Университет за национално и световно стопанство

Финансово-счетоводен факултет

Катедра "Финанси"

ДЕСИСЛАВА ЖЕЛЕВА КАЛЧЕВА

ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ИНВЕСТИЦИОНЕН

КАПАЦИТЕТ НА ОБЩИНИТЕ В БЪЛГАРИЯ

АВТОРЕФЕРАТ

НА ДИСЕРТАЦИОНЕН ТРУД

ЗА ПРИСЪЖДАНЕ НА ОБРАЗОВАТЕЛНА И НАУЧНА СТЕПЕН "ДОКТОР"

СОФИЯ, 2016

2

Университет за национално и световно стопанство

Финансово-счетоводен факултет

Катедра "Финанси"

ДЕСИСЛАВА ЖЕЛЕВА КАЛЧЕВА

ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ИНВЕСТИЦИОНЕН

КАПАЦИТЕТ НА ОБЩИНИТЕ В БЪЛГАРИЯ

АВТОРЕФЕРАТ

НА ДИСЕРТАЦИОНЕН ТРУД

ЗА ПРИСЪЖДАНЕ НА ОБРАЗОВАТЕЛНА И НАУЧНА СТЕПЕН "ДОКТОР" ПО

НАУЧНА СПЕЦИАЛНОСТ

"ФИНАНСИ,ПАРИЧНО ОБРЪЩЕНИЕ, КРЕДИТ И ЗАСТРАХОВКА"

НАУЧЕН РЪКОВОДИТЕЛ:

ДОЦ. Д-Р ПРЕСИЯНА СТОЙКОВА НЕНКОВА

СОФИЯ, 2016

3

Дисертационният труд е в обем от 171 страници и се състои от въведение, изложение в

четири глави, заключение, пет приложения и списък на използвана литература. В

основния текст са включени 20 таблици, 18 фигури и 5 графики. Списъкът с

използваната литература съдържа 113 източника. Дисертационният труд е обсъден и

насочен за защита от катедра „Финанси“ при Университета за национално и световно

стопанство (УНСС) на 06.06.2016 г.

Авторът на дисертационния труд е бил докторант на самостоятелна подготовка към

същата катедра.

Защитата на дисертационния труд ще се състои на 30.09.2016 г. от 11 ч. в зала 2032A на

Университета за национално и световно стопанство на открито заседание на научното

жури. Материалите по защитата са на разположение на интересуващите се в сектор

„Научни съвети и конкурси“ на УНСС и на интернет страницата на УНСС

www.unwe.bg

4

I. ОБЩА ХАРАКТЕРИСТИКА НА ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД

1. Актуалност и значимост на изследването

През последните няколко десетилетия фискалната децентрализация и

различните нейни аспекти са предмет на нестихващ интерес както от страна на

научните среди, така и от страна на практиката. Един от тези аспекти на процеса на

децентрализация е изграждането, поддържането и разширяването на общинската

публична инфраструктура като основна предпоставка за местното икономическо

развитие и доставянето на важни публични услуги. В резултат на световните

тенденции на децентрализация все повече отговорности, свързани с осъществяване на

публични инвестиции, се прехвърлят на местно ниво. В същото време обаче

нарастващата роля на местните власти често разкрива и наличието на сериозни

дисбаланси при разпределяне на отговорностите и на финансовите ресурси между

нивата на управление.

Местните и регионалните власти в Европейския съюз осъществяват значителна

част от инвестициите в публичния сектор, като през 2013 г. около 55% от вложенията в

публичната инфраструктура са предприети на регионално и местно ниво.1 За

съжаление, световната финансова криза преустановява устойчивия растеж на

инвестициите в публичния сектор. В периода 2010-2013 г. капиталовите разходи,

осъществявани на местно и регионално ниво намаляват средно с около 10%. Това,

наред с продължаващите процеси на консолидация и очакваното нарастване на

публичните разходи, свързани със застаряването на населението, поставя на дневен ред

въпроса за повишаване на инвестиционния капацитет на местните и регионални власти.

В резултат от проведените през годините реформи в сферата на местните

финанси, възможностите за инвестиране на българските общини се изменят

съществено. Постепенно местните власти заемат все по-значима роля в

инвестиционния процес, а общинските инвестиции плавно нарастват. През последните

пет години обаче местните публични инвестиции се финансират преимуществено с

приходи от средства, постъпващи по линия на европейските фондове. По информация

на Министерски съвет2 80% от публичните инвестиции в България се финансират с

1 Europen Commission, Investment for jobs and growth: Promoting Development and good Governance in EU

Regions and Cities, Sixth report on economic, social and territorial cohesion, July 2014, p.154 2 http://www.investor.bg/evroproekti/264

5

европейски средства. Основни бенефициенти по европейските програми са именно

общините.

Тази тенденция може да се определи като неблагоприятна, защото подкрепата от

европейските фондове следва да има допълващ характер, а не да замества

националните и общински инвестиции в базисна публична инфраструктура. В

допълнение, през новия програмен период броят на общините бенефициенти е

редуциран, което поставя на фокус проблема, свързан с осигуряване на финансови

ресурси за изграждане на устойчиви местни публични инвестиции.

Интерес в настоящата разработка представлява възможността за участие на

общините в инвестиционния процес въз основа на собствени бюджетни приходи и

заемните средства, които могат да осигурят от дълговия пазар.

2. Обект и предмет на изследването

Обект на настоящото изследване са местните публични инвестиции.

Предмет на дисертационния труд е инвестиционният капацитет на българските

общини.

3. Цел и задачи на изследването

Основната цел на настоящото изследване е да се оцени влиянието на процеса

фискална децентрализация върху инвестиционния капацитет и върху кредитната

способност на българските общини, като се изследва развитието на местните приходи и

разходи и промените, настъпили в тяхната структура.

За реализирането на основната цел, изпълнихме следните основни

изследователски задачи:

1) Изследване природата, мястото и ролята на публичните инвестиции и ползите и

рисковете при тяхната децентрализация;

2) Анализ на възможностите за финансиране на местни публични инвестиции чрез

собствени средства и чрез дълг. Определяне на ползите и негативите при

отделните варианти за финансиране;

3) Изследване и оценка на инвестиционния капацитет на българските общини;

4) Изследване и анализ на основните детерминанти на инвестиционния капацитет и

основни промени, настъпили в местните приходи и разходи в резултат на

предприетите мерки за повишаване нивото на фискалната децентрализация;

6

5) Обзор на дълговото финансиране на общински инвестиции в България и

определяне значимостта на дълга при финансиране на инвестиции;

6) Изследване с цел извеждане на добри практики на нивото на общински дълг в

Чехия, Полша, Литва, Латвия, Естония и оценка на влиянието на структурата на

местните приходи върху кредитните способности на местните власти в

изброените държави;

7) Обобщаване на получените резултати и формулиране на препоръки и конкретни

предложения за повишаване на инвестиционния капацитет на общините в

България.

4. Изследователска теза

Тезата, която се защитава в дисертационния труд е, че прекият инвестиционен

капацитет на българските общини е нисък поради ограничената собствена приходна

база и високата степен на централизация на данъчните приходи. Защитава се мнението,

че въпреки усилията за повишаване нивото на фискална децентрализация у нас,

равнището на собствените приходи на общините остава под средните нива на местни

приходи в Европейския съюз. Тъй като общинските приходи са основна детерминанта

на прекия инвестиционен капацитет, той не може да бъде повишен, без да бъде

осигурена стабилна приходна местна база. Последното включва и разширяване на

данъчните приходи на местно ниво.

5. Методология на изследването

Разработката се опира на традиционни изследователски методи: исторически и

логически анализ, анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнителен анализ,

дискриптивен анализ.

6. Апробация (приложимост) на изследването

Резултатите от изследването ще се предложат на НСОРБ и на представители на

централната власт в лицето на МФ с цел повишаване на разполагаемите общински

приходи за инвестиции, включително и чрез достъп до дългово финансиране.

7

II. СТРУКТУРА И СЪДЪРЖАНИЕ НА ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД

В съдържателно отношение дисертацията е структурирана по следния начин:

Увод

Глава първа. Фискална децентрализация и публични инвестиции

1.1. Научни изследвания по темата

1.2. Значение и роля на инвестициите, осъществявани на местно ниво

1.3. Разпределение на отговорностите при осъществяване на публични

инвестиции

1.4. Инвестиционен капацитет на местно ниво

1.5. Финансиране на общинските инвестиции със собствени приходи

1.6. Дългово финансиране на общинските инвестиции

Глава втора. Инвестиционен капацитет на общините в България

2.1. Общински инвестиции в България – състояние и проблеми

2.2. Пряк инвестиционен капацитет на общините в България

2.3. Детерминанти на инвестиционния капацитет на българските общини

2.3.1. Анализ и оценка на местните приходи и капиталовите трансфери през

периода 2003-2014 г.

2.3.2. Анализ и оценка на местните разходи през периода 2003-2014 г.

Глава трета. Дългово финансиране на общинските инвестиции в България

3.1. Обзор на дълговото финансиране на общински инвестиции в България през

периода 2003-2014 г.

3.1.1. Дългово финансиране на инвестиции чрез вътрешен дълг

3.1.2. Дългово финансиране на инвестиции чрез външен дълг

3.2. Сравнение на дълговия общински пазар в България с дълговия пазар в

Полша, Литва, Латвия, Естония и Чехия

Глава четвърта. Възможности за повишаване на инвестиционния

капацитет на българските общини

4.1. Разширяване на общата приходна база на българските общини

4.1.1. Данъчни приходи

8

4.1.2. Субсидия за капиталови разходи

4.2. Разширяване на достъпа до капиталови пазари

4.2.1. Фонд ФЛАГ – добри практики

4.2.2. Създаване на общински фонд за развитие

4.2.3.Създаване на Агенция за финансиране на местните власти

Заключение

Библиография

Приложения

III. СИНТЕЗИРАНО ИЗЛОЖЕНИЕ НА ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД

УВОД

В увода са изведени актуалността и значимостта на разглеждания проблем,

формулирана е изследователската теза. Дефинирани са основната цел, обектът и

предметът на изследването, както и конкретните задачи, поставени във връзка с

изпълнение на целта. Представена е методологичната, информационната и

теоретичната основа на изследването и са заложени неговите ограничителни условия.

