ISSN 1648-2603

KAUNO TECHNOLOGIJOS UNIVERSITETAS LIETUVOS TEISĖS UNIVERSITETAS

VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS

Nr. 1

Kaunas *Technologija* 2002

Vyriausieji redaktoriai: Prof. habil. dr. Vladislavas Domarkas, Kauno technologijos universitetas Prof. habil. dr. Eduardas Jančauskas, Lietuvos teisės universitetas

Redaktorių kolegija: Prof. PhD Erik Aalbek, Aalborgo universitetas, Danija Prof. PhD Larry Bakken, Hamlino universitetas, JAV Prof. PhD Howard Balanoff, Pietryčių Teksaso valstybinis universitetas, JAV Doc. dr. Viktorija Baršauskienė, Kauno technologijos universitetas Doc. dr. Eugenijus Chlivickas, Lietuvos viešojo administravimo lavintojų asociacija Prof. habil. dr. Vladislavas Domarkas, Kauno technologijos universitetas Prof. habil. dr. Eduardas Jančauskas, Lietuvos teisės universitetas Prof. dr. Algis Krupavičius, Kauno technologijos universitetas Doc. dr. Vaidotas Laurėnas, Klaipėdos universitetas Doc. dr. Kęstutis Masiulis, Lietuvos teisės universitetas Doc. dr. Irmina Matonytė, Kauno technologijos universitetas Prof. habil. dr. Borisas Melnikas, Vilniaus Gedimino technikos universitetas Doc. dr. Jūratė Novagrockienė, Generolo Jono Žemaičio Lietuvos karo akademija Doc. dr. Jolanta Palidauskaitė, Kauno technologijos universitetas Prof. dr. Rimantas Petrauskas, Lietuvos teisės universitetas Doc. dr. Saulius Pivoras, Vytauto Didžiojo universitetas Prof. dr. Alvydas Pumputis, Lietuvos teisės universitetas Prof. habil. dr. Stasys Puškorius, Lietuvos teisės universitetas Doc. dr. Alvydas Raipa, Kauno technologijos universitetas Doc. dr. Alvydas Šakočius, Lietuvos teisės universitetas Doc. dr. Rasa Šnapštienė, Kauno technologijos universitetas Prof. habil. dr. Edvins Vanags, Latvijos universitetas, Latvija Prof. PhD Stanley Vanagunas, Arkanzaso valstybinis universitetas, JAV Doc. dr. Ramūnas Vilpišauskas, Vilniaus universitetas

Šio numerio atsakingasis redaktorius Prof. habil. dr. Vladislavas Domarkas

Interneto svetainės adresai:

http://www.ktu.lt/lt/index2_3.html http://www.ltu.lt/leidyba.html

Redakcijos adresai: KTU Socialinių mokslų fakultetas LTU Valstybinio valdymo fakultetas Viešojo administravimo katedra Viešojo administravimo katedra K.Donelaičio g. 20 Ateities g. 20 LT-3000 Kaunas LT-2057 Vilnius El. paštas: vak@smf.ktu.lt El. paštas: vak@ltu.lt Leidžiama nuo 2002 metų

Kauno technologijos universitetas, 2002 Lietuvos teisės universitetas, 2002

ISSN 1648-2603

KAUNAS UNIVERSITY OF TECHNOLOGY LAW UNIVERSITY OF LITHUANIA

PUBLIC POLICY AND ADMINISTRATION

No. 1

Kaunas *Technologija* 2002

Editors: Prof. Dr. Habil. Vladislavas Domarkas, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Habil. Eduardas Jančauskas, Law University of Lithuania

Editorial Board Prof. PhD Erik Aalbek, Aalborg University, Denmark Prof. PhD Larry Bakken, Hamline University, USA Prof. PhD Howard Balanoff, Southwest Texas State University, USA Assoc. Prof. Dr. Viktorija Baršauskienė, Kaunas University of Technology Assoc. Prof. Dr. Eugenijus Chlivickas, Lithuanian Association of Public Administration Trainers Prof. Dr. Habil. Vladislavas Domarkas, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Habil. Eduardas Jančauskas, Law University of Lithuania Prof. Dr. Algis Krupavičius, Kaunas University of Technology Assoc. Prof. Dr. Vaidotas Laurėnas, Klaipėda University Assoc. Prof. Dr. Kęstutis Masiulis, Law University of Lithuania Assoc. Prof. Dr. Irmina Matonytė, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Habil. Borisas Melnikas, Vilnius Gediminas Technical University Assoc. Prof. Dr. Jūratė Novagrockienė, General Jonas Žemaitis Military Academy of Lithuania Assoc. Prof. Dr. Jolanta Palidauskaitė, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Rimantas Petrauskas, Law University of Lithuania Assoc. Prof. Dr. Saulius Pivoras, Vytautas Magnus University Prof. Dr. Alvydas Pumputis, Law University of Lithuania Prof. Dr. Habil. Stasys Puškorius, Law University of Lithuania Assoc. Prof. Dr. Alvydas Raipa, Kaunas University of Technology Assoc. Prof. Dr. Alvydas Šakočius, Law University of Lithuania Assoc. Prof. Dr. Rasa Šnapštienė, Kaunas University of Technology Prof. Dr. Habil. Edvins Vanags, University of Latvia , Latvia Prof. PhD Stenley Vanagunas, Arkansas State University, USA Assoc. Prof. Dr. Ramūnas Vilpišauskas, Vilnius University

Editor of this issue Prof. Dr. Habil. Vladislavas Domarkas

Internet addresses: http://www.ktu.lt/lt/index2_3.html http://www.ltu.lt/leidyba.html

Editorial offices: Department of Public Administration Department of Public Administration Faculty of Social Sciences Faculty of Public Administration Kaunas University of Technology Law University of Lithuania K.Donelaičio str. 20 Ateities str. 20 LT-3000 Kaunas, Kaunas LT-2057 Vilnius E-mail: vak@smf.ktu.lt E-mail: vak@ltu.lt Published since 2002

Kaunas University of Technology, 2002 Law University of Lithuania, 2002

Gerbiamieji,

Naujojo leidinio Viešoji politika ir administravimas pasirodymas yra tinkama proga dar kartą pabrėžti, kad žmogus yra ne tik svarbiausias valstybės turtas, bet ir neišsenkanti jos prasmė ir tęstinis tikslas. Siekdama ilgalaikės sėkmės tarptautinėje arenoje, valstybė privalo labai aiškiai žinoti savo ilgalaikį tikslą, teisingai jausti pagrindinę raidos kryptį, disponuoti adekvačiais resursais arba turėti jų įsigijimo viziją. Dėl šių priežasčių valstybių institucijų vadovai turi labai gerai suprasti strateginės veiklos esmę, mokėti valdyti strateginius procesus, sugebėti parengti kokybiškus strateginius planus, kuriuos būtų nesunku adaptuoti, keičiantis situacijoms ir aplinkybėms.

Norint išlaikyti valstybės gyvybingumą ir lankstumą, reikia kažko daugiau, negu tai galima išreikšti politiniais pareiškimais, planais, biudžetais ar organizacijų schemomis. Atėjo laikas keisti vadybinės veiklos metodus. Nauji gebėjimai, atsisakymas senų vadybinių įpročių, sėkmingas naujos organizacijų kultūros kūrimas, naujas vadybinis mąstymas yra žymiai sunkiau atsirandantys dalykai, nei elementarus organizacijų struktūros tobulinimas. Tačiau tik jie sudaro prielaidas atsirasti naujo tipo vadovams, kurie savo kokybiška veikla padeda sukurti žmogui egzistavimo prasmę.

Permainos yra bene pastoviausias pasaulyje egzistuojantis procesas. Jos susijusios su santvarkų kaita, demokratijos procesais, vykstančiais mūsų visuomenėje, globaliais pokyčiais visame pasaulyje, mūsų aplinkoje, valstybės institucijų organizacinėje kultūroje, informacijos technologijose. Siekdami organizacijų efektyvumo ir sėkmės ateities neapibrėžtumų pasaulyje, mes turime sugebėti valstybės institucijų viduje sukurti pastovų poreikį ir sugebėjimą keistis. Šis leidinys taip pat yra strateginė permaina, liudijanti permainų procesų, vykstančių mūsų valstybėje, mastą ir kokybę.

Anot žymios vadybos teoretikės R.M.Kanter, permainos yra procesas, kurio metu analizuojama praeitis siekiant išsiaiškinti dabarties veiksmus, svarbius ateičiai. Manau, kad ši mintis didele dalimi galioja kaip bendroji vertybinė nuostata ir naujajam leidiniui. Nuoširdžiai linkiu sėkmės apmąstant mūsų vadybos praktiką, analizuojant ir vertinant ją moksliniu požiūriu, modeliuojant naujus efektyvesnius vadybos metodus.

Algirdas Mykolas Brazauskas, Lietuvos respublikos Ministras Pirmininkas

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

TURINYS

Proginiai pranešimai Redaktorių kolegijos žodis ……………………………………… 9

Įvadinis straipsnis

Viešoji politika ir viešasis administravimas: raida, struktūra ir sąveika …………………………………………………….…….

Alvydas RAIPA

11

Viešojo administravimo specialistų rengimo tendencijos

Viešasis administravimas akademinių programų raidos aspektu ...Vladislavas DOMARKAS

Viešosios vadybos specialistų rengimo tendencijos Jungtinėse Amerikos Valstijose …………………………………………….

Stanley VANAGUNAS

21 33

Teoriniai viešojo administravimo ir viešosios politikos aspektai

Ilgalaikė socialinės ekonominės raidos strategija: teoriniai modeliai ir sprendimų prioritetai Lietuvos sąlygomis …………..

Borisas MELNIKAS

Viešojo administravimo organizacijų valdymo ypatybės …….…Fabijonas Saulius BUTKUS

Lietuvių kalbos administracinis stilius ir bendras jo leksikos vaizdas …………………………………………………………..

Vida ŽILINSKIENĖ

39 47 51

Viešojo administravimo raidos aspektai

Kontinentinės Europos viešojo administravimo genezė ………...Vainius SMALSKYS

55

Viešojo administravimo etika

Viešojo administravimo etikos aspektai Lietuvoje ………….…..Jolanta PALIDAUSKAITĖ

Rasa DIDŽIULIENĖ

61

E-valdžios kūrimo problemos

Interneto vartojimo Lietuvos centrinės valdžios institucijose ypatybės …………………………………………………………

Rimantas PETRAUSKAS

67

Ekonominės politikos įgyvendinimo problemos

Smulkaus ir vidutinio verslo plėtros strateginės kryptys ………..Ričardas Saulius ŽUKAUSKAS

71

Knygų apžvalga Apibendrinantys požiūriai į viešąją politiką ir administravimą (naujų verstinių knygų apžvalga) ………………………………..

Alvydas RAIPA

75

Informacija Atmintinė žurnalo publikacijų autoriams …………………….… 79

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

CONTENTS

Special Reports Remarks of Editorial Board ..…………………………………… 10

Lead Article

Public Policy and Public Administration: Development, Structure and Reciprocity ……...………………………….…….

Alvydas RAIPA

11

Current Trends in the Education of Public Managers

Public Administration: An Academic Programmes Approach .....Vladislavas DOMARKAS

Current Trends in the Education of Public Managers in the United States …………………………………………………….

Stanley VANAGUNAS

21 33

Theoretical Aspects of Public Administration and Public Policy

Long-term Social Economic Development Strategy: Theoretical Models and Decisions Priorities in Lithuania ………….………..

Borisas MELNIKAS

Features of Public Administration Organization’s Management ..Fabijonas Saulius BUTKUS

The Lithuanian Language Administrative Style and its Lexis General View ……………..……………………………………..

Vida ŽILINSKIENĖ

39 47 51

Developing Public Administration

Genesis of Public Administration in Continental Europe ……….Vainius SMALSKYS

55

Ethics of Public Administration

Ethical Aspects of Lithuanian Public Administration ……....…..Jolanta PALIDAUSKAITĖ

Rasa DIDŽIULIENĖ

61

E-Government Internet Intelligence of the Lithuanian Central Government ……Rimantas PETRAUSKAS

67

Role of National Administration in Economic Affairs

Strategy of the Small and Medium-Size Business Development .Ričardas Saulius ŽUKAUSKAS

71

Book Reviews General View to Public Policy and Public Administration: Reviews of Recently Published Lithuanian Translated Books .....

Alvydas RAIPA

74

Information Notes for Contributors …………………..……………………… 80

Redaktorių kolegijos žodis

2001 m. birželio 25 d. Kauno technologijos universiteto ir Lietuvos teisės universiteto rektoriai prof. R.Bansevičiaus ir prof. A.Pumputis pasirašė šių universitetų susitarimą įsteigti mokslo žurnalą Viešoji politika ir administravimas ir organizuoti jo leidimą partneriniais pagrindais. Tuo susitarimu patvirtinta žurnalo redaktorių kolegija bei kiekvienam universitetui atstovaujantys vyriausieji redaktoriai ir numatyta žurnalą leisti periodiškai po du numerius per metus.

Pradėti leisti viešosios politikos ir viešojo administravimo krypties mokslo žurnalą skatino vis didėjanti profesionalios ir moksliškai pagrįstos viešosios politikos formavimo ir jos įgyvendinimo viešojo administravimo priemonėmis svarba valstybės gyvenime, taip pat tos krypties mokslinių tyrimų ir akademinių studijų programų plėtra. Viešojo administravimo studijų programos jau įgyvendinamos septyniose universitetinio lygio Lietuvos aukštosiose mokyklose. Be to, profesionalios ir moksliškai pagrįstos viešosios politikos formavimo ir viešojo administravimo patirties sklaida yra labai svarbi, pertvarkant Lietuvos viešojo administravimo sistemą ir stengiantis ją harmonizuoti su viešuoju administravimu Europos Sąjungos valstybėse.

Pradedamas leisti žurnalas skiriamas plačiam skaitytojų ratui, besidominčiam viešosios politikos ir viešojo administravimo problemomis, pirmiausia moksliniams ir pedagoginiams darbuotojams, valstybės tarnautojams ir viešojo administravimo magistrantams bei doktorantams. Žurnale numatomi spausdinti viešosios politikos ir viešojo administravimo teorinius ir praktinius klausimus nagrinėjantys straipsniai. Prioritetas bus teikiamas straipsniams, kuriuose akcentuojamos šiuolaikinės Lietuvos viešosios politikos formavimo ir viešojo administravimo aktualijos, tarp jų viešojo administravimo sistemos reformos eiga, Lietuvos viešojo administravimo sistemos priderinimas prie Europos Sąjungos reikalavimų ir kt. Be to, žurnale bus spausdinamos mokslinėse konferencijose diskutuotų problemų apžvalgos, viešosios politikos ir viešojo administravimo srities naujų knygų recenzijos, informacija apie naujoves bei įvykius mokslo ir studijų bei viešojo administravimo sistemos institucijose ir įstaigose.

Žurnalo Viešoji politika ir administravimas redaktorių kolegija tikisi, kad, bendradarbiaujant su būsimaisiais skaitytojais ir straipsnių autoriais, ateityje šiam žurnalui teks priderama vieta tarp kitų mokslinių žurnalų ir jis bus teigiamai vertinamas tiek akademinėje bendruomenėje, tiek ir valstybės tarnyboje.

Remarks of Editorial Board On June 25th, 2001 the Rector of Kaunas University of Technology Prof. R. Bansevičius and

Rector of Law University of Lithuania Prof. A. Pumputis have signed the resolution establishing the scientific journal "Public policy and administration" a joint initiative of the two universities. Editorial Board of the journal and the editors representing each university were appointed by this resolution. It was decided to publish the journal biannually.

The publication of this journal was initiated due to the growing importance of public policy and its implementation to the state governance, as well as the development of the research and academic studies programs in this field. At present the academic programmes of public administration education are established and functioning in seven Lithuanian universities. The dissemination of the experience in public policy formulation and implementation are important to the reorganisation of public administration system and its further development to match the administrative standards common to the public administration systems of the EU Member States

The journal targets a wide range of readers, are interested in public policy and public administration problems, especially for scholars and lecturers, public servants, and all students of public administration. The papers analysing public policy and administration theoretical and practical problems will be published in this journal. The priority will be given to the papers, emphasising the topicality of modern public policy and public administration in Lithuania, including the reform of public administration system, the adjustment of Lithuanian public administration system to the requirements of European Union and etc.

The Editorial Board will strive to make this Journal useful and interesting for public administration practitioners and academics alike.

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

Viešoji politika ir viešasis administravimas: raida, struktūra ir sąveika

Alvydas Raipa

Kauno technologijos universitetas K.Donelaičio g. 20, LT-3000 Kaunas

Straipsnyje pateikiama šiuolaikinė viešosios politikos ir viešojo administravimo samprata ir aptariama viešosios politikos ir viešojo administravimo sąveika bei dabartinių socialinių pokyčių sąlygotos raidos tendencijos. Akcentuojama administravimo politinio konteksto, viešųjų projektų ir programų valdymo modernizavimo, demokratinių procesų plėtros svarba šiuolaikiniame viešajame administravime. Analizuojamos naujos valdymo ir administravimo sistemos bei modeliai, aptariami nauji iššūkiai vadybos ir administravimo filosofijai, viešosios politikos programų ir projektų rengėjams.

Raktažodžiai: viešoji politika, viešasis administravimas. Keywords: public policy, public administration.

Įvadas Viešosios politikos ir viešojo administravimo raidos ir

modelių analizė yra pradiniai taškai, numatant viešosios politikos ir viešojo administravimo teorinius tyrimus, formuluojant viešosios politikos ir administruojant viešo-sios politikos praktinį įgyvendinimą. Viešosios politikos ir viešojo administravimo tolesniam konceptualizavimui skirti teoriniai ir metodologiniai tyrimai turėtų padėti įsitvirtinti šioms sąlyginai naujoms ir Lietuvoje nepa-siekusioms pakankamo teorinio lygmens ir praktinio išsi-vystymo mokslo šakoms. Todėl šio straipsnio tikslas – ap-žvelgti modernių valstybių viešosios politikos formavimo ir jos įgyvendinimo, taip pat viešojo administravimo ir viešosios politikos sąveiką.

Viešoji politika ir jos struktūra Viešoji politika dažniausiai apibūdinama kaip vals-

tybės valios išraiška valdžios veikla ir tos veiklos priežas-tys, sprendimų priėmimo ir jų įgyvendinimo motyvacija. Kitais žodžiais tariant, terminas viešoji politika dažniausiai vartojamas apibūdinant valdžios institucijų, oficialių asme-nų elgseną, veiksmus, veiklos kurso pasirinkimą ir praktinį jo įgyvendinimą politikos procese. Viešosios politikos akademinės studijos suprantamos kaip galimybė fiksuoti, aprašyti, analizuoti, vertinti politikos procesą, jį sąlygo-jančius faktorius ir politinius veiksmus.

Darinys viešoji politika nėra naujas, nors oficialiai jis pradėtas vartoti tik XX a. septintojo dešimtmečio pabai-goje, kada viešosios politikos funkcijos, metodai ir proce-dūros buvo pripažintos daugelyje šalių, o pati viešoji poli-tika kaip veiklos struktūra tapo gana savarankiška, institu-cionalizuota. Senųjų laikų mąstytojai politinės filosofijos traktatuose dažniausiai išskirdavo valdžios vykdomą politiką, ją formuojančias jėgas ir jų poveikį visuomenės raidai. Aristotelis politikos terminą – politea – tapatino su piliečiais ir miesto-valstybės valdymo struktūra bei funkcijomis. Kai kurie šių laikų autoriai, analizuodami

viešosios politikos turinį, akcentuoja viešosios valdžios pagrindus – moralumą, sugebėjimus, išsilavinimą, moty-vus, kaštus ir pan. [1, p.12-14].

Etimologiškai viešosios politikos terminas į šiuolai-kines kalbas evoliucionavo iš senosios graikų kalbos. Tai rodo, kad viešoji politika kaip definicija ir kaip praktika turi ilgą bei turtingą istorinę praeitį: nuo seno ji dažniausiai siejama su administracinės valdžios vadovavimu viešie-siems reikalams. Viešosios politikos sampratos raida visa-da buvo siejama nuo civilizacijos plėtra, kadangi istoriniai pokyčiai reikalavo sistemingų, racionalesnių valstybės valdymo, komercinės veiklos ir gamybos organizavimo, planavimo, koordinavimo ir biurokratinės kontrolės būdų [2, p.30-31].

Anglų kalboje viešosios politikos sąvokos kilmė sie-jama su definicijomis policy ir politics. Kitos šiuolaikinės kalbos (rusų, vokiečių) turi tik vieną terminą (politik, politika), reiškiantį iš esmės tą patį, ką anglų kalboje reiškia policy ir politics [3, p.33-34].

Analizuojant viešąją politiką, dėmesys dažniau kon-centruojamas ne į pačią viešąją politiką, bet į valdžios ir valdymo institucijas, politinę elgseną ir procesus, viešosios politikos fazes ir procedūras, susietas su politikos veiks-mais, sprendimų priėmimu bei politikos įgyvendinimu. Viešoji politika dažniausiai suprantama kaip valdžios pastangos reguliuoti visuomenėje kylančius konfliktus tarp interesų grupių, skirstyti materialias ir simbolines vertybes bei paslaugas, fiskalinės politikos svertais reguliuoti biu-džetą ir pinigų srautus. Viešoji politika – tai tarsi atsakas į visuomenės grupių poreikius, reikalavimus, interesus, skundus, prašymus, susijusius su valdžios institucijų, jų biurokratinio personalo veikla.

Viešosios politikos turinį ir veiklos kryptis geriausiai išreiškia priimami sprendimai. Sprendimai savo ruožtu daro įtaką teisėkūrai, potvarkiams, administracinio regu-liavimo taisyklėms. Todėl viešosios politikos pajėgumą žymia dalimi lemia sprendimų rengimas ir jų įgyvendini-mas, kadangi viešoji politika dažniau suvokiama pagal tai,

__________________________________________________________________________________________________ Alvydas Raipa – Kauno technologijos universiteto Viešojo administravimo katedros docentas, socialinių mokslų daktaras. El. paštas: alvydasraipa@takas.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2001 m. birželio 25 d.

11

ką valdžios institucijos atlieka, o ne pagal tai, ką yra numa-čiusios ar ruošiasi atlikti. Bet kokio įstatymo priėmimas ir pakeitimas pats savaime dar negarantuoja įstatymo įgyvendinimo sėkmės ir sparčių pokyčių vienoje ar kitoje viešojo sektoriaus sferoje [4, p.46-49].

Viešoji politika gali būti pozityvi arba negatyvi. Nega-tyvioji jos forma pasireiškia tada, kai valdžios institucijos yra nepakankamai aktyvios ir būtiniems politiniams spren-dimams neužtenka reguliavimo taisyklių, nutarimų ar aktų. Pozityvi viešoji politika remiasi teisėkūra, įstatymų auto-ritetu. Tada viešosios institucijos turi autoritetą, verčiantį piliečius ir organizacijas tinkamai elgtis ir veikti, tam nau-dojant įstatymų galią ir netgi prievartos priemones. Tokiu būdu viešoji politika gali reguliuoti valdžios struktūrų elgseną, siekiant įgyvendinti valstybės valia priimtus sprendimus.

Šiuolaikinėse valstybėse apie 30 proc. bendrojo nacio-nalinio produkto sukuriama viešajame sektoriuje, teikiant visuomenei prekes ir viešąsias paslaugas. Paprastai viešoji politika gali būti koncentruojama reguliuoti įvairias tos veikos sferas – šalies gynybą, energetiką, aplinkosaugą, užsienio reikalus, švietimą, sveikatos apsaugą, teisėtvarką, regionų raidą ir miestų plėtrą, infliacijos ir darbo jėgos problemas, demografinius pokyčius reguliuoti ir kt. Nors viešąją politiką rengia ir vykdo valdžios institucijos, tačiau jos procesams įtaką daro ir nevalstybinės institucijos.

Viešoji politika privalo turėti strateginę, pagrindinę veiklos kryptį. Tačiau modernioje visuomenėje viešosios politikos būsena yra nuolat besikeičianti ir kartais galimi atsitiktiniai ar netikėti jos pokyčiai. Kintanti politinė aplin-ka reikalauja lanksčių politinės strategijos įgyvendinimo formų ir metodų įvairovės.

Viešoji politika gali būti įvairiai klasifikuojama: pagal tikslus, vykdymo formas ir kitus požymius. Kai kurie auto-riai politiką skirsto į savarankišką ir procedūrinę. Savaran-kiška viešoji politika – tai valstybės institucijų veikla, kai tos institucijos gali savarankiškai atlikti su politikos įgyvendinimu susijusias funkcijas, pavyzdžiui, tiesiogiai paskirstyti lėšas interesų grupėms, nustatyti kainas ir kt. Procedūrinei politikai priskiriami daugiau organizaciniai viešosios politikos dalykai, tokie kaip atsakomybės paskirstymas, politikos taisyklių ir normų parengimas ir jų laikymasis.

Pagal įtakos visuomenei lygmenį išskiriamos paskirs-tymo, reguliavimo, susireguliavimo bei perskirstymo poli-tikos rūšys. Paskirstymo politikos esmę sudaro paslaugų ir paramos įvairioms grupėms išdėstymas, skirstant viešuo-sius fondus. Reguliavimo politika suprantama kaip tam tikri apribojimai, limitai, taisyklės individų ar jų grupių elgsenai. Susireguliavimo politika yra panaši į reguliavimo politiką tuo, kad ji taip pat draudžia ir reguliuoja kai kuriuos procesus. Priešingai nei reguliavimo politika, susireguliavimo politika yra pačių reguliuojamų grupių remiama, nes ji proteguoja tų grupių interesus. Perskirs-tymo politiką sudaro valdžios parengtos priemonės, pade-dančios pakeisti pajamų, laisvių, vertybių išdėstymą tarp visuomenės grupių [15, p.2-4].

Viešoji politika gali būti apibūdinama ir kaip materiali, ir kaip simbolinė. Materiali politika tos politikos vartoto-jams dažniau suteikia tam tikrų materialinių išteklių, naudos ar valdžios. Simbolinė politika nedisponuoja ištek-liais, todėl ji dažniausiai patraukia visuomenę ilgai

puoselėjamomis bendražmogiškomis vertybėmis, idėjomis ir nuostatomis.

Viešoji politika gali spręsti visuomenės narių problemas kolektyviai ir individualiai. Kai kurių paslaugų, sakysim, nacionalinės gynybos organizavimas neįmanomas kaip individuali paslauga. Individualus aprūpinimas daž-niausiai yra padalytas įvairioms grupėms, bendruomenėms ir individams. Viešoji politika gali daugiau ar mažiau išreikšti pagrindines politines doktrinas – konservatyvizmą ir liberalizmą. Liberali viešoji politika šiek tiek dažniau inicijuoja socialinių ir ekonominių santykių reguliavimo bei socialinės gerovės programų skatinimo priemones, o konservatyvi politika paprastai ieško evoliucinių politikos keitimo priemonių ir adoruoja laipsnišką, lėtą raidą bei pasikeitimus. Konservatyvios ir liberalinės krypties poli-tikos pozicijos dažniausiai nėra itin skirtingos ir remiasi dialogu bei konsensusu.

Vertinant viešąją politiką kaip tikslingą valdžios insti-tucijų, interesų grupių ir atskirų asmenų veiklą sprendžiant visuomenei aktualias problemas, pasirenkant galimas alter-natyvas, priimant ir įgyvendinant sprendimus, svarbu deta-liai analizuoti ir suprasti politikos proceso struktūrą. Poli-tikos mokslų specialistai, bandydami struktūrizuoti poli-tikos procesą, kaip atskaitos tašką dažnai pasirenka poli-tines sistemas ir, konstruodami politikos schemas bei mo-delius, išskiria įvairias reikalingas politikos dimensijas bei lygmenis.

Suprasti viešosios politikos struktūrą būtina, siekiant koordinuoti interesų grupių veiksmus, valdant ir skirstant resursus, tobulinant sprendimų rengimą, viešųjų projektų ir programų įgyvendinimą. Viešosios politikos specialistai paprastai išskiria 1 lentelėje nurodytus viešosios politikos struktūros elementus.

