К

озло

в А

.В.,

2011

2 1 4

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

ISSN 2078-8495. Вестн. Волгогр. гос. ун-та. Сер. 5, Юриспруд. 2011. № 2 (15)

УДК 340(075.8)ББК 67.01

ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФУНКЦИИРОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ

И ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ

А.В. Козлов

Предпринята попытка дать характеристику правовым формам реализации функции государствапо предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Определены правовые формы реализациигосударственных функций. Дана характеристика основных способов применения права при реализа-ции функции государства по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Ключевые слова: функция государства, фор-мы реализации функций государства, правотвор-чество, правоприменение, способы применения пра-ва, чрезвычайная ситуация, лицензирование.

В рамках каждого направления государ-ственной функции по предупреждению и лик-видации чрезвычайных ситуаций имеются какправовые, так и организационные формы еереализации. В одних направлениях преобла-дают правовые формы реализации функций го-сударства (пожарная охрана, обеспечение бе-зопасности на водных объектах), в других –организационные (поисково-спасательная де-ятельность), в третьих их соотношение при-мерно одинаково (гражданская оборона).

Под правовыми формами осуществленияфункций государства понимается единая посвоей природе деятельность специально упол-номоченных субъектов по изданию, примене-нию и охране правовых норм с целью реше-ния конкретных государственных задач в рам-ках реализации определенной государственнойфункции. К правовым формам реализациифункций государства относятся: правотвор-чество, правоприменение и различныеформы контрольно-надзорной, то естьправоохранительной деятельности.

Правотворчество представляет собоймонопольную, государственную, созидатель-

но-интеллектуальную деятельность специаль-ных органов по разработке и изданию норма-тивных актов [3, с. 412]. Применительно к фун-кции по предупреждению и ликвидации чрез-вычайных ситуаций это формирование норма-тивной основы в области борьбы с природны-ми и техногенными катаклизмами, причиня-ющими существенный вред общественнойжизни. Цивилизованному и социально-ориен-тированному государству необходимо не толь-ко «разгребать завалы», образованные чрез-вычайными происшествиями, то есть осуще-ствлять организационно-практическую рабо-ту в порядке реагирования на вредоносные по-следствия, но и сформировать социально чув-ствительную нормативную основу и юриди-ческую практику с целью всемерной защитыправ и интересов личности.

Российское государство в значительноймере обновило нормативную базу осуществ-ления функции по предупреждению и ликви-дации чрезвычайных ситуаций. С середины90-х гг. было издано значительное количествозаконов и подзаконных актов, регулирующихобщественные отношения в этой области.К ним относятся: Федеральный закон от21.12 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населенияи территорий от чрезвычайных ситуаций при-родного и техногенного характера»; Феде-ральный закон от 21.12 1994 г. № 69-ФЗ

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

2 1 5ISSN 2078-8495. Вестн. Волгогр. гос. ун-та. Сер. 5, Юриспруд. 2011. № 2 (15)

«О пожарной безопасности»; Федеральныйзакон от 22.08 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварий-но-спасательных службах и статусе спасате-лей»; Федеральный закон от 12.02 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне»; ПостановлениеПравительства РФ от 30.12 2003 г. № 794«О единой государственной системе предуп-реждения и ликвидации чрезвычайных ситуа-ций» и др. Правотворческая деятельность так-же осуществляется в рамках деятельностиМинистерства Российской Федерации по де-лам гражданской обороны, чрезвычайным си-туациям и ликвидации последствий стихийныхбедствий. Она выражается в создании внут-риведомственных нормативных актов. Пра-вотворческие полномочия министерства ус-тановлены специальным положением, утвер-жденным Президентом РФ.

Правоприменение осуществляется впорядке юрисдикционного, исполнительно-распорядительного, контрольно-надзорногои поощрительного способов [1, с. 28–29].В сфере предупреждения и ликвидации чрез-вычайных ситуаций юрисдикционный спо-соб является нетипичным. Он становитсяестественным продолжением других спосо-бов, например контрольно-надзорного в слу-чаях неисполнения государственных пред-писаний, по результатам проверки, либо нео-боснованного, по мнению проверяемого, при-влечения к ответственности. В случае от-каза в предоставлении лицензии либо вы-даче разрешения лицо вправе обратиться всуд для отстаивания своих прав. В этом слу-чае юрисдикционный способ является про-должением исполнительно-распорядитель-ного способа применения права.

