Escuela Socialista) y de los sindicatos, que se hallaban muy bien
organizados en dicho país. Impulsadas por el liberal David Lloyd George (1863-1945), que era
Ministro de Hacienda, se adoptaron en 1911 leyes mediante las cuales se implantaron los
seguros oficiales enfermedad y de invalidez, y posteriormente de desempleo. En palabras de
Galbraith, en la obra antes mencionada, “con anterioridad a esto ya se había promulgado una
ley que establecía pensiones de ancianidad sin aportaciones de particulares, pero no había
previsto las contribuciones necesarias para su mantenimiento. El subsidio de desempleo vino a
superar considerablemente las proporciones de su precursor alemán, que Lloyd George se
había ocupado de estudiar personalmente; en realidad, sólo en 1927 llegó a existir en
Alemania un seguro de desempleo propiamente dicho”.
En Estados Unidos, el economista que impulsó la implantación de medidas de este tipo fue
John R. Commons (1862-1945) quien, como catedrático de la Universidad de
un grupo que estudió qué iniciativas podían adoptarse de cara a resolver determinados
problemas sociales. Su obra influyó en las políticas de dicho Estado, de forma que su
gobernador, Robert La Follette, desplegó un amplio programa cuyas
las siguientes (continuamos citando a Galbraith): “una normativa eficaz de las tarifas de los
servicios públicos; una limitación de los intereses crediticios (si bien con un máximo todavía
prohibitivo del 3,5% mensual, o sea, el 42
sindical de los trabajadores; un impuesto estatal sobre la renta y, por último, en 1932, un
sistema estatal de subsidio de desempleo”.
Este programa, conocido por Plan Wisconsin, influyó en
federal con la llegada de Franklin Delano Roosevelt a la presidencia de los Estados Unidos, que
David Lloyd George
En Estados Unidos, el economista que impulsó la implantación de medidas de este tipo fue
1945) quien, como catedrático de la Universidad de
un grupo que estudió qué iniciativas podían adoptarse de cara a resolver determinados
problemas sociales. Su obra influyó en las políticas de dicho Estado, de forma que su
gobernador, Robert La Follette, desplegó un amplio programa cuyas principales medidas eran
las siguientes (continuamos citando a Galbraith): “una normativa eficaz de las tarifas de los
servicios públicos; una limitación de los intereses crediticios (si bien con un máximo todavía
prohibitivo del 3,5% mensual, o sea, el 42% anual); una política de apoyo al movimiento
sindical de los trabajadores; un impuesto estatal sobre la renta y, por último, en 1932, un
sistema estatal de subsidio de desempleo”.
John R. Commons
Este programa, conocido por Plan Wisconsin, influyó en el diseño de medidas similares a nivel
federal con la llegada de Franklin Delano Roosevelt a la presidencia de los Estados Unidos, que
En Estados Unidos, el economista que impulsó la implantación de medidas de este tipo fue
Wisconsin, formó
un grupo que estudió qué iniciativas podían adoptarse de cara a resolver determinados
problemas sociales. Su obra influyó en las políticas de dicho Estado, de forma que su
principales medidas eran
las siguientes (continuamos citando a Galbraith): “una normativa eficaz de las tarifas de los
servicios públicos; una limitación de los intereses crediticios (si bien con un máximo todavía
% anual); una política de apoyo al movimiento
sindical de los trabajadores; un impuesto estatal sobre la renta y, por último, en 1932, un
el diseño de medidas similares a nivel
federal con la llegada de Franklin Delano Roosevelt a la presidencia de los Estados Unidos, que
logró que se acabara aprobando una Ley de la Seguridad Social, que implantó un sistema
público de pensiones. Por otra par
mediante un conjunto de disposiciones federales y de los Estados.
Con la publicación de la Teoría General
de la renta podía generar un aumento de la
vistas con ojos más favorables y, sobre todo, se tendió a favorecer una mayor sistematización
de las mismas. En ello, tuvo un papel fundamental el economista y político británico William
Henry Beveridge (1879-1963), quien escribió un famoso informe, solicitado por el Ministro de
Trabajo, el laborista Ernest Bevin, hecho público en 1942, titulado
Services y que ha pasado a la historia como “Primer Informe Beveridge”
(http://www.sochealth.co.uk/resources/public
él, el autor diseñaba un amplio sistema de previsión social que fue progresivamente
implantado en Gran Bretaña tras la finalización de la II Guerra Mundial.
Beveridge se empezaba preguntando cuales eran los fines de la política social, teniendo en
cuenta el problema de la reconstrucción que debía abordar Gran Bretaña al fi
contienda bélica. Su respuesta era: “Podemos definir mejor los fines de la reconstrucción
nombrando los cinco grandes males que hay que destruir: la indigencia, la enfermedad, la
ignorancia, la suciedad y la ociosidad”.
En función de los cinco males a eliminar, se fijaban los mecanismos de política económica que
había que desarrollar para conseguir el objetivo:
logró que se acabara aprobando una Ley de la Seguridad Social, que implantó un sistema
público de pensiones. Por otra parte, también se estableció el subsidio de desempleo,
mediante un conjunto de disposiciones federales y de los Estados.
Teoría General y su argumento de que una distribución más igualitaria
de la renta podía generar un aumento de la demanda agregada, las medidas descritas fueron
vistas con ojos más favorables y, sobre todo, se tendió a favorecer una mayor sistematización
de las mismas. En ello, tuvo un papel fundamental el economista y político británico William
1963), quien escribió un famoso informe, solicitado por el Ministro de
Trabajo, el laborista Ernest Bevin, hecho público en 1942, titulado Social Insurance y Allied
y que ha pasado a la historia como “Primer Informe Beveridge”
http://www.sochealth.co.uk/resources/public-health-and-wellbeing/beveridge
diseñaba un amplio sistema de previsión social que fue progresivamente
tado en Gran Bretaña tras la finalización de la II Guerra Mundial.
William Beveridge
Beveridge se empezaba preguntando cuales eran los fines de la política social, teniendo en
cuenta el problema de la reconstrucción que debía abordar Gran Bretaña al fi
contienda bélica. Su respuesta era: “Podemos definir mejor los fines de la reconstrucción
nombrando los cinco grandes males que hay que destruir: la indigencia, la enfermedad, la
ignorancia, la suciedad y la ociosidad”.
ales a eliminar, se fijaban los mecanismos de política económica que
había que desarrollar para conseguir el objetivo:
logró que se acabara aprobando una Ley de la Seguridad Social, que implantó un sistema
te, también se estableció el subsidio de desempleo,
y su argumento de que una distribución más igualitaria
demanda agregada, las medidas descritas fueron
vistas con ojos más favorables y, sobre todo, se tendió a favorecer una mayor sistematización
de las mismas. En ello, tuvo un papel fundamental el economista y político británico William
1963), quien escribió un famoso informe, solicitado por el Ministro de
Social Insurance y Allied
y que ha pasado a la historia como “Primer Informe Beveridge”
wellbeing/beveridge-report/). En
diseñaba un amplio sistema de previsión social que fue progresivamente
Beveridge se empezaba preguntando cuales eran los fines de la política social, teniendo en
cuenta el problema de la reconstrucción que debía abordar Gran Bretaña al final de la
contienda bélica. Su respuesta era: “Podemos definir mejor los fines de la reconstrucción
nombrando los cinco grandes males que hay que destruir: la indigencia, la enfermedad, la
ales a eliminar, se fijaban los mecanismos de política económica que
INDIGENCIA => Establecimiento de los seguros de paro, de accidente, de vejez
y de invalidez.
ENFERMEDAD => Establecimiento de un amplio y eficaz servicio sanitario en sus
tres planos: preventivo, curativo y paliativo.
IGNORANCIA => Establecimiento de un sistema educativo que garantice la
igualdad de oportunidades y en el que se logre elevar al máximo la calidad.
SUCIEDAD => Entendida en sentido muy amplio, abarcaría la ordenación de
la emigración, el urbanismo, la política de viviendas, la política de desarrollo regional y la
preservación de los espacios naturales y los equilibrios ecológicos.
OCIOSIDAD => Políticas para alcanzar el pleno empleo.
En relación a este último objetivo, Beveridge publicó un nuevo informe en 1944, titulado Full
Employment in a Free Society (y conocido como “Segundo Informe Beveridge”), el cual
indicaba que la puesta en marcha de un eficaz sistema de protección social exigía una situación
de pleno empleo.
Como vemos, de la obra de Beveridge merecen destacarse dos notas esenciales:
1.- La primera, que su descripción de los servicios sociales a desarrollar coincide con los que
suelen proporcionar los sectores públicos de los países occidentales (y con los que suelen
centrar las polémicas sobre su gestión, provisión y financiación), de forma que el “Primer
Informe Beveridge” tuvo un contenido profético evidente.
2.- La segunda, que el propio autor ya indicaba cómo el pleno empleo (o, alternativamente, un
alto nivel de empleo) era una condición esencial para mantener el sistema que él defendía. El
intenso crecimiento de los años 50 y 60 y la fuerte creación de puestos de trabajo asociada a
aquel permitieron que el Estado del Bienestar se mantuviera sin problemas. Cuando la
economía empezó a fallar a finales de los 70, todo el sistema de prestaciones sociales también
encontró dificultades para ser financiado (y, de hecho, aún seguimos con el problema).
En definitiva, ya antes de que el Estado de Bienestar existiera como tal, quienes lo diseñaron
eran conscientes de las condiciones para su mantenimiento. Los debates, por tanto, son más
antiguos de lo que podíamos pensar en un análisis apresurado.
Por tanto, a raíz del desarrollo de la Escuela Keynesiana, las medidas anticíclicas y de
redistribución de la renta ocuparon un lugar fundamental en las políticas económicas de los
países occidentales. Junto a las defendidas por las escuelas Clásicas y Neoclásicas (que el
hacendista Richard Musgrave englobó bajo la denominación de “políticas de asignación de
recursos”), formaron la tríada que pasó a asumir el sector público de los países más avanzados.
Todo iba muy bien, pero, desde finales de los 60, algo empezó a fallar. A ello, dedicaremos
nuestra próxima entrada.
* * *
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (V)
Desde el punto de vista académico, el keynesianismo fue la escuela económica imperante
desde la finalización de la II Guerra Mundial hasta los años 70. Desde su irrupción, el resto de
escuelas que estaban en contra de la intervención de los gobiernos en el funcionamiento de la
economía intentaron refutar sus argumentos y demostrar que los de las escuelas Clásica y
Neoclásica seguían estando vigentes. Como vimos en la anterior entrada, ya hubo seguidores
de la Escuela Neoclásica que consideraron que los principios de esta seguían siendo válidos y
que el keynesianismo sólo era aplicable en el sentido de que servía para acelerar los
mecanismos ya existentes en una economía de mercado. Los representantes de la Escuela
Monetarista, de la Escuela Austríaca, la Escuela de la Economía de la Oferta y de la Escuela de
la Public Choice no consideraron que, ni en el supuesto trazado por la llamada Síntesis
Neoclásica, estuviera justificado que el gobierno incurriera en déficit público o en medidas
intervencionistas sobre el sector privado con el fin de restablecer el pleno empleo ya que
todos ellos coincidían en que ambas decisiones serían, en cualquier caso, medidas negativas y
contraproducentes. Por supuesto, cada escuela tendría sus propios y acusados matices sobre
dicha aseveración.
F.- LA ESCUELA MONETARISTA.- En términos generales, el monetarismo parte del
reconocimiento de las mismas rigideces descritas por el keynesianismo y que impedirían un
ajuste rápido para la recuperación del pleno empleo. Pero para esta escuela, tanto la política
fiscal como la monetaria serían ineficaces para acelerar dicho proceso.
Para el monetarismo, el nivel de producción en términos reales viene marcado por las
circunstancias de los mercados (interacción entre oferta y demanda) de forma que el incurrir
en déficit público sólo serviría para generar el llamado efecto desplazamiento, es decir, el
aumento de peso del sector público en la economía en detrimento del sector privado.
Adicionalmente, aunque el déficit público pudiera generar, con carácter momentáneo, un
aumento de la actividad, el proceso de aprobación de las políticas fiscal y presupuestaria
conlleva, irremediablemente, un aumento de la inestabilidad del ciclo económico. Ello es así
porque entre el momento del surgimiento de la crisis y la aprobación de las medidas
presuntamente correctoras existirían una serie de desfases que hacen ineficaces los planes
puestos en marcha:
1.- El primer desfase es el que tiene lugar desde la aparición de la crisis hasta la recopilación de
los datos que sirven para constatar tal circunstancia. Por ejemplo, en España las variaciones
del PIB se miden con carácter trimestral. Una recesión que empezaría en enero, por tanto, no
sería detectada hasta abril. Cuando se comprueba tal circunstancia, habría que esperar al
siguiente dato (en el mes de julio) para confirmar que es una tendencia firme y no sólo un mal
dato parcial. Por tanto, cuando se confirma la existencia de una recesión, habrían pasado 6
meses desde su inicio.
2.- El segundo desfase provendría del tiempo que transcurre entre la confirmación de la
existencia de una recesión y el diseño de las presuntas medidas correctoras. Si un gobierno
decide tomar decisiones respecto a una crisis, hay un proceso interno de emisión de
propuestas por parte de los técnicos, de negociación entre los departamentos implicados y de
elaboración de la propuesta final que también puede implicar varios meses de espera.
3.- El tercer desfase deriva del intervalo de tiempo que pasa entre el diseño de las medidas y
su aprobación por parte del órgano que corresponda. El caso típico es que las medidas
presupuestarias y fiscales tengan que contar con la aprobación del Parlamento. Ello conlleva
también un trámite más o menos largo en el cual, además, el contenido de la propuesta inicial
puede ser ampliamente modificado.
4.- Finalmente, se halla el desfase producido por el tiempo que pasa entre la aprobación de las
medidas y el momento en que las mismas surten efecto.
Cabe la posibilidad que las medidas se demuestren eficaces cuando la recesión se haya
corregido por lo que, antes o después, es posible que lo conveniente sea revocar las mismas.
Todo ello haría que la política anticíclica, en vez de ayudar a moderar las oscilaciones
económicas, lo que haría sería agravarlas. En consecuencia, el monetarismo no cree en la
utilización del déficit público como herramienta anticíclica, lo cual estaría acorde con su
desconfianza hacia el sector público y su plena fe en el funcionamiento eficaz y eficiente del
sector privado.
Para analizar la visión que esta escuela tiene de la política monetaria, es fundamental hablar
de la obra del gran representante de esta tendencia: Milton Friedman (1912-2006).
Milton Friedman
La primera aportación clave de Friedman para analizar el papel de la política monetaria en el
funcionamiento del sistema económico fue A Monetary History of the United States 1867-1960
(1963), coescrita con Anna Schwartz. En esta obra, Friedman aportó gran cantidad de material
estadístico y una gran batería de datos para intentar demostrar que las variaciones del PIB
nominal estadounidense venían dadas por las variaciones de la oferta monetaria. La
importancia de este postulado radicaba en que echaría por tierra la argumentación de quienes
defendían la intervención del gobierno de que la economía de mercado era inherentemente
inestable, que tendía a las recesiones periódicas y que, por tanto, provocaba cíclicamente
situaciones de desempleo. Friedman venía a decir que la economía sufría bruscas oscilaciones
por culpa de las variaciones de la cantidad de dinero en circulación, la cual dependería,
esencialmente, de decisiones de las autoridades. Por lo tanto, los ciclos económicos
pronunciados derivarían de una falta de control de las variaciones de la oferta monetaria, las
cuales dependerían de acciones gubernamentales y no de los mecanismos del mercado. Por
ello, el consejo de Friedman era controlar el crecimiento de la oferta monetaria ya que, con
ello, se lograría suavizar la profundidad de los ciclos económicos. La propuesta práctica que se
derivaba de esta obra es que, frente a establecer, con carácter anual, objetivos de crecimiento
de la política monetaria dentro de un intervalo, había que establecer una banda de
crecimiento a largo plazo, de forma que la cantidad de dinero en circulación ni superara el
límite superior ni cayera por debajo del límite inferior. La razón de ello es que si se establecían
intervalos anuales, la tendencia sería siempre ir al límite superior de forma que la expansión
monetaria llegaría a ser siempre excesiva. En los siguientes gráficos, donde M es la oferta
monetaria, se puede ver la diferencia entre una y otra estrategia:
Crecimiento de la oferta monetaria según banda a largo plazo
Otra de las conclusiones obtenida de los datos analizados (que guarda, además, una estrecha
relación con lo comentado con anterioridad sobre la política fiscal) era la existencia de
retardos largos y variables entre la implantación de medidas monetarias y su efecto en el PIB.
Es decir, pasaba un intervalo de tiempo entre la puesta en marcha de las acciones y el
momento en que se hacían visibles los efectos buscados. Además, dicho intervalo de tiempo
no podía ser determinado con antelación, ya que dependía de las circunstancias concretas
existentes en el momento de su ejecución. Ello era una fuente de inestabilidad adicional y, tal
como ocurría con las medidas fiscales y presupuestarias, llevaba a aconsejar el establecimiento
de una regla fija de moderación en la expansión de la oferta de dinero en circulación antes que
en la instauración de un comportamiento discrecional que manipulara la masa monetaria con
el fin de alcanzar determinados objetivos de política económica.
Evidentemente, el gran problema de la teoría de Friedman era explicar la Depresión del 29 y
de la virulencia de sus efectos. Para este economista, la razón fundamental para la hondura de
dicha crisis fue la sucesión de quiebras bancarias que tuvieron lugar y la inacción de la Reserva
Federal ante dicho proceso. Las quiebras bancarias condujeron a la destrucción de una gran
cantidad de masa monetaria y ello se agudizó porque, ante la desconfianza del público, este
prefirió, en mucha mayor medida que antes de la recesión, en mantener dinero en efectivo
antes que ingresarlo en un banco, de forma que ello estranguló las posibilidades de
crecimiento del crédito y, con él, de recuperación del nivel de la oferta monetaria al que existía
antes del inicio de la Depresión. Por ello, Friedman sí defendió que, en dicha coyuntura, la
Reserva Federal tuvo que haber actuado de modo decidido suministrando liquidez a los
bancos, evitando sus quiebras y logrando que el público no perdiera su confianza en ellos. Con
estas medidas, la cantidad de dinero en circulación se hubiera podido recuperar y la crisis no
hubiera tenido la profundidad que alcanzó.
Sin embargo, el hecho que consolidó a Friedman como referencia a partir de los años 70 fue su
predicción de que la curva de Phillips era una falacia y que, a largo plazo, no existía una
relación de intercambio entre inflación y desempleo. Si los gobiernos querían elegir una menor
tasa de desempleo a cambio de una mayor tasa de inflación, lo único que conseguirían sería
que los agentes económicos incorporaran a sus expectativas un índice más alto de subida de
precios de modo que, a largo plazo, sería posible la coexistencia de desempleo alto con
inflación elevada, echando abajo la relación prevista por la curva de Phillips. Lo
verdaderamente sorprendente es que dicha teoría, enunciada por Friedman en 1968, en su
discurso de aceptación de la presidencia de la American Economic Association, fue refrendada
por los hechos posteriores. Cuando Friedman pronunció su discurso, los datos de inflación y
desempleo en Estados Unidos y en la mayoría de los países parecían seguir la relación marcada
por la curva de Phillips:
Fuente: http://www.lidderdale.com/econ/104/ch7Lect.html
Sin embargo, a partir de 1973, con la quiebra del sistema de Bretton Woods, el fin de la
convertibilidad en oro del dólar y la aparición del primer shock petrolífero, la aparente
estabilidad de los datos se desquició:
Fuente: http://www.cato.org/blog/cochranes-kinky-curves
Es decir, si, con anterioridad, las combinaciones posibles eran mayor inflación-menor
desempleo y menor inflación-mayor desempleo, ahora convivían alta inflación y alto
desempleo, lo cual vino a denominarse “estanflación” (estancamiento + inflación). Que
Friedman lo predijera antes de que ocurriera, lo convirtió en uno de los principales
economistas de referencia en los años posteriores a la crisis de 1973.
En la medida en que una baja inflación no tenía por qué estar asociada a un mayor nivel de
desempleo, el monetarismo fija como principal objetivo de la política económica el control de
precios con base en una política monetaria disciplinada. En la serie que Friedman hizo para la
televisión en 1980 (Free to Chose, “Libertad de elegir”, como su libro que a continuación
comentaremos), daba una explicación visual muy sencilla. Sentado delante de una máquina de
imprimir billetes, decía al espectador: “¿Saben cuál es la solución de nuestras problemas?
Esta”. Entonces, le daba a un botón y la máquina de imprimir se paraba.
Para el monetarismo, la solución de los problemas económicos no se halla en las políticas fiscal
o monetaria o en la intervención pública sino en la potenciación del sector privado. Por ello, en
su obra Libertad de elegir defendía que, a la hora de prestar determinados servicios públicos o
de desarrollar determinadas políticas de prestaciones sociales, los gobiernos concedieran el
mayor papel posible a los mecanismos del libre mercado. Así, en sanidad o educación,
propugnó el cheque escolar y el cheque sanitario: el gobierno concedería a cada ciudadano la
cantidad asignada por dichos conceptos y aquel sería libre de elegir libremente el centro
educativo al que llevar a sus hijos y el centro sanitario al que acudir con su familia. Los centros
que demostrasen más nivel y calidad atraerían más usuarios y más recursos y los que no
supiesen prestar con eficacia sus servicios se verían obligados a reestructurarse, a mejorar su
funcionamiento o a cerrar si no llegasen a ser capaces de ello. Desde el punto de vista de las
políticas de prestaciones sociales, Friedman defendió el establecimiento del llamado
“impuesto negativo sobre la renta”. Por medio del mismo, se reconocería a cada ciudadano un
nivel mínimo de ingresos a percibir. Si no lo alcanzara, el ciudadano percibiría del gobierno el
importe fijado. Como contrapartida a esta medida, se suprimirían todo tipo de ayudas,
subsidios y subvenciones diferentes del descrito. Para Friedman, con esta medida se conseguía
la mayor neutralidad posible en la acción de la Administración y se racionalizaría toda la
política de redistribución de la renta.
El monetarismo influyó de modo decisivo en las políticas económicas desarrolladas en los
países occidentales desde finales de los 70, pero el influjo de otras corrientes no fue menos
relevante. Las seguiremos viendo en la próxima entrada.
* * *
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (VI)
Con la revisión de las ideas monetaristas en la anterior entrada, iniciamos el repaso a las
escuelas que tenían en común su rechazo al keynesianismo. Aunque, en muchas ocasiones, en
los medios de comunicación y en ámbitos políticos se suelen equiparar los postulados de todas
las corrientes que estamos analizando, en realidad entre ellas, aunque hay importantes
aspectos comunes, también puede haber diferencias sustanciales que han provocado agrias
polémicas entre ellas. Conforme vayamos desgranando sus razonamientos, iremos viendo
unos y otros.
G.- LA ESCUELA AUSTRÍACA.