1 lentelė. Viešosios politikos elementai

1. Vertybių paskirstymas 2. Netiesioginės vertybės 3. Resursų perdislokavimas 4. Poveikis, gautas tiesioginių išlaidų dėka 5. Papildomos išlaidos realizuojant viešąsias

programas 6. Nauda, gauta apribojimų, licencijų, reguliavimų

dėka 7. Simbolinės išlaidos viešojoje politikoje 8. Piliečių dalyvavimas 9. Nesėkmės viešojoje politikoje Vienas svarbiausių viešosios politikos elementų yra

materialinių vertybių paskirstymas konkretiems viešie-siems tikslams įgyvendinti. Valdžia dažniausiai nustato galimybes, prekių, paslaugų prioritetus, teikiančius tiesio-ginę naudą visuomenei. Niekas kitas negali priimti spren-dimų leisti naudoti minėtus resursus vienai ar kitai visuo-menės grupei. Politikos specialistai dažniau domisi, kaip racionaliai ši tiesioginė nauda paskirstoma visuomenei (pagal piliečių lytį, priklausymą interesų grupėms, ekonominę padėtį, gyvenamąją vietą ir kt.), nesvarbu, ar tai būtų valstybinis mokslo finansavimas, ar savivaldybių veikla, ar viešojo įdarbinimo galimybės, ar kt.

Daugelis paminėtų veiklos sričių taip pat generuoja naujas vertybes, naudas, kurias dažnai sunkiau identifi-

12

kuoti empiriškai, tačiau jos yra gana pakankamai reikšmingi viešosios politikos rezultatai. Šis antrasis viešosios politikos struktūrinis elementas gali būti apibūdinamas kaip tam tikros netiesioginės vertybės, sąlygojamos pirmojo viešosios politikos elemento ir pasireiškiančios kaip netiesioginė nauda, šalutiniai poveikiai, faktai ar produktai, atsirandantys dėl viešosios politikos sprendimų. Netiesioginė nauda gali padėti gerinti sprendimų priėmimų kokybę, demokratinių santykių plėtrą, daryti įtaką viešųjų institucijų veiklos produktyvumui, kultūrinių galimybių sklaidai.

Septintasis politikos elementas apibūdina simbolinių skirstymų išlaidas bei gaunamą vertę ir yra susijęs su tokiomis definicijomis kaip religija, ideologija, demokra-tija. Simboliniai skirstymai atspindi esminius požiūrio į materialinės naudos paskirstymą skirtumus ir labiau tikė-tini esant stabiliai politinei, ekonominei ir socialinei situ-acijai.

Aštuntasis viešosios politikos elementas apima vertę, atsirandančių piliečiams įsitraukiant į politikos procesą ir pasirenkant parametrus bei galimybę gerinti savo socia-lines ir ekonomines pozicijas, tiek pat svarbias kaip ir dalyvavimas priimant sprendimus. Dalyvavimo politikoje būdų ir priemonių pasirinkimas padeda individui išreikšti savo reikmes, siekti jų įgyvendinimo ir užsitikrinti norimą socialinį statusą. Tiesa, piliečių dalyvavimo kaina dažnai būna per didelė net ir modernios visuomenės nariams: savidisciplinos reikalavimų kartais neišlaiko ir patyrę politikos dalyviai, ir atsiranda „specifinių politinių nesėk-mių“ kategorija – devintasis viešosios politikos elementas [5, p.12-15].

Trečiasis viešosios politikos elementas apima vadina-muosius valdžios institucijų transferinius sprendimus. Tai yra sprendimai, nukreipti į kurios nors visuomenės grupės poreikių subsidijavimą, perkeliant resursus iš vienos interesų grupės kitai, kuriai tuo metu subsidijavimas labiau reikalingas. Subsidijavimo politikos valdymo teorija ir metodologija nėra pakankamo lygmens, nes daugelio šalių vyriausybių subsidijavimo politika labai įvairi ir dažnai sunkiai valdoma ir prognozuojama. Dažniausiai subsidijos tik paskirstomos, o jų naudojimą administruoja patys vartotojai, naudojantys jas savo nuožiūra. Politikos mokslų atstovai, analizuodami transferinius viešosios politikos sprendimus, linkę dėmesį sutelkti daugiau į politinio vadovavimo ir elgsenos tyrimus bei atskirų viešųjų subsidijų efektyvaus panaudojimo modeliavimą.

Politikos proceso struktūrizavimas padeda suprasti vie-šosios politikos elementų tarpusavio ryšius, jų reikšmę bendrame politikos kontekste. Jungiant atskirus politikos elementus, siekiama galimybės nuodugniau ir tiksliau suprasti atskirų individų, grupių ir politinės sistemos santykius. Tai padeda ieškoti politinės pusiausvyros ir įvairių interesų suderinimo. Ketvirtasis politikos dėmuo apima tiesioginių išlaidų

dėka gautą naudą, efektą ar poveikį. Paprastai tiesioginių išlaidų išraiška yra piniginė. Jos atspindi fiskalinės poli-tikos mokesčių sistemos galimybes bei struktūrą ir pri-klauso nuo ekonominių, socialinių ir geopolitinių veiksnių, nors kartais šių išlaidų išraiška ne vien piniginė.

Bandant preciziškai apibūdinti viešąją politiką, ją reikia apibrėžti kaip organizuotą tikslų ir programų pa-rengimą ir racionalų jų įgyvendinimą, sprendžiant visuo-menės problemas. Daugelis visuomenės narių suteikia viešajai politikai atsakomybę už socialinių ir ekonominių problemų identifikavimą, jų sprendimo strategijos paieškas ir įstatyminį pagrindimą. Tačiau šiuolaikinėje visuomenėje esama neatitikimo tarp piliečių viešosios politikos proceso sampratos ir viešosios politikos rengimo ir įgyvendinimo realijų.

Penktasis viešosios politikos elementas leidžia susi-daryti vaizdą apie netiesioginių, neesminių išlaidų modelį, kurį sąlygoja valdžios institucijose užprogramuotas tiesio-ginės naudos siekimas, realizuojant stambias viešąsias pro-gramas ir projektus, kada atsiranda tam tikras diskomfortas struktūroms ir piliečiams, tiesiogiai nesusietiems su minėtomis programomis ir projektais. Šios papildomos išlaidos ir nuostoliai retai būna išanalizuoti ir įvertinti, nes tiek visuomenė, tiek specialistai dažnai ignoruoja išsamią apskaitą, bijodami viešųjų projektų sąmatų „išpūtimo“, tuo tarsi nurašydami minėtas problemas į neišvengiamus nuostolius, nors ir veikiančius tiesioginės naudos dydį, tačiau sunkiai įmanomus suskaičiuoti.

Pirma, nemaža dalis visuomenės narių yra įsitikinę, kad valdžia turi aiškiai apibrėžtą, naudingą politiką, numa-tančią esminių visuomenės problemų sprendimo kryptis ir priemones. Antra, visuomenėje priimta manyti, kad viešo-sios politikos uždaviniai ir sprendimo būdai pasirenkami racionaliai mąstančių politinių lyderių ir politinių partijų vadovų. Todėl visa, kas daroma sprendžiant visuomenės problemas, dažnai adresuojama viešajai politikai, nors neretai problemos sprendžiasi stichiškai, visai neįtakojant arba net priešinantis politikos dalyviams. Trečia, dažnai pervertinamas visuomenės, piliečių organizacijų, indivi-dualių asmenų sugebėjimas suprasti, priimti ir paremti valdžios institucijų proteguojamus politinius sprendimus, programas ir projektus. Ketvirta, itin dažnas teiginys, kad viena ar kita viešoji politika yra visuotinai priimtina ir remiama. Tačiau jos įvaizdis, sėkmingai formuojamas, įsikišus viešosios politikos reklamai, kartais pralenkia pačią viešosios politikos esmę [6, p.357].

Šeštasis politikos komponentas – tai nauda, kurią visuomenės nariai gauna iš apribojimų, licencijų, draudimų, kontrolės taisyklių, turinčių vieną tikslą – siekti potencialaus naudingumo, gamybos ir vartotojų interesų suderinimo, išlaidų sumažinimo optimizavimo. Tačiau rinkos reguliavimo metodų ar modelių, bandančių suderinti įvairių struktūrų ar grupių interesus, bei kontrolės mechanizmų dažnai nepakanka, kad ta veikla būtų efektyvi. Todėl valstybinio reguliavimo teoriniai ir metodologiniai aspektai iki šiol yra mokslininkų dėmesio centre. Daugeliu atvejų sunku tikėtis, kad būtų įgyvendinama

„švari“, „išgryninta“ ir „apibrėžta“ viešoji politika. Prak-tiškai dažniau susiduriama su politiniais ketinimais bei „tam tikromis aplinkybėmis“, skatinančiomis arba, at-virkščiai, trukdančiomis priimti ir realizuoti sprendimus, siekiant vienų ar kitų politinių tikslų, dažnai neturint laiko ilgai svarstyti ir pagrįsti racionalius sprendimus.

Minėtos šešios viešosios politikos dedamosios atspindi išlaidų ir sukuriamų vertybių vertės priežastingumą, t.y. bazinius politinio proceso aspektus. Politikai dažnai prie-šinasi materialinės vertės sureikšminimui ir iškelia socia-linių reiškinių prioritetines vertybes – savigarbą, kilnumą, sąžiningumą.

13

Viešasis administravimas: raidos tendencijos ir kryptys

Viešoji politika dažniausiai suprantama kaip valstybės valios išraiška, o viešasis administravimas yra vis sudėtin-gėjanti tos valios įgyvendinimo sistema, apimanti ir vei-kianti didelę visuomenės dalį. Viešojo sektoriaus veiklos plėtra ir modernizavimas yra vienas iš žymiausių pasku-tinių dešimtmečių socialinių fenomenų, tapusių moksli-ninkų ir praktikų diskusijų objektu. Viešasis administra-vimas yra visoms šalims ir valdymo formoms būdinga veikla, tačiau įvairių šalių viešojo administravimo struktūra ir procesai yra skirtingi, kadangi yra įtakojami įvairių socialinių, ekonominių faktorių, specifinių politinių jėgų, interesų ir t.t.

Terminas administravimas dažniausiai suprantamas kaip priemonės organizuoti, sutelkti žmogiškuosius ir materialinius bei finansinius išteklius, siekiant įgyvendinti valstybės valią ir politinius sprendimus, įvairių socialinių grupių interesams tenkinti. Sunkiau yra apibūdinti terminą viešasis, kuris dažniausiai siejamas su bendruomene, visuomene, viešosiomis institucijomis, jų biurokratiniu personalu. Kartu, terminas viešasis reiškia administravimo proceso atvirumą žinioms, kontrolei, analizei, vertinimui. Terminas viešasis administravimas yra vartojamas ir platesne prasme: kaip tam tikra atsakomybės rūšis, kurią turi įvairių lygių viešosios institucijos, vykdančios įvairias funkcijas – planavimą, organizavimą, vadovavimą, koordi-navimą, veiklos kontrolę.

Viešasis administravimas atsirado kartu su organizuo-tos visuomenės – valstybės pradžia, atskirų socialinių gru-pių, vykdančių valdymo-administravimo funkcijos, atsira-dimu. Šiuolaikinio viešojo administravimo ištakomis reikė-tų laikyti Europos centralizuotų valstybių atsiradimą ir raidą. Centralizuotai valdžiai stiprėjant, reikėjo kvalifikuo-to administratorių korpuso, sugebančio realizuoti valdovų politinius ketinimus, rinkti mokesčius, organizuoti kariuo-menę, tvarkyti ekonomiką ir amatus..

XVII-XVIII amžiams buvo būdingas vadinamasis prūsiškasis kameralizmas – valdymo būdas su aukšta cen-tralizacija, globėjiška merkantilinės ekonomikos valstybe, plečiančia valstybės tarnautojų universitetinį rengimą, akcentuojant politikos, administravimo, viešųjų finansų, ekonomikos, žemės ir miškų valdymo sritis.

XVIII a. Prancūzijoje imta daugiau dėmesio skirti nacionalinėms profesinėms studijoms viešosios tarnybos specialistams rengti. Po Prancūzų Revoliucijos valstybė įsipareigojo ginti iš piliečių gautas teises, subalansuoti jas su ekonominėmis galimybėmis ir įstatymais, papročiais bei tradicijomis. Tai reikalavo tobulinti valstybės tarnautojų pasirengimą, ruošti teisiškai orientuotą biurokratiją, suge-bančią veikti nepriklausomai nuo besikeičiančių vyriau-sybių ir valdymo formų. Toks teisinis požiūris į valstybę ir biurokratiją paplito visoje Vakarų Europoje ir yra žinomas kaip teisinis viešojo administravimo metodas, kada akcen-tuojama įstatymų leidimo funkcijų, valstybinio regulia-vimo užtikrinimo svarba viešųjų institucijų veikloje.

Didžiojoje Britanijoje valdžios institucijų veiklai šimtmečius vadovavo neturintys griežtos specializacijos, tačiau išsilavinę džentelmenai, ir tik XIX a. pabaigoje administratorių daugumą jau sudarė išeiviai iš verslo, komercijos sluoksnių. XX a. septintame dešimtmetyje ten

įvyko pokyčiai, sudarę sąlygas universaliems administrato-riams rengti.

JAV viešojo administravimo teorijos raidą veikė fede-ralinė sistema, griežtas teisėkūros ir vykdomosios valdžios atskyrimas, dvipartinė sistema ir kitos šios šalies valdymo ypatybės. XX a. JAV formavosi itin specializuota ir profe-sionali viešojo administravimo sistema, viešojoje tarnyboje įtvirtinusi specialistus-administratorius [7; p.4-8].

Dažnai diskutuojama, kuris viešojo administravimo, valstybės tarnybos modelis yra efektyviausias, kuris tinkamiausias vienoje ar kitoje valstybėje, ir bandoma suprasti, kurie teoriniai postulatai ir paradigmos gali tapti baziniai, t.y. pradiniai, plėtojant viešojo administravimo srities mokslinius tyrimus ir tobulinant viešojo admi-nistravimo praktiką. Visa tai sąlygojama nepakankamo viešojo administravimo kaip savarankiškos mokslo šakos išsivystymo.

Siekiant išskirti viešojo administravimo problemas, jį reikia nuodugniau pažinti ir konceptualizuoti, t.y. suvokti jį kaip šiuolaikinio valstybės valdymo, veiklos funkcijų, metodų ir procedūrų sistemą, įsisavinti tyrimo logiką. Visa tai sąlygoja tolesnę teorinę plėtotę, tiesiogiai veikiančią sprendimų rengimą bei įgyvendinimą, viešojo sektoriaus veiklos efektyvumą, kontrolės ir vertinimo galimybes bei viešųjų institucijų strategines perspektyvas.

Esminėmis šiuolaikinio viešojo administravimo plėtros kryptimis laikytinos:

• viešųjų institucijų pastangos siekiant efektyvumo; • viešųjų institucijų santykis su demokratinėmis

vertybėmis ir tradicijomis; • inovacijos ir modernizavimo tendencijos

viešajame sektoriuje. Nuo viešųjų institucijų sugebėjimo planuoti, efektyviai

parengti ir priimti sprendimus, koordinuoti jų įgyvendini-mą, sutelkiant išteklius, priklauso šalies ekonominė padė-tis, įvaizdis, galimybės naudotis pasaulio politinių ir finan-sinių institucijų parama.

D.Osborne ir T.Geabler [8, p.260-264] efektyvesnės viešųjų institucijų veiklos galimybes įžvelgia sistemingai pertvarkant viešojo sektoriaus valdymą. Tačiau reformos kryptis formuojantys politikai, kopijuodami užsienio šalių patirtį, dažnai pasirenka neteisingus sprendimus. Be to, kartais neskiriama pakankamai lėšų valdymo procesams pertvarkyti ir dėmesio viešosioms programoms koordinuoti bei ignoruojama procedūrinių elementų ir viešumo svarba.

Viešojo administravimo efektyvumas dažniausiai su-prantamas kaip efektyvi viešoji politika, racionalus resursų panaudojimas, pozityvios organizacijos filosofijos ir orga-nizacinės kultūros įtvirtinimas. Efektyvumas viešajame sektoriuje yra sudėtinė problema, reikalaujanti komplek-siškų sprendimų, teikiant viešąsias paslaugas. Sėkmingai veikiančios viešosios institucijos tobulina mišrius veiklos metodus, ieško papildomų galimybių, integruojant vadybos ir administravimo technologijas, naudoja kokybės vadybos principus bei kontrolės ir vertinimo sistemas vadybai tobu-linti. Viešosios organizacijos siekia sistemingai motyvuoti darbuotojus, diegti naujas technologijas, tobulinti išteklių valdymą bei geriau derinti viešųjų institucijų ir privačių struktūrų interesus.

Teoretikai dažniausiai išskiria informacines, socia-lines, technologines ir vadybines efektyvumo elementų

14

grupes. Jas analizuojant, galima išskirti keturias įtaką darančių faktorių kategorijas:

• visų rūšių veiklą, visų pirma motyvacinę (perso-nalo lavinimą, konkurencijos plėtrą), skatinančią administratorių veiklos efektyvumą; • dydžiai ar faktoriai, kurie negali greitai keistis:

visų pirma efektyvumo poreikiai, kultūriniai skir-tumai, nacionaliniai prioritetai, viešojo adminis-travimo erdvė;

• paramą vartotojams – piliečiams, siekiantiems ko-kybės;

• paramą administravimo kultūrai, apimančiai minė-tus tikslus; • problemos (pvz., efektyvumo nesuvokimas, biuro-

kratinė patologija, silpna vadyba ar stereotipinis didelių organizacijų nelankstumas) ar kliūtys efek-tyvumui siekti, kurios turi būti šalinamos šiuolai-kinėmis efektyvumo didinimo programomis;

• grįžtamojo ryšio taikymą, siekiant sistemingai at-likti veiklos monitoringą bei vertinti rezultatus [14, p.348-349].

Siekiant tiksliau apibrėžti viešojo sektoriaus moderni-zavimo esmę ir strategines to modernizavimo galimybes, vartojamos įvairios sąvokos ir terminai. Sąvokos naujasis viešasis administravimas, jo tobulinimo paieškos, kokybės vadyba, organizacinis efektyvumas, viešojo sektoriaus pro-duktyvumas ir kt. akcentuoja skirtingais metodais įgyven-dinamus to proceso aspektus. Daugelyje publikacijų esama bandymų išskirti bendrus, standartizuotus modernizavimo kriterijus, kurie dažniausiai apibūdinami kaip siekis:

• galimybės ir pozityvūs efektyvumo didinimo metodai, įvertinant informacijos srautus, valdymą ir skirstymą, vadybininkų ir darbuotojų santykius, technologijų sklaidą organizacijos struktūrose, veiklos sistemas ir kontrolę;

• veikla ar specifinės programos, apimant motyva-cijų stimulus, lokalinį technologijų taikymą, vady-bininkų ir kitų darbuotojų mokymą bei lavinimą ir kt. [10, p.78-79]. • pasirinktiti griežtesnius veiklos vertinimo (matavi-

mo) kriterijus, padedančius didinti atsakomybę už viešojo biudžeto naudojimą;

Siekiant efektyvumo, viešajame sektoriuje galimi įvairūs metodai ir technika: kokybės ciklai ir valdymas, darbo sąlygų ir sutarčių sistemų tobulinimas ir kt. Tas priemones viešojo administravimo problemas tiriantys specialistai dažniausiai skirsto į tris grupes:

• didinti lankstumą (organizacijos, politikos, strate-gijos), nes nemažai viešojo sektoriaus problemų tik iš dalies prognozuojamos, ir jų sprendimas su-dėtingėja; • veiklos proceso pasikeitimai;

• pasiekti administracinių sistemų ir valdžios insti-tucijų visiško veiklos legitimumo;

• darbuotojų elgsenos pasikeitimai; • vadybos proceso pasikeitimai [11, p.107-108].

• atsižvelgti į augančią politinę įtaka administraci-nių sistemų ir institucijų veiklai; Aišku, kad viešosios programos, projektai ir viešosios

politikos administravimas yra efektyvūs, jeigu jų rezultatai atitinka lauktus, t.y. jei jų poreikis visuomenei ar proble-moms spręsti atitinka investicijas, pastangas bei išteklius ir realiai veikia kurią nors interesų grupę. Programa yra efektyvi, jei pasitvirtina ją esant teisingą, vertinant iš visuomenės pozicijų. Politikos ir programų administravimo efektyvumo įvertinimas yra daugiau praktinė veikla, kurią indikuoti gali audito–vertinimo institucijos, ekspertai ir, žinoma, piliečių grupės [11, p.304-309].

• įtvirtinti administracinių struktūrų personalo lū-kesčius, modernizuojant viešąjį sektorių [15, p.64-69].

Viešojo sektoriaus modernizavimas gali remtis „griežta“ strategija, paremta tiksliais organizacinės struk-tūros ir finansiniais aspektais bei kontrolės sistemomis, arba „švelnia“ strategija, apimančia daugiau kultūrinius ir personalo požiūrius bei aspektus. Modernizacijos strategijų įvairovę gali lemti ir viešojo administravimo sistemų bei organizacijų mikro-mezo- ir makro-lygiai [16, p. 45-48].

Vienas būdingiausių viešojo sektoriaus veiklos bruožų yra sistemingas dėmesys institucijų veiklos modernizavi-mui. Viešojo administravimo literatūra dažniausiai išsis-kiria ir analizuoja viešojo sektoriaus modernizavimą kaip visiškai konkretų kelią, pateikdama modernizavimo kryptis kaip būdingų bruožų ar reikalingų priemonių bei metodų rinkinį. Lyginamoji šių „kataloginių“ priemonių analizė rodo jų pranašumą, leidžia susidaryti jų įgyvendinimo įspūdį [3, p.3-5]. Iš esmės viešojo sektoriaus modernizavi-mo idėjoms dažniausiai būdingos antibiurokratiškos (anti-veberinės) nuostatos. Pasak jų, viešojo sektoriaus moderni-zavimas reikalauja globalinių viešųjų organizacijų sampra-tos pasikeitimų.

Šiuolaikinę viešojo administravimo raidą lemia atskirų visuomenės struktūrinių dalių socialiniai pokyčiai ir glo-balizacijos procesai. Atsiranda naujų valdymo ir admi-nistravimo sistemų, naujų atsakomybės formų, kurias išreiškia modernios ir postmodernios viešojo administra-vimo raidos tendencijos bei jas atitinkantys turinio poky-čiai. Pokyčių tempas generuoja naujas užduotis vadybos ir administravimo ideologijai, viešųjų programų rengėjams ir administratoriams, reikalauja peržiūrėti kai kurias, atrodo, nepajudinamas, klasikinėmis laikomas administravimo ideologijas, biurokratinio personalo profesionalizacijos ir kitas vertybes. Be to, modernių šalių piliečiai reikalauja tobulesnių valstybinio reguliavimo metodų, jų derinimo su piliečių atstovavimu ir dalyvavimu priimant sprendimus, rengiant ir įgyvendinant viešąsias programas ir projektus.

Į veiklos rezultatus orientuota administracinė elgsena turi pakeisti į taisykles ir reguliavimus orientuotą elgseną. Biurokratinę kontrolę turi pakeisti naujos postbiurokra-tinės kontrolės formos, orientuotos į decentralizavimą, finansinių barjerų mažinimą, naujų formų biudžetą, kontaktų su administratoriais išplėtimą ir administratorių bei programų vadybininkų atsakomybės išplėtimą ir kompleksinį vadovavimą. T.y. ta administracinė elgsena apima:

Modernios visuomenės piliečiai vis atsargiau vertina klasikinio valstybės institucijų veiklos biurokratizavimo būtinumą, tačiau ilgamečių biurokratinio valdymo tendencijų pokyčių galimybės vertinamos taip pat gana rezervuotai, dažniau orientuojamasi į viešųjų institucijų

15

veiklos evoliucinį debiurokratizavimą. Net ir kai kuriose šalyse, kur politinės pastangos buvo itin stipriai nukreiptos į valstybės ekonomikos sektoriaus augimą, esant stiprioms biurokratinėms sistemoms (Kuba, Kinija), pastaraisiais metais buvo imtasi ganėtinai efektingų debiurokratizavimo priemonių [18, p.88-114].

Kita priežastis, sąlygojanti vis sudėtingesnių viešojo administravimo procesų atsiradimą, – tai augantis admi-nistravimo kompleksiškumas. Viešosios organizacijos vis glaudžiau susyja su privačiomis struktūromis, piliečiai vis dažniau gali konstatuoti viešojo sektoriaus veiklos aktyvė-jimą, esant privataus sektoriaus struktūrų aktyviai pozici-jai. Antra vertus, nepaisant kompleksiškos, multiorganiza-cinės politikos rengiant ir įgyvendinant viešąsias progra-mas, sisteminis viešasis administravimas apima ir tik vienai ar kitai viešajai organizacijai būdingas atskiras programas ar projektus [19, p.211-224].

Decentralizacijos, arba centrinės valdžios įgaliojimų perdavimas regionams, ne visada garantuoja administravi-mo efektyvumą, kadangi atsiranda sunkumų perdislokuoti nacionalinės politikos valdymo funkcijas ir sukurti įvairaus lygmens subnacionalines institucijas bei perduoti įvairių rūšių valdymo ir administravimo funkcijas subnacionali-niams subjektams. Tai dažnai sukelia antidemokratines regionalizmo nuostatas, mažumų ignoravimą, „išplauna“ administracinės atsakomybės sampratos realizavimą prak-tikoje, sukelia projektų finansavimo problemų, neleidžia įtvirtinti viešojo administravimo sistemos atvirumo. Decentralizuotoje valstybinėje administracinėje sistemoje atsiranda galimybės gana laisvai, dažnai vadovaujantis „sveiku protu“, „sveika nuovoka“, vidinės veiklos institu-cijoms, valdžios klerkams interpretuoti valstybės politikos įgyvendinamų projektų ir programų administravimą, tuo administratoriams prisiskiriant sau nebūdingą politikos formulavimo funkciją.

Teoretikai akcentuoja modernių šalių viešojo admi-nistravimo sistemose vykstančius pokyčius, reikalaujančius iš viešųjų institucijų naujos paslaugų kokybės, naujų prisi-taikymo prie aplinkos formų bei naujos rūšies politinės atsakomybės, sprendžiant visuomenės grupių iškeltas prob-lemas. Specialistai, tiriantys organizacijų aplinką, dažniau-siai identifikuoja pokyčius politinėje, teisinėje, sociokul-tūrinėje, ekonominėje, technologinėje sferose [20, p.82]. Dažnai tokių pokyčių grupė įvardijama kaip vadybos mo-delių ir procedūrų technikos pokyčiai, kurie adminis-travimą padarė žymiai modernesnį ir sisteminį. Galima išskirti kiekybinių metodų technikos išvystymą, kompiute-rizuotą projektų valdymą, procedūrų, kontraktų valdymo informacinį aprūpinimą ir privatizacijos procesus, kurie vyksta globalioje erdvėje ir kuriuos C.Hood [21, p.152] įvardija kaip megatikslus.

Įvairios vadybos ir administravimo sistemos – resursų valdymo, veiklos monitoringo, informacinės, visuotinės kokybės vadybos ir kt. – tapo itin svarbios viešajame sek-toriuje, nors kartu dažnai sulaukia prieštaringų vertinimų ir kritikos. Antai įvairūs autoriai ne itin teigiamai vertina galimybes sukurti minėtų vadybos ir administravimo sistemų veiklos kontrolės mechanizmus. Galima diskutuoti ar teiginys „kontrolė – tai nėra vadyba“ yra tinkamas, ta-čiau negalima pritarti nuomonei, kad vadybos procesų kontrolė ryškiai rutinizuota ir susieta daugiau su procesais. Reali vadyba ar realus viešasis administravimas yra

kūrybinga, kartais net agresyvi veikla ir susijusi daugiau su konkrečiais vadybininkais ir jų veikla.

Viešojo sektoriaus valdymas XXI amžiuje natūraliai privalo tęsti XX amžiaus antrojoje pusėje prasidėjusias viešojo sektoriaus permanentines reformas, susijusias su naujomis valdymo teorijomis ir praktikos inovacijomis. Vertindami XX a. antrosios pusės viešųjų institucijų funk-cionavimą, įvairūs autoriai, vis dėlto dažniau pažymi ekstensyvų pokyčių pobūdį, tradicinių, standartinių vady-bos ir administravimo metodų evoliuciją. Kartu viešojo administravimo teoretikai didesnes viltis sieja su galimais XXI a. pokyčiais viešųjų institucijų veikloje bei progno-zuoja spartesnę viešojo sektoriaus veiklos teorinių apiben-drinimų plėtrą.

Naujosios viešosios vadybos teorinės paradigmos atspindi šiuolaikinių viešojo sektoriaus valdymo formų ir metodų pokyčius. Naujosios viešosios vadybos sąvoka vartojama, siekiant apibūdinti, kaip privačiame sektoriuje taikyta vadybinė technika yra transformuojama į viešojo sektoriaus praktiką. Pradėjusi formuotis Didžiojoje Britanijoje, ji plito JAV, Australijoje ir ypač N.Zelandijoje, vėliau Skandinavijoje ir kitose Europos šalyse. Naujoji viešoji vadyba tapo sudedamąja vadybinių pertvarkymų, žinomų vadybinės revoliucijos vardu, dalimi, valdant re-sursus, struktūrizuojant paslaugų planavimą, paskirstymą, formuluojant reguliavimo svertus ir taisykles, derinant esminius valdymo ir administravimo uždavinius – regu-liavimą, paslaugų tiekimą, aprūpinimą, tarpininkavimą, kontraktų parengimą ir įgyvendinimą [22, p.3-4].

