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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
ASPECTOS JURÍDICOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL BRASILEIRO: UMA
ANÁLISE DO CONFLITO DE COMPETÊNCIA PARA LICENCIAR.
AUGUSTO CESAR CHAVES DE ANDRADE JUNIOR
Fortaleza – CE
2008
AUGUSTO CESAR CHAVES DE ANDRADE JUNIOR
ASPECTOS JURÍDICOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL BRASILEIRO: UMA
ANÁLISE DO CONFLITO DE COMPETÊNCIA PARA LICENCIAR.
Monografia apresentada à Coordenação do Curso de Graduação em Direito, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito. Orientadora: Sarah Carneiro Araújo
Fortaleza – CE
2008
AUGUSTO CESAR CHAVES DE ANDRADE JUNIOR
ASPECTOS JURÍDICOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL BRASILEIRO: UMA
ANÁLISE DO CONFLITO DE COMPETÊNCIA PARA LICENCIAR.
Monografia apresentada à Coordenação do Curso de Graduação em Direito, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito. Orientadora: Sarah Carneiro Araújo
Aprovada em 03/12/08
Banca Examinadora
_____________________________ Prof.ª Sarah Carneiro Araújo (Orientadora)
Universidade Federa do Ceará - UFC
_____________________________ Prof. Wiliam Paiva Marques Júnior
Universidade Federa do Ceará - UFC
_____________________________ Bel.ª Ana Stela Vieira Mendes
Fortaleza – CE
2008
Resumo
Expõe o licenciamento ambiental e o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, para
depois avaliar o conflito de competência que pode ocorrer quando órgãos ambientais
de diferentes esferas federativas manifestam o interesse em presidir o procedimento
de licenciamento. Trata do conceito do Bem Ambiental e da sua classificação. Trata
das Avaliações de Impactos Ambientais, e avaliações de impactos ambientais no
licenciamento ambiental. Trata da finalidade do RIMA, e seu conteúdo mínimo. Trata
da Responsabilidade Ambiental.
Palavras chave: Licenciamento ambiental, Conflito de competência, Estudo Prévio
de Impacto Ambiental, Relatório de Impacto ambiental.
Abstract
Exposes the environmental licensing and Preliminary Study of Environmental Impact,
and then evaluate the conflict of competence that can occur when environmental
agencies in different spheres federative have expressed interest in chairing the
licensing procedure. This concept of the Environmental Goods and its classification.
This Assessment of Environmental Impacts, and assessments of environmental
impacts on environmental licensing. This purpose of RIMA, and its minimum content.
This Environmental Liability.
Key words: Environmental licensing, conflict of jurisdiction, Preliminary Study of
Environmental Impact, Environmental Impact Report.
ÍNDICE
RESUMO..................................................................................................................... 4
INTRODUÇÃO ............................................................................................................ 7
1 – BEM AMBIENTAL................................................................................................. 9
1.1 – BONCEITO......................................................................................................... 9
1.2 – NLASSIFICAÇÃO............................................................................................... 10
2 – AVALIAÇÃO DE IMPACTOS AMBIENTAIS - AIA ............................................ 12
2.1 – 2MPACTO AMBIENTAL – BONCEITO .................................................................... 13
2.2 – NRINCÍPIO DA PREVENÇÃO, PRECAUÇÃO OU CAUTELA......................................... 14
2.3 – RECAUÇNO LICENCIAMENTO AMBIENTAL.............................................................. 14
3 – LICENCIAMENTO AMBIENTAL, EPIA/RIMA E RAIAS .................................... 16
3.1 – 6STUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL - BIEN .............................................. 16
3.1.1 – Introdução .............................................................................................. 16
3.1.2 – Definição de MA, IA e a finalidade do EPIA. .......................................... 18
3.1.3 – Procedimento administrativo do EPIA/RIMA.......................................... 19
3.1.4 – Competência para exigir o EPIA/RIMA .................................................. 20
3.1.5 – Discricionariedade na exigência do EPIA/RIMA .................................... 21
3.1.6 – RAIAS..................................................................................................... 22
3.1.7 – Ampla aplicabilidade do EPIA ................................................................ 22
3.1.8 – Atividades Sujeitas ao EPIA/RIMA......................................................... 23
3.1.9 – Exigibilidade do EPIA/RIMA ................................................................... 24
3.1.10 – EPIA: diretrizes, atividades técnicas mínimas, conteúdo mínimo ........ 25
3.2 – BIE N............................................................................................................. 27
3.2.1 – Finalidade............................................................................................... 27
3.2.2 – Conteúdo mínimo ................................................................................... 27
3.3 – BICENCIAMENTO AMBIENTAL ............................................................................. 29
3.3.1 – Licenciamento Ambiental ....................................................................... 29
3.3.2 – Licença ambiental: licença ou autorização............................................. 29
3.3.3 – Competência para o licenciamento ambiental ....................................... 31
3.3.4 – Espécies de licença ambiental ............................................................... 31
3.3.5 – Prazo das licenças ................................................................................. 32
3.4 – 2 ESPONSABILIDADE AMBIENTAL ....................................................................... 34
3.4.1 – Discricionariedade na concessão da licença ambiental ......................... 34
3.4.2 – Responsabilidade do Estado (EPIA/RIMA e LA).................................... 34
4 – COMPETÊNCIA E LICENCIAMENTO AMBIENTAL.......................................... 37
4.1 – 7 OMPETÊNCIA MATERIAL.................................................................................. 37
4.2 – MOMPETÊNCIA SUPLETIVA NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL .................................. 37
4.3 – NOMPETÊNCIA E CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ........................................... 38
4.4 – DOMPETÊNCIA E A LEI Nº 6.938/81 E RES. 001/86 CONAMA........................... 39
4.5 – SOMPETÊNCIA E RES. 237/97 CONAMA......................................................... 40
4.6 – SURISPRUDÊNCIA............................................................................................. 44
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 49
REFERÊNCIAS......................................................................................................... 51
GLOSSÁRIO ............................................................................................................. 52
7
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por objetivo tratar da problemática acerca da
competência para processar e conceder a licença ambiental pressuposto necessário
para a execução de obras e exercício de atividades, que venham a usar recursos
naturais ou que ofereçam potencial risco de dano ambiental.
Na elaboração deste trabalho será adotada doutrina de Luís Paulo
Sirviskas, Celso Antonio Pacheco Fiorillo, Antonio Inagê de Assis Oliveira, Paulo
Afonso Leme Machado e Curt e Terence Trennepohl.
Para tratar do tema será feita uma breve análise das questões
preliminares e de fundamental importância, com o Bem Ambiental, a Avaliação de
Impactos Ambientais, o Estudo Prévio de Impacto Ambiental e seu Relatório de
Impacto Ambiental, e o Licenciamento Ambiental, para daí abordar o tema de forma
conclusiva.
Ao tratar do conflito de competência para o licenciamento ambiental será
de fundamental importância a analise das normas que regulam o procedimento do
licenciamento e o Estudo de Prévio de Impacto Ambiental, ou seja, as Resoluções
001/86 e 237/97 do Conselho Nacional de Meio Ambiente, a Lei Ordinária 6.938/811,
e principalmente a Constituição Federal de 1988.
Almeja-se com este trabalho tratar da competência para o licenciamento
ambiental, levantando quais são os órgãos ambientais que detém a competência
para o licenciamento e quais os critérios para solução de tais conflitos.
Este estudo justifica-se pela importância que tem o licenciamento
ambiental na sociedade contemporânea, já que o desenvolvimento sustentável na
atual ordem constitucional é o desenvolvimento econômico com a proteção do meio
ambiente. E, para o licenciamento ambiental seja célere, eficaz e não se torne um
mecanismo de entrave ao desenvolvimento, ele deverá ser claro e objetivo. Dessa
1 Com as alterações das Leis nº 7.804/89, 8.028/90, 9.960/00, 9.966/00, 9.985/00 e 10.165/00.
8
forma, a temática em questão abordara um assunto de crucial importância: o conflito
de competência para processar e conceder a licença ambiental.
Além da pesquisa a ser desenvolvida com as obras dos já citados, será
realizada uma pesquisa de jurisprudência sobre qual o elemento determinante para
afixação da competência entre os órgãos ambientais.
9
1 – Bem Ambiental
1.1 – Conceito Sirvinskas conceitua patrimônio como “um conjunto de bens apropriável
economicamente, permitindo-se várias adjetivações”2. É considerado uma
universalidade, podendo abranger os bens materiais e imateriais, bens indisponíveis
e disponíveis, e relações jurídicas com conteúdo econômico.
Podem ser consideradas espécies de patrimônio, p. ex.: a) patrimônio
privado - é pertencente ao particular, podendo ser adquirido, mediante transação,
geralmente entre particulares (negócio jurídico); b) patrimônio público - é aquele
pertencente ao Poder público, geralmente classificado como de uso especial,
dominical ou de uso comum do provo; c) patrimônio mínimo - integra o bem
personalíssimo relacionado à dignidade da pessoa humana, p. ex.: nome e a honra;
d) patrimônio nacional é aquele presente no art. 225, §4º da CF, a Floresta
Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal mato-grossense
e Zona Costeira.
Na época da criação do Código Civil de 1916 não havia a noção de direito
ambiental, muito provavelmente devido a sua abundância na natureza,
conseqüentemente não existia a preocupação com a sua proteção. Sendo desta
forma res nullius3, pois como eram os bens classificados como bens públicos ou
privados, os que não estivessem nessas categorias adquiriam a condição de res
nullius. Desta forma qualquer pessoa poderia apropriar-se desde que não
estivessem sobre propriedade privada.
Com a evolução da sociedade e econômica a res nullius passa a ter valor
econômico relevante, torna-se patrimônio podendo ser aviado economicamente.
Esta patrimonialização da natureza leva à sua fragmentação em microssistemas dos
2 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008. p.43. 3 cf. SIRVINSKAS. Idem, p.43.
10
bens ambientais, como a água, as florestas, o solo, o ar, os minérios, os animais a
biodiversidade entre outros.
Sirvinskas defende a tese de que a “patrimonialização e fragmentação
dos bens ambientais colocam em riso o sistema ecológico como um todo”4. Percebe-
se que o autor vislumbra: a) existência de um conjunto de bens ambientais, como
ele muitos outros entendem dessa forma; e b) a possibilidade de os bens ambientais
integrarem um patrimônio. Porém, for fim, o autor afirma que na integralidade o bem
ambiental é inapropriável.