(1840-1921). Aunque a este autor
Escuela Neoclásica y, de hecho, sus ideas t
Walras o Marshall, en realidad sus trabajos marcan un punto de inflexión claro respecto a los
autores citados tanto por su metodología (al confiar exclusivamente en el pensamiento
deductivo y rechazando cualq
absoluta en los mecanismos de mercado. Estos principios se mantuvieron con los
continuadores de la Escuela: Eugen von Böhm
(1851-1926), Ludwig von Mises (1881
LA ESCUELA AUSTRÍACA.- La Escuela Austríaca tiene su origen en la obra de Carl Menger
1921). Aunque a este autor, como recordarán, también se le suele incluir dentro de la
y, de hecho, sus ideas tenían muchos puntos en común con las de Jevons,
Walras o Marshall, en realidad sus trabajos marcan un punto de inflexión claro respecto a los
autores citados tanto por su metodología (al confiar exclusivamente en el pensamiento
deductivo y rechazando cualquier tipo de aparato matemático) como por su confianza
absoluta en los mecanismos de mercado. Estos principios se mantuvieron con los
continuadores de la Escuela: Eugen von Böhm-Bawerk (1851-1914), Friedrich von Wieser
1926), Ludwig von Mises (1881-1973) y Friedrich von Hayek (1899-1992).
Ludwig von Mises
Friedrich von Hayek
La Escuela Austríaca tiene su origen en la obra de Carl Menger
también se le suele incluir dentro de la
enían muchos puntos en común con las de Jevons,
Walras o Marshall, en realidad sus trabajos marcan un punto de inflexión claro respecto a los
autores citados tanto por su metodología (al confiar exclusivamente en el pensamiento
uier tipo de aparato matemático) como por su confianza
absoluta en los mecanismos de mercado. Estos principios se mantuvieron con los
1914), Friedrich von Wieser
1992).
La Escuela Austríaca concibe el mercado como un complejo sistema de información que
canaliza las múltiples decisiones de muchos millones de individuos. Los precios son el indicador
esencial que determina que dichas decisiones sean las correctas y sean acordes con las
circunstancias de la realidad económica. Desde este punto de vista, cualquier intervención
desde el sector público es considerada negativa. Un conjunto reducido de individuos, aunque
sean funcionarios o empleados públicos, no pueden suplir la cantidad ingente de información
que los mecanismos de mercado permiten procesar y, de hecho, cualquier interferencia en los
mismos lo que provoca es que los precios se distorsionen y, en consecuencia, los agentes
económicos tomen decisiones incorrectas.
Como explicaba Hayek en Camino de servidumbre (1944), cualquier intervención
gubernamental en un mercado libre genera ineficiencias y disfunciones que, en la medida en
que se rechaza suprimir la intervención inicial, genera intervenciones adicionales que provocan
un peso creciente del gobierno en la economía. Conforme ello se materializa, las decisiones
individuales van acumulando ineficiencias sucesivas hasta que ello lleva al alejamiento de
cualquier prosperidad posible.
Para los representantes de la Escuela Austríaca, el Estado tiene que reducir al mínimo su
intervención en el sistema económico y, en consecuencia, rechaza la ejecución de políticas de
estabilización y de redistribución de la renta.
En relación a las políticas de estabilización, los argumentos irían en línea con lo explicado
anteriormente. Debido a las infinitas interacciones que se producen en el sistema económico,
los políticos y funcionarios no pueden prever cuál va a ser la evolución de la coyuntura por lo
que sus decisiones tenderán a crear más inestabilidad que la que se derivaría de un mercado
libre. Cualquier déficit público debería ser financiado con deuda y su posterior devolución
supondría un empobrecimiento para el conjunto de los individuos del país. Por todo ello, el
equilibrio presupuestario es un principio inviolable para esta escuela, que, bajo ningún
concepto, puede sufrir algún tipo de excepción.
En relación a la política monetaria, también rechazan cualquier tipo de intervención
discrecional, de modo que defienden el patrón oro como modelo de emisión de moneda. La
Escuela Austríaca no cree en el establecimiento de una “regla monetaria”, en la fijación de un
límite al crecimiento de la oferta monetaria como medio para proporcionar estabilidad al
sistema, ya que ello no es más que fruto de una decisión de las autoridades que, en cualquier
momento, puede ser modificada a su antojo. Cualquier tipo de patrón fiduciario
(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/10/rio-arriba-o-cual-es-el-origen-de.html)
estaría abocado al fracaso, ya que, inevitablemente, conduce a un aumento indiscriminado de
las emisiones, a una pérdida de poder adquisitivo de la moneda y, en consecuencia, a la
inflación, que no es más que una forma simulada de apropiación de riqueza por parte de los
estados. El patrón oro conduce a que las emisiones no sean libremente decididas por los
gobiernos sino que las mismas están limitadas a la cantidad de oro en manos del banco
central. Adicionalmente, la moneda tendría un valor intrínseco derivado de que la misma
podría ser libremente intercambiada por una determinada cantidad de metal precioso y, por
tanto, su valor no dependería de una decisión arbitraria por parte de las autoridades.
Para explicar visualmente qué piensa la escuela de los actuales sistemas monetarios, los cuales
carecen de respaldo metálico, vean este vídeo correspondiente a una clase de Jesús Huerta de
Soto, catedrático de Economía Política de la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid y uno de
los principales representantes actuales de la escuela, no sólo en nuestro país sino a nivel
internacional:
www.youtube.com/watch?v=Vva63llOi2Q A raíz de estos argumentos, para la Escuela Austríaca la Depresión del 29 no fue consecuencia
de un reducido peso del Estado en la economía sino, al contrario, de un conjunto de
intervenciones erróneas por parte de las autoridades. En primer lugar, un factor decisivo fue la
ruptura definitiva del patrón oro al finalizar la I Guerra Mundial. Ello llevó, en segundo lugar, a
una expansión monetaria excesiva que llevó a los agentes económicos a realizar inversiones
excesivas al sobrevalorar el vigor y magnitud de la bonanza económica de los años 20. En
tercer lugar, cuando empezó la crisis, los tipos de interés se mantuvieron artificialmente bajos,
lo cual impidió que se liquidaran con rapidez las inversiones erróneas realizadas. Finalmente
otro tipo de intervenciones, como el incremento de medidas proteccionistas, las devaluaciones
del tipo de cambio o las intervenciones en el mercado de trabajo crearon nuevas distorsiones
que impidieron una pronta recuperación.
Si lo anterior se refería a la desconfianza de la escuela sobre las políticas de estabilización, sus
reticencias sobre las políticas de redistribución no son menores. La única distribución eficiente
de la renta sería la que se derivaría de los mecanismos de libre mercado. Cualquier
interferencia gubernamental en la misma, supondría una apropiación por parte del Estado que
tendería a desincentivar la realización de actividades productivas y estimularía a los agentes
económicos a vivir de los subsidios y ayudas del Estado. Propuestas de Friedman como la del
“impuesto negativo sobre la renta” eran inaceptables para los representantes de la Escuela
Austríaca, que llegaron a definir a aquel como “socialista” en virtud de dicho planteamiento
(http://www.libertaddigital.com/opinion/ideas/por-que-llamaron-tantas-veces-socialista-a-
milton-friedman-1276234015.html).
Por lo tanto, el único territorio donde sería pertinente la intervención pública sería en las
denominadas políticas de asignación de recursos, las referidas a las funciones esenciales e
indiscutidas del Estado. Para la Escuela Austríaca, es esencial el mantenimiento de un Estado
de Derecho sólido que garantice el ordenamiento jurídico, las libertades fundamentales y los
derechos individuales, especialmente el de propiedad. El derecho de propiedad es el que
garantiza, en última instancia, el funcionamiento del sistema de libre mercado ya que, si los
frutos obtenidos legítimamente a raíz de la utilización de los mecanismos de aquel son
fácilmente apropiables por el Estado o por terceros, dicho sistema quedaría claramente
desvirtuado. En una economía en la que los derechos de propiedad son claramente
respetados, los individuos se esforzarían por mejorar su posición y, con ello, se conseguiría que
hubiera una senda de prosperidad y desarrollo económicos.
Desde este punto de vista, tan importante es que el Estado tenga la fuerza suficiente para
hacer valer los derechos de propiedad como que su peso sea limitado para que esos derechos
no sean apropiados con impuestos excesivos. Para la Escuela Austríaca, los posibles “fallos del
mercado”, antes que solucionarlos vía intervención pública, hay que remediarlos con
asociaciones de carácter espontáneo y con un peso importante del sector privado en la
prestación de servicios públicos, que proporcionarían un mayor grado de eficiencia. Por
ejemplo, Juan Ramón Rallo, director del instituto Juan de Mariana y uno de los principales
representantes de la Escuela Austríaca en nuestro país, en su libro Una revolución liberal para
España propone un conjunto de medidas con el fin de llevar el peso final del Estado a cifras en
torno al 1,5% del PIB (http://www.libremercado.com/2014-03-23/juan-ramon-rallo-una-
alternativa-liberal-para-espana-71089/).
El pensamiento de Hayek y Mises influyó enormemente en las políticas desarrolladas por
Margaret Thatcher y Ronald Reagan a partir de 1980 pero también hay que reconocer que
ningún gobierno ha llegado a implantar las ideas de la Escuela Austríaca hasta sus últimas
consecuencias. Como veremos en otra entrada, cuando, a partir de aquel año, se dio la espalda
al keynesianismo, los estados siguieron manteniendo un peso apreciable dentro de los
sistemas económicos de los países occidentales. Lo cual abre camino a reflexiones que
realizaremos cuando lleguemos al apartado dedicado a las previsiones de futuro sobre el
sector público.
H.- LA ESCUELA DE LA PUBLIC CHOICE.- Como un factor que explicaría el peso del sector
público en la economía, estaría la teoría de Adolf Wagner, que vimos al hablar del historicismo,
que propugnó que, conforme aumenta el grado de desarrollo económico, la tendencia sería la
de un mayor intervención de los estados, la cual tendría como fin atender a los problemas
derivados de ese mayor grado de desarrollo.
La Escuela de la Public Choice, cuyo principal representante es James M. Buchanan (1919-
2013) desmentiría esta visión y propondría una causa diferente para el fenómeno.
James M. Buchanan
Para la Escuela de la Public Choice, la causa principal del aumento del peso del Estado en las
economías es la dinámica generada por los distintos departamentos de la Administración. El
objetivo de los funcionarios sería maximizar los recursos manejados por ellos, de forma que, a
la hora de elaborar los presupuestos, tenderían y forzarían a elevar las cantidades asignadas
para sus agencias y organismos. Sus solicitudes, en consecuencia, siempre irían por encima de
los importes óptimos y, de un año a otro, los presupuestos públicos tenderían a ser más altos,
alejándose de los niveles que serían satisfactorios.
Para la Public Choice, habría que introducir mecanismos que impidieran a los funcionarios
conseguir su objetivo de aumentar indiscriminadamente los recursos manejados. Para ello,
propondrían que los contribuyentes intervinieran directamente en el proceso presupuestario
decidiendo cuántos impuestos querrían pagar y qué nivel de servicios públicos querrían
mantener. Cuando los contribuyentes tuvieran que sopesar que un aumento de servicios
públicos prestados implicaría un aumento de los impuestos pagados, ajustarían sus solicitudes
de gasto público al nivel de presión fiscal que considerarían adecuado y ello conduciría a una
reducción del peso del sector público en las economías.
En ocasiones, la única forma de racionalizar la cuantía del gasto público sería reducir el nivel de
organismos y departamentos públicos existentes, de forma que la presión para aumentar las
partidas presupuestarias sería menor y, así, sería factible llevar a cabo una política de
reducción del gasto público total. Este planteamiento fue el que llevó a Margaret Thatcher a
suprimir la Alcaldía de Londres (aparte de que, con ello, retiraba de la escena política a un
importante adversario: http://es.wikipedia.org/wiki/Autoridad_del_Gran_Londres) y a
rechazar la creación de regiones autónomas dentro de Gran Bretaña porque consideraba que,
con ello, se impedía crear importantes fuentes de aumento del gasto público.
En nuestra próxima entrada, veremos los postulados de la Economía de la Oferta y
realizaremos una perspectiva global de todas las escuelas estudiadas.
* * *
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (VII)
Cuando las políticas de corte keynesiano empezaron a tener problemas a principios de los años
70, se procedió a la búsqueda de alternativas para resolver las dificultades que presentaba la
coyuntura económica. De este modo, el monetarismo y la Escuela Austríaca adquirieron un
protagonismo del que habían carecido en los años posteriores a la II Guerra Mundial y la
Escuela de la Public Choice aportó argumentos para intentar demostrar que el aumento del
peso de los estados en la vida económica no se debía a factores estructurales sino a simples
vicios que arrastraba el proceso de elaboración de los presupuestos públicos.
Sin embargo, las políticas que se desarrollarían en los años posteriores no hubieran sido las
mismas sin la aparición de la llamada Economía de la Oferta. No tanto porque sus ideas
formaran un conjunto sólido y bien estructurado que propusiera una visión alternativa de la
realidad económica sino porque sus postulados pudieron ser fácilmente vulgarizados e
instrumentalizados para poner en práctica determinadas medidas y programas económicos.
I.- LA ECONOMÍA DE LA OFERTA.- Como hemos explicado en otras entradas del blog, un factor
clave en la evolución económica de los países desarrollados en los últimos 50 años ha sido la
caída del crecimiento de la productividad desde finales de los años 60
(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/09/rio-arriba-o-cual-es-el-origen-
de.html, http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/02/el-cambio-tecnologico-la-madre-de-
todos.html, http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/03/el-cambio-tecnologico-la-madre-
de-todos.html, http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/03/el-cambio-tecnologico-la-
madre-de-todos_7.html). Esta caída del crecimiento de la productividad (entendida como
"productividad total de los factores", como se puede ver en los posts enlazados) llevaba
asociada, inevitablemente, un freno a los aumentos de los niveles de vida que se habían
experimentado a partir de 1945. Por tanto, surgió la pregunta de cuáles eran las causas que
incidían en dicha caída y de cómo se podía medir su impacto.
A partir de 1970, surgió un grupo de economistas, encabezados por Martin Feldstein (1939- ),
pero del que también formaban parte Michael Boskin (1945- ), Lawrence Summers (1954- ) y
Murray Weidenbaum (1927-2014), que concluyeron que los niveles de presión fiscal y la
excesiva regulación existente habían reducido los incentivos al ahorro, la inversión y al trabajo
y ello había acabado afectando al crecimiento de la productividad.
Martin Feldstein
Para estos autores, la elevada presión fiscal, la fuerte progresividad de los impuestos sobre la
renta, los intensos efectos de la inflación sobre los tributos a abonar en función de la escala
progresiva existente, el mecanismo por el que funcionaban las pensiones públicas y las
prestaciones de desempleo y la excesiva regulación establecida para salvar la libre
competencia y las relativas a cuestiones de salud, derechos de los consumidores y protección
del medio ambiente habían supuesto unos costes tales que habían desincentivado
profundamente el ahorro, la inversión y el trabajo. Al desincentivar esas tres variables
fundamentales, la repercusión a largo plazo de tal circunstancia había tenido lugar en los
aumentos de la productividad.
Para resolver el problema, había que realizar reformas que supusieran un diseño fiscal más
inteligente y una regulación más razonable, de modo que, por ejemplo, no tenía sentido que
en Estados Unidos existiera un conjunto de medidas que intentaran evitar la existencia de un
monopolio en el transporte ferroviario cuando existían las alternativas consolidadas del
transporte aéreo y del transporte por carretera. Por tanto, la vigencia de una regulación que
tenía su fundamento claro cuando el transporte ferroviario era el único existente para grandes
distancias pasaba a tener menos virtualidad cuando la posibilidad del establecimiento de un
monopolio era mucho menor porque cualquier tentación de imponer condiciones más
gravosas a los usuarios del servicio conllevaría la huida de los mismos a los medios de
transporte alternativos. Desde el punto de vista fiscal, abogaban por evitar tipos fiscales
excesivos para determinadas actividades y, en general, eran partidarios de reducciones de
impuestos que estimularan el ahorro, el trabajo y la inversión. Igualmente, en relación a los
sistemas públicos de pensiones, se inclinaban por dar preferencia a sistemas de pensiones
privados porque consideraban que ello favorecería una mayor tasa de ahorro en el conjunto
de la economía.
Los estudios llevados a cabo por estos economistas conllevaban conclusiones relativamente
modestas (salvo el realizado por Weidenbaum sobre los costes de la regulación en Estados
Unidos, cifrados en 100.000 millones de dólares al año, y recogido en su libro de 1979 The
Future of Business Regulation, el cual fue tildado, en términos generales, de temerario en sus
estimaciones), en el sentido de que sí podía detectarse alguna relación entre los factores
citados y el crecimiento de la productividad pero teniendo que reconocer, al mismo tiempo,
que era necesaria una mayor profundización en el tema, sobre todo para discernir qué cuantía
de reducción de impuestos o qué nivel de regulación eran necesarios para que los
crecimientos de la productividad pudieran recuperarse. Sin embargo, estos economistas
fueron superados en la intensidad y carácter tajante de sus afirmaciones por otros autores
que fueron los que se llevaron el protagonismo mediático. Hay, incluso, una cierta indefinición
terminológica al referirse a uno y otro grupo. Paul Krugman, en su libro Vendiendo prosperidad
(1994), no utiliza la denominación "Economía de la oferta" para los autores que acabamos de
ver y la reserva para aquellos que veremos a continuación. Rudiger Dorbusch y Stanley Fischer,
en la edición de su clásico manual Macroeconomía que estudié en los años 1990-1991, se
refieren a Feldstein, Summers, Boskin y Weidenbaum como a la "rama moderada" de la
"Economía de la Oferta" frente a la "rama radical", encabezada por Arthur Laffer (1940- ).
Arthur Laffer
Arthur Laffer fue más allá de las afirmaciones que hemos visto hasta ahora y puso todo su
énfasis en la presión fiscal como factor fundamental para el crecimiento económico
(prescindiendo, en cierto modo, de las consideraciones sobre la evolución de la productividad
que hemos visto en el encabezado del post). Para explicar su teoría, utilizó una herramienta
gráfica que tuvo gran predicamento posterior y que es conocida como la "curva de Laffer".
Mediante la misma, argumentaba que, conforme subían los tipos impositivos, la recaudación
crecía. Sin embargo, llegaba un momento en que la misma alcanzaba un máximo y sucesivas
subidas daban lugar a disminuciones de la recaudación ya que el efecto de las mismas
originaban, en este orden, el empobrecimiento de los contribuyentes, la caída de sus gastos, la
disminución de la producción y, en consecuencia, la reducción de la base tributaria. La curva
de Laffer vendría a tener la siguiente forma:
Con base en esta gráfica, Laffer recomendaba que se bajaran los tipos impositivos en Estados
Unidos, ya que ello supondría un aumento de la recaudación (es decir, sería como pasar de T1
a T2 y aumentar, con ello, la recaudación de R1 a R2). Con esta recomendación, se estaba
afirmando, implícitamente, que los tipos impositivos en Estados Unidos estaban por encima
del nivel que permitía la máxima recaudación. Hay que decir que nunca hubo, desde la que
vamos a denominar "rama radical" de la Economía de la Oferta, un estudio serio y riguroso
sobre este punto y la recomendación, por ello, era, en esencia, un brindis al sol, en el sentido
de que, con independencia de que pudiera ser positivo o negativo bajar los impuestos, no
había garantía alguna de que dicha rebaja iba a suponer un aumento de la recaudación fiscal.
Este es un punto en el que no podemos profundizar ahora pero que tiene más importancia de
lo que parece en todo lo que posteriormente sucedió y que ha llevado a la situación actual. En
las siguientes entradas, volveremos a este aspecto de la cuestión.
Laffer, por otro lado, disentía profundamente de las tesis de Friedman ya que consideraba que
la cantidad de dinero susceptible de ser controlada por el banco central correspondiente no
tenía la magnitud suficiente como para influir decisivamente en la evolución del PIB. Por ello,
él y sus partidarios aportaban dos explicaciones alternativas para justificar dos hechos que,
para los monetaristas, estaban estrechamente ligados a las variaciones de la oferta monetaria:
1.- El primer fenómeno era la inflación, la cual se disparó en Estados Unidos desde principios
de los años 70. Para Laffer, este hecho no venía causado por un aumento de la cantidad de
dinero en circulación sino por la DEVALUACIÓN DEL DÓLAR. Era dicha devaluación la que
ocasionaba la subida de precios y, por tanto, la propuesta que se derivaba de ello era la
defender una moneda fuerte, fijando un objetivo de apreciación del tipo de cambio.
2.- El segundo fenómeno era la Depresión del 29. Descartada por esta escuela la reducción de
la oferta monetaria como factor explicativo y descartando, por principio, la explicación
keynesiana, se buscó un factor fiscal para la virulencia de la crisis. Dicho factor fue el arancel
Smoot-Hawley de 1930, el cual suponía una subida de las cargas aduaneras soportadas por las
importaciones de productos extranjeros. Aunque no era, estrictamente, una subida interna de
impuestos, sí que suponía un mayor coste de los productos venidos de fuera y que eran
necesarios para el país, lo cual, en un contexto de recesión, hubiese supuesto empeorar la
gravedad de esta.
Los argumentos de Laffer encontraron una rápida vía de divulgación a través de diversos
autores como Robert Bartley (que en 1972 pasó a dirigir la página editorial de The Wall Street
Journal, puesto que conservó durante más de treinta años), Jude Wanniski (colaborador de
Bartley y autor de The Way World Works donde se documenta la teoría sobre el arancel
Smoot-Hawley que acabamos de explicar), George Gilder (autor de Wealth and Poverty) e
Irving Kristol (director de la revista The Public Interest). Todos ellos se caracterizaban por ser
personalidades ajenas al mundo de la economía académica y dieron a los postulados de la
escuela un sesgo ideologizante (de signo conservador) que tiene mucho que ver con algunas
de las circunstancias que sucedieron con posterioridad. Hablaremos de ello en el siguiente
apartado de la serie.
De cara a la política económica que se desarrolló a partir de 1980, ambas ramas de la
Economía de la Oferta aportaron un énfasis muy acentuado en la desregulación de un amplio
número de sectores y en la importancia de las bajadas de impuestos, en el convencimiento de
que esta última no implicaría una caída de los ingresos sino una subida de la recaudación. El
monetarismo aportó la necesidad de controlar la oferta monetaria con el fin de no perder el
control de la inflación, estableciendo la independencia de los bancos centrales como camino
necesario para ello, en la medida en que las decisiones de las autoridades monetarias podrían
quedar desligadas de cualquier tipo de presión política. La Escuela de la Public Choice sirvió
para trasladar la atención al diseño de los procesos de elaboración de los presupuestos y a la
necesidad de no adoptar una técnica meramente incrementalista del gasto público.
Finalmente, la Escuela Austríaca aportó su filosofía de defensa a ultranza del sector privado y
de la reducción del intervencionismo público a su mínima expresión.