Šiuolaikinė naujoji viešoji vadyba susideda iš kelių elementų: valstybinės valdžios, vykdymo institucijų, re-sursų bei gyventojų. Nepaisant dalies teoretikų ir praktikų kritinio požiūrio į kai kurių struktūrinių naujosios viešosios vadybos elementų (kaip antai supaprastinto požiūrio į kontraktų teisę) vaidmenį, jungiant ir perkeliant popu-liarius idėjinius postulatus bei mikroekonomikos dėsnius į viešąjį sektorių, naujoji viešoji vadyba nėra tik mados reikalas ar koks trumpalaikis vadybininkų teoretikų susiža-vėjimas. Dar daugiau, naujoji viešoji vadyba gana neutrali ideologiniu požiūriu, lankstesnė plečiant viešųjų institucijų veiklą kontraktų sferoje, joje bandoma sujungti tradicines viešojo sektoriaus teorijas (tokia kaip viešojo pasirinkimo ir kt.) su šiandieniniais rinkos, privatizavimo, decentraliza-cijos ir kitais uždaviniais. Naujoji viešoji vadyba atsirado ir vystosi, apibendrinant realius eksperimentus, viešojo sek-toriaus reformas ir rekomenduojant naujus valdymo, paslaugų efektyvumo būdus.

Žinoma, vadybos ir administravimo sistemos nėra panacėja, universali priemonė visoms visuomenės proble-moms spręsti. Vadybos ir administravimo sistemos – tik vienas iš esminių komponentų kompleksinėje kūrybinėje vadyboje. Kūrybingumas ir žmonių orientavimas gali sąly-goti sėkmę ir rezultatus tik tuomet, kai vadybos sistemos nukreiptos į tam tikro veiklos kurso įgyvendinimą, siekiant efektyvumo ir pažangos organizacijų ir personalo veikloje, sprendžiant finansines ir organizacines problemas, planuo-jant ir prognozuojant organizacijos ateities užduotis. Nau-jųjų vadybos ir administravimo sistemų taikymą sąlygoja visuomeninė politinė sąranga, kada visuomenė toliau remia politines figūras ir partijas, žadančias gerinti valdymo efektyvumą. Vadybos sistemos sudaro galimybę geriau naudoti valstybės biudžetą, atrinkti reikalingiausias

16

visuomenei viešąsias programas, gerinti jų įgyvendinimą, derinant įvairių valdžios lygių pastangas ir atsakomybę [23, p.351-354].

Viešųjų institucijų veiklos demokratizavimo procesų plėtrai itin svarbus viešojo administravimo struktūrų veik-los skaidrumas, viešumas, jų sugebėjimas atstovauti pilie-čių interesams ir tai spręsti ne savavališkai, o pagal numa-tytas taisykles, nepažeidžiant pagrindinių demokratinės visuomenės principų bei žmogaus teisių ir laisvių. Žinoma, tai nereiškia, kad vien tik procedūromis galima įtvirtinti teisinės valstybės ir pilietinės visuomenės formavimą. Visuomenės regulaminai ir taisyklės bei veiklos elgsenos standartai ir normos turi būti suderinti su esminiais demokratijos principais bei atitikti demokratinių vertybių sistemos pokyčius. Šiuolaikinėje visuomenėje įsigali samprata, kad net ir tobuliausiai formalizuotos demokra-tinės vertybės procedūrine išraiška ne visada įkūnija demokratines nuostatas ar padeda įtvirtinti demokratinius principus, kadangi, bet kokia biurokratizuota veikla ne visada suderinama su demokratinėmis piliečių laisvės ir dalyvavimo organizacijų valdyme nuostatomis, ypač įsivyravus griežtiems hierarchiniams santykiams.

Dažniausiai demokratijos įtaka administravimui sup-rantama kaip tam tikrų kontrolės formų galimybės, siekiant demokratijos ir efektyvaus administravimo suderinamumo. Labiau detalizuojant, tokį požiūrį reikia suprasti kaip įvai-rias įstatymines kontrolės formas, finansavimo galimybes, juridinę administravimo procedūrų kontrolę, biudžeto procesų administravimą, pokyčių organizacijų struktūroje reguliavimą, administracinių taisyklių ir elgsenos nustatymą, demokratinių nuostatų atsakomybės procesuose stiprinimą, etinių vertybių, profesionalizmo įtvirtinimą.

Minėtų galimybių visuma sudaro prielaidas stiprinti demokratijos normų įtvirtinimą viešųjų institucijų veikloje. Vadybininkų ir administratorių uždavinys – užtvirtinti ad-ministravimo procesų transformaciją į demokratines gali-mybes piliečiams, interesų grupėms ir bendruomenei. Taigi demokratija administravimo dėka tarsi užtikrina biurokra-tijos viziją – siekti efektyvumo, pripažįstant prioritetines darbuotojų teises, įgyvendinant organizacijos tikslus.

Kita vertus, plėtojant demokratines vertybes, visuome-nėje neretai pažeidžiami demokratijos principai organizaci-jos viduje. Atsakomybei, atstovavimui ne visada lieka vietos administracinėse struktūrose. Todėl kartais teigiama, kad pastangos plėtoti demokratiją dažniausiai reiškia tolesnį dirbančiųjų teisių varžymą. Demokratijos principai pripažįsta hierarchinius santykius kaip neišvengiamą reiškinį. Formalus biurokratinis požiūris taip pat reiškia ir pačių organizacijos darbuotojų skirstymą į vadovaujančius ir vadovaujamus, t.y. formaliai nuasmenintus. Taigi biurokratinis mechanizmas ne visada suderinamas su demokratinėmis piliečių laisvės ir dalyvavimo organizacijų valdyme nuostatomis. Galima ir tokia administravimo koncepcija, kuri leidžia nedemokratinį traktavimą ir mąstymą siekiant demokratinių tikslų. Toks požiūris tam tikra prasme atspindi vadinamąją politikos-administravimo dichotomiją, kurios esmė ta, kad tradicinė viešojo administravimo teorija, siekiant efektyvios demokratinės visuomenės, išskiria demokratinę politinę teoriją ir viešųjų organizacijų vadybą [24, p.17-20].

Demokratinis administravimas gali būti labai įvairus. Paprasčiausia jo forma – atstovaujamoji biurokratija; tai iš

pradžių atrodo daugiau demokratija per administravimą nei demokratija administravime. Atstovaujamoji biurokratija gali padėti užtikrinti socialinių reikmių svarbą sprendimų priėmimo procesuose, viešųjų paslaugų kokybę, gilesnį ir detalesnį viešųjų paslaugų vartotojų reikmių identifikavi-mą, organizacijos ir bendruomenės psichologinio klimato gerinimą ir t.t. Kartu pažymėtina, kad atstovaujamosios biurokratijos koncepcija praktiškai dažnai įgyja ne itin teigiamų požymių. Antai realizuojant panašų modelį daž-nai susiduriama su situacija, kada viešųjų institucijų dar-buotojai labiau rūpinasi savo ir sau artimesnių specifinių interesų grupių „geresniu“ atstovavimu. Todėl atsto-vaujamos biurokratijos koncepcija yra gana dirbtinė ir daugiau svarstoma politikos-administravimo dichotomijos kontekste.

Kai kurie autoriai rekomenduoja dažniau ir komple-ksiškiau atkreipti dėmesį į organizacijos visapusiškos veik-los restruktūrizavimo uždavinius, ir tuo suteikti biurokra-tijos veiklos kontekstui daugiau policentrinį aspektą, prie-šingai negu vadovaujantis M.Veber biurokratijos mono-centrine samprata. Hierarchinė monocentrinė tvarka biuro-kratinėje struktūroje mažina atsakomybę už piliečių daly-vavimo plėtrą ir daro nepakankamą įtaką veiklos efektyvu-mui. Valdžios ir valdymo fragmentacija, priešingai, leidžia panaudoti įvairesnes priemones politiniam stabilumui, spartesniems pokyčiams ir visuomenės gerovei užtikrinti. Žinoma, toks požiūris, leidžiantis orientuotis netgi į alternatyvių organizacinių struktūrų kūrimą, irgi yra diskutuotinas, ypač organizacijos narių individualizmo, racionalumo lygmens, moralinio požiūrio ir kitomis pras-mėmis. Todėl išvada, kad maksimali demokratijų plėtra įmanoma, tik esant visuotinei decentralizacijai, nėra visiš-kai priimtina, nors postuluojamas decentralizacijos kaip būtinos demokratijos sąlygos vaidmuo yra neginčytinas [25, p.128-129].

Kartais vartojamas konstitucinės biurokratijos ter-minas, akcentuojantis viešojo administravimo institucijų ir valdžios struktūrų atsakomybę, realizuojant demokratinį administravimą ir naudojant potencialias jo galimybes.

Tokia demokratinio administravimo vertybių gausa tik patvirtina, kad permanentinių institucinių reformų idėja, reikalinga demokratijai administravime įtvirtinti, yra populiari ir reikšminga. Tikriausiai nėra pats svarbiausias uždavinys, kokį administravimo procesų demokratizavimo modelį parinkti. Žymiai svarbiau sutelkti organizacijų pastangas demokratinėms normoms visuomenėje įtvirtinti, neapriboti demokratijos plėtros procesų organizacinėmis struktūromis, siekti panaudoti institucines galimybes demokratinei etikai, organizacinės kultūros principams ir normoms įgyvendinti. Tai nėra lengvai įgyvendinami ir pasiekiami dalykai. Vadovai ir vadybininkai formuoja ir keičia organizacijas, o organizacijos savo ruožtu formuoja ir keičia vadovus ir vadybininkus. H.Simon akcentavo organizacijų reikšmę ir poveikį, formuojant personalo kokybę, gebėjimus ir įgūdžius, struktūrizuojant komunika-vimą ir informacines sistemas bei tobulinant organizacijų specializaciją, ir kartu nurodė, jog esama pavojaus, kad demokratinių veiksnių ir normų įsigalėjimą gali riboti tam tikri organizacijų interesai, išreikšti organizacijos taisyklėmis, dominuojančiomis veiklos technologijomis ir procedūromis [26, p. 150-152].

17

Viešosios politikos ir viešojo administravimo sąveika

Analizuojant viešojo administravimo kaip įvairiapusės veiklos, jungiančios valdžios ir valdymo institucijų poli-tiką, viešąsias programas ir projektus, būtina aptarti viešojo administravimo politinį kontekstą, t.y. viešojo adminis-travimo ir viešosios politikos sąveiką arba dichotomiją.

Kartais bandoma pernelyg kategoriškai atskirti viešo-sios politikos ir viešojo administravimo funkcijas, užmirš-tama, kad viešosios politikos ir viešojo administravimo modeliai, veiklos metodai, procedūros yra per daug bendros, kad būtų galima tarp jų nubrėžti ryškią takoskyrą. Tokie modeliai kaip institucinis, procesų, grupių, elito, racionalusis, viešojo pasirinkimo, įgyvendinimo, sistemų, inkrementinis ir kiti nėra skirti vien viešosios politikos teorijai ir politikai. Kiekvienas jų siūlo skirtingą viešosios politikos ir viešojo administravimo procesų, struktūrų bei elementų supratimą. Todėl dažniausiai viešosios politikos ir viešojo administravimo institucijos ir specialistai pasi-renka tuos pačius modelius arba jų kombinacijas.

Dirbtinį viešosios politikos ir viešojo administravimo funkcijų atskyrimą dažnai lemia patys politikai ir adminis-tratoriai. Administracinėms biurokratinėms struktūroms toks administravimo ir politikos atskyrimas leidžia daly-vauti politikoje (daugiau kaip organizatoriams, o ne kaip tos politikos šalininkams), dažniausiai neprisiimant realios atsakomybės už tos politikos rezultatus. Be to, jie gali užsiimti politine veikla, laikydami, kad savo sprendimus grindžia techniniais ir juridiniais kriterijais, netrukdydami politikams, kurie priešingu atveju gali įžiūrėti politinę ar ideologinę įtaką. Taigi viešojo administravimo veiksmų poveikį politikai, visuomenė ir net patys administratoriai gali laikyti protinių, juridinių ir techninių kriterijų pritaikymu politikos klausimams, jei toks taikymas gali padėti surasti ir realizuoti geresnius sprendimus. Toks loginių ir techninių sprendimų atlikimo vyksmas dar labiau sustiprėja demokratinėje visuomenėje, valstybės valdymo aparatą siekiant išlaikyti neutralų valdančiųjų partijų atžvilgiu [4, p.5-6].

Be to, minėtas politikos ir administravimo atskyrimas suteikia tam tikrą laisvę politikams ir palengvina daugelį šiuolaikinės valdžios sprendimų, kadangi juos padaro asmenys, kuriems neteks stoti prieš visuomenę per kitus rinkimus. Antra vertus, supratimas, kad politiniai ir techni-niai sprendimai viešajame sektoriuje gali būti atskirti, leidžia politikams atitolinti daugelį reikalingų sprendimų. Dėl tokios veiklos nemažai valdžios funkcijų iš šališkos politinės kontrolės pereina į nepriklausomų įstaigų ir biurokratinių institucijų rankas.

Jeigu sprendimus darantys administratoriai tam tikra prasme yra izoliuoti nuo politinio sprendimo, galima prie-laida, kad jie gali atlikti daugiau ar mažiau nepriklausomus veiksmus. Tačiau toks dirbtinis politinių ir administratorių funkcijų atskyrimas, užuot saugojęs sprendimus nuo politinės įtakos, gali palenkti juos į kitas politines įtakas, kurių visuomenė nepažįsta ar menkai tepažįsta, ir todėl jos gali būti sunkiau valdomos ir kontroliuojamos.

Analizuojant administracinių sprendimų politinės ap-linkos ir politinio konteksto įtaką sprendimams, reikia išskirti keletą politinės administratorių veiklos matmenų. Vienas jų gali būti įvardintas kaip „politinio išlikimo“

matmuo. Vienoje šio matmens pusėje yra politinė veikla toje tarnyboje, kuri, kurdama politiką, siekia priimti daugy-bę duomenų iš įtaką turinčių ir spaudimą darančių grupių bei rėmėjų. Kitoje šio matmens pusėje yra politinė veikla, nukreipta į organizacijos stiprinimą. Šios dvi politikos formos retai būna aiškiai atskirtos realiame gyvenime, tačiau jas galima atskirti analizės tikslu, kad būtų galima aptarti tikėtinas daromo poveikio ir įtakos rūšis.

Antrasis administracinės politikos matmuo yra oficia-lumas, arba formalumas. Administratoriai sąveikauja tiek su valdžios atstovais, tiek su neoficialiomis struktūromis. Šį sąveikavimą ne visuomet galima aiškiai atskirti, nes valdžios atstovai dažnai yra suvaržyti savo įsipareigojimų ir tam tikrų interesų, o spaudimo grupės gali veikti įvai-riausiais metodais. Tačiau taip atskirti naudinga analizės tikslais, kadangi tos sąveikos būdas, jos teisėtumas ir galima jos įtaka politikai skiriasi priklausomai nuo joje dalyvaujančių veikėjų tipo ir dalyvaujančių institucijų veiklos [6, p.29-37].

Politikos ir administravimo santykių problema tiesio-giai siejasi su viešojo administravimo ir demokratinių ver-tybių (visų pirma su demokratiniu valdymu) santykiais.

Demokratiją suprantant įvairiai, būtina atsižvelgti į tai, kad modernioje visuomenėje demokratija remiasi politine sistema, kuri yra kelias į valdžios ir valdymo sutvarkymą. Priimdamos sprendimus, valdžios institucijos jungia ir derina visuomenės sluoksnių požiūrius, reikmes, lūkesčius. Demokratija suprantama ir kaip piliečių galimybė daly-vauti formuojant ir priimant sprendimus, kontroliuojant valdžios atstovus. Tačiau demokratija gali būti apibūdi-nama ne tik kaip tam tikrų procesų ir procedūrų suma, bet ir kaip tam tikros kultūrinės vertybės, demokratinės visuo-menės laimėjimai ir sugebėjimai, besiremiantys lygiu individų laisvės, jų veiklos ir galimybių, realizuojant savo tikslus, įtvirtinimu visuomenėje.

Viešojo administravimo teoretikai, politologai ir vady-bos specialistai dažnai išskiria keletą kategorijų, leidžian-čių nuodugniau suprasti administracinės valdžios ir jos sistemų vietą ir vaidmenį demokratinėje valstybėje. Tokios kategorijos yra atskaitomybė, atvirumas, efektyvumas, atsakingumas, atitikimas procesinėms normoms ir valdžios padalijimas.

Šios principinės viešojo administravimo kategorijos leidžia aptarti įvairius teorinius ir praktinius sprendimų parengimo, priėmimo bei įgyvendinimo principus ir metodus, politinių viešųjų institucijų veiklos reguliavimo demokratinėje visuomenėje aspektus, įvertinti demokra-tijos lygmenį vienoje ar kitoje viešojo sektoriaus sferoje. Fundamentalių šios srities darbų tikrai nėra per daug.

Administracinių galimybių formos įvairiose viešosios politikos fazėse gali būti labai įvairios. Visų pirma, tai veiklos taisyklių, regulaminų, nuostatų rengimas, sprendi-mų priėmimo praktika, įstatyminių-normatyvinių aktų ren-gimas ir adaptavimas konkrečiai viešosios politikos sričiai, viešųjų programų ir projektų rengimas, jų įgyvendinimo valdymas. Šios galimybės padeda administravimo ir viešo-sios politikos sąveikoje įtvirtinti naujus terminus, institu-cijų elgseną, normatyvus, etikos standartus. Programų val-dymas suprantamas kaip kurios nors viešosios politikos srities realizavimas, kurį atlieka administravimo instituci-jos (resursų valdymo, finansinės, konsultacinės-ekspertinės ir kt.), savo ruožtu darančios poveikį viešajai politikai.

18

Analizuojant viešosios politikos ir viešojo administra-vimo dichotomiją, galima teigti, kad viešosios politikos mokslo galimybės ir politikos mokslų intelektualus turinys yra būtinas viešojo administravimo kaip interdisciplina-rinio mokslo raidai bei praktikai, kadangi politikos moks-las disponuoja tobulesniais nei viešasis administravimas pažinimo, mokymo, lavinimo metodais, taip pat moksli-niais empiriniais metodais, tiriant socialines, politines pro-blemas.

Politikos mokslas niekada nedeklaravo, kad viešojo administravimo praktika ir veiklos metodai yra tiesioginis politikos mokslo specialistų dėmesio centras. Viešasis ad-ministravimas politikos mokslo dėmesio dažniau nusipelno kaip socialinių ir politinių sistemų, struktūrų veiklos (pvz., biurokratijos kaip sistemos veiklos) sudėtinė dalis.

Politikos mokslai ir viešasis administravimas naudoja ne visiškai vienodus analizės lygmenis, dažnai jie reikalau-ja vienas kitą papildyti. Tradiciškai operuojama trimis dominuojančiais analizės lygiais – sisteminiu, instituciniu ir individualiu. Individualus analizės lygmuo suprantamas kaip elito ir masių veiklos elgsenos, stiliaus, individų požiūrių ir lūkesčių tyrimas. Viešasis administravimas daž-niau remiasi instituciniu ir individualiu analizės lygmeniu. Sisteminis analizės lygmuo tyrimus koncentruoja į makro-ekonominį lygmenį: tiria sistemų ir aplinkos sąveiką, iden-tifikuoja leidžiamus ekonominius, demografinius veiks-nius, pokyčius ir poveikį.

Institucinis analizės lygmuo orientuojasi į sistemų struktūrinių dalių lyginamuosius tyrimus. Tiek politikos, tiek viešojo administravimo specialistai tiria įvairių subsis-temų ir jų struktūrų sąveiką, įtaką vienų kitoms žymiai giliau ir detaliau nei sisteminės analizės metodais, kurie analizuoja sistemą dažniausiai kaip homogenišką visumą. Vaizdžiai sakant, sisteminės analizės metodai tiria mišką, instituciniai metodai orientuoti į įvairių medžių, jų grupių tyrimą.

Individualus analizės lygmuo tiek politikoje, tiek vie-šajame administravime pirmenybę teikia individualios elg-senos skirtingose aplinkose psichologiniams, antropologi-niams ir sociologiniams tyrimams, akcentuojant motyvaci-jas ir vertybes, jų įtaką ir poveikį elgsenai [27, p.532-535].

Apibendrinant viešosios politikos ir viešojo adminis-travimo sąveiką, galima teigti, kad, nepaisant veiklos metodų įvairovės, skirtingų valdžios lygių, atskirti viešojo administravimo ir viešosios politikos funkcijas galima tik gana sąlyginai. Tai patvirtina ir naujausios viešojo valdymo paradigmos.

Išvados 1 Viešosios politikos turinį ir veiklos kryptis labiausiai

atspindi priimami sprendimai, tiesiogiai ir netiesiogiai vei-kiantys valdžios nutarimus, įstatymus, potvarkius, adminis-tracines reguliavimo taisykles. Kartu, viešosios politikos rezultatyvumą lemia politinių sprendimų realizavimas, strateginių veiklos krypčių ir jų įgyvendinimo metodų sėkminga atranka.

2. Viešasis administravimas, jo metodų ir formų evoliucija sąlygojama socioekonominių, politinių, teisinių pokyčių; reikalauja viešųjų institucijų prisitaikymo ir naujos rūšies atsakomybės formų. Visa tai suponuoja naujų

viešosios vadybos formų atsiradimą ir viešųjų projektų bei programų rengimo kokybinių dimensijų svarbos didėjimą.

3.Viešosios politikos ir viešojo administravimo struk-tūrą ir turinį lemia pokyčiai esminėse valdymo sferose: politikoje ir administravime vykstančios transformacijos ir globalizacijos procesai, darantys tiesioginę įtaką ir viešosios politikos formulavimo, sprendimų priėmimo ir įgyvendinimo technologijoms, metodams ir procedūroms.

4. Šiuolaikinė viešosios politikos ir viešojo administra-vimo raida neįsivaizduojama be plataus viešojo sektoriaus veiklos demokratizavimo, piliečių įtraukimo į valdymą, valstybės institucijų veiklos modernizavimo ir personalo profesionalumo, naujų viešosios politikos ir viešojo administravimo strateginių perspektyvų.

5. Viešąjį administravimą ir viešąją politiką sieja įvai-riapusė veikla, funkcijos, metodai ir viešųjų programų bei projektų rengimo ir įgyvendinimo procedūros. Bet kurios valdymo formos, apimančios savyje politiką ir administra-vimą, kontekstas leidžia teigti, kad įgyvendinančios – vyk-domosios institucijos, remdamosios administracinių struk-tūrų darbuotojų profesionalumu ir jų ekspertinėmis bei konsultacinėmis galimybes, įgauna vis didesnių potencijų galimybių realiai veikti ne tik politikos įgyvendinimą bei veiklos vertinimą, bet ir aktyviai dalyvauti rengiant viešosios politikos kryptis, strategiją ir programas.

Literatūra

1. Lietuvos politinės partijos ir partinė sistema. 2 kn. Kaunas: Naujasis laikas, 1997.

2. Parsons, W. Viešoji politika. Vilnius: Eugrimas, 2001. 3. Dunn, V. Public Policy Analysis: An Introduction. New Jersey:

Prentice Hall, 1994. 4. Anderson, J. Public Policymaking. Boston: Princetone, 1994. 5. Wade, L. The Elements of Public Policy. Ohio: C.Mervill Pub-

lishing Company, 1972. 6. Gordon, G.J. and Milakovich, M.E. Public Administration in Ame-

rica. New York: St.Martins Press, 1995. 7. Mosher, F. Public Administration. In E.Lane (Ed.) Current Issues in

Public Administration. New York: St. Martins Press, 1982. 8. Osborne, D. and Gaebler, T. Reinventing Government. How the

Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading Mass.: Addison-Wesley, 1992.

9. Wholey, J. Evaluation and Effective Public Management. Boston: Little Brown and Co, 1983.

10. Grace, S. and Holzer, M. 1992. Management Cooperation. In - Holzer M. (Ed). Public Productivity Handbook. New York: Dekker.

11. Rosen, E. Improving Sector Productivity. Concept and Practice. London: Sage Publication, 1993.

12. Denhardt, R., Pyle, J., and Blendorn, A. Implementing Quality Circles in State Government. Public Administration Review, Vol. 47 No 4, 1987, 304-309.

13. Hood, C.A. Public Management for All Seasons? Public Adminis-tration, No.69, 1991, 150-151.

14. Halachmi, A. and Bockaert, G. The Enduring Challenges in Public Management. San Francisco: Jossey Bass Publishers, 1995.

15. Dye, T. Understanding Public Policy. New Jersey: Prentice Hall. Englewood Cliffs, 1995.

16. Hill, H. and Klages, H. Competition Between Excellent Public Services: Documentation of the First Speyer Quality Award. Baden-Baden, 1993.

17. Cave, M., Kogan, M., and Smith, R. Output and Performance Mea-surement in Government. London: Jessica Kingsley, 1990.

18. Hjern, B. and Porter, O.D. Implementation Structures: A New Unit of Administrative Analysis.Organization Studies, 3, 1981,88-114.

19

19. Jahson, G. and Sholes, K. Exploring Corporate Strategy: Text and Cases. London: Prentice Hall, 1993.

24. Lee, D. The Basic of Management in Public Organizations. New York: Longman Publishers, 1990.

20. Lawton, A. and Rose, A.G. Organization and Management in the Public Sector. London: Pitman Publishing, 1994.

25. Simon, H. The Proverbs of Administration. In J.Shafrittz and A.Hyde. (Eds.). Classics of Public Administration. Belmont: Wads-worth Publishing Company, 1992. 21. Lane, J.E. New Public Management. London: Routledge, 2000.

26. Whicker, M., Stickland, R., and Olfskfski, D. The Troublesome Cleff. Public Administration and Political Science. Public Administration Review, November/December 1993, 532-535.

22. Swiss, J.E. Public Management Systems. New Jersey: Prentice Hall, 1991.

23. Raipa A. (Ats.red.). Viešasis administravimas. Kaunas: Technolo-gija, 1999.

Alvydas Raipa

Public Policy and Public Administration: Development, Structure and Reciprocity

Summary

Public policy is a process about selecting strategies and making choices. Public policy making include some steps – getting of agenda, policy formulation, policy adoptions, policy implementation. It must be also evaluated to see the intended results, to revise existing and future public programs and projects. Public policy can be studied as producing three types of policies (distributive, regulatory and re-distributive) related with decision making process. Public administration is the set of processes, structures, functions, methods and procedures. Public administration is the formulation and particularly implementation of public policy and the examination of the strategies and choices associated with that process. Public administration also can be defined as public programs and projects, profession and as academic field of study. There is no clear separation between administration and politics in the development of government policy and public administration. Administrators engage in political acts by recommending legislation as much as by making policy decisions in carrying out the laws. The administrators understanding of managerial issues and policies places them in a position of substantial expertise, while their knowledge of administrative and legal procedures helps them by suggesting ways of managing and enforcing the laws. The most modern forms of governance, administrative innovations allow us to assume that legislative and implementing contents of institutional activity today acquires new specific features. Executive bureaucratic structures using expert-consultation services, get more and more possibilities to really influence not only the implementation of policy and the estimation of activities, but also to directly influence the preparation of public sector directions and strategy.

20

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

Viešasis administravimas akademinių programų raidos aspektu

Vladislavas Domarkas

Kauno technologijos universitetas K.Donelaičio g. 20, LT-3000 Kaunas

Šio straipsnio tikslas – aptarti akademinių viešojo administravimo programų genezę jų raidos įvairiose šalyse kontekste ir išanalizuoti šiuolaikinių programų turinio ypatybes, siekiant išryškinti tų programų svarbą viešojo sektoriaus žmogiškųjų išteklių ugdymo sistemoje bei apibrėžti jų kaitos tendencijas. Straipsnyje parodyta, kad įvairiais viešojo administravimo dalyko kaip mokslo šakos vystymosi laikotarpiais jo tikslai ir uždaviniai šiek tiek keisdavosi, tačiau visą laiką svarbiausieji tyrimų objektai buvo ir yra valdžios tikslų įgyvendinimo efektyvumas bei konstitucionalizmo puoselėjimas (politikos efektyvumas) ir valdžios bei kitų viešųjų įstaigų reikalų tvarkymo kompetentingumas (vadybos efektyvumas) Todėl viešojo administravimo universitetinės studijos buvo plėtojamos atsižvelgiant į visus pagrindinius viešojo administravimo bruožus – politinę prigimtį, teisinį pagrindą, vadybinį pobūdį bei daugiaprofilinę profesinę veiklą. Išanalizavus šiuolaikinių viešojo administravimo studijų programų turinio ypatybes, pagrįstas tarpdisciplininių šios srities studijų programų perspektyvumas ir konkurencingumas.