Глава първа

ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ПУБЛИЧНИ ИНВЕСТИЦИИ

В първа глава се разглеждат теоретичните постановки за значението и ролята на

инвестициите, осъществявани на местно ниво. Обект на анализ са мненията на

различни автори, като са откроени ползите и рисковете, които произтичат от

децентрализацията на инвестициите. Представени са показатели, оценяващи нивото на

инвестиционен капацитет на местните власти, като е направено разграничение между

показателите пряк инвестиционен капацитет и инвестиционен капацитет.

Представени са възможностите за финансиране на местни инвестиции на база

собствени бюджетни средства и на база дългово финансиране.

1.1. Научни изследвания по темата

В началото на разработката обект на анализ и оценка са основните научни

изследвания по темата. Авторите, работили по изследваната проблематика, са: У.

Оейтс, Ч. Тибоу и Дж. Стиглър, Р. Мъзгрейв, В. Танци, Р. Прюдом, П. Самуелсън, Х.

9

Китчен, П. Смоук, Р. Бал, Р. Бърд, А. Шах, Бодуей, Дж. Петерсън, Дж. Мартинез-

Васкез, А. Каплър, Свианевич, Л. Андерсон, експерти от Световната банка, от

Международния валутен фонд, от Интер-Американската банка за развитие,

изследователи от различни икономически институти3, икономистите от Организацията

за икономическо сътрудничество и растеж и др.

Български автори, изследвали фискалната децентрализация и инвестиционния

капацитет на общините в България, са доц. д-р Пресияна Ненкова, доц. д-р Десислава

Стоилова, проф. д-р Румен Брусарски, ст. н. с. II ст. д-р Тинка Попова, доц. д-р Стефан

Иванов, доц. д-р Тодорка Владимирова, доц. д-р Людмил Найденов и др. Периодично

се публикуват изследвания и доклади за нивото на фискалната децентрализация в

България и инвестиционните възможности на общините от Министерството на

финансите, Националното сдружение на общините в България, Института за пазарана

икономика и др.

1.2. Значение и роля на инвестициите, осъществявани на местно ниво

През последните години, в резултат на процесите на децентрализация, голяма

част от решенията и финансовите отговорности по доставяне на инфраструктурни

услуги (осигуряване на водоснабдяване, изграждане и поддържане на улична мрежа,

осветление, озеленяване и др.) се прехвърлят от централната на местната власт.

В Европейския съюз регионалните и местните власти са отговорни за повече от

две трети от всички публични инвестиции. Петте държави с най-висок процент на

извършени местни инвестиционни разходи спрямо общи публични инвестиционни

разходи са: Италия - 80,9%, Чехия - 77,3%, Франция - 73,1%, Финландия - 71,1%, Дания

- 66,8%4.

Инвестиционните възможности на местните и регионални власти в държави от

Централна и Източна Европа са по-различни от възможностите на местните и

регионални власти в Западна Европа. В резултат на исторически отчетено недостатъчно

инвестиране в публична инфраструктура държавите от ЦИЕ са изправени пред

инвестиционна "дупка".5

3Andrew Young School, Georgia State University and Institute on Municipal Finance and Governance; Institute

of Local taxes in Lithuania; Trent Universtity Ottawa, Ontario; Londn School of Economics; 4Andersson, Lars M. "Publications." Local Government Finance in Europe - Trends to Create Local Government

Funding Agencies. Marten Andersson Prodcution, 15 July. 2014. Web. 20 July 2015, p.2 5 Обикновено с този термин се има предвид, че с разполагаемите средства за вложение в местна

инфраструктура не могат да се покрият нарастващите инфраструктурни потребности.

10

Финансовите средства, необходими за задоволяване на основни инвестиционни

потребности в ЦИЕ (т.нар. разходи "Догонване"), се оценяват на над 500 млрд. евро.6 За

повишаване инвестиционния капацитет на местните власти допринасят средствата за

инвестиции, постъпващи под формата на безвъзмездна финансова помощ от

европейските фондове. За периода 2007-2013 г. те са оценени на около 180 млрд. евро.7

Въпреки това, голяма част от инвестиционни потребности остава незадоволена, а

въпросът за набавяне на финансови ресурси за изграждане и поддържане на публична

инфраструктура продължава да бъде на дневен ред.

Наблюденията дават основание да се направи изводът, че въпросът, свързан с

повишаване на инвестиционния капацитет на местните и регионални власти в ЦИЕ, ще

стои на дневен ред през следващите няколко десетилетия или до момента, когато

инвестиционните възможности на местните и регионални власти от Източна и Западна

Европа достигнат относително сходно равнище.

1.3. Разпределение на отговорностите при осъществяване на публични

инвестиции

Разпределението на отговорностите при осъществяване на публични инвестиции

е сложен въпрос, който се разрешава индивидуално във всяка отделна държава.

Отговорността за изграждане на публичната инфраструктура може да бъде поверена на

централната, на регионалната или на местната власт. Местните власти отговарят за

публичната инфраструктура, когато ползите от нея са от изключително местен характер

и са налице предпоставки, осигуряващи алокативна ефективност.

В научната литературата се извеждат значими аргументи, подкрепящи

децентрализацията на публичните инвестиции8. Основната част от тях са свързани с

възможността за постигане на ефективност, в т.ч. алокативна и техническа

ефективност, както и увеличаване благосъстоянието на местното население, по-добро

6 Price Waterhouse Coopers, Building New Europe`s Infrastructure: Public Partnership on Central and Eastern

Europe, p.2 7 Пак там, p.3

8 R., Bahl Roy, Decentralization and infrastructure in Developing Countries: Reconciling Principles and Practice,

IMFG Papers on Municipal Finance and Governance №16, 2013; Frank J., Martinez-Vazquez J.,

Decentralization and Infrastructure: From Gaps to Solutions, International Center for Public Policy, Working

Paper 14-05 Gerogia State University, January 2014; Kappler., A at all, Does Fiscal decentralization foster

regional investment in productive infrastructure, Institut D`Economia de Barcelona; Estache, A., Decentralizing

Infrastructure, World Bank Discussion Paper, World Bank, June 1995 ; Hulbert, C. and C. Vammalle (2014), “A

Sub-national Perspective on Financing Investment for Growth I - Measuring Fiscal Space for Public Investment:

Influences, Evolution and Perspectives”, OECD Regional Development Working Papers, 2014/02, OECD

11

задоволяване на местните потребности, подобряване на отчетността и контрола на

капиталовите разходи.

Невинаги възлагането на разходните отговорности по изграждане на местна

инфраструктура на по-ниско ниво на управление води до по-високо ниво на

ефективност. Като потенциални недостатъци на децентрализацията на публични

инвестиции се определят проблемите с външните ефекти, затруднената реализация на

икономии от мащаба, рискът от увеличаване на корупцията.

Въпреки аргументите в полза на децентрализация на публичните инвестиции,

местните власти невинаги са в състояние да изпълняват всички необходими за местната

общност инфраструктурни обекти.

Децентрализирането на публичните инвестиции е трудно постижимо и не е

препоръчително в бедни държави със слаборазвито местно управление, силно

ограничена местна приходна база и доказана необходимост от изравняване на

фискалния капацитет на местните власти.9

В резултат на световната финансова и икономическа криза инвестиционният

капацитет на местните власти е силно засегнат. Общините и регионите изпитват

недостиг на средства за задоволяване на нарастващите инвестиционни потребности.

Това налага държавна намеса, която да цели повишаване на местния инвестиционен

капацитет и да осигурява възможности за инвестиции. На фокус се поставя и въпросът

как може да бъде повишен инвестиционният капацитет на местно ниво и как да бъдат

разширени възможностите за финансиране на инвестиции.

1.4. Инвестиционен капацитет на местно ниво

Инвестиционният капацитет на местните власти представлява възможността и

способността на местните органи на управление да участват в изграждането и

поддържането на публична инфраструктура. Инвестиционният капацитет на местните

власти може да бъде оценен чрез показател за пряк инвестиционен капацитет. Чрез

показателя се прави оценка на собствените финансови ресурси, които местната власт

може да вложи незабавно в изграждане на местна инфраструктура. В показателя не са

включени компонентите, свързани с дълговото финансиране на общините, в т.ч.

способността на местните власти да заемат средства от капиталовите пазари, от ПЧП,

както и безвъзмездните средства от различни програми и от различни донори. Прекият

9 Estache, A., Decentralizing Infrastructure, World Bank Discussion Paper, World Bank, June 1995

12

инвестиционен капацитет представлява „моментна снимка” на фискалното

пространство за публични инвестиции.

Показателят за оценка на пряк инвестиционен капацитет се изчислява по

следния начин:

Пряк инвестиционен капацитет = нетен оперативен остатък + получени

капиталови трансфери

Нетен оперативен остатък = текущи приходи - текущи разходи

Текущи приходи = собствени приходи (данъчни и неданъчни местни приходи) +

общи изравнителни трансфери

Текущи (оперативни) разходи = разходи за персонал + социални разходи +

разходи за лихви + други текущи разходи

Основни детерминанти на инвестиционния капацитет са: фискалната

самостоятелност, данъчната автономия на местните власти, структура и състав на

бюджетните приходи, държавните трансфери, структурата на местните разходи,

разходните правомощия на местните власти, разходната самостоятелност, в т.ч.

възможността общините да определят структурата и размера на разходите. 10

Допълнилни фактори, оказващи влияние върху местния инвестиционен

капацитет са: регионалния БВП, нивото на обществено благосъстояние, ефектът на

националните консолидирани планове, наличието на специфична безвъзмездна помощ,

предоставяна от държавата под формата на икономически, демографски и други

стимулиращи инвестиционното развитие мерки или безвъзмездна помощ, предоставяна

от донори или други институции и организации за реализиране на инвестиции.

Външни фактори, оказващи влияние върху инвестиционния капацитет на

местните власти, са икономическа и политическа стабилност/нестабилност,

икономически цикъл и местни избори.

Инвестиционният капацитет на местно ниво определя възможностите за

осъществяване на капиталови разходи от страна на МТЕ. Прекият инвестиционен

капацитет е показател, определящ възможностите на местните власти да инвестират на

база собствени средства, т.е. без поемане на дълг. Този тип финансиране в научите

източници е известен като pay as you go financing. В допълнение, извън показателят

„пряк инвестиционен капацитет” остава възможността за финансиране на местни

10

Blöchliger, H. and J. Rabesona (2009), “The Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments: ……стр.5

13

публични инвестиции с дълг. Този метод е познат като pay as you use financing.11

Чрез

достъпа до капиталови пазари местните и регионални власти могат да добавят

значителни финансови средства към наличните ресурси за капиталови вложения.

