คมอการปฏรปทดน

คมอ การปฏรปทดนพมพครงท 1 : ธนวาคม2555จ�านวน1,000เลม

ผเขยน : ปยาพรอรณพงษ

บรรณาธการ : กฤษฎาบญชยและอารวรรณคสนเทยะ

นกวจยโครงการ : ไมตรจงไกรจกรพเชษฐปานด�าผองฉวจนทรเทศ บรพตรสนทรและระวถาวร

จดท�าโดย : โครงการพฒนาองคความรและรณรงค การปฏรปทดนทยงยนและเปนธรรม 55/245ซอยงามวงศวาน32แขวงทงสองหอง เขตหลกสกรงเทพฯ10210 โทรศพท02-953-3541โทรสาร02-953-3542

ปกและรปเลม : สกญญาพรหมทรพยhttp://khunnaipui.multiply.com/

พมพท : โรงพมพเดอนตลา

โทรศพท๐๒-๙๙๖-๗๓๙๒-๔โทรสาร๐๒-๙๙๖-๗๓๙๕

สนบสนนการจดพมพ :

อยทเธอนน

จะกลาเปด…..

คมอการปฏรปทดนเลมนเขยนขนบนพนฐานของ “ความสงสยใครร” เปนตวตง ทงทตองการศกษา ปญหาเชงโครงสรางของ

ประเทศไทยในฐานะงานวชาการหนง และการพยายามอยากจะชวนคด คำาตอบ และแนวทางการปฏรปทดนในฐานะการทำางานวชาการทกนได โดยไดยนมาเปนเวลานานวาการแกปญหาความเหลอมลำาในสงคมไทย เปนสงททำาไดยาก และกยากจนคนในสงคมกลมมนไปแลว ทงนกวชาการ นกปฎบตและนกเคลอนไหว ตลอดจนชาวบานผประสบปญหาและกำาลงจะเจอปญหาทดน ตางมความเขาใจตรงกนวาสงคมไทยมปญหาทดนมานานมากแลว และเมอเวลาลวงไป กยงเปนปญหาเดมทเรอรงและรนแรงจากการหมกหมมและไมไดตงใจแกไข แตกพบวาเรายงเกดความเขาใจไมตรงกนวา การปฏรปทดนสามารถแกไขปญหาความเหลอมลำาและความไมเปนธรรมในสงคมไทยได

ผเขยนนบไดวาเปนคนรนทสามในสงคมรวมสมยปจจบนทพยายามศกษาและแสวงหาทางออกในการจดการปญหาความไมเปนธรรมในสงคม โดยใหความสำาคญตอการปฏรปทดนเปนบนไดขนแรก โดยเชอวาทดนคอ

ตนทนสำาคญในการตงตนชวต ประกอบกบตระหนกวาสงคมไทยยงโชคด ทเรายงมเรองการปฏรปทดน ใหไดถกเถยง พดคย หรอทะเลาะกนอย ทเรยกวาโชคดกเพราะเมอไดมโอกาสถามไถจากคนในตางประเทศ เกยวกบเรองการปฏรปทดนในบานเขาซงเรยกไดวาเปนประเทศทพฒนาแลวนน เขาบอกวาสงคมบานเคานน “ไมมทดนใหปฏรป” แลว ดงนน จงจำาเปนอยางยง ทตองขอบคณการมอบโอกาสในการไดเรยนร รบฟง และศกษาในประเดน การปฏรปทดน จากพกบ กฤษฎา บญชย หวหนาโครงการวจยเพอการปฏรปทดน โดยไดรบการสนบสนนจากสำานกงานปฏรป (สปร.) นอกจากน ขอขอบคณการสนบสนนขอมล จากเครอขายปฏรปทดนแหงประเทศไทย (คปท.) และกลมปฏบตงานทองถนไรพรมแดน (Local Act) ทเปนองคกรหลกในการศกษาขอมลทางแนวคดและโอกาสการเรยนรประสบการณจรง ในพนทการปฏรปทดน รวมทงเอกสาร งานเขยน บทความ และขอมลจากแหลงคนควาตางๆททำาใหชนใจวา ยงมคนสนใจพดถงการปฏรปทดนอยเปนจำานวนมาก และยงมหลายโจทยหลายคำาถามทตองการการศกษา การพดคย การเรยนร และการเรมตนทดลองปฏบตสำาหรบการปฏรปทดน

ระหวางทางของการจดทำาคมอการปฏรปทดนเลมน งานเขยนไดถก เรยบเรยงขนจากวธคดทไดเรยนร ปญหาทดนในสงคมไทย โดยผ เขยน มความเชอแนนหนกวาการมทดนทำากน จะนำามาซงความมนคงในชวตของคนในสงคม เมอชวตมนคงกพอจะมความมนใจในศกยภาพของแตละคน ทจะสามารถดำาเนนชวตไดบนพนฐานทแตกตางกน ซงแมจะไมทำาใหเกด ความเทาเทยมกนไดทงหมดแตกเปนธรรมตามสทธพนฐานทมนษยทกคน พงม หลายคนอาจเคยสมผสไดวาหากเรามความมนใจในตนเองแลว การจดการปญหาและการดำาเนนชวตกพอทจะสามารถทำาไดอยางเตมกำาลง

อยางไรกตาม อยากอาศยความใครรน นำาพาทานทกำาลงกวาดสายตา อานค มอการปฏรปทดนเลมน ไปในเนอหาตางๆตามททานสนใจหรอ พอมเวลาจะอานได หากจะหวงผลสำาเรจใดทพอจะเกดขนไดบาง กขอแคเพยงไดเปนการสราง “การจดตดทางความคด” “การสรางความเขาใจให ตรงกน” และการตระหนกถง การปฏรปทดนซงเปนแนวทางทจำาเปนสำาหรบประเทศทมเกษตรกรรมเปนพนฐานของชวตผคนเชนสงคมไทย โดยในสวนทจะรวมเปนสวนไหนในการปฏรปทดนกอาจตามแตกำาลงและความสามารถทแตกตางกน อนมรากฐานทสำาคญคอการไมนงเฉยตอความไมเปนธรรม ทงน ความสำาเรจในการปฏรปทดนจะเกดขน และเปนจรงไดเพยงใดนน กอยทเธอนนจะกลาเปดทงกาย ใจ และความคด ในการประสานตนเองเปน ฟนเฟอง ทสำาคญในการปฏรปและพฒนาประเทศ โดยทางออกของ การปฏรปทดนกอยทจดเรมตนนนนเอง

๑๒/๑๒/๒๐๑๒

แผนทการใชคมอการปฏรปทดน

สงทเปนธรรมเนยมปฏบตในการทำาคมอ คอ การบอกรายละเอยดและวธการใช ซงอาจไมเหมาะ สำาหรบคมอการปฏรปทดนเลมน

เพราะวธการใชคมอมความแตกตางหลากหลาย ตงแตใชเพอการนงลอมวง จบเขาคยในแปลงนา ไปจนถงการถกเถยงเพอแกปญหาทดนในสภาอนทรงเกยรต ทงนกตามแตจรตของผอาน และผนำาคมอไปใชเปนพนฐานสำาคญ แตแนวทางทพอทำาไดคอการใหแผนทเกยวกบรายละเอยดของเนอหาท นำาเสนอ เพออำานวยความสะดวกในการอานคมอเลมน

สวนท ๑ เรยนรความหมาย และสรางความเขาใจการปฏรปทดน

๑

๑. โหมโรงการปฏรปทดน 3

๒. นยามการปฏรปทดน 5

๓. ความส�าคญของการปฏรปทดน 9

๔. วธการทส�าคญของการปฏรปทดน 11

๕. ประสบการณการปฏรปทดนในบรบทสากล 17

๕.๑ บทเรยนความลมเหลวในละตนอเมรกา แอฟรกาและอเมรกาใต

19

๑)การปฏรปทดนในโบลเวย ๒๐

๒)การปฏรปทดนของสาธารณรฐซมบบเว ๒๐

๕.๒บทเรยนความส�าเรจของการปฏรปทดนในเอเชย 22

๑)“ทดนเพอผเพาะปลก”กบการปฏรปทดน ในประเทศจน

22

๒)การปฏรปทดนผลบานทญปน 23

๓)ไมบรรทดแหงสทธในทดนวดไดทไตหวน 27

๔)การปฏรปทดนในเกาหลใต 28

๖. ปจจยและตวชวดความส�าเรจในการปฏรปทดน 31

สวนท ๒ ยอนรอยศกษาพฒนาการ การปฏรปทดนในสงคมไทย

๓๕

๗. โครงสรางและความสมพนธกบทดนของสงคมไทยในอดต 3๗

๘. นโยบายเกยวกบการปฏรปทดนของไทย 3๙

๙. กฎหมายเกยวกบการปฏรปทดนของไทย 4๓

๑๐. ปฏรปกอนปฏรป 4๗

๑๑. กลมเปาหมายการปฏรปทดน 5๗

สวนท ๓ มงหนาสการปฏรปทดน ๕๙๑๒. ขอเสนอแนะการปฏรปทดน: มมมองจาก บทเรยนตางประเทศ

61

๑.กลไกภาษทดน:เครองมอปฏรปในยคทนนยม 6๑

๒.การรบรองสทธชมชนในกฎหมายของตางประเทศ 6๖

๓.การก�าหนดเพดานการถอครองทดน 7๐

๑๓. ทางออก….อยทจดเรมตน นวตกรรมการปฏรปทดนโดยชมชน: เปดพนท การปฏรปทดนเพอน�านโยบายสการปฏบต

7๓

๑๔. ประสทธภาพ เปนธรรม และยงยน: สามเสาหลก ในการปฏรปทดน

77

๑๕. สารพนปญหา vs สารพดวธการปฏรปทดน 81

๑๖. ประเดนทาทายตอมาตรการส�าคญในการปฏรปทดน 83

๑๗. บทสงทาย 85

บรรณานกรม ๙๑

สวนท ๑เรยนรความหมาย

และสรางความเขาใจการปฏรปทดน

๑.โหมโรงการปฏรปทดน

“ผนดน” เปนสวนสำาคญของระบบนเวศ เปนตนกำาเนดทกสรรพสงทจำาเปนสำาหรบสงคมมนษยและสรรพชวตตางๆ ปจจยทเกดขนโดยธรรมชาต

เชนนจงสะทอนการใชประโยชนอยางถนอมรกษาเพอการดำารงชพ มากกวาการครอบครอง ผนดนยงเปนปจจยพนฐานและหวใจของหลกการผลต เพอ “แบงปน” ใหมนษยไดใชประโยชนและอยอาศยรวมกนมากกวา การ “หวงกน” การใชประโยชนทดนของตนเองและเพอนมนษย

อธบายในแงมมของสทธในทดนกคอ แรกเรมเราใช “สทธตามธรรมชาต”ในการจดการความสมพนธและใชประโยชนทดนโดยตอมาเราไดก�าหนด“สทธตามกฎหมาย”และเปลยนแปลงการก�าหนดวธการปฏบตตอผนดนกลายมาเปน “ทดน” ภายใตวธคดการครอบครองเปนเจาของ โดยใชระบบกรรมสทธตอทดนทงนระบบกรรมสทธไดสรางแรงจงใจในการ

คมอการปฏรปทดน 3

ใชประโยชนและประสทธภาพในการผลตในระบบเศรษฐกจการคาวธคดตอทดนจงแปรเปลยนผนดนเปนสนคาทสามารถเปลยนมอและถกสงสม เพอการลงทนหรอเพอเกงก�าไรและไมสามารถน�ามาใชประโยชนอยางแทจรงท�าใหเกดปญหาการถอครองทดนทคนสวนใหญมทดนท�ากนไมเพยงพอหรอไมมทดน ปญหาดงกลาวรนแรงขนภายใตโครงสรางสงคมทมความแตกตางทางเศรษฐกจและมความเหลอมล�าสง วธการปฏบตทถกเปลยนไปเชนน น�าไปสปรากฏการณทเรยกไดวาสงคมขาดหลกในการใชทดนอยางเปนธรรมทงความเปนธรรมตอธรรมชาต และความเปนธรรมในฐานะการอยรวมกน อนเปนวฒนธรรมพนฐานทส�าคญของชวตมนษย

คมอการปฏรปทดน 4

๒.นยามการปฏรปทดน

ทผานมา การปฏรปทดนถกนำาไปใชในสวนของแนวคดและการนยาม ทแตกตางกนไป จนกระทงป ค.ศ. ๑๙๗๐ การปฏรปทดนมงเนนไปท

การจดสรรทดนเปนหลก1 กลาวคอ เปนการเปลยนระบบการถอครองทดน หรอการเปลยนกรรมสทธทดน เชน ๑) การใหหลกประกนการเชาทดนใหมนคงและใหโอกาสแกผเชามโอกาสไดกรรมสทธในทดนไดกวางขวางยงขน ๒) การควบคมการใชทดนโดยรฐบาลเพอดำาเนนการตามโครงการตางๆ เชนการจดรปทดน (land consolidation) ๓) การจดนคมของรฐบาล (land settlement) ๔) การโอนกรรมสทธในทดนใหแกเกษตรกรผเชา

1 สมภพ มานะรงสรรค. ๒๕๒๔. นโยบายปฏรปทดน ความจรงหรอความฝน.กรงเทพฯ:ส�านกพมพวล.

คมอการปฏรปทดน 5

๕) การเวนคน การแบงแยก และการจดสรรทดนทถอครองเสยใหม ๖) การเวนคนทดนของชาตเพอผลการจำากดกรรมสทธในทดนของเอกชน (land nationalization) ๗) การเวนคนทดนของชาตเพอนำาไปสระบบนารวม

กลาวไดวา ความหมายของการปฏรปทดนในระยะแรกมงเฉพาะการกระจายและจดสรรการถอครองทดนเสยใหมเพอผลประโยชนของเกษตรกรรายยอยทมทท�ากนไมพอหรอไมมทท�ากนเพอลดชองวางทางฐานะความเปนอยของคนในสงคม

ในปจจบนการปฏรปทดนมงพฒนาการสรางแรงจงใจใหใชประโยชนทดนอยางมประสทธภาพตงแตการจดระบบทดนการใหกรรมสทธทดนเพอสรางหลกประกนทมนคงแกเกษตรกร การก�าหนดขนาดการถอครองทดนการจดระบบการเชาทดนหรอการเกบภาษทดนเพอความเปนธรรม รวมถงปจจยแวดลอมทจ�าเปน ส�าหรบการสรางแรงจงใจใหเกษตรกรใชประโยชนและพฒนาทดนสงสด ไมวาจะเปนการพฒนาเศรษฐกจและสงคม เชน การใหสนเชอการเกษตรการจดระบบการตลาดการเกษตรการจดหาเงนทนเพอการปฏรปทดนการพฒนาทางกายภาพไดแกการปรบปรงและบ�ารงดน การจดระบบการชลประทานเปนตน

นยามการปฎรปทดนในพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมพ.ศ.๒๕๑๘ระบวา“การปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม”หมายถง การปรบปรงเกยวกบสทธและการถอครองในทดนเพอเกษตรกรรมรวมตลอดถงการจดทอยอาศยในทดนเพอเกษตรกรรมนน โดยรฐน�าทดนของรฐหรอทดนทรฐจดซอหรอเวนคนจากเจาของทดนซงมไดท�าประโยชนในทดนนนดวยตนเองหรอมทดนเกนสทธตามพระราชบญญตน เพอจดใหแกเกษตรกรผไมมทดนของตนเองหรอเกษตรกรทมทดนเลกนอยไมเพยงพอแกการ ครองชพและสถาบนเกษตรกรไดเชาซอเชาหรอเขาท�าประโยชนโดยรฐใหความชวยเหลอในการพฒนาอาชพเกษตรกรรมการปรบปรงทรพยากรและปจจยการผลตตลอดจนการผลตและการจ�าหนายใหเกดผลดยงขน

คมอการปฏรปทดน 7

นอกจากนองคกรชมชนมองวาการปฏรปทดนคอการเปลยนแปลงทางอ�านาจในการจดการปจจยการผลตหรอฐานทรพยากรทจ�าเปนในการผลต ซงรเรมการผลกดนจากองคกรชมชนหรอองคกรเกษตรกรเพอเปลยนแปลงการผกขาดอ�านาจการบรหารจดการจากรฐและทนมาเปนการใชอ�านาจ โดยองคกรชมชนซงเปนการยนยนเรองสทธชมชนสทธการปกครองตนเองและยนยนวาอ�านาจอธปไตยเปนของประชาชนและชมชนสามารถใชอ�านาจนนไดโดยตรง

การประมวลความหมายการปฏรปทดนจากมมมองทหลากหลาย ขางตน ขอสรปทนาจะสามารถอธบายความหมาย และสะทอนแนวทาง การปฏรปทดนอาจกลาวไดวาการปฏรปทดนหมายถงการกระจายสทธการถอครอง โดยผาน การออกแบบการใชประโยชนทดน การสรางระบบ การบรหารและจดสรรทดน เพอน�าไปสเปาหมายการใชทดนอยางม ประสทธภาพเปนธรรมและยงยน

คมอการปฏรปทดน 8

๓.ความส�าคญ

ของการปฏรปทดน

ความพยายามในการลดความยากจนถอเปนเหตทางสงคมทการปฏรปทดนถกนำามาใชเพอแกปญหา รวมถงการปรบปรงความยตธรรม และ

ความเสมอภาค การลดความขดแยงในชนบท และยงเปนการเพมความมนคงทางอาหาร การกระจายรายได และสวสดการอกดวย การปฏรปทดนจง มความสำาคญหลายประการ คอ

� การปฏรปทดนเปนองคประกอบของการปฏวตสงคม(socialistrevolution) ในชวงศตวรรษท ๒๐ ขบวนการเคลอนไหวในประเทศสงคมนยมใชการปฏรปทดนเปนเครองมอในการยบยงอ�านาจของระบบศกดนา

คมอการปฏรปทดน 9

� การปฏรปทดนเปนเปาหมายทมความส�าคญสงในการพฒนาระดบนานาชาตของสหประชาชาต ประกาศ “ทศวรรษแหงการพฒนา”(First Development Decade) การปฏรปทดน ถกคาดหวงวาจะ ชวยบรรเทาความยากจน เพมผลผลตทางการเกษตรและสรางความเขมแขงใหแก รฐชาต ผลทตามมากคอการปฏรปทดนเปนชดนโยบาย ทสหประชาชาตเสนอแกประเทศทไดรบเอกราชใหม

� การปฏรปทดนเปนเครองมอส�าคญของประเทศทเพงไดรบเอกราชเพอใชสรางอ�านาจของรฐบาลตอพนทชนบท และกลายมาเปนโครงการส�าคญของประเทศก�าลงพฒนาทวทงโลกเพอสรางเศรษฐกจใหเตบโต

