En África oriental, un microprestatario que va a liquidar su préstamo se ve sorprendido por

una cuantiosa multa por pago anticipado que no se mencionaba en su convenio de préstamo. Un pequeño empresario de Asia sudoriental se siente frustrado al tratar de determinar cuál de varios préstamos es el menos costoso: uno tiene un cargo uniforme, otro tiene una tasa de interés semanal y el tercero, una tasa mensual con una deducción inicial.

Estas situaciones pueden ser bastante comunes. Los responsables de políticas a nivel nacional que intentan ampliar la inclusión financiera reconocen cada vez más la necesidad de implementar iniciativas complementarias en la esfera de la protección del consumidor financiero. Entre las iniciativas recientes a nivel internacional, se incluyen los Principios de Alto Nivel para la Protección del Consumidor Financiero del Grupo de los Veinte (G-20) y la labor realizada en el marco de la Asociación Mundial para la Inclusión Financiera1. Si la prestación de servicios financieros es transparente, los servicios se utilizarán en mayor medida, los clientes obtendrán más beneficios, y la inclusión en el sector financiero formal planteará menos riesgos para las personas vulnerables y de bajos ingresos que tienen menos experiencia con el financiamiento formal y niveles más bajos de capacidad y conocimientos financieros. (Tales consumidores se denominan “consumidores de bajos ingresos” en este número de Enfoques).

La transparencia es un elemento básico de la protección del consumidor2. Para determinar si un producto o servicio es adecuado para ellos, los clientes primero deben conocer lo que se les ofrece. Los precios y otras condiciones de los productos financieros con frecuencia pueden ser poco claros e incluso engañosos, en especial para los consumidores de bajos ingresos. Los anuncios publicitarios pueden confundirlos, y el exceso de “letra pequeña” puede saturarlos de información y distraerlos de los factores fundamentales para sus decisiones.

En este número de Enfoques, el término “mecanismo de divulgación” se refiere a la reglamentación y las directrices, los esfuerzos de supervisión y aplicación de las normas, y demás iniciativas en materia de políticas tendientes a mejorar la transparencia. Los mecanismos de divulgación pueden mejorar la transparencia al centrarse en dos objetivos esenciales: 1) incrementar la comprensión de los consumidores, lo que permite que estos puedan comprender y elegir productos adecuados, y 2) aumentar la competencia en el mercado, lo que permite a los consumidores comparar las condiciones de los préstamos y fomenta la competencia entre los proveedores, lo cual puede ayudar a reducir los precios y mejorar la calidad de los productos ofrecidos. Si bien existen pocos datos sobre los efectos, las pruebas preliminares parecen indicar una correlación positiva entre la divulgación y las tendencias de precios favorables, lo que podría señalar una mejora de la comprensión de los consumidores y un aumento de la competencia en el mercado3.

El diseño de un mecanismo de divulgación eficaz es una tarea complicada. Los comportamientos sesgados, como la tendencia de los prestatarios a centrarse más en lo que se ha de financiar que en los términos del préstamo, plantean un problema. En los países desarrollados, los mecanismos de divulgación han tenido resultados mixtos4. La tarea es mucho más difícil en los países en desarrollo, donde los niveles de asequibilidad financiera y de capacidad y conocimientos financieros son bajos, y los encargados de las reglamentaciones enfrentan importantes limitaciones de capacidad. (Tales entornos se denominan “entornos de bajo acceso” en este número de Enfoques). Incluso en los lugares donde se pueden abordar dichos problemas, los mercados con opciones limitadas de productos y gran cantidad de proveedores informales no regulados revelan algunas de las limitaciones fundamentales de los mecanismos de divulgación. En los entornos de bajo acceso, probablemente se necesiten métodos diferentes de aquellos que se utilizan en los países desarrollados. A pesar de la atención creciente a

Diseño de mecanismos de divulgación para una inclusión financiera responsable

N.o 78Marzo de 2012

Jennifer Chien

ENFO

QU

ES

1 Véase Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (2011), y http://www.gpfi.org/.2 La transparencia se fomenta a través de la reglamentación para la protección del consumidor, los códigos y las normas del sector o de los proveedores,

y la mejora de la capacidad financiera de los consumidores. Véanse Brix y McKee (2009) y McKee, Lahaye y Koning (2011).3 Véanse FEASIBILITY (Pty) Ltd (2009), Superintendencia de Banca y Seguros/Grupo Consultivo de Ayuda a los Pobres (CGAP) (2010), y

MFTransparency (2011) para obtener ejemplos de los efectos de los mecanismos de divulgación en Sudáfrica, Perú y Camboya, respectivamente.4 Por ejemplo, en los Estados Unidos, las estrictas normas de divulgación no lograron impedir la confusión de los consumidores acerca de las

características de las hipotecas durante la burbuja inmobiliaria de mediados de la década de 2000.

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los problemas de transparencia en general5, existen pocas orientaciones sobre estas situaciones.

En el presente número de Enfoques, se ofrecen orientaciones prácticas para los responsables de políticas que elaboran mecanismos de divulgación en entornos de bajo acceso (véase el recuadro 5 para obtener un resumen de las recomendaciones). Se destacan tres dimensiones fundamentales de la divulgación:

• Contenido de la divulgación a nivel del consumidor. ¿Qué información debe divulgarse al consumidor de bajos ingresos?

• Métodos de divulgación a nivel del consumidor. ¿Cómo debe divulgarse la información al consumidor de bajos ingresos?

• Divulgación al público. ¿Qué información debe divulgarse al público (por ejemplo, otros proveedores, consumidores generales, medios de comunicación y otras partes interesadas) y de qué forma?

Además de estas tres dimensiones, en este número de Enfoques se analizan brevemente algunas cuestiones generales relativas a la implementación, por ejemplo, la creación progresiva de mecanismos de divulgación para alcanzar un cuidadoso equilibrio entre la transparencia y los costos adicionales para los proveedores, y para trabajar dentro de las limitaciones de capacidad de los encargados de las reglamentaciones y los proveedores. También se abordan las limitaciones de la divulgación, y su función como una de las piezas de un gran rompecabezas para lograr la protección del consumidor financiero a través de iniciativas complementarias, además de la reglamentación.

Este número de Enfoques se basa en los mecanismos de divulgación centrados principalmente en los proveedores que brindan servicios a los consumidores de bajos ingresos de ocho países y regiones: Armenia, Bosnia y Herzegovina, Camboya, Filipinas, Ghana, Pakistán, Perú y la Unión Económica y Monetaria del África Occidental (UEMAO)6, 7. Estos ejemplos se seleccionaron para reflejar diferentes regiones, niveles de capacidad en materia de

reglamentación, y etapas del desarrollo del sector financiero y de la evolución de los mecanismos de divulgación. Estas ocho regiones tienen mercados crediticios sólidos orientados a los consumidores de bajos ingresos, y la mayoría son entornos de bajo acceso.

El presente número de Enfoques también se basa en las investigaciones y los análisis existentes, relativamente limitados, del tema en general, como así también en ejemplos específicos, cuando sea pertinente, de mecanismos de divulgación de países desarrollados y de mercados emergentes. Asimismo, se incorporan los resultados iniciales de las pruebas sobre temas de divulgación realizadas a los consumidores por el Grupo Consultivo de Ayuda a los Pobres (CGAP) y sus asociados, que proporcionan información de importancia específica para los consumidores de bajos ingresos. La atención se centra en los productos crediticios, aunque muchos de los principios básicos de transparencia analizados también se aplican a otros tipos de productos financieros.

Dimensiones principales de los mecanismos de divulgación

Contenido de la divulgación a nivel del consumidor

Es necesario divulgar información suficiente sobre los precios y demás condiciones para que los consumidores puedan evaluar la asequibilidad y los riesgos de un producto, y elegir sabiamente el producto que se adapta a sus necesidades. En este nivel, el objetivo es la comprensión de los consumidores, y la atención se centra en el consumidor individual que considera la posibilidad de realizar una transacción. En esta sección, se analizan los datos que se deben divulgar en los diferentes mecanismos de divulgación acerca de los precios (por ejemplo, tasas de interés, comisiones, garantía en efectivo o ahorro obligatorio), otras condiciones esenciales además de los precios, y los derechos del consumidor y los mecanismos de recursos.

5 De acuerdo con CGAP y Grupo Banco Mundial (2010), el porcentaje de países estudiados con requisitos de divulgación durante la apertura de una cuenta era del 81 % en el caso de los bancos, del 73 % en el caso de otras instituciones financieras reguladas, y tan solo del 24 % en el caso de las instituciones no reguladas. Exigir algún tipo de divulgación es la forma más común de regulación de la protección del consumidor, pero el contenido y el alcance de los requisitos varían enormemente.

6 La UEMAO es una organización de ocho estados de África occidental: Benin, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinea-Bissau, Malí, Níger, Senegal y Togo. La reglamentación y la supervisión del sector financiero están a cargo del Banco Central de los Estados de África Occidental (BCEAO) y del Ministerio de Hacienda respectivo de cada país miembro.

7 La información sobre los mecanismos de divulgación se extrajo de leyes, reglamentaciones, investigaciones y comunicaciones con los encargados de las reglamentaciones, todas las cuales estaban a disposición del público. En algunos países, las normas de divulgación examinadas son específicas de las instituciones microfinancieras; en otros países, las normas de divulgación se aplican a varios tipos de proveedores. En el anexo A, se incluye un cuadro con una comparación de los componentes principales de los mecanismos de divulgación de los ocho países y regiones. Es posible que el análisis no refleje cabalmente la forma en la que los mecanismos de divulgación se implementan en la práctica.

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PreciosLa información clara sobre los precios es fundamental para mejorar la transparencia. En esta sección, 1) se describen los tres métodos principales de divulgación de precios y los componentes que deben incluirse en la divulgación de precios para garantizar que los consumidores tengan información adecuada y 2) se analizan las ventajas y desventajas de los diferentes métodos de divulgación de precios.

Se determinó que en todos los mecanismos de divulgación examinados, se exige, como mínimo, la divulgación de la tasa de interés de los productos de crédito. Sin embargo, la divulgación de la tasa de interés nominal sola no es suficiente, ya que no representa adecuadamente el verdadero costo y no brinda a los consumidores la información necesaria para evaluar de forma precisa la asequibilidad y la adecuación del producto, o para comparar las condiciones de los préstamos. Por lo tanto, los mecanismos de divulgación más completos no se limitan a las tasas de interés nominales y exigen el uso de uno o más de los siguientes métodos de divulgación de precios: 1) costo total del crédito, 2)  calendarios de reembolso y 3) tasa porcentual anual (TPA) o tasa de interés efectiva (TIE)8.

El costo total del crédito es el monto acumulado total que un prestatario debe pagar por un producto crediticio. Lo ideal sería que esta presentación combinara todos los intereses, comisiones y cargos durante el período total del préstamo. En particular, las comisiones y deducciones iniciales en concepto de componentes tales como el seguro de vida para garantizar el pago de la deuda y el ahorro obligatorio o la garantía en efectivo deben incluirse en el costo total del crédito (y también en la TPA o la TIE) cuando tales componentes son obligatorios y están relacionados con un producto crediticio. Estos componentes presentan un costo adicional que los consumidores posiblemente desconozcan, salvo que estén incluidos en las mediciones del costo total. En los mecanismos de divulgación de Filipinas, Perú y Ghana, se exige la presentación del monto total que costará un producto crediticio.