A noção de bem ambiental presente na Constituição Federal de 1988 é
um conceito novo em nosso Direito, segundo o autor, essa nova ótica torna sua
classificação impossível de acordo com o sistema clássico, que separa os bens
entre públicos ou privados. Os bens públicos classificavam-se em: a) de uso
especial; b) ou dominical (bens disponíveis); c) de uso comum do povo (bens
indisponíveis). Já os bens privados podem ser adquiridos pela transação.
1.2 – Classificação Uma possível classificação dos bens é aquela apresentada no Código
Civil de 2002: a) considerados em si mesmos – imóveis e móveis (arts. 79 a 81),
bens fungíveis e consumíveis (arts. 85 a 86), bens divisíveis e indivisíveis (art.s 87 e
88), e coisa singulares e coletivos (arts. 89 a 91); b) bens reciprocamente
considerados – os bens e seus acessórios (arts. 92 a 97); c) bens públicos e
particulares (arts. 99 a 103); d) coisas que estão fora do comércio (art. 69); e) bens
de família (arts. 1711 a 1722).
Sirvinskas entende incompleta a classificação presente no CC, pois não
leva em consideração a função social da propriedade que incorpora metas sociais
difusas passando o proprietário a ter encargos que se distancia da propriedade
clássica. Sendo desta forma necessária a “reclassificação dos bens em: a) bens
4 SIRVINSKAS. Idem, p. 44.
11
públicos (dominicais, especiais e quase-públicos); b) bens privados (de uso, de
consumo e de produção); e c) bens ambientais (bem de uso comum do povo ou
difuso).”5 Tem por fim esta classificação à conservação dos bens ambientais.
Parece razoável entender a classificação dos bens entre públicos e
privados, pertinente ao direito privado, que através desta classificação aparenta
separar o interesse sobre os bens entre público ou privado. Além de não conferir o
domínio do bem ambiental a nenhum ente público, diferentemente do que faz a
Constituição no art. 20.
Como Sirvinskas sustenta, os bens ambientais são suscetíveis de serem
apropriados através do que ele chamou de “patrimonialização”, assim este bem
poderá estar entre os bens públicos ou privados, a depender de quem detém
domínio sobre ele, desta forma um bem ambiental poderá ter característica que o
colocam entre os bens privados, e outro entre os bens públicos, não perdendo o
bem ambiental a sua natureza por ser considerado bem privado ou público.
De qualquer forma bem privado ou público a função social função social
da propriedade impõe o proprietário do bem ambiental o dever de conservá-lo
5 SIRVINSKAS. Idem, p.45.
12
2 – Avaliação de Impactos Ambientais - AIA Os métodos AIA são “instrumentos colocados à disposição do
empreendedor, público ou privado, para apoio de sua decisão sobre a execução ou
não de um empreendimento, assim como, no caso positivo, a melhor maneira dele
ser implementado”6.
Neste caso o termo “empreendimento” é usado em seu sentido, mais
amplo, sendo, qualquer ação que se deseje internar que possa ter influência sobre o
meio ambiente.
Sendo a definição legal de meio ambiente “o conjunto de condições leis,
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas”7, percebe que qualquer ação humana gera
efeitos ao meio ambiente. Assim, qualquer ação humana pode ser objeto de uma
avaliação de impacto por ela causada no meio ambiente. Nas ações mais
corriqueiras a avaliação de impacto ambiental, pela sua simplicidade e abrangência
dos efeitos, é mais intuitiva. Porém, quanto mais complexa torna-se a atividade
humana, tanto pela dimensão ou tecnologia usada, mais complexa será a avaliação
das conseqüências sobre o equilíbrio ambiental.
Para a adequada avaliação de impactos ambientais é necessário que se
conheça o ambiente onde a atividade humana será realizada, tendo noção sobre as
suas características, para que se tenha uma adequada noção sobre a
vulnerabilidade desse ambiente. Também, é extremamente necessário o
conhecimento sobre o empreendimento que será realizado no local, para, por fim,
simular quais seriam as conseqüência desta atividade naquele ambiente, para daí
avaliar a conveniência de sua execução, e oferecer alternativas para o projeto.
Nesse sentido, Antonio Inagê de Assis Oliveira:
Quanto mais complexa a ação ou conjunto de ações, maior a necessidade de criteriosa avaliação de suas conseqüências. Portanto, é de uma obviedade gritante que, para cumprimento dos princípios da Política Nacional do Meio Ambiente, traduzidos no mandamento constitucional que impôs ao Poder Público e à coletividade o dever de defender e preservar o
6 OLIVEIRA, Antonio Inagê de Assis. Introdução à Legislação Ambiental Brasileira e Licenciamento Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 401/402. 7 BRASIL. Lei nº 6.938/81, art. 3, I.
13
meio ambiente, é necessário que toda a ação projetada, seja ela governamental ou privada, deve ser precedida de uma avaliação da conseqüência ambiental que poderá causar.8
A Lei 6.938/81 que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente inseriu a
avaliação de impactos ambientais como um de seus “Instrumentos”.
O emprego de “impactos ambientais” no plural torna a expressão
indefinida, devendo ser um instrumento utilizado em várias circunstancias diferentes,
não limitando a aplicação desses métodos as atividade ou obras, ma também às
conseqüências de projeto s complexos, planos ou políticas setoriais.
A Constituição Federal no art. 225, § 1º, IV, usou “impacto” no singular
para referir-se especificamente ao estudo prévio de impacto ambiental, que devendo
ser prévio a “instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradação do meio ambiente”. Com isto se quer dizer que este estudo
deverá preceder a emissão da primeira licença das três que constituem o
licenciamento ambiental. Porém, este dispositivo não limita a administração exigir do
empreendedor, a qualquer tempo, outros estudos de avaliação de impacto
ambiental, durante a evolução ou execução do empreendimento, desde que entenda
necessário.
2.1 – Impacto Ambiental – Conceito A Res. 001/86 do CONAMA, conceitua o que é o impacto ambiental para
efeitos legais:
Art. 1º Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem: I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população; II - as atividades sociais e econômicas; III - a biota; IV- as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V - a qualidade dos recursos ambientais.
A palavra impacto em português tem uma conotação negativa, com o
sentido de choque, colisão. Daí uma noção de que o impacto ambiental é algo
8 OLIVEIRA. Idem, p. 402.
14
negativo. Como é possível notar o citado artigo utiliza o termo “afetem” que é neutro.
Para o direito ambiental o sentido mais adequado da expressão “impacto ambiental”
é:
Impacto ambiental é a estimativa ou o julgamento do significado e do valor do efeito ambiental para os receptores natural, socioeconômico e humano. Efeito ambiental é a alteração mensurável da produtividade dos sistemas naturais e da qualidade ambiental resultante de uma atividade econômica9.
Sendo assim, impacto ambiental não é só os aspectos negativos para ao
meio ambiente, mas também os positivos10 que podem advir do empreendimento.
Um estudo bem dirigido pode apontar efeitos negativos, que deverão ser na medida
do possível restringidos, e os positivos, que deverão ser estimulados.
2.2 – Princípio da prevenção, precaução ou cautela A “Declaração do Rio de Janeiro” aprovada em 1992 pela Conferencia
das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, no Rio de Janeiro,
traz em seu texto um total de 27 princípios. O Princípio 15 diz:
De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.11
Tal princípio “consiste na ação antecipada diante do risco do perigo”12 de
dano ambiental. Este princípio rege as avaliações de impactos ambientais, já que
estas visam a previsão de danos que podem vir a ocorrer ao MA.
2.3 – A AIA no Licenciamento Ambiental O licenciamento ambiental de qualquer obra ou atividade
necessariamente exige uma avaliação de impacto ambiental. O Decreto nº
9 OLIVEIRA. Idem, p. 405. 10 BRASIL. Res. 001/86 CONAMA, art. 6º, II. 11 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 63. 12 MACHADO. Idem, p. 64.
15
99.274/90, em seu art. 17 e parágrafos, criou a figura do “estudo de impacto
ambiental” - EIA e do “relatório de impacto ambiental” - RIMA.
Conforme Antonio Inagê EIA é o estudo de impacto ambiental que:
constitui-se em um conjunto de relatórios técnicos elaborados por especialistas nas respectivas áreas, destinados a instruir tecnicamente o processo de licenciamento, dissipando dúvidas dos analistas e esclarecendo-os quanto a pontos obscuros tanto processo industrial a ser empregado (quando for o caso), como, (sempre) das conseqüências ambientais e socioeconómicas que a implantação e operação de um empreendimento acarretará13
Já o RIMA é o relatório de impacto ambiental que:
destina-se ao esclarecimento do público; deve ser vazado em linguagem facilmente compreensível por seus destinatários, ilustrado com recursos audiovisuais para aumentar a exata percepção, principalmente pelos habitantes da área de influência do empreendimento, das conseqüências ambientais que advirão da possível implantação do empreendimento sob licença14.
Então, é possível chegar à conclusão de que o estudo de impacto
ambiental é uma espécie de avaliação de impactos ambientais, ambos fazem parte
Política Nacional do Meio Ambiente.
Portanto, percebe-se que o estudo de impacto ambiental é uma espécie
de avaliação de impactos ambientais da Política Nacional do Meio Ambiente.
Neste trabalho, em função do tema e sua delimitação, a única espécie de
avaliação de impactos ambientais que será tratada é o estudo de impacto ambiental.
13 OLIVEIRA. Idem, p. 410. 14 OLIVEIRA. Idem, p. 410.
16
3 – Licenciamento Ambiental, EPIA/RIMA e RAIAS 3.1 – Estudo Prévio de Impacto Ambiental - EPIA
3.1.1 – Introdução
A legislação anterior à Constituição de 1988 só faz menção ao EIA
(Estudo de Impacto Ambiental), algumas normas posteriores e alguns doutrinadores
também o fazem, é importante notar que este estudo é o estudo previsto no art. 225,
§1º, IV da Constituição, atualmente mencionado como EPIA (Estudo Prévio de
Impacto Ambiental).