1.5. Финансиране на общинските инвестиции със собствени приходи

Изследваната практика в САЩ и Канада показва,че там местните инвестиции се

финансират със средства, които са генерирани през годините в обособен капиталов

резервен фонд. Набраните средства се използват само за ежегодни капиталови

подобрения, основни ремонти и вложения в местна публична инфраструктура.

Освен със средства от капиталовия фонд, публичните местни инвестиции могат

да се финансират и чрез: средства от нетен оперативен остатък, приходи от продажба

на нефинансови активи, целеви потребителски такси, приходи от собственост на

общините.

Основното преимущество на финансирането чрез собствени средства е, че се

елиминира нуждата от дългово финансиране, като по този начин се спестяват

лихвените плащания и не се натоварват общинските бюджети с бъдещи разходи по

обслужване на дълг.

Този тип финансиране има и своите недостатъци сред които са: необходимост от

дълъг период на време, през който се спестяват средствата; риск от отлагане на

печеливши проекти, от което губи цялата местна икономика; вероятност местното

население, чиито доходи формират спестяванията за капиталовложения да мигрира към

друга община и по този начин да не ползва новоизградената инфраструктурата и др.

Разчитайки само на собствени ресурси, общините трудно успяват да задоволят

базисните потребности от инвестиции. Дори и в държавите с високо ниво на фискална

децентрализация, възможността за генериране на достатъчно собствени приходи и

висок оперативен остатък е лимитирана. Ограничените финансови средства и

нарастващите потребности от подобряване на съществуващата и изграждане на нова

инфраструктура налага търсене на допълнителни източници за инвестиционно

финансиране, включително мобилизация на капитал както от местните, така и от

международните капиталови пазари.

11

ICMA, Management Policies in Local Government Finance, Fifth Edition, June 2004 p.137

14

1.6. Дългово финансиране на общинските инвестиции

Местните власти разполагат с ограничени ресурси и заемането от частни

капиталови пазари позволява далеч по-големи по размер вложения в подобряване на

инфраструктурата, отколкото ако се разчита само на текущо финансиране.

Основни причини, налагащи търсенето и ползването на заемни средства за

финансиране на местни публични инвестиции, са: нарастващата нужда от изграждане и

поддържане на местни публични инвестиции; липсата на достатъчно собствени

бюджетни средства за покриване на потребностите от капиталови вложения;

необходимостта от поддържане и рехабилитация на вече изградена инфраструктура.

В хода на изложението са разгледани и оценени различните аргументи в полза и

срещу дълговото финансиране на местни инвестиции.

Основни фактори, определящи достъпа на местните власти до капиталовите

пазари, са: структурата и размерът на собствените местни приходи и възможността за

генериране на положителни оперативни остатъци.12

Важно значение имат кредитната

история на общината, нивото на натрупан дълг, годишните разходи по обслужване на

дълга, нивото на обща задлъжнялост, големината и характеристиката на самата община

и др. Върху дълговото финансиране на местни публични инвестиции влияние оказват

както фискалните правила и тяхното изменение, така и съществуващото общо ниво на

дълг в местния сектор и отношението на банките към финансиране на местни публични

инвестиции.

Следва да имаме предвид, че типичните дългови инструменти като банкови

кредити и общински облигационни емисии, се ползват от общини с добри нива на

собствени приходи и с високо ниво на кредитоспособност. За да се разшири достъпът

до дългово общинско финансиране и за да се отговори на предизвикателството,

свързано с рязкото намаление на разполагаемите финансови средства за инвестиции,

през последните години централната власт създава специфични дългови инструменти.

Пример за такива инструменти са общинските фондове за развитие, които са

характерни за държави с ниско ниво на фискална децентрализация. Финансирането на

местни и регионални инвестиции в държавите от Западна Европа се подпомага от

Агенциите за финансиране на местните власти.

12

Peterson, G., Building Local Credit Systems, World bank, April 2000 p.8

15

Резултати и изводи

През последните години се наблюдава тенденция към засилване на процесите на

фискална децентрализация. Местните власти получават все повече приходни

правомощия и съответно разходни отговорности.

Считаме че, децентрализацията на публични инвестиции допринася за

повишаване на нивото на обществено благосъстояние, увеличава броя на изпълнените

инфраструктурни обекти на местно ниво и способства за повишаване на

конкурентноспособността на местните икономики. Децентрализация се препоръчва при

изпълнение на инфраструктурни обекти, чрез които се предоставят блага и услуги,

насочени основно към населението на дадена МТЕ. Изпълнението на част от

публичните инвестиции обаче не може да бъде децентрализирано. Това твърдение важи

с особена сила за инфраструктурни обекти с национално значение и за инвестиции,

пораждащи съществени външни ефекти.

Разпределението на отговорности по изграждане и поддържане на публична

инфраструктура се различава в отделните държави. То представлява трайно

предизвикателство пред всички заинтересовани институции и се определя на база

историческо развитие, състав на местното население, законови правила и конституция.

Инвестиционният капацитет определя възможността на местните власти да

участват в изграждането на публичната инфраструктура. Основни детерминанти,

определящи инвестиционния капацитет, са: фискалната самостоятелност и данъчна

автономност; структурата и съставът на бюджетни приходи; ролята и значението на

държавни трансфери; разходната автономност; структурата на местните разходи,

достъпът до дълговия пазар и др.

Основните източници за финансиране на местни публични инвестиции са

местните приходи, нетните оперативни остатъци и дълговото финансиране.

Стандартното дългово финансиране е достъпно за ограничен кръг общини, които

притежават високо ниво на приходна самостоятелност. За да се повиши местният

инвестиционен капацитет и поради нарастващата потребност от ресурси за капиталови

вложения, държавата подпомага достъпа до капиталови пазари на общините, като

създава специализирани институции, кредитиращи местните власти под формата на

общински фондове за развитие и агенции за финансиране на местните власти.

16

Глава втора

ИНВЕСТИЦИОНЕН КАПАЦИТЕТ НА ОБЩИНИТЕ В БЪЛГАРИЯ

Обект на анализ на втора глава е инвестиционният капацитет на общините в

България. Проследено е изменението на местните инвестиции, като за целта са

използвани различни показатели - дял на общински инвестиции в публични

инвестиции, дял на капиталови разходи в общински разходи и др. Разгледани са

основните детерминанти, оказващи влияние върху способностите на българските

общини да инвестират, а именно местните приходи, капиталовите трансфери и

местните разходи.

2.1. Общински инвестиции в България – състояние и проблеми

През последните десетилетия местните власти в ЦИЕ се опитват да покрият

дефицита от местни инвестиции в публична инфраструктура, като правят опити,

въпреки ограничените местни приходи, да заделят все повече средства за капиталови

разходи. Въпреки това, размерът на местните публични инвестиции, в т.ч. местни

публични инвестиции на глава от населението, остават доста под средните стойности за

ЕС.13

България, която е една от държавите от ЦИЕ, също е изправена пред

предизвикателството за осигуряване на финансови ресурси за инвестиции, тъй като

капиталовите разходи на българските общини са под средните нива за ЕС14

, а

необходимостта за рехабилитация на съществуваща и изграждане на нова

инфраструктура нараства.

Значението и ролята на местните власти при инвестиционния процес в дадена

държава може да бъде определен чрез показателите дял на общинските капиталови

разходи в публичните капиталови разходи и дял на капиталовите в общите общински

разходи.

13

За повече информация вж. Network of Assassinations of Local Authorities of South-East Europe - NALAS,

Fiscal Decentralization Indicators for South-East Europe:2006-2013, Fourth edition, January 2015 14

Твърдението е вярно, ако се изключат приходите от безвъзмездна помощ, които получават общините

при изпълнение на капиталови проекти по европейски програми през последните три години

17

Графика 1. Инвестиции на местно ниво в България

Източник на информация Министерство на финансите; изчисления на автора

В началото на изследвания период капиталовите разходи на българските общини

представляват едва 13% от общинските разходи. Това се дължи на факта, че преди

началото на процесите на децентрализация размерът на допустимите общински

инвестиции е бил силно ограничен. До 2004 г. включително, общинските

инвестиционни разходи са значително по-ниски от средните за ЕС. Капиталовите

разходи на местните власти в държави от ЕС съставляват около 15-20% от общинските

бюджети15

. В периода 2006-2009 г. капиталовите разходи на българските общини

заемат все по-голям дял от общинските разходи и достигат до около 30% от

общинските бюджети. Финансовата криза преустановява растежа на капиталовите

разходи. През периода 2010-2012 г. те намаляват, а в края на 2012 г. заемат 20% от

общинските разходи. През следващите две години се отчита повишаване на стойността

на показателя и той достига до 39%.

От 22% през 2003 г. делът на местните в публичните инвестиции достига до 39%

през 2009 г. Това показва засилващата се роля на местните власти в инвестиционния

процес в държавата. През 2010-2012 г. местните инвестиции не надхвърлят 31% от

публичните инвестиции. През 2013 г. и 2014 г. се наблюдава рязко повишаване на

капиталовите разходи на местно ниво, като делът на местните инвестиции в

публичните се увеличава с около 15% за 2013 г. и с още 10% през 2014 г. Основна

причина за това покачване обаче не са разполагаемите собствени финансови ресурси на

общините (прекият инвестиционен капацитет) или заемането на средства от капиталови

15

Dexia, Sub-national public finance in the European Union, Summer 2012, p.18

18

пазари, а безвъзмездните средства, които постъпват по линия на структурните фондове

и Кохезионния фонд на ЕС.

В края на 2011 г. (последната година, през която средствата от европейските

фондове не оказват значително влияние върху местния инвестиционен капацитет)

стойността на показателя дял местни публични инвестиции в публични инвестиции е

31%. За сравнение средната стойност на показателя за ЕС е 58.3%.