La conversión del costo total, incluidas las tasas de interés y las comisiones, en una tasa anual estandarizada total, TPA o TIE es la norma generalmente aceptada en los países desarrollados para permitir que se efectúen comparaciones más exactas de los precios entre diferentes proveedores y opciones de productos9. En la mayoría de los mecanismos de divulgación examinados, se exige la TPA o TIE.

Los calendarios de reembolso incluyen la lista de las cuotas previstas para devolver un préstamo. Son fundamentales para la divulgación de precios y cumplen una función complementaria a la del costo total del crédito y la TPA o TIE, puesto que ayudan a los consumidores a evaluar la asequibilidad, además del precio total. En los mecanismos de divulgación de Perú, Armenia, Ghana, Bosnia y Herzegovina y Camboya se exige que el prestatario reciba los calendarios de reembolso10. En los mecanismos de divulgación, generalmente se exige que los calendarios de reembolso incluyan la cantidad, la fecha y el monto de las cuotas, como mínimo. Otros elementos que han de incluirse en los calendarios de reembolso (por ejemplo, comisiones y tasas de interés) pueden adaptarse a las circunstancias del país, incluidos los tipos de productos disponibles en el mercado y los conocimientos de los consumidores que los utilizan11.

Queda sujeto a debate cuál es el método o la combinación de métodos más eficaz para transmitir el verdadero costo de un préstamo a los consumidores de bajos ingresos12. Si bien la TPA y la TIE ofrecen una mayor capacidad de comparación, el costo total del crédito y los calendarios de reembolso tal vez sean más fáciles de comprender para los consumidores de bajos ingresos, ya que el precio se expresa en términos concretos que presentan el costo acumulado total y el ciclo regular de pagos requeridos de un producto crediticio. Si bien los datos son limitados, algunos estudios recientes y las pruebas realizadas a los consumidores por el CGAP en México y Filipinas parecen indicar que los consumidores de bajos ingresos tienden a centrar la atención en los montos de las cuotas, y no en las tasas de interés, ya que su principal preocupación es determinar si su flujo de fondos cubrirá los pagos semanales o mensuales del préstamo13. Las investigaciones

8 En el anexo B, se abordan en más detalle los métodos de estandarización y presentación de precios de los productos, y las principales cuestiones derivadas de cada método.

9 Cabe destacar que la TIE difiere de la TPA (es decir, la TPA nominal) en el sentido de que tiene en cuenta el interés compuesto al convertir las tasas nominales en una tasa anualizada. La TPA se utiliza principalmente en los Estados Unidos, y la TIE se emplea en otros países.

10 En Filipinas, la circular n.º 730, emitida por el Bangko Sentral ng Pilipinas en julio de 2011, incluye un formulario tipo de divulgación que contiene un calendario de reembolso, pero la circular no indica si el calendario de reembolso (o el uso del formulario tipo de divulgación) es obligatorio.

11 Es preciso realizar nuevas investigaciones sobre la manera de lograr que los calendarios de reembolso sean instrumentos más útiles para que los consumidores evalúen la asequibilidad, como así también analizar cuál es la información del calendario de reembolso que los consumidores tienen más en cuenta. La duplicación de todos los cargos y comisiones incluidos en el costo total del crédito y la TPA o TIE en un calendario de reembolso conlleva el riesgo de sobrecarga de información y menoscaba la utilidad de presentar los precios en un formato de calendario de reembolso.

12 Para obtener más información sobre este tema, véanse Fondo Fiduciario para la Profundización del Sector Financiero de Kenya (FSD Kenya) (2009), Hastings y Tejeda-Ashton (2008), Bertrand y Morse (2009), y MFTransparency (www.mftransparency.org).

13 Véanse Tiwari, Khandelwal y Ramji (2008), Organización Internacional para el Derecho del Desarrollo (IDLO) (2011), y Collins, Jentzsch y Mazer (2011).

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también han mostrado que la divulgación del costo total del crédito produce un impacto mayor en el comportamiento de los consumidores que la divulgación de la TPA o TIE, y que reduce las probabilidades de que los consumidores soliciten un préstamo o aumenta las probabilidades de que elijan productos con comisiones más bajas14.

Los préstamos que utilizan con más frecuencia los consumidores de bajos ingresos son relativamente pequeños, y sus plazos a menudo son inferiores a un año. La combinación de las tasas nominales de tales préstamos en una TPA o TIE produce tasas que parecen considerablemente más altas que las tasas de los préstamos más grandes del mercado, al anualizar préstamos que tienen plazos inferiores a un año e incluir comisiones de generación y administración que reflejan los costos reales asociados con cualquier préstamo, independientemente de su tamaño. Si bien no sorprende que los préstamos más pequeños y a corto plazo tengan un precio más elevado para cubrir los costos más altos del financiamiento, esta comparación estandarizada conlleva el riesgo de crear una situación injusta en la que se comparan manzanas con naranjas. También puede exponer a los proveedores de tales préstamos a las críticas públicas y al riesgo para su reputación, lo que podría desalentar la prestación de servicios al sector de bajo nivel del mercado y tener consecuencias negativas para la inclusión financiera.

Para abordar las desventajas de la TPA y la TIE, los responsables de políticas pueden proporcionar directrices claras y estandarizadas sobre el cálculo de estas tasas, a fin de facilitar el cumplimiento por parte de los proveedores (véase el recuadro 1 para obtener más detalles sobre la necesidad de contar con normas claras y específicas de divulgación) y brindar un plazo razonable para cumplir con tales directrices, dado que puede existir una curva de aprendizaje para que los proveedores adquieran experiencia en el cálculo exacto de la TPA y la TIE. Los responsables de políticas de Perú y Ghana centralizan el cálculo de la TPA o la TIE específicamente en los encargados de  las reglamentaciones, a fin de abordar las limitaciones de capacidad de las instituciones más pequeñas y menos formales. Permitir la presentación mensual de la TPA o la TIE es otra opción práctica que se introdujo recientemente en Filipinas15. Una TPA o TIE mensual puede ser más adecuada para los

préstamos con un plazo inferior a un año y resultar más comprensible para los consumidores. La TPA o TIE también puede introducirse en una etapa posterior, ya que probablemente sea más importante para la determinación transparente de los precios en el mercado general y el objetivo de aumentar la competencia en el mercado (lo que se analiza a continuación), y no para el objetivo inmediato de comprensión de los consumidores de bajos ingresos.

Otras condiciones esencialesPara mejorar la transparencia, es necesario divulgar otras condiciones esenciales, además de los precios. Los términos específicos que deben divulgarse varían de acuerdo con el tipo de producto y las circunstancias del país. Sin embargo, el principio rector de la divulgación debe ser informar a los consumidores acerca de las responsabilidades y los posibles riesgos, en especial, aquellos causados por un evento futuro, que un producto conlleva, de modo que los consumidores estén plenamente conscientes de la obligación que asumen y puedan evaluar cuáles productos son los más adecuados para sus circunstancias financieras y su tolerancia al riesgo.

En el caso de los productos crediticios, algunos ejemplos de condiciones esenciales son las multas por pago anticipado y las tasas de interés variable. Se deben divulgar las características del producto crediticio propiamente dicho y los servicios relacionados, como el seguro de vida para garantizar el pago de la deuda y el ahorro obligatorio, al igual que los derechos y las responsabilidades del proveedor y el consumidor. Asimismo, se deben divulgar las condiciones de anticipación del vencimiento y de incumplimiento de pago, y las condiciones que se aplican en cada caso, por ejemplo, las tasas de intereses de mora16.

La divulgación de estos tipos de condiciones generalmente se exige en los mecanismos de divulgación más completos. En Perú, Armenia y Ghana, se exige la divulgación de las tasas de intereses de mora y las multas por incumplimiento de contrato. En Ghana, también se debe divulgar el método utilizado para evaluar las multas. Cuando las tasas de interés son variables, los proveedores de Perú deben divulgar los criterios aplicados para la modificación de las tasas. En el caso de los préstamos otorgados en moneda extranjera, las reglamentaciones de

14 Véanse Hastings y Tejeda-Ashton (2008), y Bertrand y Morse (2009). Los resultados obtenidos a través de grupos de discusión de Kenya también indican que los consumidores de bajos ingresos comprenden el costo total del crédito, especialmente cuando se le agregan los calendarios de reembolso, mucho más que la TPA o TIE. Véase FSD Kenya (2009).

15 La circular n.º 730 de julio de 2011 permite que la TIE se exprese como una tasa mensual en el caso de los préstamos con tasas de interés mensuales. Actualmente, la circular se aplica solo a los bancos; no está claro si próximamente se emitirá una circular similar para las instituciones financieras no bancarias.

16 La reglamentación directa de ciertas características de los productos, como las multas, en lugar de exigir su divulgación, puede ser otra forma de proteger a los consumidores. Véase un análisis al respecto en el recuadro 3.

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Armenia exigen que los proveedores divulguen a los consumidores las modificaciones del tipo de cambio que pudieran incidir en los reembolsos.

Derechos y recursos de los consumidoresLos derechos de los consumidores, como el derecho de hacer consultas o reclamaciones a través de mecanismos de recursos de proveedores o de terceros, son importantes en general para la protección de los consumidores. La información sobre la disponibilidad de recursos y los derechos relacionados con los recursos es un componente esencial, aunque a veces ignorado, de los mecanismos de divulgación. De las ocho jurisdicciones estudiadas en este número de Enfoques, solo dos exigen la divulgación de los recursos de los consumidores para diversos productos financieros y tipos de instituciones17. En el mecanismo de divulgación de Perú, se exige a las empresas que publiquen en su establecimiento una

declaración clara sobre los procedimientos utilizados para responder preguntas y tramitar reclamaciones. El mecanismo de divulgación de Armenia va más allá y exige a los proveedores que asesoren verbalmente a los consumidores sobre los procedimientos de presentación de reclamaciones antes de celebrar un contrato y que incluyan información sobre la solución de diferencias en el contrato.

Los recursos accesibles y atentos a las necesidades de los consumidores pueden contribuir a que un mecanismo de divulgación sea más eficaz. Los mecanismos de recursos para los consumidores, como los servicios especializados de asistencia al cliente de las instituciones financieras, no solo tramitan reclamaciones, sino que a menudo responden preguntas y pueden facilitar la comprensión de los consumidores acerca de la información divulgada18. Asimismo, los encargados de las reglamentaciones

Recuadro 1. ¿Cuán específicas deben ser las reglamentaciones de divulgación?Una de las diferencias más evidentes entre los mecanismos de divulgación examinados en este número de Enfoques es el nivel de especificidad con el que se redactan las normas de divulgación. En algunos países, se proporcionan algunos principios generales o normas simples sobre la divulgación. Por ejemplo, en el mecanismo de divulgación de Camboya, se exige que todos los convenios de préstamo de instituciones microfinancieras incluyan un calendario de amortizaciones, pero no se establece un contenido específico ni un formato estandarizado. El State Bank de Pakistán exige que los bancos de microfinanciamiento realicen “esfuerzos adecuados para informar a sus clientes sobre los términos y condiciones importantes de todos sus productos, incluidos los préstamos y ahorrosa”. No está claro cómo se implementaría dicha norma en la práctica, si queda a discreción de los proveedores.