Como já discutido anteriormente, no capítulo referente ao AIA, a
legislação brasileira dotou o LA15, de uma ferramenta extremamente útil, e
indispensável em certos casos, denominada Estudo Prévio de Impacto Ambiental -
EPIA.
O EPIA existe para concretizar o princípio da prevenção, é um dos mais
importantes instrumentos de proteção do MA. Tem essência preventiva e compõe
uma das etapas do LA, no caso de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradação do MA.
O EPIA é um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.
Como já dito, é instrumento de natureza preventiva, utilizado pela administração
pública na prevenção de danos ambientais, materializando o princípio da prevenção.
Desta forma é dever do poder público "exigir, na forma da lei, para instalação de
obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio
ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”16 (grifo
nosso)
Será exigido o EPIA quando atividade for considerada como
potencialmente causadora de significativa degradação ambiental. A Res. 001/86
CONAMA em seu art. 2º elenca uma rol exemplificativo de atividades sujeitas ao
15 Ambos, AIA e EPIA são instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. Lei nº 6.938/81, art. 9º, III e IV. 16 BRASIL. Constituição Federal de 1988, art. 225, § 1º, IV.
17
EPIA. A Res. 237/97 CONAMA trás em seu Anexo I rol de atividades sujeitas ao
mesmo procedimento.
É importante ter noção do que é Significativa degradação ambiental é
segundo Sirvinskas: “toda modificação ou alteração substancial e negativa do meio
ambiente, causando prejuízos extensos à flora, à fauna, às águas, ao ar e à saúde
humana”17. Neste ponto, é preciso perceber que o conceito do autor destaca que
degradação ambiental é uma alteração negativa (o sentido denotativo de
degradação pressupõe algo negativo18), assim entende-se que degradação
ambiental é espécie de impacto ambiental, visto que este é uma modificação do MA
que não necessariamente será negativa, mas poderá, a depender das
circunstancias, ser negativa.
Segundo Fiorillo esse instituto é originário do ordenamento jurídico
americano, “tomado de empréstimo por outros países, como a Alemanha, a França
e. por evidência, o Brasil”19. No Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988, o
EPIA foi elevado ao nível constitucional, anteriormente, previsão semelhante só
havia no art. 9º, III da Lei nº 6.938 que estabeleceu a Política Nacional do Meio
Ambiente, mesmo assim o instituto dessa norma diferia em aspectos substanciais do
EPIA constitucional, já que não havia exigência de conteúdo mínimo, e não havia
previsão que tal estudo fosse prévio ao desenvolvimento do empreendimento.
Para o LA é preciso verificar, primeiramente, qual a influência que a
atividade ou instalação trará para o ambiente circunvizinho, para em seguida
licenciar o empreendimento. Por isto, a avaliação do impacto ambiental deverá
preceder a decisão de instalação e operação de um empreendimento, seja qual for,
caso contrário, não haverá como atender os postulados constitucionais e da Política
Nacional do Meio Ambiente.
17 SIRVINSKAS. Idem, p. 149. 18 Dicionário Houasis, no verbete “degradação”: “4 destruição, estrago, devastação (...) d. ambiental esgotamento ou inutilizarão de um recurso renovável devido a sua utilização em ritmo maior do que o de sua reposição natural”. 19 cf. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 7. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 85.
18
É importante frisar que nos termos do art. 4º da Lei nº 6.938/81, "a Política
Nacional do Meio Ambiente visará à compatibilização do desenvolvimento
econômico com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio
ecológico", como também "à preservação e restauração dos recursos ambientais
com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para
a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida"
3.1.2 – Definição de MA, IA e a finalidade do EPIA.
A lei 6.938/81 em seu art. 3º define o meio ambiente, degradação da
qualidade ambiental, poluição, poluidor e recursos ambientais. Para este trabalho a
definição que nos é útil é a primeira: “meio ambiente, o conjunto de condições, leis,
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e
rege a vida em todas as suas formas”20.
A definição de Impacto ambiental também é legal, desta vez na Res. n.
001/86 CONAMA, no art. 1º, da, segue abaixo:
"qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem: I — a saúde, a segurança, e o bem-estar da população; II — as atividades sociais e econômicas; III — a biota; IV — as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; V — a qualidade dos recursos ambientais"
Há também a definição na Res. 237/97 CONAMA do impacto ambiental
regional: “é todo e qualquer impacto ambiental que afete diretamente (área de
influência direta do projeto), no todo ou em parte, o território de dois ou mais
Estados”21. Definir o que é impacto ambiental regional é importante para o estudo da
competência dos entes federados para exigir e licenciar as atividades elencadas no
Anexo I da citada resolução.
20 BRASIL. Lei nº 6.938/81, art. 3º, I. 21 BRASIL. Res. 237/97 CONAMA, art. 1º, IV.
19
Agora, quanto a finalidade do EPIA, primeiramente, pertine evidenciar um
ponto levantado pelos Trennepohl, que o EPIA “não se destina a tornar possível o
licenciamento ambiental, isto é, sua finalidade não é justificar o empreendimento em
face da legislação ou das exigências dos órgãos ambientais”22. Elaborar um estudo
ambiental com intuito de tornar possível um empreendimento, obra ou atividade é
corromper o seu objetivo.
Na linha do que vai acima, segue crítica feita pelos doutrinadores à forma
como, as vezes, é conduzido o EPIA:
Infelizmente, o que se tem visto em muitas oportunidades são estudos ambientais que mais parecem defesas prévias do empreendimento contra as normas ambientais, inclusive mediante a omissão de dados e informações relevantes com a finalidade de conseguir as licenças ambientais. Diante dessa prática, muito mais comum do que se imagina, os órgãos ambientais muitas vezes não conseguem cumprir a liturgia dos prazos imposta pelo art. 10 da Resolução Conama 237/97, restando-lhes a pecha de entravar o progresso e o desenvolvimento23.
O EPIA é a avaliação, por meio de estudos realizados por uma equipe
multidisciplinar, do local onde o postulante pretende estabelecer o seu
empreendimento, causador de significativa degradação ambiental, procurando
ressaltar os aspectos negativos e/ou positivos dessa intervenção humana. O estudo
tem por finalidade analisar a viabilidade ou não do empreendimento, apresentando
alternativas que poderiam ser adotadas para minimizar o impacto ao MA.
3.1.3 – Procedimento administrativo do EPIA/RIMA
O licenciamento ambiental envolve diversas etapas e personagens. São
fazes do licenciamento ambiental a Licença Prévia – LP, Licença de Instalação – LI
e Licença de Operação – LO. São personagens o órgão público ambiental, o
empreendedor da obra ou atividade, a equipe técnica multidisciplinar, e o legítimo
interessado.
22 TRENNEPOHL, Curt. TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento ambiental. 2. ed. Niterói: Impetus. p. 35. 23 TRENNEPOHL. Idem.
20
O pedido de licenciamento deve ser público para que possa haver a
partição dos legitimados. Essa publicidade é uma garantia constitucional prevista no
art. 225 §1º, IV e 5º, XXXII ambos da CF, também prevista no art. 10, §1º da Lei nº
6.938/81. A publicidade será feita através da publicação do pedido de licenciamento
ou de revisão da licença no Diário Oficial e em jornal local de grande circulação, na
forma da Res. nº 006/86 CONAMA.
É na audiência pública que se dará a participação popular no processo de
licenciamento através de críticas ou sugestões aos pontos analisados pela equipe
técnica multidisciplinar.
O licenciamento ambiental existe para materializar o princípio da
prevenção e precaução, prevendo e adiantando os possíveis danos a serem
provocados pela atividade ou obra, a fim de prevenir ou remediar os danos a serem
causados, ou eventualmente negar a licença se os possíveis danos forem
considerados insuportáveis. Será nula a licença concedida sem a realização do
estudo prévio de impacto ambiental, se a atividade for considerada de significativo
impacto ambiental.
Assim, verificando que a atividade ou obra é potencialmente causadora
de significativa degradação ambiental o órgão ambiental exigirá a realização do
EPIA. Na concessão da licença ambiental o órgão público não está vinculado à
analise do estudo realizado pela equipe multidisciplinar, sendo ato discricionário a
concessão da licença. Contudo, a doutrina24 recomenda que o ato discricionário seja
fundamentado para afastar quaisquer dúvidas sobre a lisura do Poder Público. Mais
adiante será tratada esta discricionariedade.
3.1.4 – Competência para exigir o EPIA/RIMA
Basicamente, a competência para exigir os estudos de impacto ambiental
está com os órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, da União, Estados, DF e
24 SIRVINSKAS. Idem, p. 153.
21
Municípios. Esta competência é a mesma para processar e conceder o pedido de
licença ambiental. Este aspecto do EPIA/RIMA e do LA será tratado no Capitulo 4
deste trabalho.
3.1.5 – Discricionariedade na exigência do EPIA/RIMA
No art. 2º da Res. 001/86 CONAMA encontra-se um rol exemplificativo
das atividades que estariam sujeitas ao EPIA. Desta forma, havia a presunção
absoluta da necessidade da realização de um EPIA para o licenciamento daquelas
atividades elencadas no rol, dentre outras que a administração entendesse
necessário.
A Res. 237/97 CONAMA trouxe no art. 2º, §1º um rol de atividades
necessariamente sujeitas ao licenciamento ambiental, sem fazer menção ao EPIA
nesse artigo. A mesma resolução exige em seu art. 3º a realização do EPIA para os
empreendimentos e atividade consideradas efetiva ou potencialmente causadoras
de significativa degradação do meio ambiente (de forma parecida com o art. 225,
§1º, IV CF), sem definir um rol de atividades sujeitas ao estudo. Desta forma a Res.
237/97 CONAMA, ao contrario da Res. 001/86, não define expressa ou de forma
exemplificada quais são as atividades sujeitas ao EPIA.
É importante salientar o entendimento de que a Constituição ao prever a
realização do EPIA para as atividades ou obras potencialmente causadoras de
significativo impacto ambiental sem definir o que é “significativo impacto ambiental”
gerou a presunção relativa de que todas as atividades ou obras são potencialmente
causadoras de significativo impacto ambiental.