� การปฏรปทดนเปนหวใจส�าคญของการแกปญหาเศรษฐกจ ในประวตศาสตรสมยใหม เปนมาตรการชขาดในการขยายตวทางเศรษฐกจเพราะกระบวนการเปลยนแปลงสงคมไปสระบบเสรนยมดงกลาวมขนตอน ทจะตองปฏบตทส�าคญ ๒ ขนตอน คอ การเลกทาส และการปฏรปทดน ซงสงผลไปสการขยายการผลตในภาคอตสาหกรรม พาณชยกรรม และการขนสงท�าใหประชาชนมงานท�าดงเชนกรณการเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศญปน “การโคนลมระบบโชกน” ทท�าการผกขาดในทดนและท�า การปฏรปทดนสงผลใหเกดการขยายตวทางเศรษฐกจของญปนอยางรวดเรว ไมหยดยง การปฏรปทดนท�าใหประชาชนมกรรมสทธในทท�ากน กอใหเกดเสรภาพของบคคล และยงเปนสวนเกอกลความเขมแขงของระบอบประชาธปไตยอกดวย

คมอการปฏรปทดน 10

๔.วธการทส�าคญของการปฏรปทดน

การปฏรปทดนของประเทศในระบอบประชาธปไตยแตกตางจากประเทศแบบสงคมนยม กลาวไดวา ประเทศสงคมนยมใชวธการแบบรนแรง

จงถกเรยกวาเปน “การปฏวตทดน” โดยวธการรบเอาทดนเปนของรฐ และฆาเจาของทดน ดงตวอยาง ความรนแรงเกดขนในจนและฝรงเศส อยางไรกตามผลดงกลาวทำาใหผปกครองประเทศสามารถสรางเสถยรภาพทางการเมองภายในประเทศไดอยางมนคง

ในขณะทแนวทางของกลมประเทศประชาธปไตยไดด�าเนนการปฏรปทดนดวยการท�าใหทดนเปนของรฐกอน(nationalization)แลวจงกระจาย กรรมสทธทหลง การปฏรปจงเปนการพฒนาและคอยๆ เปลยนแปลง เชนการยกเลกระบบเจาทดนการสงเสรมกรรมสทธเอกชนในกลมชาวนาเปนตนการนยามและกจกรรมทกวางในการด�าเนนการปฏรปทดน สะทอนถง

คมอการปฏรปทดน 11

ความเขาใจวาการเขาถงทดนมหลายแนวทาง กตกาและเครองมอในการจดการทดนอนไดแก

๑. รฐเปนผน�าในการด�าเนนการ (state–led approach)รฐบาลกลางเปนผรเรมดำาเนนการปฏรปทดน การปฏบตเปนไปในลกษณะการบงคบบญชา (top – down approach) โดยการออกแบบและสงการจากรฐ สวนกลาง และดำาเนนการรวมกบหนวยงานของรฐในระดบทองถน วธการน มกจะถกนำามาปฏบตในชวงทมการเคลอนไหวทางสงคม เปนวธการทประเทศ ทไดรบเอกราชในชวงหลงยคลาอาณานคมในป ค.ศ. ๑๙๕๐ ถง ๑๙๘๐ นำามาใชอยางแพรหลาย เมอสงคมมความตองการเนนเปาหมายดานความเปนธรรมในการกระจายทดน รฐบาลจงจำาเปนตองเขามามบทบาทในการเปลยนแปลงหรอถายโอนกรรมสทธ รวมถงใหความชวยเหลอทางการเงน แกคนจนทไมมทนทรพยพอในการซอทดน วธการทใชมหลายวธ อาท การแจกจายเอกสารสทธ (entitlement) เปนการนำาเอาทดนของรฐมา ออกเอกสารสทธใหประชาชนเขาไปทำากน ไมอนญาตใหซอ – ขาย หรอเปลยนแปลงเจาของ การยดทดนคน(expropriation) เปนการใชอำานาจรฐยกเลกกรรมสทธทดนของเอกชน แลวยดคนเปนของรฐหรอจดสรรทดน

คมอการปฏรปทดน 12

ดงกลาวใหเอกชนรายอนโดยไมจายคาชดเชยใหเจาของเดม วธดงกลาวปรากฏในประเทศคอมมวนสตในอดต ในขณะทประเทศประชาธปไตยทมเศรษฐกจแบบทนนยมไมใชวธน เพราะเปนการละเมดสทธของเอกชน ธนาคารทดน(land bank) เปนหนวยงานสาธารณะทไมแสวงหากำาไร โดยทวไปธนาคารทดนจะเปนผ “ซอ” ทดนจากเอกชนรายอนทไมไดใชประโยชน เพอจดสรรทดนใหแกผไมมทดนและเกษตรกร แหลงรายไดของธนาคารอาจมาจากงบประมาณ หรอชองทางอนๆ ตามทกฎหมายกำาหนด

การปฏรปโดยรฐเปนหลกส�าคญนพบขอจ�ากด กลาวคอ ๑) รฐมกมองขามหรอขาดความเขาใจในระบบสทธของชมชนทองถน กอใหเกดการกดกนการเขาถงทดน๒)การเพมขนของปญหาการคอรปชนอนเปนอปสรรคในการไดรบโอกาสการเขาถงทดนอยางเทาเทยม๓)ขอจ�ากดดานทรพยากรของรฐ ๔) การไมไดรบความรวมมอจากทองถน เนองจากระบบราชการท ไมเออตอการใชประโยชนทดนทหลากหลาย แนวคดทแตกตางในระบบกรรมสทธของชมชน รวมถงความซบซอนของบรบททางเศรษฐกจการเมองแตกระนนรฐยงมบทบาทส�าคญในการปฏรปทดนในสวนทเกยวกบการ ออกกฎหมาย การบงคบใชกฎหมาย การใหการสนบสนนดานเทคนคและ งบประมาณเปนตน

๒. ชมชนเปนฐานส�าคญ (community based approach) วธการนเกดขนในฐานะทเปนทางเลอกใหกบรปแบบทรฐเปนตวน�าหลก ในการปฏรปทดน มแรงผลกดนจากความตองการแสดงออกทางการเมอง จากคนฐานลาง (bottom–up) และความรบผดชอบตอผลประโยชนของ ทองถนเปนหลก โดยมเปาหมายเพอประสานชมชนใหมสวนรวมรบผดชอบ ตอความเปนอยของตนเอง เชอมโยงอ�านาจการตดสนใจของรฐ โดยหลายโครงการทด�าเนนการโดยชมชนในขณะนไดรบการยอมรบแมวาจะมรปแบบทแตกตางกน เชน ในฟลปปนส กลมชาตพนธไดรบสทธตามรฐธรรมนญ

คมอการปฏรปทดน 13

ในทดนของบรรพชนในละตนอเมรกากลมชาตพนธไดรบโฉนดทดนรวมในทดนดงเดมของตน เชนเดยวกนกบทโคลมเบย โบลเวย เอกวาดอร และปานามาเปนอกหลายประเทศทชนพนเมองไดรบโฉนดทดนของชมชน

ในสวนของประเทศไทยพบรปธรรมการจดการทดนโดยชมชนทเปนทางการในรปแบบของ “โฉนดชมชน” แหงแรกคอท สหกรณคลองโยง อ�าเภอพทธมณฑล จงหวดนครปฐม โดยมวตถประสงคของการออกโฉนดชมชนเพอแกปญหาการซอขายทดนเพอเกงก�าไรของเอกชนและการสญเสยทดนส�าหรบการเกษตรกรรมไปเปนทดนเชงพาณชย

การออกโฉนดชมชนจะเปนการถวงดลกบกลไกตลาด ไมอนญาต ใหมการซอขายและเพอรกษาพนทเกษตรกรรมเอาไว

การปฏรปทดนของชาวสกอตแลนดเปนอกตวอยางของการไดรบสทธในการซอทดนของตนคนจากการอางขอมลประวตศาสตรทองถนชมชนไดจดท�าค�าปฏญาณในการใชทดนของชมชนในอนาคตรวมกนทงนบทบาท

คมอการปฏรปทดน 14

ของรฐในการปฏรปทดนโดยชมชนไมสามารถมองขามไดการสนบสนนจากรฐยงเปนทตองการทงเพอการปองกนการละเมดหรอการบกรกจากอทธพลภายนอกเพอรกษาความโปรงใสความเทาเทยมและการคมครองสทธชมชนเพอสงเสรมความสามารถทองถน และการจดหากฎหมายทจ�าเปนเพอให เกดความมนใจในการถอครองทดน

๓. การสนบสนนจากกลไกตลาด (market assisted approach) หรอการใชกลไกราคาเปนตวน�าในการปฏรปทดน (market–led,market– mediated) ในแนวทางนราคาของทดนจะมบทบาทส�าคญในการใหโอกาสการเขาถงทดนระหวางเจาของทดนกบผไรทดนหรอมทดนนอยผานการจายคาเชา คาทดแทน การใชเครองมอทางการเงนจากรฐบาล เชน การปฏรปทดนในประเทศบราซลโคลมเบยฟลปปนสและอเมรกาใตเปนตนการใชมาตรการ“ภาษทดน”กเปนเครองมอของกลไกตลาดเพราะอ�านาจในการเปลยนแปลงกรรมสทธยงคงเปนของเอกชนเหมอนเดมรฐบาลเพยงแตเขาไปสรางเงอนไขใหเอกชนเปลยนแปลงการตดสนใจ หากเหนวาการทงทดนใหวางเปลาจะท�าใหตองเสยภาษมากกจะตดสนใจท�าประโยชนหรออาจขายทดนใหคนอนไปสงผลใหการจดสรรทดนมประสทธภาพและความเปนธรรมมากขนโดยมหลกการวารฐบาลควรแทรกแซงการตดสนใจของเอกชนเทาทจ�าเปนและใชมาตรการทไมบดเบอนกลไกราคามากเกนไป

การใชกลไกตลาดน มขอดคอเกดการตอรองซงเปนทยอมรบของ ทกฝาย และมตนทนนอยซงจะเปนประโยชนส�าหรบรฐบาลทขาดแคลนทรพยากรในการปฏรปทดนยงไปกวานนแนวทางกลไกตลาดยงสรางความพงพอใจทงสองฝาย หากมการสนบสนนจากรฐอยางเพยงพอคนไรทดนสามารถซอทดนจากตลาดได อยางไรกตาม กลไกราคานอาจไมเหมาะกบการกระจายทดนของประเทศทไมมความเทาเทยมกนและขาดประสทธภาพ

คมอการปฏรปทดน 15

ในการบรหารจดการอยางรนแรง(Deininger,2003)2เนองจากความโปรงใสของกลไกตลาดส�าหรบการขายหรอเชาทดนยงคงเปนปจจยความส�าเรจทส�าคญรวมทงการแทรกแซงจากรฐยงมความจ�าเปนในการควบคมและตรวจสอบการท�าหนาทของตลาดทดนดวย

2 Deininger,KlausW.Landpoliciesforgrowthandpovertyreduction.TheWorldBank.2003.

คมอการปฏรปทดน 16

๕. ประสบการณการปฏรปทดนในบรบทสากล

หลายคนคงจะไดยนโฆษณาชนหนงทกลาววา “…ใหออกไปมองโลกใหกวางไกลทสด เพอทจะไดเหนตวเองไดชดเจนทสด” นอาจเปนแนวคด

หนงททำาใหการเรยนรและการศกษาการปฏรปทดน จำาเปนทจะตองมทง มมมองทกวางและลมลกควบคกน คอตองเรยนรอยางกวาง รอบดาน และหลากหลาย เพอทำาความเขาใจกบตนเองอยางลกซง ประสบการณการปฏรปทดนจากตางประเทศจงไมใชการศกษาเพอทำาตามๆ กน หรอลอกแบบอยางประเทศทมการปฏรปทดนเกดขนเทานน แตการศกษาประสบการณการปฏรป ทดนจากตางประเทศนาจะหวงผลลพธไดในเชงหลกคดและแนวทางปฏบต แตหากจะหวงใหไกลกอาจเปน “การสรางภาวะฉกคด” หรอ “ภาวะ การจดตด” ในการมองปญหาความไมเปนธรรมในสงคมใหชดแจงเพอไข ทางสการแกปญหารวมกน

คมอการปฏรปทดน 17

การปฏรปทดนในยคแรกเรมยงมไดด�าเนนการอยางจรงจงเนองจากยงมทดนจ�านวนมากและความตองการทดนของประชาชนมไมมากแรงกดดนตอทดนมไมมาก การปฏรปทดนจงเปนเพยงวธการทชวยผอนปรน ความกดดนทางการเมองและชวยใหผปกครองประเทศไดรบเสยงสนบสนน จากประชาชน แตหลงการปฏวตฝรงเศส ค.ศ. ๑๗๘๙ การปฏรปทดน จงเปนการจดระบบการกระจายการถอครองทดนอยางจรงจงและใชวธการทรนแรง จนถกเรยกวาเปน “การปฏวตทดน” เพอทผปกครองประเทศ จะสามารถสรางเสถยรภาพทางการเมองภายในประเทศไดอยางมนคง

๕.๑ บทเรยนความลมเหลวในละตนอเมรกา แอฟรกา และอเมรกาใต

ประเทศเปรและโบลเวย เปนประเทศกลมละตนอเมรกากลมแรกหลงสงครามโลกครงท ๒ ทมความพยายามในการปฏรปทดนซงคอนขาง มความแตกตางทงในรปแบบและผลลพธทได กรณประเทศเอกวาดอร ทถอไดวาเปนตวแทนของประเทศทมความพยายามปฏรปทดนและไดรบ การสนบสนนโดยสหรฐอเมรกา เพอตอตานการขยายอทธพลของลทธคอมมนสตในโซเวยตแตประสบการณการปฏรปทดนในละตนอเมรกากไมประสบความส�าเรจ เนองจาก ๑. สภาพภมศาสตรของกลมประเทศละตนอเมรกา เตมไปดวยภเขาและปาทบซงเปนอปสรรคตอการตดตอสมพนธอนจะน�าไปสความรวมมอ๒.นโยบายการปฏรปทดนทแจกจายใหกบประชาชนสรางความไมพอใจใหกบนายทนและเจาของทดนจงรวมมอกนตอตาน๓.นโยบายการลดจ�านวนประชากรเพอแกปญหาความยากจน ขดกบประเทศทเครงศาสนาและองคกรศาสนา๔.การปฏรปการศกษาสงคมโดยเฉพาะสาธารณสขท�าใหเพมประชากรอยางรวดเรวและอตราการตายต�าเปนภาระของประเทศ๕. ความรสกชาตนยม ทรฐตองเปลยนใหมาเปนภมภาคนยมท�าไดยาก

คมอการปฏรปทดน 19

๖.ฐานทางนโยบายเศรษฐกจเงนทนและทรพยากรทตางกนเปนอปสรรคตอการสรางภมภาคนยม การขาดวตถดบและเทคโนโลยททนสมย และแมประเทศจะเปลยนเปนอตสาหกรรมแตแรงงานยงคงผกพนกบวถเกษตรกรรม๗. ขาราชการท�างานลาชา ทจรต ๘. ผน�าในประเทศไมยอมรบในนโยบายมากนกเพราะกลวสญเสยอ�านาจนอกจากนสาเหตของความลมเหลวยงเกดจากประเทศผใหและประเทศผรบมเปาหมายไมตรงกน (Michael Lipton,2009.)

๑) การปฏรปทดนในโบลเวย (อเมรกาใต)

การปฏรปทดนครงใหญในโบลเวยภายใตการน�าของประธานาธบดอโวโมราเลสเชอสายอนเดยนแดงไดเรมนโยบาย“โครงการจดสรรทดน”ภายใน๕ปรฐบาลจะยกทดน๕๐,๐๐๐ตารางกโลเมตร(๓๑.๒๕ลานไร)ใหแกคนพนเมองเชอสายอนเดยนแดงและเกษตรกรยากจนในพนทภาค ตะวนออกของเมองซานตาครซปนโดและเบนโดยทดนเพยงรอยละ๑๐เปนของชนพนเมองซงมประชากรราว๓ลานคนพรอมกบมนโยบายจดสรรพนทเอกชนทไมใชประโยชนราวรอยละ ๙๐ ของประเทศ โดยจะจดสรรให คนพนเมองตอไปจนกวาจะครบ๒๐๐,๐๐๐ตารางกโลเมตร(๑๒๕ลานไร)คดเปน๑ใน๕ของพนททงประเทศการประกาศแจกทดนครงนสงผลใหเจาของทดนไมพอใจรฐบาลและอางวานโยบายการปฏรปทดนสรางความแตกแยกในโบลเวย

๒) การปฏรปทดนของสาธารณรฐซมบบเว (แอฟรกา)

ในสมยประธานาธบด มกาเบ ไดยกเอาเรองการปฏรปทดนมาเปนนโยบายหลกในการหาเสยงกบคนทองถนผวส ผลสบเนองจากนโยบายประชานยมเพอผลประโยชนทางการเมองและพวกพอง นำามาสการทำาลายโครงสราง

คมอการปฏรปทดน 20

การผลต และความสามารถในการแขงขนของประเทศ เนองจากคนผวส ทองถนทไดรบทดนขาดความรและเงนทนทจะนำามาบรหารจดการฟารมขนาดใหญ ซมบบเวไดเปลยนสถานะการเปนอขาวอนำาของทวปแอฟรกา มาเปนประเทศทขาดแคลนอาหารในทสด

ประสบการณความลมเหลวในการปฏรปทดนจากประเทศละตนอเมรกาซงก�าลงเปลยนผานไปสการปฏวตในปจจบนเหนชดวาเปนการปฏวตตอตานลทธเสรนยมใหม โดยเปนขบวนการทตอตานการครอบง�าของสหรฐอเมรกาโดยกอนหนานนละตนอเมรกาเปนกลมประเทศทน�านโยบายเศรษฐกจแบบเสรนยมใหมมาใชมากกวาประเทศอนๆในโลกทงนประเทศอารเจนตนาเปนผทน�านโยบายไปใชแลวไดรบผลกระทบอยางคอนขางรนแรงเชนลดภาษศลกากรแปรรปรฐวสาหกจมากทสดในโลกขจดการควบคมทนปลอยเสร ขายธนาคารใหตางชาต ใชดอลลารเปนสกลเงน ท�าใหเปนหนจ�านวนมากเและเศรษฐกจลมสลายกลาวโดยสรปไดวาดวยระบบเศรษฐกจเสรนยมใหม การปฏรปทดนในละตนอเมรกาจงไมคอยส�าเรจ เพราะเกด