Por el contrario, en otros mecanismos de divulgación, se proporcionan normas detalladas de divulgación y formatos estandarizados. En la Ley de Créditos al Consumo de Armenia, se define la TPA, se proporciona una fórmula de cálculo y se detallan los cargos que no se incluyen en la TPA. En el mecanismo de divulgación de Filipinas se incluye una metodología para calcular la TIE explícitamente a los efectos de estandarizar la medida, y se definen los tipos de comisiones que han de incluirse en el cargo financiero divulgado. En el mecanismo de divulgación de Perú, se especifica la información que debe incluirse en los calendarios de reembolso, y en el mecanismo de divulgación de Bosnia y Herzegovina, se incluye un modelo de calendarios de reembolso. Asimismo, en la reglamentación de Ghana se proporciona una declaración estandarizada previa a los convenios que incluye la TPA y otras condiciones esenciales.

Los mecanismos de divulgación deben establecer normas claras para los proveedores, que permitan la aplicación

coherente de las normas de divulgación por parte de todos los proveedores. Se debe prestar especial atención a la formulación de requisitos precisos en el caso de aquellos componentes para los que la divulgación no estandarizada va en contra del propósito de la divulgación. Por ejemplo, sin una definición o fórmula estándar para calcular el costo total del crédito o la TPA o TIE, los proveedores, a su discreción, probablemente utilizarán diferentes comisiones y cargos en sus cálculos (incluidos costos tan distorsionadores como las primas de los seguros de vida para garantizar el pago de la deuda y la garantía en efectivo), que darán lugar a montos que pretenden captar, pero no captan, el verdadero costo de un producto crediticio y que no pueden utilizarse para comparar eficazmente las condiciones de los préstamos. La especificación del contenido mínimo o el formato de los calendarios de reembolso ayudará a crear experiencias más coherentes para los consumidores y contribuirá a la comprensión de los consumidores. Las normas claras también facilitarán el cumplimiento por parte de los proveedores y fortalecerán la capacidad de los encargados de las reglamentaciones de exigir la observancia de las normas.

Sin embargo, la especificidad de los requisitos de divulgación no significa que se debe divulgar información sumamente detallada. Brindar una mayor cantidad de información no es necesariamente lo mejor. La comprensión de los consumidores disminuye si se presenta un exceso de información que los abruma y hace que resulte difícil separar los datos importantes de los detalles insignificantes. Si se establecen requisitos normativos complejos, es posible que el cumplimiento sea más arduo para los proveedores. Es fundamental lograr el equilibrio justo para que las reglamentaciones de divulgación sean claras, incluyan detalles suficientes y puedan administrarse fácilmente.

a Sección 30, Normas de Disciplina y Control para Bancos e Instituciones Microfinancieras, 2011, State Bank de Pakistán.

17 Esto refleja, en parte, el hecho de que quizá aún no exista una ley o reglamentación que exija mecanismos de recursos para los consumidores en general. En jurisdicciones como Filipinas existen requisitos de recursos solo para las transacciones de dinero electrónico y, por ende, los requisitos correspondientes a la divulgación de estos mecanismos a los consumidores de dinero electrónico. Bangko Sentral ng Pilipinas, Manual de Reglamentaciones para Instituciones Financieras No Bancarias, Reglamentaciones S § 4642S.4 f) y g); Bangko Sentral ng Pilipinas, Manual de Reglamentaciones para Bancos, § X780.4 f) y g).

18 Para obtener más detalles, véase Thomas y Frizon (2011), pág. 9.

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deben exigir a las instituciones financieras, y suelen hacerlo, que informen periódicamente las consultas y reclamaciones de los consumidores19, y posteriormente pueden utilizar esos informes para evaluar la eficacia de los requisitos de divulgación e identificar las áreas que deben mejorarse.

Métodos de divulgación a nivel del consumidor

La forma en que se divulga la información y la etapa de la transacción en que se lo hace son tan importantes como el contenido que se divulga. A menos que se presente de forma clara y simple, la divulgación de los diversos componentes de costos y demás condiciones de un producto financiero puede resultar abrumadora y ser contraproducente para el objetivo de comprensión de los consumidores. Por ejemplo, durante una serie de pruebas realizadas recientemente a los consumidores en México, los encargados de las reglamentaciones se sorprendieron al observar lo poco que comprendían realmente los consumidores de bajos ingresos acerca de la información divulgada20. Al no especificar el formato de la divulgación, es probable que esta varíe en cuanto a su calidad y que no destaque la información clave, identificada por los encargados de las reglamentaciones como necesaria para tomar decisiones fundadas.

En esta sección, se analizan las formas en las que los mecanismos de divulgación pueden abordar la cuestión de la comunicación eficaz de la información divulgada a un consumidor que considera la posibilidad de realizar una transacción, incluso mediante los formularios de divulgación estandarizados, los requisitos de claridad y uso de términos de fácil comprensión, y las normas relacionadas con el momento de la divulgación.

Hojas de resumen y declaraciones de divulgaciónLa divulgación no será eficaz si la información importante está oculta en los convenios de préstamo. Una sola página con un resumen de la información esencial (como los componentes destacados en la sección anterior) es uno de los instrumentos más útiles para fomentar la comprensión de los consumidores. En Perú, se debe adjuntar una hoja de resumen con los componentes esenciales de la información a los convenios de crédito21. En Filipinas, se exige

a los bancos que proporcionen una declaración de divulgación a los prestatarios.

En los mecanismos de divulgación, además de especificar el contenido mínimo de las hojas de resumen, se puede proporcionar una hoja de resumen estandarizada para que utilicen los proveedores. Los formularios estandarizados facilitan la comprensión de los consumidores y la comparación de las condiciones de los préstamos, que pueden mejorarse aún más mediante la incorporación de tales formularios en programas de capacidad financiera y concienciación de los consumidores, a fin de que los consumidores se familiaricen con el formato. Los formularios estandarizados también facilitan el cumplimiento por parte de los proveedores, en especial de los proveedores más pequeños y menos sofisticados, quienes ahorrarán tiempo y recursos al no tener que elaborar sus propios formularios de divulgación para cumplir con los requisitos normativos. Para los encargados de las reglamentaciones, el control del uso de formularios estandarizados también es una tarea más simple que el examen de formularios que quizá sean diferentes en el caso de cada proveedor. En el mecanismo de divulgación de Ghana, se exige a los prestamistas que proporcionen a los consumidores una declaración estandarizada previa a los convenios. En la declaración previa a los convenios proporcionada por la reglamentación, se divulgan la TPA, los cargos financieros, los derechos de tramitación y los cargos por atrasos en los pagos (con explicaciones breves y en términos de fácil comprensión de cada condición) y se incluyen casillas de selección prominentes para otras condiciones esenciales, como el seguro de créditos, el interés variable y las multas por pago anticipado22.

Las pruebas realizadas a los consumidores mediante grupos de discusión pueden ser un instrumento útil para garantizar que el contenido y el formato de las hojas de resumen y las declaraciones de divulgación estandarizadas sean eficaces para los consumidores de bajos ingresos (véase el recuadro 2). En Filipinas, recientemente, se utilizaron pruebas a los consumidores para crear un formulario estandarizado de declaración de divulgación. Entre otras conclusiones, las pruebas indicaron que es mejor presentar una sola tasa de interés, como una TPA o TIE, en lugar de varias tasas de interés, a fin de evitar la sobrecarga de información y la confusión (las tasas nominales mensuales pueden incluirse en los detalles del convenio propiamente dicho), y que

19 Véanse, por ejemplo, Perú y Armenia.20 Véase Collins, Jentzsch y Mazer (2011).21 Incluye la TIE, un calendario de reembolso, el monto total de los pagos de intereses, los cargos y las comisiones, los derechos de realizar pagos

anticipados, etc. Véase la Reglamentación de Información Transparente y Negociación con los Consumidores Financieros de 2005 (con las modificaciones introducidas hasta julio de 2011), Superintendencia de Banca y Seguros.

22 Véase anexo 18 1): Declaración de Divulgación de Veracidad en los Préstamos Previa al Convenio, Ley de Prestatarios y Prestamistas, Banco de Ghana, 2008.

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los consumidores prefieren que los mecanismos de recursos se muestren de forma prominente en la declaración de divulgación23. Las pruebas a los consumidores y los procedimientos de examen periódicos, junto con un proceso de consultas abierto con los proveedores de servicios financieros y las asociaciones del sector, pueden ser útiles para mantener actualizados y pertinentes tales formularios.

Lenguaje y claridadLas normas de divulgación que exigen a los proveedores que utilicen un lenguaje claro y presenten la información en un formato que sea fácilmente visible pueden ayudar a garantizar que la información divulgada sea comprensible, en especial para los consumidores de bajos ingresos. Varios de los mecanismos de divulgación examinados incluían descriptores cualitativos que exigen que la información divulgada sea “clara” y “simple” y que “no esté oculta”. Por ejemplo, en Perú los contratos estándares que se ponen a disposición del público deben ser lo suficientemente legibles, estar impresos en una letra mayor de 3 milímetros y utilizar frases y términos comprensibles.

En los lugares donde las tasas de alfabetización son bajas, es especialmente importante que la información se comunique de forma verbal a los consumidores, además de transmitirla por escrito. En Armenia, los acreedores deben informar

verbalmente a los clientes sobre datos tales como las condiciones esenciales del servicio que se ha de brindar, los costos y riesgos relacionados, los derechos y las obligaciones de los clientes, y la mediación. En Pakistán, el requisito normativo de comunicar verbalmente a los clientes las condiciones de los contratos es menos preciso, pero el objetivo es el mismo. Cabe reiterar que la mayor especificidad de los requisitos de comunicación verbal ayudaría a orientar mejor a los proveedores y a evitar que cumplan con los requisitos generales de forma tal que se eluda el objetivo de la reglamentación.

Momento de la divulgaciónEl momento de la divulgación es fundamental para que los consumidores puedan tomar decisiones fundadas. Los consumidores generalmente se centran en el presente y no tienen en cuenta el futuro. Además, los consumidores a menudo están preocupados por el producto que financian con el crédito y prestan menos atención a las condiciones reales del crédito. Por lo tanto, se necesita suficiente tiempo y distancia del proveedor de créditos y de la posible transacción para que los consumidores consideren debidamente la información divulgada y evalúen la asequibilidad y los riesgos.

Como medida básica, en los mecanismos de divulgación se puede exigir que la información se divulgue antes de consumar una transacción. En Perú,

23 El CGAP brindó apoyo al Bangko Sentral ng Pilipinas para llevar a cabo 12 grupos de discusión en marzo de 2011, a fin de probar diversos formatos de declaraciones de divulgación y evaluar el grado de comprensión de los consumidores de bajos ingresos acerca de las condiciones esenciales y los costos. Véase Collins, Jentzsch y Mazer (2011).

Recuadro 2. Pruebas a los consumidores y estudios sobre el comportamientoAl elaborar los mecanismos de divulgación, no siempre se tiene plenamente en cuenta la perspectiva del consumidor individual y, sin embargo, esta es fundamental. Las pruebas al consumidor a través de grupos de discusión, entrevistas individuales y pruebas de versiones preliminares de hojas de resumen y declaraciones de divulgación son instrumentos esenciales para entender mejor los niveles de comprensión, los sesgos y los procesos de toma de decisiones de los consumidores, como así también para obtener datos del mundo real, de modo que las normas de divulgación puedan adaptarse en consecuencia.