Assim, para Fiorillo:
nada impede que o órgão ambiental competente para o licenciamento dispense a elaboração do EIA se verificar, pelo RAP25 ou RAIAS, que a atividade não causará um impacto significativo, podendo, todavia, exigir estudos complementares26
25 RAP em São Paulo é uma espécie de RAIAS 26 FIORILLO. Idem, p. 91.
22
Assim, em razão da presunção constitucional relativa de que toda
atividade é potencialmente causadora de significativo impacto ambiental, é
necessário o RAIAS para afastar a realização do EPIA.
3.1.6 – RAIAS
A indefinição constitucional do que seria “significativa degradação do meio
ambiente” leva a presunção relativa27 de que todas as atividades ou obras são
potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente.
Presunção relativa é aquela que admite prova em contrario, ou seja, caso não haja
prova de que o empreendimento não é causador de significativa degradação do
meio ambiente, seja qual for o empreendimento, deverá ser considerado
potencialmente causador de significativo impacto ambiental, sendo dele exigido o
EPIA para o seu licenciamento. Por conta dessa presunção existe o RAIAS.
O empreendedor deverá trazer o RAIAS no início do procedimento de
licenciamento ambiental para apreciação do órgão ambiental licenciador determinar
a execução do EPIA ou não.
No licenciamento ambiental o RAIAS é um espécie de EPIA28, devendo
ter pelo menos o conteúdo mínimo do EPIA, será elaborado por técnicos habilitados,
a fim de demonstrar a desobrigação da realização do EPIA.
3.1.7 – Ampla aplicabilidade do EPIA
Diante do fato do meio ambiente possuir um conceito multifacetado não
ficando restrito ao meio ambiente natural, Fiorillo sustenta:
Em que pese existir uma inevitável associação entre o estudo prévio de impacto ambiental e o meio ambiente natural, o EIA/RIMA não é um instrumento somente voltado a esse aspecto. Assim, é perfeitamente
27 FIORILLO. Idem, p. 89. 28 FIORILLO. Idem, p. 90.
23
aplicável às demais "partições" do meio ambiente, a saber, meio ambiente artificial, cultural c do trabalho (v., p. ex.. em face do direito de antena)29.
Vê-se que o autor visando maximizar o princípio da prevenção e
precaução a fim de minimizar a possibilidade de danos ao meio ambiente levanta a
possibilidade do EPIA ser utilizado não só para proteção do meio ambiental natural,
mas também para o meio ambiental como um todo.
3.1.8 – Atividades Sujeitas ao EPIA/RIMA
As atividades e empreendimentos sujeitos ao EPIA/RIMA para o seu
licenciamento encontram-se exemplificadas no art. 2º das Res. 001/86 CONAMA:
I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento; II - Ferrovias; III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos; IV - Aeroportos, conforme definido pelo inciso I, artigo 48, do Decreto-lei nº 32, de 18.11.66; V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos sanitários; VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV; VII - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d’água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques; VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão); IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidos no Código de Mineração; X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos; XI - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a forma de energia primária, acima de 10 MW; XII - Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos, siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos); XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI; XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental; XV - Projetos urbanísticos, acima de 100ha ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e estaduais competentes; XVI - Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, derivados ou produtos similares em quantidade superior a dez toneladas por dia.
29 FIORILLO. Idem, p. 93.
24
Parece razoável o entendimento que o artigo acima não foi revogado pelo
art. 2º, e §1º, da Res. 237/97 CONAMA, visto que este trata da exigibilidade do LA, e
conforme o citado parágrafo, que faz menção ao Anexo I da resolução, as atividades
ali elencadas são as que necessariamente dependerão do LA para iniciarem e
exercerem suas atividades. Seguindo em diante, o art. 3º, da Res. 237/97 CONAMA
apenas cuida de exigir o EPIA/RIMA quando se tratar de “empreendimentos e
atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa
degradação do meio”, concretizando em norma infraconstitucional o preceito do art.
225, §1º, IV da CF, que não um rol das atividades sujeitas ao EPIA.
3.1.9 – Exigibilidade do EPIA/RIMA
Para analisar este tópico é preciso ir ao fundamento do EPIA/RIMA no
ordenamento jurídico vigente. Encontra-se no art. 225, §1º, IV a seguinte previsão:
“exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade”. Por conta da expressão “na forma da lei”
alguns juristas julgavam haver necessidade de uma lei específica sobre a matéria.
Esta divergência foi ao tempo da promulgação da Constituição de 1988, porém, esta
posição já é fato superado. Paulo Affonso Leme Machado escreve sobre o assunto:
cumpre distinguir que na forma da lei não é a mesma coisa do que o preceituado no art. 225, parágrafo §1º II, "somente através de lei" ou no art. 225, parágrafo 6º, "definida em lei federal". "Na forma da lei" equivale a dizer de acordo com o que dispuser a legislação, pois não se restringe aos preceitos oriundos somente de uma lei, isto é, daquele instrumento necessariamente apreciado e votado pelo Poder legislativo. Ao dizer a Constituição Federal que incumbia ao Poder Público "exigir na forma da lei " (...), ela não revogou a legislação anterior que esteja em consonância com o seu texto. A Constituição nova recebe os textos anteriores que estejam em harmonia com ela e faz com que os mesmos continuem a vigorar. Portanto, com essa recuperação — assim comumente chamada — observa-se que a maioria dos textos anteriores continua existindo, com força legal 30.
Nesta linha, Oliverira entende:
30 MACHADO apud OLIVEIRA. Idem, p. 423.
25
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225, § lº, IV, refere-se especificamente à esta figura preexistente31 quando determina incumbir ao Poder Público: "exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade". Assim, apenas explicitou seu caráter prévio ao licenciamento32.
É de se salientar que o artigo 8º da Lei na 6.938/81 ao estabelecer as
competências do CONAMA determina:
Art. 8º Compete ao CONAMA: I – estabelecer (...) normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras (...); II - determinar, (...) a realização de estudos das alternativas e das possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados...33
Conforme exposto não resta dúvida que os dispositivos legais são
harmônicos com a Constituição, assim recepcionados por ela, sendo suporte para a
edição da regulamentação por parte do CONAMA. Assim, a questão continua a ser
regulada pelos parágrafos do artigo 17 do Decreto nº 99.274/90; pela Resolução
CONAMA na 001/86 (alterada pela Resolução CONAMA nº 011/86); pela Resolução
CONAMA na 006/87 (obras de grande porte); pela Resolução CONAMA nº 009/87
(audiências públicas) e bem mais recentemente pela Resolução CONAMA nº 237/97
3.1.10 – EPIA: diretrizes, atividades técnicas mínimas, conteúdo mínimo
Apesar de comumente usar-se a expressão “EPIA/RIMA”, este são
documentos distintos, sendo o primeiro o estudo propriamente dito, e o segundo
sendo uma representação daquele. Pode-se dizer que o RIMA é uma versão do
EPIA de forma simplificada e de linguagem acessível para o público, com a
finalidade de tornar eficaz os princípios da participação popular e da informação
ambiental.
O EPIA tem diretrizes mínimas presentes no art. 5º da Res. 001/86
CONAMA. Dependendo das peculiaridades do projeto e características ambientais
da área poderá o órgão ambiental Federal, Estadual e Municipal fixar características
31 A expressão “esta figura preexistente” refere-se ao “estudo de impacto ambiental”. 32 OLIVEIRA. Idem, p. 424. 33 BRASIL. Lei nº 6.938/81, art. 8, I e II.
26
extras, quando julgar necessário para a execução do EPIA. As diretrizes mínimas
são:
I - Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto; II - Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade; III - Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza; IV - Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade.
Há também atividades mínimas presentes para execução do EPIA no art.
6º daquela resolução. Novamente dependendo das peculiaridades do projeto e
características ambientais da área poderá aqueles órgãos poderão fixar instruções
extras, quando julgar necessário para a execução do EPIA. As atividades técnicas
mínimas são:
I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerando: a) o meio físico - o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os corpos d’água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes atmosféricas; b) o meio biológico e os ecossistemas naturais - a fauna e a flora, destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor científico e conômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de preservação permanente; c) o meio sócio-econômico - o uso e ocupação do solo, os usos da água e a sócio-economia, destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos. II - Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais. III - Definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas. IV - Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados.
Estas diretrizes e atividade servem para resguardar o meio ambiente, pois
se não houvessem, quaisquer estudo poderia ser considerado um EPIA, também
existem quesitos semelhantes para o RIMA, que a legislação chama de conteúdo
27
mínimo. Importante destacar que os técnicos que irão desenvolver o EPIA devem
ser habilitados e cadastrados de acordo com o art. 17 da Lei nº 6.938/81.
3.2 – RIMA
3.2.1 – Finalidade
A finalidade do Relatório de Impacto Ambiental - RIMA é tornar o EPIA
acessível ao público. Assim para dar efetividade ao princípio da informação
ambiental e participação popular, o RIMA deve ser objetivo e em linguagem
acessível (o menos técnico possível), expondo de formal simplificada e fiel o
conteúdo do EPIA. Ao fim da realização do EPIA e da elaboração do respectivo
RIMA, deverão estes dois documentos serem encaminhados ao órgão ambiental
competente para o LA.
Importante frisar que o EPIA e o RIMA devem ser realizado por equipe
técnica multidisciplinar, com formação compatível com as áreas de conhecimento
abordadas, sendo os profissionais responsáveis pelas informações contidas no
estudo. Cada membro da equipe técnicas deverá estar registrado no Cadastro
Técnico Federal de que tratar o art. 17 da Lei nº 6.9398/81.
3.2.2 – Conteúdo mínimo
Como já dito acima o RIMA tem previsão de conteúdo mínimo, encontra-
se no art. 9º da Res. 001/86 CONAMA:
Art. 9º - O relatório de impacto ambiental - RIMA refletirá as conclusões do estudo de impacto ambiental e conterá, no mínimo: I - Os objetivos e justificativas do projeto, sua relação e compatibilidade com as políticas setoriais, planos e programas governamentais; II - A descrição do projeto e suas alternativas tecnológicas e locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construção e operação a área de influência, as matérias-primas e mão-de-obra, as fontes de energia,
28
os processos e técnicas operacionais, os prováveis efluentes, emissões, resíduos de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados; III - A síntese dos resultados dos estudos de diagnósticos ambiental da área de influência do projeto; IV - A descrição dos prováveis impactos ambientais da implantação e operação da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os horizontes de tempo de incidência dos impactos e indicando os métodos, técnicas e critérios adotados para sua identificação, quantificação e interpretação; V - A caracterização da qualidade ambiental futura da área de influência, comparando as diferentes situações da adoção do projeto e suas alternativas, bem como a hipótese de sua não realização; VI - A descrição do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas em relação aos impactos negativos, mencionando aquele que não puderam ser evitados, e o grau de alteração esperado; VII - O programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; VIII - Recomendação quanto à alternativa mais favorável (conclusões e comentários de ordem geral).