Raktažodžiai: viešasis administravimas, akademinės programos. Keywords: public administration, academic programmes.

Įvadas Viešasis administravimas – svarbi kiekvienos

valstybės socialinės veiklos sritis. Jis daro įtaką valstybių raidai ir atskirų žmonių gyvenimui. Todėl neatsitiktinai daugelyje valstybių didelis dėmesys skiriamas sėkmingai šioje srityje galintiems dirbti asmenims parengti ir viešojo adminis-travimo tobulinimo būdams moksliškai pagrįsti, tai siejant su atitinkamomis aukštojo mokslo studijų ir tyrimų akademinėmis programomis. Antra vertus, iki šiol viešojo administravimo ir akademinių programų sąsajos atskirose šalyse traktuojamas skirtingai. Kai kuriose valstybėse socialinių mokslų atstovai vis dar diskutuoja, ar viešasis administravimas gali būti laikomas savarankiška mokslo ir studijų šaka, tačiau pastaraisiais dešimtmečiais vis labiau įsigali nuostata, kad ta diskusija neturi prasmės. Tai patvirtina tokie šiuolaikiniam viešajam administravimui, kaip ir kitoms mokslo šakoms, būdingi bruožai: leidžiami moksliniai žurnalai bei monografijos, dirba mokslinės grupės aukštosiose mokyklose ir kitose tyrimo įstaigose, daugelio valstybių aukštosiose mokyklose yra savaran-kiškos tos šakos studijų programos. Iš esmės viešasis administravimas yra tarpšakinė mokslo sritis, kuriai iki šiol galioja daugiau kaip prieš šimtą metų Woodrow Wilson akcentuotas teiginys, kad viešasis administravimas yra praktinis mokslas [1, p.197-222].

Lietuvoje viešojo administravimo akademinės progra-mos pradėtos kurti ir įgyvendinti tik pastarąjį dešimtmetį. Jų atsiradimą skatino po Lietuvos nepriklausomybės atkū-rimo prasidėjusi viešojo administravimo sistemos pertvar-ka. Pradinį impulsą tam davė iš JAV grįžusio viešojo admi-

nistravimo srities filosofijos daktaro Edvardo Jasaičio veik-la. Jo iniciatyva Kauno technologijos universitete 1993 m. buvo įkurtas Savivaldos mokymo centras, pradėjęs organi-zuoti kvalifikacijos kėlimo kursus viešojo administravimo sistemos darbuotojams, o nuo 1994 m. atidaryta viešojo administravimo magistrantūra.

Suprasdamos viešojo administravimo akademinių pro-gramų svarbą, netrukus tas programas pradėjo rengti bei įgyvendinti ir kitos Lietuvos aukštosios mokyklos. 2001 m. rugpjūčio 2 d. Švietimo ir mokslo ministro įsakymu įregis-truotos net septynių universitetinio lygio aukštųjų mokyklų viešojo administravimo studijų programos: Kauno techno-logijos universiteto (KTU), Lietuvos teisės universiteto (LTU), Vytauto Didžiojo universiteto (VDU) (šiose trijose mokyklose įgyvendinamos bakalauro ir magistro studijų programos), Vilniaus universiteto (VU) ir Klaipėdos universiteto (VU) (magistro studijų programos) bei Generolo Jono Žemaičio Lietuvos karo akademijos (LKA) ir Šiaulių universiteto (ŠU) (bakalauro programos).

KTU viešojo administravimo magistrantūra veikia nuo 1994 metų, o VU – nuo 1998 metų. Nuo 1997 m. KTU vadybos ir administravimo šakos doktorantūroje įvesta viešojo administravimo specializacija. Atitinkamai, 1998 m. ir 2001 m. pradėtos viešojo administravimo bakalauro ir magistro studijos VDU. LTU tos srities bakalauro ir magistro studijos, taip pat bakalauro studijos KTU, pradėtos 1999–2000 mokslo metais. Kai kurie viešojo administravimo dalykai jau keleri metai dėstomi KU, tačiau oficialiai šios krypties magistrantūra šiame universitete įteisinta tik pastaraisiais metais. Taip pat tik pastaraisiais

____________________________________________________________________________________________________________ Vladislavas Domarkas – Kauno technologijos universiteto Viešojo administravimo katedros vedėjas, profesorius, technologijos mokslų habilituotas daktaras. El. paštas: vladom@af.ktu.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2001 m. rugpjūčio 23 d.

21

Straipsnis parengtas vykdant Atviros Lietuvos Fondo (ALF) remiamą projektą Efektyvios viešosios politikos formavimo ir įgyvendinimo galimybių tyrimas žmogiškųjų išteklių ugdymo aspektu. Autorius dėkoja ALF'ui už paramą projektui. mokslo metais pradėtos įgyvendinti viešojo administravimo bakalauro studijų programos LKA ir ŠU. Be to, 2001 m. ŠU pradėtos profesinės viešojo administravimo studijos, į kurias priimami kitas pirmosios studijų pakopos programas baigę asmenys.

Viešojo administravimo studijų programų pagrindinis tikslas – rengti specialistus, kurie galėtų įnešti svarų indėlį kuriant ir įgyvendinant efektyvų viešąjį administravimą visose valstybės valdymo ir administravimo grandyse. Tai galima pasiekti tik tada, jeigu tos programos kuriamos ir įgyvendinamos atsižvelgiant į progresyvias viešojo admi-nistravimo teorijos bei praktikos raidos tendencijas ir grindžiamos geriausia kitų šalių universitetų patirtimi bei moksliniais šalies viešojo administravimo sistemos ypaty-bių tyrimais. Tobulinant aukštojoje mokykloje įgyvendi-namas programas, būtina įvertinti ne tiktai toje mokykloje sukauptą mokslinį ir pedagoginį potencialą, bet ir atlikti kitų aukštųjų mokyklų (tarp jų ir užsienio) analogiškų programų lyginamąją analizę ir bandyti adaptuoti teigiamus tų programų bruožus. Tai ypač svarbu aukštosioms mokykloms tų valstybių, kuriose viešojo administravimo studijų programos yra tik pradinėje jų raidos stadijoje.

Pastaraisiais metais viešojo administravimo studijų programos analizuojamos ir jų tobulinimo būdai aptariami daugelyje mokslinių publikacijų. Tiems klausimams skiriama didžioji dalis Amerikos viešojo administravimo draugijos (angl.1 American Society for Public Administra-tion – ASPA) leidžiamo žurnalo Journal of Public Affairs Education publikacijų, dažnai tai problemai skirtus straips-nius spausdina Londone leidžiamas žurnalas Public Admi-nistration (an international quarterly), taip pat kiti žurnalai. Europos valstybių viešojo administravimo studijų programų analizei paskirti du atskiri gana didelės apimties leidiniai [2; 3], kuriuos 1999 ir 2000 metais išleido Lime-rick universitetas ir Centrinės ir Vidurio Europos viešojo administravimo institutų ir mokyklų tinklas (The Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe – NISPAcee).

Kaip minėta, Lietuva yra viena iš tų valstybių, kurioje viešojo administravimo studijų programų raidos stadija yra pirminė, ir todėl tik pastaraisiais metais pasirodė pirmosios publikacijos (žr., pvz., [4; 5]), kuriose bandoma analizuoti tų programų ypatybes. Šio straipsnio tikslas – aptarti akademinių viešojo administravimo programų genezę jų raidos įvairiose šalyse kontekste ir išanalizuoti šiuolaikinių programų turinio ypatybes, siekiant išryškinti tų programų svarbą viešojo sektoriaus žmogiškųjų išteklių ugdymo sistemoje bei apibrėžti jų kaitos tendencijas. Pagrindinis dėmesys čia skiriamas nuosekliųjų studijų programoms.

Viešojo administravimo studijų programų genezė Dauguma viešojo administravimo praktinių ir teorinių

nuostatų buvo suformuluotos Vakarų Europos valstybėse 19 amžiuje bei 20 amžiaus pradžioje. Tačiau moksliniu

požiūriu ši sritis žymiai sparčiau vystėsi JAV, ir todėl akademinių viešojo administravimo programų istorijos pradžia siejama su pirmosiomis šios krypties programomis toje šalyje.

1 Toliau tekste prie anglų kalba parašytų žodžių nuoroda „angl.“ nerašoma.

Pirmųjų viešojo administravimo studijų programų atsiradimą JAV skatino siekis pagerinti valdiškųjų reikalų tvarkymą gero administracinio patyrimo sklaidos būdu. Tuo tikslu 20 amžiaus pradžioje JAV pradėti steigti muni-cipaliniai tyrimų biurai, kurių tikslas buvo ieškoti būdų, kaip geriau spręsti miestų problemas. Tų biurų parengti pranešimai (ataskaitos) buvo priemonė biudžeto praktikos, viešųjų darbų organizavimo, paslaugų teikimo ir kitų pagrindinių valdžios funkcijų įgyvendinamo metodams keisti. Kad parengti pasiūlymai galėtų būti sėkmingai įgyvendinti, tie biurai pradėjo organizuoti miestų valdžios tarnautojų mokymo kursus, kuriuose buvo mokoma naujųjų planavimo ir analizės metodų. Niujorko municipalinio tyrimų biuro kursai ir jo bendradarbiavimas su Kolumbijos universitetu ir sudarė prielaidas pirmajai viešojo adminis-travimo magistrantūros programai atsirasti: ta pirmoji pa-saulyje programa Kolumbijos universitete pradėta įgyven-dinti 1916 metais. Tada vyravo nuostata, kad politika ir administravimas yra skirtingi dalykai ir kad viešasis administravimas turi būti atskirtas nuo politikos ir remtis vadybos mokslu. Todėl kai kada pradinio viešojo adminis-travimo akademinių programų raidos periodo ideologija siejama su šio straipsnio įvade minėtu tas idėjas propaga-vusiu W.Wilson straipsniu. Tačiau kritiškesni šią sritį tyrinėję mokslininkai teigia, jog tas W.Wilson straipsnis iki Pirmojo pasaulinio karo iš viso nebuvo cituojamas kitų mokslininkų darbuose, ir todėl tai, kad tas straipsnis galėjo turėti įtakos viešojo administravimo akademinės discipli-nos raidai, tėra tik mitas [6, p.29]. Tuo straipsniu akade-minė visuomenė susidomėjo tik po Antrojo pasaulinio karo, 1941 m. jį perspausdinus žurnale Political Science Quarterly.

Pirmoji viešojo administravimo studijų knyga buvo išleista, praėjus dešimčiai metų po minėtos magistrantūros atidarymo. Tai buvo Čikagos universiteto profesoriaus L.White knyga Įvadas į viešojo administravimo studijas (Introduction to the Study of Public Administration), ku-rios dėka viešasis administravimas susiformavo kaip akade-minė disciplina ir kelis dešimtmečius veikė tos srities stu-dijų ir tyrimų kryptis. Todėl L.White laikomas vienu iš žymiausiųjų viešojo administravimo kaip akademinės disciplinos formavimo ideologu. Jis akcentavo, kad viešojo administravimo pagrindas turi būti vadyba, o ne teisė, nesistengdamas atsakyti į klausimą, kokia biurokratijos įta-ka formuojant valstybės raidos tikslus. Minėtoje pirmojoje savo knygoje jis rašė, kad „viešojo administravimo tikslas yra efektyviausiai panaudoti pareigūnų ir tarnautojų dispozicijoje turimus resursus“ [7, p.2]. Daugiau kaip po dvidešimties metų jo išleistoje knygoje Viešojo adminis-travimo studijos (The Study of Public Administration) jau pateikiama žymiai platesnė viešojo administravimo samprata. Ten irgi akcentuojama viešojo administravimo efektyvumo būtinybė, tačiau kartu atkreipiamas dėmesys į tai, kad siekiant efektyvumo turi būti išsaugomos demokra-tijos

21

vertybės. Toje knygoje rašoma, kad „viešojo adminis-travimo studijos … turi sietis su plačiais politinės teorijos apibendrinimais tokiose srityse kaip teisė, laisvė, paklus-numas ir valstybės vaidmuo žmonių gyvenime“ [8, p.10]. Tos idėjos įvairiomis formomis atsispindėjo ir viešojo administravimo akademinių programų raidoje.

Įdomu tai, kad tais pačiais metais, kai L.White išleido knygą Įvadas į viešojo administravimo studijas, Lietuvoje buvo išleista teisės daktaro Prano Viktoro Raulinaičio para-šyta pirmoji lietuviška viešojo administravimo pagrindų knyga Administracijos principai [9]. Pasak tos knygos autoriaus, joje paskleistas pluoštas minčių apie pagrindi-nius administravimo pradmenis, naudojant to meto naujau-sią prancūzų literatūrą apie bendrąjį ir pramonės admi-nistravimą. Daugiausia remtasi Henri Fayol 1920 m. Pary-žiuje išleista knyga Pramonės ir bendrasis administra-vimas (Administration industrielle et générale)2; čia teigia-ma, kad dauguma toje knygoje išdėstytų principų taikytini ir valstybės valdyme bei administravime. P.V.Laurinaitis, kaip ir Fayol, įrodinėjo, kad visų tipų organizacijoms esmi-niai yra vadybos reikalai, apimantys darbo pasidalijimą, valdžią ir atsakomybę, discipliną, tvarką, komandų vienin-gumą, asmeninių interesų subordinaciją bendriesiems inte-resams, atlyginimus personalui, centralizaciją, hierarchinę kontrolės sistemą, lygybę, iniciatyvą, personalo stabilumą ir pan., o pagrindinės vadybininkų funkcijos yra: numaty-mas, organizavimas, valdymas, koordinavimas ir kontrolė. Konkretiems administravimo principams valstybės valdy-me aptarti P.V.Laurinaičio knygoje skirta baigiamoji penk-toji dalis; joje yra trys skyriai: 1) Valdymo organizacija; 2) Administracijos principai ir vyriausybė ir 3) Ministerijos ir parlamentas. Toje dalyje atkreipiamas dėmesys ir į politiką formuojančių institucijų įtaką administravimui.

Kai kurios P.V.Laurinaičio knygoje išdėstytos mintys siejasi su L.White idėjomis, tačiau Lietuvoje tuo metu apie viešojo administravimo programas dar nebuvo galvojama. P.V.Laurinaitis, kalbėdamas apie aukštąjį mokslą, reiškė viltį, kad „pravartu būtų turėti vienas administravimo meto-dų supratimas ir vienodas jų taikymas“, ir apgailestavo, kad „ … nėra dar priimta mokykloje mokyti administracijos teorijos ir praktikos“ [9, p.11]. Jis pats dėstė Kauno univer-sitete ir Lietuvos žemės ūkio akademijoje ir tikriausiai kokia nors forma jo knygos idėjos buvo perduodamos studentams.

Retrospektyviai vertinant kitų šalių viešojo adminis-travimo akademinių studijų programų raidą, pastebima, kad joms buvo būdinga nemaža turinio kaita, priklausomai nuo atitinkamų istorijos laikotarpių socialinių ir ekonominių sąlygų. Antra vertus, nepaisant tos kaitos, visą laiką išlik-davo tokie svarbiausieji viešojo administravimo kaip mokslo šakos tyrimų objektai: 1) valdžios tikslų įgyvendi-nimo efektyvumas (programų efektyvumas), 2) valdžios ir kitų viešųjų įstaigų reikalų tvarkymo

kompetentingumas (vadybos efektyvumas) ir 3) konstitucionalizmo puoselėji-mas (politikos efektyvumas) [10].

JAV, turinčiose seniausias viešojo administravimo akademinių studijų programų tradicijas, tos programos buvo plėtojamos atsižvelgiant į visus pagrindinius viešojo administravimo bruožus: politinę prigimtį, teisinį pagrindą, vadybinį pobūdį bei daugiaprofilinę profesinę veiklą. Prieš Antrąjį pasaulinį karą toje šalyje viešojo administravimo studijų programas turėjo keletas universitetų, o dabar jų jau yra dešimtys. Čia galimos visų trijų lygių studijos – baka-lauro, magistro ir daktaro [11; 12; 13]. Viešojo administra-vimo studijų programos JAV vystėsi kaip tarpdisciplininės programos, kuriose viešasis administravimas studijuojamas politikos mokslų, vadybos, teisės, ekonomikos, sociologi-jos bei kitų mokslų integracijos aspektu. Tokiu būdu JAV susiformavo viešojo administravimo studijų programos, kurias „maitina“ daugelis mokslo šakų. JAV įgyvendinta nacionalinė viešojo administravimo studijų programų akreditacija ir visų universitetų programoms keliami vieno-di reikalavimai. Tą akreditaciją atlieka Viešųjų reikalų ir administravimo mokyklų nacionalinė asociacija (The National Association of Schools of Public Affairs and Administration – NASPAA).

Europoje viešojo administravimo studijų programų tam tikrų užuomazgų jau būta net XVII amžiuje. Tada kai ku-riuose Prancūzijos ir Vokietijos universitetuose buvo įkurtos politikos mokslų arba valstybės reikalų tvarkymo katedros, kurios analizavo ir dėstė kai kuriuos valdžios, valdymo, administravimo proceso bei viešosios politikos klausimus. Savarankiškos viešojo administravimo studijų programos Europos aukštosiose mokyklose atsirado tik prieš tris keturis dešimtmečius.

Pastarajame šimtmetyje iki pat pokario laikotarpio viešasis administravimas Europos valstybių akademinėse programose dažniausiai buvo dėstomas tik kaip vienas iš dalykų politikos mokslų ir teisės programose. Laikantis nuostatos, kad politikos mokslai turi atsakyti į klausimus, ką ir kodėl valdžia ką nors daro bei kaip ir kokiomis priemonėmis ji atlieka savo funkcijas, daugelio šalių uni-versitetuose vyravo nuomonė, kad viešojo administravimo studijų pagrindą turi sudaryti politikos mokslai. Tuo požiū-riu viešojo administravimo sąvoka labiau sieta su politikos procesu, juose dalyvaujančiais asmenimis bei politikos esme. Politikos mokslų pabrėžtinumas viešajame adminis-travime Vakarų Europos valstybėse buvo labai ryškus 1950–1970 metais. Tai buvo didėjančio valdžios aktyvu-mo, plečiant viešąjį sektorių ir kuriant „gerovės valstybes“, atspindys. Apie devintą praėjusio šimtmečio dešimtmetį viešojo administravimo studijose pradėjo labiau įsigalėti vadybos koncepcija. Viešosios vadybos koncepcija išsivys-tė kaip ekonomikos faktorių svarbos didėjimo viešajame sektoriuje išraiška ir atspindėjo tarptautinės aplinkos pokyčius pastaraisiais to amžiaus dešimtmečiais. Kartu su tuo intensyviau pradėtos nagrinėti valstybės valdymo bei valdžios valdymo tobulinimo problemos; vėl imtos labiau akcentuoti klasikinės viešojo administravimo idėjos ir nuostatos, ypač valdžios pareigos visuomenei bei atsako-mybės ir atskaitomybės aspektais. Be to, daugiau

2 To paties pavadinimo H. Fayol straipsnis išspausdintas 1916 m. Vėliau jis buvo išverstas į anglų kalbą ir perspausdintas daugelyje mokslinių leidinių (žr., pvz., Fayol, H. General Principles of Management. In.Shafritz, J. M. and Ott, J. S. Classics of Organization Theory. 4th ed. Wadsworth Publishing Company, 1996, p. 52-65.

23

susirū-pinta kompleksine mokslinių viešojo administravimo prob-lemų analize.

Nors daugumoje Europos valstybių viešasis adminis-travimas jau pripažįstamas kaip atskira studijų šaka, iki šiol skirtingose valstybėse tos studijos gerokai skiriasi ir turiniu, ir galimais įgyti akademiniais laipsniais. Vienų šalių aukštosiose mokyklose yra tos šakos nuosekliosios studijos, kurias baigus suteikiami viešojo administravimo bakalauro, magistro ar kitokie akademiniai laipsniai, kitose – specializacijos bendrosiose politikos mokslų, teisės ar vadybos programose. Taip pat esama valstybių, kur vie-nuose universitetuose įgyvendinamas vienas, o kituose – kitas studijų modelis. Pavyzdžiui, Prancūzijoje viešojo administravimo specialistai dažniausiai rengiami politikos mokslų institutuose, kurie iš esmės yra socialinių mokslų universitetai, bei universitetuose, kuriuose dominuoja teisės ar ekonomikos studijos. Viešojo administravimo dalykai dėstomi ir kai kuriuose kituose specializuotuose, tarp jų technologijos, universitetuose. Kai kurios iš tų aukštųjų mokyklų teikia viešojo administravimo arba kitų savo prasme artimų pavadinimų akademinius laipsnius. Iki šiol politikos mokslų institutų programos daugeliu atveju yra subordinuotos politikos mokslams. Antra vertus, tų progra-mų raidos pastaraisiais dešimtmečiais tendencijos rodo, kad jos tampa vis „savarankiškesnės“. Politikos arba teisės mokslams subordinuotos viešojo administravimo studijos iki šiol dominuoja ir Graikijos, Ispanijos, Norvegijos bei Švedijos aukštosiose mokyklose.

Siekiant sukurti profesionalias, dabartinį raidos laiko-tarpį atitinkančias viešojo administravimo sistemas bei su-vokiant, kad būtina tobulinti tos veiklos sferos specialistų rengimą, 1955–1970 metais tarpdisciplininės viešojo admi-nistravimo studijų programos pradėtos įgyvendinti Airijos, Belgijos, Italijos, Jungtinės Karalystės, Suomijos bei Vokietijos aukštosiose mokyklose; aštuntajame dešimt-metyje – Portugalijos bei Olandijos universitetuose. Dau-gelyje valstybių (tai nepasakytina apie Vokietiją) tuo buvo siekiama panaikinti per daug įsigalėjusį teisininkų mono-polį valdžios įstaigose, kadangi, sprendžiant įvairias vie-šojo administravimo problemas, vien teisinio išsilavinimo dažnai nepakanka. Antra vertus, jau tuo metu labiau buvo akcentuojama vadybos svarba. Pavyzdžiui, Jungtinėje Karalystėje naujų studijų programų įvedimas betarpiškai sietas su administravimo profesionalumo didinimu vadybos ir analitinių sugebėjimų aspektu.

Viešojo administravimo studijų programas atskirais laikotarpiais veikė ir veikia atitinkamų laikotarpių viešojo administravimo samprata. Iki 20 amžiaus devintojo dešimt-mečio vyravusi klasikinė, arba kitaip vadinama, tradicinė viešojo administravimo samprata, kurią geriausiai simboli-zuoja Woodrow Wilson, Max Weber ir Luther Gulick vardai bei jų propaguotos vieno valdžios centro [1], hie-rarchijos ir administravimo tikslaus reglamentavimo [14] bei konkrečių organizavimo principų laikymosi [15] idėjos, pastaraisiais dešimtmečiais keičiama naujojo viešojo administravimo arba viešosios vadybos samprata, suteik-dama naują prasmę viešojo administravimo akademinėms programoms ir įtakodama naujų pavadinimų programų atsiradimą.

Naujas viešojo administravimo tendencijas, kuriomis siekiama padidinti valdžios įstaigų veiklos ekonomiškumą,

efektyvumą ir našumą bei įtvirtinti jų vadybos demokra-tinius principus, įvairūs autoriai įvardijo skirtingais pava-dinimais: vadybininkiškumas (managerialism) [16], nau-joji viešoji vadyba (new public management) [17], rinkos tipo viešasis administravimas (market-based public admi-nistration) [18], antrepreneriška valdžia (entrepreneurial government) [19] ir kt. Tai sukėlė iki šiol nesibaigiančias diskusijas dėl viešojo administravimo ir naujai įvestų sąvo-kų prasmės. Kai kurie itin kritiškai tradicinio viešojo admi-nistravimo atžvilgiu nusiteikę politologai net įrodinėja, kad viešasis administravimas kaip mokymo dalykas „… dabar paseno ir ilgainiui ėmė prarasti savąjį statusą“ [20, p.7]. Tą mintį žymia dalimi paneigia daugelis kitų profesionalių diskusijų (žr., pvz., [21]).

Vis labiau įsigali nuostata, kad viešoji vadyba – tai pla-tesnė sąvoka negu viešasis administravimas. Pirmiausia, „…sąvoka viešasis administravimas tapo beveik visiškai asocijuota su valdžios biurokratija; naujesnė sąvoka viešoji vadyba, galimas dalykas, yra aptakesnė“ [22, p.4]. Viešasis administravimas – valdžios įstaigų ir jų darbuotojų tarna-vimo visuomenei veikla, įgyvendinant įstatymais ir kitais teisės aktais iškeltus uždavinius, kuriuos dažniausiai nusta-to kitos institucijos. Viešoji vadyba apima viešojo admini-stravimo ir kitų viešojo sektoriaus įstaigų organizacinę veiklą, siekiant efektyviausiai įgyvendinti tų įstaigų tikslus. Pasak O.E.Huges, „Viešasis administravimas koncentruoja-mas į procesą, procedūras ir elgesį, o viešoji vadyba apima žymiai daugiau. Užuot tik vadovavęsis instrukcijomis, vie-šojo sektoriaus vadybininkas labiausiai rūpinasi rezultatų siekimu ir prisiima atsakomybę už tą veiklą“ [23, p.5-6]. Tas pats autorius teigia, kad vartoti viešosios vadybos, o ne viešojo administravimo sąvokas skatina ir psichologinės žmonių nuostatos: valstybės tarnautojams labiau patinka vadybininko, o ne administratoriaus titulai.

Dėl nurodytų priežasčių kai kurie universitetai buvu-sias viešojo administravimo studijų programas pavadino viešosios vadybos (public management) ir dar kitokių pavadinimų programomis, vietoj viešojo administravimo mokslinių mokyklų ėmė kurtis viešosios vadybos, viešųjų reikalų (public affairs) ar viešosios politikos (public policy) mokyklos. Pavyzdžiui, 1994 metais dešimtyje naujųjų Didžiosios Britanijos universitetų, turinčių šios krypties pirmosios pakopos studijų programas, buvo šių pavadinimų programos: keturiuose universitetuose – vie-šojo administravimo, viename – viešosios politikos ir ad-ministravimo, kituose – viešosios vadybos arba viešosios tarnybos vadybos [24, p.145]. JAV kai kuriuose univer-sitetuose yra pelno nesiekiančių organizacijų vadybos (Nonprofit Management) studijų programos, arba to pavadinimo specializacijos viešojo administravimo, verslo administravimo arba socialinio darbo studijų programose [25]. Daugelis JAV viešojo administravimo studijų progra-mų turi po kelias specializacijas. Tos specializacijos būna gana įvairios, pavyzdžiui, vietos valdžia, valdžių sąveikos vadyba, valdžios informacinės sistemos, visuomenės finan-sų administravimas, personalo administravimas, žmonių resursų administravimas, miestų planavimas, teisėtvarkos administravimas, sveikatos apsaugos tarnybų administra-vimas, pelno nesiekiančių organizacijų administravimas, tarptautinė politika ir administravimas ir kt.

24

Dabar pasaulyje yra gana didelė nagrinėjamos srities akademinių programų įvairovė. Jos skiriasi ne tik pačių programų ir specializacijų pavadinimais, bet ir studijų apimtimi (studijų trukme) ir teikiamais diplomais. Tai

ilius-truoja 1 lentelė, kurioje pateikta iš įvairų leidinių surinkta informacija apie JAV ir kai kurių Europos valstybių aukš-

1 lentelė

VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO STUDIJŲ PROGRAMOS

Valstybės Programų pavadinimai Teikiami diplomai

Airija Viešojo administravimo Viešosios vadybos Viešosios ir socialinės politikos**

Bakalauro (4)*

Didžioji Britanija

Viešojo administravimo Viešosios politikos** ir administravimo Viešojo administravimo ir vadybos Politikos ir valdymo Viešojo administravimo ir švietimo Europos studijų ir viešojo administravimo Europos viešosios politikos ir kt.

Bakalauro (3–4) Magistro (1,5–2)

JAV Viešojo administravimo Viešosios politikos** ir administravimo Viešosios politikos ir vadybos Viešosios politikos** Miestų ir regionų planavimo Sveikatos priežiūros administravimo Tarptautinių santykių ir administravimo ir kt.