В рамках каждого направления государ-ственной функции по предупреждению и лик-видации чрезвычайных ситуаций существуютзадачи, решение которых осуществляется ис-полнительно-распорядительным способомправоприменения. Это выдача различных раз-решений и лицензий на осуществление опре-деленных видов деятельности в области пре-дупреждения и ликвидации чрезвычайных си-туаций, то есть лицензирование.

Лицензирование в рамках пожарногонадзора – это деятельность специальныхслужб пожарного надзора по проверке возмож-ности юридических лиц и индивидуальных пред-

принимателей осуществлять мероприятия в об-ласти пожарной безопасности. Получение ли-цензии в области пожарного надзора требуетсядля осуществления двух видов деятельности:

- для осуществления мероприятий по ту-шению пожаров;

- для осуществления работ по монтажу,ремонту и обслуживанию средств обес-печения пожарной безопасности зданийи сооружений.Претендент на получение лицензии дол-

жен соответствовать определенным услови-ям: иметь в наличии специальную технику исредства связи, обладать штатом специаль-но обученных сотрудников и т. п. Если пре-тендент соответствует необходимым услови-ям, он предоставляет в лицензирующий орган(в соответствии с Постановлением Прави-тельства от 06.02 2006 г. № 625 таким орга-ном являются структурные подразделенияМЧС России) оригиналы и копии документов,подтверждающих выполнение условий для по-лучения лицензии. На основании представлен-ных документов лицензирующий орган прово-дит проверку.

По итогам проверки лицензирующийорган выдает претенденту документ, дающийправо на осуществление деятельности в об-ласти противопожарной безопасности (лицен-зию), в случае несоответствия представлен-ных сведений – мотивированный отказ. Ли-цензия предоставляется на пять лет. Срок дей-ствия лицензии может быть продлен в поряд-ке переоформления.

В рамках обеспечения безопасностина водных объектах исполнительно-распоря-дительным способом правоприменения осу-ществляется проведение аттестаций на пра-во управления маломерными судами. Аттес-тация на право управления маломерными су-дами осуществляется в соответствии с уста-новленными законом правилами в форме эк-замена. К сдаче экзамена допускаются лица,достигшие восемнадцатилетнего возраста,признанные годными по состоянию здоровьяи имеющие специальную теоретическую ипрактическую подготовку. По результатамэкзамена выдается удостоверение на правоуправления маломерным судном.

В области предупреждения и ликви-дации чрезвычайных ситуаций проводится

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

2 1 6 А.В. Козлов. Правовые формы реализации функций РФ по предупреждению и ликвидации ЧС

аттестация в отношении аварийно-спасатель-ных служб, формирований и спасателей. Ат-тестация аварийно-спасательных служб, ава-рийно-спасательных формирований и спаса-телей проводится с целью определения ихпрофессиональной готовности к реагированиюна чрезвычайные ситуации природного и тех-ногенного характера и проведению работ поих ликвидации. Аттестация также проводит-ся в отношении образовательных учрежденийпо подготовке спасателей, переподготовке иповышению квалификации. Порядок проведе-ния аттестации утвержден ПравительствомРоссийской Федерации.

Аттестация аварийно-спасательныхслужб осуществляется аттестационными ко-миссиями различного уровня: межведом-ственной аттестационной комиссией, регио-нальными, территориальными, ведомствен-ными аттестационными комиссиями. Перио-дичность прохождения аттестации определе-на в три года. Современное развитие средствспасения и иных технических приспособленийв области осуществления спасательных ра-бот требует разработки отдельных требова-ний при проведении каждой аттестации. Об-щие требования установлены межведом-ственной комиссией.

В рамках исполнительно-распоряди-тельной деятельности осуществляетсякомпенсация ущерба пострадавшим. Дляэтого в бюджете каждого уровня (федераль-ного, регионального, муниципального) созда-ются специальные резервные фонды. В слу-чае повреждения имущества в результате ЧСлицо обращается в орган местного самоуп-равления. Если средств местного резервногофонда недостаточно, администрация обраща-ется на региональный уровень, а в случае не-достаточности – на федеральный. Например,администрация Волгоградской области обра-щалась с просьбой компенсации к Правитель-ству в связи с необходимостью выплаты ком-пенсаций лицам, пострадавшим в результатепожаров в области в сентябре 2010 года. Наи-более типичным примером компенсационныхвыплат различными фондами, действующимина территории Волгоградской области, явля-ется компенсация ущерба в результате павод-ка. В целом такая система выглядит рабо-тоспособной, но не лишена некоторых недо-

статков. Например, средства резервного фондане накапливаются, а в случае остатка возвра-щаются в бюджет. По нашему мнению, этонеправильно, ведь количество ЧС каждый годразное, и накопление позволило бы за счетменее «чрезвычайных» лет компенсироватьболее «чрезвычайные».