Assim como o EPIA o RIMA também tem um conteúdo mínimo, para
resguardar o meio ambiente e a sociedade, pois ao final a grande parcela do público
de participará do licenciamento ambiental e durante a audiência pública usará como
fonte de informação o RIMA.
29
3.3 – Licenciamento ambiental
3.3.1 – Licenciamento Ambiental
O art. 1º, I, da Res. 237/97 CONAMA define o licenciamento ambiental
como:
Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
Assim o licenciamento ambiental tem a natureza jurídica de procedimento
administrativo, tramita parenta um órgão ambiental, e tem por objetivo a concessão
de uma licença ambiental.
3.3.2 – Licença ambiental: licença ou autorização
A definição de licença ambiental encontra-se no art. 1ª, II, da Res. 237/97
CONAMA:
ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
A licença ambiental é necessária a quem pretende exercer atividade
potencialmente poluidora, desta forma, antes de construir, instalar, ampliar e colocar
em funcionamento estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, deverá requerer
perante o órgão público competente a licença ambiental.
A ausência da licença é crime quando exercida atividade que prescinde
do licenciamento ambiental, o art. 60 da Lei nº 9.605/98 tipifica a ausência da licença
ambiental:
30
Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do território nacional, estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes: Pena - detenção, de um a seis meses, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
Discuti-se a natureza jurídica da licença ambiental, se é uma licença
administrativa ou se se trata de uma autorização. Paulo Affonso Leme Machado
defende que: “licença e autorização - no Direito brasileiro - são vocábulos
"empregados sem rigor técnico". O emprego na legislação e na doutrina do termo
"licenciamento" ambiental não traduz necessariamente a utilização da expressão
jurídica licença, em seu rigor técnico”34.
Segundo Hely Lopes Meirelles, licença é
o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular, como, p. ex., o exercício de uma profissão, a construção de um edifício em terreno próprio.35
E autorização é:
o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço, ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração, tais como o uso especial de bem público, o porte de arma, o trânsito por determinados locais, etc.36
Assim, licença ambiental difere em relação à licença administrativa na
discricionariedade, já que esta é concedida desde que o interessado cumpra todas
as exigências previstas em lei, sendo portanto ato vinculado, afastando a
discricionariedade por parte do administrador.
A CF ao tratar do livre exercício da qualquer atividade econômica dispôs
no art. 170, parágrafo único: "É assegurado a todos o livre exercício de qualquer
atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo
nos casos previstos em lei" (grifo nosso). Portanto, é razoável o entendimento que o
licenciamento ambiental será feito conforme o sistema de autorizações.
34 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 266. 35 MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2005.. p. 187. 36 MEIRELLES. Idem, p. 188.
31
Desta forma a licença ambiental tem natureza jurídica de autorização
administrativa.
3.3.3 – Competência para o licenciamento ambiental
Aqui são válidas as mesmas considerações presentes no item 3.1.4. Este
aspecto do EPIA/RIMA e do LA será tratado no Capitulo 4 deste trabalho.
3.3.4 – Espécies de licença ambiental
Existe previsão de três tipos de licenças em duas normas federais, no art.
19 do dec. nº 99.274/90 e no art. 8º da Res. nº 237/97 CONAMA, ambos com
redações muito semelhantes. Os três tipos de licenças são: Licença Prévia – LP, de
Licença Instalação – LI e Licença Operação – LO. Segue a definição das licenças de
acordo com a Res. 237/97 CONAMA:
a) a Licença Previa (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação; b) a Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante; e c) a Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas para a operação.
O parágrafo único do art. 8º da Res. 237/97 CONAMA abre a
possibilidade de o órgão ambiental expedir estas licenças isoladamente ou
sucessivamente de acordo com a natureza, características e fase do
empreendimento ou atividade.
Não se encontra expressamente nem no art. 19 do dec. nº 99.274/90 e no
art. 8º da Res. nº 237/97 CONAMA que só será possível a concessão da primeira
licença após a realização dos estudos ambientais pertinentes, e quando for o caso
32
de empreendimento potencialmente causador de significativo impacto ambiental, a
realização do EPIA.
3.3.5 – Prazo das licenças
A Res. nº 237/97 CONAMA estabelece o procedimento e os critérios para
o licenciamento ambiental, no seu art. 14 dispões que o órgão ambiental poderá
estabelecer prazos diferenciados para a análise de cada modalidade de licença em
função das peculiaridades da atividade ou empreendimento, porém fixa que o prazo
limite é de seis meses para o deferimento ou indeferimento do pedido, podendo ser
dilatado para doze meses nas hipóteses em que o objeto do licenciamento depender
da elaboração do EPIA e ou audiência pública. Fundamental notar que os prazos
são suspensos no caso de necessidade de estudos complementares ou
esclarecimento a serem prestados pelo empreendedor ou pelos responsáveis pela
elaboração dos estudos ambientais. É aqui que reside a razão da demora do
licenciamento de em muitos empreendimentos de significativo impacto ambiental37.
A mesma resolução do CONAMA disciplinas que os órgãos ambientais
poderão fixar os prazos de validade para cada tipo de licença, dentro dos limites
mínimo e máximo estabelecidos nela:
a) Licença Prévia – LP: validade, no mínimo, do prazo estabelecido pelo
cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao
empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos;
b) Licença de Instalação – LI: validade, no mínimo, do prazo estabelecido
pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser
superior a 6 (seis) anos;
c) Licença de Operação – LP: deverá considerar os planos de controle
ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 anos (dez) anos.
37 TRENNEPOHL. Idem, p. 31.
33
Consoante com o art. 18, §4º, o pedido de renovação da licença de
operação deve ser apresentado com antecedência mínima de 120 (cento e vinte)
dias da expiração do seu prazo de validade, ficando a partir daí prorrogada a licença
até a manifestação definitiva do órgão ambiental competente.
34
3.4 – Responsabilidade Ambiental
3.4.1 – Discricionariedade na concessão da licença ambiental
Por não se tratar a licença ambiental de uma licença administrativa,
efetivamente, deixa de ser ato vinculado pra ser um ato discricionário38. Fiorillo
sustenta a possibilidade de concessão da licença ambiental mesmo que o EPIA
tenha sido desfavorável, em parte ou no todo, pois entende que o estudo não vincula
a administração. O autor observa que o EPIA não oferece uma resposta objetiva e
simples a cerca dos prejuízos ambienteis que uma determinada obra ou atividade
possa causar. Argumenta que com base no art. 170, V e 225 da CF, que o
desenvolvimento sustentável exige um equilíbrio entre a livre concorrência e a
preservação do meio ambiente.
O doutrinador sustenta que há um limite nesta discricionariedade, quando
o EPIA for favorável, caso em que o empreendedor tem o direito e exercer a
atividade, condicionando o órgão ambiental concessão da licença ambiental. Sendo
este o único caso de concessão vinculado de licença ambiental.
Em sendo o EPIA desfavorável, no todo ou em parte, a administração
poderá por sua discricionariedade em prol do desenvolvimento sustentável, princípio
norteador da atividade econômica, do desenvolvimento, e da ordem econômica.
Fiorillo destaca que a concessão da licença nessa situação deverá ser
fundamentada, atacando cada um dos pontos que se mostraram impactantes ao
meio ambiente.
3.4.2 – Responsabilidade do Estado (EPIA/RIMA e LA)
Pode haver a responsabilidade do Estado, em razão da dispensa do EPIA
ou na concessão da licença ambiental, já que existe certa discricionariedade por
38 FIORILLO. Idem, p. 82.
35
parte da administração pública na exigência do EPIA e na concessão da licença
ambiental.
Seguindo a linha de Fiorillo39 existem quatro situações em que a
responsabilidade na concessão da licença ambiental:
Houve EPIA? Resultado do EPIA Foi concedida a licença? Resp. do Estado
Não Não se aplica Sim Sim
Sim Favorável Sim Não
Sim Desfavorável Sim Sim
Sim Desfavorável Não Não
Na primeira hipótese não houve o EPIA, dando-se a administração
satisfeita com o RAIAS, ao concluir que não se tratava de obra ou atividade
potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente. O
doutrinador defende que há a responsabilidade da administração na medida em que
existe nexo de causalidade entre o dano e o ato administrativo. Então, só haverá
responsabilidade nessa situação se o empreendimento for de significativo impacto
ambiental e houver dispensa na realização do EPIA.
Na segunda hipótese não haverá responsabilidade da administração pois
o a licença tratou-se de mero ato vinculado. Porém, se o dano causado for
decorrente de vício na elaboração do EPIA, a equipe multidisciplinar responderá
solidária e objetivamente pelos danos causados ao meio ambiente, juntamente com
o proponente do projeto.
Na terceira hipótese houve o EPIA com resultado desfavorável, mesmo
assim a licença foi concedida, para Fiorillo, existe a responsabilidade do Estado,
pois resta configurado o nexo de causalidade entre a concessão da licença e dano
ambiental.
Na quarta hipótese, não haverá responsabilidade do Estado, visto que a
licença ambiental não foi concedida, não havendo nexo causal entre o ato e o dano
39 cf. FIORILLO. Idem, p. 90.
36
ambiental, exceto se o dano for decorrente da inércia do Estado diante do dano
eminente ao meio ambiente.
37
4 – COMPETÊNCIA E LICENCIAMENTO AMBIENTAL
4.1 – Competência material A competência para proteção do meio ambiental é uma competência
material comum40, ou seja, incumbe a União, Estados, Distrito Federal e Municípios
o poder dever de proteger o meio ambiente.