คมอการปฏรปทดน 21

แรงตอตานจากเจาของทดน (กล มทนชาตและขามชาต) ผ น�าประเทศ ไมยอมรบนโยบายปฏรปมากนกการใชวธยดทดนถกตอตานและการกระจาย ทดนไปใหเกษตรกรทไมมความรความสามารถในการบรหารทดนฯลฯปจจยเหลานจงน�าไปสความลมเหลวในการปฏรปทดนในทสด

๕.๒ บทเรยนความส�าเรจของการปฏรปทดนในเอเชยการปฏรปทดนในยคทศวรรษ๑๙๖๐และ๑๙๗๐คอนโยบายปฏรป

ทดนทด�าเนนการโดยภาครฐโดยมเปาหมายคอการถายโอนกรรมสทธทดนลดการกระจกตวของทดนรฐด�าเนนการโดยออกกฎหมายหรอใชอ�านาจรฐจ�ากดการถอครองทดนของเอกชนและการควบคมคาเชา เปนตน จากประสบการณหลายประเทศในเอเชยพบวาการปฏรปทดนไดลดความยากจนและมผลดตอการพฒนาภาคเกษตร

๑) “ทดนเพอผเพาะปลก” กบการปฏรปทดนในประเทศจน

กรณการปฏรปทดนในประเทศจน มเปาหมายเพอการก�าจดชนชนเจาของทดนค�าขวญของพรรคคอมมวนสตจนทวา“ทดนเพอผเพาะปลก”ชาวนาผไรทดนถกยยงใหตอสกบเจาของทดนทกวถทาง เจาของทดนเกอบหนงแสนคนเสยชวตในระหวางการเคลอนไหวครงนประธานเหมา เจอตงด�าเนนการปฏรปทดน โดยบงคบใหชาวไรชาวนาปฏบตเรองตางๆ เชนสหกรณขนพนฐานสหกรณกาวหนาและคอมมนประชาชนในชวงตนของป๑๙๗๘ หลงจากการเปลยนแปลงจากระบบรวมไปเปนระบบการท�าสญญาครวเรอนชาวนาชาวไรบางสวนในจ�านวนทงหมด๙๐๐ลานคน เรมมชวต ดขนรายไดเพมขนเลกนอยและสถานภาพทางสงคมดขนบางอยางไรกตามผลประโยชนนไดสญไปในเวลาไมนานเนองจากโครงสรางราคาทใหประโยชนกบสนคาอตสาหกรรมมากกวาเกษตรกรรม ชาวไรชาวนาถกผลกกลบไป สความยากจนอกครง

คมอการปฏรปทดน 22

๒) การปฏรปทดนผลบานทญปน

การปฏรปทดนในประเทศญปนท�าใหเกดการเปลยนแปลงกระจายการถอครองทดน สามารถแกปญหาความยากจนของเกษตรกรและท�าให เกดความเสมอภาคทงทางเศรษฐกจและสงคมในประเทศ ซงมแนวทาง การด�าเนนงานทน�าไปสความส�าเรจในการกระจายการถอครองทดนดงน

ญปนเรมตนดวยการออกกฎหมายปฏรปทดนเพอการเกษตรก�าหนดมาตรการและวธปฏบตตางๆ ใหบรรลวตถประสงคไวชดเจนในกฎหมาย เชนเกณฑในการเวนคนทดนเงอนไขการซอทดนโครงสรางคณะกรรมการและระยะเวลาของการปฏรปทดน(Kawagoe,Toshihiko,2000.)

การด�าเนนการปฏรปทดนไดก�าหนดใหครวเรอนมทดนเพออยอาศยไดไมเกน๖.๒๕ไรและใหครวเรอนมทดนเพอการเกษตรไดไมเกน๑๘.๗๕ไรหรอ๓ เทาของทดนเพออยอาศยและเปนการจ�ากดขนาดการถอครองทดนตอครวเรอนไมใชตอคนประกอบกบการก�าหนดโครงสรางคณะกรรมการ

คมอการปฏรปทดน 23

ในการวางแผนการเวนคนทดนในรปของคณะกรรมการทดนภายใตหลกการประชาธปไตยโดยการก�าหนดใหผมสวนเกยวของในการปฏรปทดนมสวนรวม ในการวางแผนเวนคนทดน ยงไปกวานนโครงสรางของคณะกรรมการม ความสมดลคอนขางมาก ประกอบดวยผเชาทดน เกษตรกรทมทดนของตนเอง เจาของทดนใหเชานกวชาการและบคคลทวไปขณะทมเจาหนาทของรฐจ�านวนนอยมากโครงสรางเชนนมผลตอแนวทางการปฏรปซงสะทอน ใหเหนถงความเปนประชาธปไตยและการมสวนรวมในการตดสนใจของเกษตรกรและคนในชมชนในเรองทเกยวกบชมชน

กอนทโครงการปฏรปทดนจะสนสดลงรฐบาลญปนไดรางกฎหมายทดนเพอการเกษตร(agriculturallandlaw)ขนใหมเพอรองรบการใชทดนเพอการเกษตรในอนาคตโดยมวตถประสงคเพอกระจายสทธครอบครองทดนไปสเกษตรกรใหไดตามเปาหมายและมความเปนธรรมเพอเปนหลกประกนวาการปฏรปทดนทด�าเนนการไปแลวสามารถด�ารงอยไดในสงคมชนบท ตลอดไป และเพอเปนการปองกนการหวนกลบมาของระบบการใหเชาทดนในขอนสะทอนถงความรอบคอบและความตอเนองในการด�าเนนการปฏรป

คมอการปฏรปทดน 25

แมการปฏรปทดนชวยใหเกษตรกรมทดนท�ากนเปนของตนเองแลวแนวคดการปฏรปทดนในญปนไมไดจ�ากดทเฉพาะตวทดน หากแตรฐบาลญปนยงไดสนบสนนใหเกษตรกรประกอบอาชพในระบบธรกจเกษตรสงเสรมการเกษตรกรรมในรปของสหกรณและใชระบบการเกษตรแบบไรนาสวนผสมใหมการท�าสวนผลไมและเลยงสตวควบคกนน�าไปสการขยายตลาดทนสนคาและแรงงาน อนเปนปจจยส�าคญในพฒนาเศรษฐกจของประเทศ นโยบายสนบสนนทหลากหลายเหลานด�าเนนไปควบคกบความพรอมของบคลากรและ ขอมลของรฐทงนพบวาญปนมผเชยวชาญทศกษาเกยวกบปญหากรรมสทธทดนมากมายทงในสวนกลางและสวนทองถน เจาหนาทระดบปฏบตการมความรความเขาใจโครงสรางในชมชนความสมพนธของผเชาทดนกบวถทาง การเกษตร และปญหากรรมสทธทดนของเกษตรกรเปนอยางด นอกจากนรฐมขอมลทดนและเจาของทดนทถกตองจากระบบภาษทดนซงเปนผลท�าใหการด�าเนนการปฏรปทดนเปนไปอยางมประสทธภาพมากยงขน

ประเทศญปนไดออกกฎหมายมาตรการพเศษเพอสงเสรมเกษตรกรควบคไปกบการปฏรปทดนเพอการเกษตรโดยใชวธเวนคนทดนจากเจาของทดนรายใหญแลวน�ามาจดสรรขายคนใหแกเกษตรกรรายยอยกรณการเชาท ท�ากนรฐกจะเปดโอกาสใหเกษตรกรมาจดทะเบยนเพอขอลดหยอนคาเชาไดนอกจากน ยงไดตงคณะกรรมาธการปฏรปทดนเพอการเกษตร โดยเปดโอกาสใหเกษตรกรเขารวมแสดงความคดเหนดวย ท�าใหในชวงป ๑๙๕๐ปรมาณของเกษตรกรทไรทท�ากนลดลงจากรอยละ๔๖ เหลอเพยงรอยละ๑๐ และในป ๑๙๕๒ รฐบาลญปนกไดออกกฎหมายทดนเพอการเกษตร ซงมขอก�าหนดในการเปลยนทดนไปใชในวตถประสงคอนทไมใชการเกษตรอยางเขมงวด เพอสรางความมนคงในทดนท�ากนเพอการเกษตร และรกษาเสถยรภาพความมนคงดานอาหาร3

3 Ministryofagricultureofjapan,Reportontheimplementationofeconomicsocialandculturalrights.pp. 155 – 156.

คมอการปฏรปทดน 26

บทเรยนการจดสรรทดนและการถอครองทดนทางการเกษตรของประเทศญปนใหมท�าใหเกดการกระตนการผลตญปนยงด�าเนนการดานตางๆเพอแกไขปญหาความยากจนของประชาชนอยางตอเนองจนประสบความส�าเรจนอกจากนยงมการจ�ากดการถอครองทดนควบคกบการเกบภาษทดนและในกรณทมขอพพาทเกยวกบทดนในชมชนของญปน หากชมชนใดม กฎเกณฑตามจารตประเพณเกยวกบทดนใหปฏบตตามประเพณนนโดยรฐจะไมเขาไปละเมดหรอยงเกยว บทเรยนดงกลาวจงเปนสงทนาเรยนรส�าหรบประเทศไทย โดยเฉพาะการปฏบตตามรฐธรรมนญหมวดสทธชมชนใหเปนผลไดอยางแทจรง

๓) ไมบรรทดแหงสทธในทดนวดไดทไตหวน

วธการปฏรปทดนของไตหวนด�าเนนการปฏรปทดนตามแนวคดทเรยกวา“ความเสมอภาคแหงสทธในทดน”(equalizationoflandrights)ของ ดร.ซนยดเซน โดยด�าเนนการตามหลกความยตธรรมในการครองชพ(principle of people’s livelihood) ของคนไตหวนใน๔ ลกษณะ คอ(บษบงชยเจรญวฒนะและคณะ,๒๕๔๕)

๑.การใหสทธเจาของทดนประเมนมลคาทดนในตอนแรกดวยตนเองโดยมลคาทดนทเพมขนภายหลงใหถอเปนสทธของรฐ เจาของทดนจะ เรยกรองคนไมได

๒.การเกบภาษตามราคาทแจง

๓.การซอทดนตามราคาทแจงและ

๔. มลคาทดนทเพมขนในอนาคต ใหตกเปนของรฐ

ความส�าเรจในการปฏรปทดนของไตหวนสวนหนงเกดขนไดเพราะในชวงญปนแพสงคราม เจาทดนรายใหญทเปนชาวญปนจ�านวนมากไดหนออกไปในขณะทชนชนน�าทางการเมองทสวนใหญเปนชาวจนทอพยพมาจาก

คมอการปฏรปทดน 27

แผนดนใหญยงไมไดสะสมทดนบนเกาะไตหวนไวจงไมขดขวางสวนเจาทดนรายใหญทไมใชญปนรฐบาลไดชดเชยการเอาทดนกลบมาดวยการใหมารวมลงทนหนในโรงงานอตสาหกรรมและการพาณชยทญปนทงไว

๔) การปฏรปทดนในเกาหลใต

ผลส�าเรจของการปฏรปทดนในเกาหลใตซงด�าเนนการระหวางปค.ศ.๑๙๔๙–๑๙๕๕ ไมเพยงแตท�าใหการถอครองทดนทเหลอมล�าลดลงแตยงถอไดวาเปนนโยบายการพฒนาสงคมและเศรษฐกจทส�าคญเนองจากผลของการปฏรปทดนท�าใหเกษตรกรไดเปนเจาของทดนทตนเองเพาะปลก เกดชาวนาอสระจ�านวนมากสามารถชวยลดความยากจนและท�าใหประชากรในชนบทมการศกษาสงขนการกระจายการถอครองทดนท�าใหความเหลอมล�าลดลง (โดยทสมประสทธจน4 (ginicoefficient) ไดลดลงจาก๐.๖๓ในป๑๙๔๓ เหลอเพยง ๐.๔๙ ในป ๑๙๖๕) ครอบครวในชนบทจงมเงนสง บตรหลานของตนไปเรยนหนงสอไดอตราการอานออกเขยนไดจงสงถงเกอบ รอยละ๙๐ตงแตในป๑๙๕๙ซงทรพยากรมนษยทมคณภาพไดกลายเปนปจจยส�าคญทสงเสรมใหเกดการพฒนาอตสาหกรรมขนานใหญ นบตงแตทศวรรษ ๑๙๖๐ เปนตนมา จนเกาหลใตไดผนตวเองเขาเปนหนงในกลมประเทศพฒนาแลว(ทเรยกวากลมประเทศOECD)

4 สมประสทธจน(องกฤษ:ginicoefficient)เปนวธวดการกระจายของขอมลทางสถตอยางหนงทนยมใชเปนตวบงชความเหลอมล�าของการกระจายรายไดหรอการ กระจายความร�ารวยสมประสทธจนถกนยามใหเปนอตราสวนซงมคาระหวาง๐และ๑สมประสทธจนทต�าจะแสดงถงความเทาเทยมกนในการกระจายรายไดหากคานสงขนหรอเขาใกล๑มากเทาไหรกจะบงชถงการกระจายรายไดทเหลอมล�ากนมากขน

คมอการปฏรปทดน 28

รฐบาลเกาหลใต สนบสนนองคการปกครองทองถน ใหท�าหนาทกระจายการถอครองทดนเพอการพฒนาภาคเกษตรในชนบท ท�าใหมการ กระจายทดนใหเกษตรกรถงรอยละ๑๕ก�าหนดใหมเพดานการถอครองทดนเกษตรกรรม๑๘.๗๕ ไร โดยทดนสวนเกนกจะน�ามากระจายใหผเชาทดนดงเดมคนละ๖.๒๕ไรท�าใหเกษตรกรเกาหลใตมทดนถงรอยละ๗๐ผลผลตกเพมขน ในสวนของกระบวนการด�าเนนการรฐบาลไดออกกฎหมายปฏรปทดนเมอปค.ศ.๑๙๔๙ซงประกอบดวยหลกเกณฑทส�าคญ๓ประการคอประการแรก บคคลจะเปนเจาของทดนเพอการเกษตรไดกตอเมอเปน ผเพาะปลกในทดนนนเองประการทสอง บคคลจะเปนเจาของทดนเกนกวา๓จงโบ(ประมาณ๑๘ไร๓งาน)ไมไดและประการทสาม หามเกษตรกรปลอยทดนใหคนอนเชา(บษบงชยเจรญวฒนะและคณะ,๒๕๔๕)

จากจ�านวนประเทศทกลาวมาขางตนประเทศทประสบความส�าเรจในการปฏรปทดน ไดแก ญปน ไตหวน เกาหลใต ในแตละประเทศนน

คมอการปฏรปทดน 29

เปนทยอมรบกนอยางมากถงผลเชงบวกเชนผลผลตทางการเกษตรทเพมขนรายไดและสถานะทางสงคมของเกษตรกรโภชนาการความมนคงในวถชวตและคณลกษณะส�าคญอนๆ ในสงคมชนบท บทเรยนความส�าเรจทไดจาก การศกษาการปฏรปทดนในเอเชย เพราะรฐบาลมกระบวนการทชดเจน และด�าเนนการอยางจรงจง ท�าใหการปฏรปทดนเปนปจจยทสงเสรม การพฒนาเศรษฐกจและการลดความยากจนเพราะการไดเปนเจาของทดน(แมเพยงขนาดเลกนอย)กถอเปนทงตาขายความปลอดภยทางสงคม(socialsafety net) แหลงการจางงานโดยตนเอง (self–employment) และ การประกนภย (self–insurance) ในกรณทบคคลนนๆ ประสบปญหา ทางเศรษฐกจ ทงน การไดเปนเจาของทดนยอมเปนแรงจงใจส�าคญน�าไปสการพฒนาเศรษฐกจ โดยผานการลงทนพฒนาทดน และปลกพชเศรษฐกจ ในทดนทตนเองเปนเจาของ

ในโลกของประเทศสงคมนยมเชน จน ควบาและเวยดนาม ในชวงเวลาหลงสงครามโลกครงท๒ฐานทมนทางเศรษฐกจของชนชนเจาของทดนทเคยครองครองระบบเศรษฐกจของชนบทถกท�าลาย ผนวกกบมาตรการคมครองการคาทรกษาระดบราคาผลผลตทางการเกษตรใหยงคงอยใน ระดบสงไดสงผลตอการดงเงนลงทนมาสชนบทครอบครวเกษตรกรสามารถเพมอ�านาจตอรองทางการซอเพมขน อนเปนการสรางหลกประกนการม ตลาดภายในส�าหรบการเตบโตของอตสาหกรรมทก�าลงกอตวขน แนวทาง การปฏรปทดน โดยการกระจายการถอครองทดนกอใหเกดความเสมอภาคทางสงคมและชวยกระตนการพฒนาเศรษฐกจไดแมจะอยในชวงการเปลยนผานการพฒนาเศรษฐกจหลงสงครามกตาม

คมอการปฏรปทดน 30

๖. ปจจยและตวชวดความส�าเรจในการปฏรปทดน

ประสบการณการปฏรปทดนในตางประเทศเปนบทเรยนในการพจารณาแนวทางการปฏรปประเทศไทย เพอไมใหเกดความซำารอยใน

ประวตศาสตรการปฏรปทดนทลมเหลว ในขณะทประสบการณแหงความสำาเรจ กสามารถนำามาปรบใชใหเหมาะสมกบสภาพสงคม เศรษฐกจและวฒนธรรมการเมองไทย ทงนปจจยทมผลตอความสำาเรจของการปฏรปทดนทสรปไดจากบทเรยนความสำาเรจในตางประเทศ โดยสามารถนำามาพฒนาและประยกตใชในการปฏรปทดนในสงคมไทย ไดแก

๑)ความจรงจงของรฐบาล (political will) นโยบายของพรรครฐบาลตองเปนไปเพอลดความเหลอมล�าของกลมคนทยากจนและไรทดนรวมถงการบรหารงานปฏรปทดนทตองเปนระบบและมประสทธภาพ ไมมการคอรปชน และตองประสานความรวมมอกบทองถน มโครงสรางองคกร

คมอการปฏรปทดน 31

หรอคณะกรรมการในการด�าเนนการ ทเนนการมสวนรวมและมสดสวนทสมดล มวตถประสงคทชดเจนในการปฏรปทดน ไมวาจะเปนเพอเปาหมายทางศรษฐกจหรอเปาหมายทางสงคมทตองก�าหนดใหแนชด

การปฏรปทดนมกเกดไดในเงอนไขทมการเปลยนแปลงโครงสรางอ�านาจครงใหญ และมส�านกตอชาต หรอชาตนยมรวมกน เชน หลงไดรบเอกราชหรอเปลยนแปลงการปกครองเนองจากยงไมมการครอบครองทดนขนาดใหญมากนก อดมการณชาตนยมท�าใหสมาชกยอมจ�ากดสทธการถอครองทดนเพอสวนรวมของชาต ประกอบกบบรรยากาศทางการเมองทเนนส�านกสวนรวมโครงสรางการผกขาดทดนเดมถกรอถอนจากการเปลยนแปลงทางการเมองรฐมความมงมนมกลไกทเขมแขงมประสทธภาพและทส�าคญคอการทสงคมเขาใจ และยอมรบเปาหมายและผลของการปฏรปทดน คอ การปฏรปมงไปทความเปนธรรมประสทธภาพและยงยนพรอมกน