Bakalauro (3–4) Magistro (1,5–2) Daktaro (3) Filosofijos daktaro (3)

Lenkija Viešojo administravimo Vietos valdžios Socialinės antropologijos

Bakalauro (3) Magistro (2) Magistro (ištisinių studijų) (5)

Olandija Viešojo administravimo Politikos** ir administravimo mokslų Administravimo ir organizavimo mokslų

Profesinių studijų (prilyginamas magistro diplomui) (5)

Prancūzija Viešojo administravimo Viešojo administravimo ir valdymo Viešosios vadybos valdymo Viešosios vadybos Administravimo ir politikos mokslų Diplomatija ir tarptautinės organizacijos Teisės ir administravimo Valstybė ir viešoji politika ir kt.

Bendrųjų universitetinių studijų (2) Licenciato (3) Maîtrise (4) Trečiojo lygio: magistro; profesinių studijų; gilesniųjų studijų (rengiant daktaro disertaciją)

Vokietija Viešojo administravimo Viešojo administravimo specializacija politikos mokslų programose

Profesinių studijų (4,5) Magistro (1)

Paaiškinimai: * – Skaičiai rodo minimalų studijų metų skaičių, reikalingą atitinkamai studijų pakopai baigti; ** – Žodis politika čia turi angliško žodžio policy prasmę.

tųjų mokyklų pagrindines šios krypties programas (dau-giausia pagal [3; 4]).

Kad ir kokie būtų tų studijų programų pavadinimai, naujosios viešojo administravimo ir viešosios vadybos idėjos jau daro ir ateityje darys įtaką jų turiniui. Naujosios viešojo sektoriaus vadybos bei viešojo administravimo tendencijos rodo, kad viešojoje tarnyboje nuo adminis-travimo vis labiau krypstama į vadybą – pirmenybė teikia-ma lankstumui, o ne fiksuotoms procedūroms; kartu dau-giau dėmesio skiriama politiniam viešojo sektoriaus veiklos kontekstui ir verslo sektoriaus patirčiai [23, p.22].

Šiuolaikinėse viešojo administravimo studijų progra-mose nagrinėjamos naujosios viešosios vadybos idėjos ir dauguma dėstomų dalykų yra analogiški kaip ir viešosios vadybos programose. Todėl manytina, kad kurį laiką uni-versitetuose išliks mažai turiniu besiskiriančios viešojo administravimo ir viešosios vadybos programos. Toliau šiame straipsnyje tos programos apibendrintai vadinamos viešojo administravimo programomis.

25

Viešojo administravimo studijų programų turinys Viešasis administravimas siejasi su plačiu akademinės

veiklos lauku, kuriame susipina vadyba, politologija, teisė, ekonomika, finansai, sociologija ir kiti mokslai. Jį taip pat veikia valstybėje susiklosčiusios tradicijos ir bendroji visuomenės kultūra bei mokslinių tyrimų lygis. Šiuolaikinis viešojo administravimo mokslas ir toliau ieško atsakymo į du pagrindinius klausimus: kokie yra biurokratinių spren-dimų priėmimo filosofiniai pagrindai ir kokia jų taikymo praktikoje reikšmė [26, p.14]. Visa tai lemia ir viešojo administravimo studijų programų turinį.

Tarpdisciplininių viešojo administravimo studijų pro-gramų struktūra parodyta 1 pav. „Šerdiniai dalykai“, kurie lemia universitetinių viešojo administravimo studijų pro-gramų kaip atitinkamos mokslo ir studijų srities turinį, yra disciplinos, pateikiančios metodologiją, kaip spręsti esminius viešojo administravimo klausimus, siekiant minė-tųjų pagrindinių tikslų – programų, vadybos ir politikos efektyvumo.

1 pav. Viešojo administravimo studijų programų sudedamosios dalys (pagal [6, p. 27])

Tokia struktūra būdinga JAV ir kai kurių kitų

valstybių universitetų viešojo administravimo studijų programoms. Tų programų „šerdis“ paprastai būna organizacijų teorija, viešosios politikos analizė, biurokratinė elgsena, personalo vadyba, finansai ir biudžetas, programų vertinimas, administravimo etika, valdžios institucijų sąveika ir kai kurie kiti dalykai. Antra vertus, įvairių šalių universitetų, taip pat ir skirtingų vienos šalies universitetų, studijų programos paprastai gerokai skiriasi ir pagal „šerdinius“ dalykus.

Priklausomai nuo universiteto profilio ir atitinkamos šalies gyvenimo aktualijų įvairių universitetų studijų pro-gramos paprastai skiriasi skirtingo lygio akcentais viešojo administravimo pagrindiniams objektams ir dėstomiems

dalykams. Jau senokai išryškėjo trys skirtingi požiūriai į viešąjį administravimą pagal tai, kuriai iš trijų sričių – va-dybai, politikos mokslams ar teisei – būtina tose progra-mose skirti pagrindinį dėmesį [27, p.15]. Tačiau kurios nors programos dalies išryškinimas dažniausiai nereiškia, kad mažinama kitų dalių reikšmė. Pavyzdžiui, akcentuojant politikos analizės reikšmę, neišvengiamai tenka giliau analizuoti programų parengimo ir jų įgyvendinimo klau-simus bei vertinti jų efektyvumą tuo požiūriu, kiek tos programos atitinka visuomenės interesus. Skiriant didesnį dėmesį bendriesiems vadybos klausimams – bendrosios or-ganizacijų teorijos, sprendimų priėmimo ir motyvacijos, personalo vadybos ir lyderiavimo bei kitiems panašiems dalykams – ir siekiant programos pilnumo viešojo adminis-travimo specifikos požiūriu, toje programoje būtini ir dalykai, atspindintys teorijos taikymo praktikoje esmę, t.y. dalykai, susieti su politikos ir programų įgyvendinimu. Minėti bendrosios vadybos teorijos dalykai sudaro ir viešojo administravimo teorinį pagrindą, tačiau viešojo administravimo krypčiai būdinga politinių teorijų įtaka, ir todėl viešojo administravimo studijų programose dėstomi panašių pavadinimų dalykai daugeliu atveju laikomi savarankiškomis disciplinomis. Pavyzdžiui, tose progra-mose vietoj bendrosios organizacijų teorijos paprastai dėstoma teorija, kurios esmė – viešojo administravimo or-ganizacijų prigimties, tikslų ir elgsenos ypatybių analizė ir metodologija, sudaranti prielaidas viešajam administra-vimui tobulinti, tarp jų ir demokratijos įgyvendinimo šiuo-laikinime etape problemoms spręsti.

Kita

Logika Eduko-

logija

Psicho-logija

Inžine-rija

Socio-logija

Ekono-mika

VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO

“ŠERDINIAI” DALYKAI

Polito-logija

Teisė

Vadyba

Europos valstybių universitetų viešojo administravimo studijų programoms iki šiol būdinga labai didelė tų programų struktūros ir dėstomų dalykų turinio įvairovė [2; 3; 28-30]. Viename straipsnyje pateikti detalesnės jų ana-lizės neįmanoma, ir todėl toliau aptariami tik kai kurie įvairių valstybių aukštųjų mokyklų programų būdingi bruožai, kurių galėtų būti siekiama ir Lietuvoje.

Struktūriniu požiūriu gana gerai sutvarkytos Danijos viešojo administravimo studijų programos. Ten dėstomi dalykai grupuojami į tokius blokus: teoriniai pagrindai, viešojo administravimo ir visuomenės santykiai, adminis-travimo procesas, empirinė analizė ir internacionalizacija [28, p.435-437]. Teoriniuose kursuose nagrinėjami įvairūs organizacijų teorijos aspektai (struktūra, kultūra, galia, organizacijų ir aplinkos ryšiai, racionalaus visuomenės pasirinkimo teorija ir pan.). Administravimo ir visuomenės santykių kursuose labiausiai akcentuojama administravimo ir politikos sąveika, taip pat etikos problemos. „Šerdiniai“ administravimo proceso bloko dalykai yra konkretūs Dani-jos viešojo administravimo proceso aspektai: sprendimų priėmimas, programų įgyvendinimas ir vertinimas bei finansavimas. Empirinės analizės bloke yra trys pagrin-dinės temos: Danijos valstybės raida istoriniu ir adminis-tracinio pasidalijimo aspektu, vietos savivalda ir regioninis valdymas bei įvairių valdymo lygių sąveika. Internaciona-lizacijos bloke dėstomi dalykai apima Danijos tarptautinius santykius, vertinamus pirmiausia remiantis santykiais su Jungtinėmis Tautomis ir Europos Sąjunga. Tuose kursuose anksčiau daugiausia būdavo nagrinėjami tik minėtų organi-zacijų instituciniai ir valdymo klausimai, tačiau pasta-raisiais metais tų klausimų gerokai padaugėjo, ir pagrin-

26

dinis dėmesys dabar skiriamas bendresnėms europani-zacijos ir globalizacijos problemoms bei jų daromai įtakai Danijos valdymo administravimo sistemai. Panašiu aspektu atitinkami kursai dėstomi ir daugelyje kitų Europos valstybių universitetų. Europos Sąjungos studijos jau tapo neatskiriama daugumos šiuolaikinių viešojo administra-vimo studijų programų dalimi.

1 pav. parodytą viešojo administravimo studijų progra-mų struktūrą gana gerai atitinka Olandijos universitetų programos. Skirtingų Olandijos universitetų programos šiek tiek skiriasi, tačiau daugumoje jų dėstomi tokie „šerdi-niai“ dalykai: įvadas į viešąjį administravimą arba įvadas į organizavimo ir administravimo mokslą, organizacijų teorija arba organizacijų mokslas, konstitucinė ir administracinė teisė, vietos ir regionų valdžia, viešųjų organizacijų finansų vadyba, viešojo sektoriaus vadyba, viešojo administravimo informatizavimas, viešojo sektoriaus ekonomika, Olandijos valdžia lyginamuoju aspektu, viešojo administravimo klasika, valdžios organizacijos ir kt. [31, p.276-281]. Tose programose taip pat yra ganėtinai daug dalykų, padedančių įgyti daugelio kitų socialinių mokslų sričių – politologijos, sociologijos, teisės ir ekonomikos – žinias ir patirtį. Tai grupei gali būti priskiriami šie įvairiuose universitetuose dėstomi dalykai: socialinių tyrimų metodai, įvadas į sociologiją, mikroeko-nomika ir makroekonomika, marketingas, įvadas į socia-linę psichologiją, įvadas į politikos mokslus, politinės teorijos, įvadas į teisę, mokslo filosofija, tarptautiniai politiniai santykiai ir daugelis kitų. Kai kuriuose universitetuose gana daug viešojo administravimo srities specializacijų. Pavyzdžiui, Leideno universitete yra tokios specializacijos: organizavimas ir vadyba, politinė adminis-tracinė vadyba, administraciniai ryšiai ir Europos politinės administracinės studijos; Twente universitete – valdžios struktūra, politikos (policy) studijos organizavimas ir finan-sų vadyba, viešojo administravimo tyrimai ir teorija, nacionalinė valdžia ir Europos integracija, tarptautiniai santykiai ir Europos integracija, infrastruktūra, aplinkos studijos ir informatizavimas.

Įvairiose Prancūzijos aukštosiose mokyklose dėstomi viešojo administravimo studijų dalykai taip pat yra skir-tingi. Pagal dėstomų dalykų skaičių ir jų studijoms skiriamą laiką, Prancūzijos viešojo administravimo studijų progra-mose išsiskiria tokios dėstomųjų dalykų grupės (svarbos mažėjimo tvarka): 1) valstybės politinės ir administracinės institucijos, apimant vietos, regionų, valstybės ir viršna-cionalinį (Europos Sąjungos institucijos) lygius; 2) teisė (administracinė, civilinė ir konstitucinė teisė, Europos Sąjungos teisė ir kt.); 3) viešoji politika ir jos įgyvendini-mas (sprendimų formavimas, ryšiai, vertinimas); viešoji va-dyba (valdymas, visuomenės finansų vadyba, viešųjų pa-slaugų modernizavimas, valstybės valdymo ir administra-vimo reforma); 5) administravimo mokslas, administra-vimo sociologija, administravimo sistemos; 6) valdymas, politika ir administravimas lyginamuoju aspektu; 7) organi-zacijų sociologija; 8) administravimo istorija [32, p. 142].

Vokietijos viešojo administravimo studijų programose nemažai dėmesio skiriama praktiniams viešojo administra-vimo klausimams, tačiau gana ryškiai išsiskiria ir teoriniai „šerdiniai“ dalykai [33, p.175-180, 191-195]. Prie pasta-

rųjų gali būti priskiriami šie dalykai: įvadas į viešąjį admi-nistravimą, politinio-administracinio proceso analizė, organizacijų teorija ir organizacijų tyrimas, biurokratijos teorijos, politika ir administravimas federacinėje valstybė-je, kontraktų vadyba ir viešasis administravimas, politinių-administracinių sprendimų vertinimas, kokybės vadyba viešajame administravime, savivaldybių finansai, viešasis administravimas tarp tradicijų ir reformų, neformalūs ryšiai viešajame administravime ir kt. Vokietijos viešojo administravimo specifika analizuojama šiuose kursuose: pagrindinės Vokietijos viešojo administravimo problemos, administracinės reformos problemos, euro įvedimas ir Vo-kietijos viešasis administravimas, Vokietijos miestai ir globalizacijos iššūkiai bei vietiniai pokyčiai, viešojo admi-nistravimo atkūrimas naujosiose žemėse ir kt. Prie pasta-rosios grupės galima priskirti ir kursus, susietus su Europos Sąjunga ir tarptautiniais santykiais platesne prasme, pavyzdžiui, Europos bendradarbiavimas ir integracija, Europos Sąjungos plėtra ir NATO, Europos Komisijos vaidmuo daugelio lygių Europos sistemoje, tarptautinė politika ir administravimas ir kt.

Pirmuosius dvejus metus Vokietijos studentai paprastai mokosi bendruosius studijuojamos šakos dalykus, o vėles-niais metais aukštesniosiose studijose giliau specializuo-jasi siauresnėje srityje. Viešojo administravimo aukštesnio-sios studijos paprastai galimos pagal funkcinį ir sektorinį profilius. Pirmasis, pavyzdžiui, gali turėti politikos ir administravimo, administravimo ir vadybos ar informacijos ir vadybos specializacijas; antrasis – Vokietijos politikos, vietinės ir regioninės politikos, socialinės ir darbo politikos bei tarptautinių santykių specializacijas.

Aptartieji kai kurių šalių viešojo administravimo studijų programų bruožai rodo, kad visose tose programose derinami teorinius ir praktinius klausimus analizuojantys kursai, taip jos susiejamos su atitinkamų šalių raidos pro-cesais. Tai sąlygoja gana didelę tų programų įvairovę, ir todėl nėra kriterijų, pagal kuriuos vienareikšmiškai būtų galima įvertinti jų turinio privalumus ar trūkumus. Antra vertus, tų programų lyginamoji analizė, ypač jų raidos tendencijų analizė, kai kuriais atvejais gali padėti rasti sprendimus, įgalinančius tobulinti konkrečiose aukštosiose mokyklose egzistuojančias bei kuriant šiuolaikinį lygį atitinkančias naujas tos srities studijų programas

Lietuvos aukštųjų mokyklų viešojo administravimo studijų programų ypatybės

Visos Lietuvos aukštosios mokyklos, rengdamos vie-šojo administravimo studijų programas pastarąjį dešimt-metį, analizavo tos srities studijų raidos kitose šalyse tendencijas bei stengėsi pasinaudoti užsienio valstybių aukštųjų mokyklų patirtimi. Tačiau, suprantama, jos rėmėsi ir savo patirtimi bei turimu pedagoginio personalo poten-cialu. Visa tai darė įtaką tų programų turiniui, ir todėl skir-tingose aukštosiose mokyklose parengtos viešojo adminis-travimo studijų programos šiek tiek skiriasi dėstomų daly-kų turiniu, ypač politikos, teisės ir vadybos dalykų apimčių santykiu.

27

Dėl ribotos straipsnio apimties šiame skyrelyje apta-riamos tik KTU, LTA, VDU ir VU viešojo administravimo studijų programos, t.y programos tų aukštųjų mokyklų, kurios yra sukaupusios didžiausią šioje srityje patirtį.

Tiek magistro, tiek bakalauro KTU viešojo admi-nistravimo studijų programos yra orientuotos į bendrąjį viešąjį administravimą. Jose dominuoja su vadyba, o ne su politikos mokslais susiję dalykai, ir todėl jos priskiriamos socialinių mokslų srities vadybos ir administravimo kryp-čiai. VU viešojo administravimo magistrantūros programo-je labiau akcentuoti politikos mokslai ir ji priskiriama politikos mokslų krypčiai. LTU viešojo administravimo bakalauro studijų programoje dominuoja teisės dalykai; o pastaraisiais metais pertvarkytose magistro programose kai kuriose specializacijose teisės dalykų nebeliko. VDU – šiek tiek ryškiau išsiskiria politikos mokslų ir teisės dalykai. KTU, VU ir LTU viešojo administravimo magistrantūroje dėstomi dalykai nurodyti 2 lentelėje [5].

KTU viešojo administravimo bakalauro studijų progra-ma sudaryta laikantis nuostatos, kad pirmuosius keturis semestrus studentai mokosi bendruosius humanitarinio ir socialinio lavinimo bei studijuojamos mokslo srities ben-drųjų pagrindų dalykus, o kitus semestrus – mokslo šakos specialaus lavinimo dalykus. Šios studijų krypties studentai jau pirmaisiais metais mokosi mikroekonomikos ir makro-ekonomikos, socialinės statistikos, teisės įvado, Europos integracijos pagrindų ir kitus savos mokslo srities bendrųjų pagrindų dalykus, taip pat įvadinius mokslo šakos dalykus – įvadą į viešąjį administravimą ir valstybės pagrindus. Dauguma vėlesniuose semestruose dėstomų dalykų gali būti priskiriami viešojo administravimo pagrindų grupei. Jie yra tiek grynai teorinio pobūdžio (viešosios politikos ir analizės pagrindai, politinės sistemos ir konstituciona-lizmas, viešojo administravimo organizacijų teorijos pa-grindai, kiekybiniai ir kokybiniai socialinių tyrimų metodai ir kt.), tiek ir susiję su viešojo administravimo praktika (administracinė teisė, valstybės valdymo ir administravimo sistemos, savivaldos principai ir savivaldybių administra-vimas, įvadas į miestų planavimą ir plėtrą, valstybės tar-nybos etika, strateginis planavimas viešajame adminis-travime, valstybės finansai ir biudžetas ir kt.).

KTU viešojo administravimo magistro studijų progra-moje apie 90 proc. studijų apimties (įskaitant magistran-tūros baigiamojo darbo rengimą bei tiriamąjį darbą) tenka su viešojo administravimo praktika susijusiems dalykams, o apie 10 proc. – vadybos ir administravimo srities bendrų-jų pagrindų dalykams. Toje programoje išsiskiria šios dės-tomųjų dalykų grupės: 1) viešojo administravimo teorijos, 2) valdymo ir administravimo struktūrų bei jų veiklos analizės dalykai ir 3) vadybos ir administravimo bendrieji dalykai. Viešojo administravimo teorijų disciplinų grupei priskiriami šie privalomieji kursai: viešojo administravimo principai ir lyginamoji analizė, viešoji politika ir analizė, viešojo administravimo organizacijų teorija bei viešojo administravimo etika. Valdymo ir administravimo struktūrų bei jų veiklos analizės dalykų bloke yra ir privalomieji, ir pasirenkamieji kursai. Privalomieji yra valstybės valdymo bei administravimo institucijų sąveikos ir regioninio plana-vimo ir infrastruktūros vystymo kursai, o pasirenkamųjų dalykų grupei priskirta kompiuterizuotas

projektų valdymas viešajame administravime, valdymo ir administravimo in-formacinės sistemos, viešųjų finansų ir biudžeto adminis-travimas, finansų institucijų valdymas, šalies strateginis vystymas ir Europos Sąjungos institucijos ir politika. Va-dybos ir administravimo bendrųjų dalykų blokui priski-riami privalomieji kursai – administracinė teisė ir žmonių išteklių vadyba viešajame sektoriuje ir pasirenkamieji kursai – žmogiškieji santykiai, vadovas ir vadovavimas viešosiose institucijose bei politinės idėjos ir teorijos.

VU viešojo administravimo magistro programa suda-ryta moduliniu principu. Joje yra keturios dėstomųjų daly-kų grupės: 1) viešojo administravimo teorija ir metodolo-gija; 2) visuomenės ekonomika, finansai ir vadyba; 3) vie-šasis administravimas ir teisė bei 4) politikos analizė. Kiekvienoje dėstomų dalykų grupėje yra privalomieji ir pasirenkamieji kursai. Pirmojoje grupėje dauguma dalykų yra privalomieji. Iš šiai grupei priskiriamų keturių dalykų – viešojo administravimo teorijos I ir II, viešoji politika ir visuomenės pasirinkimas bei socialinė statistika – pasiren-kamasis yra tik viešojo administravimo teorijos II. Modu-lyje Visuomenės ekonomika, finansai ir vadyba, atvirkščiai, dauguma dalykų yra pasirenkamieji. Privalomieji yra visuomenės ekonomika ir finansai bei makroekonomikos politikos analizė, o pasirenkamieji – ekonomikos transfor-macija Centrinėje ir Rytų Europoje, interesų grupės ir valdžios politika, miestų ir regionų planavimas, žmonių resursai, vadyba ir profesiniai įgūdžiai bei informacijos organizavimas ir vadyba. Modulyje Viešasis administra-vimas ir teisė yra net keturi teisės kursai – administracinė teisė, darbo teisė, lyginamoji civilinė teisė bei teisės sociologija, – tačiau privalomasis yra tik vienas – lygina-moji civilinė teisė. Į tą modulį taip pat įtraukti pasiren-kamieji dalykai nepelno organizacijos ir lyginamoji savi-valda. Moduliui Politikos analizė betarpiškai priskirtas tik vienas privalomasis – pramonės politika – ir vienas pasi-renkamasis – politikos studijos – kursai, tačiau gana stiprus politikos analizės akcentas yra ir kai kuriose kitų modulių disciplinose. Šioje studijų programoje dalykai, tiesiogiai orientuoti į viešojo administravimo praktiką, sudaro maž-daug pusę visų disciplinų.

VDU studentai, numatantys pasirinkti viešojo adminis-travimo bakalauro studijų programą, pirmuosius 4 semest-rus kartu su kitais studentais studijuoja humanitarinius, socialinių ir gamtos mokslų bei kitus bendruosius dalykus. Jie per pirmuosius dvejus metus turi išklausyti šiuos socia-linių mokslų šakos dalykus: politologijos įvadą, sociolo-gijos įvadą, socialinę psichologiją, politinės filosofijos įva-dą, Lietuvos politinę sistemą ir politikos tradicijas, vady-bos įvadą, tarptautinių santykių įvadą bei ekonomikos įva-dą. Vėlesniuose semestruose iš 16 privalomųjų dalykų betarpiškai su viešuoju administravimu siejasi šeši: viešojo administravimo teorijos, savivaldos politika Europos Są-jungos valstybėse ir Lietuvoje, valstybės institucijų strate-gija, Lietuvos infrastruktūra ir jos valdymas, valstybinių institucijų finansai bei personalo valdymas ir valdininko etika. Kitose disciplinose nagrinėjami politikos, ekonomi-kos, teisės, vadybos ir kai kurie kiti klausimai. Toje progra-mos dalyje, palyginti su kitomis disciplinomis, šiek tiek ryškesnė teisės studijų kryptis. Čia yra trys teisės

28

discip-linos: darbo ir administracinė teisė, Europos Sąjungos tei-sė bei ūkinė ir komercinė teisė. Kitoms šakoms toje progra-mos dalyje skiriama po vieną discipliną. Tarp jų yra makroekonomika, marketingo pagrindai, vadybiniai spren-dimai,organizacinė psichologija ir komunikacijų sistemos. LTU viešojo administravimo bakalauro studijų progra-moje apie 18 proc. visos studijų apimties sudaro bendrojo

humanitarinio ir socialinio lavinimo bloko dalykai, apie 25 proc. – studijų programos pagrindų bloko dalykai, apie 14 proc. – teisės dalykai ir apie 43 proc. – betarpiškai su vie-šuoju administravimu susieti kursai. Prie pastarųjų priski-riami: lyginamasis viešasis administravimas, demografinių procesų valdymas, socialinių paslaugų administravimas, teisėsaugos institucijų administravimas, mokesčių adminis-

2 lentelė.

VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO MAGISTRANTŪROS PROGRAMOSE DĖSTOMI DALYKAI

KTU VU LTU

“Šerdiniai” dalykai

Viešojo administravimo lyginamoji analizė Viešojo administravimo organizacijų teorija Viešojo administravimo etika Valstybės valdymo ir adminis-travimo institucijų sąveika Žmogiškųjų išteklių vadyba viešajame sektoriuje Žmogiškieji santykiai

Viešojo administravimo teorijos Lyginamoji savivalda Vadyba ir profesiniai įgūdžiai Žmonių resursai

Viešojo administravimo principai ir lyginamoji analizė Sprendimų priėmimo teorijos Organizacijų teorijos Sprendimų priėmimo teorijos Valstybės strateginė plėtra Etika valstybės tarnyboje Valstybės turto administravimas

Politikos kursai

Viešoji politika ir analizė Viešoji politika ir visuomenės pasirinkimas Interesų grupės ir valdžios politika Pramonės politika Politikos studijos

Lyginamoji viešoji politika Valstybės ekonominė politika Valstybės socialinė politika Valstybės kontrolės politika Valstybės eksporto-importo politika

Teisė Administracinė teisė Administracinė teisė Darbo teisė Lyginamoji civilinė teisė Teisės sociologija

Mokesčių teisė Administracinės atsakomybės modeliai Civilinės atsakomybės modeliai Administraciniai teisiniai santykiai muitinės veikloje

Ekonomika ir finansai

Viešųjų finansų ir biudžeto administravimas Finansų institucijų vadyba

Visuomenės ekonomika ir finansai Makroekonomikos politikos analizė Ekonomikos transformacija Centrinėje ir Rytų Europoje

Mokesčių administravimo teorija Auditas ES mokesčių administravimas Smulkaus ir vidutinio verslo valstybinis reguliavimas

Informacinės technologijos

Valdymo informacinės sistemos Kompiuterizuota projektų vadyba

Informacijos organizavimas ir vadyba

Informacinės technologijos viešajame administravime

Kita Europos integracijos procesai Valstybės valdymo strategija Miestų planavimas ir plėtra

Socialinė statistika Teisės sociologija Miestų ir regionų planavimas Nepelno organizacijos

Savivaldos strateginis planavimas Regioninės plėtros vadyba Darbo rinkos politika ES muitų politikos administravimas

travimas ir kt. Ši programa skiriasi nuo anksčiau aptartųjų tuo, kad joje dominuoja teisės disciplinos. Čia yra 10 įvai-rių teisės šakų disciplinų Šios disciplinos: teisės teorija, konstitucinė teisė, administracinė teisė, civilinė teisė, Europos Sąjungos institucinė ir materialinė teisė, tarp-

tautinė žmogaus teisių apsauga, finansų teisė, darbo teisė, baudžiamoji teisė bei socialinės saugos teisė.

LTU yra pirmoji aukštoji mokykla Lietuvoje, kurioje jau yra net keturių specializacijų viešojo administravimo magistrantūros studijų programos: bendrojo viešojo admi-

29

nistravimo, mokesčių administravimo, savivaldos adminis-travimo ir muitų administravimo.

Palyginus dabartines Lietuvos viešojo administravimo studijų programas su atitinkamomis kitų šalių universitetų programomis, dažniausiai konstatuojama, kad jose yra gana daug panašių dėstomų dalykų ir panaši jų struktūra. Gana sparti tų programų kokybinė raida pirmaisiais jų egzista-vimo metais leidžia daryti prielaidą, kad ir ateityje jos de-rinsis su pažangių valstybių tos srities studijų programomis.

Viešojo administravimo studijų programų konkurencingumas

Šio straipsnio skyrelyje Viešojo administravimo studijų programų genezė jau buvo nurodyta, kad daugelyje Euro-pos valstybių savarankiškos viešojo administravimo studijų programos formavosi pastaraisiais dešimtmečiais ir, skirtin-gai negu JAV, jos neseniai tepripažintos viešojo sektoriaus

3 lentelė

VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO STUDIJŲ PROGRAMŲ (VASP) SĄSAJOS SU KITOMIS PROGRAMOMIS IR ABSOLVENTŲ KONKURENCINGUMAS

Valstybės Dominuojantys programas kuruojantys aukštųjų mokyklų padaliniai ir programų pobūdis

Absolventų konkurencingumas

JAV Socialinių arba politikos mokslų fakultetai, taip pat atskiros viešojo administravimo mokyklos

Aukštas tarpdisciplininių VASP lygis; akcentuojamas viešosios vadybos profilis

Sėkmingai įsidarbina vietos ir centrinės valstijų valdžios įstaigose

Olandija Švedija Norvegija Danija Suomija Prancūzija

Socialinių arba politikos mokslų fakultetai; Prancūzijoje – Naciona-linė administravimo mokykla, regioniniai administravimo institutai, politikos mokslų institutai ir kt.