En los grupos de discusión organizados por el CGAP en México y Sudáfrica, se les solicitó a los consumidores que explicaran lo que comprendían y lo que no comprendían de un ejemplo de una hoja de resumen, y luego que describieran su proceso de toma de decisiones financieras. Sus respuestas a las diferentes condiciones esclarecieron qué métodos transmiten de forma más eficaz la información y qué elementos son considerados esenciales por los consumidores para evaluar un producto financiero. La ubicación de la

información también incidió en los datos que tuvieron más probabilidades de ser observados por los consumidoresa.

Los estudios sobre comportamiento relacionados con la toma de decisiones financieras han revelado sesgos comunes en el pensamiento de los consumidores que también inciden en las iniciativas de divulgaciónb. Los consumidores tienden a subestimar los costos de los productos financieros y a sobrestimar su capacidad de reembolsar el préstamo. Los consumidores también exhiben una tendencia al descuento hiperbólico, y les atribuyen más importancia a los beneficios actuales y menos importancia a los costos futuros. Debido a estos sesgos, es posible que los consumidores se endeuden a costos más altos de lo que creen, y a la vez, anticipen ingresos futuros poco realistas, un patrón que puede generar sobreendeudamiento. Existe un número pequeño, pero creciente, de investigaciones en los países desarrollados sobre las formas de contrarrestar estos sesgos, las que podrían ofrecer enseñanzas para los responsables de políticas que elaboran mecanismos de divulgación en otras circunstanciasc.

a Para obtener más información, véase Collins, Jentzsch y Mazer (2011).b Por ejemplo, Laibson (1997) y Stango y Zinman (2011).c Por ejemplo, Barr, Mullainathan y Shafir (2008), Belsky y Essene (2008), y Campbell, Jackson, Madrian y Tufano (2011).

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la información relacionada con la TIE, las comisiones, los cargos y las condiciones, junto con una copia de la hoja de resumen, debe entregarse al cliente antes de la firma de un convenio de préstamo. Un enfoque mejor sería especificar la divulgación de la información en las primeras etapas del ciclo de selección de productos24. En el mecanismo de divulgación de Bosnia y Herzegovina, se exige a las instituciones de microcréditos y, en una parte del país, a los bancos, que informen a los clientes sobre la TIE antes de que estos reciban una solicitud de préstamo y antes de firmar un convenio de préstamo. En el mecanismo de divulgación de Armenia, se exige que se dé tiempo suficiente a los clientes para que se familiaricen con las disposiciones del contrato.

Medidas adicionales para garantizar la comprensión de los consumidoresCiertas medidas adicionales pueden contribuir a mejorar la comprensión de los consumidores. Los mecanismos de divulgación de Filipinas y Perú incluyen el simple y útil requisito de que los proveedores deben obtener una confirmación por escrito de los consumidores (mediante las hojas de resumen o las declaraciones de divulgación firmadas) de que han recibido la información divulgada. Este requisito facilita la supervisión y también la aplicación de las normas, ya que los examinadores posteriormente pueden controlar estos documentos.

En los requisitos de divulgación, también se puede incluir la expectativa de que los proveedores instruyan o informen a los clientes. Las instituciones financieras de Perú están obligadas a resolver todas las preguntas que los clientes puedan tener con relación al contenido de su contrato antes de firmarlo. Además, las instituciones financieras de Perú deben tener personal especializado en atención al cliente asignado para informar a los clientes sobre el alcance de los contratos estandarizados. Este enfoque traslada parte de la carga de lograr la comprensión al proveedor, pero no debe considerarse un sustituto de las instrucciones claras sobre el contenido de la información que se divulga y la forma como se la divulga.

Divulgación al público

Las cuestiones analizadas acerca del contenido y los métodos de divulgación a nivel del consumidor se centraron en la divulgación a un consumidor individual que considera la posibilidad de realizar una transacción, con el objetivo principal de aumentar la comprensión de los consumidores y permitir que el

consumidor individual elija un producto adecuado. Los mecanismos de divulgación también pueden promover la divulgación al público en general. Si bien la comprensión de los consumidores sigue siendo importante, el objetivo principal en este caso es el aumento de la competencia en el mercado.

En teoría, esto puede lograrse en la esfera de la demanda al proporcionar a los consumidores del mercado general información suficiente para comparar las condiciones de los préstamos y “manifestar sus preferencias” (es decir, elegir mejores productos y proveedores)25. Sin embargo, en la práctica, los consumidores de bajos ingresos probablemente se vean limitados por los costos de búsqueda y las asimetrías de información y poder, entre otros obstáculos. Atenerse exclusivamente al efecto de la mejora de la toma de decisiones de los consumidores para obtener los beneficios de la transparencia, incluso en los casos en que los mecanismos de divulgación brindan una base completa para la comparación de las condiciones de los préstamos, probablemente será un proceso lento.

A fin de incrementar la competencia en el mercado a un ritmo más rápido, los mecanismos de divulgación deben diseñarse de manera que aprovechen otros factores, además de la comparación de las condiciones de los préstamos por parte de los consumidores,

Recuadro 3. Reglamentación de las características de los productosLa reglamentación estricta de las características de los productos es un enfoque más drástico para abordar objetivos vinculados a la protección del consumidor similares a los de los mecanismos de divulgación. En Sudáfrica, las únicas comisiones permitidas para los productos de crédito, aparte del interés, son las comisiones de iniciación, las comisiones por servicios globales mensuales y los cargos por cobro de deudas; el interés por mora y otros cargos están explícitamente prohibidosa. Un ejemplo más simple corresponde a Camboya, donde se prohíbe la tasa de interés uniforme. La reglamentación estratégica y específica de las características de los productos puede ser adecuada en los casos en los que ciertas características son claramente perjudiciales para los consumidores, o se utilizan indebidamente con frecuencia, como las tasas de interés uniforme o las multas punitivas por pago anticipado o posteriores a la morosidad. Sin embargo, la reglamentación de los productos puede tener numerosas desventajas potenciales y consecuencias imprevistas, y justifica un análisis mucho más completo de lo que permite el alcance de esta publicación.

a Véase la Ley Nacional de Crédito, ley n.º 34 de 2005, Sudáfrica.

24 La cuestión del momento de la divulgación se plantea a nivel del consumidor individual y también con respecto a la divulgación al público (es decir, la publicidad y los anuncios en las sucursales). La divulgación al público puede tener un impacto positivo aún mayor que la información transmitida durante una transacción a un consumidor individual, especialmente en términos de facilitar la comparación de las condiciones de los préstamos.

25 La comprensión de los consumidores debe considerarse un requisito previo para la comparación de las condiciones de los préstamos por parte de los consumidores.

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por ejemplo, la competencia entre los proveedores, la persuasión moral aplicada por los encargados de las reglamentaciones (véase el recuadro  4) y la presión ejercida por los medios de comunicación. Los donantes y los inversionistas también pueden utilizar su influencia y su apoyo para motivar a las instituciones microfinancieras (IMF) a aumentar la transparencia de sus productos. El aumento de la competencia en la esfera de la oferta entre los propios proveedores será necesario para provocar un efecto real en la competencia en el mercado. La información sobre precios y condiciones que está disponible para el público (y no solo para un consumidor individual que considera la posibilidad de realizar una transacción) puede servir de base para la persuasión moral aplicada por los encargados de las reglamentaciones y la presión ejercida por los medios de comunicación, quienes están en mejores condiciones que los consumidores de bajos ingresos para realizar un seguimiento de tales datos, identificar las prácticas reprobables e influir en el comportamiento de los proveedores.

Por ejemplo, la Asociación Peruana de Consumidores y Usuarios recibe reclamaciones de los consumidores y las envía a la Superintendencia de Banca y Seguros, y los medios de comunicación de Perú informan cuáles proveedores tienen las tasas menos favorables. Algunas iniciativas internacionales, como SMART Campaign, han reunido a líderes del sector del microfinanciamiento para elaborar los Principios de Protección del Cliente para las IMF (que incluyen la transparencia como principio)26, y MFTransparency ha colaborado con el sector del microfinanciamiento en 26  países para lograr que los precios sean transparentes y comparables a nivel del mercado mediante el uso de la TPA y la TIE.

En vista de los múltiples factores en juego, los responsables de políticas que redactan normas de divulgación deben tener en cuenta a las partes a quienes se procura brindar la información divulgada y el efecto deseado de dicha información. Por ejemplo, se justificaría divulgar información de la manera más amplia posible a los proveedores competidores, los medios de comunicación y los inversionistas, con especial énfasis en las condiciones esenciales que son inmediatamente comparables, como la TPA y la TIE. A diferencia de lo que ocurre con los consumidores de bajos ingresos, este público podrá utilizar y aprovechar plenamente los datos de la TPA y la TIE. Por el contrario, a fin de llegar e informar a los consumidores de bajos ingresos, los periódicos

pueden ser un medio más propicio que los sitios web para la divulgación de información.

En esta sección, se examinan varios métodos de divulgación de información al público, entre los que se incluyen anuncios en las sucursales y folletos y publicidad en sitios web y otros medios de comunicación, y se analizan los factores que deben considerarse en cuanto al contenido y el formato.

Anuncios en las sucursalesLos anuncios y otros materiales de las sucursales deben ofrecer información que transmita los precios y demás condiciones esenciales con exactitud y de forma clara y prominente. En los mecanismos de divulgación que se basan en principios generales y normas más simples, como el de Pakistán, se exige la exhibición de “los términos y condiciones importantes de los productos en [la] entrada o vidriera de las sucursales”27 a los bancos de microfinanciamiento, o bien, se hace hincapié en un componente determinado, como la TIE, que debe anunciarse de forma clara y prominente en las instituciones de microcréditos y los bancos de Bosnia y Herzegovina.

Los encargados de las reglamentaciones que procuran divulgar información más completa a los consumidores pueden ampliar el enfoque básico al especificar con más detalles cuáles condiciones esenciales deben divulgarse, exigir que la divulgación sea legible y que los anuncios sean visibles, y garantizar que los consumidores estén al tanto de que dicha información está disponible. También se debe exhibir la información sobre los recursos de los consumidores. En Filipinas, los bancos deben publicar toda la información que se incluirá en las declaraciones de divulgación en un lugar bien visible en sus sucursales. También deben publicar una notificación explícita en la que se indique que los clientes tienen derecho a solicitar una copia de la declaración de divulgación. En Armenia, en las sucursales de los bancos y las instituciones financieras, se deben ofrecer boletines informativos en los que se divulguen datos tales como los montos máximos y mínimos de crédito, el plazo del crédito, la tasa de interés nominal y la TPA, la frecuencia de los reembolsos, y las multas28.

Los mecanismos de divulgación de Perú incluyen requisitos especialmente detallados sobre la divulgación al público. Las instituciones financieras deben divulgar, entre otros componentes, la TIE, las comisiones y los cargos, los detalles sobre la cobertura de seguros, y los métodos utilizados para

26 Véase www.smartcampaign.org.27 Sección 31, Normas de Disciplina y Control para Bancos de Microfinanciamiento, 2011, State Bank de Pakistán.28 Véase la Reglamentación del Banco Central 8/03 sobre Divulgación de Información de 2009 para obtener más detalles sobre el contenido obligatorio

de los boletines informativos.