Llegados a este punto, y tras el largo recorrido efectuado, hay varias consideraciones que
merece la pena realizar:
1.- Frente a considerar las doctrinas de cada escuela que hemos visto como verdades
absolutas, las mismas tienen que ser analizadas bajo la perspectiva de los problemas y
circunstancias bajo las cuales se desarrollaron. En el contexto de la Primera Revolución
Industrial y de un crecimiento económico desconocido hasta la fecha, la Escuela Clásica buscó
explicar sus causas y determinar si existían factores que pudieran provocar el fin del mismo.
Cuando, ya en la segunda mitad del siglo XIX, dicho crecimiento pareció consolidarse con la
Segunda Revolución Industrial, la Escuela Neoclásica se centró en explicar el funcionamiento
de los mercados y de las decisiones de consumo y se preocupó menos sobre las amenazas que
dicho crecimiento podía sufrir. El Historicismo surgió en Alemania, un país que, antes de su
primera unificación en 1870, acumulaba un importante retraso frente a Francia y Gran Bretaña
y, por tanto, las cuestiones de desarrollo económico ocupaban un lugar central en sus teorías.
La aparición del socialismo es inseparable del desarrollo de la clase trabajadora y de los
problemas que debía soportar en el contexto de una sociedad industrial. Sin la Depresión del
29, hubiera sido difícil que el keynesianismo hubiera adquirido el auge que conoció después de
la II Guerra Mundial. Y, sin los problemas económicos surgidos a partir de 1970, quizás el
monetarismo, la Escuela Austríaca, la Escuela de la Public Choice y la Economía de la Oferta no
hubieran tenido el predicamento que llegaron a alcanzar. Sólo viendo las ideas expuestas bajo
la luz de las circunstancias en las que surgieron, se puede llegar a comprender las mismas con
rigor y profundidad.
2.- El gran problema que siempre debemos enfrentar es nuestro conocimiento insuficiente de
la realidad. Frente a la Física o la Química, la Economía no tiene la posibilidad de hacer
experimentos para verificar que las teorías son correctas. Tiene que ir acumulando evidencia
empírica, que siempre va a ser contradictoria, para intentar discernir si algunos postulados
pueden ser considerados sólidos o no. Aunque los datos no parecen confirmar que el "estado
estacionario" de la Escuela Clásica exista efectivamente, tampoco es descartable que la
economía mundial pueda llegar a un límite superior por encima del cual el PIB global no pueda
crecer. En una crisis o recesión, es muy difícil discernir mientras sucede si obedece a un puro
carácter coyuntural que puede ser solventado con políticas expansivas de demanda o si
corresponde a factores estructurales que necesitarían, más bien, de reformas decididas y
contundentes. Determinar si la oferta monetaria está creciendo a nivel satisfactorio o si puede
dar lugar a problemas de inflación o deflación sólo puede ser determinado, en la mayoría de
los casos, a posteriori cuando los efectos de las decisiones tomadas ya han tenido lugar. Por
todo ello, las afirmaciones tajantes y la ausencia de matices suelen ser los caminos más cortos
para caer por el despeñadero. A pesar de ello, en los debates sobre economía siguen
prevaleciendo, por desgracia, la exposición de pretendidas verdades absolutas antes que una
mirada fría y sensata a la realidad.
3.- Incluso, aunque sea posible que la ciencia económica llegue a un conjunto de postulados
más o menos irrefutables, siempre hay que contar con el papel de la política. Cuando las
doctrinas económicas acaban siendo aplicadas por los gobiernos, su aplicación nunca es pura y
siempre está condicionada por objetivos a corto plazo, por intereses económicos y grupos de
influencia y por la voluntad y deseo de los gobernantes de permanecer en el poder antes que
por una consideración privilegiada de atender al interés general. Al final, los distintos estados
por los que ha pasado la política económica acaban siendo influidos, muy significativamente,
por las contradicciones de las medidas adoptadas y por la incapacidad de atender a los
problemas reales en la medida en que ello puede suponer alterar las relaciones de poder
existentes. Por ello, las crisis económicas no son, en muchas ocasiones, sólo económicas sino
también sociales y políticas. A pesar de que tendemos a pensar que, en el funcionamiento de
la economía, las medidas de los gobiernos son decisivas y fundamentales, el margen de
maniobra con que los mismos cuentan es más reducido de lo que imaginamos y las estructuras
económicas, sociales, culturales e ideológicas existentes tienen un peso relevante a la hora de
determinar la marcha de un país. La complejidad de las sociedades modernas provoca que las
doctrinas económicas sean sólo un vector más a la hora de diseñar la política económica y, en
función de ello, las medidas adoptadas, más que el remedio para una posible enfermedad,
acaban siendo, muchas veces, un síntoma más de aquella.
4.- En la situación actual de crisis, llama la atención que no parezcan surgir nuevas ideas y
teorías que, basándose en el conocimiento adquirido en los últimos años, sirvan para dar
explicaciones más rigurosas de lo que ha sucedido y se planteen soluciones que puedan ayudar
a retomar la senda de la prosperidad. De hecho, uno de los problemas que parecen existir para
salir de la actual situación de parálisis es, precisamente, la falta de ideas nuevas. Posiblemente,
la única opción sensata sea la de ser eclécticos y pragmáticos: no cerrarse a ninguna opción
pero huir de los dogmatismos inútiles. Al mismo tiempo, conviene ir imaginando, a la luz de los
sucesos de las últimas décadas, nuevas formas de ver la economía que sirvan para hacernos
avanzar en nuestro grado de conocimiento y en nuestra capacidad de actuación. Una mezcla
razonable de prudencia y audacia puede ser el camino adecuado para avanzar en el futuro.
Una vez vistas las distintas escuelas, debemos pasar a ver lo que ocurrió en la realidad, a
analizar las distintas etapas por las que, en las economías occidentales, ha pasado el desarrollo
del sector público. Empezaremos con ello en la siguiente entrada.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (VIII)
Hasta ahora, hemos visto las diversas teorías que se han formulado sobre cuál debía ser el
papel del sector público. A partir de hoy, vamos a ver la evolución real que ha experimentado
el sector público en los últimos 250 años.
2.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL SECTOR PÚBLICO.
Cuando se aborda este tema, casi siempre se suele establecer un paralelismo tajante e
inequívoco entre las diversas teorías que hemos repasado y las diferentes etapas que el campo
de acción del sector público ha experimentado. Este paralelismo no es correcto por dos
motivos:
1.- El primero, porque la política económica real nunca coincide exactamente con la política
económica propuesta desde el ámbito académico. En la política económica real, influyen las
características del entorno social, la influencia de intereses empresariales y económicos
articulados a través de grupos de presión, las resistencias que siempre existen a cualquier tipo
de cambio, los elementos culturales, los propios intereses políticos y una infinidad de vectores.
POLÍTICA ECONÓMICA REAL
PLANTEAMIENTOS
ACADÉMICOS
ENTORNO
SOCIAL
GRUPOS DE
PRESIÓN
RESISTENCIAS
AL CAMBIO
ELEMENTOS
CULTURALES
INTERESES
POLÍTICOS
En virtud de este conjunto de circunstancias, es fácil deducir que no resulta sencillo que la
política económica que se realice guarde un mínimo de coherencia ni que, mucho menos, se
aproxime a su condición óptima. Las múltiples influencias que actúan llevan a la inevitable
conclusión de que sólo el azar podría conducir a que el conjunto de medidas que aplica un
gobierno fuera, en cada momento, el más conveniente y ajustado a la coyuntura vigente. Ello
acaba generando disfuncionalidades en el sistema económico que acaban provocando cambios
(bruscos, en la mayoría de las ocasiones) de las políticas económicas aplicadas.
2.- El segundo, que, en gran medida por los motivos expuestos en el párrafo anterior, existen
importantes diferencias entre diferentes países en relación a las políticas económicas que han
aplicado. Por ello, toda generalización implica, necesariamente, una simplificación y, a veces,
simplificar es perder de vista matices importantes que sirven para explicar diferentes
fenómenos que pueden resultar, a primera vista, difíciles de comprender o, lo que es peor, son
comprendidos de forma errónea. (En el tercer apartado de esta serie, veremos un claro
ejemplo de ello.)
Partiendo de que vamos a hacer un resumen de las distintas etapas, debemos advertir que,
necesariamente, como hemos explicado, deberemos hacer algunas simplificaciones y, en
consecuencia, todo el proceso que vamos a exponer fue mucho más complejo que la
descripción que haremos del mismo. Para proceder a dicha descripción, vamos a utilizar el
concepto de “paradigma”. Dicho concepto proviene del filósofo estadounidense Thomas Kuhn
(1922-1996) y de su obra La estructura de las revoluciones científicas (1962). Para Kuhn,
cualquier disciplina científica se desarrollaba bajo un conjunto de ideas, principios y
planteamientos asumidos como irrenunciables, los cuales se engloban bajo la denominación
única de “paradigma”. Mientras que las conclusiones que se obtienen son coherentes con las
observaciones que proceden de la realidad, el paradigma no es puesto en duda. Pero si entre
las conclusiones y la evidencia empírica surge una contradicción que no hay forma de resolver,
se acaba eliminando el paradigma anterior y se sustituye por uno nuevo. Partamos, por
ejemplo, de la astronomía. Originalmente, se consideraba que el Sol giraba alrededor de la
Tierra. Cuando los avances tecnológicos fueron proporcionando datos más amplios del
Universo, surgió una contradicción básica entre los postulados que se derivaban de la teoría
científica y las observaciones que se iban realizando. Se intentaron introducir cambios en el
paradigma para hacer compatibles ambos elementos pero, al final, tuvo que renunciarse al
mismo y sustituirlo por uno nuevo: había que admitir que era la Tierra la que giraba alrededor
del Sol. Otros ejemplos parecidos se refieren a la visión sobre el mecanismo de la circulación
sanguínea o la sustitución de la dinámica newtoniana por la relativista.
En relación a la política económica, sucede algo similar. Cuando un conjunto de principios
inspiran medidas que parecen permitir el cumplimiento de determinados objetivos
(crecimiento, empleo, aumento del nivel de vida…), no se ponen en cuestión esos principios
últimos que guían el diseño de las medidas aplicadas. Pero cuando la economía parece no
funcionar, se cambian los principios para intentar corregir las disfuncionalidades aparecidas.
Desde este punto de vista, podríamos hablar de 5 paradigmas diferentes: paradigma liberal,
paradigma nacionalista, paradigma del socialismo real, paradigma keynesiano y paradigma
neoliberal. Cada uno de ellos, viene marcado por una visión radicalmente diferente de cómo
debían ser las políticas de asignación de recursos, de estabilización, de redistribución de la
renta y de desarrollo económico (que eran las cuatro áreas en que, como hemos visto en
entregas anteriores, se podía subdividir el conjunto de intervenciones realizadas desde el
sector público).
A.- PARADIGMA LIBERAL (1776-1933).- Las políticas aplicadas en este largo período en la
mayoría de los países occidentales (ya veremos que, a partir de 1870, empezaron a surgir
excepciones) vinieron inspirados por los postulados de las escuelas clásica y neoclásica. En
función de ello, los principios que rigieron el conjunto de medidas que se tendían a adoptar
fueron los siguientes:
1.- Políticas de asignación de recursos.- Ante todo, se consideraba inamovible la idea de que el
presupuesto debía estar siempre equilibrado: los gastos nunca debían ser superiores a los
ingresos. Desde el punto de vista de los ingresos, es decir, básicamente de los impuestos
recaudados por la Hacienda Pública, debían ser los más bajos posibles, por dos motivos
diferentes:
a.- Como las actuaciones por parte del sector público debían ser siempre limitadas (defensa,
orden público, justicia, infraestructuras…), no se debía recaudar más allá del nivel de gasto
necesario para atender dichas funciones básicas.
b.- Una subida de impuestos implicaría, en todo caso, una intervención innecesaria que
provocaría siempre una reducción de la actividad.
En relación al sector exterior, la tendencia siempre fue la de la apertura comercial,
favoreciendo todo tipo de intercambios con otros países, reduciendo trabas y aranceles.
2.- Políticas de estabilización.- En esta época, se consideró, como vimos, que el mercado tendía
a corregir automáticamente cualquier desequilibrio y, en consecuencia, no era necesaria
ninguna intervención contracíclica para resolver un problema de recesión o desempleo. En
todo caso, a raíz de las aportaciones de Wicksell
(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-iii.html), se
empezó a plantear que, si una economía presentaba problemas de desempleo o de baja
actividad, la reducción de tipo de interés era el medio idóneo para resolverlos con rapidez. Ni
se llegaron a plantear medidas monetarias de mayor complejidad (en la medida, además, que
si se llegaba a contar con las reservas de metal precioso suficientes, la tendencia era adoptar el
patrón oro y, en consecuencia, hacer depender la oferta monetaria del nivel existente de las
citadas reservas) ni a concebir que las políticas fiscal o presupuestaria pudieran ayudar a
recuperar la senda del crecimiento.
3.- Políticas de redistribución de la renta.- Igualmente, tampoco se consideraba que en esta
área había que contemplar algún tipo de medidas. Los beneficios obtenidos por los
empresarios y las retribuciones salariales vendrían dados por las condiciones de mercado y, en
consecuencia, cualquier interferencia del gobierno sólo serviría para crear distorsiones que
perjudicarían a la marcha de la economía. Para prevenir cualquier contingencia, los agentes
económicos debían regirse por el principio de responsabilidad individual, de modo que debían
ahorrar los recursos necesarios para prevenir cualquier hecho (nacimientos, accidente,
enfermedad, jubilación…) que implicara mayores gastos o alterara la percepción normal de
ingresos, sin que el sector público tuviera que asumir ningún papel en ello. Únicamente, de
forma decidida, en primer lugar, en el aspecto educativo y, de modo más tímido, en el aspecto
sanitario, después, se llevaron a cabo actuaciones que implicaban una mayor presencia del
sector público.
4.- Políticas de desarrollo económico.- Bajo este paradigma, no se consideraba necesario
instrumentar medidas específicas para promover el desarrollo económico de un país o de un
territorio. Bastaba con facilitar la propiedad privada de los bienes y el libre desenvolvimiento
de la iniciativa individual. Con ello, bastaría para que un país o territorio creciesen y se
desarrollasen, sin que se tuviera que llevar a cabo acciones adicionales.
Los importantes crecimientos que experimentaron Reino Unido y Estados Unidos parecían ser
el mejor ejemplo de que este paradigma era el correcto y fue el predominante en las políticas
adoptadas por los países occidentales. Saber cómo llegó a quebrar a raíz de la crisis del 29,
requiere explicar antes cómo surgieron dos alternativas al mismo en 1870 y 1917,
respectivamente.
B.- PARADIGMA NACIONALISTA (1868-?).- Como ven, no hemos puesto fecha de conclusión
del mismo porque, aunque ha cosechado múltiples y estrepitosos fracasos, suele renacer con
fuerza en momentos de crisis o en momentos en que se impone la idea de que es necesario un
punto de inflexión inequívoco. A corto plazo, suele dar resultados positivos pero, a largo plazo,
sin embargo, siempre se demuestra insostenible. Lo aplicó el Japón posterior a la Revolución
Meiji (e, incluso, después de la II Guerra Mundial, marcó de forma indeleble el sistema
económico nipón), la Alemania unificada a partir de 1870, se aplicó en Latinoamérica inspirado
por los economistas de la CEPAL (Comisión Económica de la ONU para América Latina), con
Raúl Prebisch a la cabeza, bajo el nombre de Modelo Industrializador Sustitutivo de
Importaciones (el antecedente del peronismo en Argentina es fundamental para comprender
el desarrollo posterior de esta tendencia en Latinoamérica) y en España se empezó a aplicar en
época de la Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930) y se llevó a su máxima intensidad en los
primeros veinte años del régimen de Franco (1939-1959).
El paradigma nacionalista suele imponerse en países cuyo grado de desarrollo es menor que el
de los países más avanzados (pero ello no es, ni mucho menos, una regla fija: a veces,
sociedades prósperas que viven momentos de desorientación también se entregan a él –
observen, si no, las elevadas expectativas electorales actuales del Frente Nacional en Francia-).
La premisa básica de este paradigma es que es necesaria la intervención del Estado para el
desarrollo de un país. Implícitamente, se parte de que un sistema de libre mercado y de
apertura al exterior sólo funciona cuando el grado de desarrollo es elevado. Mientras que ello
no suceda, es inevitable la limitación de la entrada de bienes de otros países y el desarrollo de
acciones por parte del gobierno para favorecer la industrialización y el avance económico.
Como vemos, este modelo no rechaza, en principio, la existencia de la propiedad privada ni
considera que deben desaparecer las clases sociales como lo hace el paradigma del socialismo
real que veremos a continuación. Lo que cree es que los intereses de todos los ciudadanos
deben estar subordinados al interés nacional. Al contrario que el liberalismo, no piensa que la
búsqueda del interés individual es el mejor camino para satisfacer el interés general sino que
cree que el interés general tiene una personalidad propia y diferenciada y que la búsqueda
exclusiva del interés individual puede perjudicar al conjunto de la ciudadanía, pudiendo llegar
a ser, en consecuencia contraproducente. La consecuencia de este planteamiento es que, en
muchas ocasiones, el diseño de las medidas de política económica se realiza empleando el
corporativismo como instrumento: es decir, mediante la creación de órganos donde quedan
representados los diferentes intereses en pugna (empresarios, trabajadores, sectores
productivos…) y los mismos indican al gobierno qué medidas son las aconsejables.
Por todo lo dicho, las diferentes áreas de la política económica tienen las siguientes
características:
1.- Política de asignación de recursos.- Aparte de las funciones básicas asumidas por el Estado
liberal, se amplía el área de actuación, con un mayor gasto en educación y sanidad, dando,
además, gran importancia a la construcción de infraestructuras y a la creación de empresas
públicas que realicen actividades que la iniciativa privada no ha llegado a desarrollar. Desde el
punto de vista de la apertura comercial, la opción más decidida era la del proteccionismo,
implantando fuertes aranceles frente a los productos extranjeros, así como medidas de
limitación del volumen adquirido y otros tipos de controles.
2.- Políticas de estabilización.- Cuando nació el paradigma nacionalista, aún no habían tenido
lugar las aportaciones keynesianas por lo que las políticas contracíclicas no son parte
consustancial del mismo. Sin embargo, después de la II Guerra Mundial, sí que se pudieron
adoptar con entusiasmo el gasto público y la expansión monetaria como palancas para poder
acelerar el crecimiento económico. Ello se veía favorecido por el hecho de que este paradigma
tendía a renunciar a las medidas de disciplina monetaria y, por tanto, prefería los patrones
fiduciarios a los patrones metálicos. El conjunto de medidas establecidas provocaba que el
gran problema a corto plazo de las políticas de estabilización no fueran la tasa de crecimiento
o el nivel de empleo sino la tasa de inflación. La gran cuestión a la que había que hacer frente
era a que los precios tendían a descontrolarse al alza en este modelo por lo que ello se
acababa convirtiendo en uno de los elementos que echaba por tierra todo el sistema
implantado. El segundo factor era el desequilibrio exterior. Porque, a pesar de que existían
fuertes limitaciones a comerciar con otros países, al final, al destinar recursos que derivaban
en actividades para el que el país no era competitivo, se obtenían productos que no eran
exportables pero que sí que impulsaban la demanda vía salarios y adquisición de inputs en el
interior.
3.- Políticas de redistribución de la renta.- En la medida en que este paradigma busca aunar a
todos los grupos y clases sociales en torno a un mismo proyecto, ha tendido a implantar
medidas de carácter social para mejorar la situación de los segmentos más desfavorecidos.
Recordemos que, como ya dijimos en su momento
(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-iv.html),
que fue en la Alemania de Bismarck donde nació el Estado del Bienestar.
4.- Políticas de desarrollo económico.- Todas los tipos de medidas que hemos visto hasta ahora
tenían como fin último acelerar el crecimiento económico del país y avanzar en su grado de
desarrollo económico. Como hemos dicho, a corto plazo este modelo sí logra acelerar,
normalmente, las tasas de crecimiento pero el problema es que ese proceso de desarrollo que
podemos denominar “hacia dentro” acaba generando dos problemas para los que no se suele
encontrar solución: la inflación y el desequilibrio externo. Para no rectificar las características
del paradigma, lo que se suele hacer es imponer controles adicionales (limitaciones a las
subidas de precios, trabas crecientes para comerciar con el exterior y a los movimientos de
capitales…) que para lo único que sirven es para provocar distorsiones adicionales. (En este
sentido, el nazismo y el fascismo no serían sino extremos radicalizados de este paradigma.)
C.- PARADIGMA DEL SOCIALISMO REAL (1917-1989).- Situamos las fechas de este paradigma
entre la Revolución de Octubre en Rusia (la cual, según el calendario occidental, fue en
noviembre) y la caída del Muro de Berlín. No entraremos a fondo en su análisis y diremos tan
sólo que se basó en la propiedad estatal de los medios de producción y en eliminar los
mecanismos de mercado por los sistemas de planificación económica.
Si observamos las fechas que hemos indicado, hubo largos períodos en que el paradigma
liberal se solapó con el paradigma nacionalista (1868-1933) y el paradigma del socialismo real
(1917-1933). Como veremos en la siguiente entrada, entender las implicaciones de estos
solapamientos es fundamental para explicar por qué el paradigma liberal acabó saltando por
los aires.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (IX)
En la anterior entrada, explicamos cómo el paradigma liberal tuvo una larga vida que podemos
decir que comenzó con la independencia de Estados Unidos y la publicación de La Riqueza de
las Naciones de Adam Smith en 1776 y que terminó, tras el estallido de la crisis de 1929, con el
inicio del New Deal del presidente norteamericano Franklin Delano Roosevelt en 1933.
Entre medias, tuvo que convivir con el paradigma nacionalista (muy influido por la Escuela
Historicista y por el “principio de las industrias nacientes”) que hizo su presencia en Japón en
1868 tras la Revolución Meiji y en Alemania a partir de su unificación en 1870.
Adicionalmente, el triunfo de los bolcheviques y el nacimiento de la Unión Soviética en 1917
supusieron un nuevo desafío que generó problemas y tensiones añadidos en el período de
entreguerras.
El período anterior a 1914 es conocido como la Belle Époque y es recordada como una etapa
próspera y llena de felicidad, chispeante y divertida. Autores como Stefan Zweig
(http://es.wikipedia.org/wiki/Stefan_Zweig), basaron su obra en la melancolía por el “paraíso
perdido”, asociada, en su caso, a la desintegración del imperio austrohúngaro. Lo más
llamativo es que el hecho que sirvió de chispa al suceso letal (que fue, obviamente, la I Guerra
Mundial) ocurrió casi por casualidad. Los terroristas que planearon atentar contra el duque
Francisco Fernando de Austria y su esposa, Sofía Chotek, en su visita a Sarajevo el 28 de junio
de 1914, ya habían fracasado cuando, uno de ellos, Gavrilo Princip vagaba por la ciudad sin
saber qué hacer. De repente, el chófer que conducía a los herederos del trono austrohúngaro
equivocó el trayecto. El general Potoirek, quien los acompañaba, dio órdenes al conductor
para que retrocediera inmediatamente. Yendo el coche lentamente marcha atrás, Princip se
encontró con que, delante de él, tenía a los dos objetivos que su grupo se había marcado y,
simplemente, disparó a ambos. Cuatro años después, Europa estaba destrozada y el
comunismo y los nacionalismos plantaron cara a un liberalismo que se vio arrinconado tras la
Depresión del 29.