Деятельность в области предупрежденияи ликвидации чрезвычайных ситуаций такжеосуществляется контрольно-надзорным спо-собом. Типичным примером государственно-го надзора является деятельность прокурату-ры. В сфере предупреждения чрезвычайныхситуаций деятельность прокуратуры направленана пресечение антропогенных чрезвычайныхситуаций. Другими словами, экологических пре-ступлений, следствием которых может бытьвозникновение ЧС. В области охраны окружа-ющей среды и природопользования прокурату-рой Волгоградской области в 2010 г. выявлено2 776 нарушений закона, направлено материа-лов для решения вопроса об уголовном пресле-довании 11, по данным материалам возбужде-но 10 уголовных дел 1. Кроме того, на террито-рии Волгоградской области в границах Волжс-кого бассейна действует Волгоградская меж-районная природоохранная прокуратура.В 2010 г. ею выявлено 2 667 нарушений закона,возбуждено 32 уголовных дела 2. Также в рам-ках контрольно-надзорного способа осуществ-ляется проведение проверок в порядке, уста-новленном Федеральным законом от26.12 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юриди-ческих лиц и индивидуальных предпринимате-лей при осуществлении государственного кон-троля/надзора и муниципального контроля».Проверка проводится один раз в три года, либос момента предыдущей проверки, либо с мо-мента государственной регистрации юридичес-кого лица или индивидуального предпринима-теля. Основания проведения внеплановых про-верок ограничены и определены законом [2,с. 114]. В соответствии с законом имеются триоснования проведения внеплановых проверок.

Проведение проверок в области предуп-реждения и ликвидации чрезвычайных ситуа-ций – это разновидность государственного кон-троля, заключающаяся в проверке соответ-ствия действующим в стране нормам и пра-вилам деятельности юридических лиц и ин-дивидуальных предпринимателей.

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

2 1 7ISSN 2078-8495. Вестн. Волгогр. гос. ун-та. Сер. 5, Юриспруд. 2011. № 2 (15)

Лесные пожары летом 2010 г. вновь ост-ро поставили вопрос об организации пожарно-го надзора в области соблюдения требованийпожарной безопасности в лесах. Пункт 21 По-ложения о государственном пожарном надзо-ре устанавливает, что «действие Положения нераспространяется на порядок осуществленияконтроля (надзора) за соблюдением требова-ний пожарной безопасности в лесах…».

В соответствии со ст. 97 Лесного кодек-са Российской Федерации государственныйпожарный надзор в лесах осуществляется:

- органами государственного пожарногонадзора;

- государственными учреждениями, под-ведомственными органам государствен-ной власти субъектов РФ, в пределах пол-номочий указанных органов, определен-ных в ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса РФ;

- государственными учреждениями, под-ведомственными органам государствен-ной власти РФ, в пределах полномочийуказанных органов, определенных в со-ответствии с ч. 2 ст. 83 Лесного кодексаРФ. То есть контроль и надзор, в томчисле и пожарной безопасности, лесопар-ков и лесничеств, расположенных в гра-ницах территории субъектов РФ, плот-ность которых в 15 раз превышает сред-нюю плотность населения РФ, осуществ-ляются федеральными органами испол-нительной власти (Федеральная службапо ветеринарному и фитосанитарномунадзору, Федеральная служба по надзо-ру в сфере природопользования).Такое значительное количество надзор-

ных организаций приводит к неоправданно-му увеличению числа проверок, что созда-ет дополнительные трудности при осуще-ствлении коммерческой деятельности.С другой стороны, «перекладывание» обя-занностей с одной государственной струк-туры на другую может привести к отсут-ствию необходимого надзора. По нашемумнению, пожарный надзор в области лесно-го хозяйства должен осуществляться спе-циально созданными структурными подраз-делениями федерального пожарного надзо-ра. Он может называться так: Отдел мони-торинга пожарной безопасности парков, ле-сопарков и рекреационных зон.