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calcular las tasas de interés por mora o las comisiones. En la sede de negocios de una institución, se debe publicar de forma bien visible una lista que incluya las tasas de interés, las comisiones y los cargos, la que debe estar impresa en caracteres legibles si se la exhibe en la vidriera. Si no se exhibe una lista en la vidriera, los proveedores deben colocar un anuncio en la vidriera en el que se informe a los clientes acerca de la disponibilidad de la lista por otros medios. Las sedes de negocios deben tener contratos estandarizados disponibles, de modo que los consumidores puedan examinar un contrato antes de realizar una transacción29. La información exhibida al público facilita la comprensión y la comparación de las condiciones de los préstamos por parte de los consumidores, y también puede traer aparejado el beneficio adicional de aumentar la competencia entre los proveedores.

Materiales de publicidad y comercializaciónLos materiales de publicidad y comercialización, que probablemente sean utilizados por los consumidores en las primeras etapas de la comparación de las condiciones de los préstamos, son fundamentales para las impresiones iniciales y el proceso de toma de decisiones de los consumidores. Si bien la divulgación en esta etapa puede ser menos detallada, debe estar actualizada y ser fácilmente comparable entre las distintas instituciones. En Perú, la información del sitio web de una institución financiera debe actualizarse continuamente y ser idéntica a la información disponible en su sede de negocios; además, la lista de comisiones debe ser “de fácil acceso” en el sitio web. Si se utilizan folletos informativos, estos deben incluir datos actualizados sobre las tasas y comisiones, o bien, transmitir solo información no cuantitativa y remitir a los clientes a las listas de comisiones disponibles en la sede de negocios o en el sitio web.

Los materiales de publicidad y comercialización también son útiles para promover la competencia entre los proveedores. El énfasis en la divulgación prominente de la TPA o la TIE puede ofrecer mayores beneficios a nivel del mercado que a nivel del consumidor, ya que facilita la comparación por parte de los encargados de las reglamentaciones, los medios de comunicación y los inversionistas. En el mecanismo de divulgación de Armenia, se exige que se incluya la TPA en toda publicidad u oferta pública relacionada con la tasa de interés o el costo del crédito. En Perú, los folletos informativos no solo deben incluir la TIE, sino también ejemplos

explicativos de la forma en que una TIE determinada se aplicaría a una transacción.

La divulgación de la información a través de varios canales también puede ayudar a llegar a una mayor cantidad de consumidores, proveedores competidores y otras partes interesadas del mercado.

Recuadro 4. Contribución de los encargados de las reglamentaciones al aumento de la transparencia de los mercadosLas entidades de reglamentación financiera pueden desempeñar una función estratégica en la estimulación activa de la divulgación de información comparativa sobre los precios al público en general. El Banco de Ghana publica cuadros mensuales en línea en los que se comparan las condiciones relativas a los precios de los productos de crédito de los bancos, y en Senegal, se está planificando un cuadro similar que abarca a los bancos y las IMF. En Perú, la ley exige a los encargados de las reglamentaciones que supervisen la divulgación de la información sobre precios, de modo que los clientes puedan comparar las tasas. La Superintendencia de Banca y Seguros publica directamente información en su sitio web acerca de las tasas de interés, las comisiones y los cargos de las instituciones financieras, en un formato que permite comparar fácilmente las características estándares de productos y servicios similares ofrecidos por diferentes instituciones. Para que los encargados de las reglamentaciones puedan monitorear las tendencias del mercado con respecto a las ofertas de productos, quizá se deba exigir primero que los proveedores brinden información adicional sobre precios y otras condiciones esenciales. Por ejemplo, en el mecanismo de divulgación de Bosnia y Herzegovina, se exige que las IMF informen mensualmente la TIE al encargado de las reglamentaciones.

La publicación de esta información brinda a los encargados de las reglamentaciones la oportunidad de recurrir a la persuasión moral para influir en el comportamiento de los proveedores y aumentar la competencia en el mercado. En una ocasión, la Superintendencia de Banca y Seguros elaboró un cuadro con una comparación de la TIE a pagar sobre los depósitos, lo que reveló que un banco pagaría una TIE negativa. Antes de la publicación, el encargado de las reglamentaciones llamó al banco para informarle lo que la publicación mostraría y, muy rápidamente, el banco cambió las condiciones relativas a los precios de ese producto.

Si bien la información en línea sobre precios es útil para el objetivo del aumento de la competencia en el mercado impulsado por proveedores, inversionistas y medios de comunicación, es poco probable que dicha información llegue a los consumidores particulares, especialmente, a los de bajos ingresos. Los cuadros comparativos estáticos publicados en periódicos y otros canales sin conexión pueden llegar a un mayor porcentaje del público cuando la cantidad de lectores es lo suficientemente alta. Cualquiera sea el enfoque, este debe adaptarse a las circunstancias del país y ser realista acerca del objetivo de la divulgación.

29 Véase la Reglamentación de Información Transparente y Negociación con los Consumidores Financieros de 2005 (con las modificaciones introducidas hasta julio de 2011).

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Los responsables de políticas deben tener en cuenta cómo es más probable que los consumidores de bajos ingresos reciban información (no en línea), y adaptar las reglamentaciones en consecuencia. En la UEMAO, los bancos y las IMF deben divulgar las condiciones de sus productos de crédito mediante todas las formas de comunicación “con la mayor amplitud posible” al comienzo de cada año, y deben publicar sus tasas mínimas y máximas en, al menos, un periódico cada seis meses e inmediatamente después de toda modificación.

Nuevamente, el mecanismo de divulgación de Perú es el que más ha avanzado en este aspecto, ya que obliga a las instituciones financieras a “difundir constantemente las tasas de interés, las comisiones y los gastos... [L]a difusión deberá garantizar el acceso de los usuarios a dicha información”30. La información debe divulgarse al mercado a través de diversos medios (incluso mediante Internet, televisión, radio o periódicos), con lo que se garantizará que la información se transmita ampliamente y que esté actualizada.

Aspectos vinculados a la implementación

La redacción de un marco reglamentario representa solo un aspecto de un mecanismo de divulgación. La determinación del modo más adecuado de llevar a cabo la implementación de los mecanismos de divulgación, habida cuenta de las limitaciones de capacidad y del mercado, es una cuestión que merece atención inmediata. Otras cuestiones que han de abordarse en el futuro incluyen la forma en que los mecanismos de divulgación funcionan como una pieza del rompecabezas para mejorar la transparencia, y la manera de ampliar la cobertura en todo el mercado. En esta sección, se destacan brevemente algunas cuestiones importantes que los responsables de políticas de los entornos de bajos ingresos deben tener en cuenta.

Adopción de un enfoque incremental

Lo ideal sería que un mecanismo de divulgación abarque las tres dimensiones de la divulgación mencionadas anteriormente: la divulgación de precios, condiciones esenciales y derechos y recursos, en un formato que pueda ser comprendido por los consumidores de bajos ingresos, y la divulgación de información clave al público para aumentar la

competencia en el mercado. Sin embargo, a menudo no es factible o práctico abordar todas las cuestiones al mismo tiempo. Es posible que se necesite un enfoque incremental para la elaboración del mecanismo de divulgación, en el que se tengan en cuenta los costos de observancia y la colaboración con el sector, como así también la capacidad en materia de reglamentación y las estrategias de supervisión.

En un plano básico, los responsables de políticas pueden comenzar evaluando cuáles son los principales problemas de transparencia en el contexto de un país concreto (por ejemplo, un tipo de producto, proveedor o plazo contractual problemático). Luego de abordar estos problemas prioritarios, se pueden agregar normas de divulgación más generales de manera progresiva. Los enfoques más simples y menos intensivos en los países con capacidad limitada pueden abordar cuestiones independientes, como en Camboya, que se centró en prohibir las tasas de interés uniforme y exigir los calendarios de amortizaciones.

Un enfoque intermedio sería la elaboración de un mecanismo de divulgación orientado a cumplir el objetivo básico de aumentar la comprensión de los consumidores. Los responsables de políticas pueden exigir inicialmente la divulgación del costo total del crédito y los calendarios de reembolso, dada la importancia que estos revisten para los consumidores de bajos ingresos, y establecer normas claras y estandarizadas sobre el modo en que los proveedores deben calcular dicha información y comunicarla a los consumidores.

Al elaborar y aplicar estas normas, los responsables de políticas deben tener en cuenta la colaboración con el sector y los costos de observancia. Los costos de observancia son mencionados con frecuencia, especialmente por los proveedores, como un obstáculo a los mecanismos de divulgación. Dado el alto costo que conlleva la provisión de productos a los consumidores de bajos ingresos, existe el riesgo de que los costos de observancia disuadan a los proveedores responsables de brindar servicios en este mercado31.

Entre los componentes principales de los costos de observancia que afrontan los proveedores, se incluyen los cambios de los sistemas de administración e información, las modificaciones a los materiales escritos como contratos y anuncios publicitarios, y la capacitación del personal. Estos costos generalmente

30 Artículo 8 de la ley n.º 28587, Ley Complementaria a la Ley de Protección al Consumidor en materia de Servicios Financieros de 2005 (incorporada en el Código de Defensa y Protección del Consumidor).

31 Si bien los datos sobre el efecto de los costos de observancia son limitados, existen algunas pruebas positivas de países desarrollados y de mercados emergentes. Las reformas realizadas en Sudáfrica tras la implementación de la Ley Nacional de Crédito de 2005 y las reformas recientes en la divulgación de las tarjetas de crédito de los Estados Unidos muestran que las normas de divulgación bien diseñadas no necesariamente conducen a la reducción del acceso o al aumento de las tasas debido a los costos de observancia. Véase FEASIBILITY (Pty) Ltd. (2009) y Frank (2011).

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pueden considerarse como gastos que se pagan por única vez; por lo tanto, los costos recurrentes pueden ser muy inferiores32. Los responsables de políticas pueden tomar medidas para reducir la carga de los costos de observancia iniciales al elaborar documentación de divulgación estandarizada y al considerar las realidades operativas de los diferentes tipos de proveedores, por ejemplo, el grado de automatización o la capacidad para calcular la TPA o TIE. El objetivo debe ser lograr el equilibrio adecuado entre los costos y los beneficios; la información que se debe divulgar tiene que ser sumamente beneficiosa para los consumidores de bajos ingresos, de modo que dichos requisitos de divulgación no representen costos de observancia innecesarios.

En una etapa posterior, los mecanismos de divulgación podrían ampliarse para incluir la divulgación de la TPA o la TIE. En lo que respecta a los precios, el objetivo primordial sería la divulgación prominente de los precios mediante el uso del costo total del crédito, la TPA o la TIE y los calendarios de reembolso, ya que los tres métodos de divulgación de precios funcionan de forma complementaria para mejorar la transparencia. Se pueden emplear estrategias para mejorar la eficacia de esta norma, por ejemplo, permitir el uso de TPA o TIE mensuales. Como se ha mencionado, será importante colaborar con el sector y considerar los costos de observancia.

El éxito que ha tenido el mecanismo de divulgación de Perú puede atribuirse, en parte, a las numerosas iniciativas de la Superintendencia de Banca y Seguros para colaborar con las partes interesadas durante la elaboración de las normas de divulgación. Durante dos años, los encargados de las reglamentaciones analizaron las normas de divulgación con el sector, abordaron cuestiones relacionadas con los costos de observancia y colaboraron con los proveedores a fin de familiarizarlos con las fórmulas utilizadas para calcular la TIE33. Además, se inició una importante campaña, en coincidencia con el nuevo mecanismo de divulgación, para informar a los consumidores sobre la TIE y ayudar a garantizar que comprendan las nuevas normas de divulgación. Los plazos de

implementación suficientes y la amplia difusión de los nuevos requisitos de divulgación en el sector también pueden ayudar a reducir los costos de observancia34; además, las pruebas a los consumidores pueden utilizarse para continuar perfeccionando las normas de divulgación en cada etapa y fortalecer el mecanismo de divulgación a lo largo del tiempo.