Aukštas tarpdisciplininių VASP lygis; išstumia anksčiau domina-vusias viešojo administravimo personalą rengusias teisės ir kt. studijų programas

Sėkmingai įsidarbina vietos ir centrinės valdžios įstaigose

Italija Ispanija Belgija

Socialinių arba politikos mokslų fakultetai Gana aukštas tarpdisciplininių VASP lygis; konkuruoja su anks-čiau dominavusiomis viešojo administravimo personalą rengusio-mis teisės ir kt. studijų programomis

Sėkmingai įsidarbina vietos ir centrinės valdžios įstaigose

Vokietija Politikos arba teisės mokslų fakultetai Aukštas tarpdisciplininių VASP lygis; tarpdisciplinines VASP turi tik keletas aukštųjų mokyklų

Sėkmingai įsidarbina vietos ir centrinės valdžios įstaigose, tačiau viešojo administravimo sistemoje iki šiol dominuoja teisinį išsilavinimą turintys specialistai

Airija Jungtinė Karalystė Portugalija

Socialinių mokslų fakultetai Aukštas tarpdisciplininių VASP lygis; pastaraisiais metais daugiau akcentuojamas viešojo sektoriaus vadybos profilis

Įsidarbina vietos ir regioninės valdžios įstaigose; mažiau – centrinės valdžios įstaigose

Graikija Politikos ir viešojo administravimo fakultetai Tarpdisciplininės VASP yra pirminėje raidos stadijoje; tos programos yra tik dviejuose universitetuose

Nėra informacijos

Austrija Tarpdisciplininių VASP nėra Lietuva KTU: Socialinių mokslų fakultetas, Viešojo administravimo

katedra; LTU: Valstybinio valdymo fakultetas, Viešojo administravimo katedra; VDU: Tarptautinės teisės ir politikos mokslų institutas, Viešojo administravimo katedra; VU: Tarptautinių santykių ir politikos mokslų institutas

Pakankamai aukštas tarpdisciplininių VASP lygis

Įsidarbina vietos, apskričių ir centrinės valdžios įstaigose

vadybos ir administravimo specialistų rengimo programo-mis. Jų pripažinimas ir tolesnė raida betarpiškai siejasi su

akademinių studijų programų konkurencingumu, tiksliau – su šias studijas baigusių asmenų galimybėmis įsidarbinti

30

viešojo sektoriaus institucijose ir sugebėjimu jose sėkmin-gai dirbti.

3 lentelėje pateikta apibendrinta informacija (daugiau-sia remiantis [34]) apie viešojo administravimo studijų programas baigusiųjų asmenų konkurencingumą įvairiose valstybėse, kartu nurodant tų programų pobūdį ir kokie aukštųjų mokyklų padaliniai rūpinasi jų įgyvendinimu. Programas kuruojantys aukštųjų mokyklų padaliniai nuro-dyti todėl, kad tų padalinių profilis daro įtaką ir studijų programų turiniui.

3 lentelėje pateikta informacija rodo, kad, rengiant spe-cialistus valstybės tarnybai viešojo administravimo įstaigo-se, daugelyje Europos valstybių, taip pat kaip JAV, viešojo administravimo studijų programos jau sėkmingai konku-ruoja su kitomis studijų programomis. Šių programų pasta-rojo laikotarpio raidos tendencijų analizė leidžia daryti prielaidą, kad savarankiškos tarpdisciplininės viešojo admi-nistravimo studijų programos yra perspektyvios tiek viešo-jo administravimo tarnautojų profesinio rengimo, tiek ir jų bendrojo lavinimo požiūriu. Apibendrinimas

Beveik šimtametė viešojo administravimo studijų pro-gramų raida glaudžiai siejosi su tos mokslo šakos raida. Įvairiose valstybėse tos programos pradėtos įgyvendinti skirtingais laikotarpiais: JAV – 1916 m., daugumoje Vaka-rų Europos valstybių – praėjusio šimtmečio antrojoje pusė-je, o Lietuvoje – 1994 m. Šiuolaikinės tos srities viešojo administravimo studijų programos susiformavo kaip tarp-šakinės, tarpdisciplininės programos, kurių „šerdį“ sudaro disciplinos, pateikiančios metodologiją, kaip spręsti esmi-nius klausimus, siekiant viešosios vadybos ir politikos efektyvumo. Priklausomai nuo universiteto profilio ir ati-tinkamos šalies gyvenimo aktualijų įvairių universitetų studijų programos paprastai skiriasi kito lygio akcentais dėstomiems dalykams, ypač pagal tai, koks dėmesys skiriamas vadybos, politikos mokslų ir teisės sritims.

Siekiant rengti būsimuosius specialistus, kurie galėtų įnešti svarų indėlį kuriant ir įgyvendinant efektyvų viešąjį administravimą visose valstybės valdymo ir administravi-mo grandyse, tos programos nuolatos tobulinamos struktū-riškai ir pildomos nauju turiniu, kad kuo geriau atlieptų atitinkamos šalies raidos specifiką ir to meto iššūkius. Pastaraisiais dešimtmečiais jų raidą labai veikia naujojo viešojo administravimo, arba naujosios viešosios vadybos, idėjos, kurių tikslas – padidinti valdžios įstaigų veiklos ekonomiškumą, efektyvumą ir našumą bei įtvirtinti demo-kratinius valdymo principus.

Viešojo administravimo bakalauro ir (arba) magistro studijų programos jau yra septyniose universitetinio lygio Lietuvos aukštosiose mokyklose. Tos programos buvo ren-giamos analizuojant tos srities studijų raidos kitose šalyse tendencijas, stengiantis panaudoti teigiamą užsienio vals-tybių aukštųjų mokyklų patirtį. Tačiau įvairiuose univer-sitetuose įgyvendinamų programų turinį lėmė ir turimas pedagoginis potencialas, ir todėl jos skiriasi savo struktūra ir dėstomų dalykų turiniu, ypač pagal politikos, teisės ir vadybos dalykų apimčių santykius. Išryškėję skirtingi tų programų profiliai gali teigiamai veikti tolesnę viešojo administravimo studijų programų raidą Lietuvoje, kadangi, aprėpus daugiau problemų, sudaromos prielaidos speciali-

zacijai, kuri leistų tikslingiau rengti specialistus įvairioms viešojo administravimo sritims.

Rengiant specialistus valstybės tarnybai viešojo admi-nistravimo įstaigose, tarpdisciplininės viešojo administra-vimo studijų programos daugelyje valstybių jau sėkmingai konkuruoja su kitomis studijų programomis. Tos progra-mos turėtų būti tobulinamos, įvertinus progresyvias viešojo administravimo teorijos ir praktikos tendencijas pasaulyje ir valstybės realios situacijos iššūkius.

Literatūra

1. Wilson, W. The Study of Administration. Political Science Quarterly 2, June1887, 197-222.

2. Verheijen, T., and Connaughton, B. (Eds.). Higher Education Programmes in Public Administration: Ready for the Challenge of Europeanisation? Centre for European Studies University of Limerick, 1999.

3. Vareheijen, T., and Nemec, J. (Eds). Building Higher Education Programmes in Public Administration in CEE Countries. NISPAcee and EPAN, 2000.

4. Domarkas V. Viešasis administravimas: mokslas ar empirika. Mokslas ir technika, 1999, Nr.9, 8-9.

5. Domarkas, V., and Gineitienė, D. Public Administration Education: Lithuania. In Vareheijen, T., and Nemec, J. (Eds). Building Higher Education Programmes in Public Administration in CEE Countries. NISPAcee and EPAN, 2000, 162-184.

6. Shafritz, J.M. and Russell, E.W. Introducing Public Adminis-tration. Addison-Wesley Educational Publishers Inc., 1997.

7. White, L. Introduction to the Study of Public Administration. Baltimore, MD: Johns Hopkins Press, 1926.

8. White, L.D. The Study of Public Administration. New York: Macmillan, 1948.

9. Raulinaitis P.V. Administracijos principai. Kaunas: Valstybės spaustuvė, 1926.

10. Kaufman, H. The Growth of the Federal Personnel System. In. Rourke. F. (Ed.). Bureaucratic Power in National Politics, 2nd ed. Boston: Little, Brown, and Co., 1972, 267-278.

11. Harrington, M. and Sundeen, R.A. Undergraduate Education in Public Administration: The Right Place. Journal of Public Affairs Education, Vol. 4, No 3, July 1998, 215-220.

12. Newcomer, K.E., and Otto, A.A. Are MPA Programs Preparing Public Managers for the Challenges of the 21st Century? PA Times 1999 Educational Supplement, ASPA. 1999, 5-6.

13. Brewer, G.A., Douglas J.W., Facer II, R.L., and O’Toole, L.J. Determinants of Graduate Research Productivity in Doctoral Programs of Public Administration. Public Administration Review, Vol.59, No 5, 1999, 373-382.

14. Weber, M. Bureaucracy. In J.M.Shafritz, and S.T.Ott (Eds.). Classics of Organization Theory, 4th ed. Wadsworth Publishing Compaany, 1996. (Originalas išspausdintas 1922 m.).

15. Gulick, L. Notes on the Theory of Organization. In Gulick, L. and Urwick, L. (Eds.) Papers on the Science of Administration. New York: Institute of Public Administration, 1937, 3-13.

16. Pollitt, Ch. Managerialism and the Public Service: The Anglo-American Experience. Oxford: Basil Blackwell, 1991.

17. Hood, Ch. A Public Management for all seasons? Public Admi-nistration. Vol. 69, No 1, 1991, 3-19.

18. Lan, Z., and Rosenbloom, D.H. Editorial. Public Administration Review, Vol. 52, No 6, 1992.

19. Osborne, D. and Gaebler, T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading, MA: Addison-Wesley, 1992.

20. Lane, J.E. Viešasis sektorius. Sąvokos, modeliai ir požiūriai. Vilnius: Margi raštai, 2001.

21. Wiliams, D.W. Reinventing the Proverbs of Government. Public Administration Review, Vol.60, No 6, 2000, 522-534.

31

22. Bozeman, B. and Straussman, J.D. Public Administration Stra-tegies. San Francisco: Jossey-Bass, 1990.

23. Hughes O.E. Public Management and Administration. St. Martin's Press, 1994.

24. Greenwood, J. and Eggins, H. 1995. Shifting Sands: Teaching Pub-lic Administration in a Climate of Change. Public Administration, Vol. 73, Spring 1995, 143-163.

25. Mirabella, R.M. and Wish, N.B. The "Best Place" Debate: A Com-parison of Graduate Education Programs for Nonprofit Managers. Public Administration Review, Vol.60, No 3, 2000, 219-229.

26. Cox, R.W., Buck, S.J., and Morgan, B.N. Public Administration in Theory and Practice. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall, Inc., 1994.

27. Rosembloom, D. Public Administration. New York: McGraw-Hill, 1993.

28. Fimreite, A.L., Montin, S., Sandberg, S., and Jensen L. Teaching Public Administration in the Nordic Countries (Norway, Sweden, Finland, Denmark): A Review Symposium. Public Administration, Vol. 77, No 2, 1999, 421-438.

29. Dose, N. and Finger, M. Public Administration in Germany and Switzerland: A Review Symposium. Public Administration, Vol. 77, No 3, 1999, 657-661.

30. Beyers, J. Plees, Y., Bellamy, Ch. and Connaughton, B. Public Administration in Belgium, the UK and Eire: A Review Symposium. Public Administration, Vol. 77, No 4, 1999, 911-925.

31. Raadschelders, J.C.N. and van Nispan, F.K.M. Public Administra-tion Programmes in the Netherlands. In Verheijen, T., and Connau-ghton, B. (Eds.). Higher Education Programmes in Public Admi-nistration: Ready for the Challenge of Europeanisation? Centre for European Studies University of Limerick, 1999, 259-287.

32. Sadran, P. Public Administration Programmes in France. In Ver-heijen, T., and Connaughton, B. (Eds.). Higher Education Pro-grammes in Public Administration: Ready for the Challenge of Europeanisation? Centre for European Studies University of Limerick, 1999, 129-168.

33. Leutenecker, S. Public Administration Programmes in Germany. In Verheijen, T., and Connaughton, B. (Eds.). Higher Education Programmes in Public Administration: Ready for the Challenge of Europeanisation? Centre for European Studies University of Limerick, 1999, 169-197.

34. Toonen, T.A.J. and Verheijen, T.J.G. Public Administration Educa-tion in Europe: In Need of Convergence and Europeanisation? In Verheijen, T., and Connaughton, B. (Eds.). Higher Education Pro-grammes in Public Administration: Ready for the Challenge of Europeanisation? Centre for European Studies University of Limerick, 1999, 395-413.

Vladislavas Domarkas

Public Administration: An Academic Programmes Approach

Summary

A genesis of the academic programmes in the field of public administration, tendencies of their development in different countries (including Lithuania) and peculiarities of content are discussed in the article. It is shown that in different periods of development of public administration as an academic discipline tasks and objectives were changing, however permanently the fundamental concerns were effectiveness in achieving the goals of government and constitutional support (political effectiveness) and competence in the performance of all public enterprises (managerial effectiveness). It is why academic programmes in the field of public administration were developed taking into account political, legal, managerial and occupational perspectives. Modern academic programmes of this field are interdisciplinary. By analysing programmes of different universities, it was found that they differ from each other in their structure and courses content, in particularly varies their focus (management, political and legal). It is shown that contemporary challenges for public administration (ideas of the new public administration and new public management) are giving new tasks for public administration academic programmes and therefore the focus of the programmes is changing more and more often emphasising significance of management subjects.

32

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

Current Trends in the Education of Public Managers in the United States

Stanley Vanagunas

Arkansas State University P.O. Box 1750, State University, AR 72467, USA

Some well-established patterns in the education of American public managers are discussed in the article. Peculiarities of the Master of Public Administration Degree and intensive, short-term Public Management Education programs are described. Taking in account “government reinvention” or “high performance government” movements and stating that the content of public manager education is not constant, but must evolve to remain relevant, some recent trends in the programmatic content of education are analyzed.

Raktažodžiai: viešosios vadybos specialistų rengimas, viešosios vadybos mokymo programos, vadybos etika. Keywords: education of public managers, public management education programs, managerial ethics.

Introduction The public management profession in the United

States constitutes a vast and diverse group. This is not just because the nation and its economy are large. It also because America’s constitutional order has created a highly decentralized government where important public services remain the responsibility of states. The states, reacting to the long-standing tradition of home rule, have in turn delegated considerable autonomy to local units of government, to counties and municipalities. As a result, the different levels of government specialize in the provision of some public services and cooperate in the provision of others. For instance, the national government’s role in that crucial governmental task of public education is minimal, federal funds represent a mere five percent of total funds spent by government on all public higher, secondary and primary education. The exercise of police power in United States, certainly an example of the fundamental sovereign power, is again primarily found at the state and local level. The federal government accounts for only about ten percent of resources devoted to the administration of justice. Conversely, the states and local units of government, have virtually no role in national defense and international relations matters. On the other hand, all governmental levels are substantially involved in public health services. In sum, the American constitutional order prevents the formation of a coherent civil service policy on manager selection and their education. Fragmentation of public personnel policies, including managerial education, is an inherent property of United States government1.

The complexity of public administration institutions in the United States is compounded by the realization that they are a product of evolution and not necessarily of rational design. Bureaucracy at every level of government grows in response to political forces which themselves are reacting to economic and technological developments, cri-ses or various kinds, value shifts such as citizen demands

for the welfare state, international situations, charismatic leaders, etc. So despite various periodic attempts at government organizational reform in the United States, i.e. attempts at “intelligent design”, its bureaucracy remains more a “natural growth forest” rather than a neat and orderly “tree plantation”. There are a great variety of organizational forms and bureaucratic sub-cultures in American public administration.

The matter is made even more complex by the fact, as is the case in the public administration systems of all nations, that the bureaucracy contains several managerial levels or situations. At the apex are the politically elected or appointed administrators. They represent less than one percent of the bureaucracy but have the highest executive authority. The professionals, who dominate modern government because of its need for specialized expertise, are a profoundly important class of bureaucrats. In this group we are including various engineers, scientists, computer experts, medical specialists, attorneys, social workers, etc. They are cosmopolitans with links to their specific professions, and derive much of their bureaucratic authority from their expertise. Lastly, there are the career generalist managers with wide experience in government who manage operations and, at the senior level, also have great influence on policy.

As a consequence, to discuss concretely the types of education being provided in the United States to these multiple and diverse government administrative groups would require an encyclopedic work. However, so as to find order in this “chaos”, we shall first discuss some well-established patterns in the education of American public managers. Subsequently the discussion will turn to the recent trends in the programmatic content of education, di-rected at present or prospective governmental administra-tors. Some such trends, generally described as “govern-ment reinvention” or “high performance government” movements, do represent a promising advance in public sector management philosophy and method.

__________________________________________________________________________________Stanley Vanagunas – Arkanzaso valstybinio universiteto (JAV) viešojo administravimo profesorius emeritas. El. paštas: vanagunas@msn.com Straipsnis įteiktas redakcijai 2001 m. balandžio 18 d.

33

Established Patterns in the Education of American Public Managers No Dominant Academic Credential for Public Management

With the exceptions of some of the most senior executive level positions at the national government level, the foreign service, the military and some specialized bureaus, the civil service systems of federal, state and local government in the United States have traditions such as rank within the position rather than the person, permit lateral entry of managers from outside the government, and have promotional policies that favor appointment of administrators from the ranks of professional or technical specialists rather than from management generalists. These traditions, a response to the above mentioned decentralization and complexity of American government, have inhibited the emergence of a preferred or dominant academic preparation for public management.

Rank-within-the-position system, as contrasted with the rank in person systems common throughout the civil service systems of Europe, restricts managerial mobility and tends to encourage a parochial, agency-bred management cadre. Lateral entry opens mid-career and higher management opportunities to those outside the government, such as to individuals from business, the professions or the academy but also discourages the development of a self-conscious and cohesive public management profession. And a management appointment policy which favors technical and professional specialists, means that a disproportionate number of new governmental managers in the United States are neither educated in administrative topics nor socialized to a management ethos (e.g. a transportation engineer who becomes an administrator of a division in the Department of Transportation; or a physician in the public health service who becomes a bureau director.). They are usually given some management training prior to or after appointment. That is why, as we shall discuss again later, intensive, short-term management education programs are much more prevalent in the United States than traditional university-based degree programs.

As a consequence of these and related issues, no single academic curricula dominate the public management field in the United States. Two academic backgrounds are, to a minor extent, an exception to this. The Juris Doctor, the law degree, is conspicuous at the highest, especially at the politically appointed executive levels. And it is truly dominant in the legislative branch. Historically, about one half of the members of Congress of the United States have been lawyers. The second academic degree that has in the past several decades has increasingly become a prominent, but by no means a dominant credential for entry into public management is the Master of Public Administration, the MPA. It seems to have particularly found applicability in local government administration as about one-half of city managers in America are holders of the MPA. Profile of the Master of Public Administration Degree

The MPA is a most direct attempt by the American academic community to develop a curriculum to prepare individuals for public management. It was founded more than sixty years ago but the degree really did not come into

its own until the formation in the mid-1970s of the National Association of Schools of Public Affairs and Administration (NASPAA). This organization assumed the responsibility for promoting the degree, for developing its curricula, and for imparting some nationwide discipline to the endeavor. Starting in mid-1980s, it became a peer-review and accreditation agency for the MPA degree. NASPAA presently has a membership of more than two hundred fifty university programs offering the MPA. It has certainly played a central role in making the degree a prominent, if not yet dominant, professional credential for entry into a government administration career.2

Several points can be made about the MPA and how it has evolved under the leadership of NASPAA. The emphasis is on graduate level preparation, as in the case of the legal and medical professional education in the United States. Although there is a number of NASPAA affiliated and other universities that offer a baccalaureate in public administration, undergraduate education in public administration has not been encouraged. In this writer’s view, this is appropriate as upper-level government management is a complex enterprise requiring a sophisticated balancing of economic efficiency, social equity and political issues. The undergraduate degree as a prerequisite for entry into a MPA program typically can be from any discipline.

The core curriculum in the MPA is “cameralist” in its approach. The emphasis is on exposing the student to concepts and methodologies most characteristic of contemporary public management scenarios. The core curriculum typically offers some combination of the courses covering the following topics: human resources, budgeting and financial processes, information systems including computer literacy and applications, policy and program formulation and implementation, decision-making and problem solving techniques, political and social institutions, organizations and managerial behavior. Because MPA programs usually require 42 graduate credit hours, approximately three semesters of full-time study, students are normally allowed considerable discretion to choose electives so as to develop some measure of specialization (e.g. fiscal administration, administration of justice, etc.) or to slant their studies to a particular level of government (federal, state or local) or to the third sector (NGO) career. An internship/practicum with a public agency has recently been very strongly encouraged as a MPA requirement, one that is usually well liked by students.

One of the more interesting developments in the American MPA has been the retreat of NASPAA accreditation standards from an engraved-in-granite common template for the degree. In the second decade of its accreditation activity, in the early 1990s, NASPAA became increasingly aware that there was considerable diversity among the various university programs and that such diversity, to a point, was a desirable feature given the above-mentioned variety and complexity of public management in the United States (see the Introduction). It consequently revised the thrust of its accreditation process where presently the main emphasis of NASPAA accreditation review is to ascertain whether a member university’s MPA program is compatible, in the first

34

instance, with its own articulated mission, and only secondarily for its compliance with NASPAA-defined, common degree standards.

The MPA differs from many other graduate program in that the majority of its students, around 2/3 of those enrolled, are in-service (already working) individuals who are aspiring to management positions in government, and frequently within the very organizations employing them. The classic academic situation where a student remains at the university after receiving a baccalaureate to undertake an additional year or two of graduate work is not typical for most MPA programs in the United States.

Intensive, Short-term Public Management Education Programs

While the MPA degree represents the traditional, university-based approach to public management education, it is not the primary source of such learning. To the extent that American federal, state and local public managers are educated in administration, the bulk of it comes from short-term, intensive programs outside traditional academic settings. This is because, as mentioned in the Introduction to this essay, the American Constitution and the tradition of home rule provide for a highly decentralized, fragmented government. It is also a government which is more a product of evolution rather than design. Individual units of government, even different departments and agencies within that government, assert prerogatives to define management qualifications or to allocate training and education funds. And since public managers in the United States tend to rise from the ranks of professional specialists rather than from a pool of civil service generalists, there is a strong preference for short-term, intensive management education rather than the more extensive, time consuming university based degree programs. Many recently promoted managers do not have neither the time nor the inclination to devote to the pursuit of the MPA degree; an effort equivalent to three semesters of full-time study.

However, it is not at all unusual for university public administration faculties to be participants or sponsors of such intensive, special programs. Here are examples of such, arrayed from those that most closely approximate an academic setting to those that constitute very concrete, applied management training (helpful web sites and other sources will be found in the endnotes):

• Executive MPA Programs. These are university-based MPA programs specifically packaged for the working public manager. MPA courses are compacted to last a much shorter period than a semester, are often offered on weekends or otherwise at times and places convenient for government administrators. The course content and its delivery may be more sophisticated, applied, and with emphasis on student participation. The model for such programs has been the Executive MBA (Master of Business Administration).3

• University Based Executive Training Institutes. There are many universities in the United States which offer, principally through their Colleges of Business, intensive executive training sessions, las-ting from one to several weeks, which are usually

open to public as well as to corporate managers. Student-managers are usually expected to be in residence, on the university campus or at some other specifically chosen site, for the duration of the training. These programs may even have public or private sector tracks and utilize outside experts to supplement in-house, university faculty. Some of the better known ones for state and local government managers are listed in the endnote.4

• Government Sponsored Executive Training Institu-tes. The best example of such management educa-tion is the Federal Executive Institute with three campus sites in the United States. The Institute offers high-level training to senior government managers on a variety of topics. Training modules may be chosen to last from one week to three weeks. Managers remain in residence during the training. The faculty is diverse, representing exper-tise that often is drawn from outside academia. There is a very strong emphasis on student-mana-ger participation in class exercises and interaction between instructors and student-managers.5

• The Certified Public Manager Program. This is a multi-state, nationally coordinated program directed at mid-level public managers in federal, state and local government service. The effort is overseen by the National State CPM Consortium, an association of twenty five states and two federal CPM programs. The CPM is a professional designation, similar in conception to the CPA (Certified Public Accountant), which is awarded to managers who complete a sanctioned sequence of managerial studies offered typically as groups of two-day workshops, seminars. The CPM is often jointly sponsored by a governmental agency, typically the state Department of Administration, and one or several universities within that state.6

• Other Government Sponsored In-House Management Training. The federal government makes available many management education opportunities through the U.S. Department of Agriculture Graduate School which recently assumed the bulk of the federal training function formerly residing in the Office of Personnel Management. State government Departments of Administration typically also maintain in-house training divisions which offer a variety of training including in managerial topics. The National Association for Government Training and Development is a repository of information about such public management training.7

• Programs Offered by Public Sector Professional Associations. There are many professional associations which offer periodic courses that cover a great variety of topics including managerial issues. For instance, prominent state and local government organizations such as the Council of State Government, U.S. Conference of Mayors, National League of Cities, International City Management Association, National Association of Counties, all offer opportunities for management

35

education specific to that level of governmental organization. Moreover, any number of specialized public sector professional organizations, such as for example, the Municipal Finance Officers Association, the Public Works Association, the International Association of Chiefs of Police, the International Personnel Management Association, and many others, offer opportunities for some profession-specific management education.8

Current Trends in the Theory and Method of Public Management

The public administration of a nation is affected by internal systemic changes, such as governmental restructuring and reform, and by a variety of external environmental influences such as innovation in method and technology, economic developments, international issues of trade and security, or even societal value shifts. We are stating the obvious here simply to emphasize that the content of public manager education is not constant, but must evolve to remain relevant. There surely is a bedrock to managerial know-ledge which tends to transgress time and culture. Many methods of Roman imperial bureaucracy would undoubtedly be familiar to public managers of the present era. However, part of this body of knowledge is in fact new and significant. The purpose of the remaining sections of this essay is to point out the new directions in public management theory and methodology. These approaches are presently filtering through the entire spectrum of public management education in United States (as well as in some other part of the world), from university based MPA curricula to various short-term management training programs. The New Managerial Paradigm

During the past decade or so, there has been excitement and freshness in the discussion of how organizations, first private and more recently public, should be managed. The rubric under which this discussion takes place is frequently referred to as “The New Managerial Paradigm”. When applied to governmental administration, the equivalent term for the movement is usually “Government Reinvention” or “High Performance Government”. In the United States the Clinton Administration premised its executive branch reform on such “reinvention” ideas. They are conspicuous in the Vice President Gore led effort called National Performance Review. A number of American state governments also grounded changes in their public management processes on these principles. Moreover, the reinvention movement has influenced European public administration particularly Britain as well as the Westminster countries of Australia and New Zealand. While this is not the place to trace the origins of this movement, some discussion of its nature is called for so as to recognize its apparently lasting impact on the discipline of administration.9

At its most essential, the “new managerial paradigm” is characterized first by recognition that modern organizations are subject to very rapid change. There is consequently little permanence to the structure and processes of organizations. The organizational situation is fluid, dynamic. Second, the model accepts that work is

increasingly based on knowledge rather than physical effort. Consequently, the workers that are permanently retained are those that are able to learn, work on constantly reconfigured project teams, and who can cross knowledge boundaries. Third, the new organization decentralizes its activities, breaks down the hierarchy, subcontracts to the maximum. The Weberian pyramid of specialized roles, rationally arranged in a disciplined hierarchy of subordination is no longer applicable to such organizations. The better analogy is a network, a web of neurons emitting signals and reconfiguring to react to a rapidly changing environment. In this setting the task of top executives is to clearly articulate the mission, goals and values of the organization rather than give explicit instructions to those below. Management levels are reduced and managerial responsibilities naturally rotate to those best qualified in a given project team to lead its particular phase.10

The above summary of what constitutes the essential elements of the new management movement has found its greatest application in the business world; in the community of global, high-technology utilizing firms such as found on the Fortune 500 list. However, the new managerial paradigm most certainly applies to the public sector. The connection is this: a nation cannot support a “thoroughbred” private sector (one marked by innovative, information based, high technology private organizations) without also developing a correspondingly “thorough-bred” high-performing public sector. The collapse of the Asian Tigers of several years ago is perhaps a most telling example. The economies of nations, such as South Korea, Thailand, Malaysia, Indonesia, were unsustainable because their public sectors were anachronistic, to closely intertwined with private capital, and often corrupt. Even the second most powerful economy in the world, Japan, has been stagnant for a decade, its banking system on the verge of collapse, because it operated for so many years on the grounds of governmental paternalism and capitalist-public executive cronyism rather than on the basis of sound business practices. Characteristics of High-Performance Government Organizations

There is already a considerable body of experience and literature which discusses how “reinvented” or “high performance” government organizations tend to look and operate.11 Extracting their essential characteristics, we find that a high-performance government organization is marked by the following:

• It is vision, mission and goal directed with continuous performance measurement as a central value;

• It prefers multi-skilled workers rather than those of narrow expertise because jobs are enriched, employees given greater latitude and discretion;

• The tall and rigid organizational hierarchy is replaced by a flatter, more flexible one. As a result, decision-making is dispersed in a high-performance government organization rather than centralized;

• Because of job enrichment and dispersed decision-making, a policy promoting continuous learning at all organizational levels is a priority;

36

• Worker involvement in decisions is stressed, new ideas encouraged, and pay is linked to performance;

• Managerial control is maintained less by exercise of formal authority, and more by leadership through example and continuous effort to clarify organizational vision, mission, goals and values.