Recreación atentado contra Francisco Fernando de Austria y su esposa, Sofía Chotek
La gran pregunta que podríamos hacernos es cómo un estado de cosas aparentemente idílico
quedó hecho trizas por dos simples disparos. La posible respuesta podría ser que, en última
instancia, era menos idílico de lo que después se llegó a pensar. Alternativamente, también
podríamos pensar que, para unos era idílico pero para otros no. Y, finalmente, también
podríamos considerar que todo fue fruto de una determinada mentalidad: aquella que hizo
posible el progreso, también llevaba implícita la semilla de la destrucción. Hasta cierto punto,
hubo un poco de todo ello.
Europa antes de la I Guerra Mundial
Europa después de la I Guerra Mundial
Hubo tres elementos esenciales que acabaron provocando que el sistema anterior a 1914
volara por los aires como consecuencia de la I Guerra Mundial y de la Depresión del 29:
1.- El primero, la ausencia de una arquitectura institucional a nivel internacional que sirviera
para canalizar y hacer compatibles los intereses en conflicto de los diferentes países.
2.- El segundo, la absoluta falta de previsión sobre qué mecanismos se podían adoptar ante el
acaecimiento de crisis de origen monetario o financiero.
3.- Finalmente, la ausencia de mecanismos de cobertura eficaces para proteger la situación de
los segmentos sociales más débiles en caso de crisis económicas agudas.
El primer elemento supuso, en realidad, la gran contradicción existente en el paradigma
liberal. Recordemos que uno de los pilares del mismo era la apertura comercial al exterior y la
defensa de que no debían existir ni elevados aranceles ni trabas administrativas ni burocráticas
al libre intercambio de bienes entre los distintos países. El gran problema era que, en la
práctica, el intenso juego político y estratégico llevado a cabo para ganar influencias de poder
en áreas geográficas relevantes provocó, al final, que el concepto de libre comercio quedara
claramente desvirtuado y cediera peso a una descarnada lucha por ganar capacidad de control
sobre países cuyo poderío estaba claramente por debajo del de las grandes potencias. Este
proceso acabó por provocar un complejo juego de alianzas que llevaba implícita la posibilidad
de que estallara un conflicto a gran escala a partir de un incidente mínimo.
A la hora de enjuiciar quién tuvo la responsabilidad principal de que el conflicto de 1914
estallase, la culpa se le suele achacar a los imperios centrales (Alemania y Austria-Hungría)
pero no se puede negar que los mismos no hicieron más que entrar en una dinámica en la que
Gran Bretaña, Francia o Estados Unidos (entre otros) también estaban. Sólo hay que
mencionar los intentos de Estados Unidos y de Gran Bretaña por extender su influencia en
América Latina, el reparto colonial de África que tuvo lugar en la Conferencia de Berlín de
1884-1885 (http://es.wikipedia.org/wiki/Conferencia_de_Berl%C3%ADn), donde los grandes
países beneficiados fueron Gran Bretaña y Francia, y los esfuerzos británicos en Asia que
condujeron a las Guerras del Opio con China (http://es.wikipedia.org/wiki/Guerras_del_Opio)
y al control de los actuales territorios de India, Pakistán, Bangladesh, Birmania y Maldivas
(http://es.wikipedia.org/wiki/Raj_brit%C3%A1nico). Al mismo tiempo, hay que recordar las
teorías del inglés Halford Mackinder (http://es.wikipedia.org/wiki/Halford_John_Mackinder),
ideadas para conseguir el dominio de Gran Bretaña a nivel mundial
(http://es.wikipedia.org/wiki/Teor%C3%ADa_del_Heartland).
Se puede decir que Gran Bretaña, Francia o Estados Unidos siguieron una estrategia ajustada
al liberalismo de fronteras hacia adentro pero, de fronteras hacia afuera, adoptaron una
estrategia estrictamente nacionalista. Alemania y Japón, en cambio, adoptaron una visión
nacionalista tanto de fronteras hacia adentro como de fronteras hacia afuera. Esa situación no
podía prolongarse en el tiempo y lo lógico hubiera sido que hubiera habido un proceso de
negociación entre los distintos países (que hubiera sido, a la fuerza, complejo) y se hubiera
construido un entramado institucional que hubiese permitido canalizar los conflictos
internacionales que pudieran surgir y que hubiese servido para llegar a hacer compatibles los
diferentes intereses en liza. La mentalidad imperante no asumió que ese hubiera sido el
camino correcto y, al final, el atentado de Sarajevo condujo a una evidente sobrerreacción que
desembocó en un cataclismo de colosales dimensiones.
Pero, aún siendo ello grave, no quedó ahí todo. Finalizada la guerra, los intereses
geoestratégicos pesaron más que una solución razonable de los problemas de la etapa
anterior. Aunque se creó la Sociedad de Naciones
(http://es.wikipedia.org/wiki/Sociedad_de_Naciones), institución que resultó manifiestamente
insuficiente, las enormes compensaciones de guerra exigidas a Alemania (hecho ya
denunciado por Keynes en Las consecuencias económicas de la paz -
http://en.wikipedia.org/wiki/The_Economic_Consequences_of_the_Peace, 1919-) y el diseño
de fronteras hasta cierto punto artificiales en Europa del Este y Oriente Próximo tras las
desmembraciones del imperio austrohúngaro y del imperio otomano (con la creación de países
como Yugoslavia y Checoslovaquia que dejaron de existir tras el fin de la Guerra Fría) llevaron
consigo consecuencias bastante perjudiciales que se dejaron sentir en todo el período de
entreguerras. La desaparición del ancla de seguridad que suponía el patrón oro anterior a 1914
y la ausencia de un mecanismo internacional que lo sustituyera provocaron desórdenes
monetarios como las hiperinflación vividas en Alemania (que llegó a alcanzar el
1.000.000.000.000 % en 1923), en Austria (en los años 1921-1922, con un pico del 129% de
inflación mensual), en Hungría (en 1923-1924, con un máximo de alza de precios del 97,9% al
mes) o Polonia (en 1923-1924, con una tasa de inflación mensual que llegó al 275%). Detrás de
estos procesos hubo una expansión incontrolada de la oferta de dinero (como medio de
financiación de los estados, muchos de ellos de reciente creación, ante la escasez de recursos
disponibles) y una desarticulación de las anteriores estructuras productivas, mercantiles y de
distribución vigentes, las cuales dejaron de existir con el nuevo mapa que hizo su irrupción tan
abruptamente. Pero esta misma expansión monetaria, en los países triunfadores, con sus
estructuras industriales y comerciales más o menos intactas, provocó una expansión artificial
que se tradujo en una burbuja bursátil de grandes dimensiones financiada, en gran medida,
con crédito bancario. En cualquier caso, el escenario económico internacional, con países
postrados tras el fin del conflicto bélico, relaciones económicas desestructuradas y ausencia de
un marco institucional y político estable no ofrecían las condiciones para un crecimiento
sostenido a largo plazo.
Ello se vio claramente cuando el 24 de octubre de 1929 (el famoso “jueves negro”), el índice
Dow Jones de Wall Street cayó un 9%. Fue el inicio de una espiral de pánico, agudizada el
Lunes Negro (28 de octubre) y el Martes Negro (29 de octubre) con caídas incluso mayores (13
y 12%, respectivamente). La caída del valor de las acciones produjo el impago de los préstamos
que se habían concedido para financiar su adquisición (ya que, como hemos dicho, el papel del
crédito bancario fue clave para que tal burbuja tuviera lugar) y ello llevó a una cadena de
quiebras bancarias que hicieron extender el efecto del crash bursátil a toda la economía.
Fue así como, ante la ausencia de una red de protección social bien configurada, los efectos de
estas crisis fueron brutales y demoledores generando graves problemas sociales que
empujaron, entre otros factores, a un nuevo conflicto bélico, aun de mayores proporciones, a
partir de 1939.
Aunque pueda parecer que, con esta explicación, nos hemos desviado del tema principal de
esta serie, en realidad ello no es así. Porque sólo comprendiendo este contexto es posible
entender cómo fue el paradigma keynesiano que se consolidó a partir de 1945. La sucesión de
shocks que tuvieron lugar a partir de 1914 pareció convencer a muchos de que había que ir a la
raíz de los problemas. Por ello, aunque hay quienes critiquen con acritud la política económica
adoptada en el período 1945-1973, hay que comprender que la misma nació como respuesta a
un inmenso cataclismo que, como es lógico, había que afrontar con decisión para que no se
volviera a repetir. Aunque este nuevo paradigma trajo consigo problemas de naturaleza muy
diferente, no se puede dejar de admitir que consiguió solucionar los problemas que pretendía
resolver. Lo veremos en la próxima entrada de la serie.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (X)
En la anterior entrada, vimos cómo la quiebra del paradigma liberal provocó la necesidad de
crear un nuevo marco de política económica. De hecho, los principales rasgos del nuevo
paradigma imperante, el keynesiano, fueron una respuesta clara a los problemas que se
habían presentado con anterioridad. Adicionalmente, tras el final de la II Guerra Mundial,
surgió una nueva dificultad, centrada en el desafío que suponía la existencia de la Unión
Soviética, su conversión en gran potencia y la existencia, por ende, de un sistema alternativo al
que suponía el de economía de mercado.
D.- PARADIGMA KEYNESIANO (1933-1981).- Establecemos como fechas de referencia el
momento en que Franklin Delano Roosevelt asume la presidencia de Estados Unidos (4 de
marzo de 1933) y el momento en que lo hace Ronald Reagan (20 de enero de 1981).
Se suele simplificar esta etapa caracterizándola como une época en que, meramente, hubo un
mayor intervencionismo público pero la realidad es bastante más compleja. Como dijimos en
la anterior entrada, el primer problema que se llevó por delante el paradigma liberal fue la
ausencia de una arquitectura institucional eficaz a nivel internacional. Y, precisamente, lo
primero que se llevó a cabo tras finalizar la II Guerra Mundial fue la creación de esa
arquitectura. Desde el punto de vista político, se articuló todo un sistema de organizaciones en
torno a la ONU (Organización Mundial de la Salud, UNESCO, Organización Internacional del
Trabajo – creada en 1919 pero que se convirtió en el organismo especializado de Naciones
Unidas en materia laboral-, UNICEF, UNCTAD…) que, a pesar de sus importantes limitaciones,
ha servido para que no se vuelva a repetir un conflicto de la virulencia de la Primera y Segunda
Guerra Mundiales. Desde el punto de vista regional, surgieron procesos de integración que
sirvieron para vincular los intereses de antiguos enemigos, siendo el caso del Mercado Común
Europeo el más paradigmático y significativo.
Desde el punto de vista económico, los dos mecanismos fundamentales que se crearon fueron
el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, en sus siglas en inglés) y el Acuerdo de
Bretton Woods, que llevó a la creación del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco
Mundial (BM) y el establecimiento de un sistema de patrón cambios-oro con el dólar como
moneda de referencia (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/10/rio-arriba-o-cual-es-
el-origen-de.html).
El GATT funcionó a través de numerosas rondas de negociaciones (Ronda de Ginebra – 1947-,
Ronda de Annecy (1949), Ronda de Torquay – 1951-, II Ronda de Ginebra – 1956-, Ronda Dillon
– 1962-, Ronda Kennedy -1967-, Ronda Tokyo – 1973 a 1979- y Ronda Uruguay – 1986 a 1993-,
la cual dio lugar a la Organización Mundial de Comercio, que sustituyó al GATT). En cada una
de ellas, se fueron eliminando barreras comerciales que no sólo afectaban al libre intercambio
de bienes sino también al de servicios y acabaron incluyendo aspecto como los relativos a la
propiedad intelectual. La liberalización acabó alcanzando sectores tan delicados para las
economías occidentales (por la competencia que provenía de los países en vías de desarrollo)
como el textil y el agrícola.
Si el GATT se refería a los aspectos comerciales, el Acuerdo de Bretton Woods estaba
relacionado con los aspectos monetarios y financieros. Ante la quiebra del patrón oro, se
decidió implantar un sistema de tipos de cambio fijos donde cada moneda tuviera un tipo
central frente al dólar con una banda de fluctuación posible del 1%. Todas las monedas se
podrían intercambiar frente al dólar a ese tipo de cambio y, a su vez, el dólar se podría
intercambiar por oro a la razón de 35 dólares por onza, ya que Estados Unidos era el único país
con reservas de oro suficientes para asumir tal obligación. El sistema, por tanto, sin poder ser
definido, en puridad, como un patrón oro clásico, lo era indirectamente a través del dólar.
El hecho que podría echar abajo el sistema era la aparición de déficits exteriores que hicieran
imposible mantener los tipos de cambio fijados. Para superar tal circunstancia, se crearon el
FMI y el BM. El FMI estaría destinado a la concesión de créditos a corto plazo con el objetivo
de solucionar los desequilibrios económicos derivados de déficits en la balanza de pagos y el
BM a operaciones a largo plazo destinadas a favorecer el desarrollo económico. Por tanto, el
FMI atendería, en principio, a la vertiente coyuntural mientras que el BM lo haría a la vertiente
estructural de los sistemas económicos.
Posteriormente, habrá que tener en cuenta la combinación de estos dos mecanismos (GATT y
Bretton Woods) porque tienen gran importancia para explicar los efectos que tuvieron las
políticas económicas que fueron aplicadas a nivel nacional.
A partir de 1945, los gobiernos adquirieron un mayor protagonismo en la gestión de la
economía. Este mayor protagonismo adoptó diversas variantes:
1.- La utilización activa de las políticas fiscal y presupuestaria con el fin de estabilizar el ciclo
económico. Es decir, se trataría de que las recesiones fueran menos agudas y los períodos de
expansión no se prolongaran excesivamente acentuando los posibles desequilibrios del
sistema económico. Fue en Estados Unidos donde esta vertiente del paradigma tuvo más peso
porque implicaba el menor grado posible de intervención en los mecanismos de un sistema de
libre mercado, sistema que no sólo no era puesto en cuestión en dicho país (lo cual se revela
en la escasa trascendencia que los movimientos de carácter socialista han tenido allí) sino que
era aceptado y defendido como el más idóneo en cualquier caso y el que garantizaba un mayor
grado de progreso económico y social. La utilización de las políticas anticíclicas tuvo su máximo
éxito y apogeo durante la Administración Kennedy-Johnson en el período 1960-1964. Para salir
de la recesión económica que se había producido a finales de la década de los 50, se adoptó
una estrategia deliberada de generación de déficit público mediante la combinación de una
reducción temporal de impuestos y la concesión de subsidios a la inversión. Al mismo tiempo,
para impedir la subida de tipos de interés que esta política provocaría, la Reserva Federal llevó
a cabo una política monetaria expansiva con el fin de que los tipos de interés se mantuvieran a
un nivel similar al existente antes de la aprobación de las medidas descritas. La salida de la
recesión dio origen al largo período de crecimiento de los años 60 y, con él, a uno de los hitos
que hicieron posible que el keynesianismo llegara a imperar con carácter prácticamente
absoluto en los medios académicos y políticos. (De ahí, la famosa frase de Nixon – aunque hay
dudas sobre la atribución- pronunciada en el año 1971: “Ahora todos somos keynesianos”.)
2.- En el Reino Unido, a raíz del triunfo del Partido Laborista en las elecciones legislativas de
1945 y la llegada de Clement Attlee al cargo de Primer Ministro, se produjo la nacionalización,
aparte del Banco de Inglaterra, de importantes sectores como el carbón, el gas, la electricidad,
los ferrocarriles, la aviación civil y la siderurgia. Con este antecedente, la creación de una
importante red de empresas públicas fue especialmente importante en Europa y, teniendo en
cuenta que existía una mayor tradición que en Estados Unidos con ejemplos derivados del
mercantilismo del Colbert en la Francia del siglo XVIII y del nacionalismo germano a partir de la
unificación de Alemania en 1870, su desarrollo y consolidación fue una constante en todos los
países del continente a lo largo de estos años. Esta vertiente del paradigma keynesiano no
aparece explícitamente y con claridad en la Teoría General y, sólo indirectamente, podríamos
hallar una conexión en la reflexión que realiza Keynes sobre la caída de lo que él llama la
eficacia marginal del capital. Efectivamente, el economista pensaba que existía una tendencia
en las economías capitalistas a la caída de dicha variable, lo cual originaba una caída de la
inversión y, en consecuencia, de la demanda agregada. Para evitar este problema, Keynes
abogaba, como ya vimos, por utilizar la política monetaria, reduciendo todo lo posible los tipos
de interés. La creación de empresas públicas se basó, más bien, en la idea de identificar
aquellos sectores que pudieran ser estratégicos y situarlos bajo la esfera pública con el fin de
que sus niveles de actividad y de inversión no estuvieran sometidos a los condicionantes y
restricciones derivadas de la rentabilidad económico de los mismos. La intención de ello era
dotar al sistema económico de una mayor estabilidad pero este tipo de medidas tuvo
consecuencias que, más adelante, analizaremos con un poco de detenimiento a la luz de los
argumentos expuestos.
3.- El tercer mecanismo alternativo que surgió con la implantación del paradigma keynesiano
fue la planificación indicativa, que tuvo a Francia como principal país valedor. Frente a la
planificación de carácter obligatorio implantada por la Unión Soviética y sus países satélites,
las directrices fijadas por los planes de las economías capitalistas sólo eran de obligado
cumplimiento para el sector público, siendo meras orientaciones para el sector privado. Al
igual que sucedía con el caso de las empresas públicas, no existe en la Teoría General una
defensa de la implantación, con carácter general, de un sistema de planificación (de hecho,
tras una visita a la Unión Soviética, Keynes explicó por qué el sistema socialista allí implantado
iba, finalmente, a fracasar). Sí es cierto que, en el prólogo a la edición alemana de la obra, el
propio economista adujo que en un régimen político como el que estaba vigente en dicho país
(con el nazismo ya en el poder) sería más fácil implantar las medidas que él proponía (palabras
que siempre traen a colación los críticos más acerbos de Keynes para justificar sus ataques
contra el economista) pero hay que entender dicha argumentación en el contexto en el que
fue realizada, es decir, en la reflexión sobre cómo se podía salir de la Gran Depresión y
recuperar la senda del crecimiento económico. Una vez que ello se hubiera producido, es difícil
saber qué hubiera propuesto exactamente Keynes.
Con independencia de estos tres mecanismos (que tuvieron mayor o menor peso según el país
que analicemos), el aspecto que sí fue característico de modo generalizado fue el intenso
desarrollo de políticas sociales: creación de sistemas de pensiones, aprobación generalizada
de subsidios de desempleo, implantación de amplios sistemas públicos de educación y salud y
establecimiento de servicios sociales de atención a la familia, a la infancia, a la tercera edad y a
las personas con algún tipo de necesidades específicas, entre otras medidas. Para financiar
estas medidas, se implementaron políticas fiscales progresivas, es decir, aquellas que
conllevaban tipos impositivos más altos para los segmentos más altos de renta. La conjunción
de políticas sociales y fiscalidad progresiva implicaba un proceso interno de redistribución de la
renta que conllevaba que esta tuviera un reparto más igualitario. Recordemos que en la Teoría
General sí que se propugnaba que este modo de redistribución de la renta significaba un
aumento de la demanda al disponer de mayores ingresos quienes tenían una propensión al
consumo más elevada (los segmentos superiores de renta tendrían una propensión mayor al
ahorro). Con independencia de la dimensión económica de estas medidas, hay que tener muy
especialmente en cuenta que, desde el punto de vista político y social, supusieron un fuerte
dique de contención frente a las ideas que provenían de la Unión Soviética, de modo que, en
términos generales, estos años son recordados como una especie de “edad dorada”
(http://elpais.com/diario/1997/02/23/economia/856652408_850215.html) en la que
crecimiento, equilibrio económico y justicia social eran objetivos que parecía que se podían
alcanzar simultáneamente.
En resumen, podemos decir que la utilización activa de las políticas fiscales y presupuestarias y
los procesos de redistribución de la renta sí encajaban claramente en los postulados de la
Teoría General mientras que la expansión de la red de empresas públicas y la planificación
indicativa iban más allá de lo que fue el planteamiento inicial de Keynes. En una primera
aproximación, ya podemos ver con cierta claridad que, posiblemente, las medidas que se
fueron implantando iban más allá de lo que, desde el punto de vista técnico, se había
recomendado. Tendremos ocasión de profundizar en esta última idea pero, antes, debemos
terminar la entrada refiriéndonos al tercer aspecto que se había llevado por delante el
paradigma financiero, el cual estaba relacionado con la inestabilidad financiera.
Efectivamente, desde el estallido de la Gran Depresión, tuvo lugar la aprobación de una
intensa regulación sobre todo el sistema financiero con el fin de evitar la aparición de nuevas
burbujas y de evitar que los mercados tendieran a una elevación artificial de los precios de los
activos financieros. En esta época, se estableció la amplia labor supervisora sobre las entidades
bancarias con el fin de vigilar sus parámetros de solvencia y liquidez, se fijaron garantías hasta
un cierto límite para los depósitos bancarios, se crearon organismos reguladores para que
velasen por el correcto funcionamiento de los mercados de valores y se mantuvieron
instaurados determinados controles a los movimientos de capitales con el fin esencial de evitar
las maniobras especulativas y los flujos virulentos de salida a corto plazo sin llegar a impedir u
obstaculizar aquellas operaciones que tuvieran fines relacionados con inversiones de carácter
estable y a largo plazo.
La consecución de un contexto de relativa estabilidad y el conjunto de medidas puestas en
marcha por los distintos gobiernos (que suponían un impulso inequívoco a la demanda
agregada) tuvieron absoluta eficacia ya que, al existir un sistema de tipos de cambio fijos, las
políticas fiscales y presupuestarias eran las únicas capaces de alcanzar plena virtualidad. En la
próxima entrada, explicaremos, por un lado, dicha afirmación utilizando el modelo Mundell-
Fleming y, por otro, cómo se quebró la eficacia del mecanismo ante los cambios en las
circunstancias económicas.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XI)
En la anterior entrada, comentamos cómo un sistema de tipos de cambio fijos y una mayor
intervención de los gobiernos fueron notas características del paradigma keynesiano, el cual se
desarrolló, aproximadamente, entre 1933 y 1981. Ambos rasgos no cabe considerarlos como
independientes sino que, en realidad, el primero acabó alimentando el segundo de un modo
que, normalmente, no suele explicarse. En un sistema de tipos de cambio fijos, la política
monetaria carece de autonomía por lo que sólo la política fiscal se convierte en un
instrumento eficaz para su utilización con fines expansivos. Por lo contrario, en un sistema de
tipos de cambio variables, sólo la política monetaria tiene, en última instancia, la virtualidad de
constituir un estímulo positivo.