Esta competência encontra-se no art. 23 da Constituição:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; (...) Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
O fato da competência ser comum muitas vezes torna difícil a tarefa de
distinguir qual ente terá competência para o licenciamento. Fiorillo aponta dois
critérios que devem ser usados para distinção: a) o critério da preponderância do
interesse; e b) o critério da colaboração (cooperação) entre os entes da Federação,
conforme determina o art. 23 da CF41. Enquanto não elaborada a norma mencionda
no dispositivo a responsabilidade pela proteção do meio ambiente é comum e
solidária a todos os entes da Federação.
4.2 – Competência supletiva no licenciamento ambiental No art. 10 da Lei nº 6.938/81:
Art. 10 – (...) dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
Art. 2ª da Res. 001/86 CONAMA:
Art. 2º - Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à
40 FIORILLO. Idem, p. 78. 41 FIORILLO. Idem, p. 79.
38
aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
A competência supletiva não deve ser entendida como competência
substitutiva, neste sentido o acórdão do TRF1 em julgamento de agravo de
instrumento:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. PÓLO DE AGRICULTURA. COMPETÊNCIA SUPLETIVA DO IBAMA PARA PARTICIPAR DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO E IMPLANTAÇÃO DO EMPREENDIMENTO. ACÓRDÃO DO TRF/1ª REGIÃO. DECISÃO QUE SUSPENDEU AS LICENÇAS CONCEDIDAS PELO NATURATINS ATÉ MANIFESTAÇÃO POSITIVA DO IBAMA. LEGALIDADE. PLAUSIBILIDADE DO DIREITO INVOCADO. AUSÊNCIA. 1. O TRF/1ª Região, no julgamento do agravo de instrumento nº 2002.01.00.014292-3/TO (DJ 03/12/2003), determinou a manutenção do IBAMA em atuação supletiva com o Instituto Natureza do Tocantins - NATURATINS no processo de licenciamento e implantação do Pólo de Fruticultura Irrigada São João, situado no rio Tocantins, no Município de Porto Nacional/TO. 2. Não merece reforma a decisão que determinou ao NATURATINS que se abstenha de conceder a licença de instalação ao referido empreendimento, bem como suspendeu as licenças já concedidas, até eventual manifestação positiva do IBAMA, órgão que detém a competência supletiva para participar do processo de licenciamento, conforme decidido, o que afasta a plausibilidade do direito invocado. 3. Agravo de instrumento do Estado do Tocantins e do NATURATINS improvido.42
Portanto, competência supletiva não deve ser entendida como a
possibilidade de um órgão ambiental avocar para si o licenciamento de um
determinado empreendimento, assim, afastando do processo os órgãos ambientais
dos demais entes federados. Um órgão ambiental não afasta os outros, e vice-versa,
dês de que comprove interesse no licenciamento.
4.3 – Competência e Constituição Federal de 1988 Em relação ao meio ambiental a Constituição estabelece no art. 225, que
todos têm o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e que compete ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo. E, no art. 23,
elenca entre as competências comuns dos entes federados a proteção do meio
ambiente, o combate à poluição, a preservação das florestas, da fauna e da flora. Ao
42 Processo nº 2002.02.00.04435-0, Quita Turma, decisão em 05/11/2004, Relatora Juíza Selene Maria de Almeida.
39
fim do mesmo artigo estabelece que a Lei Complementar fixará as normas para
cooperação entre a União, os Estados e o Distrito Federal.
Os Trennepohl comentam a respeito do assunto:
Infelizmente, até hoje, esta lei complementar não foi editada, lacuna que já se tentou preencher com leis ordinárias, decretos, resoluções e até portarias. Se, por um lado, estes atos são capazes de estabelecer quais as atividades sujeitas ao licenciamento, os tipos de licenças ou autorizações e as exigências para sua concessão, são totalmente ineficazes para definir inquestionavelmente quem é a autoridade competente para emiti-las. Os conflitos de competência decorrentes da falta de definição das áreas de atuação dos diferentes entes da federação - por Lei Complementar, conforme exigência expressa da Constituição Federal, tem levado a freqüentes desentendimentos entre órgãos ambientais integrantes do SISNAMA, pondo em risco a efetiva implantação deste sistema. Pior ainda, tem levado os administrados a uma situação de insegurança jurídica inaceitável, com lesões ao seu patrimônio e desestímulo ao investimento43.
Em alguns casos a solução do conflito de competência para licenciar
encontra-se na própria Constituição. No art. 23 o meio ambiente aparece como
competência comum dos entes federados, já nos casos do art. 21, que estabelece
ser de competência da União dispor sobre os serviços e instalações de energia
elétrica e aproveitamento energético dos cursos de água, a navegação aérea,
aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária e os portos marítimos, fluviais e
lacustres, parece razoável que o ente federado tem a competência para gerenciar
estas atividades, inclusive em seu aspecto ambiental44.
Da mesma forma que a competência para gerenciar, a competência
legislativa também pode ser usada para fixar a competência para o licenciamento,
casos previstos no art. 22 da Constituição, como p. ex.: navegação lacustre, fluvial,
marítima, as jazidas, minas e outros recursos minerais, as que envolvem populações
indígenas e as atividades nucleares de qualquer natureza.
4.4 – Competência e a Lei nº 6.938/81 e Res. 001/86 CONAMA A Lei nº 6.938/81 estabelece no art. 10 caput de que devera ser
submetido a licenciamento ambiental a “construção, instalação, ampliação e
43 TRENNEPOHL. Idem, p. 16. 44 cf. TRENNEPOHL. Idem, p. 22.
40
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma de causar degradação ambiental” fixando a
competência para o órgão estadual supletivamente o federal.
Já a Res. 001/86 CONAMA estabelece em seu art. 2º: “dependerá de
elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto
ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente,
e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do
meio ambiente”.
A Lei nº 6.938/81 fixa, em seu art. 10, §4º, que a competência para o
licenciamento previsto no caput do artigo será do IBAMA quando se tratar de
significativo impacto ambiental, em âmbito nacional e regional. Em outras palavras, o
licenciamento quando não se tratar de significativo impacto ambiental será feito em
âmbito estadual e/ou federal, dês de que cada órgão demonstre seu interesse.
4.5 – Competência e Res. 237/97 CONAMA A competência para o licenciamento ambiental do órgão federal
responsável pelo meio ambiente, IBAMA, encontra-se no §4º do art. 10 da Lei nº
6.938/81, alterado pela Lei nº 7.804/89. Neste artigo é definida a competência em
função da magnitude do dano ambiental no caso de atividades e obras com
significativo impacto ambiental, dês de que seja em âmbito nacional e regional.
Porém a lei não definiu o que seria o significativo impacto ambiental, muito menos o
que é âmbito nacional e regional. Esta ultima definição veio mais tarde no ano de
1997 com a Res. 237 do CONAMA que exercendo a sua competência normativa
estabeleceu o que seria o âmbito nacional e regional.
Segue o art. 4º da resolução:
Art. 4º - Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei n. 6.938, de 31
41
de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber: I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União. II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados; IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear - CNEN; V - bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação especifica. § 1º - O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento. § 2º - O IBAMA, ressalvada sua competência supletiva, poderá delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando possível, as exigências. (grifo nosso)
Começando pelo caput, a resolução repete o preceito do parágrafo único
do art. 10 da Lei nº 6.938/81, não inovando em nada até aqui. A partir daí o artigo
enumera em um rol exaustivo a competência do IBAMA, utilizando diversos
critérios45, desta forma, definindo âmbito nacional e regional. Como o citado artigo
afasta a competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios para processar o
pedido de licenciamento, na hipótese de significativo impacto ambiental de âmbito
nacional ou regional estipulou uma forma de participação daqueles órgãos através
do “exame técnico” quando o objeto do licenciamento estiver localizado em seus
territórios. No parágrafo segundo inova ao prever que poderá o licenciamento ser
delegado ao órgão estadual, previsão que não encontra suporte na Lei nº 6.938/81,
mas ressalta que mesmo nesta hipótese é mantida a competência supletiva do
instituto.
Segundo a Res. 237/97 COMANA, o licenciamento em âmbito nacional e
regional é reservado ao órgão federal, por exclusão se chegaria à competência dos
Estados, porém essa resolução prevê o licenciamento na esfera municipal. Em
conseqüência disto enumera hipótese em que o Estado é competente para o
45 TRENNEPOHL. Idem, p. 29.
42
licenciamento. Encontra-se no art. 5º a competência dos Estados e DF para o LA.
Assim:
Art. 5º - Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades: I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal; II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais; III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios: IV - delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio. Parágrafo único - O órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.
Neste artigo a resolução regulou a competência para o licenciamento a
ser realizado em âmbito estadual e distrital. Note-se que o caput do artigo não faz
referencia ao significativo impacto ambiental, e o parágrafo único não destaca a
competência supletiva do IBAMA, contudo, regula de forma parecida com o §2º do
artigo anterior possibilidade de participação de órgãos de outras esferas federativa
através de “exames técnicos”, se localizada a atividade ou empreendimento em seus
territórios, desta forma em desacordo com o art. 10 da Lei nº 6.938/81, que prevê a
competência supletiva, do órgão ambiental federal para o licenciamento. Por isto na
interpretação do parágrafo único do art. 5º deve ser levado em conta o §2º, ambos
da Res. 237/97 CONAMA, e, principalmente o art. 10 da Lei nº 6.938/81, não
afastando a competência supletiva do ente federal mesmo no impacto ambiental não
significativo.
Outra parte controvertida é a previsão da delegação da execução de
licenciamento ambiental “por instrumento legal” ou “convenio”, em desarmonia com
o parágrafo único do art. 23 da Constituição, já que inexiste, a legislação
complementar prevista nesse artigo que trate de cooperação entre os entes
federados em matéria ambiental.
43
No âmbito municipal o art. 6º, da Res. 237/97 CONAMA, regula a
competência dos municípios para licenciar:
Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que Ihe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio. (grifo nosso)
Aqui mais uma vez é possível ver a participação de entes federados
através de “manifestação” no licenciamento, o conseqüente afastamento da
competência dos outros entes, e a possibilidade de licenciamento por delegação
pelo Estado através de instrumento legal ou convênio. O artigo contraria a Lei nº
6.938/81, uma vez que esta lei não prevê a possibilidade de licenciamento por parte
do órgão municipal.