Чрез стойността на показателя дял на местни публични инвевстиции спрямо

БВП също може да направим сравнителна характеристика на инвестиционните

способности на местните власти в отделните държави. По данни на ЕВРОСТАТ през

2011 г. средните стойности на показателя за държавите в Европейският съюз е 1.4%, а в

България е 1.1%. За сравнение с други държави от ЦИЕ - показателят, отчетен в Полша,

е 2.7%, в Чехия – 2.3%, Естония – 1.2%, Литва – 2.4%, Латвия – 2% и Румъния – 2.8%16

2.2. Пряк инвестиционен капацитет на общините в България

Фискалната децентрализация е един от факторите, които способстват за

повишаване на инвестиционния капацитет на местните власти и съответно предполага

осъществяване на повече местни публични инвестиции. Разширяването на приходните

правомощия на местните власти, подобряването на събираемостта на местните данъци

и такси чрез създаване на местна администрация, както и разширяването на разходните

отговорности на общините, са основни предпоставки за достигане на по-високо ниво на

инвестиционен капацитет на местните власти.

Инвестиционният капацитет на местните власти може да бъде измерен чрез

показателя „пряк инвестиционен капацатет”.17

На графика 4. са представени

стойностите на показателя пряк инвестиционен капацитет, изчислени за периода 2003-

2014 г.

16

Данни от ЕВРОСТАТ:

http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00022 17

Информация за показателят и методологията за изчисляване показателя пряк инвестиционен капацитет

е дадена в глава първа, вж. стр.29

19

Графика 4. Пряк инвестиционен капацитет на българските общини през периода 2003-2014 г.

(млн. лв.)

Източник МФ; изчисления на автора

В началото на изследвания период българските общини отчитат рекордно ниско

ниво на пряк инвестиционен капацитет. През 2003 г. нетният оперативен остатък е

отрицателен, което е знак, че местните дейности са недофинансирани. През следващите

години НОО се покачва в резултат на постепенно нарастване на местните приходи.

През 2005-2007 г. нивото на ПИК расте ежегодно. Прекият инвестиционен капацитет е

най-висок през 2007 г. Основна причина за това е ръст в собствените приходи, в т.ч.

приходите от продажба на имущество и приходите от данък придобиване имущество по

дарение и възмезден начин. През следващата година започва постепенно намаляване,

породено от спад в НОО и от приходите от капиталова субсидия. През 2010 г.

приходите от капиталова субсидия значително намаляват, което се отразява върху ПИК

и той достига най-ниски стойности след периода на ръст. През 2011-2013 г.

инвестиционните способности на местните власти се повишават. Периодът завършва

отново с отчетен ръст в инвестиционните способности. През 2014 г. се наблюдава

съществено нарастване в приходите от капиталовата субсидия, което се отразява на

нивото на ПИК.

2.3. Детерминанти на инвестиционния капацитет на българските общини

Основни фактори, определящи инвестиционния капацитет на общините, са:

финансова самостоятелност; възможност за налагане на местни данъци; изменение на

местните приходи и на системата на държавните трансфери. При разходите значение

20

върху инвестиционния капацитет оказват разходните отговорности на общините и

структурата на разходите.

2.3.1. Анализ и оценка на местните приходи и капиталовите трансфери

през периода 2003-2014 г.

Едни от основните показатели, чрез които може да бъде оценена приходната

децентрализация, са дял на местни приходи към консолидирани приходи и дял на

местни приходи към БВП. Чрез първия показател може да се определи мястото и

значението на общините в публичния сектор, а чрез вторият - мястото и значението на

местния публичен сектор в икономиката на дадена държава.18

В края на 2011 г. показателят местни към консолидирани приходи е в размер на

6.57%. За сравнение, средните стойности на показателя местни към консолидирани

приходи за ЕС27 към края на 2011 г. е 26.3%.19

В края на 2011 г. показателят местни приходи към БВП за България е 2.13%, а

средната стойност на показателя за ЕС27 е 11.7%

Данъчни приходи

Показател, който е съществен при изследване нивото на приходната

децентрализация и се счита за един от най-значимите за оценка на финансовата

самостоятелност на местните власти, е дял на местните данъчни приходи в общинските

бюджети.

През анализирания период стойността на показателя е между 26% и 66%.

Данъчните приходи са най-високи в началото на изследвания период. По данни на МФ

генерираните данъчни приходи от местните власти в България през 2003 г. са в размер

на 933.4 млн. лв. или близо 66% от общите общински приходи. От тях 724.1 млн. лв.

обаче представляват приходи от споделения данък върху доходите на физически лица.

Изключвайки 2003 г., показателят отчита най-високи стойности от

приблизително 38% през последните три години (2012, 2013 и 2014 г.). Основен ръст се

отчита при приходите от данък недвижими имоти, от данък превозни средства и от

данък придобиване имущество по дарение и възмезден начин. Можем да твръдим, че,

през последните три години местните власти полагат значителни усилия за

подобряване събираемостта на местните данъци, като създават системи за проследяване

на некоректни длъжници, завеждат дела срещу неизрядни платци и др.

18

Показателите са въведени и одобрени от МВФ и ОИСР 19

Dexia, Subnational Public Finance in the European Union, Summer 2012, p.36

21

В изпълнение на програмата за децентрализация през изследвания период се

осъществяват няколко промени, свързани с местните данъци - отпада пътният данък, в

обхвата на местните данъци се включват патентният данък и туристическият данък,

който замества туристическата такса. В края на изследвания период в обхвата на

местните данъци се включват: данък върху недвижимото имущество, данък върху

наследството, данък МПС, данък върху придобиване имущество по дарение и

възмезден начин, патентен данък и туристически данък.

Към края на 2014 г. три от шестте данъка имат фискално значение, като

формират около 96% от данъчните приходи. Средният размер на ставките, определени

от общинските съвети, е идентичен на ставките от 2013 г., като за данъка върху

недвижимите имоти е 1.7% при максимална по закон 4.5%. За данъка върху превозните

средства средната ставка е малко над законовия минимум, а за данък върху

придобиване имущество по дарение и възмезден начин е 2.40% и е най-близко до

максималната ставка от 3%20

.

Неданъчни приходи

През периода 2003-2014 г. неданъчните приходи заемат между 59% и 73% от

собствените местни приходи.21

В края на изследвания период в структурно отношение

61% от неданъчните приходи заемат приходите от местни такси, 20% заемат приходите

от собственост, 12% приходите от продажба на нефинансови активи, 5% приходи от

глоби и 3% приходи от концесии.

Следва да отчетем, че приходите от продажба на нефинансови активи имат

значително, но моментно влияние върху инвестиционния капацитет на общините. През

2007 г. и 2008 г. общините реализират високи приходи от продажба на нефинансови

активи (40% и 27% от неданъчните приходи). Приходите от продажба традиционно се

влагат в капиталови разходи, което автоматично увеличава инвестиционните

възможности на общините.

Структура на местни приходи

Както отбелязахме в първа глава, структурата на местните приходи е една от

детерминантите на инвестиционния капацитет на общините. На графика 5. е

представено изменението на структурата на собствените приходи на българските

общини през периода 2003-2014 г.

20

НСОРБ, Информационен бюлетин: Тема на броя: Националната среща на финансистите на общините,

Анализ на изпълнението на общинските бюджети за 2014 г., бр. 9-10/юли 2014 г. 21

Информация от Доклади за изпълнение на държавния бюджет, МФ

22

Графика 5. Структура на собствените общински приходи през периода 2003-2014 г.(в

млн.лв.)22

Източник МФ; изчисления на автора

В края на 2014 г. структурата на собствените общински приходи е както следва:

38% от общинските собствени приходи се заемат от местните такси, 38% от данъчните

приходи и 24% от другите неданъчни приходи.

Местни приходи на жител

В края на 2013 г. местните приходи на жител в повечето български общини

варират между 50 лв. и 500 лв. на жител. За сравнение, местните приходи на жител в

ЕС27 са 2 940 евро.23

Приходи от капиталови субсидии

През периода 2003-2014 г. нивото на капиталовите трансфери се изменя

няколкократно. През изследвания период приходите от капиталови трансфери

нарастват до 391 млн. през 2009 г. В резултат на кризата и последвалата актуализация

на държавния бюджет през 2010 г. се отчита рязък спад до 138 млн. лв. До края 2013 г.,

приходите от капиталова субсидия не могат да отчетат стойности, близки до тези от

2009 г. През 2014 г. се отчита рязко увеличаване на приходите от капиталовата

субсидия. Причината е включване на средства за преодоляване на бедствията от

предходната година и включване на приходи по инвестиционната програма на

държавата „Растежи и устойчиво развитие на регионите”. Няма гаранция и очаквания

през следващите години приходите от капиталова субсидия да са в такъв висок размер,

което от своя страна, предполага намаление в нивото на инвестиционния капацитет.

22

Забележка: През 2003 г. в данъчните приходи се включват приходи от споделен данък доход. 23

Dexia, Subnational Public Finance in the European Union, Summer 2012, p.12

23

Приходи от безвъзмездна помощ по европейски проекти

През последните години средствата, които българските общини получават от

европейските фондове, оказват съществено влияние върху инвестиционния общински

капацитет. Българските общини са основни бенефициенти по Оперативна програма

„Регионално развитие”, Оперативна програма „Околна среда”, Програма за развитие на

селските райони и Програма „Трансгранично сътрудничество”.

По данни от ИСУН24

, в резултат на проекти, изпълнявани по ОПОС, към края на

2014 г. в местните бюджети са постъпили около 2 650 093 хил. лв. (при договорени

5 464 918 хил. лв.), а в резултат на проекти, изпълнявани по ОПРР, към края на 2014 г. в

местните бюджети са постъпили около 2 354 025 хил. лв. (при договорени 3 174 594

хил. лв.).

Източници на приходи за местните власти в ЕС и в България

При сравнение на структурата на местните приходи на българските общини със

структурата на местните приходи на общините в останалите държави в ЕС се

констатира, че в бюджетите на българските общини постъпват ограничени по размер

данъчни приходи и се констатира силна зависимост от държавните трансфери.

България е една от малкото държави в ЕС, в които общините не получават приходи от

споделени данъци. За сравнение, в данъчните приходи на Белгия, Литва, Латвия,

Естония, Румъния, Португалия, Словакия, Гърция, Унгария, Полша и Словения25

се

включват значителни приходи от споделени данъци.

2.3.2. Анализ и оценка на местните разходи през периода 2003-2014 г.

Чрез показателите дял на местни разходи към публични разходи и дял на местни

разходи към БВП може да се определи степента на разходна децентрализация.

През периода 2003-2014 г. делът на местните разходи към публичните разходи

варира между 16% и 22%. Стойностите на показателя местни разходи към БВП през

изследвания период са в диапазона 5.9%-8.6% .

В края на 2014 г. се отчитат макскимални стойности и на двата показателя.