Para comprender lo que acabamos de decir, hay que recurrir al modelo Mundell-Fleming, que
explica bastante bien la eficacia de las distintas políticas en diferentes regímenes cambiarios.
Así, partimos del modelo IS-LM, el cual sirve para explicar cómo se determina el nivel de
producción (Y) y los tipos de interés (i) en un sistema económico, mediante la interacción entre
los mercados de bienes y servicios y los mercados financieros. La curva IS muestra los
diferentes puntos de equilibrio en los mercados de bienes y servicios, con las diferentes
combinaciones de producción y tipos de interés en las que la inversión y el ahorro coinciden.
Por su parte, la curva LM muestra los diferentes puntos de equilibrio en los mercados
financieros, con las diferentes combinaciones de producción y tipos de interés en las que la
demanda de dinero y la oferta monetaria coinciden.
Para explicar el modelo Mundell-Fleming, hay que incorporar las implicaciones de la existencia
del sector exterior y, para ello, se parte de un nivel de tipo de interés (i*), el cual representa el
nivel de equilibrio de dicho sector. Con un tipo de interés por encima de i*, se producen
entradas de capitales, por lo que el tipo de cambio tiende a revalorizarse. Para evitarlo, hay
que aumentar la oferta monetaria, con el fin de que dicho tipo de cambio se deprecie hasta el
nivel fijo que hay establecido. Cuando los tipos de interés están por debajo de i*, hay salidas
de capitales y el tipo de cambio tiende a depreciarse. Para evitarlo, hay que contraer la oferta
monetaria, de forma que con una menor cantidad de dinero en circulación, el tipo de cambio
pueda apreciarse. El modelo de referencia para partir de una situación de equilibrio es, en
consecuencia el siguiente:
¿Qué sucede si se opta por una política monetaria expansiva? En dicho caso, la curva LM se
desplazaría a la derecha y los tipos de interés caerían por debajo de i*, el nivel de equilibrio,
por lo que Y e i pasarían a tener los niveles Y1 e i1.
En ausencia de sector exterior, dichos niveles se podrían mantener pero hay que tener en
cuenta las implicaciones de aquel en la posibilidad de mantener o no dichos niveles. Como el
tipo de interés ha caído por debajo del nivel de equilibrio i*. Eso provoca que los activos
financieros del país no sean atractivos y, en consecuencia, se produce una salida de capitales
que provocan la depreciación del tipo de cambio. Por ello, como el tipo de cambio es fijo, la
única opción es volver atrás en la expansión monetaria y devolver la cantidad de dinero en
circulación a su nivel original.
La consecuencia obvia de ello es que la política monetaria no es eficaz para lograr un aumento
del nivel de producción. Pero, con la política fiscal, ocurre lo contrario. Imaginemos que se
utiliza dicha política con fines expansivos. Esto supone que la curva IS se traslada a la derecha.
Como el tipo de interés está por encima del nivel de equilibrio i*, lo que provoca que
empiecen a entrar capitales desde el exterior y el tipo de cambio se aprecie. Para devolver a
este al nivel fijo establecido, hay que expandir la oferta monetaria, de modo que la expansión
fiscal original tiene plena eficacia con el complemento de la expansión monetaria posterior.
Gráficamente, ello supone que la curva LM se desplaza hacia la derecha, volviendo los tipos de
interés al nivel i0 y subiendo la producción hasta Y2.
Por lo tanto, el hecho de la mayor intervención de los gobiernos durante esta etapa y la
utilización de políticas fiscales expansivas estaban justificados por el régimen de tipos de
cambio fijos imperantes. Cuando veamos qué sucedió en la etapa posterior, nos daremos
cuenta de que esa misma estrategia no era válida en el contexto de un régimen de tipos de
cambio variables como el que imperó a partir de 1972.
Lo cierto es que las políticas aplicadas a partir de 1945 implicaban un estímulo continuo a la
demanda agregada. Ello ayudó a lograr elevadas tasas de crecimiento en un contexto
económico favorable. Sin embargo, cuando ese contexto cambió, el paradigma se vino abajo.
En la próxima entrada, veremos cuáles fueron los cambios que provocaron que hubiera que
cambiar de paradigma.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XII)
En las anteriores entradas, hemos visto cómo los elementos que configuraron el paradigma
keynesiano estimularon una mayor intervención del sector público y una combinación de
políticas que tendían a impulsar la demanda agregada mediante una expansión tanto fiscal
como monetaria. Igualmente, las políticas de redistribución de la renta también ayudaron a
impulsar la demanda, en la medida en que mejoraron los niveles de ingresos de los segmentos
con menor renta, los cuales tienen mayor propensión al consumo que al ahorro. En suma,
todas estas políticas ayudaron a impulsar el crecimiento pero, en última instancia, ello
dependió de unas circunstancias económicas favorables.
Habría que decir, más bien, que la circunstancia favorable era una y fundamental: el
importante crecimiento de la productividad que tuvo lugar tras la finalización de la Ii Guerra
Mundial con la incorporación al sistema económico de importantes avances técnicos
centrados en la utilización masiva de la electricidad y los derivados del petróleo, el crecimiento
de medios de transporte novedosos como el automóvil y el transporte aéreo y la
automatización intensiva de los procesos de producción.
Mientras los crecimientos de productividad se mantuvieron, la expansión de la demanda no
sólo era perjudicial sino que ayudaba a sostener elevadas tasas de crecimiento. El problema
surgió cuando esos aumentos de la productividad empezaron a debilitarse. Ya vimos en
anteriores entradas (por ejemplo: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/09/rio-arriba-
o-cual-es-el-origen-de.html) la magnitud de la caída que afectó tanto a Estados Unidos como a
Europa y que el concepto relevante era la denominada “Productividad total de los factores”
(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/03/el-cambio-tecnologico-la-madre-de-
todos.html).
Según datos aportados por Paul Krugman en su libro Vendiendo prosperidad (1994, publicado
en España por la Editorial Ariel), en Estados Unidos “desde finales del siglo XIX hasta la II
Guerra Mundial, la productividad creció, en promedio, alrededor de un 1,8% al año, lo
suficiente para duplicar aproximadamente los niveles de vida cada cuarenta años. Desde la II
Guerra Mundial hasta 1973, el crecimiento medio fue mayor, un 2,8% anual, lo suficiente para
duplicar los niveles de vida cada veinticinco años. Desde 1973, la productividad creció, en
promedio, menos de un 1% al año, ritmo que tardaría ochenta años en lograr el aumento del
nivel de vida que se registró en menos de una generación después de la II Guerra Mundial”.
(Hay que indicar, no obstante, que, desde 1973, el comportamiento de la productividad no ha
sido homogéneo. Según datos de la misma obra, en el período 1979-1989 el crecimiento de la
productividad por asalariado fue sólo del 0,8% al año. Según un documento del Servicio de
Estudios del BBVA, elaborado por Jorge Sicilia, en el período 1995-2005, la productividad volvió
a crecer a tasas cercanas al 3%, manifestándose nuevamente una desaceleración en 2006, con
un crecimiento de sólo el 1,5%. Con independencia de los matices indicados, es importante
que nos quedemos con la tendencia patente de reducción del crecimiento de la PTF).
En la obra colectiva Problemas económicos españoles en la década de los 90 (publicado por
Galaxia Gutenberg en el año 1995), el profesor José Luis Raymond aportaba datos de la
evolución de la PTF en España y en la Unión Europea en los subperíodos 1960-1975, 1976-1985
y 1986-1991. En el caso español, el crecimiento de la PTF en cada subperíodo es 4,9%, 1,9% y
1,3%, respectivamente. Para la Unión Europea, la evolución es del 3,0%, del 1,6% y del 1,1%.
Se deduce, claramente, que la tendencia es paralela a la experimentada por Estados Unidos.
Las políticas expansivas de demanda junto a la caída de la productividad acabaron generando
tensiones que se manifestaron en desequilibrios del sector exterior junto a la aparición de
presiones inflacionistas, siendo el caso más claro el de Estados Unidos. Ya vimos en su
momento cómo, a finales de los 60, la balanza de bienes y servicios de Estados Unidos empezó
a tener signo negativo:
Fuente: U. S. Bureau of Economic Analysis
Asimismo, la mayor presión de la demanda sobre la oferta empezó a provocar alzas de precios
que rompían claramente con la tendencia de las dos décadas anteriores:
Fuente: U. S. Department of Labor
Los desequilibrios que tuvieron su origen en Estados Unidos (básicamente, el déficit de la
balanza de bienes y servicios) provocaron que los flujos de dólares fuera del país se
intensificaran y, con ello, se viniera abajo el acuerdo de Bretton Woods y el sistema de tipos de
cambio fijos (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/10/rio-arriba-o-cual-es-el-origen-
de.html).
Todo este proceso tuvo como trasfondo dos fenómenos que, aún a día de hoy, cuesta dilucidar
si fueron la causa fundamental de la caída de la productividad o unos meros complementos de
la misma:
1.- El hiperintervencionismo público.- La implantación del paradigma keynesiano provocó que
la intervención del sector público en el sistema económico fuera más allá del punto en que,
inicialmente, se planteó como adecuada. La creciente regulación, el aumento del número de
programas de gasto público y del volumen de recursos que suponían y la asunción de una cada
vez más larga lista de objetivos a alcanzar acabó redundando en una clara pérdida de eficacia
de la acción del gobierno y de las autoridades públicas. Desde finales de los 60, y más
-2,0%
0,0%
2,0%
4,0%
6,0%
8,0%
10,0%
12,0%
14,0%
16,0%
1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980
EVOLUCIÓN IPC EE.UU. 1950-1980
IPC EE.UU (Var %)
claramente desde la década de los 70, el descontento social hacia la acción del sector público
no ha dejado de crecer y manifestarse en un cada vez más notorio desapego hacia las urnas y
hacia la participación en los procesos electorales y, de modo paralelo, en los últimos tiempos,
en el avance de opciones radicales. Dejemos aquí el razonamiento porque, en las siguientes
entradas, veremos qué ha sucedido con la necesaria racionalización del sector público, que
debería ser una prioridad esencial pero que no ha sido desarrollada convenientemente, algo
que ha perjudicado notablemente a la marcha de las economías occidentales.
2.- La quiebra del “fordismo”.- El segundo elemento que hay que mencionar es la quiebra de
lo que se ha venido en denominar “fordismo” y que sintetizaría los principales rasgos del
sistema productivo en las economías occidentales después de la II Guerra Mundial y que
determinaba los sistemas de retribución, las formas organizativas e, incluso, los modelos de
consumo dominantes. A partir de 1945, se impuso la cadena de montaje como forma básica de
producción en las empresas industriales, lo cual lleva asociado la elevada estandarización de
los productos, la existencia de grandes unidades de producción, la elevada mecanización de los
procesos de trabajo y, por ende, la elaboración de un elevado número de unidades de ítems de
consumo limitados y un poder importante de las organizaciones sindicales. Este modelo
empezó a quebrar a finales de los 60, ya que, con mayores niveles de renta, es más difícil
mantener a un elevado número de trabajadores haciendo tareas rutinarias y repetitivas (una
cuestión que remite, pura y simplemente, a la escala de necesidades de Maslow:
http://es.wikipedia.org/wiki/Pir%C3%A1mide_de_Maslow). Por ello, hubo que acometer
nuevas formas de organización industrial que suponían procedimientos y procesos más
flexibles y la externalización de los procesos más elementales y rutinarios a países con
menores niveles de renta.
Desde el punto de vista de la marcha del sistema económico, es importante resaltar que, en
los años de expansión, el “fordismo” conllevaba unos crecimientos salariales por debajo de los
incrementos de productividad, lo cual constituía un factor desinflacionista claro. A su vez,
llevaba consigo que las diferencias salariales entre los distintos segmentos organizativos no
fueran excesivamente elevadas. Cuando el “fordismo” entró en crisis, la relación entre
evolución salarial y evolución de la productividad se rompió y mientras que la segunda frenó
su crecimiento, los salarios empezaron a subir a por encima de ella. Ello constituyó un nuevo
acicate para la subida de la inflación y, a su vez, puso en marcha importantes cambios en la
estructura productiva que, en gran medida, aún estamos viviendo.
En suma, el cambio de circunstancias económicas llevó a que el paradigma keynesiano fuera
insostenible y se sustituyera por el que podemos denominar paradigma neoliberal. A ello,
dedicaremos la próxima entrada del blog.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XIII)
En nuestro recorrido por la evolución del sector público, hemos llegado al paradigma
dominante en el momento actual que, por comodidad, vamos a llamarlo “paradigma
neoliberal”, en la medida en que se aparta del keynesianismo previo y adopta la visión liberal
como directriz de sus actuaciones. Cuando desarrollemos nuestras explicaciones, veremos que
hay contradicciones importantes en la aplicación efectiva del paradigma pero, de momento, lo
que toca es comprender las razones básicas de su nacimiento y los éxitos iniciales que supuso
su implantación.
E.- PARADIGMA NEOLIBERAL (1981-?).- Como vimos al terminar de exponer el paradigma
keynesiano, este acabó por generar un impulso a la demanda agregada que provocó, cuando
empezaron a descender los aumentos de productividad, desequilibrios en todo el sistema
económico, que se resumieron en un alza descontrolada de la inflación. Por ello, para poner
remedio a estos problemas, los argumentos que se expusieron tenían dos vertientes distintas
pero complementarias:
- Por un lado, al amparo de las ideas del monetarismo y de la Escuela Austríaca, se situó la
estabilidad de precios como principal objetivo de la política económica, por encima de la lucha
contra el desempleo.
- Por otro lado, al amparo también de las ideas de la Escuela Austríaca y las de la Economía de
la Oferta, se consideró que era el excesivo intervencionismo público las causas de la
desaceleración económica y de la caída de la productividad que estaban teniendo lugar, de
modo que el menor peso del sector público conseguido a través de reducciones de impuestos,
la privatización de empresas públicas y la desregulación de amplios sectores productivos
pasaron a ser los criterios orientadores en las políticas económicas de los países occidentales.
Dos personajes fundamentales tuvieron un peso decisivo en el cambio de orientación de la
política económica: Margaret Thatcher, que fue Primera Ministra del Reino Unido entre 1979 y
1990 y Ronald Reagan, quien fue Presidente de los Estados Unidos entre 1981 y 1989.
Margaret Thatcher
Ronald Reagan
Sin embargo, tan importante como quienes tuvieron éxito en sus políticas, fueron quienes
fracasaron en ellas y hay que mencionar, en este sentido, cuatro grandes fiascos que
ayudaron, indirectamente, a acabar de enterrar las políticas expansivas de demanda y la
defensa incondicional del intervencionismo público.
1.- El primero, tuvo lugar en España. Cuando en 1973 tuvo lugar el primer shock del petróleo,
el Ministro de Hacienda de la época, Antonio Barrera de Írimo, decidió aplicar una política
compensatoria (con subidas del gasto público y de los salarios y bajadas de tipos de interés)
que partió de la consideración de que la subida de los precios del crudo era un fenómeno
meramente coyuntural y que no había que tomar medidas de mayor calado. A pesar de que su
sucesor, Rafael Cabello de Alba, sí decidió aplicar un importante recorte del gasto público, en
la certeza de que el modelo económico desarrollado era insostenible, bajo el mandato de los
dos Ministros de Hacienda posteriores (Juan Miguel Villar Mir y Eduardo Carriles) se llevó a
cabo una política permisiva que volvía a los postulados aplicados a raíz de la crisis del 73.
Aunque el trasfondo de estas decisiones era claramente político, con la debilidad del régimen
de Franco como obstáculo para emprender una política económica rigurosa, sus consecuencias
se reflejaron en un alza exponencial del nivel de precios. Tras las elecciones de junio de 1977,
el recién nombrado Vicepresidente de Asuntos Económicos, Enrique Fuentes Quintana,
comprobó cómo la inflación se dirigía a tasas cercanas al 50%, de modo que fue necesaria la
aprobación de los Pactos de La Moncloa para reconducir una situación tan preocupante. La
filosofía subyacente a esos Pactos fue similar a la que, con posterioridad, se aplicaría a la hora
de implantar las políticas de ajuste en otros países.
La experiencia que hemos descrito mostró que recetas de carácter keynesiano no eran eficaces
en el nuevo escenario económico que se empezaba a dibujar.
2.- El segundo gran fracaso fue el de las políticas aplicadas por François Mitterand en sus tres
primeros años como Presidente de Francia, con Pierre Mauroy como Primer Ministro y Jacques
Delors (futuro Presidente de la Comisión Europea) como Ministro de Economía y Finanzas. El
conjunto de políticas englobadas bajo el lema de “vía francesa hacia el socialismo” incluía
nacionalizaciones de empresas, la implantación de un impuesto sobre las grandes fortunas,
aumentos significativos del salario mínimo y ampliación del período de vacaciones pagadas.
Tras varias devaluaciones de la moneda, Mitterand decidió dar un volantazo en la política
económica, con Laurent Fabius como Primer Ministro y Pierre Bérégovoy como Ministro de
Economía, implantando una política de ajuste basada en la vinculación del franco francés con
el marco alemán. Curiosamente, Delors, siendo Presidente de la Comisión Europea, impulsó la
firma del Tratado de Maastricht, cuya filosofía fue la contraria a la que él siguió cuando fue
Ministro de Economía en Francia.
François Mitterand
Jacques Delors
3.- Otra experiencia fallida fue la Presidencia de Alan García en Perú entre 1985 y 1990. García
también emprendió una política expansiva de la demanda con un importante incremento del
gasto público, decidiendo, además, en 1987, la nacionalización de la banca. El aumento del
déficit exterior y la devaluación de la moneda nacional (el inti) sólo fueron el preludio de un
proceso de hiperinflación que llevó al índice de precios a subir un 1.722,3% en 1988 y un
2.775% en 1989. En las elecciones presidenciales de 1990, la formación política de Alan García,
el APRA, no pudo ni pasar a la segunda vuelta ante el descontento de la población por la
situación económica.
Alan García
4.- Pero, sin duda alguna, la experiencia que acabó con cualquier posibilidad de configurar una
alternativa al paradigma neoliberal en la década de los 90 fue el colapso de la burbuja
inmobiliaria japonesa a partir de 1992. La política económica de Japón, a finales de los 80 y
principios de los 90, se configuraba como un modelo diferente al que se había convertido en
imperante en los países occidentales y parecía ser prometedor y viable.
De hecho, John Kenneth Galbraith, en Historia de la economía, en su edición de 1992,
comentaba que “el mundo industrial – y Estados UnIdos en grado no menor que otros países-
tiene una creciente preocupación por las ideas económicas, y especialmente la forma en que
Japón las pone en práctica, haciendo de este país y de su vida económica una importante
materia de estudio“. Afirmaba el famoso economista norteamericano que “en Japón, el Estado
es efectivamente, como Marx lo había afirmado en otro contexto, el comité ejecutivo de la
clase capitalista. Esto se considera allí normal y natural. Lo cual da lugar a una cooperación
plenamente aceptada entre el mundo de los negocios y el gobierno en materia, por ejemplo,
de inversiones públicas, planificación y apoyo a las innovaciones técnicas, cosa inconcebible,
cuando no llega a considerarse subversiva, en la tradición estadounidense y británica. Se
recibirán al respecto otras lecciones más, y ellos seguirán viniendo del Japón. Las actitudes
económicas japonesas implican una visión clara de las inversiones en capital humano, es decir,
en la educación entendida en sentido amplio. De ahí proviene la elevada competencia de la
fuerza de trabajo japonesa, y ello explica sus vastas disponibilidades de talentos para la
ingeniería y la administración”.
Sin embargo, todas estas expectativas se truncaron a principios de los 90. Desde entonces, la
economía japonesa ha tenido enormes problemas para superar la tasa de crecimiento del 2% y
ha mantenido una atonía que sucesivos impulsos fiscales y monetarios no han podido mitigar:
Fuente: EUROSTAT
De hecho, las dificultades del sistema económico nipón proceden de los límites que conlleva
una dirección fuertemente centralizada de los asuntos estratégicos y empresariales como la
que tenía lugar en este país a través del MITI (Ministerio de Comercio e Industria), lo cual llevó
a gastos colosales en proyectos que, al final, no tuvieron éxito como el de la Televisión
Interactiva de Alta Definición. Adicionalmente, la rigidez y burocratización dominantes
tampoco se convirtieron en factores de motivación para la fuerza laboral.
Es decir, a la vez que el paradigma neoliberal se iba imponiendo, las posibles alternativas
colapsaban sin que en ninguna de ellas se vislumbrara una salida con futuro. En la próxima
entrada, veremos qué razones hubo para que este paradigma triunfara y, posteriormente,
veremos cómo el contexto hacía complicado el éxito de modelos diferentes.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XIV)
Las nociones de qué es el paradigma neoliberal son fáciles de comprender porque son las que
han impregnado, en gran medida, las políticas económicas de los países occidentales en las
últimas tres décadas.
Así, desde el punto de vista de la asignación de recursos y el desarrollo económico, prima la
confianza en el libre mercado como el mecanismo más eficiente para dirigir la producción de
bienes y servicios de forma que las tendencias dominantes son la desregulación, la
privatización de empresas públicas, la limitación de la progresividad de los impuestos sobre la
renta y, en general, los intentos de reducir de forma permanente la presión fiscal (en el caso
del paradigma keynesiano, la disminución de la presión fiscal tenía un carácter marcadamente
coyuntural, con la finalidad de superar posibles situaciones de recesión económica). En
general, se ha intentado frenar el peso del sector público en la economía, optando por
fórmulas de promoción del sector privado en áreas como la educación y la sanidad.
En relación a las políticas de estabilización, se desconfía de la utilización del déficit público
como arma para luchar contra el desempleo, poniendo todo el énfasis en el manejo de la
política monetaria, siendo prioritario el objetivo de moderación del nivel de precios y control
de la inflación.
Finalmente, las políticas de redistribución de la renta son puestas en entredicho, en
consonancia con la confianza en el libre mercado como medio para determinar precios,
salarios y nivel de beneficios empresariales.
Hay dos elementos fundamentales que impulsaron este conjunto de medidas y que no han
sido suficientemente valorados.
El primero de ellos fue la ruptura del sistema de tipos de cambio fijos establecido por el
acuerdo de Bretton Woods. Vimos con anterioridad, cuando hablamos del paradigma
keynesiano, que, de acuerdo con el modelo Mundell-Fleming, los tipos de cambio fijos hacían
plenamente eficaz los impulsos de la política fiscal y absolutamente ineficaces los esfuerzos de
la política monetaria. En un sistema de tipos de cambio variables, la situación es
completamente la inversa, ya que la política fiscal no acabaría siendo útil para expandir la
economía y sería la política monetaria la que puede acaparar todo el protagonismo (lo que ha
sucedido en las economías occidentales desde 1972 vendría a corroborar esta hipótesis).