Контрольно-надзорная деятельность в сфе-ре организации безопасности на водных объек-тах осуществляется по трем направлениям:

- контроль технического состояния ма-ломерных судов, баз (сооружений) длястоянок маломерных судов, пляжей, пе-реправ и наплавных мостов, заключаю-щийся в ежегодном освидетельствова-нии перед началом навигации. Правилатехнического состояния утвержденыПриказом министра по делам граждан-ской обороны, чрезвычайным ситуациями ликвидации последствий стихийныхбедствий от 29.06 2005 г. № 501 «Об ут-верждении Правил технического надзо-ра за маломерными судами, поднадзор-ными Государственной инспекции помаломерным судам Министерства Рос-сийской Федерации по делам гражданс-кой обороны, чрезвычайным ситуациями ликвидации последствий стихийныхбедствий, базами (сооружениями) для ихстоянок, пляжами и другими местамимассового отдыха на водоемах, перепра-вами и наплавными мостами»;

- проведение мероприятий по надзоруна акватории водных объектов с це-лью пресечения правонарушений, связан-ных с эксплуатацией маломерных судов.Они осуществляются в виде патрулиро-ваний, рейдов, наблюдений с плавучихили береговых контрольных мостов;

- мероприятия по надзору в отношенииюридических лиц и индивидуальныхпредпринимателей владельцев баз (со-оружений) для стоянки маломерных судов,пляжей, переправ и наплавных мостов.Катастрофа, произошедшая с теплохо-

дом «Булгария», выявила недостатки в дан-ной системе. Необходимо законодательно зак-репить возможность выборочной проверкисудов надзорными инстанциями после прохож-дения технического осмотра. При этом во из-бежание коррупционных злоупотреблений про-верки должны проводиться не более одногораза в период навигации.

Объекты, находящиеся в государствен-ной и муниципальной собственности, требуютпостоянной проверки на соответствие прави-лам гражданской обороны. Решениями госу-дарственных и муниципальных органов часть

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

2 1 8 А.В. Козлов. Правовые формы реализации функций РФ по предупреждению и ликвидации ЧС

объектов гражданской обороны передана вчастную собственность. Проверка объектовгражданской обороны осуществляется в рам-ках государственного надзора в области граж-данской обороны.. Правила эксплуатации этихобъектов утверждены Постановлением Пра-вительства РФ от 23.04 1994 г. № 359 «Об ут-верждении Положения о порядке использова-ния объектов и имущества гражданской обо-роны приватизированными предприятиями, уч-реждениями и организациями» и приказамиМЧС России от 15.12 2002 г. № 583 «Об утвер-ждении и введении в действие Правил эксплу-атации защитных сооружений гражданской обо-роны» и от 21.07 2005 г. № 575 «Об утвержде-нии Порядка содержания и использования за-щитных сооружений гражданской обороны вмирное время». Надзор в сфере гражданскойобороны также ведется в отношении системоповещения (Приказ МЧС РФ № 422, Минин-формсвязи РФ № 90, Минкультуры РФ № 376от 25.07 2006 г. «Об утверждении Положения осистемах оповещения населения»).

В результате проведения проверок появ-ляются акты применения права, характеризу-ющие состояние объекта на его соответствиенормам и правилам. Органами государствен-ного пожарного надзора составляются актыпроверки в соответствии с формой, установ-ленной законом. После проверки техническо-го состояния маломерных судов, баз, пляжей,наплавных мостов составляется акт техни-ческого освидетельствования. Проверкатехнического состояния объектов гражданс-кой обороны осуществляется комиссией. Поитогам проверки составляется акт проверкисодержания и использования защитногосооружения гражданской обороны. Приобнаружении несоответствия появляютсяакты применения права, направленные на ус-транение обнаруженных нарушений, – пред-писания. Органами государственного пожар-ного надзора за 2010 г. направлено 44 матери-ала дел для административного приостанов-ления деятельности организаций.

Ответственность за нарушение норм иправил в области предупреждения и ликвида-ции чрезвычайных ситуаций предусмотренаКодексом Российской Федерации об админи-стративных правонарушениях. За нарушениеправил пожарной безопасности ответствен-

ность устанавливается ст. 8.32; 11.16; 20.4КоАП, то есть за нарушение общих правилпожарной безопасности, за нарушение правилпожарной безопасности на транспорте и занарушение правил пожарной безопасности влесах. Санкции за данные правонарушения, понашему мнению, недостаточно строгие.

За грубое нарушение правил пожарнойбезопасности в лесах, повлекшее за собой се-рьезный материальный вред, должна быть ус-тановлена уголовная ответственность. Толь-ко столь жесткие меры позволят нашей стра-не избежать повторения пожаров летом2010 года. Действующий Уголовный кодекспредусматривает ответственность за наруше-ние правил пожарной безопасности только вслучае, если это повлекло за собой причине-ние вреда жизни и здоровью граждан, а так-же в случае умышленного повреждения чу-жого имущества путем поджога.