Rise of Indirect Administration Related to the principles of high-performance

government is the increasing practice of management of governmental programs indirectly, by using resources outside one’s own agency or organization. In the early 1970s a noted scholar of American public administration, Frederick Mosher, published an essay with an intriguing title, “Is The Federal Government Doing More With Less?”. The gist of the article was that the number of federal civil servants remained relatively constant over the years, at around three million civilian employees, but that the number of governmental programs and services, when measured in dollars outlays, had grown tremendously. Mosher’s humorous title in fact addressed a real and interesting phenomenon – the national government was accomplishing a great deal not through the expansion of its own bureaucracy but indirectly by such means as contracting out (privatization) with the private and non-profit sectors, by monetary grants to state and local government to achieve certain national purposes, and by means of tax incentives which encourage achievement of national goals.

The net effect of such policies has been that today the national government devotes only about 25% of resources to direct administration, a setting where the federal government bureaucracy itself provides a given public service and consequently, where classic administrative knowledge about matters such as division of labor, span of control, organization theory, etc. has a direct bearing. The bulk of national government responsibility, the remaining 75%, is performed by means of indirect administration, where the premium is on a very different set of administrative aptitudes. Indirect administration requires, for example, contract negotiating skills, human relations skills to work with individuals (e.g. contractors, grantees, etc.) over whom there is no direct supervisory control, a solid know-ledge of legal and financial issues, and the like.

State and even local governments in the United States, while to a lesser extent than the national level, are also much more engaged in indirect administration than was the case in the past. It is likely that such indirect administration is more prevalent in America, which as said several times before, has a highly decentralized government with its requisites for fiscal and otherwise programmatic cooperation. Moreover, United States still remains one the most capitalist of industrialized nations where the private sector is large and which has traditionally been heavily relied upon by government for provision of certain kinds of public services.

Indirect government administration skills, such as contract negotiation, compliance enforcement, privatization, private-public sector cooperation, inter-governmental relations, are increasingly stressed by public management education and training programs in the United States.

An Emphasis on Managerial Ethics There are many external controls over public

management. Most visibly, there is the law. Action only when authorized by law is one of the most salient aspects of governmental administration and one which especially distinguishes it from business management where rationality is the principal criterion for action. Thus citizens can bring civil and even criminal suits in court to force public officials to act or refrain from action. Political oversight, by top executive officials as well as the legislature, is another well known control over the public bureaucracy. Nevertheless, most public managerial decisions are not very visible to external controls. The classic iceberg analogy applies here. Most of what officials do is below the surface. Only the top level of decisions are visible and therefore readily accessible to controls by the external legal and political institutions.

The large “submerged” portion of govern-mental action, i.e. the discretionary decision-making, can be reasonably guided only through a system of internalized control, a bureaucratic ethos based on ethics. The Chinese understood this early in administrative history. The core element in the education of prospective members of the imperial civil service (the Mandarin system) was the study of Confucian philosophy which was essentially a study of Chinese society’s ethics. A grounding in such ethics was seen as one way of obtaining some assurance that a high civil servant would decide selflessly even when he was beyond the “eyes and ears” of the Emperor. Service to the nation is at the heart of the civil service ethics in European states such as France or Britain; e.g. governments come and go but the state, the nation remains. In United States there is a similar, but more amorphous idea that the ultimate duty of civil servants is to “the public interest”.

However, perhaps the clearest example of the importance of ethics in the education of public officials in the United States is seen in the manner by which military officers are educated in the service academies. The ethics of the officer corps is encapsulated by the slogan of “honor, duty, and country”. A top-notch science based curriculum characterizes these academies, e.g. West Point (Army), Annapolis (Navy) and the Air Force Academy, but the quality of the officer corps is in fact tied less to science but more to an ethical base. This is understandable as the ultimate test of any military officer is in the fog-of-battle, when there is a mortal danger and when the choices clear and hard – self-preservation on one hand and duty on the other.

Weakness in the ethical bearing of the recent generations of American public managers, such

as cases of undue pliability to political pressure, shirking of responsibility, and even outright corruption, has raised concern in the public administration academic community. Its response has been to introduce courses in

ethics and to emphasize managerial ethics throughout, for example, the entire MPA curriculum and in various intensive management development programs.12

37

Notes 1 The distribution of governmental units is approximately as follows: Federal Government (1); State Governments (50); County Governments (3040); Incorporated Municipalities (19,000); Unincorporated Town (subset of county) Governments (17,000). The distribution of the nearly 16 million civilian government employees is approximately as follows: 17% Federal; 25% State; 58% Local Government.

The main responsibilities by level of government are: Federal Government – defense, postal service, social security, foreign affairs, national level regulation; State Government – public welfare, highways, higher education, corrections, state level regulation (e.g. medical and professional practice licensure); Local Government – police, fire, elementary and secondary education, parks and recreation, water and sewage, libraries, housing, public hospitals, streets and sanitation.

Latest and precise information about the above and related matters will be found in the most recent US publication: Statistical Abstract of the United States. 2 http://www.naspaa.org The NASPAA web site offers a number of excellent links to public administration educational and other organizations as well as to each of its constituent 250 university public administration programs. 3 http://www.columbia.edu/~sc32/marketing.html This Columbia University site contains an extensive discussion of the Executive MPA concept. 4 http://www.petersons.com Bricker Executive Education Search provides a very extensive listing for the many types of executive education programs, mostly for business but also includes public management, offered by universities and other organizations in the United States. Some of the better-known state and local government oriented executive residential institutes are (from an unpublished paper by Dr. Jerry Stevenson, University of Arkansas, Little Rock, 1998):

• The Institute for Public Executives, Arizona State University (10 days);

• The Rocky Mountain Program, University of Colorado (10 days);

• Strategic Leadership for State Executives, Duke University (6 days);

• Maine Executive Institute (10 days); • Kennedy School of Government, Harvard University (5 days); • The Pacific Program, University of Oregon (6 days); • LBJ School of Government, University of Texas, Austin (21

days). 5http://www.leadership.opm.gov The Federal Executive Institute web site provides excellent links to other federal government management training and education programs.

6http://www.cpmconsortium.org The National Certified Public Management Consortium web site provides links to its some thirty constituent programs (states plus several federal) as well as the American Academy of Certified Public Managers. 7 http://www.usd.edu/nagtad – National Association for Government Training and Development. 8 http://www.ipma-hr.org – International Personnel Management Association; www.icma.org – International City Management Association; www.usmayors.org – U.S. Conference of Mayors; www.nga.org – Governors’ Association; www.statesnews.org – Council of State Governments; www.naco.org – National Association of Counties; www.fbi.gove – Federal Bureau of Investigation, see Training, National Academy; www.nlc.org – National League of Cities; www.nasbo.org – National Association of State Budget Officers; www.gfoa.org – Government Finance Officers Association; and others. 9 There is considerable literature about the ideas and methods associated with “high performance government” and “government reinvention”. Best places to begin are web sites of organizations devoted to their advancement. The Alliance for Redesigning Government (www.alliance.napawash.org and www.fedsearch.com), which is a part of the National Academy of Public Administration, is very much on the forefront in the reinvention movement, particularly as it applies to state and local government. National Performance Review led the federal government “reinvention” and is currently sharing its experience with other governmental levels (http://www.govinfo.library.unit.edu/npr /default.html). While these web sites will provide excellent links, including literature. Several books are particularly noteworthy for encapsulating the main concepts associated with “new managerial paradigm” as applied to the public sector:

• Popovich, Mark G. (Ed.) Creating High-Performance Govern-ment Organizations. San Francisco: Jossey-Bass, 1998.

• Osborne, David and Peter Plastrik. The Reinventor’s Fieldbook: Tools for Transforming Your Government. San Francisco: Jossey-Bass, 2000.

10 The “new managerial paradigm” is manifest in an excellent anthology of articles published by The Drucker Foundation (www.pfdf.org): Frances Hesselbein, Marshall Goldsmith and Richard Beckhard (Eds.) 1996. The Leader of the Future. San Francisco: Jossey-Bass. Most of the articles deal with the more “rational” business sector but there is great applicability to government leadership as well. 11 See notes 9 and 10. 12 A summary statement of public administration ethics has been developed by the American Society for Public Administration (http://www.aspa.org).

Stanley Vanagunas

Viešosios vadybos specialistų rengimo tendencijos Jungtinėse Amerikos Valstijose

Reziumė

Jungtinių Amerikos Valstijų valdžiai būdinga didelė decentralizacija ir valdžios įstaigų įvairovė. Valdžios įstaigose dirba (neįskaitant kariuomenės) maždaug 16 milijonų valstybės tarnautojų, iš kurių 17 proc. priklauso federalinės valdžios tarnybai, 25 proc. – valstijų ir 58 proc. – vietinei (municipali-tetų ir grafysčių) valdžiai. Vietinio valdymo sluoksniai pagal Konstituciją ir savivaldos tradicijas turi esminę autonomiją.

Dėl nurodytųjų ir kitų priežasčių JAV valdininkai rengiami įvairiomis formomis ir iki šiol nėra visuotinai pripažintų akademinių studijų programų bei diplomų, kurie būtų laikomi atitinkantys universalų mokslinį pasirengimą valdininkystei. Tam tikra išimtis yra teisės ir viešojo administravimo magistrantūros studijos bei atitinkami teisės daktaro (Juris Doctor) ir viešojo administravimo magistro (Master of Public Administration) diplomai. Nemažai, bet toli gražu ne dauguma, aukščiausio lygio, ypač politinio sluoksnio, valdininkų yra baigę teisės mokslus. Todėl iki šiol teisės studijas baigę asmenys turi tam tikrų privilegijų, įsidarbinant aukščiausiojo lygio valdžios įstaigose. Daugiau kaip 200 Amerikos universitetų turi studijų programas. Viešojo administravimo magistro diplomo prestižas kasmet kyla, ir laikoma, kad to lygio studijos gerai tenkina municipalitetų ir valstijų administracijų darbuotojų parengimo reikalavimus.

Iki šiol didžioji dauguma JAV valdininkų administracinei tarnybai parengiami intensyvių, trumpų vadybos kursų aplinkoje. Tuos kursus paprastai organizuoja specializuoti universitetų institutai bei vadybos mokslų centrai. Šių studijų metodikos skiriasi nuo tradicinių universitetinių studijų ir jų turinyje labiau akcentuojami praktinei veiklai svarbūs dalykai.

Dabartiniu laikotarpiu viešojo administravimo mokslams didelę įtaką daro vadinamosios „naujosios vadybos paradigmos“ teorija ir metodologija. Ji siejama su valdžios įstaigų veiklos efektyvumo siekiu, vadybos taurumo ugdymu, decentralizacija, privatizacija, nuolatiniu visapusišku tarnautojų mokymusi ir pan. Šios administracijos mokslų krypties nuostatos keičia ankstesnįjį tradicinį viešąjį administravimą, ir tai jau atspindima viešosios vadybos specialistų rengimo programose.

38

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

Ilgalaikė socialinės ekonominės raidos strategija: teoriniai modeliai ir sprendimų prioritetai Lietuvos sąlygomis

Borisas Melnikas

Vilniaus Gedimino technikos universitetas Saulėtekio al. 11, LT-2054 Vilnius

Straipsnyje išryškinamos socialinės ekonominės raidos strategijų rengimo ir įgyvendinimo problemos, parodomi strateginių sprendimų prioritetai. Pagrindinis dėmesys skiriamas specifinėms socialinės ekonominės raidos ilgalaikių strategijų rengimo ir įgyvendinimo problemoms, pasireiškiančioms Lietuvoje ir kitose Rytų ir Vidurio Europos šalyse. Atskleidžiami politinių, socialinių, ekonominių, technologinių transformacijų dėsningumai ir jų poveikis valstybės plėtojimo perspektyvai. Apibendrinamos šiuolaikinės valstybės visuomenės raidos tendencijos. Išryškinami socialinę ekonominę raidą lemiantys veiksniai.

Raktažodžiai: socialinė ekonominės raida, raidos strategijos, Rytų ir Vidurio Europos šalių raidos ypatybės. Keywords: social economic development, development strategies, development of Eastern and Central European countries Įvadas

Lietuvoje, kitose Rytų ir Vidurio Europos šalyse vyks-ta labai sudėtingi ir prieštaringi transformacijų procesai, išreiškiantys kokybiškai naujos XXI amžiaus visuomenės formavimąsi bei naujų tolimesnės politinės, socialinės, ekonominės ir technologinės raidos sąlygų susidarymą. Esminis dabartinio transformacijų etapo požymis – intensyvi Lietuvos ir kitų Rytų ir Vidurio Europos šalių integracija į tarptautines, ypač euroatlantines, erdves bei laipsniška adaptacija globalizacijos ir informacinės visuo-menės raidos procese.

Lietuvoje ir kitose Rytų ir Vidurio Europos šalyse besireiškiantys integracijos į tarptautines erdves bei prisi-taikymo prie globalizacijos ir informacinės visuomenės raidos normų procesai negali vykti stichiškai. Jie reikalauja kryptingų valdymo poveikių, realizuotinų parengiant ir įgyvendinant atitinkamas ilgalaikes raidos strategijas. Konstruktyvus ilgalaikių raidos strategijų parengimas ir įgyvendinimas kiekvienoje Rytų ir Vidurio Europos šalyje, tarp jų ir Lietuvoje, yra svarbi sąlyga, siekiant užtikrinti tolimesnių transformacijų sėkmę ir adekvačiai reaguoti į globaliniais mastais vykstančią tarptautinę integraciją bei informacinės visuomenės formavimąsi.

Ilgalaikių raidos strategijų parengimas ir įgyvendini-mas įgalina atskleisti ir panaudoti papildomas galimybes pagrįstai nustatyti ir realizuoti tolimesnės politinės, socialinės, ekonominės, technologinės raidos prioritetus, tinkamai apibrėžti siektinus tikslus ir idealus, įvertinti valstybės, visuomenės bei atskirų socialinių grupių ir sluoksnių interesus, apibrėžti spręstinas problemas, rasti ir realizuoti efektyvius šių problemų sprendimo būdus. Įgyvendinant tokias strategijas, galimas valstybės politikos tęstinumas ir perimamumas, kartu sudarant prielaidas efektyvesnio valdymo priemonėmis sparčiau modernizuoti visuomenę ir kelti jos gerovę.

Ilgalaikių raidos strategijų parengimo ir įgyvendinimo problemų suvokimas ir sprendimas aktualus mokslo ir praktikos aspektais. Tos problemos aktualumą Lietuvos sąlygomis lemia tiek konstruktyvių, neatidėliotinų ir netradicinių sprendimų reikalaujanti sudėtinga socialinė ekonominė situacija, tiek ir intensyvūs pasirengimo narystei Europos Sąjungoje bei NATO procesai. Todėl galima teigti, jog ilgalaikių raidos strategijų parengimo ir įgyvendinimo problemų suvokimas ir sprendimas, atsižvel-giant į globalizacijos, tarptautinės integracijos ir informa-cinės visuomenės raidos prioritetus, yra svarbus aktualių mokslinių tyrimų ir praktinių darbų objektas. Šiuolai-kinėmis Lietuvos valstybės politinės, socialinės, ekonomi-nės raidos sąlygomis šis objektas gali būti vertinamas kaip prioritetinis.

Rengiant ir įgyvendinant valstybės raidos ilgalaikes strategijas Lietuvoje ir kitose Rytų ir Vidurio Europos šalyse svarbiais laikytini šie uždaviniai:

• ilgalaikių raidos strategijų, ypač ilgalaikės sociali-nės ekonominės raidos strategijos parengimo ir įgyvendinimo principų nustatymas, ypatingą dėmesį skiriant tose šalyse vykstančių transforma-cijų specifikai įvertinti;

• globalizacijos, tarptautinės integracijos bei informacinės visuomenės formavimosi poveikių į tolimesni valstybės bendrajai ir socialinei ekonominei raidai įvertinimas, numatant atitinkamas adaptacijos ir visuomenės gerovės kėlimo kryptis;

• socialinės ekonominės raidos bei kitų strategijų, integruotinų į bendrąją valstybės raidos strategiją, prioritetų nustatymas.

Tų uždavinių prasmės suvokimas ir jų sprendimas – kompleksinė problema, reikalaujanti detalesnių aptarimų.

__________________________________________________________________________________________________ Borisas Melnikas – Vilniaus Gedimino technikos universiteto Vadybos katedros vedėjas, Lietuvos teisės universiteto Valdymo teorijos katedros profesorius, profesorius, socialinių mokslų habilituotas daktaras. El. paštas: vadyba@vv.vtu.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2001 m. liepos 12 d.

39

Socialinės ekonominės raidos ilgalaikės strategijos rengimo ir įgyvendinimo principai ir prioritetai

Socialinės ekonominės raidos ilgalaikės strategijos esmė. Lietuvoje, kaip ir daugelyje kitų Rytų ir Vidurio Europos šalių, jau suprasta, jog pribrendo būtinybė parengti šiuolaikinio pasaulio aktualijoms bei XXI amžiaus visuomenės prioritetams adekvačią ilgalaikę valstybės socialinės ekonominės raidos strategiją, kurioje būtų išryškinti šalies nacionaliniai interesai, ilgalaikiai socialinės ekonominės raidos tikslai, apibrėžta visuomenės bei jos gyvenimo kokybės perspektyva, suformuota ūkio ir socialinės sistemos vizija, detaliai struktūrizuoti ir pagrįsti svarbiausieji ilgalaikės raidos prioritetai bei numatyti strateginių tikslų įgyvendinimo etapai.

Socialinės ekonominės raidos strategija gali būti suvo-kiama kaip integruotas daugialypių strateginių sprendimų kompleksas, apimantis visas visuomenės raidos sritis bei apibrėžiantis daugelį politinės, socialinės, ekonominės ir technologinės pažangos trajektorijų. T.y. tokia strategija gali būti traktuojama kaip tarpusavyje suderintų ir į bendras nuostatas orientuotų specializuotų strategijų visuma.

Lietuvos Socialinės ekonominės raidos strategija turė-tų būti orientuota į tai, kad artimiausių 10–15 metų laiko-tarpiu Lietuvoje būtų suformuota visuomenė, savo raidos potencijomis bei gerovės lygiu prilygtų moderniausiose pasaulio šalyse įgyvendintiems standartams ir būtų pajėgi integruotis į pažangiausių ir efektyviausiai besivystančių šalių sistemą ir užtikrinti aukštą konkurencingumo lygį intensyviai besiplėtojančios globalizacijos bei visuotinės informatizacijos sąlygomis.

Ilgalaikė Lietuvos valstybės socialinės ekonominės raidos strategija turėtų būti traktuojama kaip esminė grandis šalies vystymo tęstinumą ir politikos perimamumą užtikrinančių sąlygų sistemoje, ir joje turėtų būti numatyti tokie sprendimai, kurių įgyvendinimas sudarytų sąlygas aktyviai plėtoti įvairialypes inovacijas, vystyti kūrybines iniciatyvas visose gyvenimo srityse, ženkliai padidinti intelektinį ir finansinį kapitalą bei pasiekti aukštą gyveni-mo kokybės lygį. Tokie sprendimai bei siekimas juos sėk-mingai įgyvendinti turėtų padidinti Lietuvos visuomenės, ypač jaunosios kartos, optimizmą ir nuoširdų tikėjimą ateitimi, garantuojančia gerovę, saugumą ir stabilumą. Be-je, pastaroji aplinkybė ypač svarbi, suvokiant šiuolaikinia-me pasaulyje pasireiškiančius pavojus, kuriuos sąlygoja įvairūs konfliktai ir globaliniai prieštaravimai [1; 3; 4; 5].

Ilgalaikėje Lietuvos valstybės socialinės ekonominės raidos strategijoje turėtų būti ne tik išryškinti ilgalaikiai nacionaliniai šalies interesai, bet ir pagrįstai parengtas šių interesų įgyvendinimo scenarijus.

Socialinės ekonominės raidos ilgalaikės strategijos rengimo ir įgyvendinimo principų sistema. Socialinės ekonominės raidos strategijos rengimas ir įgyvendinimas –daugialypė labai sudėtingų procesų visuma, reikalaujanti adekvataus suvokimo, kompleksinio vertinimo, atsakingo požiūrio ir efektyvaus valdymo. Tai reiškia, kad, rengiant ir įgyvendinant tokią strategiją, turi būti realizuojami tam tikri principai, išreiškiantys reikalavimus, kuriuos turėtų tenkinti tiek strateginių sprendimų turinys, tiek ir šių sprendimų priėmimo, pagrindimo bei įgyvendinimo metodika.

Paprastai gali būti išskirtos dvi pagrindinės socialinės ekonominės raidos ilgalaikės strategijos rengimo ir įgyvendinimo principų grupės:

• principai, išreiškiantys socialinę ekonominę raidą lemiančių strateginių sprendimų turinį;

• principai, išreiškiantys socialinę ekonominę raidą lemiančių strateginių sprendimų priėmimo ir įgyvendinimo procesą.

Socialinės ekonominės raidos strategija visais atvejais turėtų būti orientuota į valstybei ir visuomenei aktualių problemų sprendimą, prioritetinių tikslų ir interesų išryški-nimą, įvertinimą bei realizavimą, taip pat į tam tikros siektinos „idealios“ ar artimos „idealiajai“ situacijai vals-tybėje ir visuomenėje sukūrimą. Minėtosios principų gru-pės kaip tik ir leidžia apibrėžti ir realizuoti svarbiausius reikalavimus prioritetinėms raidos kryptims nustatyti bei siekiamų idealų prasmei apibrėžti.

Norint išreikšti socialinę ekonominę raidą lemiančių strateginių sprendimų turinį, tikslinga atsižvelgti į tuos principus, kuriais apibrėžiamos svarbiausios siektinos vertybės. Tokiais pagrindiniais principais laikytini šie:

• humanistinių ir demokratijos vertybių, socialinės harmonijos ir ekologiškos raidos prioritetiškumo principai, išreiškiantys tai, kad socialinė ekonomi-nė raida pirmiausia turi būti orientuota į prigimtines žmogaus teises, humanistinės moralės ir demokratijos normų įgyvendinimą, visų visuomenės sluoksnių interesų suderinimą, įvairių visuomenės mažumų, tarp jų etninių ir religinių, teisių užtikrinimą, taip pat į siekimą aukštų ekologiškumo standartų, harmonizuojant sąveiką su biosocialine aplinka [2; 6];

• socialinės ekonominės gerovės harmoningo ir sinchronizuoto didinimo principas, išreiškiantis tai, kad valstybės socialinėje ekonominėje raidoje turi būti garantuojama pozityvi visų visuomenės sluoksnių socialinė ekonominė raida ir visuotinis socialinio saugumo ir ekonominės gerovės kilimas, siekiant visų visuomenės sluoksnių ir struktūrų raidos harmonijos, kartu įgyvendinant socialinių konfliktų ir ryškių ekonominių prieštaravimų prevencijos idėją [3; 6; 10];

• nacionalinio saugumo kompleksiškumo principas, realizuojamas harmonizuojant sąveiką su vidine ir išorine aplinka ir išreiškiantis tai, kad socialinė ekonominė raida turi būti orientuojama tiek į nekonfliktinę sąveiką su išorine aplinka, tiek ir į vidinės raidos procesų tarpusavio harmonizavimą, siekiant kompleksiškai įgyvendinti valstybės ir visuomenės saugumo ir stabilumo reikalavimus, realizuojant daugialypes politinio, socialinio, ekonominio, ekologinio, karinio gynybinio ir kitokio pobūdžio priemones;

• mokslo ir technologinės pažangos bei inovacijų ir intelektinės raidos skatinimo principas, išreiškian-tis tai, kad socialinė ekonominė raida turi būti grindžiama įvairiapusėmis inovacijomis, reali-zuojamomis visose gyvenimo srityse, taip pat intelektinių išteklių ir jų kokybės gerinimo bei jų raidos reikšmingumo didinimu [7];

40

• atvirumo, žmogiškųjų išteklių, informacijos bei kultūrinių mainų plėtros principas, išreiškiantis at-viros visuomenės bei laisvų mainų prioritetiškumą vis labiau intensyvėjančios globalizacijos bei įvairialypės tarptautinės integracijos sąlygomis.

Minėtieji principai išreiškia svarbiausius siekius, realizuotinus adekvačiai tiems sprendimams, kurie turėtų būti priimami ir vykdomi, rengiant ir įgyvendinant ilgalaikę socialinės ekonominės raidos strategiją. Be to, rengiant ir įgyvendinant strateginis sprendimus, turėtų būti realizuojami ir kitokio pobūdžio principai, tarp jų tie, kurie išreiškia socialinę ekonominę raidą lemiančių strategijų rengimo ir įgyvendinimo procesui keliamus reikalavimus, pirmiausia efektyvumo ir rezultatyvumo aspektais. Iš tokių principų pagrindiniais laikytini šie:

• strateginių sprendimų pagrįstumo, realumo ir kompleksiškumo principas, išreiškiantis tai, jog strategija turi būti rengiama ir įgyvendinama, reikalaujant, kad visi valdymo bei sprendimų priėmimo subjektai sugebėtų pagrįstai ir realistiškai vertinti situaciją, kompleksiškai atsižvelgti į visas aplinkybes bei adekvačiai reaguoti į daugialypius poveikius, lemiančius socialinę ekonominę raidą [8; 11];

• strateginių spendimų orientavimo į kokybinius pokyčius bei į problemų prevenciją principas, išreiškiantis tai, kad, įgyvendinant socialinės eko-nominės raidos strategiją, turi būti suformuota moderni ir aukšta gyvenimo kokybe pasižyminti visuomenė, sugebanti realizuoti vis aukštesnės gerovės standartus ir pajėgianti prevencinėmis formomis spręsti savo raidos problemas;

• strateginių sprendimų dinamiško adekvatumo bei nepertraukiamos adaptacijos aplinkos pokyčių atžvilgiu principas, apibrėžiantis aplinkos pokyčių monitoringo idėją ir išreiškiantis tai, kad strate-giniai sprendimai, pradėjus juos įgyvendinti, prireikus turi būti koreguojami, prisitaikant prie neišvengiamai vykstančių aplinkos pokyčių [11];

• strateginių sprendimų orientavimo į visuotinę interesų harmoniją principas, išreiškiantis tai, kad, rengiant ir įgyvendinant socialinės ekonominės raidos strategiją, turi būti atsižvelgiama į visų visuomenės sluoksnių interesus, kartu siekiant šiuos interesus kuo geriau tarpusavyje harmo-nizuoti.

Apibūdintoms dviem grupėms priskirtini valstybės raidos strategijos rengimo ir įgyvendinimo principai sudaro tam tikrą sistemą, į kurią integruojamos svarbiausios nuostatos, išreiškiančios strateginių sprendimų bei jų įgyvendinimo logiką. Šie principai labai svarbūs valstybės valdymo praktikoje, siekiant efektyvios valstybės raidos bei visuotinės pažangos.

Formuojant socialinės ekonominės raidos strategijos struktūrą, pirmiausia būtina atsižvelgti į valstybei ir visuomenei aktualias spręstinas problemas bei šių problemų prioritetus. Pavyzdžiui, daugumoje Rytų ir Vidurio Europos šalių tarp tokių problemų yra ekonominės gerovės esminio pakėlimo bei socialinio saugumo problemos, kadangi jos reikalauja ypač konstruktyvių bei ryžtingų sprendimų, nuo kurių sprendimo efektyvumo

priklausys tų šalių integracijos į globalines bei Europos struktūras galimybės. Be to, tose šalyse prioritetinės laikytinos ir žmogiškųjų išteklių raidos, švietimo, mokslo ir technologijų plėtros, valstybės valdymo tobulinimo bei kitos probleminės sritys.