Recordemos que el modelo Mundell-Fleming partía del modelo IS-LM y se añadía el nivel del
tipo de interés (i*) que garantiza el equilibrio en el sector exterior:
En caso de expansión monetaria, la curva LM se desplazaría hacia la derecha, aumentando el
nivel de producción desde Y0 a Y1 y reduciéndose el tipo de interés de i0 a i1.
Cuando el tipo de interés cae por debajo del nivel de equilibrio, el sector exterior se encuentra
en situación de desequilibrio, saliendo capitales como consecuencia de que la rentabilidad que
ofrecen los activos financieros del país es menos atractiva. Al salir capitales, el tipo de cambio
se deprecia, haciendo más interesantes las exportaciones del país y reduciendo la tendencia de
importar bienes y servicios del exterior. En consecuencia, la demanda interior aumenta,
desplazando la curva IS a la derecha y aumentando la producción hasta el nivel que hemos
denominado Y2.
Se observa fácilmente que la expansión monetaria ha sido plenamente eficaz, en la medida en
que ha provocado el aumento de la producción de Y0 a Y1 en primer lugar y, con
posterioridad, hasta Y2.
Sin embargo, la política fiscal no es tan útil con un sistema de tipos de cambio variables. Ante
una política fiscal expansiva, la curva IS se desplaza hacia la derecha, hasta IS’, subiendo la
producción de Y0 a Y1 y los tipos de interés de i0 a i1.
Como i1 está por encima de i0, la rentabilidad de los activos financieros del país es superior a
los del resto de economías, por lo que empiezan a entrar capitales desde el exterior. En
consecuencia, el tipo de cambio se revaloriza, haciendo menos atractivas las exportaciones y
estimulando las importaciones. Ello provoca una disminución de la demanda interior, de forma
que la curva IS regresa hasta su posición original y volviendo el nivel de producción a Yo. De
ello se deduce que las expansiones fiscales son ineficaces en un sistema de tipos de cambio
variables.
Buena parte de los fracasos de los que hablamos en la entrada anterior (la política permisiva
en España en el período 1973-1977, los dos primeros años de gobierno de François Mitterand
y la primera experiencia como presidente de Alan García) vinieron, precisamente, de la mano
del desequilibrio del sector exterior, por lo que parece que la evidencia corrobora lo que el
modelo teórico predice.
Pero hubo un segundo elemento que también influyó en la consolidación del paradigma
neoliberal y está relacionado con el hecho de que las economías occidentales se convirtieran
en economías donde predominaba el sector servicios y los procesos industriales se fueran
externalizando hacia países menos desarrollados. Este fenómeno provocó una creciente
debilidad de los movimientos sindicales (como afirmara John Kenneth Galbraith en El dinero
“un número significativo de sindicatos comenzó a preocuparse por mantener a sus patronos
con vida. No se hace esta observación a menudo: los sindicatos potentes necesitan, sobre
todo, empresas potentes”) y que el abanico de los niveles personales de renta se abriera,
aumentando las disparidades de ingresos entre los distintos segmentos sociales (siguiendo las
afirmaciones de Paul Krugman en Vendiendo prosperidad “el crecimiento de la desigualdad” en
Estados Unidos “se ha debido, en su mayor parte, a las variaciones de la renta antes de
impuestos, no a la política de impuestos regresivos”, es decir, que hay fuerzas del sistema
económico que operan a favor de esta tendencia, con independencia de la política fiscal
aplicada, y que son las contrarias a las que existían en los años posteriores a la II Guerra
Mundial). La externalización de los procesos industriales hacia países con costes inferiores
ayudó a controlar la inflación en los países desarrollados y ha permitido que la continua
expansión monetaria no acabara en alzas de precios descontroladas pero todo ello ha acabado
teniendo consecuencias que veremos con posterioridad.
El fin último de este esquema de política económica era estimular los incentivos al ahorro, la
inversión y el trabajo, de forma que se pudiera superar la situación de estancamiento de la
productividad que se había empezado a generar en la década de los 60. El gran problema que
ha existido a lo largo de todos estos años es que ni el ahorro ni la productividad han crecido al
calor de las medidas impulsadas que, además, han arrastrado importantes contradicciones que
han acabado causando la crisis en la que, en mayor o menor grado, aún estamos sumidos. A
ello dedicaremos la próxima entrada del blog.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XV)
A lo largo de las sucesivas entradas de esta serie, hay tres ideas que deben estar, más o menos,
claras en relación a la intervención del sector público en la economía:
1.- La primera, que, a pesar de los esfuerzos teóricos por desarrollar doctrinas coherentes y
racionales, la política económica real siempre se acaba desvirtuando por una mezcla de
intereses que tienden a instrumentalizar en beneficio propio las medidas gubernamentales, de
tentaciones ideológicas, de incompetencia gestora y de simple asunción de la creencia de que
lo que ha funcionado bien en un momento dado puede funcionar bien indefinidamente
aunque las circunstancias hayan cambiado. Al final, la política económica presenta una
tendencia, quizás inevitable, de alejarse de la senda sensata y acabar exacerbando sus
defectos y minimizar sus virtudes.
2.- La segunda, que el contexto de la economía real y el marco institucional en que se
desenvuelve la acción de los gobiernos limitan la capacidad de estos para aplicar con éxito las
políticas económicas que han diseñado. En muchas ocasiones, el abanico de posibilidades con
que los políticos cuentas para aprobar medidas eficaces es bastante limitado y, por ello, lo
conveniente es alejarse de cualquier tentación de voluntarismo, de demagogia o de populismo
iluminado porque, cuando ello no se evita, los resultados económicos suelen ser desastrosos.
3.- Finalmente, como consecuencia de los dos puntos anteriores, la actuación del sector
público puede ser funcional en relación al modelo de desarrollo económico existente y, sin
embargo, puede dejar de serlo y convertirse inopinadamente en un obstáculo para que dicho
desarrollo económico se mantenga o se reanude. La conciencia de dicha circunstancia nunca
es inmediata y, por tanto, puede haber largos períodos de tiempo en que la actuación de los
gobiernos no sólo no ayude a la recuperación económica sino que puede acabar siendo un
lastre para que la misma acabe teniendo lugar.
Conviene tener en mente esos tres puntos cuando analicemos los problemas que ha ido
arrastrando el paradigma neoliberal, los cuales han ayudado al estallido de la actual crisis
económica y, en la actualidad, están coadyuvando a que la situación económica no mejore.
Hay que empezar admitiendo que la llegada del paradigma neoliberal vino a solucionar las
graves disfuncionalidades que aquejaban a los sistemas económicos de los países del mundo
desarrollado. El paradigma keynesiano había ido demasiado lejos, el sistema de tipos de
cambio fijos había quebrado, la inflación, el desempleo y el déficit público parecían
absolutamente descontrolados y los sistemas económicos daban señales claras de que no
funcionaban. El cambio de políticas supuso dar un mayor poder al mercado y, con ello, se
recuperó parte de la eficiencia que se había perdido con el exceso de intervencionismo. Sin
embargo, el proceso adoleció de numerosas carencias (en última instancia interrelacionadas
entre ellas) que conviene ir describiendo en detalle:
1.- La contradicción fiscal.- Posiblemente, en este punto radica uno de los grandes problemas
de los últimos 30 años. Cuando Ronald Reagan llegó al poder en Estados Unidos, su medida
más emblemática fue las reducciones de impuestos que aplicó en 1981 y en 1986
(http://es.wikipedia.org/wiki/Reaganom%C3%ADa). Debido a que las teorías que servían de
soporte a estas políticas abogaban por un menor peso del sector público en la economía y por
el rechazo al déficit público, cabría pensar que esas bajadas de impuestos llevaban aparejadas
una reducción paralela del gasto público. Sin embargo, ello no fue así. Las reducciones
impositivas indicadas fueron acompañadas de un fuerte aumento del gasto público asociado a
las partidas militares y a la iniciativa denominada “Guerra de las galaxias”. Como se puede ver
en el siguiente gráfico, la reducción fiscal no estuvo asociada, como preveía Arthur Laffer, a un
aumento de los ingresos públicos. Estos, cayeron y, por tanto, la combinación de las citadas
rebajas con un aumento del gasto provocó un importante aumento del déficit público. (Algo
parecido sucedió con las bajadas de impuestos promovidas por George W. Bush a partir del
año 2001).
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de U. S. Bureau of Economic Analysis
Se puede pensar que esta estrategia presupuestaria fue insensata o carecía de sentido. Pero
eso sería llevarnos a engaño. La idea era que, una vez reducidos los impuestos, se produciría
un aumento del déficit que obligaría a reducir el gasto público. Si no fuera por esa presión
proveniente del desequilibrio de las cuentas públicas, políticamente sería muy difícil recortar
las distintas partidas del presupuesto. Pero, una vez recortados los impuestos, lo que sería
difícil de gestionar ante los electores era anunciar que se tenía que subir la presión tributaria.
Efectivamente, desde los 80 se vive una especie de esquizofrenia fiscal en que los programas
políticos no han hablado de recortes de gastos ni de subidas de impuestos a pesar de que, en
un contexto de más que razonables cifras de crecimiento, la presencia de déficits públicos no
tenía sentido. Ello ha llevado una situación en la que, en los momentos de máxima tensión
presupuestaria, se ha podido RECORTAR pero, en ningún momento, se ha conseguido
RACIONALIZAR la estructura de los estados y de los gobiernos, lo cual constituye una de las
grandes asignaturas pendientes de las políticas económicas actuales. Incluso se puede afirmar
que los recortes efectuados se han podido retrasar hasta el último instante porque la
financiación de los déficits públicos estuvo ayudada por el factor al que aludiremos en el
siguiente punto.
2.- La contradicción financiera.- El fin del sistema de tipos de cambio fijos dio plena autonomía
a las políticas monetarias. Debido a que las posibles presiones inflacionistas se vieron apagadas
por la externalización de las fases de producción intensivas en mano de obra a las economías
menos desarrolladas, ello permitió que hubiera mano libre para sucesivas expansiones de la
oferta monetaria y reducciones de tipos de interés que llevaron aparejadas un crecimiento
desmesurado de los mercados financieros. Como apuntamos antes, esta situación ayudó,
indirectamente, a que los déficits públicos fueran financiados con facilidad lo que sirvió para
postergar cualquier tipo de racionalización de las estructuras públicas pero la principal
consecuencia del fenómeno fue que la llamada economía financiera ganó peso e importancia
en relación a la economía real, dando lugar a sucesivas burbujas en los mercados bursátiles
(como el fenómeno de las empresas puntocom) y en el mercado inmobiliario y al aumento del
endeudamiento de los agentes económicos en los países desarrollados. Frente al hecho
conocido y contrastado de que el sector financiero es inherentemente inestable y requiere de
una regulación que sortee los riesgos derivados de la información asimétrica que existe entre
los agentes y entidades del mencionado sector y los usuarios sin conocimiento especializado
en el mismo, se optó por desregular y por ignorar los peligros que acechaban tras la
“exuberancia irracional” de los mercados (como la denominó Alan Greenspan) y el crecimiento
desbocado de los balances de los bancos y entidades financieras. Este hecho (que era un factor
clave de impulso de la demanda) podía haberse visto paliado por aumentos de la
productividad que hubieran permitido generar rendimientos por encima del coste de la deuda
asumida. Pero, si el elemento que sirvió de acicate a la instauración del paradigma neoliberal
fue, precisamente, el crecimiento de la productividad a través del aumento del ahorro y la
inversión, todas estas magnitudes no han mejorado sustancialmente en los últimos treinta
años.
3.- El olvido institucional.- Ya hemos hablado numerosas veces del problema de crecimiento
de la productividad desde finales de los años 60, la última vez en esta misma serie
(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/11/sector-publico-teoria-y-practica-xii.html), y
de los datos aportados se deduce que el paradigma neoliberal no consiguió revertir las cifras
de forma sustancial. Si nos vamos a los datos de ahorro e inversión, podemos observar que
tampoco en dichas magnitudes el paradigma neoliberal consiguió volver a los niveles
existentes a mediados de los años 60. De hecho, el perfil de tendencia manifiesta una evidente
pendiente descendente.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de U. S. Bureau of Economic Analysis
Posiblemente, a lo largo de estos años se ha olvidado de que, aunque el mercado puede ser un
instrumento eficacísimo de asignación de recursos a corto y medio plazo (posiblemente, el
único verdaderamente eficaz que existe), el largo plazo requiere de diseños institucionales que
proporcionen un horizonte de estabilidad y certidumbre a los agentes económicos. Dichos
diseños institucionales son todo lo contrario a que representan los mecanismos automáticos
del mercado y, por tanto, requieren de disposiciones por parte de las autoridades o de
acuerdos entre los países y entre los agentes económicos para lograr que las decisiones
individuales se puedan desarrollar en un contexto no sometido a los vaivenes de
circunstancias cambiantes.
En las etapas de gran desarrollo económico, aparte de las decisiones de mercado, la
participación del sector público en la consecución de un mercado único a nivel nacional,
derribando las barreras de origen feudal que aún existían, en la implantación del sistema de
correos, de las grandes redes de transporte por ferrocarril, carretera o avión, de medios de
comunicación como la radio o la televisión, de la alfabetización de la población y de la
expansión de la acción del sistema educativo en todos los estratos sociales o de la instauración
de sistemas de salud (entre otros ejemplos) han sido factores clave para que el crecimiento
económico pudiera tener lugar. En los últimos treinta años, la ausencia de racionalización del
sector público ha impedido detectar qué actividades debían ser priorizadas ante las nuevas
necesidades del sistema económico.
El problema del diseño institucional ha sido aún más grave a nivel internacional. Si los últimos
treinta años han sido los de la globalización a nivel mundial, en el plano de la creación y
desarrollo de nuevas instituciones que permitieran encauzar y afrontar las consecuencias del
fenómeno los avances han brillado por su ausencia. En un mundo donde el comercio, las
inversiones y el movimiento de personas se han intensificado ignorando las líneas fronterizas,
las frecuentes crisis que han asolado los rincones más inestables del planeta no han contado
con mecanismos eficaces de resolución, transmitiendo sus efectos a la marcha del sistema
económico.
Como corolario de todas estas carencias, tenemos que mencionar un hecho que,
sorprendentemente, se ha exacerbado en las últimas décadas, complicando la aprobación e
implantación de medidas eficaces.
4.- El exceso ideológico.- En los últimos años, a pesar de la caída del Muro de Berlín y la
desaparición del bloque soviético, la polarización ideológica se ha acentuado hasta extremos
sólo conocidos en situaciones y coyunturas verdaderamente críticos. Ya hemos comentado
alguna vez cómo el enfrentamiento entre el Partido Demócrata y el Partido Republicano ha
llegado a cotas nunca conocidas con anterioridad
(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/10/sobre-el-shutdown-del-gobierno-de-
los_6.html) pero, en general, a nivel mundial la tensión ideológica ha llegado a cotas que
resultan, posiblemente, contradictorias con el aumento del nivel general de vida y la reducción
de la pobreza que se ha producido de forma paralela en los últimos años
(http://www.libremercado.com/2014-01-11/la-pobreza-en-el-mundo-se-reduce-un-80-desde-
1970-1276507940/). La aparición de los movimientos antiglobalización o alterglobalización y el
nacimiento del Foro de Río de Janeiro, el nacimiento del chavismo en Sudamérica, el auge del
islamismo, la exacerbación de los movimientos nacionalistas y etnicistas y los éxitos electorales
de la ultraderecha en muchos países europeos son factores íntimamente relacionados con una
serie de aspectos como los fracasos de los gobiernos de los países desarrollados en cumplir
con las expectativas generadas y la incapacidad de transmitir de forma relativamente uniforme
(tanto a nivel social en cada país como a nivel internacional) los beneficios del crecimiento
económico. Todo ello está relacionado con lo que hemos explicado sobre la ausencia de
mejoras en los diseños institucionales implantados y en la incapacidad para imaginar mejoras
en la acción de los gobiernos y las autoridades.
En las últimas entradas de la serie, habrá tiempo para profundizar en esto último pero, ahora,
podemos sintetizar lo que hemos visto bajo la idea central de que, aunque el paradigma
neoliberal ayudó a mejorar la eficiencia de los sistemas económicos de los países
desarrollados, sus limitaciones le han impedido afrontar los problemas que, paradójicamente,
consideraba prioritarios: la necesaria mejora de las cifras de ahorro, inversión y productividad.
Sólo con un cambio en los parámetros de actuación del sector público se podría conseguir
dicha mejora. Mientras tanto, la inercia y la parálisis provocan que las características
estructurales del sector público sean elementos que ayudan a que sigamos instalados en la
crisis actual al ser factores claramente disfuncionales en relación a lo que sería necesario para
que la acción del sector público sirviera para que la recuperación fuera una realidad.
En nuestra próxima entrada, empezaremos a ver las similitudes y diferencias de la evolución
del sector público español con la que hemos visto a nivel internacional.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XVI)
“España es una deformación grotesca de la civilización europea”
RAMÓN MARÍA DEL VALLE-INCLÁN, Luces de bohemia
4.- EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA.
En ciencias sociales, en la mayoría de las ocasiones, se da el problema perfectamente evitable
de que se ignora, en beneficio de ideas preconcebidas, lo que la evidencia empírica, los hechos
obvios y el sentido común nos manifiestan con toda rotundidad. Cuando se analiza la
economía española, siempre suele haber dos posturas que, si no enfrentadas, siempre derivan
en opiniones en gran medida irreconciliables. Una de ellas, es que nuestra economía comparte
rasgos esenciales con las de los restos de los países occidentales por lo que no hay que buscar
la existencia de hechos diferenciales decisivos. La otra es que, efectivamente, sí difiere,
esencialmente, de las características y elementos que definirían a las mismas y, por tanto, las
políticas que podrían ser válidas para los países más avanzados no lo serían para un país como
España.
La realidad, por supuesto, es bastante simple: en la medida en que España es un país europeo,
comparte rasgos con muchos de los países de su entorno y, en la medida en que ha tenido una
evolución diferente a ellos, tiene rasgos diferenciales propios. Por ello, la tarea consiste,
básicamente, en identificar unos y otros para definir qué políticas aplicar y determinar con
mayor precisión cuáles van a ser los resultados de las mismas.
A la hora de explicar la evolución del sector público en España, tener en cuenta lo que hemos
dicho en este pequeño preámbulo es fundamental. Porque las etapas que hemos definido con
carácter general en entradas anteriores no son directamente aplicables al caso español pero
no por ello nuestro país ha escapado de las tendencias que se han ido imponiendo en
diferentes momentos a nivel internacional.
Ya explicamos en post anteriores cómo la transición en España del Antiguo Régimen al régimen
liberal fue incompleta y parcial (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/11/bill-gates-
fcc-y-un-contexto-complicado.html). El régimen liberal no llegó nunca a imponerse
definitivamente y liquidar las arcaicas estructuras anteriores sino que tuvo que pactar con
quienes ostentaban el poder en las mismas para superar las difíciles circunstancias en las que
dicho régimen llegó a España (minoría de edad de Isabel II, puesta en duda de su legitimidad,
guerras carlistas…). La forma en que tuvo lugar la abolición del régimen señorial en España, a
través de Ley de 26 de agosto de 1837
(http://www.historiacontemporanea.com/pages/bloque5/la-construccion-del-estado-liberal-
18331868/documentos_historicos/ley-de-26-de-agosto-de-1837-sobre-la-abolicion-del-
regimen-seaorial,
http://es.wikipedia.org/wiki/Abolici%C3%B3n_de_los_se%C3%B1or%C3%ADos_en_Espa%C3%
B1a) es suficientemente ilustrativa de esta cuestión.
De este modo, el concepto central en torno al cual giraron las diferentes constituciones desde
1834 hasta 1876 no fue, salvo excepciones, el de ciudadanía (tanto en su vertiente individual,
la del ciudadano como depositario de un conjunto de derechos y obligaciones, como en su
vertiente colectiva, la del conjunto de ciudadanos como depositarios de la soberanía nacional)
sino el de soberanía compartida (es decir, la soberanía reside conjuntamente en las Cortes y en
el Rey), que se convirtió en la base del denominado “liberalismo dogmático” español. Este
aspecto, lejos de ser un elemento puramente circunstancial, trajo consigo toda una serie de
carencias de los sucesivos regímenes políticos españoles en relación a los existentes en los
países más avanzados. En particular, en el aspecto económico y de configuración de las
decisiones del sector público, hay que mencionar dos consecuencias que, aún hoy, las estamos
sufriendo:
- Influencia de los grupos de poder (en la terminología moderna, lobbies) en las decisiones
políticas.
- Importante grado de evasión fiscal, de forma que, aún a día de hoy, la carga impositiva se
concentra en aquellas rentas que pueden ser más fácilmente controladas por la Hacienda
Pública (rentas salariales y rentas del capital mobiliario).
En este contexto, conforme, a lo largo del siglo XIX y, sobre todo a raíz del Desastre de 1898, se
fue adquiriendo conciencia de que el desarrollo económico del país iba quedándose a la zaga
del que iban alcanzando las grandes potencias de la época (Gran Bretaña, Francia y,
especialmente relevante, la Alemania unificada a partir de 1870), en vez de eliminar aquellos
rasgos que resultaban arcaicos y obsoletos, lo que se hizo fue ir diseñando un modelo que el
profesor Enrique Fuentes Quintana denominó “modelo castizo”, el cual venía a consagrar los
elementos que aún subsistían del Antiguo Régimen pero tamizados por algunas de las
propuestas del paradigma nacionalista. Los rasgos básicos de este modelo castizo fueron los
siguientes, según los enumeró el profesor Fuentes Quintana en la obra Problemas económicos
españoles en los 90:
1.- Cierre del mercado interno mediante la protección arancelaria que evoluciona hacia un
proteccionismo integral (1887-1931) y que describe una fase distinta y más intensa de cierre y
protección en el período 1931-1959 por el empleo de restricciones cuantitativas al comercio
exterior. Este modelo se abrirá parcialmente al exterior a partir de 1959, pero conservando
importantes vestigios de protección exterior hasta la apertura definitiva con el ingreso de
España en la Unión Europea.
2.- Inexistencia de una política que garantizase la estabilidad de los precios y el tipo de cambio.
3.- Regulación discrecional de la actividad económica con un dominio del intervencionismo en
los mercados y en las decisiones de los agentes económicos, alejándolos de la liberalización y
la competencia.
4.- Un sector público atrasado con cuatro características: raquitismo presupuestario,
inadecuada composición del gasto público, un sistema fiscal insuficiente y arcaico y una
propensión al déficit y a su financiación al margen de la disciplina de los mercados financieros.