Una vez que se han adoptado medidas para mejorar la comprensión de los consumidores, los encargados de las reglamentaciones también pueden avanzar hacia el objetivo de reforzar la competencia en el mercado al exigir la amplia divulgación de mediciones comparables del costo total (como la TPA y la TIE) y otras condiciones esenciales a través de anuncios publicitarios y medios de comunicación, de modo que las fuerzas del mercado, además de los consumidores, puedan ejercer presión sobre los proveedores.

En todas las etapas de desarrollo, la estrategia de supervisión y aplicación de los mecanismos de divulgación debe evolucionar con el tiempo y aprovechar al máximo los recursos normativos disponibles35. La Superintendencia de Banca y Seguros tiene un departamento que se especializa en la protección del consumidor, y los encargados de las reglamentaciones de Perú pueden recibir y resolver reclamaciones relacionadas con la protección del consumidor. Dado que los encargados de las reglamentaciones de otros entornos de bajo acceso posiblemente no tengan recursos similares a su disposición, el uso de estructuras de seguimiento ya existentes u otros instrumentos de seguimiento del mercado puede ser más eficaz36. Se puede capacitar a los equipos de supervisión cautelar in situ para que examinen el cumplimiento de las normas de divulgación. Exigir a los proveedores que informen la naturaleza de las reclamaciones y los resultados de los procedimientos de resolución puede ayudar a alertar a los encargados de las reglamentaciones sobre ciertas deficiencias relativas a la divulgación en el mercado a las que debe prestarse atención. Una estrategia fundamental para ampliar los recursos normativos limitados será optimizar las otras “piezas del rompecabezas” que se describen a continuación.

32 Por ejemplo, en algunos informes no publicados de Deloitte encargados por el Consejo Normativo de Microfinanzas de Sudáfrica, se estimaba que los costos de observancia recurrentes de la Ley Nacional de Crédito disminuirían a un promedio del 89 % respecto de los costos de observancia iniciales.

33 FSD-Kenya (2009) señala que no hubo casos de cumplimiento voluntario de los mecanismos de divulgación de TPA recientemente implementados entre los países examinados, lo que refuerza la necesidad de educación, comunicación y aplicación de las normas.

34 En algunos informes no publicados de Deloitte encargados por el Consejo Normativo de Microfinanzas de Sudáfrica, se estimaba que tales medidas, junto con la documentación estándar y las reglamentaciones flexibles, podrían reducir los costos de observancia iniciales hasta un 32 %.

35 En este análisis, solo se abordan superficialmente las cuestiones de supervisión y aplicación de las normas que pueden incidir en la implementación de los mecanismos de divulgación. Para obtener más información sobre las estructuras de supervisión establecidas por la ley y los instrumentos adecuados de supervisión, aplicación de las normas y seguimiento, véase la próxima publicación del CGAP sobre la experiencia de implementación de la protección de los consumidores emergentes.

36 Por ejemplo, los ombudsmen de derechos humanos de Bosnia y Herzegovina realizaron visitas de incógnito para solicitar préstamos de consumo y comprobaron que los consumidores no podían obtener información previa al contrato, por escrito, con una descripción del contenido de todas las disposiciones contractuales.

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La divulgación como pieza del rompecabezas

Los mecanismos de divulgación tienen limitaciones fundamentales, especialmente en los entornos de bajo acceso. Los bajos niveles de conocimiento financiero, las limitaciones de la capacidad normativa y de supervisión, los mercados con pocos proveedores y opciones limitadas, los proveedores informales no regulados, y la excesiva dependencia de los consumidores de bajos ingresos del asesoramiento de los oficiales de crédito plantean considerables obstáculos. Las reglamentaciones o los organismos encargados de las reglamentaciones no pueden mejorar la transparencia por sí solos. Las iniciativas complementarias pueden ayudar a abordar algunas de estas limitaciones.

Las asociaciones del sector y los proveedores de servicios financieros individuales pueden desempeñar un papel importante en la mejora de la transparencia. Por ejemplo, las IMF individuales de Camboya han creado sus propios códigos de conducta, que incluyen directrices sobre la veracidad en la publicidad y la transparencia en las transacciones y la conducta profesional37. Sin embargo, la reglamentación autónoma del sector con frecuencia puede ser problemática para cuestiones tales como la transparencia, ya que las instituciones financieras pueden tener fuertes incentivos para adoptar un comportamiento engañoso y quizá no cumplan con los códigos impuestos por el sector o por ellas mismas. Asimismo, los miembros de las asociaciones del sector rara vez comprenden a todos los proveedores de un producto determinado, lo que limita el alcance de la protección e incluso puede poner en una posición de desventaja competitiva a los proveedores que cumplen las normas. Es interesante observar que, en el proyecto de ley pendiente de microfinanzas de India, se otorgan facultades al Banco de Reserva de India para impartir directrices a las IMF para que cumplan con los códigos de conducta del sector38. Este enfoque

puede ser una forma práctica de combinar los códigos del sector con la autoridad gubernamental general para exigir el cumplimiento de tales códigos.

La educación y los conocimientos financieros también pueden complementar los mecanismos de divulgación al brindar a los consumidores la capacidad de analizar la información que reciben y evaluar de mejor manera los beneficios y los riesgos que conllevan las características de los diferentes productos39. En los últimos años, los responsables de políticas de muchos mercados emergentes y en desarrollo han intensificado sus esfuerzos por mejorar la capacidad financiera de los consumidores de bajos ingresos al fomentar iniciativas tales como campañas de concienciación, programas de educación y capacitación orientados a segmentos de clientes específicos y estudiantes, e incluso enfoques alternativos, como la “educación a través del entretenimiento” y las campañas de difusión social, que emplean medios de comunicación populares para crear conciencia y apoyar los cambios de comportamiento financiero40.

Ampliación de la cobertura a todos los proveedores y productos

Un aspecto fundamental de los mecanismos de divulgación es la cobertura, es decir, a cuáles productos financieros, proveedores y clientes se aplican las normas de divulgación. La cobertura coherente de todos los proveedores formales y semiformales41 de productos similares es importante para brindar una protección integral a todos los consumidores, establecer condiciones más homogéneas para los proveedores y mitigar el riesgo de arbitraje normativo42. A continuación, se analizan varios enfoques diferentes para ampliar el alcance y la cobertura de los mecanismos de divulgación.

Algunos mecanismos de divulgación tienen una cobertura limitada o diferenciada por tipo de proveedor. En Pakistán, por ejemplo, no existe un mecanismo de divulgación de alcance nacional que

37 Véanse ejemplos en CGAP (2009).38 El Banco de Reserva de India podría impartir directrices a las IMF para que “cumplan el código de conducta elaborado por cualquier organización

autorregulada de instituciones de microfinanzas reconocida por el Banco de Reserva”. Véase la sección 24 2) h) del Proyecto de Ley (de Creación y Reglamentación) de Instituciones de Microfinanzas de 2011 (al 20 de junio de 2011), Banco de Reserva de India.

39 Para obtener más información sobre la importancia de la educación financiera, véase Miller, Godfrey, Levesque y Stark (2009).40 Se requiere una investigación más profunda para determinar el impacto y la eficacia de tales iniciativas, tanto solas como en comparación con otras

intervenciones normativas. Por ejemplo, a través de la investigación actual de Banco Mundial/CGAP en México, se determinará el efecto comparativo de las divulgaciones tradicionales de contratos, la asesoría para consumidores y los mensajes de texto en los consumidores de bajos ingresos. Esta clase de investigación puede ayudar a los responsables de políticas a comprender mejor cuáles son los datos de los productos y los canales de comunicación que tienen el mayor impacto en la comprensión de los consumidores acerca del costo de los productos de ahorro y crédito y que, a su vez, inciden en sus decisiones en el mercado.

41 Los proveedores formales son organizaciones legales registradas sujetas a una reglamentación y supervisión bancaria específica (por ejemplo, bancos de desarrollo, cajas postales y de ahorro, bancos comerciales, e intermediarios financieros no bancarios). Los proveedores semiformales son entidades registradas sujetas a leyes generales y comerciales, pero que generalmente no están sujetas a la reglamentación y supervisión bancaria (por ejemplo, organizaciones financieras no gubernamentales, asociaciones de crédito y cooperativas).

42 La cuestión de los proveedores informales plantea un desafío que excede el alcance de esta publicación, pero el ideal de ampliar el alcance de la cobertura a esferas previamente no reglamentadas es claro. Cabe señalar que en los Principios de Alto Nivel para la Protección del Consumidor Financiero del G-20 (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [2011]), uno de los acontecimientos mundiales que motivaron la necesidad de renovar el enfoque normativo y reglamentario de la protección del consumidor financiero fueron los “proveedores de servicios financieros no reglamentados, o reglamentados y supervisados de forma inadecuada”.

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se aplique a todos los proveedores de servicios financieros. En cambio, el State Bank de Pakistán ha emitido conjuntos separados de normas de disciplina y control para los bancos de microfinanciamiento y el financiamiento para los consumidores otorgado por bancos e instituciones financieras de desarrollo; ambos conjuntos incluyen un número limitado de disposiciones relacionadas con la divulgación. Otro enfoque consiste en abarcar los convenios de crédito de un tamaño determinado43. El mecanismo de divulgación de Armenia se aplica a los convenios de crédito de consumo por montos de 100 000 drams armenios a 10  millones de drams armenios (de US$269 a US$26 885), y el mecanismo de divulgación de Ghana se aplica a todos los convenios de crédito por un monto de 100  cedis de Ghana (US$66,7) o superior. Si se utiliza el método de establecimiento de un umbral de valor, se puede tener en cuenta la capacidad de los encargados de las reglamentaciones, los proveedores y los consumidores.

En comparación, los mecanismos de divulgación de Filipinas y Perú se proponen alcanzar una aplicabilidad

más amplia y coherente. En Filipinas, la Ley de Veracidad en los Préstamos se aplica (en teoría) a todas las instituciones que otorgan créditos; las reglamentaciones de divulgación específicas están estructuradas por producto y tipo de proveedor44. De manera similar, en el mecanismo de divulgación de Perú, ciertos requisitos de divulgación se aplican a todos los contratos de créditos de consumo de todos los tipos de proveedores (se incluyen requisitos menos estrictos para los proveedores no regulados por la Superintendencia de Banca y Seguros)45, mientras que otros requisitos de divulgación se aplican según el tipo de servicio financiero (por ejemplo, servicios de crédito, depósito y tarjeta de crédito) en el caso de las instituciones reguladas. Inicialmente, la atención se centró en los requisitos de divulgación general para algunos tipos esenciales de proveedores y productos financieros, con una expansión gradual para aplicar requisitos más específicos, de manera integral, a otros proveedores y productos. Un enfoque incremental como este podría ser recomendable para ampliar la cobertura de los mecanismos de divulgación.

Recuadro 5. Recomendaciones principalesContenido de la divulgación a nivel del consumidor• Proporcionar un panorama completo de los precios y otras

condiciones esenciales de un producto.• Exigir la divulgación del costo total del crédito como una

medición autónoma, acompañada de los calendarios de reembolso.