๒)ความพรอมและเพยงพอของงบประมาณและระยะเวลาในการปฏรป เนองจากการปฏรปทดนเปนการปฏรปเชงโครงสรางทตองอาศย งบประมาณสง ความส�าเรจของหลายประเทศเกดจากนโยบายภาษทดน ทงทประเมนภาษตามมลคาทดนและขนาดการถอครองทดนและน�าเงนภาษมาเปนงบประมาณหลกในการปฏรปทดนอยางไรกตามการใชงบประมาณในการปฏรปทดนอยางมประสทธภาพในตางประเทศ พบวา สวนใหญ มกจ�ากดกรอบเวลาการปฏรปทดนใหด�าเนนการเสรจสนภายในเวลา๑๐ปเพราะหากปลอยใหใชเวลายดยาวในการปฏรปทดนจะกอใหเกดปญหา นานบประการ

๓)การตดตามและประเมนผลอยางตอเนอง เพอการวางแผนปรบปรงและแกไขปญหาและอปสรรคทอาจเกดขนในการด�าเนนการปฏรปรวมถงผลกระทบทงทางเศรษฐกจและสงคมทเกดขนตามมาดวย

คมอการปฏรปทดน 33

๔)การมมาตรการทางนโยบายทจ�าเปนด�าเนนการควบคการปฏรปทดน เชน นโยบายการเพมประสทธภาพการผลต (เชน ภาษทดนแบบ อตรากาวหนา)นโยบายการเพมและกระจายรายไดนโยบายการเงนการคลง(เชน การจดหาสนเชอ) การใชแนวทางการมสวนรวมไมใชอ�านาจบงคบ การชดเชยทเปนธรรมแกผ ทถกรอนสทธ การมทางเลอกใหกบผ มสวนเกยวของทเหมาะสมหลากหลายมระบบการสนบสนนชมชนอยางชดเจนเชนกองทนทดน การก�าหนดอตราคาเชาทดนขนต�า การสงเสรมการผลต ทงนโดยด�าเนนการรวมกบการตดตามและประเมนผลอยางตอเนอง

การปฏรปทดนไมอาจชวดความส�าเรจไดจากการเปลยนสภาพ การถอครองทดนเพยงอยางเดยว หากแตตองค�านงถงผลลพธทเกษตรกร หรอผไดรบทดนเกดแรงจงใจในการใชประโยชนทดนใหเกดประสทธภาพสงสดทงในแงของความพยายามในการเพมผลผลตของเกษตรกรการลงทนและการสะสมทน ทงน เพอน�าไปสปลายทางของการเพมรายได ลดความยากจนและการมคณภาพชวตทดขนของประชาชน

คมอการปฏรปทดน 34

สวนท ๒ ยอนรอยศกษาพฒนาการ

การปฏรปทดนในสงคมไทย

คมอการปฏรปทดน 36

๗. โครงสรางและความสมพนธกบทดน

ของสงคมไทยในอดต

ยอนรอยประวตศาสตรการปฏรปทดนในประเทศไทย พบวา ววฒนาการของระบบกรรมสทธทดน มมาตงแตสมยกรงสโขทย กรงศรอยธยา

แตกระบวนการทางกฎหมาย ซงใชเปนหลกในการออกโฉนดทดนนนเพงจะมในสมยรชกาลท๕ซงเปนจดเรมตนของการท�าใหทดนกลายเปนสนคาเพอการเกบภาษทดนและผลผลตรายไดของรฐการเปลยนแปลงระบบกรรมสทธทดนเปนของกษตรยไปสระบบกรรมสทธทดนของเอกชน มการ จดตงกรมทะเบยนทดนและออกประกาศโฉนดมณฑลกรงเกา ร.ศ. ๑๒๐ วางระเบยบการเรองโฉนดทดนไวโดยแนชดอนถอไดวาเปนกฎหมายทวาดวยการจดท�าทะเบยนทดนและสทธของผเปนเจาของทดนอยางสมยใหมซงถอไดวาเปนกฎหมายวาดวยการออกโฉนดทดนฉบบแรกของประเทศไทย

คมอการปฏรปทดน 37

แนวคดเกยวกบการปฏรปทดนเรมปรากฏหลกฐานในการจดระบบการถอครองทดนในชวงหลงการเปลยนแปลงการปกครองในป๒๔๗๖คอในสมยของนายปรดพนมยงคทงนววฒนาการการออกกฎหมายปฏรปทดนพ.ศ.๒๔๗๕ถงพ.ศ.๒๕๑๘มอยสามชวงเวลาส�าคญ5

ชวงแรกในป พ.ศ. ๒๔๗๖ เคาโครงการเศรษฐกจทคณะราษฎร น�าเสนอมเนอหาสาระในการรวมทดนถกตอตานจากคณะเจาและขนนางขาราชการชนสงอยางรนแรง จนนายปรด พนมยงค ถกปลดและตองลภย ไปตางประเทศ

ชวงทสองรฐบาลจอมพลป.พบลสงครามไดตราประมวลกฎหมายทดนพ.ศ.๒๔๙๗ซงมเนอหาสาระในการจ�ากดการถอครองทดนแตตอมาถกยกเลกโดยประกาศคณะปฏวตฉบบท ๔๙ ในรฐบาลจอมพลสฤษด ธนะรชตนอกจากนนยงปรบปรงกฎหมายสงเสรมการลงทนใหเอกชนและตางชาตไดสทธประโยชนในการลงทนและประกอบการทางเศรษฐกจในประเทศไทยยงขนซงเปนการสงเสรมใหเกดการถอครองทดนแบบกระจกตวอยกบนายทนเปนสวนใหญในขณะทชาวนาชาวไรตองสญเสยทดน

ชวงทสามภายหลงเหตการณ ๑๔ ตลาคม พ.ศ. ๒๕๑๖ จาก การเรยกรองทดนท�ากนของสหพนธชาวนาชาวไรแหงประเทศไทย รฐบาลเฉพาะกาลจงไดตราพระราชบญญตปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมพ.ศ.๒๕๑๘ซงมเนอหาสาระในการจดหาทดนรกรางวางเปลาหรอทดนของรฐเพอใหราษฎรท�ากน

5 วรวฒนอรยะวรยานนท.ววฒนาการของการปฏรปทดนในประเทศไทย:ศกษาเฉพาะกรณการออกกฎหมายปฏรปทดน (พ.ศ. ๒๔๗๕–พ.ศ. ๒๕๑๘). วทยานพนธ ศลปศาสตรมหาบณฑต สาขาเศรษฐศาสตรการเมอง คณะเศรษฐศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย,๒๕๕๒

คมอการปฏรปทดน 38

๘. นโยบายเกยวกบการปฏรปทดนของไทย

การปฏรปทดนมการพดถงกนมานานนบตงแตมการเปลยนแปลงการปกครองทมความพยายามจะทำาการปฏรป และกระจายการถอครอง

ทดนมาโดยตลอดนบตงแตนโยบายการใชและกรรมสทธทดน พ.ศ. ๒๕๒๕ นโยบายทดน พ.ศ. ๒๕๓๐ และนโยบายการบรหารจดการทดนของประเทศ พ.ศ. ๒๕๔๖ แตการดำาเนนการแกไข ไมประสบผลสำาเรจเทาทควร อนเกดจาก หลายปจจยทงจากตวนโยบาย และกฎหมาย รวมไปถงผนำานโยบายไปปฏบต

สถานการณทดนในระบบการครอบครองสวนบคคลหรอแบบปจเจกพบวาไดน�าไปสปญหาการสญเสยทดนของผใชทดนเพอการผลตเปนส�าคญการศกษาเกยวกบการปฏรปทดนดงเชนขอมลทส.ป.ก.ส�ารวจเรมตนจากนโยบายสรางการเตบโตทางเศรษฐกจเพอสงออกตงแตป๒๕๒๓เปนตนมาพบวาจดเปลยนแปลงทท�าใหทดนท�ากนหลดจากมอชาวนารวดเรวเกดจาก

คมอการปฏรปทดน 39

การออกกฎหมายส�าคญ๒ฉบบคอพระราชบญญตสงเสรมการลงทน๒๕๒๐และพระราชบญญตการนคมอตสาหกรรมแหงประเทศไทย๒๕๒๒ ซงเออ ใหตางประเทศเขามาลงทน และครอบครองทดนเพอประกอบอตสาหกรรมเงนทนตางชาตไดไหลเขามาลงทนเกยวกบทดนมากถงรอยละ๕๐ของการลงทนทงหมด สงเหลานน�าไปสปญหาทดนเอกชนทมเอกสารสทธ การไมมระบบภาษทดนคนรวยไดเปรยบโดยการซอทดนเพอเกบไวเกงก�าไรโดยเฉพาะ ยคทองป๒๕๓๔–๒๕๓๕(สมยรฐบาลพล.อ.ชาตชายชนหะวณ)ทดนเปนสนคาทนายทนกวานซออยางมหาศาล

นอกจากน ปญหาทดนทด�าเนนการภายใตหลกการถอครองโดยรฐซงนยามวาทดนทไมมเอกสารสทธชดเจนใหเปนทดนรฐ เรมตงแตพระราชบญญตทดนซงคกคามวถชวตชนบท จากนนกมพระราชบญญตปาสงวน แหงชาต ๒๕๐๗ พระราชบญญตอทยานแหงชาต ๒๕๐๔ ประกอบกบ ขณะนนรฐประกาศนโยบายปาไมแหงชาต ๒๕๒๘ ก�าหนดใหมพนท ปาอนรกษรอยละ ๒๕ และปาเศรษฐกจรอยละ ๕๐ กรมอทยานแหงชาต จงเรงประกาศเขตปาอนรกษโดยไมส�ารวจการด�ารงอยของชมชนในพนทท�าใหประกาศเขตปาทบซอนพนทอยอาศยและท�ากนของชาวบานกลายเปนปญหาความขดแยงเรองทดนระหวางรฐกบชาวบานอยางยดเยอมาถงทกวนน

คณะกรรมการอ�านวยการเพอแกไขปญหาของเครอขายปฏรปทดนแหงประเทศไทยไดสรปสาเหตของปญหาการปฏรปทดนในทางนโยบายดงน๑)นโยบายการเรงออกโฉนดทดนและเอกสารสทธทดนโดยไมมการวางแผนการใชทดนอยางเหมาะสมไมมการควบคมการเกงก�าไรการซอขายทดนและไมมมาตรการกระจายการถอครองทดน๒) นโยบายสงเสรมการทองเทยว ซงมผลกระทบตอการแยงชงทดน ๓) นโยบายการพฒนาโครงสรางพนฐานเชน ถนน เขอน การเปลยนพนทเกษตรกรรมเปนพนทอตสาหกรรมและ การบรการการทองเทยวรวมถงการใชนโยบายการเวนคนทดน๔)นโยบายการเพมพนทปาอนรกษใหไดรอยละ๒๕ท�าใหเกดความขดแยงกบประชาชน

คมอการปฏรปทดน 41

อยอาศยและท�ากนในทดนมากอนการประกาศเขตปาอนรกษ ประกอบกบนโยบายการอนรกษพนทสาธารณะทไมใหประชาชนมสวนรวมในการก�าหนดแนวเขต๕) นโยบายสงเสรมการท�าสวนปาเชงพาณชยในทดนของรฐ และ๖) นโยบายการหวงหามการใชประโยชนในพนทราชพสด และปญหา การก�าหนดแนวเขตททบซอนการท�าประโยชนในทดนของประชาชน

แมวารฐจะมนโยบายทดน ๒๕๓๐ทก�าหนดใหมกฎหมายคมครองพนทเกษตรกรรมการจดเกบภาษอตรากาวหนาและการจดตงธนาคารทดนเพอแกปญหาความขดแยงในทดน แตนโยบายดงกลาวไมไดหยบมาใชอยางจรงจงเชนการตงกองทนทดนป๒๕๓๕โดยความรวมมอของธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร(ธ.ก.ส.)และส�านกงานปฏรปทดนฯเพอด�าเนนการจดซอทดนของเอกชนมาจดสรรใหแกเกษตรกรในเขตปฏรปทดนแตผลส�ารวจในป ๒๕๔๔ สามารถจดทดนใหเกษตรกรไดเพยง ๓,๒๖๖ครอบครวเทานนโดยยงมเกษตรกรมากกวา๒๙๖,๗๓๔ครวเรอนทยงไมไดรบการสนบสนน(สมาคมสทธเสรภาพของประชาชน,๒๕๔๔)กรณทงหมดนยงถกแวดลอมไปดวยแรงผลกดนทางเศรษฐกจของรฐกบกลมทนทตองการครอบครองทดนเพอผลประโยชนทางเศรษฐกจ สงผลใหมาตรการเพอ การปฏรปทดนใดๆกไรผล

ความลมเหลวของการปฏรปทดนท�าใหไมสามารถกระจายการถอครองทดนได ประกอบกบการเปลยนแปลงโครงสรางการถอครองและ การใชแรงงานในสงคมชนบทกไดสงผลกระทบตอโครงการปฏรปทดนดวยเชนการเรงออกโฉนดทดนแทนทจะสรางความมนคงในการถอครองกลบกลาย เปนการจงใจใหชาวบานขายทดนเพราะทดนราคาสง โฉนดจงถกน�าไปใช เปนหลกประกนสนเชอโดยไมไดน�าไปปรบปรงการผลตแตน�าไปลงทนนอกภาคเกษตรเพราะผลตอบแทนดกวา ซงเทากบวาตวโฉนดภายใตโครงสรางเศรษฐกจทบดเบอนกลบเปนตวเรงเราใหทดนหลดมอเรวยงขน

คมอการปฏรปทดน 42

๙. กฎหมายเกยวกบการปฏรปทดนของไทย

ในอกดานหนง พระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ มผลทำาใหเปนอปสรรคในทางปฏบต เนองจากมความยดหยน

เกนไป ทำาใหผถอครองทดนบางสวนหลกเลยงไมปฏบตตามกฎหมาย นอกจากน กฎหมายหลายฉบบทเกยวของกบการปฏรปทดนและการจดทดนกไมสอดคลองกน ทำาใหเปนขออางการเลอกใชกฎหมาย ปญหาทางกฎหมายของการปฏรปทดนจำาแนกไดดงน

๑)กฎหมายปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม เปนกฎหมายฉบบแรก ทจ�ากดสทธการถอครองทดนอยางเขมงวด โดยมขอหามมใหแบงแยกหรอโอนสทธในทดนนนไปยงผอนยกเวนวาเปนการตกทอดทางมรดกแกทายาทโดยธรรมหรอโอนไปยงสถาบนเกษตรกรหรอส.ป.ก.เพอใหทดนหมนเวยนอยกบเกษตรกร ขณะทกฎหมายจดทดนเพอการครองชพ พ.ศ. ๒๕๑๑

คมอการปฏรปทดน 43

และประมวลกฎหมายทดน พ.ศ. ๒๔๙๗ ใหกรรมสทธในการถอครองทดนอยางสมบรณแมมการปรบแกไขกฎหมายทงสองบางสวนแตกมการผอนผนในเรองของเงอนเวลา ซงถอเปนปญหาของการขดกนของกฎหมายทม หลายฉบบ

๒)ปญหาการบงคบใชประมวลกฎหมายทดนมผลตอการกระจาย การถอครองทดนเนองจากมาตรา๖ของประมวลกฎหมายฯใหอ�านาจอธบดกรมทดนสามารถยนค�ารองขอตอศาลใหสงเพกถอนหนงสอแสดงสทธในทดนในกรณทเจาของทดนจะทงทดนใหเปนทรกรางวางเปลาและไมท�าประโยชนใดๆ ตดตอกนภายในระยะเวลาทกฎหมายก�าหนด แตในทางปฏบตไมเคยปรากฏการใชมาตราน

๓)การขาดบทบญญตเกยวกบการก�าหนดขนาดการถอครองทดนไมวาผถอครองทดนเปนบคคลธรรมดาหรอนตบคคล ท�าใหมการกวานซอทดนเพอเกงก�าไรโดยเฉพาะในชวงการขยายตวทางเศรษฐกจและอตสาหกรรม ซงมผลใหราคาทดนสงมาก ประกอบกบรายไดจากอาชพเกษตรกรรมลดลงไมเพยงพอตอการยงชพ จงเปนสงจงใจใหเกษตรกรตองการขายทดนท�ากนของตน

๔)การไมมมาตรการภาษทดนทสนบสนนการลดขนาดการถอครองทดนกลาวคอไมมการเรยกเกบภาษทดนในอตรากาวหนาส�าหรบเจาของทดนทไมไดท�าประโยชนในทดนดวยตนเอง และควรเกบภาษในระดบตางกนส�าหรบเกษตรกรเจาของทดนหรอยกเวนภาษบางประเภทแกเกษตรกรเพอลดตนทนการผลตของการเกษตร

นอกจากนยงพบวาทศทางของรฐในการแกไขปญหาทดนในปจจบนมทศทางทมงไปสการบรณาการ (รวมศนย) การบรหารจดการหนวยงานรฐระดบชาตมากขนการแยกสทธและอ�านาจ เดดขาดตอพนทประเภทตางๆ เชนพนทเขตอนรกษพนทใชประโยชนและอนๆอกทงยงพบการใชอ�านาจ

คมอการปฏรปทดน 45

ตามกฎหมายเดดขาดยงขน เชนการจบกมปราบปรามหรอกดดนผกระท�าผดกฎหมาย ซงไมแกปญหาการละเมดสทธ และการท�าผดกฎหมายท เหมาะสมได เนองจากกฎหมายไมไดเปดชองใหประชาชนตรวจสอบการปฏบตหนาทของรฐท�าใหเกดการละเลยไมปฏบตการออกเอกสารสทธผดพลาด การประกาศเขตปาสงวนฯพนทอทยานฯผดพลาดการใหเอกชนใชประโยชนในพนททงทหมดสญญาสมปทานฯลฯ

คมอการปฏรปทดน 46

๑๐.ปฏรปกอนปฏรป

ความเหลอมลำาในดานตางๆ การถอครองทดนถอเปนปจจยพนฐานสำาคญของความเหลอมลำาในสงคมไทย สดสวนคนจนผถอครองทดนเพอ

การเกษตรทเปนเจาของทดน จำาแนกตามการถอครองทดน ป พ.ศ. ๒๕๔๗ ป พ.ศ. ๒๕๔๙ และป พ.ศ. ๒๕๕๐ แสดงใหเหนชดเจนถงความเหลอมลำา โดยเฉพาะดานเศรษฐกจและโอกาสทางสงคม

การถอครองทดนสดสวนคนจน (รอยละ) จ�านวนคนจน (รอยละ)

2547 2549 2550 2547 2549 2550

เปนเจาของทดนต�ากวา5ไร 25.16 23.82 19.22 258 269 222

เปนเจาของทดน5-19ไร 23.29 18.60 16.49 1,339 1,054 939

เปนเจาของทดนตงแต20ไร 12.63 10.72 9.18 622 553 458

รวม 18.97 15.69 13.67 2,219 1,876 1,620

ทมา: ขอมลจากการสารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนสานกงานสถตแหงชาต, ประมวลผลโดยสานกพฒนาฐานขอมลและตวชวดภาวะสงคมสศช.