Dicho modelo “castizo”, como se desprende de los párrafos anteriores, empezó a ser
desmantelado con el Plan de Estabilización de 1959 y concluyó, finalmente, con la
incorporación de España a la Comunidad Económica Europea. En función de las fechas que
hemos manejado, podríamos distinguir las siguientes etapas en la evolución del sector público
español, las cuales no se corresponden, exactamente, con las que hemos visto para el conjunto
de economías occidentales:
A.- PARADIGMA LIBERAL (1834-1891).- Establecemos como año de inicio el de la proclamación
del Estatuto Real (1834), hito que puede considerarse el punto de partida del establecimiento
de regímenes de carácter liberal en España, y como año de terminación el de la publicación
por parte de Antonio Cánovas del Castillo del opúsculo De cómo he venido a ser
doctrinalmente proteccionista (1891), momento en que el viraje hacia el proteccionismo
comercial y hacia un mayor intervencionismo empieza a producirse con fuerza.
Como hemos apuntado con anterioridad, aunque el liberalismo fue el eje que marcó las
políticas adoptadas en este período, a la altura de 1891 el país estaba considerablemente
rezagado frente a los que podían considerarse como países más avanzados: Gran Bretaña,
Francia y Estados Unidos, básicamente. Estaba, además, el caso de Alemania, un país que se
unificó en 1870 y que se convirtió en los años posteriores en una de las grandes potencias del
concierto europeo. Resulta difícil establecer una causa concreta que explique el retraso
español a lo largo del siglo XIX y, de hecho, una parte importante de los debates de la
historiografía económica se centran en intentar comprender el proceso que desembocó en tal
resultado. Hay quienes piensan que la raíz del problema es que España pasó a ocupar un papel
meramente subsidiario dentro de la estructura económica internacional constituida a raíz de la
Revolución Industrial. Hay quienes opinan que el atraso se debe a factores puramente internos
(destrucción de equipamiento productiva durante la Guerra de la Independencia, inestabilidad
institucional durante la mayor parte del siglo XIX, Guerras Carlistas, atraso técnico y científico
en las universidades del país…). Finalmente, hay quien opina que, aunque España mantenía
una notable distancia con los países más desarrollados, la misma se debía a los factores
mencionados y, de hecho, a lo largo del siglo XIX habría ido recortándose progresivamente, de
forma que, en el largo plazo, existía una tendencia obvia de acercar los niveles de renta per
cápita nacionales a los de los países más avanzados.
Fuera cual fuera el motivo, lo importante es que a lo largo del siglo XIX España mantuvo unos
niveles de desarrollo inferiores a los de los países en los que la Revolución Industrial se
desplegó con más intensidad, lo cual condicionó decisivamente la configuración del sector
público durante todos estos años. El elemento más importante al que afectó este atraso
relativo fue el del diseño del sistema fiscal.
En 1845, se aprobó la llamada Reforma Mon-Santillán, dictada siendo Alejandro Mon Ministro
de Hacienda y siendo Ramón de Santillán, quien también ocupó el mismo cargo con
anterioridad y volvería a ocuparlo en el futuro, el inspirador esencial de la misma. Cuando se
instauró esta reforma, existían dos alternativas fiscales claramente diferenciadas:
1.- El sistema anglosajón, basado en la imposición personal unitaria, es decir, las diferentes
rentas tributaban en destino, esto es, sobre la persona (física o jurídica) que percibía los
diferentes tipos de renta objeto de gravamen.
2.- El sistema instaurado por la Revolución Francesa, basado en la imposición personal cedular,
esto es, las rentas eran gravadas en origen, con independencia de la persona que, finalmente,
las percibiese.
La reforma Mon-Santillán optó por este segundo sistema (que perduró hasta la reforma fiscal
de 1978) que ha demostrado tener una capacidad recaudatoria mucho menor que el primero
ya que, entre otros motivos, minusvaloraba claramente el nivel de riqueza de quienes
percibían renta de diversas fuentes. La opción elegida, sin embargo, no cabe ser considerada
como un error de análisis sino, simplemente, la consecuencia ya comentada al principio del
post, de que no hubo ruptura efectiva con el Antiguo Régimen y, por ello, las resistencias a la
exención tributaria de nobleza e Iglesia se mantuvieron intactas y, por tanto, había que
implantar un sistema que no generara el rechazo inmediato de quienes aún conservaban
importantes cotas de poder y, además, que les proporcionara vías para eludir las nuevas
obligaciones fiscales establecidas.
Una vez que se comprende que la insuficiencia fiscal se convirtió en un elemento estructural
del sistema, sin que las sucesivas medidas adoptadas corrigieran este hecho, se entiende que
el Estado de la época pudiera asumir escasas funciones y, además, era víctima de una
insuficiencia crónica de recursos que le obligaba a financiar déficits de forma permanente,
llegando a utilizar, en ocasiones, procedimientos poco ortodoxos.
Esta situación llevó a que el Estado se centrara en las llamadas políticas de ordenación, es
decir, en aquellas que se basan en la regulación básica de los mercados y los sectores pero
evitando todo tipo de intervención directa que supusiera el consumo de recursos públicos que,
obviamente, eran escasos. Adicionalmente, antes de realizar inversiones directas, se dio
prioridad a que determinadas actividades fueran emprendidas con capital privado en régimen
de concesión administrativa o similar, tal como ocurrió con la Ley General de Ferrocarriles de
1855 o la Ley de Bases de la Legislación Minera de 1868.
Muchas medidas de ordenación fueron aprobadas, además, pensando básicamente en la
financiación del déficit público, lo que provocó que su diseño no fuera lo suficientemente
eficiente como para ayudar a un buen funcionamiento del sistema económico. Ejemplos de
este hecho fueron la desamortización eclesiástica de Mendizábal, puesta en marcha por Ley de
29 de julio de 1837, y las sucesivas regulaciones de los bancos emisores (primero, Banco de
San Carlos, que pasó a denominarse, con posterioridad, Banco Español de San Fernando;
después, el Banco de Isabel II; finalmente, el Nuevo Banco Español de San Fernando,
resultante de la fusión de ambos, que cambió de nombre para convertirse en el actual Banco
de España). En el primer caso, la necesidad de recursos impuesta por la I Guerra Carlista obligó
a malvender los bienes subastados. En el segundo, en vez de fijar la disciplina monetaria como
principio rector fundamental de la actuación de los bancos emisores, los mismos fueron
puestos al servicio de la financiación del déficit público, lo que provocó sucesivas bancarrotas y
la necesidad de que el gobierno acudiera en auxilio de ellos.
Durante estos años, hubo, en relación al comercio con el exterior, una progresiva tendencia
hacia el libre cambio. Los aranceles de 1841 y 1849 supusieron un avance en ese sentido,
llegando la tendencia a su máxima expresión con el Arancel Figuerola de 1869, el cual suprimió
todas las restricciones a las importaciones y a las exportaciones, aprobó una importante
reducción de derechos arancelarios y fijó, en su Base Quinta, la previsión de reducciones de
derechos adicionales a partir de 1875. Aunque en 1875 y 1879 se aprobaron sendos Decretos
que suspendían la aplicación de dicha Base Quinta, el Arancel aprobado el 17 de julio de 1977
consolidó las reducciones ya aprobadas y la Ley de 6 de julio de 1882 volvió a poner en marcha
el mecanismo de dicha Base Quinta. A partir de 1891, esta situación cambió radicalmente y,
con ella, la de toda la política económica aplicada.
Lo veremos en la próxima entrada.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XVII)
Cuando en 1898 España perdió la guerra contra Estados Unidos y se produjo la pérdida de
Cuba, Puerto Rico y Filipinas, una ola de pesimismo invadió el país y se adquirió la dramática
conciencia de que un proceso de intensa decadencia había apartado a España del núcleo de
potencias centrales de la época. Sin embargo, esta derrota no hizo más que acentuar una
sensación que había empezado a propagarse años anteriores en ambientes políticos,
económicos y académicos.
Actualmente, los datos parecen apuntar que la distancia entre España y los países más
avanzados se habían recortado en el último cuarto del siglo XIX, gracias a la estabilidad
institucional proporcionada por la Restauración y la industrialización de País Vasco y Cataluña.
Si, con posterioridad, la repatriación de capitales desde las colonias perdidas supuso un
importante estímulo, sus efectos hubieran sido más beneficiosos si no se hubiera adentrado el
país en la senda de política económica equivocada en que se embarcó a partir de 1891.
Como dijimos en la entrada anterior, el punto de partida de todo el proceso fue un opúsculo
publicado precisamente en dicho año por Antonio Cánovas del Castillo.
B.- PARADIGMA CASTIZO (1891-1959).- De cómo he venido a ser doctrinalmente
proteccionista venía a contradecir la postura tradicionalmente liberal del artífice de la
Restauración y pasaba a defender la postura contraria: había que olvidarse de la generosa
apertura comercial del Arancel Figuerola y pasar a defender el mercado interior de los
productos extranjeros. Las burguesías vasca y catalana siempre se manifestaron en contra de
dicho arancel y del librecambismo en general y Cánovas, buscando su apoyo, dio un viraje que
marcó la política económica española hasta 1959.
Observemos que la actitud proclive al proteccionismo en las zonas de reciente industrialización
se basaba en evitar que la competencia extranjera hiciese sombra a sus industrias
recientemente desarrolladas. Sin embargo, el éxito de dicha postura llevó consigo impedir, por
un lado, la expansión económica de las zonas más deprimidas, las cuales hubiesen necesitado
importar con facilidad del exterior los bienes de inversión necesarios para su despegue
económico y, por otro, dio carta blanca a que los grupos de presión condicionaran las
decisiones de política económica del gobierno de forma que las mismas fueran siempre
favorables a sus intereses, algo que puede ser definido, sin paliativos, como un ejemplo claro
de lo que después sería denominado como corporativismo. Enrique Fuentes Quintana, en
Problemas económicos españoles en la década de los 90, afirmó que “este peculiar
intervencionismo español… es el que ha dado su origen a un sistema económico intervenido,
que puede denominarse como capitalismo corporativo, acentuando con ello la presencia de
los intereses económicos de los distintos grupos sociales sobre las decisiones de la política
económica… El origen de este rasgo identificador del modelo castizo se encuentra en el
proceso de concentración de sectores productivos que precede al llamado gobierno largo de
Maura, en 1907, y en las medidas intervencionistas con las que se favorecieron sus intereses
de 1907 a 1909”.
En relación al proteccionismo, a partir de la aprobación de la Ley de Bases Arancelarias de
1906 (el llamado Arancel Salvador) se puso fin a las opciones librecambistas y se impusieron
las tesis proteccionistas, aunque las mismas no llegaron a instaurarse plenamente hasta con el
Arancel Provisional de 1921 y, sobre todo, con el Arancel Cambó de 1922, el cual supuso, en
algunos casos, una elevación de los derechos aduaneros del 100%. Posteriormente, durante la
dictadura de Primo de Rivera, se produjeron elevaciones parciales del arancel en 1926, 1927 y
1928, de forma que, según un estudio de la Sociedad de Naciones, España se había convertido
en uno de los países más proteccionistas del mundo.
En relación al corporativismo, el punto de partida fue la Ley de Protección de la Industria
Nacional de 1907, en virtud de la cual, en lo sucesivo, en los contratos por cuenta del Estado
sólo habían de admitirse artículos de producción nacional, salvo imperfección de los mismos o
mucho mayor coste que los productos extranjeros. Esta ley sólo fue el inicio de toda una serie
de disposiciones legislativas dirigidas al mismo objetivo de “protección integral” de la industria
nacional: la Ley de fomento de las comunicaciones marítimas y de las industrias navales de 14
de julio de 2009, la ley de protección a las industrias nuevas y desarrollo de las ya existentes de
2 de marzo de 1917, la ley de ordenamiento y nacionalización de industrias de 22 de julio de
1918 y la ley de autorizaciones arancelarias de 22 de abril de 1922. Ramón Tamames, en su
clásica Estructura económica de España (tomaré la cita de la 22ª edición) afirmaba que esta
política “hizo posible el desarrollo de la industria y la expansión agrícola y ganadera”, aunque
no podía menos que admitir que la misma tuvo sus secuelas de “prácticas monopolísticas,
atraso tecnológico y raquitismo industrial”.
La conjunción de ambas tendencias llegó a su máxima expresión a partir de 1939 con la
instauración de la política autárquica, la cual tenía como objetivo sustituir todas las
importaciones que pudieran venir del exterior por producción nacional. Para ello, se reforzó la
protección frente al exterior, elevando no sólo los aranceles sino reforzándolos con todo un
sistema de contingentes (es decir, de cuotas que limitaban las entradas físicas de productos
extranjeros hasta un determinado volumen previamente fijado), autorizaciones
administrativas para importación de bienes del exterior y adquisición de divisas extranjeras y
utilización de tipos de cambio diferenciados para determinados tipos de bienes. La gran
paradoja de esta política, como explicó magistralmente Enrique Fuentes Quintana
(http://www.uned.es/eco-1-historia-economica-esp/AulaVNov/Lecturas/fuentes.pdf), es que,
teniendo como objetivo un saldo favorable con el sector exterior, lo único que consiguió fue
llevar dicho saldo a unas cifras negativas insostenibles. Interfiriendo constantemente en las
decisiones de mercado, la producción española no era competitiva, al asumir actividades para
las que carecía de todo tipo de ventaja relativa frente a otros países, e impedía la importación
de los bienes de inversión necesarios para generar un aparato productivo moderno. Inflación,
amplio déficit comercial e imposibilidad de financiación del mismo (al estar la peseta desligada
de los circuitos económicos internacionales) llevaron en 1959 a una situación de práctica
ausencia de divisas en el Banco de España y a la declaración de una inminente bancarrota si no
se hubiera puesto en marcha el Plan de Estabilización.
Desde el punto de vista del sector público, la gran contradicción fue que, habiendo asumido el
Estado mayores funciones relacionadas con la regulación y desarrollo de las actividades
económicas, siguió estando presente la misma insuficiencia fiscal al no haberse diseñado un
sistema tributario equitativo que gravara de forma justa a los segmentos de renta más
elevados. Por ello, las funciones que los Estados liberales sí fueron asumiendo como
consecuencia del reconocimiento por parte de la Escuela Neoclásica de la existencia de fallos
de mercado y de economías externas
(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-i.html), es
decir, las referidas fundamentalmente a infraestructuras, educación y sanidad, siguieron
siendo asignaturas pendientes para una administración pública que contaba con una
alarmante escasez de recursos para los cometidos que pretendía desempeñar. Los déficits
permanentes y la necesidad de financiar los mismos mediante el recurso al Banco de España
(lo cual generaba tensiones inflacionistas adicionales vía la emisión de moneda sin ningún tipo
de respaldo metálico o de control cuantitativo eficaz) fueron otro de los factores que echaron
por tierra el modelo y que impuso la necesidad de encontrar un sistema más coherente para
permitir que nuestro país recorriera la senda del desarrollo económico. Como vamos a ver, el
camino no fue (y no es todavía) sencillo.
C.- PARADIGMA MIXTO CON ECONOMÍA SEMIABIERTA (1959-1986).- El Plan de Estabilización
de 1959 (cuyas líneas maestras están explicadas en el texto del profesor Fuentes Quintana
antes enlazado) marcó un punto y aparte radical en la gestión de la política económica de
nuestro país. Frente al intervencionismo rampante de la anterior etapa, se pasó a apostar por
la liberalización de los mercados, el equilibrio presupuestario, la financiación ortodoxa de los
déficits, el control de la oferta monetaria y la apertura comercial frente al exterior. Gracias al
citado Plan, la economía pudo conocer en la década de los 60 una importante expansión (la
más intensa de toda nuestra historia contemporánea) que nos permitió acercarnos sin
ambigüedades a la esfera de los países desarrollados. No obstante, este crecimiento también
tuvo puntos débiles y contradicciones que explican muchos de nuestros problemas
posteriores.
El primer elemento característico que determinó el nuevo paradigma fue el de la apertura
comercial al exterior y la integración financiera del país con el sistema financiero internacional
establecido a partir del Acuerdo de Bretton Woods (1944). De todos modos, esa apertura no
fue completa (de ahí que hayamos hablado de “economía semiabierta”) y, de hecho, operó
más desde fuera hacia nuestro país que en sentido contrario. Ello se debió, en gran medida, a
la firma en 1970 del Acuerdo Preferencial entre España y la Comunidad Económica Europea
(CEE), el cual supuso que esta última redujo de modo importante los aranceles aplicados a los
productos provenientes de nuestro país, sin existir una obligación paralela en relación a los
productos que procedían de la CEE (dicho acuerdo favoreció la instalación de empresas
industriales europeas en España que se veían beneficiadas por los menores costes de
producción existentes en nuestro país y en las reducidas tasas arancelarias que significaban,
posteriormente, la entrada de los productos en cualquiera de los países del Mercado Común
Europeo). Este Acuerdo marcó el camino para la integración definitiva de España en la CEE, en
el año 1986 (la cual puede ser considerada como la fecha de referencia para el nuevo cambio
de paradigma). Por otro lado, siguieron existiendo importantes restricciones al libre
movimiento de los flujos de capitales, las cuales no fueron totalmente eliminadas hasta el año
1992.
El segundo elemento que también fue característico de esta época fue la continuación del
intervencionismo público en los mercados y en los distintos sectores económicos a pesar del
cambio de dirección que supuso el Plan de Estabilización de 1959. Dicho intervencionismo se
produjo a través de los sucesivos Planes de Desarrollo (tres en total: 1964-1967, 1968-1971 y
1972-1975). Dichos Planes, en contra de cierta mitología que los envuelve, sirvieron más para
distorsionar el desarrollo económico tanto desde el punto de vista sectorial como territorial
que para ayudar a un crecimiento más equilibrado del país. Suponían, en cierto modo, una
continuación de la actitud intervencionista previa y, por ello, esta estrategia arrastraba la
misma contradicción que ya apuntamos en relación al anterior paradigma.
Porque el tercer elemento problemático a mencionar es el de la insuficiencia recaudatoria del
sistema tributario. Sin un sistema fiscal moderno, era imposible que el sector público pudiera
asumir funciones que eran habituales en los estados modernos y ello planteaba disfunciones
en las áreas de infraestructuras, educación, sanidad o fomento del desarrollo tecnológico, que
eran cruciales para un funcionamiento eficaz y relevante del sector público. Sólo con la
reforma fiscal de 1978 y la instauración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
(IRPF) se sustituyó el viejo sistema de impuestos de producto o imposición cedular por un
sistema de imposición personal o unitaria. Hasta dicha reforma, el sistema fiscal no conoció
cambios apreciables y, en consecuencia, siguió arrastrando los defectos y carencias que
hundían sus raíces en el pasado. Como ya explicamos en una entrada anterior
(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/11/sector-publico-teoria-y-practica-xiii.html),
ante la irrupción de la llamada crisis del petróleo en 1973, se intentó una política de corte
keynesiano que acabó produciendo una fuerte alza de la inflación, del déficit exterior y que no
ayudó a frenar la situación de estancamiento económico. Era evidente, por un lado, que el
Estado no contaba con los recursos mínimos necesarios para afrontar una política de este tipo
y, además, la estructura económica española era tan rígida (al contrario de lo que ocurría en
otros países donde en otros momentos se aplicaron políticas expansivas de demanda:
http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/07/sector-publico-teoria-y-practica-iv.html) que
los impulsos fiscales y monetarios sólo podían desembocar en alzas incontroladas de precios.
Por otra parte, aunque existía la intención de acercar la economía española a los
planteamientos keynesianos imperantes en los 70, el gran problema es que este viraje se
empezó a hacer demasiado tarde ya que el keynesianismo perdió buena parte de su
virtualidad a partir del momento en que se quiso empezar a aplicar en nuestro país.
Esta paradójica circunstancia es la que explica buena parte de nuestros problemas actuales.
Pero eso ya lo veremos en nuestra próxima entrada.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (XVIII)
Para los dos paradigmas que sucedieron al paradigma castizo, hemos utilizado la
denominación de “mixto” en la medida en que, en vez de adoptar una línea clara y bien
definida, el sector público español ha empezado a acumular funciones sin un orden y concierto
bien programados. Por un lado, existe una tendencia liberalizadora de carácter general que ha
puesto énfasis en los mecanismos del mercado y en favorecer la competencia en la oferta de
bienes y servicios. Sin embargo, esta tendencia se ha visto frenada por un reciclaje continuo de
los mecanismos intervencionistas de forma que, si en los años 60 se aplicaron a través de los
Planes de Desarrollo, después siguieron estando presentes a través de una preocupante
discrecionalidad legislativa que ha contribuido, en muchas ocasiones, a generar una grave
inseguridad jurídica y, en casi todas, en favorecer oligopolios existentes en vez de ampliar las
opciones posibles para los clientes y consumidores. Al mismo tiempo, ha existido siempre una
tentación keynesiana que, paradójicamente, se ha ido acentuado conforme, como ya vimos, la
virtualidad de dicho paradigma se fue perdiendo conforme las condiciones económicas no lo
hicieron viable.
Dicha situación se ha visto agravada por dos factores que contribuyeron a crear un contexto
poco clarificador:
1.- Por un lado, como ya vimos al hablar del paradigma neoliberal, la tendencia en los sectores
públicos occidentales ha sido más la de “recortar” que la de “racionalizar”, lo que no ha
ayudado a crear referencias válidas para que en España se articularan alternativas sensatas y
eficaces.
2.- Por otro lado, ha seguido estando presente una manifiesta insuficiencia fiscal, de manera
que cabe hablar de una grave “desfiscalización” de determinados tipos de renta, de modo que,
por ejemplo, el IRPF recae, fundamentalmente, en los rendimientos salariales y en los
rendimientos del capital mobiliario. Ello provoca que, si sumamos la acumulación poco
selectiva de funciones ya comentada, que epígrafes como la sanidad, la educación, las políticas
sociales o las políticas de I+D (que constituyen las funciones genuinas que un sector público
debe asumir) cuenten con una constante limitación de recursos que impiden que los mismos
alcancen la calidad y el impacto favorable requeridos en una sociedad moderna y desarrollada.
Con el último paradigma que vamos a ver, llegamos hasta el momento actual, lo que nos
permitirá enlazar con una serie anterior donde ya analizamos el peso del sector público dentro
de la economía española:
1: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-peso-del-sector-publico-
en.html,
2: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-peso-del-sector-publico-
en_9.html,
3: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-peso-del-sector-publico-
en_10.html,
4: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-peso-del-sector-publico-
en_15.html,
5: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-peso-del-sector-publico-
en_15.html,
6: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-peso-del-sector-publico-
en_17.html,
7: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-peso-del-sector-publico-
en_22.html).
D.- PARADIGMA MIXTO CON ECONOMÍA ABIERTA (1986-?).- Tres elementos son claves en la
configuración de este paradigma que, a fin de cuentas, es en el que aún está instalado el sector
público español:
1.- El primero, la reforma fiscal de 1978, promovida por Enrique Fuentes Quintana en la
Vicepresidencia del Gobierno para Asuntos Económicos y Francisco Fernandez Ordóñez en el
Ministerio de Hacienda. Con esta reforma, se acabó con el sistema de impuestos de producto
establecido por la Reforma Mon-Santillán y se pasó al sistema de imposición personal sintética
con el IRPF como pieza central del nuevo entramado tributario. La entrada en vigor del
Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) en 1986 supuso la culminación de la reforma desde el
lado de la imposición indirecta.