Основна причина за покачването на стойността на показателите са капиталовите

разходи, направени във връзка с изпълнение на европейските общински проекти.

24

Информационна система за управление и наблюдение на структурните инструменти на ЕС в България,

http://umispublic.government.bg 25

European Commission, Report on Public Finances in EMU 2012: Chapter IV Fiscal decentralization in the

EU - main characteristics and implications for fiscal outcomes

24

Основен източник за финансиране на тези разходи обаче са средствата, постъпващи под

формата на финансова помощ от европейските фондове.

Текущи и капиталови разходи

Стойността на текущите разходи има пряко въздействие върху капиталовите

разходи, тъй като първите са свързани с покриване на постоянни разходи, които са

неизбежни в хода на бюджетната година. Ръстът на текущите разходи може да доведе

до спад в инвестиционните разходи, поради ограничените местни приходи и липсата на

възможност текущите разходи да бъдат избегнати или трайно намалени.

През периода 2003-2008 г. общинските капиталови разходи отчитат ежегоден

ръст. Тенденция на намаляване на капиталовите разходи се отчита през 2010 г. и 2011

г., когато в резлутат на финансовата криза спадат разполагаемите общински приходи.

През 2012 г. и 2013 г. капиталовите разходи нарастват, но ръстът им до голяма степен

се дължи на разходите, свързани с европейски проекти. През 2014 г. капиталовите

разходи заемат 39% от общите бюджетни разходи. Това е рекордна стойност за

изследвания период. Следва да отчетем, че основен фактор, довел до увеличението на

капиталовите разходи през последните години, са разходите, които общините правят по

изпълнение на проектите, финансирани със средства от ЕС.

Местни публични инвестиции на жител

Резултатите показват, че средният размер на местни публични инвестиции на

жител в България се равнява на около 100 лв. За сравнение, средните стойности на

местни публични инвестиции на жител за държавите от ОИСР са около 500 евро на

жител26

, а местните инвестиции на жител в ЕС27 през 2012 г. са 355 евро на жител (в

стойността не се включва дългово финансиране на инвестиции)27

Резултати и изводи

Анализът на инвестиционния капацтитет на общините в България показва, че

през последните години е налице разширяване на инвестиционните способности на

местните власти. Съществена роля за това имат средствата, които постъпват под

формата на безвъзмездна финансова помощ по линия на европейските фондове и се

ползват за капиталови общински разходи. Прекият инвестиционен капацитет обаче

остава относително нисък, т.е. разчитайки само на собствени средства, общините не

могат да задоволят нарастващите инвестиционни потребности.

26

Hulbert, C. and C. Vammalle (2014)“A Sub-national Perspective on Financing Investment for Growth...., p.12 27

Dexia, Subnational Public Finance in the European Union, Summer 2012, p.19

25

Предпоставка за това, на първо място, е ограниченият приходен капацитет на

българските общини. Стойностите на стандартните показатели (за 2011 г.), чрез които

се оценява приходната децентрализация, показват следното:

показател местни приходи към консолидирани приходи за България - 6.57%;

средни стойности за ЕС - 26.3%

показател местни приходи към БВП за България - 2.13%; средни стойности за ЕС -

11.7%

През 2014 г. стойността на показателя местни данъчни приходи към консолидирани

данъчни приходи за България e около 3%, средни стойности за ЕС - 16.1% .

Констатира се значителна централизация на данъчните приходи у нас.

Значителен дял в общите общински приходи имат неданъчните приходи, в т.ч. приходи

от продажба, които в моменти на икономическо оживление съществено покачват

прекия инвестиционен капацитет, но само в краткосрочен план. Данъчните приходи,

постъпващи в местните бюджети, са ограничени, което от своя страна редуцира

възможността за набиране на ресурси за публични инвестиции.

Показателите, даващи информация за инвестиционните възможности на

общините и позволяващи сравнителна характеристика със средните стойности,

отчетени в ЕС (за 2011 г.), са както следва:

показател местни инвестиции към публични инвестиции за България - 31%;

средни стойности на показателя за ЕС - 58%

показател местни публични инвестиции към БВП за България - 1.1%; средни

стойности на показателя за ЕС - 1.4%

показател местни публични инвестиции на глава от населението за България - 100

лв.; средни стойности на показателя за ЕС - 355 евро или 694 лв.

Може да обобщим, че при трите показателя България е под средните нива, като най-

съществени разлики се откриват при местни публични инвестиции на жител.

Капиталовите трансфери също влияят значително върху прекия инвестиционен

капацитет. Доказателство за това е и намаляването на общинските инвестиционни

способности през 2010 г., породено от актуализация на бюджета, и намаляването на

приходите от капиталовата субсидия. В отделни години приходите от капиталова

субсидия оказват по-съществено влияние върху прекия инвестиционен капацитет,

отколкото нетния оперативен остатък.

26

Изведените резултати насочват към заключението, че с цел устойчиво

повишаване на инвестиционните способности на българските общини в дългосрочен

план, трябва да се търсят допълнителни източници на финансиране както чрез

увеличаване на данъчните приходи, така и чрез разширяване на достъпа до дългово

финансиране.

Глава трета

ДЪЛГОВО ФИНАНСИРАНЕ НА ОБЩИНСКИТЕ ИНВЕСТИЦИИ В БЪЛГАРИЯ

В трета глава се анализира и оценява дълговото финансиране на общински

инвестиции в България през периода 2003-2014 г. Оценени са възможностите на

местните власти за достъп до капиталови пазари и са откроени общините, ползващи

най-активно дълговото финансиране. Направено е сравнение на структурата на

приходите на местните власти в Полша, Литва, Латвия, Естония, Чехия и България с

цел да се изведат положителни практики и да се открият причините, поради които

българските общини имат ограничен достъп до дългово финансиране на инвестиции.

3.1. Обзор на дълговото финансиране на общински инвестиции в България

през периода 2003-2014 г.

Преди началото на реформите от 90-те години на миналия век българските

общини нямат право да ползват кредитни ресурси, нито да разполагат със собственост,

отделена от държавната, която да ползват като обезпечение. До 2001 г. съществува

нормативно установен лимит за дефицит на общинските бюджети – до 10% от общата

сума на приходите, което всъщност ограничава правото за ползване на заемни

средства.28

Допълнителни фактори, обуславящи ограниченото общинско финансиране,

са невисокият размер на собствени приходи, силната зависимост от държавните

трансфери и липсата на възможност за генериране на оперативни остатъци.

3.1.1. Дългово финансиране на инвестиции чрез вътрешен дълг

През периода 2003-2013 г. българските общини ежегодно увеличават стойността

на заемните средства, които ползват. Докато в началото на изследвания период

стойността на привлечените ресурси в местните бюджети се равнява на 43 млн. лв.,

през 2013 г. стойността на дълговото финансиране достига до близо 472 млн. лв.

28

Стоилова, Д. Алтернативата дефицитен или балансиран общински бюджет:…... стр.7

27

Дълг, поет с договори за общински заеми

Търговските банки финансират общините както за изграждане на

инфраструктурни проекти (чрез предоставяне на инвестиционни кредити), така и чрез

краткосрочни кредити и/или кредити-овърдрафт, служещи за покриване на временен

дефицит в местните бюджети. За периода 2003-2013 г. експозицията на общинския дълг

се увеличава около 16 пъти и достига до близо 348 млн. лв. Принос към повишаване на

експозицията на общинските заеми има функционирането на "Фонд за органите на

местното самоуправление в България - ФЛАГ". Освен ФЛАГ, държавата подпомага

дълговото общинско финансиране чрез ПУДООС и ФЕЕВИ.

Емисии на общински ценни книжа

Поетият дълг от общините под формата на издадени облигационни емисии

нараства в периода 2003-2011 г. През 2011 г. се достигат най-високите стойности на

облигационен дълг - 113 494 хил. лв. През следващите години експозицията на дълга

намалява. Въпреки че достига до 25% от общото дългово вътрешно финансиране,

общинските облигационни емисии остават относително рядко използван от

българските местни власти инструмент. Към края на 2013 г. общините с остатъчен

дълг по облигационни емисии са едва десет - Несебър, Варна, Каварна, Дупница,

Кюстендил, Пазарджик, Пловдив, Стара Загора, Свиленград и Шумен. Възможност за

емитиране на облигационни емисии имат основно големите, финансово стабилни

общини, като предварително условие за издаване на емисията е наличие на висок

кредитен рейтинг.

3.1.2. Дългово финансиране на инвестиции чрез външен дълг

Най-големите финансово независими общини като Столична община, Пловдив,

Варна и Бургас имат достъп до външните капиталови пазари. Основни външни

кредитори на българските общини се явяват Европейската банка за възстановяване и

развитие, Европейската инвестиционна банка, Японската банка и Световната банка.

Експозицията на външния дълг значително нараства през изследвания период.

Докато през 2003 г. тя е едва 17.7 млн. лв., то през 2013 г. достига до близо 468 млн.

лв., като сумата се доближава до сумата на вътрешния дълг на страната (471.6 млн. лв.).

Разпределение на общински дълг

Към 31 декември 2013 г. остатъчната стойност на общински дълг (вътрешен и

външен) се равнява на 939 млн. лв. По информация на МФ общините, ползващи

дългови инструменти, са 192 бр. Данните посочват, че 73% от общата стойност на

28

общинския дълг е съсредоточен едва в 14 общини, като само в Столична община е

съсредоточен дълг от 442 млн. лв. или 47% от общия общински дълг. Към края на 2013

г. 72 общини (или 27% от всички общини в България) не ползват дългови инструменти.

Общински дълг в България и в ЕС

През 2013 г. дълговата задлъжнялост на регионално и местно ниво в ЕС достига до

около 10% от БВП на всички държави членки.29

С най-висок дълг на местно и

регионално ниво се открояват Испания и Германия. В Германия местният и

регионалният дълг достига до 30% от БВП, а в Испания до 20% от БВП. Следва да

отчетем, че местните власти в двете държави ползват ограничено дълговото

финансиране. За сметка на това регионални власти (Landër в Германия и Comunidades

Autónomas в Испания) финансират своите разходи приоритетно чрез дълг. Спрямо

останалите държави членки от ЕС, България се нарежда на едно от последните места по

стойност на консолидиран и местен дълг. Местният дълг в България достига до 1% от

стойността на БВП.