За нарушение юридическими лицами ииндивидуальными предпринимателями правилпожарной безопасности предусмотрена ответ-ственность в виде приостановки деятельнос-ти на срок до девяносто суток. По нашемумнению, в случае неустранения нарушенийпосле наложения предусмотренных закономштрафных санкций приостановка деятельно-сти организации должна быть продлена дополного устранения нарушений правилпожарной безопасности. Столь жесткиемеры вызваны тем, что деятельность с нару-шением правил пожарной безопасности ста-вит под угрозу жизнь и здоровье многих лю-дей. Такая деятельность может привести кнегативным последствиям, как, например, впермском баре «Хромая лошадь».

В сфере безопасности на водных объек-тах Кодексом об административных правона-рушениях предусмотрена ответственность заправонарушения двух видов:

- связанные с эксплуатацией маломерныхсудов (ст. 8.22; ч. 2 ст. 11.7; ст. 11.8;ст. 11.9–11.11; ч. 2 ст. 11.13);

- связанные с эксплуатацией баз (соору-жений) для стоянки маломерных судов(ст. 11.12).Статей, предусматривающих ответ-

ственность за нарушения правил эксплуата-ции пляжей, переправ, наплавных мостов, намиобнаружено не было. По всей видимости, это

ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО

2 1 9ISSN 2078-8495. Вестн. Волгогр. гос. ун-та. Сер. 5, Юриспруд. 2011. № 2 (15)

связано с тем, что перед началом сезона всеобъекты проходят техническое освидетель-ствование, итогом которого может быть либоразрешение на эксплуатацию, либо запрет. Еслиобъект допущен к эксплуатации, то его состо-яние удовлетворительно и будет оставатьсятаковым вплоть до проведения следующегоосвидетельствования. При этом то, как привле-кать к ответственности лица, использующиеобъекты, запрещенные к эксплуатации, зако-нодатель не регламентирует. По нашему мне-нию, эти действия должны квалифицироватьсякак незаконное предпринимательство.

Согласно ст. 20.7 КоАП нарушение правилэксплуатации технических систем управлениягражданской обороны и объектов гражданскойобороны, либо правил использования и содержа-ния систем оповещения, средств индивидуаль-ной защиты, другой специальной техники и иму-щества гражданской обороны влечет наложениеадминистративного штрафа на должностных лицв размере от пятисот до одной тысячи рублей.Столь низкие штрафные санкции не остановятсобственников объектов гражданской обороны вих организации с нарушением существующихправил. Например, складирование товара в ущербпроходу на объектах, используемых в качествескладских помещений; изменение в структурныхособенностях помещений без соответствующе-го разрешения. Таким образом, мы предлагаемзначительно увеличить сумму штрафа, а такжеприостанавливать деятельность организации дополного устранения нарушений.

В рамках функции по предупреждению иликвидации чрезвычайных ситуаций поощрени-ем отмечаются со стороны руководства особыеотличия, проявленные служащими при выполне-нии своего профессионального долга (ордена,медали, значки, премии). Социально-полезнаядеятельность «непрофессионалов» также отме-чается в виде поощрения (грамоты и медали заспасение утопающих или пропадающих в огне).

Таким образом, правовая государ-ственная деятельность по предупреждениюи ликвидации чрезвычайных ситуаций осу-ществляется различными способами, при-сущими любой другой основной государ-ственной функции.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Отчет по форме «П» за 2010 г. проку-ратуры Волгоградской области.

2 См.: Там же.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Вопленко, Н. Н. Реализация права / Н. Н. Воп-ленко. – Волгоград, 2001.

2. Плешакова, О. В. Комментарий к Федераль-ному закону «О защите прав юридических лиц и ин-дивидуальных предпринимателей» / О. В. Плешако-ва, А. И. Королев. – М. : Деловой двор, 2009. – 160 с.

3. Теория государства и права : курс лекций/ под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. – М. :Юристъ, 2001. – 776 с.

LAW FORMS OF REALIZATION OF THE RUSSIAN STATE’SEMERGENCY FUNCTION

A.V. Kozlov

The author makes an attempt to consider law forms of realization emergency function. The lawforms of emergency function are suggested. The means of application of law are considered under theconditions of the state emergency function.

Key words: state function, emergency function, law-making, law enforcement,means ofapplication of law, emergency, licensing.