• Los consumidores de bajos ingresos prestan mucha atención a los calendarios de reembolso, por lo que estos deben ser prominentes y comprensibles.

• El costo total del crédito, la TPA o TIE y los calendarios de reembolso son complementarios y, en definitiva, es recomendable incluir las tres mediciones para transmitir el costo total.

• Proporcionar definiciones claras y fórmulas estandarizadas para calcular el costo total del crédito y la TPA o TIE, a fin de facilitar el cumplimiento coherente por parte de los proveedores y la aplicación de las normas por parte de los encargados de las reglamentaciones.

• Exigir la divulgación de otras condiciones esenciales, especialmente aquellas que plantean riesgos para el futuro, los derechos y las responsabilidades, y los mecanismos de recurso.

Métodos de divulgación a nivel del consumidor• La forma en que se divulga la información y la etapa de la

transacción en que se lo hace son tan importantes como el contenido que se divulga.

• Exigir hojas de resumen o programas de divulgación estandarizados, y utilizar las pruebas a los consumidores para garantizar que los formularios sean comprensibles para los consumidores.

• Exigir que la información divulgada se transmita de forma clara y antes de consumar la transacción.

Divulgación al público• Los encargados de las reglamentaciones pueden

desempeñar una función directa en el aumento de la competencia en el mercado al divulgar información sobre los precios.

• Considerar al público objetivo (por ejemplo, consumidores en general, proveedores competidores, medios de comunicación, inversionistas, etc.) de la información divulgada y el efecto deseado.

• Garantizar que los anuncios de las sucursales transmitan los precios y las condiciones esenciales de forma clara y prominente.

• Exigir que los proveedores presenten información comparable y difundan los materiales de publicidad y comercialización a través de medios de comunicación y canales que lleguen a un público amplio (consumidores en general, proveedores competidores y otras partes interesadas).

Aspectos vinculados a la implementación• Utilizar un enfoque incremental basado en las circunstancias

del país, que tenga en cuenta los costos de observancia y la capacidad del sector y de los encargados de las reglamentaciones.

• Las asociaciones del sector y la educación y los conocimientos financieros pueden complementar las medidas normativas orientadas a mejorar la transparencia.

• Trabajar para lograr una cobertura amplia y coherente de todos los proveedores y productos.

43 Tales restricciones pueden imponer límites máximos o mínimos al tamaño del préstamo, en función de diferentes principios. Se presume que los prestatarios de montos mayores son más sofisticados desde el punto de vista financiero. Los préstamos de montos muy bajos están exentos debido a que se los considera lo suficientemente pequeños como para plantear pocos riesgos para los prestatarios o los prestamistas, y no justifican los costos adicionales que los mecanismos de divulgación podrían añadir.

44 Existen requisitos de divulgación específicos para productos de crédito, productos de ahorro, remesas y microseguros.45 Véase el capítulo VI (artículos 91-96) del Código de Defensa y Protección del Consumidor de 2010, Superintendencia de Banca y Seguros.

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Sin embargo, incluso en los casos en que están previstas por la ley, la aplicación y la exigencia del cumplimiento de las normas pueden ser difíciles de lograr en la práctica. Entre las dificultades, se incluyen la aplicación coherente de las normas y la coordinación entre los diversos encargados de las reglamentaciones en los casos en que la autoridad de supervisión está dividida. En Filipinas, las reglamentaciones de divulgación aplicadas a todos los tipos de bancos y a las instituciones financieras no bancarias (IFNB) que cumplen funciones cuasi bancarias46, si bien son sustancialmente similares, contienen variaciones que socavan el objetivo de proporcionar amplia protección y experiencias coherentes a los consumidores. Por ejemplo, la nueva reglamentación exige que los bancos proporcionen a los prestatarios una declaración de divulgación, mientras que las IFNB que cumplen funciones cuasi bancarias deben brindar declaraciones de divulgación solo si la información de divulgación obligatoria no se encuentra en el contrato.

La información mínima obligatoria en tales declaraciones de divulgación está especificada para los “créditos minoristas, de consumo o para pequeñas empresas”, pero no para otros tipos de crédito47. Estas discrepancias causan vacíos en la cobertura. Además, la aplicación de las normas a otros tipos de IFNB no es coherente, dado que la Autoridad de Desarrollo Cooperativo supervisa las cooperativas, y la Comisión de Valores y Bolsas supervisa a las IMF que son de organizaciones no gubernamentales (ONG) para establecer si cumplen con las reglamentaciones de protección del consumidor (aunque la supervisión real es limitada).

Estas experiencias indican que, si bien los encargados de las reglamentaciones pueden tratar de diseñar mecanismos de divulgación que se apliquen en términos amplios a todas las instituciones y los productos financieros, se deberá prestar atención especial para lograr coherencia y ampliar la cobertura a aquellas instituciones que, de otro modo, no están reguladas activamente. El Bangko Sentral ng Pilipinas ha estado trabajando en este sentido y ha colaborado con otros encargados de las reglamentaciones; como resultado de dicha iniciativa, la Comisión de Valores y Bolsas recientemente armonizó sus normas de divulgación con las nuevas reglamentaciones del Bangko Sentral ng Pilipinas48. El Bangko Sentral ng Pilipinas también ha celebrado un memorando

de entendimiento con la asociación nacional de IMF para que los miembros de la asociación queden sujetos a las normas formales de divulgación.

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46 Véase la sección 4101Q, Manual de Reglamentaciones para Instituciones Financieras No Bancarias de 2009, Bangko Sentral ng Pilipinas, para obtener una descripción completa de las “funciones cuasi bancarias”.

47 Véase el Manual de Reglamentaciones para Instituciones Financieras No Bancarias y la Circular n.º 730 de julio de 2011, por la cual se enmienda el Manual de Reglamentaciones para Bancos.

48 Véase la circular n.º 7 del Memorando de la Comisión de Valores y Bolsas, emitida por la Comisión de Valores y Bolsas en septiembre de 2011 y dirigida a todas las entidades de financiamiento, por la cual se adoptó la circular n.º 730 de julio de 2011 emitida por el Bangko Sentral ng Pilipinas.

16

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Anexo B: Costo total del crédito, TPA y TIE, y calendarios de reembolso

En este anexo, se ofrecen más detalles acerca de los diversos métodos de divulgación de precios observados en los mecanismos de divulgación examinados, y se analizan las cuestiones que surgen de los distintos métodos.

Costo total del créditoEl costo total del crédito puede ser una medición introductoria más adecuada para transmitir los precios, ya que las pruebas a los consumidores indican que, para los consumidores de bajos ingresos, es más fácil comprender una suma monetaria que un porcentaje. Entre los mecanismos de divulgación examinados, el costo total del crédito se exige con menos frecuencia y con mucha menos estandarización que la TPA o TIE.

En la mayoría de los mecanismos de divulgación examinados, se hace más hincapié en la divulgación de la TPA o TIE, o se incluye solo una referencia general a la divulgación de las comisiones y los cargos, en lugar de exigir que estos se sumen para generar una cantidad que represente el costo total del crédito. Como se muestra en el recuadro R1, en los mecanismos de divulgación de Ghana, Perú y Filipinas, se exige la divulgación de algunos elementos que se incluirán para calcular el costo total del crédito. Si bien en el mecanismo de divulgación de Ghana se exige la divulgación del “cargo financiero”, no se brindan otras instrucciones o directrices sobre lo que esta medición incluye para convertirla en una forma significativa de medir un costo verdadero que se calcule de forma coherente y sea comparable. El mecanismo de divulgación de Perú exige la divulgación del monto total de los intereses y del monto de las comisiones y cargos, pero no en una sola medición combinada.

Dado que el costo total del crédito puede ser un instrumento útil para transmitir el costo verdadero a los consumidores de bajos ingresos, los encargados de las reglamentaciones deben considerar la posibilidad de exigir que el costo total del crédito se divulgue de forma prominente como una medición separada y autónoma. Es esencial establecer una definición clara del costo total del crédito y una fórmula para calcularlo, a fin de garantizar que todos los componentes correspondientes del costo se capten y se reflejen de forma completa y coherente, y no queden a discreción del proveedor.

TPA y TIEEn la mayoría de los mecanismos de divulgación examinados en este número de Enfoques se exige la divulgación de la TPA o la TIE.

Los mecanismos de divulgación de Armenia, Bosnia y Herzegovina y Perú incluyen una definición clara de la TPA o la TIE, y una fórmula para su cálculo con detalles suficientes para brindar orientación a los proveedores y permitir la administración coherente de las normas de divulgación. (Véase el recuadro R2).

En Armenia, Bosnia y Herzegovina y Perú, las definiciones de TPA y TIE son similares, a excepción del tratamiento del seguro de créditos y la garantía en efectivo. Para calcular la TPA o la TIE, se debe convertir el costo total del crédito en un porcentaje del monto del préstamo original estandarizado para un período anual del préstamo. Las fórmulas para calcular la TPA o la TIE varían según si se incluyen o no ciertos elementos de costo. Por ejemplo, la fórmula obligatoria en Bosnia y Herzegovina toma en cuenta la garantía en efectivo, en caso de haberla.

Recuadro R1. Obtención del costo total del crédito en Ghana, Perú y FilipinasEl costo total del crédito es el monto acumulado total que un prestatario debe pagar por un préstamo, incluidos los intereses, las comisiones y los cargos durante todo el período del préstamo. Si bien algunos mecanismos de divulgación a menudo exigen la divulgación de ciertos componentes que quizá permitan realizar un cálculo aproximado del costo total del crédito, generalmente no brindan una definición clara y un formato estandarizado de esta medición.

• Ghana. En la declaración previa a los convenios, se divulga el cargo financiero total, descrito como el “monto que le costará el crédito al consumidor”.

• Perú. Se deben divulgar en forma individual el monto total del interés y los montos y detalles de las comisiones y gastos que se trasladan al cliente (incluida la prima del seguro).

• Filipinas. Se debe divulgar el monto total de los cargos financieros, como así también los cargos no financieros. El “cargo financiero” es el monto que debe pagar el deudor en relación con el otorgamiento de crédito, por ejemplo, intereses o descuentos, comisiones por cobro de deudas, comisiones por investigación crediticia, honorarios de abogados y otros cargos por servicio. Los “cargos no financieros” son los montos adelantados por las instituciones financieras para componentes normalmente asociados con la obtención del servicio adquirido que no están relacionados con el otorgamiento del crédito, por ejemplo, adelantos para las primas del seguro o las tarifas de inscripcióna.

a En la circular n.º  730 de julio de 2011, se proporciona una definición ligeramente simplificada: “El cargo financiero incluye los intereses, las comisiones, los cargos por servicio, los descuentos y todos los demás cargos relacionados con el otorgamiento de crédito”. Esta definición se aplica a los bancos, y la definición anterior todavía se aplica a las IFNB abarcadas por el Manual de Reglamentaciones para Instituciones Financieras No Bancarias.

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En Perú y Armenia, las primas de seguros se incluyen explícitamente, lo que no ocurre en Bosnia, aunque el seguro puede estar implícito en la referencia general a los gastos conocidos. Sería útil adoptar un enfoque estandarizado en todo el sector para tales características, dada su prevalencia con respecto a los productos de microfinanciamiento.