Por fim, o artigo mais problemático da Res. 237/97 CONAMA é o 7º: “Os
empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência,
conforme estabelecido nos artigos anteriores” (grifo nosso). Este artigo contraria art.
23, parágrafo único da Constituição, pois não existe a lei complementar que regule a
cooperação entre a União, os Estado, DF e Municípios, e, em razão desta ausência
normativa, contraria também a competência material para proteger o meio ambiente
presente no inciso VI do artigo, ao negar a possibilidade do licenciamento ser
processado pelos entes federativos de forma independente. Igualmente contraria o
art. 10 da Lei nº 6.938/81, ao afastar a competência supletiva do órgão ambiental
federal.
A proposta presente na Res. 237/97 CONAMA, de relance, parece
bastante consistente, ao definir que o licenciamento se dará em um único nível de
competência. Daí o porquê da possibilidade de participação dos outros entes através
do “exame técnico” e permitir a delegação aos “Estados o licenciamento de atividade
com significativo impacto ambiental de âmbito regional”, art. 4º, §1º, quando se tratar
de licenciamento perante o IBAMA, e no art. 5º, parágrafo único a participação dos
outros entes através do “exame técnico” quando for o licenciamento perante o órgão
44
estadual, ou “ouvido os órgãos competentes da União, dos Estados e DF” no caso
do art. 6º, quando se dá o licenciamento perante o órgão municipal.
4.6 – Jurisprudência A jurisprudência não é unânime quanto aos critérios de competência,
havendo divergências entre tribunais, e divergência entre julgados dos próprios
tribunais.
O TRF da 1ª Região adotou em 2005 a premissa da abrangência do
impacto como fator determinante para a competência para o licenciamento:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL PARA LICENCIAMENTO DE OBRA DE HIDRELÉTRICA. COMPETÊNCIA. ÓRGÃO ESTADUAL. IMPACTO LOCAL. 1. Estando em curso procedimento de licenciamento ambiental, no tocante ao empreendimento da Usina Hidrelétrica de Dardanelos, não fica caracterizado possível dano ao meio ambiente, tendo em vista que a obra não pode ser iniciada antes da conclusão do estudo e da expedição de licença. 2. Sendo o impacto da obra meramente local, conforme reconhecido pelo próprio IBAMA, é razoável que o órgão estadual do meio ambiente conduza o processo de licenciamento. 3. Agravo de instrumento ao qual se dá provimento.46 (grifo nosso)
O mesmo TRF em 2001 havia adotado o critério da dominialidade como
fator determinante da competência:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DECISÃO CONCESSIVA DE PROVIMENTO LIMINAR. AGRAVO DE INSTRUMENTO: REEXAME DOS PRESSUPOSTOS DA LIMINAR. AGRAVO REGIMENTAL: NÃO-CABIMENTO. CONSTRUÇÃO DE USINA HIDRELÉTRICA EM RIO DE DOMÍNIO DA UNIÃO E QUE ATRAVESSA ÁREAS DE TERRAS INDÍGENAS. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E RELATÓRIO DE IMPACTO AMBIENTAL. LICENCIAMENTO AMBIENTAL: COMPETÊNCIA DO IBAMA. DISPENSA DE LICITAÇÃO: REQUISITOS (ART. 24 DA LEI Nº 8.666/93). APROVEITAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS EM TERRAS INDÍGENAS: NECESSIDADE DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL. 1. Não cabe agravo regimental da decisão que confere ou nega efeito suspensivo em agravo de instrumento (artigo 293, § 3º, do RI/TRF - 1ª Região). 2. O objeto do agravo de instrumento, interposto contra decisão concessiva de provimento liminar, cinge-se ao reexame dos pressupostos para a sua concessão: fumus boni juris e periculum in mora.
46 BRASIL, Tribunal Regional Federal da 1º Região, Processo nº 2005.01.00.037865-9, Sexta Turma, decisão em 28.11.2005, Relatora: Juíza Federal Maria Isabel Gallotti Rodrigues.
45
3. É imprescindível a intervenção do IBAMA nos licenciamentos e estudos prévios relativos a empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional, que afetarem terras indígenas ou bem de domínio da União (artigo 10, caput e § 4º, da Lei nº 6.938/81 c/c artigo 4º, I, da Resolução nº 237/97 do CONAMA). 4. A dispensa de licitação prevista no artigo 24, XIII, da Lei nº 8.666/93 requer que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional. 5. O aproveitamento de recursos hídricos em terras indígenas somente pode ser efetivado por meio de prévia autorização do Congresso Nacional, na forma prevista no artigo 231, § 3º, da Constituição Federal. Essa autorização deve anteceder, inclusive, aos estudos de impacto ambiental, sob pena de dispêndios indevidos de recursos públicos. 6. Agravo regimental não-conhecido. 7. Agravo de instrumento a que se nega provimento.47 (grifo nosso)
O TRF 4ª Região adotou em 2005 a tese da magnitude do dano como
determinante da competência para o licenciamento:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRAS DE DRAGAGEM E BOTA-FORA DA FOZ DO RIO CAMBORIÚ. LICENCIAMENTO E FISCALIZAÇÃO. - O fato de o bem afetado pertencer à União não implica a necessidade de licenciamento ou fiscalização ser realizado pelo órgão federal competente. O que interessa, segundo a lei, é a magnitude do dano (§ 4º, do artigo 10, da Lei nº 6.938/81). - O licenciamento deferido pela FATMA, órgão estadual de controle ambiental, não exclui a possibilidade de que o IBAMA, no exercício da competência prevista no artigo 23, VI, da CF/88, impeça a realização da obra, uma vez constatada a degradação ao meio ambiente. - Não se vislumbra inconstitucionalidade impingida na Resolução 237 do CONAMA, tendo-se em vista que foi expedida em harmonia com a Constituição da República e com a legislação federal, sendo, portanto, meio legislativo idôneo para esmiuçar e regulamentar o comando legal que, por sua natureza geral, não se ocupa de questões específicas e particulares.48 (grifo nosso)
Sobre a jurisprudência acima parece relevante frisar o que os Trennepohl
observam a cerca dela: a decisão não declara a inconstitucionalidade da Res. nº
237/97 CONAMA.49
O mesmo TRF em 2001 reconhece a inconstitucionalidade da Res.
237/97 CONAMA:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. AUTUAÇÃO POR DESMATAMENTO. COMPETÊNCIA DO IBAMA. ART. 23, INCISO VI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI 6938/81. RESOLUÇÃO CONAMA 237/97. INCONSTITUCIONALIDADE. 1. Competência do IBAMA em se tratando de licenciamento ambiental.
47 BRASIL, Tribunal Regional Federal da 1º Região, Processo nº 2001.01.00.030607-5, Sexta Turma, decisão em 17.09.2001, Relator Juiz Alexandre Machado Vasconcelos (convocado). 48 BRASIL, Tribunal Regional Federal da 4º Região, Processo nº 2002.72.08.003119-8, Quarta Turma, decisão em 27.07.2005, Relator: Juiz Vlademar Capeletti. 49 Cf. TRENNEPOHL, Curt. TRENNEPOHL, Terence. p.19.
46
2. A Resolução CONAMA 237/97, que introduziu a municipalização do procedimento de licenciamento, é eivada de inconstitucionalidade, posto que exclui a competência da União nessa espécie de procedimento. 3. A lei 6938/81, adequada com a nossa Carta constitucional, rege a competência do IBAMA.50 (grifo nosso)
Aquele mesmo TRF em 2002 havia adotado o entendimento de que dois
fatores combinados – o interesse nacional e a dominialidade – atrairiam a
competência para o órgão federal:
ADMINISTRATIVO. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROMOVIDA PELA UNIÃO. CONSTRUÇÃO DE HOTEL. MUNICÍPIO DE PORTO BELO. ZONA DE PROMONTÓRIO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. NON AEDIFICANDI. LICENÇA NULA. DESCUMPRIMENTO DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL. INEXISTÊNCIA DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL. PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO. DESFAZIMENTO DA OBRA. 1. O empreendimento está localizado em área de promontório, considerada de preservação permanente pela legislação estadual (Lei nº 5.793/80 e Decreto nº 14.250/81) e pela legislação municipal (Lei Municipal nº 426/84), e, por conseqüência, área non aedificandi, razão pela qual a licença concedida pela FATMA é nula, visto que não respeitou critério fundamental, a localização do empreendimento. 2. A FATMA não possuía competência para autorizar construção situada em terreno de marinha, Zona Costeira, esta considerada como patrimônio nacional pela Carta Magna, visto tratar-se de bem da União, configurando interesse nacional, ultrapassando a competência do órgão estadual. 3. Ante ao princípio da prevenção, torna-se imperiosa a adoção de alguma espécie de avaliação prévia ambiental. 4. Os interesses econômicos de uma determinada região devem estar alinhados ao respeito à natureza e aos ecossistemas, pois o que se busca é um desenvolvimento econômico vinculado ao equilíbrio ecológico. 5. Um meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado representa um bem e interesse transindividual, garantido constitucionalmente a todos, estando acima de interesses privados. 6. Apelos providos.51 (grifo nosso)
O TRF 1ª Região em 2003 adotou o princípio da abrangência do impacto:
AMBIENTAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPLANTAÇÃO DE USINA HIDROELÉTRICA. LICENÇA PRÉVIA. COMPETÊNCIA. RISCO DE DANOS SIGNIFICATIVOS AO MEIO AMBIENTE. EQUILÍBRIO ECOLÓGICO DO PARQUE NACIONAL DAS EMAS. PARTICIPAÇÃO DO IBAMA NO LICENCIAMENTO. IMPRESCINDIBILIDADE. POSSIBILIDADE DE PERDA DO FINANCIAMENTO OBTIDO. INTERESSE PÚBLICO. PREVALÊNCIA. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. PRESENÇA DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS À CONCESSÃO DA LIMINAR. 1. O artigo 10, § 4º da Lei 6.983/81 atribuiu competência ao IBAMA para o licenciamento de empreendimentos que envolvam a utilização de recursos
50 BRASIL, Tribunal Regional Federal da 4º Região, Processo nº 2000.04.01.118497-8, Terceira Turma, decisão em 09.10.2001, Relatora Juíza Luiza Dias Cassales. 51 BRASIL, Tribunal Regional Federal da 4º Região, Processo nº 1998.04.01.009684-2, Quarta Turma, decisão em 18.12.2002, Relator Juiz Joel Ilan Paciornik.