คมอการปฏรปทดน 47

ขอมลของเครอขายปฏรปทดนแหงประเทศไทยมลนธสถาบนทดนการลงทะเบยนคนจนของกระทรวงมหาดไทยการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนของส�านกงานสถตแหงชาต และสภาทปรกษาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต(สศช.)ระบปฏกรยาเรงส�าคญในการปฏรปทดนดงน

(๑)ประมาณรอยละ ๙๐ ของคนไทย มทดนถอครองไมถง ๑ ไร ในขณะทคนกลมทเหลออกรอยละ๑๐ถอครองทดนคนละมากกวา๑๐๐ไร

(๒)มากกวารอยละ ๗๐ ของทดนทมผ จบจอง ถกปลอยทงไว ใหรกรางวางเปลา ไมไดใชประโยชนหรอใชประโยชนไมเตมท แตเปน การถอครองเพอเกงก�าไร ทงนขอมลป ๒๕๔๓ ยงมทดนทงรางในประเทศ๔๘ลานไร

(๓)มเกษตรกรไรทดนท�ากนมาลงทะเบยนเรองปญหาทดนท�ากน ไมนอยกวา๓.๒ลานครอบครว(ประมาณ๙.๖ลานคน)โดยตวเลขเกษตรกรไรทดนท�ากนในปจจบนมมากถง๘๘๙,๐๒๒รายมทดนท�ากนแตไมเพยงพอ๕๑๗,๒๖๓รายมทดนแตไมมเอกสารสทธ๘๑๑,๒๗๙ราย

(๔)ในกรงเทพมหานครกลมคนทมทดนมากทสด๕๐อนดบแรกถอครองทดนมากกวากลมคนทมทดนนอยทสด๕๐อนดบสดทาย๓๙๐,๐๐๐เทา

สาเหตส�าคญทท�าใหปญหาความเหลอมล�าในสงคมไทยยงคงอย อยางตอเนอง และนบวนจะทวความรนแรงเพมมากขน แมวาสงคมไทย จะมพฒนาการทางเศรษฐกจและการเมองทมความทนสมยเปนอยางมาก ในปจจบน ในประเดนนนกวชาการหลายทานวเคราะหวา ความกาวหนา และทนสมยเหลานไมไดเกดขนไปพรอมกบความพยายามทจะสรางความ เสมอภาคทางเศรษฐกจและการเมองของคนในสงคมในทางตรงขามความกาวหนาเหลานกลบเปนตวเรงทท�าใหความเหลอมล�าและไมเทาเทยมกน ทางดานตางๆ ในสงคม มความรนแรงเพมมากขน กลาวอกนยหนง คอ

คมอการปฏรปทดน 49

ยงสงคมไทยมความเจรญเตบโตมากขนเทาไหรการกระจกตวของอ�านาจและความมงคงยงทวความกระจกตวอยในกลมบคคลจ�านวนนอยในสงคมเพมมากขนในขณะทคนสวนใหญกลบไดรบผลประโยชนตอบแทนจากพฒนาการทางเศรษฐกจการเมองไทยในชวงเวลาทผานมาเปนจ�านวนนอย เมอเปรยบกบสดสวนทคนกลมนอยทร�ารวยและมอ�านาจในสงคมไดรบ

นอกจากนกระบวนการสะสมความมงคงดงกลาวยงมความสมพนธอยางแนบแนนกบระบบอ�านาจในสงคมไทยดวยกลาวคอดวยความมงคงทชนชนน�ามอยกน�าไปสความสามารถในการสรางอ�านาจและอทธพลของกลมของตนเองไดในขณะเดยวกนกสามารถน�าเอาอ�านาจอทธพลทถกเสรมสรางเพมมากขนนน กลบไปใชเพอการสะสมความมงคงใหกบกลมชนชนน�าเอง อกทหนง ซงความสมพนธอยางเปนขนเปนตอนดงกลาวน กไดน�าไปสกระบวนการสถาปนา “โครงสรางอ�านาจและความมงคง” ขนมาเพอใชในการด�าเนนการของกลมชนชนน�าในสงคมในทสดโดยลกษณะของโครงสรางอ�านาจและความมงคงในสงคมไทยนนอาจแบงออกได๒ระดบคอโครงสราง อ�านาจสวนกลางและสวนทองถน

ในความพยายามทจะแกไขปญหาเชงโครงสรางดงกลาว รฐบาลจงไดแตงตงคณะกรรมการปฏรป (คปร.) และคณะกรรมการสมชชาปฏรป เพอศกษาและรวบรวมองคความรในการปฏรปประเทศไทย เพอลดความ เหลอมลาและสรางความเปนธรรมในสงคม โดยมขอเสนอการปฏรปการจดการทดนเพอการเกษตรทคปร.เสนอ๕ขอดงน

๑. ปฏรปกระบวนการยตธรรม กระบวนการยตธรรมคอกลไกทถกสรางขนมาเพอเปนหลกประกน

วาทกคนจะสามารถมทดนเพออย อาศยและท�ากนได แตสบเนองจาก ระบบราชการไทยมวธการพจารณาความยตธรรมโดยใชกระบวนการตง

คมอการปฏรปทดน 50

คณะกรรมการแลวปลอยใหคณะกรรมการพจารณาไปซงเรามกจะเหนวา ในระหวางการตอสน ฝายทมกลไกอ�านาจรฐในมอ กสามารถจะสรางชด ความรขนมาเพออธบายความชอบธรรมและตดสนปญหา และโดยเฉพาะ ความยตธรรมทเราก�าลงพดถงอยในบรบทของสงคมปจเจกชนนยม โดยมอดมการณทอยภายใตกระบวนการยตธรรมคอการปกปองสทธของปจเจกชนอยางถงทสด และตองมเงอนไขคอเปนปจเจกทมอ�านาจและมเงน โลกแหงมายาคตขอนจงเปนปญหาท�าใหเกดขอถกเถยงและวพากษวจารณเพราะตวความยตธรรมทก�าลงพดถงเปนความยตธรรมส�าหรบคนมเงน คนไมมเงน กตองตดคก อกทงความไมรของผมอ�านาจในกระบวนการยตธรรมท�าให อาจละเลยตอความเขาใจในวถชวตของคนทสมพนธกบทดนทงในทางจารตประเพณและวถของชมชน เนองจากในกรณของคดทดนเกนกวาครงเปนชาวนาทไรทดนโดยศาลตองตดสนคดความทเกยวกบชวตของคนแตไมเขาใจความรพนฐานของโครงสรางทางสงคมและวฒนธรรมทหลากหลายในการใชทดนเหลานน

มานแหงความไมร ในกระบวนการยตธรรม จงเปนการลดทอน ยอสวนปญหาในเชงโครงสรางทไมเปนธรรมในการถอครองและใชประโยชนทดนในสงคมใหเหลอเพยงแคกระบวนการทางศาลซงเปนเรองทางเทคนคและไมมทวางส�าหรบการเขาใจปญหาในเชงโครงสรางกลาวคอไมเปดโอกาสใหค�าอธบายในเชงโครงสรางนนไดเขาไปอยในกระบวนการพจารณา

นอกจากนความยตธรรมหรอความไมยตธรรมทางสงแวดลอมและการใชทรพยากรไมไดเกดขนในศาล แตเกดขนในกระบวนการทางสงคมกระบวนการทางการเมองซงเปนสวนส�าคญของโครงสรางทางสงคมทวามานน ปญหาหลกของกระบวนการใหความยตธรรมของราชการไทยในขณะน คอการสงผลท�าใหชาวบานไมสามารถเขาถงความยตธรรมดานทรพยากรได

คมอการปฏรปทดน 51

ดงน เพอชวยเหลอประชาชนหลายแสนครวเรอนทเกยวของกบคดทดนคนจนการปฏรปทดนจงเสนอวา กรณ (๑) คดทดนทศาลพพากษาถงทสดแลว ขอใหมการพกโทษลดโทษและคมประพฤต(๒) คดทดนทอยระหวางการพจารณา ขอใหมการจ�าหนายคดชวคราวอนญาตใหเกษตรกรผตองหาและครอบครวอยอาศยท�ากนในทดนเดมและใหท�างานเปนอาสาสมครดแลรกษาทรพยากรในทองถน จนกวาการแกไขปญหาตามนโยบาย ของรฐบาลจะแลวเสรจ (๓) คดทปญหายงไมเขาสกระบวนการยตธรรม ยงมชมชนทอยในเขตปาอยางผดกฎหมายจ�านวนมากทอยระหวางการด�าเนนการแกไขปญหาตามนโยบายของรฐบาลจงสมควรระงบการด�าเนนการใดๆจนกวาการแกไขปญหาขอพพาทเรองทดนท�ากนตามนโยบายของรฐบาลจะแลวเสรจ

ทงนจากปญหาความรทไมเทากนของทงศาลทยดตวกฎหมายและชมชนทยดการใชประโยชนทดนทมความหลากหลายและซบซอนบนพนฐานของสงคมประเพณและวถชมชน เมอเกดปญหาคดพพาทขนจ�าเปนตองด�าเนนการจดสรางกองทนคดทดนและสงแวดลอมภาคประชาชน เพอชวยใหเกดการแกไขปญหาความยตธรรมในเบองตน บทเรยนของการจดการปญหาทดนในเชงกระบวนการยตธรรม ท�าใหตองมองใหลกถง ตนเหตของปญหาและพยายามท�าความเขาใจ“มมมองตอกรรมสทธ”ตงแตตนทางของสทธจนถงปลายทางแหงสทธนน โดยอาจพบการขดกนของ “ความเขาใจ ทตางกน”เพอน�าไปสทางแก

เพราะแททจรงแลว ความยตธรรมไมใชเปนเรองของอดมคตหรอคณคาอะไร

แตคอสทธพนฐานของความเปนมนษย

คมอการปฏรปทดน 52

๒. ปฏรปการถอครองทดน ระบบกฎหมายเกยวกบการถอครองทดนในสงคมไทยเปดโอกาสใหมการถอครองทดนโดยเอกชนไดอยางเสร แมจะมการจดเกบภาษโรงเรอนและบ�ารงทองทแตกเปนไปในอตราทต�าและไมมการควบคมอยางมประสทธภาพเปนผลใหระบบภาษทมอยไมเปนภาระแกผถอครองทดนจ�านวนมาก จงเปนเงอนไขเบองตนทน�ามาสการพยายามครอบครองทดนจ�านวนมากในรปแบบตางๆทงทเปนไปโดยชอบดวยกฎหมาย และทไมชอบดวยกฎหมาย

แมในกฎหมายทดนจะมการควบคมไมเกดการทงราง แตในสภาพความเปนจรงไมมกระบวนการตรวจสอบอยางจรงจงเกดขนทดนจ�านวนมากจงถกปลอยปละละเลยโดยไมมการท�าประโยชนเกดขน หรอในสวนของ การปฏรปทดนทแมจะหามโอนสทธใหแกบคคลภายนอก แตกเชนเดยวกน มการโอนสทธระหวางบคคลดวยกนโดยไมชอบดวยกฎหมาย การขาด มาตรการทางกฎหมายทรดกมทจะจ�ากดขนาดของการถอครองทดน และ ไมมกลไกใดทจะยบยงการกระจกตวของการถอครองทดนท�าใหมการกวานซอเพอเกงก�าไรทดน ในขณะทคนสวนมากไมมทดนท�ากนหรอมทดนเพยง เลกนอย ซงขนาดการถอครองทดนนนมสวนสมพนธกบความยากจนของ ครวเรอนเกษตรกร จากการส�ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนของส�านกงานสถตแหงชาตพบวาความยากจนมสดสวนทลดลงตามขนาด การถอครองทดนของครวเรอนเกษตรกรทเพมขน

เพอใหทดนเพอการเกษตรทจ�าแนกไวแลวไดกระจายไปยงเกษตรกรรายยอยผ ท�าการเกษตรดวยตนเองไดอยางทวถง และมประสทธภาพ จงจ�าเปนตองก�าหนดเพดานการถอครองทดนไวใหเหมาะสมสอดคลองกบจ�านวนพนทการเกษตรทมอยอยางจ�ากด โดย (๑) ควรจ�ากดเพดานการ ถอครองทดนทเหมาะสมไมให เกนครวเรอนละ ๕๐ ไร โดยใชอตราภาษเปน

คมอการปฏรปทดน 53

กลไกควบคม(๒) ก�าหนดมาตรการทางภาษเพอจดเกบภาษทดนทถอครองเกนขนาดจ�ากดในอตรากาวหนา (๓) การจดตงกองทนธนาคารทดนเพอการเกษตร เพอน�าเงนทนไปซอทดนทถอครองเกนขนาดจ�ากด รวมทง จดซอทดนทเปนทรพยประกนหนเสยของธนาคารและสถาบนการเงนมา บรหาร (๔) กองทนธนาคารทดนควรมโครงสรางการบรหารแบบกระจายอ�านาจ เพอกระจายภารกจความรบผดชอบและการมสวนรวมไปยงชมชนและทองถนทกระดบ(๕) สรางกลไกประกนการสญเสยทดน เพอไมใหทดนเปลยนมอไปอยกบนายทนอก โดยเสนอใหยกเลกการขายฝากทดนเพอการเกษตรซงไมเปนธรรมกบเกษตรกร และสนบสนนเกษตรกรทไดรบการจดทดนใหรวมตวกนเปนกลมเปนองคกรเครอขายทเขมแขงมความชวยเหลอเกอกลกนและมอ�านาจตอรองในการประกอบอาชพการเกษตรไดอยางมพลง

๓. ปฏรปกรรมสทธโดย (๑) ใหกรรมสทธในทดนเพอการเกษตรกบเกษตรกรทท�าเกษตรดวยตนเอง และควรใชมาตรการทางภาษอตรากาวหนาสงเปนกลไกควบคมการใชทดนเพอการเกษตรดงกลาว (๒) กรณทดนของรฐ ทจดใหเกษตรกรไรทท�ากนแลวถกเปลยนมอไปยงผอนโดย ไมชอบดวยกฎหมาย ใหรฐน�ากลบคนมาเปนทดนสวนกลางเพอใหกองทนธนาคารทดนไดน�าไปจดสรรอยางเปนธรรมใหเกษตรกรผไรทท�ากนหรอผมทดนไมพอท�ากนตอไป

๔. ปฏรปการใชทดน โดย (๑) การก�าหนดเขตการใชทดนและแผนการใชทดนเพอการเกษตรขนใหม โดยใชฐานขอมลทดนและการม สวนรวมของชมชน ก�าหนดเขตและการท�าแผนทการใชทดนขนใหม และ (๒)คมครองทดนเพอเกษตรกรรมออกกฎหมายคมครองเพอชวยหยดยงการกวานซอทดนเพอซอขายเกงก�าไร และเปนการคมครองทดนเพอการเกษตรไมใหน�าไปใชผดประเภท

คมอการปฏรปทดน 54

๕. ปฏรประบบการจดการทดนไดแก(๑)จดระบบขอมลทดนเพอการเกษตรทงประเทศใหเปนขอมลสาธารณะเพอใชในการวางแผนกระจายการถอครองทดน การตรวจสอบการถอครองและใชทดนเพอการเกษตร ใหเหมาะสม และเพอใหการบรหารกองทนธนาคารทดนฯ เปนไปอยางมประสทธภาพ(๒)จดตงสถาบนบรหารจดการทดนและกองทนธนาคารทดนเพอการเกษตร เพอมารบผดชอบบรหารกองทนฯและการจดการทดนเพอการเกษตร (๓) จดตงคณะกรรมการนโยบายทดนเพอการเกษตรแหงชาต มาก�ากบดแลทศทางและยทธศาสตรของกองทนฯและสถาบนบรหารจดการทดนและกองทนฯ(๔)จดหาเงนทนมาใหกองทนฯจดซอทดนเพอกระจายไปใหเกษตรกรผไรทดนหรอมทดนไมพอท�ากนจ�านวนประมาณ ๑ ลาน ครวเรอน (๕) ใหสถาบนบรหารจดการทดน และกองทนธนาคารทดนเพอ

คมอการปฏรปทดน 55

การเกษตรสงกดสานกนายกรฐมนตร ออกระเบยบส�านกนายกรฐมนตรรองรบอ�านาจการบรหาร โดยมอบหมายใหรองนายกรฐมนตร ๑ ทานเปน ผก�ากบดแล (๖) ใหสถาบนบรหารจดการทดน และกองทนธนาคารทดนฯ ท�าหนาทอ�านวยการก�ากบดแล และประสานความรวมมอในระดบนโยบาย(๗) จดตงกองทนธนาคารทดนฯ ในระดบภมภาคและระดบทองถน เพอสนบสนนการกระจายอ�านาจและการมสวนรวมของประชาชนในการปฏรปการจดการทดนเพอการเกษตรในแตละทองถน (๘) ใชเงนกองทนธนาคาร ทดนฯ จดซอทดนจากผประสงคตองการขายใหรฐในราคาไมสงกวาราคาประเมน (๙) เมอสถาบนบรหารจดการทดนเพอการเกษตรและกองทนธนาคารทดนฯ ด�าเนนการไปไดครบ ๕ ป ใหสถาบนฯ จดท�าขอเสนอการปรบปรงกองทนธนาคารทดนฯ และสถาบนบรหารจดการทดนและกองทนธนาคารทดนฯพรอมทงจดท�ารางพระราชบญญตการบรหารจดการทดนเพอการเกษตรเสนอตอรฐบาลเพอมารองรบการบรหารจดการทดนเพอการเกษตร อยางมนคงในระยะยาวตอไป

คมอการปฏรปทดน 56

๑๑.กลมเปาหมาย

การปฏรปทดน

คมอการปฏรปทดน 57

หากนกถงกลมคนทเปนเปาหมายสำาคญในการสรางสงคมไทยทเทาเทยมในการแกปญหาเรองทดน ควรพจารณาประชาชน ๓ กลมเปาหมาย