En otros mecanismos de divulgación, los requisitos relacionados con la TPA o la TIE no están definidos claramente. Las definiciones varían de un país a otro, y no siempre se proporcionan fórmulas para su cálculo. En el mecanismo de divulgación de la UEMAO, se exige a los bancos y las IMF que notifiquen a los prestatarios sobre la TIE, la tasa por período y la tasa de interés nominal al momento de otorgar cualquier crédito49. En el mecanismo de divulgación de Pakistán, también se exige a los bancos de microfinanciamiento que divulguen las tasas de interés mediante el uso de la TPA. Sin embargo, en ninguno de los mecanismos se proporciona una

definición estándar o una fórmula para calcular la TPA o la TIE50.

En varios mecanismos de divulgación, se utiliza terminología poco clara o confusa. En Ghana, la Ley de Prestatarios y Prestamistas de 2008 exige a los prestamistas que brinden a los posibles prestatarios una declaración previa a los convenios en la que se especifique la “tasa de interés”; sin embargo, en el formulario de la declaración previa a los convenios exigida por la ley se hace referencia específicamente a la TPA, lo que causa confusión con respecto a lo que realmente se exige. En Filipinas, en las reglamentaciones del Bangko Sentral ng Pilipinas para los bancos y las IFNB, se exigía la divulgación de una “tasa anual simple”, definida como “el porcentaje uniforme que representa el coeficiente, de manera anual, entre el cargo financiero y el monto que se habrá de financiar”51. Sin embargo, la declaración de divulgación estándar proporcionada por la reglamentación hace referencia a la TIE. El uso incoherente de la terminología y las normas contrapuestas socavan el objetivo de estandarizar la divulgación de las tasas de interés.

El Bangko Sentral ng Pilipinas emitió recientemente una nueva circular en la que se exige que se divulgue la TIE (en lugar de la tasa anual simple) cuando los préstamos no son pagaderos a un año con un único pago al vencimiento. Además, la TIE puede expresarse como una tasa mensual en el caso de los préstamos con tasas de interés mensuales52. Esta modificación puede beneficiar a los proveedores de préstamos a corto plazo, en vista de las desventajas mencionadas que conlleva el uso de la TPA o TIE en el caso de tales préstamos. Lamentablemente, estos beneficios están limitados por el lenguaje permisivo, que también socava el objetivo de estandarización y aumenta las probabilidades de que se produzcan confusiones, ya que algunos préstamos pueden divulgarse de forma anual o de forma mensual, aparentemente, a discreción del proveedor. Independientemente de los métodos estándares que se elijan, en un mecanismo de divulgación se debe aclarar que el uso del método estándar es obligatorio, y no discrecional.

Si bien los mecanismos de divulgación deben incluir una definición y una fórmula estandarizadas de la TPA o TIE para los proveedores, y a los efectos de la transparencia en general, las pruebas a los consumidores realizadas recientemente en Filipinas

Recuadro R2. Definición de la TPA y la TIE en Armenia, Bosnia y Herzegovina y PerúEn 7 de los 8 mecanismos de divulgación examinados en este número de Enfoques se incluye la referencia a la TPA o TIE, y 3 de estos incluyen una fórmula para su cálculo.

• Armenia. La TPA es el costo total del crédito reflejado en forma de interés sobre el crédito otorgado y “otros pagos”, como las comisiones de originación y por servicios del crédito, el seguro y los servicios de valoración. Se proporcionan la fórmula para calcular la TPA y los detalles sobre los pagos que no se incluyen en la TPA.

• Bosnia y Herzegovina. La TIE incluye el interés nominal, las comisiones y los gastos que se cobrarán durante el proceso de aprobación del préstamo, todos los demás gastos y comisiones que se sabe, al momento del cálculo, que se cobrarán al cliente durante el período del préstamo, y la garantía en efectivo. El encargado de las reglamentaciones establece la metodología detallada para el cálculo de la TIE.

• Perú. La TIEa anual debe incluir todas las cuotas de capital e intereses, todas las comisiones, los cargos por servicios brindados por terceros y los demás gastos en los que el proveedor haya incurrido y que, en virtud del convenio, se trasladarán al consumidor, incluidas las cuotas del seguro, cuando corresponda. En la reglamentación, se proporciona una fórmula específica para calcular la TIE como una tasa anualizada.

a En Perú, se la denomina tasa de costo efectivo anual, o TCEA, y se aplica a todos los créditos pagaderos en cuotas.

49 Véanse las Normas, Instrumentos y Procedimientos para Implementar la Política Monetaria y Crediticia del Banco Central de los Estados de África Occidental, decisión n.º 397/12/2010, BCEAO.

50 En la decisión n.º 397/12/2010, se incluye una referencia a “requisitos normativos sobre este tema”, lo que deja abierta la posibilidad de que, dentro de poco tiempo, se brinden más detalles; sin embargo, no había información disponible cuando se redactó este número de Enfoques.

51 Véanse la sección X307, Manual de Reglamentaciones para Bancos de 2009, y la sección 4307Q, Manual de Reglamentaciones para Instituciones Financieras No Bancarias de 2009, Bangko Sentral ng Pilipinas.

52 Véase la circular n.º 730 de julio de 2011, Bangko Sentral ng Pilipinas. La nueva circular actualmente se aplica solo a los bancos.

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indican que no es necesario divulgar la fórmula a los consumidores, puesto que dicha información es excesiva y no es importante para la toma de decisiones o la comprensión de los consumidores.

Calendarios de reembolsoLas pruebas a los consumidores indican que los calendarios de reembolso son uno de los instrumentos más importantes para transmitir los costos a los consumidores de bajos ingresos y, por lo tanto, deben desempeñar un papel fundamental en los mecanismos de divulgación. Los calendarios de reembolso cumplen una función complementaria a la del costo total del crédito y la TPA o TIE, puesto que ayudan a los consumidores a evaluar la asequibilidad en relación con su flujo de fondos, además del precio total. Los elementos específicos que han de incluirse en los calendarios de reembolso pueden adaptarse a las circunstancias. Los encargados de las reglamentaciones deben garantizar que los calendarios de reembolso se exhiban de forma prominente y que el contenido de tales calendarios sea comprensible y comparable, en la medida de lo posible.

Al igual que ocurre con el costo total del crédito, la primera medida que deben tomar los encargados de las reglamentaciones es establecer la provisión de calendarios de reembolso a los consumidores como un requisito normativo claro. En Camboya, los proveedores de préstamos de microfinanciamiento están obligados a incluir un calendario de amortización con todos los contratos, pero no existen requisitos en cuanto a su contenido o su formato. Por el contrario, en el mecanismo de divulgación de Filipinas, se incluye un calendario de amortización en el formulario tipo de divulgación, destinado específicamente a los créditos minoristas, de consumo o para pequeñas empresas. Sin embargo, en la reglamentación, no se exige explícitamente el uso del formulario tipo.

A fin de que resulten útiles para los consumidores de bajos ingresos, los calendarios de reembolso deben exhibirse de forma prominente en las hojas de resumen y las declaraciones de divulgación, no en los contratos de préstamo o sus anexos. En el mecanismo de divulgación de Ghana, se aborda esta cuestión

mediante la inclusión de un calendario de reembolso en el formulario obligatorio de declaración previa al convenio (véase el recuadro R3).

Dado que los consumidores de bajos ingresos prestan mucha atención a los calendarios de reembolso, resulta útil determinar cuáles elementos contribuyen a que dichos calendarios sean más eficaces para evaluar la asequibilidad. Como mínimo, los calendarios de reembolso deben proporcionar información sobre la cantidad, la fecha y el monto de los pagos en cuotas, como sucede en la mayoría de los mecanismos de divulgación que incluyen referencias a los calendarios de reembolso. Los mecanismos de divulgación de los países estudiados varían en cuanto a la exigencia de incluir el desglose de los pagos. En el mecanismo de divulgación de Ghana no se exige el desglose más detallado de los pagos. Por el contrario, en los mecanismos de divulgación de Perú y Armenia se exige que los calendarios de reembolso se desglosen en capital, intereses y otros costos (con referencia explícita a las primas de seguro en Perú) para transmitir con más detalle el precio del servicio financiero.

Para brindar un panorama claro del costo total de un préstamo, los calendarios de reembolso deben incluir todos los elementos del precio, como las comisiones y los cargos, la garantía en efectivo, las primas del seguro obligatorio y los impuestos. Sin embargo, es probable que no sea adecuado incluir todos estos componentes en los calendarios de reembolso, ya que los detalles adicionales conllevan el riesgo de confundir a los consumidores, especialmente si no se presentan en un formato claro. Un enfoque acertado podría consistir en brindar el nivel suficiente de detalles para que los calendarios de reembolso sean comprensibles y coherentes, y brinden la información necesaria para evaluar la asequibilidad. El nivel óptimo de detalles se debe adaptar a las circunstancias del país y comprobar mediante las pruebas a los consumidores; luego de tales pruebas, se deben establecer directrices acerca del formato y los demás cargos que se deben incluir en los calendarios de reembolso para garantizar un nivel de coherencia en todos los proveedores.

N.o 78 Marzo de 2012

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© CGAP, 2012

La referencia bibliográfica sugerida para este número de Enfoques es la siguiente:Chien, Jennifer, 2012, “Diseño de mecanismos de divulgación para una inclusión financiera responsable”, Enfoques n.º 78, Washington, DC: CGAP, marzo.

La autora del presente número de Enfoques es Jennifer Chien, asesora sobre políticas de Kate McKee. Este número de Enfoques se mejoró a través del examen y el asesoramiento del CGAP. La autora desea agradecer por sus importantes comentarios sobre

las investigaciones a Gabriel Davel, Alexandra Fiorillo y Jasmina Glisovic; por su asistencia a Megan Chapman y Rafe Mazer, y por su orientación a Juan Carlos Izaguirre, Timothy Lyman y Richard Rosenberg.

Recuadro R3. Calendarios de reembolso en Armenia, Bosnia y Herzegovina, Camboya, Filipinas, Ghana y PerúEn Armenia, Filipinas, Ghana y Perú, los calendarios de reembolso deben incluir la cantidad, la fecha y el monto de los pagos. En algunos países, también se exige que los pagos se desglosen en componentes de costos detallados.

• Armenia. En el calendario de reembolso, se deben especificar la cantidad total y la lista de reembolsos de capital, intereses y otros costos.

• Bosnia y Herzegovina. En la reglamentación, se especifican los contenidos mínimos y un modelo estándar de los calendarios de reembolso (no hay una traducción disponible).

• Camboya. Los cuadros de amortización son obligatorios en todos los convenios, pero la reglamentación no establece un formato ni un contenido estandarizado.

• Filipinas. El formulario tipo del calendario de amortización incluye 1) la cantidad de cuotas y el pago total de las cuotas, desglosado en capital e intereses; 2) el monto bruto del préstamo, y 3) el saldo pendiente del capital.

• Ghana. En la declaración previa al convenio y estandarizada prevista por la ley, se incluye un calendario de reembolso con la cantidad, el monto y la fecha de los pagos.

• Perú. En los calendarios de reembolso, se deben incluir 1) la cantidad, la frecuencia y la fecha de las cuotas o los pagos que han de realizarse, desglosados en capital, intereses y prima del seguro (si corresponde); 2) el monto total que ha de pagarse (suma del capital, los intereses, las comisiones y los cargos que se trasladan al cliente); 3) la TIE, y 4) la reducción de las cuotas o el monto adeudado por pago anticipado, si está acordado.

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