47
naturais e que sejam potencialmente causadores de significativos danos ao meio ambiente, de âmbito regional ou nacional. No caso, trata-se de empreendimento de impacto regional pois visa ao abastecimento de energia a toda região sudeste e integrará o sistema sul-sudeste do país. 2. A implantação de usina hidroelétrica em área que poderá influenciar diretamente no equilíbrio ecológico do Parque Nacional das Emas, em razão de sua proximidade, torna imprescindível a participação do IBAMA em todas as fases do processo de licenciamento, como um dos órgãos licenciadores, devendo submeter-se ao seu crivo o EIA/RIMA, bem como os demais estudos ambientais referentes ao empreendimento. 3. A alegação da possibilidade de perda do financiamento obtido pela agravante, em razão da suspensão dos efeitos da licença prévia determinada pelo juízo a quo, não deve prevalecer sobre o melhor interesse público que norteia a atividade do Poder Público em matéria ambiental. 4. O princípio da precaução recomenda, no presente caso, a participação do IBAMA no processo de licenciamento, visando a coibir a ocorrência de danos ambientais irreparáveis no Parque Nacional das Emas. 5. Presentes os requisitos necessários à concessão da liminar na ação civil pública, consubstanciados na plausibilidade do direito invocado pelos autores e no fundado receio de dano irreparável, a manutenção da decisão recorrida é medida que se impõe. 6. Agravo de instrumento improvido.52 (grifo nosso)
Em 2004 o STF decidiu em favor do interesse preponderante como
elemento que determinaria a competência para o licenciamento:
ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESASSOREAMENTO DO RIO ITAJAÍ-AÇU. LICENCIAMENTO. COMPETÊNCIA DO IBAMA. INTERESSE NACIONAL. 1. Existem atividades e obras que terão importância ao mesmo tempo para a Nação e para os Estados e, nesse caso, pode até haver duplicidade de licenciamento. 2. O confronto entre o direito ao desenvolvimento e os princípios do direito ambiental deve receber solução em prol do último, haja vista a finalidade que este tem de preservar a qualidade da vida humana na face da terra. O seu objetivo central é proteger patrimônio pertencente às presentes e futuras gerações. 3. Não merece relevo a discussão sobre ser o Rio Itajaí-Açu estadual ou federal. A conservação do meio ambiente não se prende a situações geográficas ou referências históricas, extrapolando os limites impostos pelo homem. A natureza desconhece fronteiras políticas. Os bens ambientais são transnacionais. A preocupação que motiva a presente causa não é unicamente o rio, mas, principalmente, o mar territorial afetado. O impacto será considerável sobre o ecossistema marinho, o qual receberá milhões de toneladas de detritos. 4. Está diretamente afetada pelas obras de dragagem do Rio Itajaí-Açu toda a zona costeira e o mar territorial, impondo-se a participação do IBAMA e a necessidade de prévios EIA/RIMA. A atividade do órgão estadual, in casu, a FATMA, é supletiva. Somente o estudo e o acompanhamento aprofundado da questão, através dos órgãos ambientais públicos e privados, poderá aferir quais os contornos do impacto causado pelas dragagens no rio, pelo depósito dos detritos no mar, bem como, sobre as correntes marítimas, sobre a orla litorânea, sobre os mangues, sobre as praias, e, enfim, sobre o homem que vive e depende do rio, do mar e do mangue nessa região. 5. Recursos especiais improvidos.53
52 BRASIL, Tribunal Regional Federal da 1º Região, Processo nº 2000.01.00.136704-6, Quinta Turma, decisão em 24.11.2003 Relatora Juíza Selene Maria de Almeida.
48
E por fim, é preciso destacar que o fato de um empreendimento estar em
processo de licenciamento perante um órgão ambiental não afasta o poder de
polícia dos demais:
MANDADO DE SEGURANÇA. POSTO REVENDEDOR DE DERIVADOS DE PETRÓLEO. AUTUAÇÃO E INTERDIÇÃO PELO IBAMA POR AUSÊNCIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA SUPLETIVA DO IBAMA. LEIS 6.938/81 E 9.605/98. IRREGULARIDADES. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. 1. A Lei nº 6.938/81 confere competência supletiva ao IBAMA para fiscalizar as atividades consideradas potencial e efetivamente poluidoras e a Lei nº 9.605/98 estabelece sua competência para autuar a instaurar processo administrativo contra condutas lesivas ao meio ambiente. 2. O fato de o pedido de licenciamento ambiental estar em trâmite junto à Secretaria do Meio Ambiente do Distrito Federal - SEMARH não retira a competência do IBAMA para exercer o seu poder de polícia sobre atividades potencialmente poluidoras. 3. A atuação supletiva do IBAMA, apesar de a lei não indicar os seus parâmetros, deverá ocorrer, principalmente, em duas situações: se o órgão estadual ambiental for inepto ou se o órgão permanecer inerte ou omisso. 4. Diante da farta prova produzida pelo IBAMA, não refutada pela recorrente, que não logrou trazer prova pré-constituída capaz de neutralizar a força probante dos laudos produzidos pelo órgão público, dúvida não há quanto à conduta lesiva ao meio ambiente. 5. Apelação improvida.54 (grifo nosso)
Conclui-se que cada um destes critérios considerados isoladamente tem
vantagens e desvantagens. Sendo importante levar a condições do caso concreto
em consideração. Como já tido logo no início a jurisprudência não é unânime, mas
tende em uma direção, ou seja, a linha do interesse preponderante como
determinante para fixação da competência.
53 BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, Processo nº 2003/0159754-5, Primeira Turma, decisão em 17.02.2004, Relator Ministro José Delgado. 54 BRASIL, Tribunal Regional Federal da 1º Região, Processo nº 2003.34.00.000362-8, Quita Turma, decisão em 13.12.2004, Relatora Juíza Selene Maria de Almeida
49
Considerações finais
Ao longo do estudo é possível perceber como o ordenamento jurídico
pátrio contemporâneo é cuidadoso com o meio ambiente. Começando pela
Constituição Federal de 1988, a primeira a ter um artigo dedicado ao meio ambiente.
No art. 23, a carta incumbe aos entes federados a competência comum
para a proteção do meio ambiente, em seu art. 225 estabelece os pressupostos
necessários para a preservação do meio ambiente; e principalmente, os
fundamentos jurídicos para a adequada utilização de recursos naturais e prevenção
de danos ao meio ambiente.
A preocupação legislativa com a preservação ambiental não começou
com a Constituição federa de 1988, na verdade remonta ao início da década de 80,
principalmente com a Lei de Zoneamento Industrial – 6.803/80, e com a Lei da
Política Nacional do Meio Ambiente - 6.938/81, que estabeleceu diversas mediadas
para proteção do meio ambiente. Mas tarde veio o CONAMA, com as Res. 001/86 e
a 237/97. Logicamente não foram estas as únicas leis e resoluções que prestigiaram
o meio ambiente, porém são as principais para o estudo em questão.
Apesar de haverem normas que regulam o assunto, estas não são
uniformes nas suas disposições, que em alguns casos geram até antinomias,
favorecendo uma jurisprudência desuniforme. Como por exemplo, existem aqueles
que repudiam a Res. 237/97 CONAMA, considerando-a inconstitucional, e os que
encontram nela a solução para o conflito de competência.
Não parece haver uma previsão de proteção ambiental inadequada para a
proteção da natureza, que poderia muito bem ser prejudicada por algum
entendimento que excluiria a competência de dois órgãos ambientais
concomitantemente, ou seja, um conflito negativo de competência, um órgão
entende que não é dele o dever o outro idem, os dois quedariam inertes em desfavor
do meio ambiente. Muito difícil.
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Parece que no estado atual das normas ambientais é mais favorável que
ocorra a limitação do direito constitucional do empreendedor exercer a sua atividade
ao meio ambiente ser lesado por uma deficiência normativa. A depender do caso,
quem tiver a intenção de licenciar um empreendimento deverá dar entrada em três
pedidos de licenciamento, um em cada esfera, ou até mais, se a área de impacto
envolver mais de um Estado da federação. A dificuldade no licenciamento não
decorreria da necessidade de proteção do meio ambiente, mas de um procedimento
inadequado para o licenciamento. Inadequado ao não prever com clareza quem será
competente para licenciar. Semelhante o que acontece com o processo civil que
pode ser excessivamente moroso, não pelo zelo com o direito em questão, mas pelo
procedimento, que permite idas e vindas intermináveis.
Ante ao exposto é possível concluir que a definição clara da competência
para processar e conceder a licença ambiental é fundamental para a correta
proteção do meio ambiente. A fim de que o licenciamento cumpra sua função de
forma adequada sendo um instrumento eficaz não só da proteção ambiental, mas
acima de tudo do desenvolvimento sustentável.
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REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição (1988). Organização dos textos, notas remissivas e índices por Alexandre de Moraes. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2005.
__________. Lei nº 6.938/81. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ ccivil_03/Leis/L6938compilada.htm>
__________. Res. 001/86 CONAMA. Disponível em: <http://www.ibama.gov.br/ licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=con001-86>
__________. Res. 237/97 CONAMA. Disponível em: <http://www.ibama.gov.br/ licenciamento/modulos/arquivo.php?cod_arqweb=con237-97>
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 7. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2006.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 13. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2005.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17. ed. São Paulo: Atlas, 2005.
OLIVEIRA, Antonio Inagê de Assis. Introdução à Legislação Ambiental Brasileira e Licenciamento Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 6. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2008.
TRENNEPOHL, Curt. TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento ambiental. 2. ed. Niterói: Impetus.
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GLOSSÁRIO
AIA – Avaliação de Impactos Ambientais
EIA – Estudo de impacto ambiental
EPIA – Estudo prévio de impacto ambiental
CF – Constituição Federal de 1988
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente
DF – Distrito Federal
IA – Impacto ambiental
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
LA – Licenciamento ambiental
MA – Meio ambiente
RAIAS - Relatório de impacto ambiental
RIMA – Relatório de impacto ambiental (é sempre relativo a um EPIA)
SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente
STJ – Superior Tribunal de Justiça
TRF – Tribunal Regional Federal