2.- El segundo, la descentralización política que permitió la Constitución de 1978 con la
creación del Estado de las Autonomías. Aunque, inicialmente, se argumentó que la formación
de las Comunidades Autónomas iba a suponer sólo una descentralización del gasto y no un
aumento del mismo, la experiencia ha demostrado que estos nuevos entes administrativos se
han convertido en una fuente sin control de expansión presupuestaria, en la medida en que,
en vez de desarrollar programas de gasto eficaces y ajustados a las necesidades sociales, los
recursos se han empleado en el crecimiento sin ton ni son de las estructuras administrativas,
como ahora veremos.
3.- El tercero, la entrada en la Comunidad Económica Europea en 1986 y la adopción de la
moneda única a partir de 1999. Este factor supuso que España se convertía, definitivamente,
en una economía abierta y, por tanto, su aparato productivo dejaba de estar amparado por
aranceles, limitaciones cuantitativas o posibles devaluaciones del tipo de cambio frente a los
bienes y servicios que se pudieran importar del resto de países de la Unión Europea.
La reforma fiscal supuso un fuerte aumento de los recursos disponibles para las
Administraciones Públicas y, desgraciadamente, ello impidió que tuviera lugar una estrategia
eficaz contra el fraude fiscal: ¿para qué luchar contra la evasión si los ingresos públicos
aumentaban sin problemas como consecuencia de las renovadas figuras tributarias? Ello no
significaba que el sistema acabara con la evasión y alcanzara un grado satisfactorio de equidad
(aunque el mismo mejorara apreciablemente) pero el aumento de recaudación sirvió para
ocultar las taras y defectos que acabaron por aflorar con el paso del tiempo.
Desde 1986 hasta la actualidad, las fases de crecimiento económico propiciadas, primero, por
la entrada en la Comunidad Económica Europea y por el proceso de unión monetaria, después,
con la bajada de tipos de interés que llevó asociada, han elevado al alza la recaudación fiscal y
ello se convirtió en la excusa perfecta para expandir el gasto público sin reparar en si los
niveles alcanzados serían sostenibles en la fase bajista del ciclo. En el fondo, aunque se
continuó incidiendo en la progresiva liberalización de los mercados de bienes y servicios, al
mismo tiempo continuaron estando presentes las típicas medidas intervencionistas
desarticuladas y carentes de una trabazón lógica y coherente (los continuos vaivenes
regulatorios en el sector eléctrico son una buena muestra de ello) y, además, se siguió
intentando implantar una especie de planteamiento keynesiano que, en realidad, acabó siendo
lo contrario de lo que Keynes pudo intentar sugerir. Porque si el economista británico indicó
que durante las recesiones podría ser conveniente y hasta necesario aplicar políticas
expansivas del gasto público, en España se ha hecho prácticamente al revés. El gasto público
ha actuado expansivamente en las etapas de bonanza y cuando, en las fases de recesión, el
déficit se ha vuelto insostenible, se han efectuado recortes que, en vez de compensar el ciclo,
lo que han hecho es acentuarlo.
En el fondo del problema, está la contradicción entre la insuficiencia tributaria derivada de la
desfiscalización de amplios segmentos de renta y la acumulación de funciones que el sector
público español intenta desempeñar lo cual conlleva una tendencia crónica al déficit y a una
falta de eficacia estructural en el cometido de los desempeños realizados por las distintas
administraciones públicas.
En la serie que antes hemos enlazado, aportamos numerosos datos que corroboraban las
conclusiones que acabamos de exponer. Así, en relación a la presión fiscal, se apreciaba que se
encontraba en niveles muy inferiores a los de los principales países de la Unión Europea,
circunstancia que no podía achacarse a unos tipos impositivos más bajos que los de los países
de nuestro entorno sino a que los mismos recaen sobre una base menor.
Fuente: EUROSTAT
En consecuencia, la ratio gasto público/PIB también era menor a la media de los países con los
que realizamos la comparación.
Fuente: EUROSTAT
Este último hecho se ve agravado por la circunstancia de que las partidas de carácter
administrativo (las que, en el cuadro que a continuación adjuntamos, aparece con la
denominación de “Serv. Publ.”), debido al intenso proceso de descentralización y creación de
nuevas estructuras públicas que ha tenido lugar en los últimos años, tienen un peso excesivo
en función de la presión fiscal existente. Ello no resulta obvio en una primera revisión de los
datos, pero se ve con bastante claridad cuando se compara la estructura de gasto española
con las de Alemania e Irlanda: http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2012/10/analisis-del-
peso-del-sector-publico-en_10.html.
Este mayor peso relativo del gasto en “Servicios generales” redunda en un menor peso de las
partidas de sanidad, educación y políticas sociales, lo cual genera una evidente impresión
negativa por parte de los ciudadanos en relación a las políticas públicas ya que las prestaciones
que son inherentemente esenciales a la acción de los poderes públicos no están dotados con
los recursos necesarios para alcanzar un mínimo grado de eficacia.
Finalmente, el excesivo y descoordinado intervencionismo resta capacidad de crecimiento a
nuestra economía y, además, resta competitividad a todo su aparato productivo (algo que, en
el contexto de una economía abierta, alimenta el déficit estructural con el exterior, el cual
suele ser el factor decisivo de estrangulamiento de todas las etapas de expansión que ha
conocido nuestro país) por lo que, en consecuencia, se frena el aumento de los ingresos
públicos potenciales realimentando el círculo vicioso del que el sector público español parece
no poder salir.
En el fondo, el problema que aqueja al sector público español es el de su disfuncionalidad en
relación a las necesidades del sistema económico en el cual está establecido. Ello que, como
veremos en la próxima entrada, es un factor común que comparte con los sectores públicos de
las economías occidentales, se ve agravado por las disfuncionalidades particulares, fruto de las
circunstancias históricas que hemos resumido en las últimas entradas, que se dan en el caso
español y que se centran en el importante grado de evasión fiscal y la acumulación de
funciones que o no pueden dar resultados positivos porque obedecen a un intervencionismo
estéril o devienen eficaces porque no están dotadas con los recursos necesarios para que sus
efectos sean beneficiosos para el conjunto de la economía o funcionan según unos parámetros
burocráticos o unos criterios políticos que no tienen nada que ver con la efectividad de los
recursos aplicados a las mismas (el caso del sistema educativo es sintomático). Ello explica, en
gran medida, el descontento social hacia la actuación de las administraciones públicas porque,
en última instancia, la cuestión es que el exceso de expectativas puestas en la acción de los
poderes públicos sólo puede conducir a la frustración. Como hemos dicho al principio de este
post, es necesario RACIONALIZAR las estructuras públicas, lo cual no se puede confundir de
forma burda con simplemente RECORTAR.
En la última parte de esta entrega, ahondaremos en esta última idea.
SECTOR PÚBLICO: TEORÍA Y PRÁCTICA (y XIX)
4.- PERSPECTIVAS DE FUTURO.- Para explicar cuáles deberían ser las tendencias del sector
público en el contexto de la actual crisis, tenemos que retomar varias ideas que hemos
deslizado a largo de esta prolongada serie y otros conceptos que ya habíamos manejado con
anterioridad.
Anteriormente, ya habíamos hablado de los tres niveles que, según José Luis Sampedro, tenía
toda realidad económica:
- Nivel técnico-económico.- Se refiere a los aspectos materiales, en sentido amplio, de la
realidad: la tecnología, los recursos humanos disponibles, la formación y capacitación de la
mano de obra existente, los bienes de producción, las infraestructuras, los precios, la
producción de bienes y servicios, el saldo de las transacciones con el exterior…
- Nivel socio-institucional.- Este nivel se relaciona con las leyes, las costumbres, las
instituciones y la estructura social donde se desenvuelve la actividad económica material.
- Nivel axiológico.- Este último escalón se refiere a los aspectos más intangibles de la realidad
económica: la cultura y las mentalidades existentes…
Toda situación de crisis podría ser descrita como un desajuste entre algunos de los tres niveles
enumerados, de modo que se producen contradicciones y cuellos de botella que impiden la
estabilidad y que generan desequilibrios e incertidumbres permanentes.
Desde este punto de vista, el sector público es un elemento que, desde el nivel socio-
institucional (con ramificaciones en el nivel técnico-económico y en el nivel axiológico) puede
ser funcional o disfuncional en su relación con el sector privado de la economía, de forma que
ambos pueden realimentarse para conducir a la economía a la prosperidad o, por el contrario,
pueden entorpecerse uno al otro para generar estancamiento o, incluso, declive de la
producción y de la riqueza.
En todas las entradas previas, hemos intentado exponer cómo, en ocasiones, el ajuste entre
sector público y privado funciona y da lugar a etapas de expansión y prosperidad y, en otros
momentos, ese ajuste se desactiva y la actuación de los gobiernos acaba siendo perjudicial
para la buena marcha de la economía. Aunque, a raíz de la crisis del 73 y el fin del
keynesianismo, el paradigma neoliberal ayudó a resolver muchos de los importantes
problemas que afectaban en ese momento a las economías occidentales, a largo plazo no fue
capaz de detectar los hechos negativos que el propio paradigma generaba y los mismos han
acabado siendo factores que han arrastrado a esas mismas economías a una nueva crisis de
importantes proporciones.
Si el keynesianismo quebró cuando el crecimiento de la productividad empezó a descender, el
paradigma neoliberal se agotó cuando las ganancias de eficiencia en el funcionamiento del
sistema económico tocaron techo y, ante la desregulación que se había practicado en el
sistema financiero, las políticas monetarias expansivas llevadas a cabo por los bancos centrales
sólo sirvieron para aumentar el endeudamiento de familias y empresas y provocar una burbuja
inmobiliaria y financiera de colosal magnitud.
Desde este punto de vista, el confiar en los déficits públicos o en el aumento de la oferta
monetaria como posibles salidas a la crisis son soluciones fuertemente voluntaristas que,
probablemente, no surtirán un efecto duradero y sostenible. El pretender alcanzar altas tasas
de crecimiento depende, como ya hemos dicho en ocasiones anteriores
(http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2011/09/rio-arriba-o-cual-es-el-origen-de.html,
http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/02/el-cambio-tecnologico-la-madre-de-
todos.html) del aumento de la productividad total de los factores y dicho aumento está
relacionado con la incorporación de nuevas tecnologías y, en las últimas décadas, no se ha
producido la irrupción de tecnologías fuertemente innovadoras que hayan supuesto saltos
radicales. En la medida en que ello sólo pueda dar lugar a crecimientos moderados de la
economía en el futuro inmediato (http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2014/04/ciclo-
economico-y-estrategia-empresarial.html), el asumir niveles progresivamente elevados de
endeudamiento público o confiar en una expansión prolongada para conseguir una
recuperación de los ingresos públicos se antoja demasiado arriesgado si se quiere garantizar la
sostenibilidad de las cuentas públicas: las deudas contraídas pueden acabar siendo impagables
y la recaudación que se puede obtener con la actual situación fiscal puede ser insuficientes
para mantener las funciones esenciales de los estados.
Empezando por esto último, la estructura fiscal vigente, con un importante grado de
desfiscalización de rentas debido a la existencia de paraísos fiscales
(http://www.elconfidencial.com/tags/temas/los-papeles-de-luxemburgo-13002/), acaba
repercutiendo en una carga tributaria escasamente equitativa que acaba recayendo,
fundamentalmente, sobre las clases medias de las economías occidentales. La falta de equidad
encuentra como vía de escape en muchos casos el establecimiento de prestaciones públicas a
favor de dichas clases medias para compensar el exceso de gravamen a la que la misma se ve
sometida y por ello, en la mayoría de los casos, dichas prestaciones no resuelven los
problemas más graves de falta de recursos de los sectores más desfavorecidos, fallando, por
tanto, una de las funciones del Estado del Bienestar que se asumen como esenciales. (Un
ejemplo de ello es la deducción por compra de vivienda habitual que ha existido en la
legislación fiscal español hasta tiempos recientes: es obvio que ello beneficia a quienes tienen
suficiente poder adquisitivo como para comprar una vivienda pero quien carece del mismo y
no tiene fácil acceso al mercado inmobiliario no se puede aprovechar de una medida de esta
índole.)
Esta dinámica explica, en gran medida, cómo, durante las etapas de expansión, se ha seguido
acumulando deuda pública en términos absolutos en la mayoría de los países de las economías
occidentales. Si los déficits se redujeron o se llegó a presupuestos meramente equilibrados se
debió a que los ingresos públicos crecieron en virtud de la burbuja inmobiliario-financiera
existente por lo que, cuando ha llegado la crisis, los gobiernos apenas han tenido margen para
utilizar el presupuesto como arma contracíclica. Ello se agravó por el hecho igualmente
paradójico de que, en plena fase de crecimiento, también los bancos centrales llevaron a cabo
políticas monetarias expansivas con lo que, al inicio de la recesión, los instrumentos
tradicionales de las políticas de estabilización estaban agotados y carecían de margen para
luchar contra la crisis. Desde el punto de vista de las políticas de oferta, la desigual distribución
de la carga tributaria supone un hecho que añade un fuerte elemento de ineficiencia a los
sistemas económicos a lo que se añade el exceso de funciones que han ido acumulando los
estados, lo cual deriva en intervencionismos excesivos y en hipertrofias regulatorias que
tienden a crear sistemas económicos rígidos y encorsetados, todo lo cual reduce aún más la
modestas tasas de crecimiento que se pueden alcanzar en las circunstancias actuales.
En este contexto, las alternativas que se dibujan en el horizonte se basan, desgraciadamente,
en un exceso de ideologización que suponen una burda simplificación de los remedios para
solucionar los problemas actuales. El movimiento del Tea Party en Estados Unidos, el avance
en las encuestas del Frente Nacional en Francia o del UKIP en Gran Bretaña, el triunfo de Syriza
en Grecia, los importantes resultados electorales conseguidos por el Movimiento Cinco
Estrellas de Bepp Grillo en Italia o el auge de Podemos en España , dentro de las sustanciales
diferenciales que existen entre todas estas formaciones políticas, son ejemplos de cómo, ante
una realidad compleja, están ganando terreno las opciones que enfocan la realidad desde un
prisma esencialmente doctrinario.
En realidad, el problema de las ideologías actuales es que hunden sus raíces en el pasado y, en
última instancia, su utilización sistemática supone utilizar herramientas del siglo XIX para
solucionar problemas del siglo XXI. El conjunto de medidas que podrían racionalizar el sector
público y que, de paso, podrían conllevar que este encontrara mejor encaje en un modelo
sensato y coherente de recuperación incluiría unas que podrían inscribirse dentro de un marco
de izquierdas y otras que podrían inscribirse en un marco de derechas, superando las
estrechas visiones ideológicas que se van convirtiendo en predominantes en el panorama
político actual.
Así, desde el punto de vista tributario, habría que luchar contra la existencia de paraísos
fiscales que permiten a las grandes fortunas y a las grandes corporaciones desfiscalizar una
parte importante de sus rentas. Ello permitiría reducir la carga tributaria que soportan las
clases medias y, aparte de ser un factor reactivador de la economía, mejoraría la eficiencia
global del sistema económico al introducir mayor equidad en el reparto fiscal.
Sin embargo, desde el punto de vista interno de las economías, sería necesario desregular y
mejorar los marcos para los emprendedores y el desarrollo de nuevos proyectos, con el fin de
que la actividad empresarial encontrara menos obstáculos para su desenvolvimiento (como ya
vimos en su momento, un mayor grado de libertad económica no es incompatible con un
mayor nivel de justicia social, sino, más bien, todo lo contrario:
http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/01/espana-y-el-indice-de-libertad.html). No
obstante, hay que dejar clara la necesidad de marcar una excepción tajante a este principio
general: habría que realizar una amplia revisión de las regulaciones que afectan a todo el
sistema financiero con el fin de frenar el carácter desestabilizador que este ha acabado
teniendo sobre todo el sistema económico. Reconducir todo el sector financiero a un peso que
sea razonable dentro del conjunto de la economía debería ser una de las principales
prioridades en los próximos años. No es una tarea que podrá ser realizada en un corto período
de tiempo pero que, si no se empieza a abordar con carácter inmediato, conlleva el riesgo de
que la economía financiera acabe sometiendo y engullendo a la economía real y esta pierda
toda autonomía y margen de maniobra, de forma que, a largo plazo, los países occidentales
perderían buena parte de su dinamismo y de su capacidad industrial y tecnológica (una
experiencia que analizamos en este sentido fue la de Islandia en el período 2003-2008:
http://eldedoeneldato.blogspot.com.es/2013/04/islandia-mito-y-realidad-ii.html).
Desde el punto de vista de las funciones asumidas por los estados, habría que dar prioridad a
lo que son sus funciones básicas (orden público, justicia, infraestructuras, pensiones, sanidad,
educación…) y lograr que las mismas sean ejercidas con rigor y eficacia y se debería prescindir
de partidas de gasto y de intervenciones que, sin otro objetivo, la mayoría de las ocasiones,
que de ofrecer ante el electorado la imagen de que los gobiernos se preocupan de
determinados problemas y que su actuación es básica para cumplir con determinados
objetivos, tienen, la mayoría de las veces, resultados más contraproducentes que positivos.
Evidentemente, la clase política en los países occidentales busca el voto de los electores y, por
ello, pretende erigirse en salvadoras de la sociedad y solucionadora indispensable de sus
problemas. Sin embargo (y ahí entramos en el nivel axiológico), ello requiere de un cambio de
mentalidad que acepte que los estados deben cumplir con sus funciones básicas y no acumular
cometidos que acaban provocando una actuación deslavazada y estéril de los gobiernos, que
abarcan muchos más objetivos de los que pueden alcanzar.
El cambio de mentalidad también debe permitir aceptar que muchos de los problemas a los
que nos enfrentamos (como, por ejemplo, el terminar con los mecanismos de evasión fiscal)
sólo pueden ser resueltos en un marco supranacional, lo cual requiere de un cambio
trascendental en las arquitecturas institucionales. Al mismo tiempo, las nuevas estructuras
supranacionales creadas deben evitar en la misma tentación de acumular funciones que vayan
más allá de los fines para los cuales se vayan a crear y no cometer el mismo error que se ha
cometido en la Unión Europea, cuyo marco de competencias ha crecido desmesuradamente
hasta el punto de convertirse en una enorme estructura burocrática cuya finalidad no es
claramente percibida por los ciudadanos europeos.
El sábado 31 de enero, Juan Carlos Rodríguez Ibarra, expresidente de la Comunidad Autónoma
de Extremadura ha publicado un artículo en www.elconfidencial.com bajo el título de “El
dilema” (http://blogs.elconfidencial.com/espana/en-nombre-de-la-rosa/2015-01-31/el-
dilema_652552/), en el que argumenta que el éxito de Syriza en Grecia se debe a unas políticas
de austeridad erróneas y que “la Unión Europea (…) no tendría más remedio que dar cierta
chance (…) a una nueva política que devolviera la confianza de los ciudadanos en lo que fuera
la gran conquista de Europa tras la el desastre de la Segunda Guerra Mundial, es decir, en la
democracia y en la red de seguridad que tendieron los estados para que fuera cual fuera la
suerte de los ciudadanos, a ninguno se les privara de una educación de calidad, gratuita y
obligatoria, de una sanidad universal, gratuita y de calidad y de una pensión digna garantizado
por el Estado para todos”.
Si analizamos los datos de EUROSTAT (como lo hicimos en la serie sobre el sector público a la
que hicimos referencia en el anterior post), podemos llegar a unas conclusiones curiosas si
utilizamos como criterio el argumento expuesto en el anterior párrafo. Porque el problema, en
el fondo, no estaría, necesariamente, en las partidas que Juan Carlos Rodríguez Ibarra
menciona. Si sumamos el peso que las mismas suman en relación al PIB y lo comparamos con
el peso del gasto público total para el ejercicio 2010, vemos claramente que existe un amplio
margen que no permite concluir que el problema reside en ellas. (En vez del gasto en
pensiones, utilizamos como referencia el de protección social.)
(*) Datos de Irlanda corresponden a 2009.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT
Podemos ver que en el conjunto de la Unión Europea, las políticas sociales representan el
32,9% del PIB frente a un gasto total del 50,7% del PIB, existiendo, por tanto, una diferencia de
17,8 puntos. Hay países como Bélgica, en los que la diferencia es de 19,5 puntos, como
Portugal en los que es de 19,3 puntos y como Grecia (sí, sí, Grecia) en los que la diferencia es
de 21 puntos.
Si atendemos a lo que suman las partidas que estamos analizando en relación al gasto total, las
conclusiones son parecidas.
(*) Datos de Irlanda corresponden a 2009
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de EUROSTAT
El problema no reside esencialmente en las políticas sociales sino en unas estructuras
elefantiásicas que deben ser racionalizas, reformuladas y rediseñadas. Pero una clase política
que quiere que toda la vida social gire en torno a ella para mantener y reforzar su poder y una
burocracia absolutamente reacia a los cambios están impidiendo, entre otros factores, que se
adopte la estrategia adecuada.
En definitiva, la disyuntiva en la que actualmente nos encontramos es en seguir tal como
estamos con una peligrosa inercia burocrática y esclerotizante, dejarnos llevar por ideologías
demagógicas y populistas que simplifican peligrosamente la realidad a afrontar y sus posibles
soluciones o adoptar un conjunto de medidas coherentes que permitan mejorar la situación
existente. Es innegable que las fuerzas políticas entre las que previsiblemente se dirimirá el
poder en los próximos años y las tendencias de opinión a nivel social no parecen apuntar a la
tercera línea indicada. Sin embargo, sin plantear el problema con rigor y con objetividad, será
imposible solucionarlo.
Espero que con esta larga serie haya sido capaz de explicar que no siempre se adoptan las
soluciones más racionales y que, cuando existe la intención de adoptarlas, el proceso político
es lo suficientemente complejo como para que haya desviaciones que, a largo plazo, acaban
por derribar el modelo establecido. En consecuencia, a día de hoy no tenemos seguridad de
que se elija el camino correcto. Pero sin una reflexión sensata y profunda sobre cuál debería
ser ese camino, no habrá opción alguna de recorrerlo. En este sentido, los economistas
deberíamos saber analizar los problemas con la suficiente objetividad como para no limitarnos
a defender una determinada opción ideológica sino a ayudar a determinar el conjunto de
medidas que pueden generar efectos económicos positivos, con independencia de cuál pueda
ser la procedencia de las mismas. Igualmente, deberíamos criticar todas aquellas propuestas
que carecen de un nivel mínimo de rigor y solidez para evitar, en la medida de nuestras
posibilidades, que acaben por llevarse a cabo. En un momento crítico como el que estamos
viviendo, es crucial no inclinarse por opciones que, antes de abordar con seriedad los
problemas que afrontamos, toman la senda fácil de la demagogia y el simplismo. Si evitamos
esta tentación, lograremos eludir problemas perfectamente evitables para el conjunto de la
ciudadanía.