3.2. Сравнение на дълговия общински пазар в България с дълговия пазар в

Полша, Литва, Латвия, Естония и Чехия

Полша, Литва, Латвия, Естония и Чехия са държави от ЕС, които имат сходно

икономическо развитие с България. Те са преминали от планова към пазарна

икономика и постепенно са развили местния публичен сектор. В началото на прехода

приходите и разходите в тези държави са били силно централизирани, а правомощията

и отговорностите на местните власти ограничени. Дълговото финансиране на общински

инвестиции също е било ограничено.

В резултат на мерките, свързани с повишаване на нивото на фискалната

децентрализация, се наблюдават промени в структурата на местните приходи и

бюджетните отношения местна-централна власт.

В бюджетите на общините от петте държави постъпват приходи от споделени

данъци. За разлика от тях, в бюджетите на българските общини не постъпват споделени

приходи. Това е една от основните предпоставки общинските приходи в България да са

по-ниски от общинските приходи в останалите държави. Структурата на местните

приходи е представена в графика 14.

29

ЕВРОСТАТ, Европейска комисия, Инвестиции за работа и растеж, Юли 2014, стр. 154

29

Графика 14. Структура на местните приходи на Полша, Литва, Латвия, Естония и

Чехия и България през 2010 г.30

В българските местни бюджети преобладават приходите от трансферните

плащания, които са основно целеви трансфери, т.е. местните власти нямат свобода при

тяхното разходване и следва да приемат и изпълняват волята на държавата. В

структурно отношение трансферните плащания при българските общини съставляват

62% от общинските приходи, докато в Чехия, Естония и Латвия те са между 34-38%. В

Литва трансферните плащания съставляват 50% от общинските приходи, а в Полша -

59%. За сметка на по-ниските приходи от трансфери обаче местните власти в Литва,

Латвия, Полша, Естония и Чехия получават значителна част приходи под формата на

постъпления от споделени данъци.

Единствено в България неданъчните приходи надхвърлят данъчните приходи.

Докато в Полша, Литва и Латвия неданъчните приходи са между 5% и 9%, в България

неданъчните общински приходи представляват 24% от общите общински приходи. В

Естония се отчитат 14% неданъчни приходи, а в Чехия - 15%.

Следва да отчетем, че в местните бюджети на Литва, Латвия, Естония и Полша

преобладават приходите от споделени данъци. Най-голям процент на споделени

приходи се отчитат в Естония (приходите от споделения данък доход съставляват 91%

от общите местни данъчни приходи). Приходите от данък върху недвижимите имоти

също присъстват в местните бюджети на разгледаните държави. Процентното

30

Източник: Bruna S. Gross E., Economics and management 2012.17, Municipal finance equalization in Latvia,

Davulis G., Intelectual Economics, Vol.6 N4 p. 504-519 Institute of local taxes in Lithuania:Its status and

possibilities of development; Statistics Estonia; Fillip Hruza, Problems and Perspectives in Management,

Volume 12, Issue 1, 2014, The effect of the financial crisis on Czech municipal financial management: can a

future crisis be prevented?; Swianewiz P., Local tax policies in the limited autonomy of revenue collection

system in Poland

30

съотношение между приходите от данък недвижими имоти и общите данъчни приходи

варира между 8% и 29%, като най-висок процент се отчита в Полша - 29%.

Най-голям дял в данъчните приходи на българските общини имат приходите от

данък върху недвижимите имоти (35%), от данък върху придобиване имущество по

дарение и възмезден начин (30%) и от данък МПС (30%). Липсата на споделени

данъци оказва съществено въздействие върху обема на приходните постъпления на

българските общини.

Приходите на местните власти са основна предпоставка за достъпа им до дълговия

пазар и предопределят възможността за финансиране на инвестиции посредством дълг.

Значение за дълговия общински пазар имат и правилата, и условията, при които

местните власти могат да ползват привлечени средства.

В края на 2013 г. отчетения местен дълг в България е в размер на 476,9 млн.

евро. За сравнение, местният дълг в Латвия е 1365 млн. евро, в Литва - 689,9 млн. евро,

в Полша 16237,2 млн. евро, в Естония - 636,1 млн. евро и в Чехия - 4157,6 млн. евро.

Сътношението местен към държавен дълг е както следва: за Латвия - 15%, за

Литва - 5%, за Полша - 7%, за Естония - 34%, за Чехия и България - 6%.

Съотношението местен дълг към БВП е както следва: за Латвия - 6%, за Литва -

2%, за Полша - 4%, за Естония - 3%, за Чехия 3% и за България - 1%. Следва да се

отчете, че размерът на БВП на България не е най-ниският от разгледаните примери. С

по-нисък БВП се открояват Естония, Литва и Латвия. Въпреки това, размерът на

общинския дълг в тези държави е по-голям.

Местният дълг на глава от населението в изследваните държави е както следва: за

Латвия - 1333,87 лв., за Литва - 458,41 лв. , за Полша - 824,04 лв., за Естония - 945,50

лв., за Чехия - 773,52 лв и за България 128,73 лв.

Причините за ограниченото дългово общинско инвестиционно финансиране в

България следва да потърсим в обема на общинските приходи, защото, както отчетохме

в първа глава, те са основният фактор, оказващ влияние върху дълговото финансиране

и върху кредитната способност на местните власти. Основната разлика в структурата и

в състава на местните приходи между изследваните държави е липсата на приходи от

споделени данъци в бюджетите на българските общини и оттам - по-ниските общи

данъчни приходи.

31

Резултати и изводи

Дълговото финансиране на местни публични инвестиции в България се развива

значително през изследвания период. Доказателство за това са следните данни: през

2003 г. вътрешния общински дълг е в размер на около 44 млн. лв., а през 2013 г. достига

до 471.6 млн. лв. Външният дълг на общините също се повишава и от 18 млн. лв. през

2003 г. достига до 468 млн. през 2013 г.

Въпреки това, резултатите показват, че относително малък брой общини могат

да ползват дълговото инвестиционно финансиране. В края на 2013 г. общините,

ползващи привлечени средства, са 192, но 73% от общинския дълг е съсредоточен едва

в 14 общини. Дългът на Столична община съставлява 47% от общинския дълг.

Основна причина за лимитираното ползване на дълговото финансиране е ограничената

приходна база на голяма част от българските общини. Местният дълг в България

достига около 1% от БВП, което поставя държавата на едно от последните места в ЕС

по употреба на дългово общинско финансиране. За да подпомогне осъществяването на

инвестиции на местно ниво, държавата създава специализирани дружества и небанкови

финансови институции, които отпускат кредити с преференциални условия на малки и

средни общини с ограничени приходи. Такъв пример е фонд ФЛАГ, който подпомага

българските общини чрез възмездно финансиране на проекти, изпълнявани по

оперативните програми и ПРСР.

Направено е сравнение на дълговия пазар на общините в България с дълговия

пазар на избрани държави от ЕС – Полша, Литва, Латвия, Естония и Чехия.

Изследването на данъчните приходи на местните власти в държавите, подлежащи на

анализ, показа наличие на практика на споделяне на данъчните приходи. Тя се

разпрострира върху приходи от данък върху доходите на физическите лица и

корпоративен данък.

На база показател местен дълг на глава от населението на първо място се

нарежда Латвия (1333.87 лв. на жител), а на последно България (128.73 лв. на жител).

Може да обобщим, че благодарение на споделените приходи местните власти

разполагат с по-високи бюджетни приходи, което е основна предпоставка за достъп до

дълговия общински пазар. В миналото подобна практика е съществувала и в България,

но към днешна дата е преустановена.

32

Глава четвърта

ВЪЗМОЖНОСТИ ЗА ПОВИШАВАНЕ НА ИНВЕСТИЦИОННИЯ КАПАЦИТЕТ

НА БЪЛГАРСКИТЕ ОБЩИНИ

В последната глава са синтезирани препоръки за повишаване на инвестиционния

капацитет на българските общини. За целта са направени предложения за увеличаване

на общинските приходи и за разширяване на достъпа до дълговия пазар. Поради

доказания централизиран характер на данъчните приходи е предложено увеличаване на

местните данъчни приходи чрез въвеждане на данъчна надбавка върху данъка върху

трудовите доходи на физическите лица или споделяне на приходи от ДДФЛ,

оптимизиране на приходите от местен бизнес данък и други местни данъци. Оценени са

възможностите за оптимизиране на приходите от капиталовата субсидия.

4.1. Разширяване на общата приходна база на българските общини

4.1.1. Данъчни приходи

В резултат на изследването, представено в глава втора, става ясно, че данъчните

приходите в България са силно централизирани, а общините получават по-голямата

част от приходите под формата на трансфери и неданъчни приходи. Повишаването на

данъчните приходи на местно ниво предполага по-висок инвестиционен капацитет,

включително по-висок достъп до капиталовите пазари.

Възможности за повишаване на данъчните приходи на общините в България са:

въвеждане на данъчни надбавки върху данъка върху доходите от трудови

правоотношения на физическите лица или споделяне/преотстъпване на част от

приходите от ДДФЛ, прецизиране и оптимизиране на приходите от местни бизнес

данъци, прецизиране и оптимизиране на приходите от данък върху недвижимите

имоти.

Добавъчни данъчни ставки върху ДДФЛ

Една от възможностите за повишаване на данъчните приходи на общините в

България е въвеждане на добавъчни ставки върху данъка върху доходите от трудови

правоотношения на физическите лица. Предвид данъчната система в България и

наличието на концентрация на работни места в големите общини (при наблюдавана

практика на запазване на постоянен адрес в по-малки общини) е целесъобразно те да се

налагат на база месторабота.

33

При предоставяне на правомощия за налагане, общинският съвет на всяка

община има право да определя добавъчна ставка в законово определени граници. За да

се определи какви могат да бъдат потенциалните приходи за общинските бюджети и за

целите на научния труд, е изготвена прогноза, при която допълнителните надбавки

могат да варират между 1 и 3%.

За направените изчисления е използвана информация от НСИ. Ползвани са

данни за заетите лица по трудови правоотношения през 2012 г. по съответни региони.

Използвана е стойността на облагаемата основа, регистрирана през 2013 г., като за

целите на анализа е направено разпределение на дохода по региони.

Допълнителните приходи, които могат да се осигурят при въвеждане, са както

следва: при налагане на надбавка от 1% - 234 850 хил. лв., при налагане на надбавка от

2% - 469 700 хил. лв., при налагане на надбавка от 3% - 704 550 хил. лв.