หลก คอ (๑) คนจนเมองทอาศยอยในชมชนแออด เปนบคคลทมรายไดนอย รวมถงผทมรายไดระดบปานกลางททำางานมาก กวา ๓๐ ป แตไมสามารถ มโอกาสเปนเจาของทดนได (๒) กลมเกษตรกรทมจำานวน ๑ ใน ๓ ของประชากรรวมทงประเทศ ซงมปญหาเรองทดนหลายกรณไมวาจะเปน การถกไลรอจากภาครฐ ไรเอกสารสทธทางกฎหมาย ฯลฯ (๓) กลมแรงงานทไมสามารถเปนแรงงานรบจางไดตลอดชวต ซงจะเปนปญหาใหญทตามมาในอนาคต ทงน กลมทตองเรงแกไขเรงดวน คอ กลมเกษตรกร นนคอทมาของการปฏรปทดนเพอการเกษตร

คมอการปฏรปทดน 58

สวนท ๓ มงหนาส

การปฏรปทดน

๑๒.ขอเสนอแนะการปฏรปทดน:

มมมองจากบทเรยนตางประเทศ

การปฏรปทดนเปนเรองทมความสำาคญ และในชวงทผานมา แตละรฐบาลกไดมความพยายามดำาเนนการดวยแนวทางทหลากหลาย แตกยงคง

ไมสามารถบรรลผลไดอยางแทจรง จนกระทงปจจบนทกระแสดงกลาวได กอตวขนอกครง ไมวาจะดวยเหตผลของการสรางความปรองดอง หรอ การลดความเหลอมลำา ในสงคมกตาม ประเทศไทยนาจะไดรบประโยชนจากการศกษาบทเรยนทเกดขนในตางประเทศ

๑. ภาษทดน: เครองมอปฏรปในยคทนนยมในชวงป ๒๕๔๐ ทนนยมขยายตวมากขน เนองจากโลกาภวตน

เนนแตในเรองของกลไกตลาด ซงเปนเครองมอทชวยเออในเรองความ

คมอการปฏรปทดน 61

เฮนร จอรจ นกเศรษฐศาสตรอเมรกน

ไดรบรางวลโนเบลผเสนอใหเกบภาษจากมลคาทดนเพยงอยางเดยว ภายใต แผนการภาษเดยว (single tax) คอ ระบบภาษทเกบจากแหลงทมาของรายได จากภาษเพยงแหลงเดยว

ซงทำาใหเศรษฐกจเจรญขนอยางรวดเรว

เขาไดกลาวถงลกษณะภาษทด ไว ๔ ขอดงน คอ

๑. เปนภาระแกการผลตนอยทสดเทาทจะนอยได

๒. เกบไดโดยงายและเสยคาใชจายนอย และเปนภาระโดยตรง แกผทตองจายจรง

๓. มความแนนอนเพอใหเจาหนาทมโอกาสกดข หรอคดโกงไดนอยทสด และเพอใหผเสยภาษอยากละเมดกฎหมายและหลกเลยงแตนอยทสด

๔. เปนภาระแกทกคนเทาเทยมกน เพอมใหมพลเมองผใดไดเปรยบหรอเสยเปรยบเมอเทยบกบผอน

คมอการปฏรปทดน 62

มประสทธภาพนกเศรษฐศาสตรมความเชอวาภาษทดนอาจจะใชเปนเครองมอทจะท�าใหการใชทดนมประสทธภาพและมผลผลตสงขนทผานมามการผลกดนใหเกดการแกไขมาตรการทางภาษทดน ตวอยางเชน รางพระราชบญญตภาษทดนและสงปลกสรางไดรบความเหนชอบจากคณะรฐมนตรตงแตป๒๕๔๑เปนเวลา๑๐ปเตมแตยงไมเขาสการพจารณาของสภาโดยมหลกการของกฎหมายเพอการปรบปรงการจดเกบภาษใหมความเปนธรรมมากขนการอดชองโหวของผทจะหลกเลยงการปองกนการเกงก�าไรในทดนตลอดจนการกระจายรายไดใหกบองคการปกครองสวนทองถน

การปฏรปภาษทดนไดเกดขนมานานแลวในตางประเทศโดยรปแบบและพฒนาการมทงทประสบผลส�าเรจและลมเหลวแตตวอยางบทเรยนเหลาน กนาเรยนรศกษาเพอการปรบใชใหเหมาะสมและสอดคลองกบสงคมไทย

เดนมารกในปค.ศ.๑๗๘๔เจาชายรชทายาทเฟรดเดอรกไดชวยใหชาวนากลายเปนเจาของทดนเสนอใหมการปฏรปภาษทดนโดยเกบภาษตามมลคาของทดนและท�าเลทตงไมใชขนาดโดยตอมากลายเปนธรรมเนยมปฏบตทวยโรปเดนมารกเปนประเทศทประสบผลส�าเรจในการกระจายกรรมสทธ ทดนเกษตรกรรมขนาดใหญทสดในยโรปหลงยคการปกครอง

ฝรงเศส ในป ค.ศ. ๑๗๙๘ สาธารณรฐใหมของประชาชนฝรงเศส ไดรบเงนถงรอยละ๘๐ของรายไดทงหมดจากการเกบภาษคาเชาทดนในปค.ศ.๑๘๐๗รฐบาลนโปเลยนใชกลยทธทางภาษเพอใหมลคาทดนเพมขนแลวท�าการเกบภาษเมอมการขายทดนเพมขนฝรงเศสยงคงมการเกบภาษคาเชาทดนในอตรารอยละ ๑๓ ของรายได สหรฐอเมรกาในเมองแคลฟอรเนย ปค.ศ.๑๘๙๐การเกบภาษทดนท�าใหเปนเรองยากทจะเกบสะสมทดนเอาไว ดงนนผเลยงปศสตวจงจ�าเปนตองขายผนดนใหกบเกษตรกรในราคาทเกษตกร สามารถซอได

คมอการปฏรปทดน 63

พนทในเซนทรลวาลล(centralvalley)ไดเปลยนรปเปนฟารมและไดกลายดนแดน“ตะกราขนมปงของอเมรกา”พนททชอวามผลตผลมากทสด

ป ค.ศ. ๑๙๙๐ ในบางเมองของออสเตรเลยมการเกบภาษทดน พบวามการกอสรางเพมขนรอยละ๕๐ตอเอเคอรซงสวนทางกบปทภาวะเศรษฐกจถดถอย

องกฤษ ป ค.ศ. ๑๙๑๐ เลทชเวรธ เมองตนแบบทเกาแกทดแลประชาชนในเมองดวยเงนภาษคาเชาทดนโดยรปแบบการทดลองนไดขยายไปถงรสเซยประเทศไตหวน ในป ค.ศ. ๑๙๔๐ทดนทงหมดบนเกาะมคนจ�านวนนอยกวา ๒๐ ครอบครวผกขาดเอาไวทงหมด รฐบาลชาตนยมใหมไตหวนจดตงโครงการผลใหมของทดน (land to the tiller program) จดเกบภาษทดนเกษตรตามมลคาของคาเชา ผถอครองทดนขนาดใหญจ�าเปนตองขายทดนสวนเกนในการท�าเกษตรใหกบชาวนา ในราคาทพวกเขา สามารถซอได การใชประโยชนเพอใหเกดผลงอกเงยในระบบตลาดใหม ความอดอยากหมดไปโดยไตหวนไดกลายเปนประเทศทตดอนดบโลกในดานอตราการเตบโตทางเศรษฐกจสงนนคอมจดพสงขนรอยละ๑๐ตอปและรอยละ๒๐ในดานอตสาหกรรม

ป ค.ศ. ๑๙๔๐ ปรากฏการณเสอสตวแหงเอเชยของการเปนศนยกลางธรกจขนาดใหญของประเทศรมขอบเอเชยแปซฟกการปฏรปทดนเทศบาลเมองของสงคโปร ใชหลกการภาษเดยวของเฮนร จอรจ เพมภาษทดนในอตรารอยละ๑๖ฮองกงทมทดนทจดอยในชนดเลศ โดย๒ ใน๕สวนของงบประมาณเปนภาษคาเชาทดนทน�ามาสรางเมองแหงใหมและอดหนนใหพนทชานเมองผลตอาหารจ�านวนมาก

ญป นระบเนอหาการปฏรปทดนไวในรฐธรรมนญประชาธปไตย ฉบบใหมและมการจ�ากดคาเชาทดนเกาหลใตน�าเอารปแบบการปฏรปภาษคาเชาทดนมาใชในรปแบบทคลายคลงกน

คมอการปฏรปทดน 64

อารเจนตนาและบราซลปฏรประบบภาษจนสามารถเกบภาษไดคดเปนรอยละ๓๔ของจดพเทากบคาเฉลยของกลมประเทศโออซด(เยอรมนองกฤษฝรงเศสสแกนดเนเวยสหรฐฯ)เมอเปรยบเทยบกบไทยทจดเกบภาษไดคดเปนรอยละ๑๗หรอเพยงครงหนงเทานนทงทอารเจนตนาและบราซลไมตางจากไทยคอเปนประเทศทมรายไดระดบปานกลางเหมอนกนการปฏรปภาษดงกลาว ท�าใหประเทศเหลานนมรายไดพอใชจายดานสงคม ประเทศ ทมทรพยากรธรรมชาตมาก เชน เอกวาดอรและอารเจนตนา สามารถ ตอรองกบบรษทขามชาตอาทบรษทน�ามนบรษทเหมองแรใหเพมสวนแบงรายไดจากก�าไรใหรฐบาลเอามาใชจายไดสงคม

ภายใตกระแสการปฏรปประเทศไทยภาษทดนนาจะเปนแกนหลกของการปฏรปทดนเพราะเปนกลไกส�าคญทจะรอถอนโครงสรางการถอครองทดนอยางไมเปนธรรมจากกลมคนทถอครองทดนในมอมากทสดซงลวนแตเปนนกการเมองขาราชการระดบสงและนกธรกจใหญซงถกทอเปนเครอขาย ความสมพนธและโครงสรางอนแขงแกรง ในการปฏรปทดนรฐบาลอาจเกบภาษทดนในอตราทสงและกาวหนาจากเจาของทดนทมไดท�าการเพาะปลก

คมอการปฏรปทดน 65

หรอใชประโยชนในทดนนนเพอบงคบใหเจาของทดนตองผองถายทดนออกไป เวนแตวาผมทดนสามารถรวมตวกนจดโครงสรางการผลตทมประสทธภาพจนมผลผลตเพยงพอทจะจายภาษ กรณของประเทศเยอรมนทใชภาษเปนกลไกกระจายทรพยากร การผลกภาระภาษไปยงผทมทดนเพอทรฐบาลจะ ไดน�าทดนนนมาท�าการปฏรปทดนอยางไรกตามการบรหารการจดเกบภาษทดนท�าไดยากและมกจะไดรบการคดคานจากผทเปนเจาของทดน

๒. การรบรองสทธชมชนในกฎหมายของตางประเทศการพฒนาความคดเรองสทธชมชนทงในกฎหมายและค�าพพากษา

การรบรองสทธชนพนเมอง ชมชนทองถนดงเดม และการยอมรบสทธของ ผทอยอาศยมากอนทจะมการตงรฐสมยใหมขนของประเทศสหรฐอเมรกาแคนาดาและออสเตรเลยสะทอนใหเหนการเปลยนแปลงทางกฎหมายการครอบครองทดนเชนระบบกฎหมายของสหรฐอเมรกายอมรบมาตลอดมาวา ชนพนเมองเปนผมสทธเหนอดนแดนมาแตเดม ตามหลกกฎหมายธรรมชาต(naturallaw)รฐบาลสหรฐอเมรกาไดท�าสนธสญญารบรองสทธในทดนของชนเผาไวรวมกวา๓๐๐ฉบบในรปแบบสทธเหนอทดนของชนเผา (trustland)และการตงเขตสงวนของชนพนเมองขนในพนทตางๆ

แมวาทดนทชนพนเมองครอบครองจะไมสามารถจ�าหนาย หรอโอนไดแตรฐบาลกใหอสระกบชนพนเมองในการปกครองตนเอง(tribalsovereignty)การมรฐบาลของชนเผา(tribalgovernment)การมศาลชนเผา(tribalcourt)รวมถงอ�านาจจดการทดนและทรพยากรธรรมชาตทชนพนเมองครอบครองอย ทงในแงการน�าทดนออกใหเชา ท�าเหมองแรขดเจาะน�ามนและกาซ รวมถงการตรากฎหมายเพอค มครองสทธของ ชนพนเมองใหสามารถรกษาการด�ารงอยของชนเผาและการปกครองตนเองใหมประสทธภาพมากขน อยางไรกตาม สทธในทดนของชนพนเมองไมใช

คมอการปฏรปทดน 66

สทธพเศษ หรอสทธเดดขาดทรฐไมสามารถด�าเนนการใดๆ เหนอทดนนนสทธอาจถกจ�ากดลงไดเพอประโยชนสาธารณะ

การรบรองสทธของชนพนเมองในประเทศแคนาดามพฒนาการ มาอยางตอเนองและเปนไปในทศทางทดศาลสงประเทศแคนาดาไดวางหลกเกยวกบลกษณะของสทธในทดนของชนพนเมองเพอพสจนสทธในทดนเหนอทดนทตกทอดมาตงแตบรรพชนการพสจนสทธทอาศยเพยงการบอกเลาแมไมไดเปนหลกฐานทางเอกสารกสามารถพสจนสทธของชนพนเมองได หลกฐานการใชทรพยากรโดยเฉพาะภายหลงจากการรบรองสทธของชนพนเมองในรฐธรรมนญ รฐบาลไดจดมกระบวนการรบฟงขอเรยกรองสทธและเจรจากบชนพนเมองและการปฏบตตามขอตกลงตางๆทไดตกลงกนไวเชนการตงเขตสงวน การจายคาชดเชยใหกบชนพนเมอง ท�าใหสทธของชนพนเมองในประเทศแคนาดามความมนคงมากขนอยางไรกตามแมวาจะมการรบรอง

คมอการปฏรปทดน 67

สทธของชนพนเมองในประเทศออสเตรเลย แตกระบวนการไดรบสทธของชนพนเมองยงเปนเรองทยากล�าบาก ใชเวลามาก ไมแนนอน คาใชจายสง ยงยาก ท�าใหเกดการลดทอนการรบรองและคมครองสทธของชนพนเมอง ในประเทศออสเตรเลยลงไปกวาการรบรองสทธชมชนในสหรฐอเมรกาและประเทศแคนาดา

ประเทศในทวปอเมรกาใตทไดรบรองสทธของชนพนเมอง เชนประเทศชล มการตรากฎหมายคมครองสทธเหนอทดนทชนพนเมองหรอชมชนทองถนดงเดมครอบครองอยประเทศบราซล มการรบรองสทธของชมชนทองถนดงเดมในรฐธรรมนญ เมอ ค.ศ. ๑๙๘๘ โดยรบรองสทธของชมชนทองถนดงเดมในแงของการจดองคกรจารตประเพณขนบธรรมเนยมภาษา ความเชอ รวมทงสทธเหนอทดนในความครอบครองของชมชนทตกทอดมาจากบรรพบรษ6 โครงการ zero hunger ของประเทศบราซลโครงการทน�าเสนอสอดคลองไปกบเปาหมายการขจดความยากจน อาทโครงการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรายยอยทไมมทท�ากนในประเทศบราซลโดยมการจดตงสถาบนปฏรปทดนขน ซงสามารถจดทดนใหแก ๓๗๒,๘๖๖ครอบครวในป๑๙๙๕–๑๙๙๙มากกวา๓ทศวรรษกอนหนานนรวมกน๓๗ประเทศในเอเชยตะวนออกเฉยงใตเชนประเทศมาเลเซยทมความกาวหนาในการรบรองสทธของชนพนเมองโดยไดรบรองใหชนพนเมองมสทธในทดนปาหรอน�าในชมชนทองถนดงเดมทไดอาศยอยรวมถงการขยายสทธใหกบชนพนเมองเชนกลมorangasliและไดมการพฒนาระบบศาลชนพนเมอง(the native courts system) เพอท�าหนาทวนจฉยขอพพาทเกยวกบกฎหมายจารตประเพณของชนพนเมองเปนการเฉพาะโดยมรปแบบ

6 กอบกล รายะนาคร. ๒๕๔๓. พฒนาการของหลกกฎหมายสงแวดลอมและ สทธชมชน.สถาบนวจยสงคมมหาวทยาลยเชยงใหม.