Основни рискове при въвеждане са: на първо място, увеличаване на данъчното

бреме, което не се приема добре от местното население. На второ място, съществува

значителен риск от задълбочаване на фискалният дисбаланс и разделение на малко

богати и много бедни общини. Последното предполага държавна намеса с цел

изравняване на фискалните дисбаланси чрез предоставяне на допълнителни

изравнителни трансфери.

Основните предимства на добавъчните ставки са: възможност за провеждане на

самостоятелна местна политика, в т.ч. самостоятелност при решението как да се

разходват данъчните приходи, създаване на данъчна конкуренция между отделните

общини. Добавъчните данъчни ставки могат да осигурят значителни допълнителни

приходи в общините с голям брой заети лица и с високи финансови потребности за

капиталови вложения.

Споделени данъчни приходи

Споделените данъчни приходи са успешен инструмент за повишаване на

приходната база на местните власти, приложим в много държави от ЕС.

Местните и регионални власти в двадесет държави от ЕС получават споделени

данъчни приходи31

. Те съставляват 43% от местните и регионални данъчни приходи и

20% от общите местни и регионални приходи. В петнадесет държави от ЕС се

31

Централната власт споделя данъчни приходи с местните и регионални власти в Австрия, Литва,

Латвия, Естония Румъния, Чехия, Гърция, Унгария, Полша и др.

34

споделят приходи от подоходния данък, приходите от ДДС се споделят в шест

държави, приходите от корпоративен данък в девет.32

Споделянето на приходите може да се извършва по два метода: а) преотстъпване

на част от постъпленията от съответния приходоизточник, които възникват на

територията на дадена териториална единица; б) преотстъпване на част от

постъпленията от съответния приходоизточник, които са събрани на национално

равнище и се разпределят между местните власти по определена схема, въз основа на

определени показатели и критерии. Първият метод на споделяне е известен като строго

данъчно споделяне. При втория метод се ползват изравнителни критерии, свързани с

броя на жителите на дадена местна териториална единица, площ на общината и др.

Към настоящия момент в българските местни бюджети не постъпват споделени

приходи. В недалечно минало общините са получавали споделени приходи от ДДФЛ.

Историческа справка показва, че в периода 2003-2008 г. постъпленията от данък доход

в общинските бюджети се изменят няколко пъти. През периода 2008-2014 г.

българските общини не получават приходи от споделени данъци.

Възможност за повишаване нивото на данъчните приходи, постъпващи в

бюджетите на българските общини, е чрез споделяне на приходи от ДДФЛ. Чрез този

подход няма да се увеличи данъчното бреме над местното население, но за сметка на

това държавата следва да се лиши от част от своите приходи. Процентът на споделяне

зависи от следваната държавна политика и от основните национални приоритети. Ако

държавата вземе решение да сподели 50% от приходите от ДДФЛ, в местните бюджети

могат да постъпят около 1 174.25 млн. лв.

Местни бизнес данъци

В местните бюджети на Унгария, Италия, Франция, Германия се отчитат

значителни приходи от местни бизнес данъци. Този тип налози се прилагат успешно и в

Дания, Ирландия, Белгия, Португалия и Испания.33

Местният бизнес данък, действащ на територията на България, е патентният

данък. Делът на приходите от патентния данък към общо данъчните местни приходи е

около 2%. Като основна причина за ниската доходност от данъка мога да се посочат

32

Dexia, Sub-natonal Governments in the European Union - Organizations, responsibilities and finance, July

2008, p.6 33

За повече информация вж. EUROSTAT, Taxation and customs Union, “Taxation trends in the European

Union, 2014

35

невисоките му максимални стойности и фактът, че като основен критерий за

определяне на данъка се ползва местонахождението на обектите.

С цел повишаване на данъчните приходи на българските общини и във връзка с

приложението на местния бизнес данък могат да се синтезират две алтернативни

предложения. Първото е свързано с повишаване на приходите от настоящия патентен

данък. Това може да стане, като се въведат критерии, свързани с брой работни места

или брой места, които могат да бъдат ползвани от клиенти. С цел увеличаване на

приходите от патентния данък препоръчваме ограничаване на данъчните облекчения и

въвеждане на по-стриктна система за контрол на некоректните платци.

Второто предложение е свързано с отмяна на патентния данък и въвеждане на

негово място на нов местен бизнес данък. Облагането с местния бизнес данък може да

става на база средносписъчен персонал; в зависимост от обема на

производството/продажбите или при отчитане на фактори като активи и работна ръка.

Чрез включване на изброените фактори може да се постигне обвързване между

финансовото състояние и обхвата на дейност на облагаемите лица и дължимите данъци.

По този начин предприятие/лице с генериран по-висок доход от дейността например ще

заплаща по-висок данък.

Оптимизиране на приходите от данък върху недвижимите имоти

Увеличаването на приходите от ДНИ може да стане чрез: изменения в

облагаемата база, в т.ч. актуализация на данъчната оценка на имотите и доближаване до

пазарната им оценка34

; при плащане на данък придобиване на имоти по възмеден

начин, сделката да се изповядва по пазарна, а не по данъчна или застрахователна

оценка; ограничаване на предоставените преференции; подобряване на общинските

системи за контрол и следене на неизправни длъжници.

В обхвата на данъците върху недвижимите имоти предлагаме въвеждане на

поземлен данък. Фискалната функция на поземления данък за българските общини

вероятно няма да е голяма, но данъкът има стимулираща роля при производителното

използване на земята. Чрез данъка може да се постигне изравняване на фискалните

позиции на регионите, защото преобладаваща част от приходите ще постъпват в

бюджетите на селскостопанските, по-бедни общини. Ставките могат да се определят

самостоятелно от общинските съвети в определени от закона минимални и максимални

34

Подобна препоръка се дава и в Bohnet A., Poland on its Way to a Federal State, Frankfurt, 2008, p. 53

36

граници. По изчисления на НСОРБ приходите от въвеждане на подобен тип налог

възлизат на 30 млн. лв.35

4.1.2. Субсидия за капиталови разходи

Като препоръка за развитие на капиталовата субсидия за общините в България,

може да се посочи обединяване на средствата на ежегодната капиталова субсидия

(определена в ЗДБ) със средствата, постъпващи под формата на капиталови трансфери

по линия на различни министерства и ведомства. Предпоставка за изпълнението на това

предложение е министерствата и ведомствата да имат приети годишни програми за

разпределение на средствата към общините и чрез консолидация на отделните

програми да се достигне до общата допустима стойност, която може да бъде отпусната

под формата на капиталова субсидия.

По отношение на разпределението на средствата от капиталовата субсидия могат

да бъдат предложени няколко варианта. Първият е капиталовата субсидия да бъде

разпределяна по критерия одобрени проекти на конкурсен принцип, т.е. държавата

залага минимални критерии, на които следва да отговарят инвестиционните проекти, и

най-добрите и необходими за местната общност проекти получават финансиране.

Другият вариант е използването на показатели със съответните тегла за относителните

разходни нужди. Тези индикатори имат за цел да определят факторите, влияещи върху

разходните потребности на отделните общини и следва да отразяват обективните

различия в разходите за единица услуга в отделната община36

Начинът на разпределяне на капиталова субсидия може да се базира на

измерване на разходните потребности за инвестиции и финансовия капацитет на

общините и регионите. Това от своя страна предполага дефиниране на разходните

потребности и разработване на индикатори за тяхното измерване. Подобна практика се

наблюдава в Испания. Капиталовите трансфери за местните и регионалните власти се

разпределят чрез Компенсаторен фонд (International Compensation Fund) на база

критерии, отчитащи разходните капиталови потребности на МТЕ.

Алтернативно решение за повишаване и осигуряване на устойчивост на

приходите от капиталова субсидия е въвеждането на капиталова компонента в

стандартите. По този начин субсидията ще стане част от делегираните дейности, което

35

НСОРБ, Презентация Пътна карта за фискална децентрализация 2014-2015 г., Подготовка на общински

бюджети 2014, к.к. Златни пясъци, декември 2013 г. 36

Ненкова, Пр., Финансиране на инвестиции на местно ниво в България - състояние и проблеми,

Четвърти годишник на Висше училище Колеж по икономика и администрация Пловдив, стр.134

37

от своя страна ще реши въпроса за равнището на финансиране, което държавата трябва

да осигурява.

4.2. Разширяване на достъпа до капиталови пазари

Общинските фондове за развитие са подходящ инструмент за повишаване на

инвестиционния капацитет на местните власти и за разширяване на достъпа до дългово

финансиране. Друг инструмент, чрез който може да се разшири достъпът до дългово

финансиране на малки и средни общини, са т.н. агенции за финансиране на местните

власти.

4.2.1. Фонд ФЛАГ - добри практики

Фонд ФЛАГ предоставя възмездно финансиране на общини, изпълняващи

европейски проекти. Чрез ФЛАГ държавата осигурява улеснен достъп до дълговия

пазар на малки и средни общини, които при равни други условия имат ограничени

възможности за ползване на дългово финансиране.

Раширяването на достъпа до дълговия пазар на малките и средни общини може

да стане чрез създаване на нов фонд, който за разлика от фонд ФЛАГ няма ограничение

за финансиране единствено на общински проекти, изпълнявани по оперативните

програми.

4.2.2. Създаване на общински фонд за развитие

Инициатор за създаване на общински фонд за развитие следва да бъде

държавата. Капитализирането на фонда се осъществява чрез вноска от държавата и

чрез осигуряването на привлечен капитал от международни институции като ЕБВР,

Световната банка, ЕИБ и др. Достъп до ресурси от фонда следва да имат само общини с

нисък инвестиционен капацитет и със затруднения в осигуряване на финансови

средства от дълговия пазар.

Общинските фондове за развитие обогатяват набора от дългови инструменти за

местната власт. Широкото приложение на всички кредитни инструменти в една обща

система е препоръчително.37

В система от такъв вид банковото финансиране се

конкурира с общинските облигации, като във фокуса на кредитополучатели са

големите, стабилни във финансовото отношение общини и региони, а общините и

регионите с невисока кредитоспособност се ползват от финансирането на фондовете.

37

Peterson, G., Building Local Credit Systems, World Bank, April 2000

38

4.2.3. Създаване на Агенция за финансиране на местните власти

Предложението се базира на изследваната практика в Западна Европа. На

основата на т.н. клубна сделка местните власти се обединяват в Агенцията и „излизат”

на капиталовия пазар, издавайки общински облигационни емисии. Агенцията

предоставя гаранция пред инвеститорите. Създаването на такава институция може да

разшири достъпа до ниско лихвени заеми за местните власти. Участие в изграждането и

в собствеността на агенцията могат да вземат държавата и всички желаещи общини.