คมอการปฏรปทดน 68

องคประกอบ เขตอ�านาจศาล ในการปฏบตหนาททแตกตางจากองคกรตลาการทวไป

นอกจากนยงพบวามนโยบายหรอรปแบบโครงการทเกยวของสทธกบชนพนเมองของรฐบาลประเทศลาวไดน�าเอานโยบายการจดการปาแบบยงยนทยอมรบบทบาทประชาชนในหมบานในการจดการผลผลตจากปาในปค.ศ.๒๐๐๒โดยรวมเอาหลกการหมบานการท�าปาทมมากอนหนานและจดตงสมาคมปาชมชนของหมบานตางๆ ท�าหนาทในการจดการปาและ ท�าขอตกลงทเรยกวามาตรฐานการรบรองชวคราวส�าหรบการประเมนสมาคมปาประเทศลาว(interimcertificationstandardusedtoassessVFAsinLaoPDR)กลาวถงสทธของชนชมชนพนเมองในการวางหลกการจดการปาชมชนโดยก�าหนดวาสทธตามกฎหมายและขนบธรรมเนยมประเพณของชนพนเมองความเปนเจาของการใชและการจดการพนทดนเขตทดนและทรพยากรจะตองไดรบการยอมรบและเคารพ

การยอมรบสทธชมชนในกฎหมายและค�าตดสนของศาลทกลาวไปขางตนจะเหนถงการด�าเนนการทงในทางความคดและการปฏบตทยอมรบสทธของชมชนในทดนทมการครอบครองมากอนการประกาศสทธเหนอทดนของรฐ ซงตรงกบปญหาขอพพาทกรณทดนในเขตปาและกลมชนพนเมองกล มชาตพนธ ทงบนทสง และรมทะเลทมข อพพาทกบรฐในปจจบน แมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยปพ.ศ.๒๕๕๐มาตรา๖๖และ๖๗จะใหการรบรองสทธชมชนทองถนในการดแลรกษาและจดการทรพยากร ธรรมชาตอยางยงยน แตในความเปนจรงยงมความแตกตางทหลากหลายอยางมาก ท�าใหการคมครองสทธของชมชนยงคงเกดการถกเลอกปฏบตทมความแตกตางกน

มขอสงเกตวา แมรฐธรรมนญ๒๕๕๐ จะบญญตไวในมาตรา๖๖,๖๗ อยแลว แตไมมกฎหมายก�าหนดในรายละเอยดวาสทธชมชนคออะไร

คมอการปฏรปทดน 69

ท�าใหรฐธรรมนญดงกลาวไมมผลในทางปฏบตอกทงกฎหมายระดบพระราชบญญตไมสามารถเขยนใหแคบกวารฐธรรมนญได ขอบเขตตามรฐธรรมนญจงตองเปนหลกส�าคญ อยางไรกตามความมงหมายของกฎหมายฉบบนตองการใหระบบกฎเกณฑมความหลากหลายไมเฉพาะจากรฐเทานนทน�าไปสการบงคบใช โดยกฎกตกาของชาวบานทรางรวมกนหากไมขดตอหลกการกควรทจะบงคบใชไดเชนกนอยางไรกตามปญหาเหลานควรทจะตองไดรบการแกไขตอไปในอนาคตเพอสทธความเทาเทยมและการยอมรบสทธในการก�าหนดเจตจ�านงของชมชนในการจดการทดนใหเปนรปธรรมไดอยางแทจรง

๓. การก�าหนดเพดานการถอครองทดนกรณศกษาการก�าหนดเพดานการถอครองทดนในประเทศ อนเดย

มเพยง๗รฐทประสบความส�าเรจในการกระจายการถอครองทดนเพราะ มผลผลตเพมขนสวนรฐทไมประสบความส�าเรจมาจากปญหาดานโภชนาการความยากจนและเรองผลผลตรฐบาลกลางอนเดยมเปาหมายการปฏรปทดน๓ประการคอ๑)ยกเลกระบบนายหนาเชาชวง๒)ก�ากบดแลการเชาทดน

คมอการปฏรปทดน 70

โดยอตราคาเชาตองไมมากกวา๑สวน๔หรอ๑สวนของผลผลต และ ๓)ก�ากบดแลขนาดการถอครองทดนคอมเพดานการถอครองทดนมการผลกดนเรองการถอครองเปนชมชน เพอท�าใหแปลงใหญขนเพราะจะท�าใหตนทนการผลตลดลงและเพมการจางงานโดยมเปาหมายเพอท�าใหเกษตรกรไมโดนเอารดเอาเปรยบ

ทงนเปาหมายทประสบความส�าเรจทวประเทศคอการยกเลกระบบนายหนาเชาชวงแมวาคาเชาทดนจะไมลดลงแตรฐเกบรายไดมากขนสวนปจจยทเหลอทไมประสบความส�าเรจเพราะขาดกลไกการบงคบใชกฎหมายอยางมประสทธภาพ ปญหาเรองการเกบสถตขอมลเกยวกบลกษณะภมประเทศ ไมมกฎหมายหามถอครองทดนทไมไดท�าประโยชน เนองจากอนเดยมการบงคบใชการปฏรปทดนทแตกตางกนไปขนอยกบระดบความ มงมนของแตละรฐในการแกไขปญหาทดน

อยางไรกตามมหลกการและแนวทางปฏบตเชนการก�าหนดเพดานพจารณาจากประสทธภาพของพนทจ�านวนสมาชกในครวเรอนและชนดของพชทปลกการกระจายทดนสวนเกน การด�าเนนการจะเนนไปทเกษตรกร ทไมมทท�ากน โดยเฉพาะวรรณะจณฑาล ชนกลมนอยการจายคาชดเชยทดนสวนเกน ควรก�าหนดต�ากวาราคาตลาด มทงรฐจายและผจดสรรจาย ซงจะจายเปนเงนสดหรอพนธบตรขนอยกบแตละรฐ

การด�าเนนการปฏรปทดนของอนเดยตลอดเวลา๒๐ ป สามารถกระจายทดนได ๓๖ ลานไร และมผไดเชาทดน ๑๑ ลานคน ซงคดเปน รอยละ ๔ ของเปาหมายทงหมด ตวอยางการด�าเนนการของรฐเบงกอล ตะวนตกกระจายทดนไดสองลานครวเรอนปฏรปคาเชาได๑.๕ลานครวเรอน ผลผลตเตบโตรอยละ๔๒ตอปผลผลตพชผกสวนครวเพมสองเทาการบรโภคตอหวเพมขนรอยละ๙.๖แตทนาสนใจคอผลส�าเรจทเกดขนของรฐเบงกอล

คมอการปฏรปทดน 71

น�าไปสความตนตวของรฐอนๆ ปจจบนอนเดยยงอยในกระบวนการปฏรปทดนและเดนหนาไปเรอยๆเพราะมตวอยางความส�าเรจในประเทศตวเอง

อยางไรกตามการปฏรปทดนในประเทศอนเดยมเงอนไขส�าคญคอมการส�ารวจวาแตละภมภาคมลกษณะทแตกตางกนหรอไม มการถอครองมากนอยแคไหนซงจะท�าใหแตละพนทมการกระจายทมประสทธภาพและเปนจรงมากขน นอกจากน เมอมการปฏรปทดนแลวตองมการบรการตามหลงความชวยเหลอตองตามมาดวยและจะตองมผลไดทเกดขนอยางชดเจนเชนเมอปฏรปแลวมผลผลตเพมขนเกษตรกรสามารถยกระดบชวตไดซงถามการน�ารองกจะเกดแรงบนดาลใจใหสามารถขบเคลอนตอไปได7

ส�าหรบประเดนการถอครองทดนอยางเปนธรรมนน เราอาจเรยนรจากแนวทางและความคดทด�าเนนการ โดยในประเดนเพดานการถอครองทดนพบวาม๒ประเภทคอหนงเพดานการซอทดนในอนาคตบางประเทศเชนโบลเวยมการก�าหนดในรฐธรรมนญวาในอนาคตหามซอทดนเกนจ�านวนเทาไหร สวนกรณอนเดยไดตงเพดานการถอครองทดนในปจจบน โดยใคร ถอครองเกนใหน�ามากระจาย ทงน สวนทเกนกมการชดเชยจากรฐหรอผท ไดรบการจดสรรเปนตน

หลายครงทเรามกจะไดยนเสยงเรยกรองในการแกไขปญหาทดน ซงถอไดวาเปนรากเหงาของปญหาความเหลอมล�าและความไมเปนธรรม ในสงคมซงเรากมกไดยนแตในรปค�าถามแตเทาทสามารถตอบไดดงๆส�าหรบการด�าเนนการปฏรปทดนหลงจากการศกษาวธการปฏรปทดนจากตางประเทศ แลวกคอทางออกอยทการเรมตน แกไขปญหาอยางจรงจงนนเอง

7 ภควดวระภาสพงษ.๒๕๕๕.การปฏรปทดนในอนเดย:กญแจสอสรภาพจากความยากจนและการรกษาสงแวดลอม.สารคดปท๒๘ฉบบท๓๒๙(กรกฎาคม๒๕๕๕)หนา๑๕๒-๑๕๓.

คมอการปฏรปทดน 72

๑๓.ทางออก….

อยทจดเรมตน

นวตกรรมการปฏรปทดนโดยชมชน: เปดพนทการปฏรปทดนเพอน�านโยบายสการปฏบต

ถงตอนน อยากชวนมองใหเหนถงความเปนจรงทเกดขนไดของ การปฏรปทดนจากความพยายามเลกๆแตด�าเนนการอยางตอเนองทงในเชงปรมาณและคณภาพของชมชนในการสรางแนวทางใหมในการจดการทดนหรอทเรยกวานวตกรรมการปฏรปทดนโดยชมชน ซงท�าใหเหนไดว า “การปฏรปทดนไมไดท�าแคฝน”

จากปญหาของแนวคดและแนวทางการบรหารจดการทดนของรฐทงในระดบนโยบายและระดบทองถนท�าใหชมชนทองถนจ�านวนมากเรยกรองและผลกดนใหรฐมนโยบายและมาตรการอยางเปนรปธรรมในการกระจาย

คมอการปฏรปทดน 73

อ�านาจการจดการทรพยากรทดนจากรฐสประชาชนเพอน�าไปสการกระจาย การเขาถงทรพยากรทดนอยางเปนธรรมตลอดระยะเวลาทผานมามขอเสนอจากภาคประชาชนและนกวชาการใหรฐปฏรประบบการจดการทดน มาโดยตลอด แมวาขอเรยกรองเหลานจะไมไดรบการตอบสนองจากภาครฐมากเทาทควรแตในทางปฏบตปรากฏวาชมชนจ�านวนมากไดพฒนารปแบบทางเลอกการจดการทดนในลกษณะตางๆแลวมากมายและน�าเสนอรปแบบเหลานนตอสาธารณะเพอใหเปนรปธรรมตวอยางตอรฐและสงคม เพอ เรยกรองใหรฐมนโยบายสนบสนนการจดการทดนโดยชมชนตอไป

แนวทางการจดการทดนทพฒนาโดยชมชนทองถน อาจประมวล ไดเปน๓แนวทางหลกดงน

๑.การปรบระบบสทธการจดการทดนโดยไมองกบระบบกรรมสทธตามกฎหมาย(เปาหมายเชงประสทธภาพ)

๒.การปฏรปกลไกเพอกระจายอ�านาจการจดการทดน(เปาหมาย ความเปนธรรม)

๓.การปฏรประบบการผลตและการใชทดนอยางยงยน(เปาหมาย ความยงยน)

ผ ปฏบตการปฏรปทดนโดยชมชนสวนใหญเปนเกษตรกรทไมม ทดนท�ากน ตองเชาจากคนในชมชน หรอมทดนเพยงเลกนอยไมเพยงพอ ตอการหาเลยงครอบครว โดยมการจดท�าโฉนดชมชน การตงธนาคารทดนและกลมออมทรพยของกลมปฏรปทดนขนเพอสนบสนนใหมการท�าประโยชนในพนทอยางสงสดประการแรกคอการจดการทดนในรปแบบ“โฉนดชมชน” ซงถอเปนนวตกรรมชมชนทเสนอทางเลอกของระบบสทธการจดการทดน โดยไมองกบระบบกรรมสทธตามกฎหมายหรออาจเรยกไดวาเปนกรรมสทธ

คมอการปฏรปทดน 74

รปแบบทสาม นอกเหนอจากระบบกรรมสทธทดนโดยรฐกบเอกชนซงเปนระบบกรรมสทธหลกเพยงสองรปแบบทใชมาเปนเวลานานรปแบบของโฉนดชมชนอาจมลกษณะคลายกบโฉนดทดนตามกฎหมายทมการระบแผนทแสดงขอบเขตขนาดทดนและผทรงสทธแตภายในโฉนดมการจ�าแนกรายละเอยดเปนขอบเขตกรรมสทธพนทของสมาชกรายบคคลและขอบเขตกรรมสทธ ทดนสาธารณะหรอทสวนรวมของชมชนแตละชมชนอาจพฒนารปแบบของโฉนดชมชนทแตกตางหลากหลายกนไป แตทส�าคญกระบวนการออกแบบและจดท�าโฉนดชมชนตองเกดจาก การพจารณารวมกนของสมาชกภายในชมชน และไดรบการยอมรบจากชมชนใกลเคยงเพอมใหมการอางสทธ ซอนทบกนจนเกดเปนกรณพพาทตามมา

นอกเหนอจากตวเอกสารคอ “โฉนดชมชน” แลว กระบวนการจดการทดนรวมของชมชนเปนเงอนไขหลก ทจะท�าใหการปฏรประบบการจดการทดนบรรลเปาหมายเพราะเรมตนจากการวางแผนและสรางกลไกการจดการทดนโดยในแผนฯมการจ�าแนกการใชของปจเจกบคคลหรอครวเรอนเกษตรกร ภายใตการสรางเงอนไขก�ากบวาลกษณะการใชประโยชน และ การเปลยนมอทดนตองผานการมสวนรวมของชมชนเพอมใหการใชทดนของปจเจกบคคลไปละเมดสทธของผอนหรอกอใหเกดผลกระทบตอสวนรวม

กลาวในอกแงหนง รปธรรมของโฉนดชมชนกคอพนฐานของสทธชมชนหรอโฉนดชมชนคอภาคอวตารของสทธชมชนเปนสทธในการเปนเจาของทดนกลาวคอชมชนมอ�านาจในการควบคมดแลการใชประโยชนทดนของสมาชกผใชประโยชนทดนใหอยในหลกเกณฑเดยวกนควบคมการซอขายเปลยนมอทดนเพอใหมนใจไดวาผลประโยชนในทดนจะตกอยกบสมาชก ในชมชน ไมใชบคคลตางถน และเกบผลประโยชนจากครวเรอนทใชทดน เพอรวบรวมเปนกองทนในการด�าเนนกจกรรมตางๆ ของสวนรวม สวนปจเจกบคคลซงเปนสมาชกกลมปฏรปทดนจะมสทธการใชประโยชนทดน

คมอการปฏรปทดน 75

ภายใตเงอนไขกฎเกณฑของชมชนสทธนนจะคงอยตราบเทาทผถอครองทดนมการใชประโยชนและเคารพกตกาของชมชนเทานนหากไมเขาท�าประโยชนหรอมการละเมดขอตกลง ชมชนมสทธยดทดนคนแลวน�าไปใหผ อนใชประโยชนตอไป

แนวทางทส�าคญอกประการหนง คอ กฎระเบยบการจดการทดน โดยมเพอเปาหมายในการสรางกตกาและกลไก เพอกระจายอ�านาจ การจดการทดน ในรปของการออกแบบคณะกรรมการบรหารจดการทดนการจดตงกองทนธนาคารทดนเพอเกษตรกรรมการตราธรรมนญชมชนและก�าหนดวธการการบรหารจดการทดนเปนตน

คมอการปฏรปทดน 76

๑๔. ประสทธภาพ

เปนธรรม และยงยน:สามเสาหลกในการปฏรปทดน

หากพจารณาอยางลกซงแลว แรงจงใจสำาคญในปฏบตการหรอการสรางนวตกรรมการจดการทดนโดยชมชนเหลานคอการพยายามสะทอนให

เหนการผกขาดปจจยการผลตไวกบคนบางกลมซงไมไดใชประโยชนในทาง ทกอใหเกดประโยชนตอสาธารณะ และกฎหมายเองกไมไดเขาไปชวยแกไขปญหา การปฏรปทดนโดยชมชนจงเปนการสรางความตระหนกและความพยายามในการสรางบรรทดฐานของการดแลทรพยากรรวมกบการใชทรพยากร หรอการจดการทรพยากร แมจะเปนสทธขาดของแตละคน แตเมอการใชนนกระทบตอคนหมมาก ทกคนจงมสทธทจะตรวจสอบและรวมแกปญหา

คมอการปฏรปทดน 77

การสรางนวตกรรมในการจดการทดนโดยชมชน ไมวาจะเปนโฉนดชมชนและการคมครองพนทเกษตรและธนาคารทดนเพอสงคมจงเปนเรองของการสงเสรมสนบสนนใหเกษตรกรมเสรภาพในการใชแรงงานของตนเองท�าการผลตบนพนดนทมความมนคง ปลอดจากการแทรกแซงของกลไกทนนยม ทงน เพอความมนคงในการถอครองทดนและอธปไตยทางอาหารและเพอสทธเสรภาพและศกดศรความเปนมนษยของเกษตรกรททกฝายตองใหการยอมรบและเคารพโดยในทายทสดการปฏรปทดนตองเปนรากฐานทน�าไปสการปฏรปภาคการเกษตรท�าใหเกษตรกรมอ�านาจการตอรองเพมขนมสวนรวมในการก�าหนดนโยบายของรฐทเกยวกบการเกษตร สามารถแกไขปรบเปลยนความสมพนธทางการผลตทไมเทาเทยมมายาวนานใหคลคลาย ไปในทศทางทมงสความเทาเทยมทงดานเศรษฐกจและการเมองอกทงชมชนตองมอ�านาจในการตดสนใจก�าหนดทศทางการบรหารจดการการใชปจจย ในผนดนของชมชนอยางสอดคลองกบความตองการของชมชนโดยค�านงถงความสมดลยงยนของระบบนเวศ

การปฏรปทดนโดยชมชนหรอชมชนผกอการดเหลาน เปนรปธรรมทสะทอนถงประสทธภาพของการจดการทดนของชมชนทมววฒนาการขนเปนล�าดบอนน�าไปสความเขาใจตอแนวทางการปฏรปทดนในเชงหลกคด คอการปฏรปทดนตองด�าเนนการดวยสถานะทส�าคญ๒ประการคอสถานะทางกฎหมาย คอ โฉนดชมชนหรอการรบรองสทธชมชน เพอใหเกดความมนใจในการจดการทดนอยางถกตองและสถานะทางสงคมคอมการปฏบตและด�าเนนการ อนไดแก การสรางกฎระเบยบการจดการทดนตามทได ยกตวอยางไปขางตน จะเหนไดวาการท�าหนาทและมหนาทตอสงคมในการใชประโยชนทดน การดแลรกษาทรพยากรธรรมชาตในลกษณะเชนน…. การปฏรปทดนจงมความหมายและความส�าคญยง

คมอการปฏรปทดน 79

จะเหนไดชดเจนวา รปธรรมและแนวทางการจดการทดนทพฒนาโดยชมชนภายใตเปาหมายส�าคญในการปฏรปทดนกลาวคอแนวทางการปรบระบบสทธการจดการทดนโดยไมองกบระบบกรรมสทธตามกฎหมาย น�าไปสเปาหมายเชงประสทธภาพในการใชทดน แนวทางการปฏรปกลไกเพอกระจายอ�านาจการจดการทดน กอใหเกดเปาหมายดานความเปนธรรม และการปฏรประบบการผลตและการใชทดนอยางยงยน เพอน�าพาสงคม สเปาหมายความยงยน ซงเทากบวาการปฏรปทดนเปนการปฏรปเพอน�า ไปสประสทธภาพความปนธรรมและความยงยนหรอกคอสามเสาหลกของการปฏรปทดน

คมอการปฏรปทดน 80

๑๕.สารพนปญหา vs

สารพดวธการปฏรปทดน8

ปจจบนสงคมไทยยงไมมนโยบายการปฏรปทดนอยางเปนระบบเพอการ กระจายการถอครองทดนอยางเปนธรรม การใชหลายมาตรการพรอม

กนในการแกไขปญหาโครงสรางการถอครองทดน เชน การมสวนรวมในการดแลจดการทรพยากรทดนโดยชมชน การจดตงธนาคารเพอการปฏรปทดน การจำากดการถอครองทดน รวมถงการคมครองพนทเพอเกษตรกรรม นบเปนพนฐานทสำาคญในการแกไขปญหาเรองทดนทำากนใหกบคนยากจนและเกษตรกรไดอยางยงยน และหลกการของมาตรการส�าคญในการปฏรปทดน

8 ศกษาเพมเตมจากรายงานการวจยเชงปฏบตการเรองกระบวนการปฏรปทดนและจดการทดนอยางยงยนโดยประชาชนโดยเครอขายปฏรปทดนแหงประเทศไทย(คปท.)และกลมปฏบตงานทองถนไรพรมแดน(LocalAct)