Чрез емитиране на облигационни емисии могат да се осигурят значителни средства за

финансиране на капиталови обекти на местните власти. Всяка община заявява

финансовите средства, които са и необходими и с които би се включила при издаване

на облигационната емисия.

Резултати и изводи

За повишаване на инвестиционния капацитет на общините в България са

представени следните предложения:

Повишаване на местните данъчни приходи. Анализирани са възможности за

въвеждане на данъчни надбавки върху данъка върху трудовите доходи на

физическите лица (потенциални допълнителни приходи за местните бюджети -

около 705 млн. лв.) или споделяне на приходи от ДДФЛ (потенциални допълнителни

приходи за местните бюджети - около 1174 млн. лв.), оптимизация на приходите от

местни бизнес данъци; анализирана е възможността за повишаване на приходите от

данъци върху недвижимо имущество; добавяне на поземлен данък (потенциални

допълнителни приходи за местните бюджети - около 30 млн.лв.).

Оптимизиране на приходите от капиталовата субсидия включително и

добавяне на критерии, които да отчитат инвестиционните потребности на общините.

Създаване на общински фонд за развитие, чрез който се осигурява достъп до

дългово финансиране на общини, изпълняващи инвестиционни проекти по

стандартна капиталова програма. Чрез този инструмент се цели повишаване на

достъпа до дълговото финансиране, като се предоставят възможности за ползване на

привлечени ресурси от малки и средни общини.

Създаване на Агенция за финансиране на местните власти. Чрез обединение на

група общини в Агенцията, последната може да търси заемни ресурси чрез

емитиране на дълг. Обединението на общините предполага засилване на кредитната

способност и достигане на по-висок рейтинг на капиталовите пазари.

39

Всяка една от предложените мерки може да повиши инвестиционния капацитет

на местно ниво. Важно условие за постигане на целта е обединеняване на усилията на

местната и на централната власт, както и продължителната и активна работа в посока

повишаване фискалната децентрализация и разнообразяване източниците за

финансиране на местни публични инвестиции.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Извършените в дисертационния труд анализи, сравнителни характеристики и

проучвания позволяват синтезирането на няколко по-съществени извода.

В резултат на фискалната децентрализация централната власт прехвърля на

местните власти значителни отговорности, свързани с изграждането, обновяването и

поддържането на публичната инфраструктура. За да се справят с това

предизвикателство, местните юрисдикции трябва да положат значителни усилия за

мобилизация на финансови средства и задоволяване на нарастващите инфраструктурни

потребности.

Детерминантите, оказващи въздействие върху инвестиционния капацитет на

местните власти, са: ниво на фискална самостоятелност и данъчна автономния,

структура и състав на бюджетни приходи, роля и значение на държавни трансфери,

разходна автономност, структура на местните разходи, достъп до капиталови пазари.

Основни източници за финансиране на местни публични инвестиции са текущи

местни приходи, капиталови резерви или нетни оперативни остатъци и дългово

финансиране. Стандартните дългови инструменти, ползвани от местната власт, са

заеми от търговски банки и облигационни заеми. За да могат малките и средни общини

да ползват дълг, в различни държави се създават специфични финансови институции,

насочени към заемно финансиране на общини с ограничен приходен потенциал. Такъв

тип институции са общинските фондове за развитие и агенциите за финансиране на

местни власти.

Процесът към фискална децентрализация в България бележи реалното си начало

през 2003 г. Може да се каже, че в резултат на него инвестиционните способности на

общините постепенно се разширяват, като в края на изследвания период (2014 г.) делът

на общинските инвестиции от всички инвестиции в публичния сектор достига

приблизително 56%, а делът на капиталовите разходи в общинските разходи достига до

около 39%. Нарастването на местните инвестиции в абсолютна стойност в края на

40

периода се дължи до голяма степен на изпълнението на европейски проекти,

финансиране с безвъзмездна помощ. Общинските инвестиции, направени със собствени

местни приходи, достигат близо 18% от общата стойност на публичните инвестиции.

Анализът показа, че по показател местни публични инвестиции на жител България

изостава значително от средните стойности за ЕС. За 2013 г. средните стойности за

местни публични инвестиции на жител са около 100 лв. За сравнение, средните

стойности на местни публични инвестиции за жител в държави от ОИСР са 500 евро, а

за държавите в ЕС - 355 евро на жител.

Причините за ниският пряк инвестиционен капацитет могат да се търсят главно

в структурата и в размера на местните приходи. В края на изследвания период

показателят местни към консолидирани приходи е в размер на 6.37% , а данъчните

местни приходи съставляват едва около 3% от консолидираните данъчни приходи. За

сравнение, средните стойности на показателите за ЕС27 са съответно 26.3% за първия

показател и 16.1% за втория показател. Може да се обобщи, че в България се отчита

значителна централизация на данъчните приходи.

Дълговото финансиране на общински инвестиции в България търпи значително

развитие през периода 2003-2014 г., но основен достъп до него имат големи и

финансово стабилни общини. Малките и средни общини в България с ограничен

приходен потенциал заемат активно ресурси от фонд ФЛАГ. Финансирането от

дружеството обаче е само за изпълнение на инвестиционни проекти, финансирани от

европейските програми.

Резултатите от сравнителната характеристика между местните финанси и нивото

на дълг на българските общини и местните власти в избрани държави от ЕС (Литва,

Латвия, Естония, Чехия и Полша) показват, че благодарение на споделените приходи,

общините в изследваните държави разполагат с повече финансови средства в своите

бюджети, което от своя страна детерминира и по-висок достъп до дълговия пазар. От

групата изследвани държави местният дълг на глава от население в България е най-

нисък.

На база изпълнението на поставената цел и задачи на изследването се

потвърждава заложената хипотеза, а именно, че прекият инвестиционен

капацитет на българските общини е нисък поради ограничената собствена

приходна база и високата степен на централизация на данъчните приходи.

41

В резултат на извършения анализ и синтезираните резултати от него, могат да се

отправят следните предложения за укрепване на инвестиционния капацитет на местно

ниво, включително и чрез повишаване достъпа до дългово финансиране на българските

общини.

На първо място е необходимо осигуряване на стабилна приходна база, чрез

повишаване на данъчните приходи в местните бюджети. Данъчните приходи на

общините могат да бъдат повишени чрез споделяне на данъчни приходи или въвеждане

на данъчни надбавки и оптимизиране на приходите от съществуващите към момента

местни данъци. Общинските приходи могат да бъдат повишени и чрез оптимизиране на

приходите от капиталова субсидия.

На второ място е предложението за разширяване на приложението на общински

фондове за развитие в България. По този начин ще се повишат разполагаемите средства

за инвестиции на малките и средни общини. Чрез преференциално възмездно

финансиране част от общините, които към настоящия момент имат ограничен достъп

до капиталовите пазари, ще могат да осъществят по-големи по размер местни публични

инвестиции. Общините с високи и стабилни приходи ще продължат да ползват

общинското банково финансиране и облигационните емисии за финансиране на местни

публични инвестиции.

Друг подходящ инструмент за дългово финансиране на местни власти е

агенциите за финансиране на местни власти. Чрез обединение на общините могат да

бъдат достигнати по-ниски цени на заемните средства и следователно да се повишат

разполагаемите ресурси за инвестиции. На база сегментирането на дълговия пазар се

позволява осъществяване на инвестиции и от малки и средни общини.

IV. СПРАВКА ЗА ПРИНОСИТЕ В ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД

1. Въз основа на преглед на теоретични и емпирични разработки в областта на

местните финанси са систематизирани ползите и рисковете, свързани с

децентрализацията на инвестиционния процес в публичния сектор. Обобщени са

положителните и отрицателните страни на алтернативните варианти за

финансиране на местните публични инвестиции.

2. Извършено е комплексно изследване на прекия инвестиционен капацитет на

българските общини и неговите детерминанти за периода 2003 – 2014г.

Проследена е динамиката на различните показатели за децентрализация и е

42

оценено влиянието, което процеса на децентрализация и реформите в местните

финанси у нас оказват върху инвестиционния капацитет и кредитоспособността

на общините.

3. Осъществен е сравнителен анализ на структурата на общинските приходи в

Литва, Латвия, Естония, Чехия, Полша и България въз основа на което са

изведени факторите, определящи характера на общинския дългов пазар в

съответната държава. Аргументирана е необходимостта от промяна в

централизирания начин на разпределение на ресурсите в публичния сектор у нас

и предоставяне на част от приходите от централно налаганите данъци на

общините.

4. С формулираните изводи и препоръки са очертани насоки за повишаване на

инвестиционния капацитет на общините в България чрез разширяване на

тяхната приходна база, както и за улесняване на достъпа на малките и средни

общини до дълговия пазар чрез създаване на общински фондове за развитие и на

агенции за финансиране на местните власти.

V. ПУБЛИКАЦИИ, СВЪРЗАНИ С ДИСЕРТАЦИОННИЯ ТРУД

Статии

1. Калчева, Д., "Оценка на инвестиционните възможности на общините в

България", списание Икономика и управление, г. XI, бр.2/2015

Доклади

1. Калчева, Д., "Дългово финансиране и българските общини", Сборник доклади

от Десета юбилейна международна научна конференция на младите учени на

тема: „Икономиката на България и Европейския съюз - съвременни

предизвикателства и подходи за решения", 13 ноември 2014 г., УНСС, гр. София

2. Калчева, Д., „Децентрализацията в България - оттук накъде” Сборник от докади

от Девета Международна научна конференция на младите учени на тема

„Икономиката на България в променяще се политическа, социална и

икономическа среда", 4 ноември 2013 г. УНСС, гр. София

43

3. Калчева, Д., "Влиянието на структурните фондове върху обема на капиталовите

инвестиции на българските общини" Сборник с доклади от Научна

конференция на тема "Икономика и общество: Глобални и регионални

предизвикателства пред България", 31 октомври 2013 г., УНСС, гр. София

4. Калчева, Д., "Форма на организация на общинските фондове за развитие,

възможности за приложение и управление в България" Сборник с доклади от

Пета национална научна конференция за докторанти с международно участие на

тема "Стратегическо управление на организациите: от методологията към

практика на приложение", 5 декември 2013 г., УНСС, гр. София