คมอการปฏรปทดน 81

คมอการปฏรปทดน 82

๑๖.ประเดนทาทายตอ

มาตรการส�าคญในการปฏรปทดน

การปฏรปทดน กลายเปนสถานการณทางสงคมทมความซบซอนและ ยากจะดำาเนนการเพอใหเกดการกระจายการถอครองทดนทเปนธรรม

โดยเฉพาะในประเทศไทยนน มาตรการสำาคญทกลาวถงขางตนยงมขอทาทาย ทตองคำานงถงดงน

�การด�าเนนการโฉนดชมชนตองสามารถสรางรปธรรมทสามารถบรรลเปาหมายทงในเรองความเปนธรรมประสทธภาพการใชทดนรวมและความยงยนในการจดการทรพยากรในพนทโฉนดชมชนทงนอาจใชแนวทางการสรางระบบกรรมสทธรวมของชมชน มาใชในการตรวจสอบถวงดล รวมถงตอรองกบระบบกรรมสทธของรฐและเอกชน อยางไรกตามปจจย ความส�าเรจทส�าคญคอความเขมแขงของชมชนการมสวนรวมจากหลากหลายภาคสวนทงรฐราชการวชาการและประชาชน

คมอการปฏรปทดน 83

�การจ�ากดการถอครองทดน ทตองค�านงถงลกษณะของพช แตละชนด ทมความตองการขนาดพนททแตกตางกน อกทงระบบขอมล การถอครองทดนในประเทศไมโปรงใสไมสะทอนความจรงเชนออกโฉนดทบทสาธารณะหรอการรกทสาธารณะ แลวเอามาเปนทสวนตวของบรรดา ผมอทธพลทงหลายรวมถงอาจเกดการตอตานจากกลมผถอครองทดนจ�านวนมาก การจ�ากดในการปฏรปทดนทสงผลตอจ�านวนการถอครองทดนลดลงโดยจะไปกระทบชนชนน�าของประเทศทถอครองทดนสวนใหญของประเทศ

�การจดตงกองทนธนาคารทดนเพอการเกษตร ควรมโครงสรางการบรหารแบบกระจายอ�านาจในระดบต�าบลระดบจงหวดและระดบชาตเพอกระจายภารกจ ความรบผดชอบและการมสวนรวมไปยงชมชนและ ทองถนทกระดบทงนควรพจารณาประเดนความพรอมของเทคโนโลยแผนทภมศาสตรทดน (GIS) ทจะเปนเครองมอส�าคญในการจดท�าฐานขอมลทดนทวประเทศ ระบบตรวจสอบความโปรงใสของกระบวนการคดเลอกทดน เขาสธนาคารทดน ซงมผลตอความนาเชอถอของประชาชน งบประมาณ ทตองใช และ ความเปนไปไดในทางกฎหมาย จงจ�าเปนตองคดถงรปแบบอนมารองรบดวย

�ภาษทดนในอตรากาวหนา ตองค�านงถง ความแตกตางของขนาดการผลตพชแตละชนดทไมเทากนการคดภาษตามมลคาของการถอครอง ทดนขนาดการถอครองทดนทเหมาะสมในการใชประโยชนในแตละประเภท

คมอการปฏรปทดน 84

๑๗. บทสงทาย

ปญหาการถอครองทดนเปนรปธรรมหนงของปญหาความเหลอมลำา ในสงคม อนไดแก ความไมเทาเทยมกนในเชงโครงสรางของเศรษฐกจ

กอใหเกดความเหลอมล�าดานความมงคง ความไมเทาเทยมกนในเชงของสงคมกอใหเกดความเหลอมล�าดานโอกาสและ ความไมเทาเทยมกนในเชงโครงสรางทางการเมอง กอใหเกดความเหลอมล�าดานอ�านาจทง ๓ โครงสราง ดงกลาวตางมปฏสมพนธเชอมโยงกน การปฏรปทดนจงเปนประเดนหลกหนงในการปฏรปเพอลดความเหลอมลำาในทกดาน

พฒนาการประวตศาสตรการปฏรปทดนไทยทผานมาไมไดด�าเนนการบนพนฐานทางการเมองทแขงแรง (pre–condition) กอนทจะด�าเนนการปฏรปทดนอนไดแกความมธรรมาภบาล(goodgovernance)การมระบบนตธรรมระบบการเงนการคลงและระบบสงคมทเอออ�านวยประกอบ

คมอการปฏรปทดน 85

กบสภาพเศรษฐกจและสงคมของประเทศไทยไดเปลยนแปลงไปจากเมอ ๓๐ป กอนเปนอยางมาก ความตองการใชทดนมความหลากหลายมากขนเทคโนโลยดานการผลตตางๆมความกาวหนามากขนพงพาทดนนอยลงผคนในบานเมองตางเรมตระหนกถงการใชทดนทไมเหมาะสมอนอาจสงผลตอ การกนอยทดและคณภาพชวตของประชาชนตลอดจนสงแวดลอมและระบบนเวศนของโลก

อยางไรกตาม เปนทยอมรบวาสถานการณทางเศรษฐกจไทยเปลยนแปลงเปนเศรษฐกจเสรและทนนยมก�าลงจะเตมขน ทเนนการให ความส�าคญกบกลไกตลาดเปนตวก�าหนดกจกรรมทางเศรษฐกจเปนหลกพรอมทงลดบทบาทรฐในระบบเศรษฐกจเปดเสรการคาการลงทนการแปรรป รฐวสาหกจและการแปลงสนทรพยเปนทนเปนตนแนวทางทส�าคญในการปฏรปทดนในยคปจจบนคอการใชระบบภาษทดน เพอเขาไปจงใจใหผถอครองทดนตดสนใจท�าประโยชนจากทดนหรอขายทดนใหคนอนภาครฐควรสงเสรมการจดตงธนาคารทดนเพอท�าหนาทเปนผซอทดนจากเอกชนทไมไดใชประโยชนเพอน�ามาจดสรรทดนใหแกเกษตรกรหรอผทตองการใชประโยชน จากทดนนอกจากนกลมชมชนทมการรวมตวกนเปนระยะเวลานานภาครฐควรวางกลไกใหชมชนรวมกนดแลทรพยากรทดนเชนการใชโฉนดชมชนใหเปนเอกสารอนญาตใหชมชนรวมกนบรหารจดการ ครอบครองและ ใชประโยชนจากทดนเพอแกไขปญหาการสญเสยทดนเกษตรกรรม

ความเปนจรงของการปฏรปทดนจงขนอยกบพลงของประชาชนและความตงใจด�าเนนการของรฐและหนวยงานทเกยวของโดยเฉพาะการมคณะกรรมการปฏรป (คปร.) ทรฐบาลแตงตงขนเพอศกษาและรวมรวมแนวทางปฏรปประเทศ หลงจากปญหาการชมนมและความขดแยงทางการเมอง ในพ.ศ.๒๕๕๓โดยมวตถประสงคเพอศกษามลเหตของปญหาความขดแยงและความไมเปนธรรมในสงคมใหปรากฏขนเดนชดจากความพยายามในการ

คมอการปฏรปทดน 87

ประมวลปญหาและแนวทางแกไขปญหาทดนจากกลมตางๆซงเปนขอมลและความเหนทเปนประโยชน เพราะมการลงพนทหาขอเทจจรง และขอความเหนจากประชาชนผเดอดรอนโดยตรง ประกอบกบปจจบนเราพบวามแนวทางการปฏรปทดนโดยนวตกรรมชมชนเกดขนเชนโฉนดชมชนกองทนธนาคารทดน กลไกการบรการจดการทดน เปนตน อนพอจะเปนแสงท ปลายอโมงคการปฏรปทดนได

อยางไรกตามกอนการปฏรปทดน ยงมแงคดและประเดนส�าคญทจ�าเปนจะตองตงโจทย และโยนลงไปถามคนทงสงคมเกยวกบการใหคณคาตอระบบเกษตรกรรม การละเลยการมองเหนคณคาของผ คนในภาคเกษตรกรรมการมองทดนเปนแตเพยงสนคาเกษตรกรทไรทางออกตองขายทดนเพอเอาตวรอดฉะนนควรอยางยงทตองหนมาใหความสนใจตอมตของคณคาของทดน โดยเฉพาะในหวงเวลาทเราเกดความสบสนจนกลายเปนวกฤตดานคณคาตอทรพยากร โดยแงคดหนงทนาสนใจ และขอหยบยกมา น�าเสนอคอการเปลยนมตการมองทดนจาก “ทรพยสนสวนตว” มาเปน“ตนทนทางสงคม” คอ การใชประโยชนในทดนและการถอครองทดนตองค�านงประโยชนของสงคมและและใชเงอนไขความเปนธรรมเขามาก�ากบ

ยทธศาสตรการปฏรปทดนตองกลบคน ใหมาหนนใหคนในชมชนและผ ใชประโยชนทดนอยางร คณคาไดรบการสนบสนนในทกระบบ พรอมกบมหลกประกนและความมนคงในการถอครองทดนไดอยางชอบธรรมเพอไมใหเกดสภาพสงคมอยางในปจจบนคอ ประเทศร�ารวยแตคนยากจน(rich country, poor people) ซงหมายถงความร�ารวยของคนกลมเลกๆบนยอดพระมดทไมเทาเทยมกนแหงการแจกแจงอ�านาจทางการเมองอ�านาจเศรษฐกจและสถานะทางสงคมในขณะทคนสวนใหญทฐานพระมดยงยากจนแสนเขญโดยไมมการเปลยนแปลง แนวทางการปฏรปทดนทกลาวมาจนถงหนาสดทายนคงพอทจะท�าใหทกคนในสงคมเขาใจและไดตระหนกรวมกน

คมอการปฏรปทดน 88

“ไมใชปลอยใหเกษตรกรหรอคนไรทดน เผชญปญหาของสงคมตามล�าพง”

บรรณานกรม

กอบกล รายะนาคร. ๒๕๔๓. พฒนาการของหลกกฎหมายสงแวดลอมและสทธชมชน. สถาบนวจยสงคมมหาวทยาลยเชยงใหม.

คณะกรรมการปฏรป. ๒๕๕๕. แนวทางการปฏรปประเทศไทย ขอเสนอตอพรรคการเมองและผมสทธเลอกตง.กรงเทพฯ:ส�านกงานปฏรป.

คณะกรรมการปฏรป.๒๕๕๔.ขอเสนอการปฏรปทดนเพอการเกษตร ฉบบสมบรณ (๗กมภาพนธ๒๕๕๔).กรงเทพฯ:ส�านกงานปฏรป.

คณะท�างานศกษามาตรการการกระจายการถอครองทดนทง๔ชด.๒๕๕๒.ขอเสนอแนวทางและมาตรการการกระจายการถอครองทดนในสงคมไทย.น�าเสนอตอคณะกรรมการอ�านวยการเพอแกไขปญหาของเครอขายปฏรปทดน แหงประเทศไทย.เอกสารประกอบการประชมของคณะกรรมการอ�านวยการเพอแกไขปญหาของเครอขายปฏรปทดนแหงประเทศไทย.

เครอขายปฏรปทดนแหงประเทศไทย(คปท.)และกลมปฏบตงานทองถนไรพรมแดน(LocalAct.).๒๕๕๓.รายงานการวจยเชงปฏบตการ เรอง กระบวนการปฏรปทดนและจดการทดนอยางยงยน โดยประชาชน.

ทองโรจนออนจนทร.๒๕๓๗.นโยบายปฏรปทดนแบบไทยๆ : ความส�าเรจหรอภาพลวงตา?. วารสารเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยเกษตรศาสตร. ปท ๑ ฉบบท๑มกราคม–มถนายน๒๕๓๗.หนา๖๘–๘๓.

นพรตน นสสธรรม. ๒๕๒๐. การปฏรปกฎหมายทดนในสมยพระบาทสมเดจ พระจลจอมเกลาเจาอยหว. วทยานพนธปรญญาอกษรศาสตรมหาบณฑตแผนกประวตศาสตรคณะอกษรศาสตรจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

บณฑร เศรษฐศโรตม. ๒๕๕๓.ความขดแยงปญหาทดน – ปา: แงมมปญหาดานโครงสรางกฎหมาย และนโยบายรฐ. เอกสารประกอบการสมมนาวชาการประจ�าป๒๕๕๓เรอง“การลดความเหลอมล�าและสรางโอกาสทางเศรษฐกจ”

บษบง ชยเจรญวฒนะ, บญม ล และ เทพกรณ. สงขลา. ๒๕๔๕. รายงานวจย อปสรรคดานกฎหมายและนโยบายการพฒนาทสงผลกระทบตอความยากจนของคนไทย.กรงเทพฯ:สถาบนพระปกเกลา.

คมอการปฏรปทดน 91

ปราเมศ เหลกเพชร. จาก “ธนาคารทดน” ถง “ยกเครองภาษ” วดใจรฐบาล แกปญหา “เหลอมล�า” ถอครองทดน. แผนงานสรางเสรมนโยบายสาธารณะทด.สถาบนศกษานโยบายสาธารณะมหาวทยาลยเชยงใหม.

ภควด วระภาสพงษ. ๒๕๕๕.การปฏรปทดนในอนเดย : กญแจสอสรภาพจาก ความยากจนและการรกษาสงแวดลอม. สารคด ปท ๒๘ ฉบบท ๓๒๙(กรกฎาคม๒๕๕๕)หนา๑๕๒–๑๕๓.

วรวฒนอรยะวรยานนท.๒๕๕๒.ววฒนาการของการปฏรปทดนในประเทศไทย: ศกษาเฉพาะกรณการออกกฎหมายปฏรปทดน (พ.ศ. ๒๔๗๕ – พ.ศ. ๒๕๑๘). วทยานพนธศลปศาสตรมหาบณฑต สาขาเศรษฐศาสตรการเมอง คณะเศรษฐศาสตรจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

สมภพ มานะรงสรรค. ๒๕๒๔. นโยบายปฏรปทดน ความจรงหรอความฝน. กรงเทพฯ:ส�านกพมพวล.

สนนาฎเวชแพทย.๒๕๓๙.แนวคดของจอมพลสฤษด ธนะรชตเกยวกบการพฒนาเศรษฐกจและสงคม.วทยานพนธปรญญาอกษรศาสตรมหาบณฑตภาควชาประวตศาสตรคณะอกษรศาสตรจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

สนทรยา เหมอนพะวงศ. ๒๕๕๔.การปฏรปกระบวนการยตธรรมดานปาไมและทดนเพอความเปนธรรมในสงคมไทย. ใน คดความคนจน: การวเคราะหกฎหมายและกระบวนการยตธรรมทสงผลกระทบตอกลมคนจนในสงคม.เครอขายปฏรปทดนแหงประเทศไทย.

โสภณ ชมชาญ. ๒๕๕๔.ความไมเทาเทยมและเปนธรรมในการเขาสทรพยากร ธรรมชาตและบรการพนฐานของประเทศไทยดานทดนและปาไม ในปาฐกถาเสาหลกของแผนดนชดความเหลอมล�าและความไมเปนธรรม ในการเขาถงทรพยากรและบรการพนฐานของประเทศไทยปาฐกถาครงท๒.ภาควชาการวางแผนภาคและเมองคณะสถาปตยกรรมศาสตรจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

ส�านกงานนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมกระทรวงทรพยากร ธรรมชาตและสงแวดลอม. ๒๕๕๑. ความเปนมาของการวางแผน การถอครองทดนในรายงานสรปส�าหรบผบรหารโครงการจดท�ายทธศาสตรการบรหารจดการทดน: การวางแผน การถอครองทดน การสงวนและ

คมอการปฏรปทดน 92

พฒนาทดนและการสงวนหรอหวงหามทดนของรฐ.ส�านกงานนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมกระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม.

ส�านกงานปฏรปทดนจงหวดแพร. ๒๕๕๔. รายงานประจ�าป ๒๕๕๔ ส�านกงาน ปฏรปทดนจงหวดแพร.

อนสรณ รางเลก. ๒๕๕๐. ปญหาอปสรรคและผลกระทบในการจดทดนตาม พระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม : ศกษาเฉพาะกรณโครงการปาหนองหญาปลอง ต�าบลเขายอย ต�าบลทบคาง และต�าบล หนองปรง อ�าเภอเขายอย จงหวดเพชรบร. วทยานพนธรฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต สาขาวชานโยบายสาธารณะ วทยาลยการบรหารรฐกจมหาวทยาลยบรพา.

Alec McEwen. Land Reform in Developing Countries: Legal and InstitutionalAspects. Geomatics Engineering, Land Administration Consultant, University of Calgary.

Deininger, Klaus W. 2003. Land policies for growth and poverty reduction. The World Bank.

James K. Boyce, Peter Rosset, and Elizabeth A. Stanton. 2005. LandReform and Sustainable Development.Workingpaper series number 98. University of Massachusetts, Amherst.

Jan A. Groenewald. 2003. ConditionsforSuccessfulLandReforminAfrica. Paper presented at Pre – IAAE Conference on African Agricultural Economics, Bloemfontein, South Africa, August 13 – 14, 2003. University of the Free State.

Kawagoe, Toshihiko. 2000. AgriculturallandreforminpostwarJapan:ExperiencesandIssues. Washington DC: World Bank.

Michael Lipton. 2009. Land Reform in Developing Countries: PropertyRightsandPropertyWrongs.23rd. Routledge.

Ministry of agriculture of japan. Report on the implementationofeconomicsocialandculturalrights. pp. 155 – 156.

คมอการปฏรปทดน 93

Roy Prosterman, Robert Mitchell. 2002. ConceptforLandReformonJava. Rural Development Institute.

Saturnino M. Borras Jr. and Terry McKinley. TheUnresolved Land ReformDebate:BeyondState–LedorMarket–LedModels.Policy research brief. no. 2. November 2006. International Poverty Centre. United Nations Development Programme.

Saturnino M. Borras Jr. State–Society Relations in Land Reform ImplementationinthePhilippines.Development and Change Vol. 32 (2001), 545 – 575. Institute of Social Studies 2001. Blackwell Publishers, 108 Cowley Road, Oxford OX4 1JF, UK.

Saturnino M. Borras Jr., Cristóbal Kay, A. Haroon Akram Lodhi. AgrarianReform and Rural Development: Historical Overview andCurrentIssues.ISS/UNDP Land, Poverty and Public Action Policy Paper No. 1. United Nations Development Programme Bureau of Development Policy. New York.

Solon L. Barraclough. 1999. Landreformindevelopingcountries:Theroleofthestateandotheractors.Discussion Paper No. 101, June 1999.

Tony Burns. Land Administration Reform: Indicators of Success and Future Challenges. Agriculture and Rural Development. Discussion Paper 37.

คมอการปฏรปทดน 94