Apibendrinant galima teigti, jog socialinės ekonomi-nės raidos strategijos struktūroje kaip esminės grandys turi būti išskiriamos tos specializuotos strategijos, kurių pa-skirtis – užtikrinti valstybei ir visuomenei aktualių priorite-tinių problemų išsprendimą, atitinkamose gyvenimo srityse sukuriant siekiamą „idealiąją“ ar „idealiajai“ artimą situa-ciją. Tinkamas socialinės ekonominės raidos strategijos struktūrizavimas įgalina konstruktyviai parengti ir įgyven-dinti strateginius sprendimus, racionaliai sukoncentruoti keliamiems tikslams pasiekti reikalingus išteklius bei pagrįstai sumodeliuoti atitinkamų veiksmų programas ir raidos scenarijus.

Rengiant ir įgyvendinant ilgalaikės socialinės ekono-minės raidos strategijas konkrečiose valstybėse, turi būti prioritetiškai atsižvelgiama į atitinkamos šalies bei tam tikro laikotarpio ypatybes [4; 9]. Tai reiškia, kad išdės-tytieji teiginiai kiekvienu konkrečiu atveju turi būti adekvačiai pritaikomi prie vietinių sąlygų.

Socialinės ekonominės raidos ilgalaikės strategijos rengimo ir įgyvendinimo ypatumai Lietuvos sąlygomis

Socialinėse ekonominės raidos strateginiai etapai. Atsižvelgiant į šiuolaikinės situacijos Lietuvoje ypatumus, valstybės socialinės ekonominės raidos strategijoje turėtų būti numatyti du svarbiausieji etapai:

1. Socialinės ekonominės padėties normalizavimo etapas (artimiausieji 3–4 metai);

2. Intensyvios tolimesnės socialinės ekonominės rai-dos bei nacionalinio verslo pakilimo etapas (10–12 tolesnių metų).

Ši nuostata grindžiama tuo, kad: • artimiausiais metais (per 3–4 metus), pritraukus

vidines bei užsienio investicijas ir realiai suakty-vinus verslo plėtrą bei gerokai sumažinus nedarbą, turi būti stabilizuota socialinė ekonominė situaciją (turima galvoje, kad socialinė ekonominė padėtis gali būti stabilizuota rinkos liberalizavimo bei intensyvaus užsienio investicijų skatinimo priemo-nėmis, leidžiančiomis suformuoti Lietuvoje reikia-mą kapitalo potencialą);

• stabilizavus socialinę ekonominę padėtį, turi pra-sidėti intensyvus tolimesnis ūkio plėtojimas, vis aktyviau skatinant ir palaikant nacionalinio verslo struktūras: nacionalinio verslo struktūrų skatinimo ir palaikymo priemonėmis turi būti užtikrinamas Lietuvos ūkio subjektų produktyvumas ir konku-rencingumas Europos Sąjungos bei globalinėse rinkose; taip pat aktyvinamas gamybos moderni-zavimas, atsižvelgiant į vis labiau sudėtin-gėjančius darbo našumo, kokybės, efektyvumo ir socialinių garantijų užtikrinimo reikalavimus spar-tėjančio modernių technologijų (ypač informacinių ir intelektinių technologijų) plitimo sąlygomis.

Šie strateginiai sprendimai turėtų apimti 13–15 metų perspektyvą.

41

Socialinės ekonominės padėties stabilizavimo etapas. Socialinės ekonominės padėties stabililizavimo etape turėtų būti įveikta šiuo metu besireiškianti ekono-minė krizė ir pašalintos neigiamos šios krizės socialinės pasekmės: per artimiausius 3–4 metus turėtų būti gerokai padidintas šalies bendras vidinis produktas, smarkiai sumažintas nedarbas, sudarytos prielaidos tolimesnei ūkio modernizacijai. Tuo laikotarpiu turėtų būti:

• galutinai parengta įstatyminė bazė, reikalinga liberalizuoti rinkai ir sudaryti palankiai teisinei aplinkai intensyviai verslo plėtrai;

• parengtos ir pradėtos įgyvendinti priemonės, skir-tos sušvelninti neigiamoms socialinėms pasek-mėms, galinčioms pasireikšti rinkos liberalizavimo sąlygomis;

• racionalizuota valstybės valdymo institucijų veik-la, revizuojant ir optimizuojant tiek centrinių, tiek ir regioninių valdžios įstaigų vykdomų funkcijų struktūras ir užtikrinant šių funkcijų tarpusavio suderinamumą ir vykdymą tokiu kokybės lygiu, kad būtų efektyviai įgyvendinama šalies ir visuo-menės interesus realizuojanti valstybės politika; atitinkamos priemonės turi būti nukreiptos į nei-giamų „biurokratizmo“ apraiškų pašalinimą, val-džios įstaigų atsakomybės ir veiklos rezulta-tyvumo padidinimą bei šios veiklos monitoringo sistemos sukūrimą;

• parengtas ir įgyvendintas tikslinių priemonių kompleksas investicijoms pritraukti, kad būtų galima radikaliai modernizuoti įvairias ūkio grandis ir sukurti daug naujų darbo vietų.

Tikslinių priemonių kompleksas investicijoms pri-traukti turėtų būti rengiamas ir įgyvendinamas, remiantis nuostata, kad investicijų pritraukimas turi būti orientuotas į nedarbo mažinimo, regioninės plėtros bei ūkio technolo-ginės modernizacijos prioritetus. Tai reiškia, jog tais atve-jais, kai investicijos orientuotos būtent į šiuos prioritetus, investavimui turėtų būti sudaromos ypač palankios sąlygos. Išskirtinai palankų režimą investavimo procesams tikslinga būtų taikyti, jei investicijos skirtos:

• darbo vietoms kurti ypač aukšto nedarbo lygio šalies regionuose ar ūkio sektoriuose;

• verslui aktyvinti socialinės ekonominės raidos sąstingio regionuose;

• aukštoms technologijoms diegti, naujiems produk-tams kurti bei eksportinėms potencijoms stiprinti, kartu įgyvendinant nuostatas, kad būtina ženkliai didinti darbo našumą, plėtoti konkurencingumą ir sudaryti galimybes jaunajai kartai dirbti intelektualinį, kūrybingą ir gerai apmokamą darbą (pastaroji aplinkybė ypač svarbi užtikrinant visuotinį užimtumą kūrybingiems, iniciatyviems ir gerai išsilavinusiems jaunosios kartos atstovams);

• technologinei modernizacijai, orientuotai į energetinių išteklių taupymą bei ekologinių problemų sprendimą, įgyvendinti;

• esminėms socialinėms problemoms spręsti. Siekiant pritraukti daugiau investicijų, turėtų būti

įgyvendintos kryptingos teisėsaugos ir teisėtvarkos prie-monės, kurios galėtų užtikrinti įvairiapusišką investuotojų,

investavimo objektų bei investicinės veiklos saugumą bei investavimui palankių sąlygų ir garantijų stabilumą.

Investicijoms pritraukti galėtų būti pasitelktos ir papil-domos vartojimo skatinimui skirtos priemonės: vartojimo skatinimas turėtų būti nukreiptas į intensyvesnį ekono-minės veikos ir verslo aktyvinimą. Tam pačiam tikslui gali būti panaudotos ir tikslinės priemonės, kuriomis įgyven-dinama „oazių“ politika. Šios politikos esmė tokia: išryš-kinus prioritetines socialinės ekonominės raidos kryptis, identifikuojamos tos ūkio sistemos grandys, kurių moder-nizacija galėtų būti socialiai efektyviausia, ir toms gran-dims sudaromos palankiausios („oazių“) raidos sąlygos, jų modernizacijai taikant ir „smūginius“ bei „šoko terapijos“ metodus. „Oazių” politika neretai būna patraukli užsienio investitoriams.

Dėl forsuoto investicijų pritraukimo ir vartojimo aktyvinimo galėtų būti sudarytos realios prielaidos ne tik stabilizuoti socialinę ekonominę padėtį, bet ir pradėti realiai remti nacionalinį verslą. Jeigu artimiausiais metais bendras vidinis produktas pradėtų sparčiai didėti, tai sudarytų ekonomines prielaidas kryptingai palaikyti nacionalinių verslo subjektų konkurencingumo didinimo priemones ir jų veržimąsi į globalines rinkas. Tokiu būdu realiai galėtų būti pradėtas intensyvios socialinės ekonomi-nės raidos bei nacionalinio verslo pakilimo etapas.

Intensyvi socialinė ekonominė raida bei naciona-linio verslo pakilimas. Intensyvios socialinės ekonominės raidos bei nacionalinio verslo pakilimo etape (per 10–12 tolimesnių metų) Lietuvoje turėtų susiformuoti speciali-zuoti nacionalinio verslo sektoriai, efektyviai integruoti į Europos Sąjungos bei į globalinėse rinkose veikiančias tarptautinio verslo struktūras. Tuose sektoriuose būtų kuriami į globalines rinkas eksportuojami aukšto kokybės ir konkurencingumo lygio bei unikalūs ir specifiški produktai. Tų sektorių raida turėtų garantuoti aukštą užimtumą bei vis didėjančią gyventojų perkamąją galią.

Specializuoti nacionalinio verslo sektoriai turėtų būti valstybės remiami. Tuo tikslu rengiant ir įgyvendinant įvairias valstybines verslo rėmimo programas, ypatingą dėmesį reikėtų skirti:

• naujoms technologijoms diegti, • socialiai reikšmingam verslui palaikyti, • verslo informatizacijai ir e-verslui palaikyti, • verslo intelektualizacijai, • verslo ekologizavimui, • jaunų specialistų įdarbinimui ir profesinei karjerai

palaikyti, • eksportui remti ir marketingui tobulinti, • regioniniam verslui palaikyti. Specializuotų nacionalinio verslo sektorių plėtrai

palaikyti turi būti įgyvendinamos adekvačios ne tik valstybės socialinės ir ekonominės politikos, bet ir švietimo, studijų, mokslo ir technologijų, kultūros, užsienio, vidaus ir kitos politikos priemonės.

Nacionalinio verslo rėmimo idėja Lietuvoje realiai galėtų būti įgyvendinta tik tuo atveju, jei bendras vidinis produktas būtų žymiai didesnis už dabartinį ir, jei, bendram vidiniam produktui augant, iš valstybės biudžeto galima būtų skirti tam rėmimui reikiamas lėšas. Kol bus galima vykdyti intensyvios socialinės ekonominės raidos

42

bei nacionalinio verslo pakilimo politiką, per artimiausius 3–4 metus turi būti suformuotas ženklus papildomas kapitalo potencialas.

Apibendrinant šiame skyrelyje išdėstytus teiginius ga-lima teigti, kad formuojant Lietuvos socialinės ekonominės raidos strategiją bei verslo rėmimo programas artimiausiu metu būtina atlikti kompleksinius situacijos europinėse ir globalinėse rinkose tyrimus, įvertinti visuotinės techno-loginės bei informacinės pažangos perspektyvas ir tuo re-miantis apibrėžti svarbiausius nacionalinio verslo perspek-tyvios specializacijos prioritetus, į kuriuos turėtų būti orientuojama dabartinė tiek ūkio, finansų, užimtumo, tiek ir švietimo, studijų, mokslo ir technologijų, kultūros, užsienio ir kita politika.

Žmogiškųjų išteklių ugdymas bei mokslo ir technologijų plėtra socialinę ekonominę raidą apibrėžiančių strateginių sprendimų sistemoje

Žmogiškųjų išteklių ugdymas bei mokslo ir techno-logijų plėtra – prioritetinė šiuolaikinės visuomenės rai-dos kryptis. Vykstant globalizacijos ir tarptautinės integra-cijos procesams bei formuojantis informacinei visuomenei, vis didesnę reikšmę įgauna žmogiškųjų išteklių ugdymas bei mokslo ir technologijų plėtra [2; 7; 8]. Ši aplinkybė ypač svarbi šalims, disponuojančioms gana ribotais gamtos turtais bei materialiniais ištekliais, ir kurių socialinę ekonominę raidą iš esmės lemia žmogiškųjų išteklių kokybė bei sugebėjimai intensyviai kelti žmogiškųjų išteklių tobu-linimo ir jų panaudojimo efektyvumą įvairiomis inovacijų skleidimo bei mokslo ir technologijų plėtros priemonėmis [4; 5]. Šis teiginys taikytinas daugumai Rytų ir Vidurio Europos šalių, tarp jų ir Lietuvai: tų šalių, ypač besiinteg-ruojančių į Europos Sąjungą bei į NATO, socialinės ekonominės raidos perspektyvą lemia būtent žmogiškųjų išteklių potencialas bei sugebėjimas plėtoti mokslo ir technologinę pažangą. Tai reiškia, kad, svarstant valstybės raidos klausimus, ypatingas dėmesys turi būti skiriamas žmogiškųjų išteklių tobulinimo bei mokslo ir technologijų plėtros strategijoms. Todėl rengiant ir įgyvendinant socia-linę ekonominę raidą apibrėžiančius strateginius spren-dimus, žmogiškųjų išteklių tobulinimo bei mokslo ir technologijų plėtros strategijos turi būti traktuojamos kaip prioritetinės specializuotos strategijos bendroje valstybės raidos strategijų struktūroje.

Savo ruožtu, rengiant ir įgyvendinant strateginius sprendimus dėl žmogiškųjų išteklių ugdymo bei mokslo ir technologijų plėtros, Lietuvoje prioritetas turėtų būti skiriamas universitetinio mokslo raidai. Tai reiškia, kad žmogiškųjų išteklių tobulinimui bei mokslo ir technologijų plėtrai skirtose strategijose kaip esminę grandį reikėtų išskirti būtent universitetinio mokslo raidos strategiją.

Universitetinio mokslo raidos strategijos parengimo ir įgyvendinimo tikslas – mokslinių tyrimų bei studijų esmi-niu modernizavimu sudaryti prielaidas, kad Lietuvos visuomenės intelektinis lygis, darbo vietų kvalifikacinė struktūra bei darbo kokybė ir efektyvumas, o kartu ir darbo apmokėjimas ir visuomenės gerovė artėtų prie standartų ir modelių, kurie yra susiformavę aukščiausią socialinės, ekonominės ir technologinės pažangos lygį pasiekusiose Vakarų Europos šalyse, JAV bei kituose pirmaujančiuose pasaulio kraštuose. Šis tikslas išreiškia Lietuvos

integracijos į Europos Sąjungą ir NATO nuostatą ir atspindi būtinybę, kad būtų užtikrintas Lietuvos ūkio struktūrų konkurencingumas globalinėse rinkose, visuo-tinis užimtumas, o visų šalies socialinių sluoksnių gerovės lygis atitiktų Europos Sąjungos ir kitų Vakarų valstybių socialinės ekonominės pažangos normas.

Lietuvoje būtina sukurti ir toliau plėtoti informacinės visuomenės įtvirtinimo bei konkurencingumo globalizaci-jos sąlygomis užtikrinimo aplinką. Darbo rinkoje turėtų didėti aukštąjį išsilavinimą (ypač universitetinį) turinčių specialistų paklausa, o tai savo ruožtu atvertų jaunajai kar-tai esmines gyvenimo bei socialinio ekonominio aktyvumo perspektyvas. Todėl būtina žmogiškuosius išteklius orien-tuoti į vis labiau spartėjančias inovacijas bei įvairiapu-siškas technologines, socialines ir ekonomines transfor-macijas, vis didesnį dėmesį skiriant kūrybinėms poten-cijoms formuoti. Pastaroji aplinkybė, beje, išreiškia moks-linių tyrimų ir studijų vienovės prioritetiškumą.

Mokslinių tyrimų ir studijų modernizavimas universite-tuose įgauna ypatingą svarbą: toks modernizavimas yra tiesiogiai orientuotas į visuomenės intelektualizaciją bei į masinį žmogiškųjų išteklių parengimą aukštos kokybės ir technologiškumo produkcijos kūrimui, intensyviai inovacinei veiklai ir konkurencijai Europos bei globalinėse rinkose ir informacinėse erdvėse. Tokio lygio žmogiškųjų išteklių parengimas ir sukaupimas Lietuvoje ateityje pasi-reikš ir kaip vienas svarbiausių veiksnių pritraukti papil-domoms investicijoms, galinčioms užtikrinti intensyvią socialinę ekonominę raidą [7; 8; 9].

Universitetinio mokslo strategijos parengimo ir įgy-vendinimo tikslas išreiškia šios strategijos ilgalaikiškumą ir jos orientaciją į ateinančių 5–10 metų laikotarpį, per kurį intensyviai turėtų vykti Lietuvos valstybės integracija į euroatlantines struktūras bei Lietuvos visuomenės adapta-vimasis vakarietiškų darbo našumo, kokybės ir efekty-vumo, o kartu ir inovatyvumo bei kvalifikacijos standartų atžvilgiu. Principinė šios strategijos parengimo ir įgy-vendinimo nuostata turėtų būti ta, kad mokslinių tyrimų ir studijų Lietuvos universitetuose modernizavimo priemonė-mis turi būti užtikrintas visiškas Lietuvos mokslo ir technologijų plėtros potencialo integravimasis į europinę sistemą bei pasiekta, kad Lietuva europinėje darbo pasidalijimo sistemoje būtų traktuojama kaip informacinės visuomenės lygį įgyvendinęs bei masiškai aukštas techno-logijas kuriantis, jas eksportuojantis ir plačiai panau-dojantis kraštas.

Čia išdėstytos nuostatos ir apibrėžia reikalavimus, keltinus modernizuojant mokslinius tyrimus ir studijas universitetuose.

Universitetinio mokslo raidos funkcijos ir kryptys bendroje mokslo ir technologijų raidos sistemoje. Ren-giant ir įgyvendinant universitetinio mokslo raidos stra-tegiją, turėtų būti išreiškiama nuostata, jog universitetinio mokslo raida – esminė bendrosios mokslo ir technologijų plėtros grandis, turinti atlikti šias svarbiausias funkcijas:

• taikant mokslinių tyrimų ir studijų integracijos ir sintezės metodus, formuoti kūrybingumu, inovaty-vumu, informuotumu, įsisavintų žinių naujumo ir kompleksiškumo lygiu pasižymintį visuomenės intelektinį branduolį, o kartu sudaryti valstybei papildomas konkurencingumo galimybes [4; 11];

43

• fundamentinių ir taikomųjų tyrimų rezultatais aprūpinti naujų technologijų kūrimo, įgyvendi-nimo bei paskleidimo procesus, taip pat tiesiogiai dalyvauti modernizuojant verslo bei viešojo sektoriaus struktūras ir tuo prisidėti, didinant darbo našumą, kokybę ir efektyvumą.

• moksliniai tyrimai turi būti orientuoti tiek į naujų intelektinių, informacinių bei materialinių produk-tų kūrimą, tiek į žmogiškųjų išteklių įvairiapusišką tobulinimą, ypatingą dėmesį skiriant mokslinių pedagoginių darbuotojų kvalifikacijos kėlimui, studijuojančiųjų parengimui dirbti kūrybinį intelektinį darbą bei naujajai mokslininkų kartai ugdyti įvairiomis doktorantūros studijų bei daktaro disertacijų rengimo, habilitacijos, mokslinių sta-žuočių, dalyvavimo moksliniuose renginiuose bei tyrimų rezultatų skelbimo ir aptarimo akademi-niuose sluoksniuose formomis;

Suvokiant šiuolaikines aktualijas, Lietuvos universite-tinio mokslo raida orientuotina į šias svarbiausias funkcines kryptis:

• fundamentinių tyrimų palaikymas, siekiant išsau-goti ir stiprinti Lietuvoje sukauptą fundamentinio mokslo potencialą, tuo tikslu aktyvinant funda-mentinių tyrimų Lietuvoje integravimą į pasauli-nėje praktikoje plėtojamus fundamentinius tyri-mus, ypatingą dėmesį skiriant šių žinių sklaidai;

• lygiavertės partnerystės principais į mokslinius tyrimus turi būti įtraukti įvairūs dalyviai ir vykdytojai, atstovaujantys šalies bei užsienio akademinės bendruomenės bei specialistų praktikų sluoksniams. • Lietuvos ūkio struktūrų bei visuomenės intelekti-

nio potencialo adaptavimas Europos Sąjungos bei NATO technologinėse ir informacinėse erdvėse, tuo tikslu atliekant reikalingus tyrimus ir sklei-džiant jų rezultatus tarp mokslininkų, studijuojan-čiųjų bei verslo ir valstybinio valdymo specialistų;

Minėtieji integraciniai ryšiai išreiškia universitetinio mokslo potencialui būdingas charakteristikas ir kartu leidžia apibūdinti svarbiausias universitetinio mokslo raidos kryptis, kurios turėtų padėti įgyvendinti šiuos strateginius tikslus: • konkrečių technologijų kūrimas ir taikomųjų tyri-

mų plėtojimas, naudojant universitetuose turimą bei toliau vystytiną potencialą.

• sukurti ir įvairiapusiškai plėtoti naujausių žinių ir duomenų apie pažangią pasaulinę patirtį akumuliavimo, įvertinimo, adaptavimo valstybės ir visuomenės reikmėms bei skleidimo ir pritaikymo Lietuvoje sistemą, įgalinančią pasiekti mokslinių pedagoginių darbuotojų ir studijas baigiančių spe-cialistų kompetencijos ir kvalifikacijos bei kuria-mų intelektinių produktų kokybės visišką adekva-tumą pasaulinėje praktikoje susiklosčiusiam lygiui bei konkurencingumo normoms; į tokią sistemą turėtų būti integruotos posistemės informacijai apie naujausius mokslo ir technikos pasiekimus pasaulyje rinkti, kaupti, analizuoti, įvertinti, atrinkti ir skleisti, taip pat analizuoti ir įvertinti Lietuvos ūkio bei visuomenės struktūrų sugebėjimą absorbuoti naujausias pasaulyje gaunamas žinias ir pažangią patirtį;

Universitetinio mokslo raidą traktuojant kaip esminę bendrosios mokslo ir technologijų plėtros grandį, universitetinio mokslo ir studijų potencialą būtina vertinti kaip labai svarbų nacionalinio turto elementą. Šio potencialo vystymas turi būti suvokiamas kaip svarbiausia prielaida, norint įgyvendinti strategines Lietuvos valstybės nuostatas, išreiškiančias integracijos į Europos Sąjungą ir NATO prioritetus.

Lietuvos raidos strategijoje turėtų būti numatyta, kad valstybėje būtina suformuoti universitetinio mokslo potencialą, savo turiniu ir raidos kryptingumu išreiškiantį XXI amžiaus informacinės visuomenės, spartėjančios mokslo ir technologinės pažangos, intensyvėjančių tarp-tautinių mainų, gyvenimo būdo ekologizavimo, humani-zavimo ir demokratizavimo prioritetus. Toks universite-tinio mokslo potencialas turėtų būti formuojamas kaip integruota fundamentinių ir taikomųjų tyrimų, naujų žinių ir pažangių technologijų kūrimo, perdavimo ir įgyven-dinimo sistema. Šios sistemos daugialypiai integraciniai ryšiai turėtų būti grindžiami nuostatomis, kad:

• sukurti susireguliavimo principu veikiančią moks-linio potencialo racionalios specializacijos pasi-rinkimo ir pastovaus šios specializacijos aktuali-zavimo bei patikslinimo sistemą, įgalinančią pasirinkti tokius mokslinių tyrimų bei kitų darbų prioritetus, kuriuos įgyvendinant būtų pasiektas aukštas mokslo darbų kokybės lygis, sąlygojantis galimybę konkrečiose ir griežtai apibrėžtose spe-cializacijos srityse pelnyti europinį ir pasaulinį pripažinimą bei tapti lyderiais atitinkamuose tarp-tautinių mokslo darbų rinkų segmentuose, į tokius prioritetus orientuojant mokslinio potencialo plė-tojimą, atitinkamai koncentruojant žmogiškuosius, finansinius, materialinius ir informacinius išteklius bei specializuojant mokslo darbų tematiką;

• universitetinio mokslo plėtojimas turi būti tiesio-giai integruotas į visos visuomenės mastu vykstan-čius socialinės ekonominės, mokslo ir technikos raidos procesus ir suvokiamas kaip būtina, o kar-tais ir lemiama visuotinės pažangos sąlyga;

• moksliniai tyrimai traktuotini kaip esminė studijų bei mokymo procesų dalis, o studijos – kaip esminė mokslinių tyrimų bei naujų žinių ir technologijų kūrimo ir paskleidimo procesų dalis;

• moksliniai tyrimai atliktini daugelyje sričių bei krypčių ir turėtų būti tarpdisciplininio pobūdžio, o fundamentiniai ir taikomieji tyrimai bei naujų technologijų kūrimo ir skleidimo darbai turėtų su-daryti vientisą intelektinės produkcijos formavi-mo bei intelektinio potencialo plėtojimo procesą;

• pasiekti, kad atliekamų mokslinių tyrimų tematika būtų adekvati Europos Sąjungos ir NATO struktūrose vykdomų tyrimų tematikai ir kad atliekami tyrimai būtų integruoti į atitinkamus tarptautinius projektus bei programas, kad būtų aktyviai bendradarbiaujama su užsienio partneriais

44

tiesioginių dvišalių ar daugiašalių partnerystės ryšių pagrindu;

• sukurti ir įgyvendinti lanksčias vidinės mokslinės kooperacijos struktūras ir organizacines formas bei išorinių ryšių sistemas, integruojančias įvairių padalinių bei pavienių mokslininkų ir specialistų potencialą ir įgalinančias skatinti kūrybinę inicia-tyvą, formuoti potencijas sinergetiniam efektui gauti ir kartu plėtoti atvirų universitetų sistemą, realiai įgyvendinančią aukštos mokslinės kvalifikacijos, kūrybinės laisvės, tolerancijos ir demokratiškumo bei integracijos į tarptautines intelektinės veiklos erdves prioritetus.

Universitetinio mokslo funkcijų svarba valstybei lemia tai, kad universitetinio mokslo raidos Lietuvoje strategija turi būti laikoma prioritetine. Todėl universitetinio mokslo raida reikalauja išskirtinio valstybės palaikymo bei adekva-taus finansavimo. Galimos įvairios to palaikymo formos. Beje, ieškant papildomų finansavimo šaltinių bei racionali-zuojant turimų finansinių išteklių panaudojimą, būtų tikslinga priimti ir įgyvendinti kai kuriuos organizacinius sprendimus universitetinio mokslo raidos Lietuvoje tarp-tautinio marketingo sistemai suformuoti. Tokios sistemos sukūrimas ir tolimesnis plėtojimas galėtų pozityviai paveikti Lietuvos universitetinio mokslo potencialo inte-gracijos į tarptautines struktūras procesą, o kartu užtikrinti Lietuvoje realią mokslo ir technologijų plėtrą. Be to, Lietuvoje galėtų būti įsteigta Nacionalinė universitetinio mokslo ir technologijų plėtros agentūra, kuri turėtų koordinuoti tarpuniversitetinių (Lietuvos mastu) mokslo ir technologijų plėtros programų ir projektų formavimą, šias programas ir projektus integruoti į įvairias Lietuvos ir tarptautines socialinės ekonominės raidos programas ir projektus, vykdyti užsakovų ir partnerių paiešką bei prireikus administruoti dalyvių iš Lietuvos veiklą, taip pat padėti vykdyti Lietuvoje sukurtų ar sukurtinų mokslinių produktų marketingą tarptautinėse rinkose bei realizuoti įvairias mokslo ir technologijų plėtros programas užsienyje ir vykdyti tarptautinio verslo subjektų užsakymus. Tokios agentūros veikla galėtų skatinti realią Lietuvos univer-sitetinio mokslo potencialo integraciją į tarptautines struktūras ir įgyvendinti nuostatą, kad dalyvavimas tarp-tautinėse programose reikalauja adekvataus tarptautinio marketingo bei profesionalaus administravimo. Beje, viena iš priežasčių, dėl kurių Lietuvos universitetuose šiuo metu yra atliekama mažai darbų pagal tarptautines programas, yra tarptautinio marketingo stoka ir neprofesionalus paraiškų rengimo bei projektų vykdymo administravimas: šiam darbui būdingas „mėgėjiškas“ požiūris, grindžiamas vien atskirų mokslininkų bei katedrų asmeniniais kontaktais. Tokį darbą turėtų atlikti profesionalios tarny-bos, turinčios įgaliojimus ir galimybes kontaktuoti su Lietuvos ir užsienio vyriausybinėmis struktūromis, amba-sadomis, Europos Komisijos, NATO, Jungtinių Tautų, UNESCO tarnybomis, kuruojančiomis atitinkamas mokslo ir technologijų plėtros sritis, taip pat su įvairių mokslo ir studijų įstaigų vadovais, galinčiais savarankiškai ir ope-ratyviai priimti sprendimus įvairiais partnerystės klausimais. Nacionalinė universitetinio mokslo ir tech-nologijų plėtros agentūra prie atskirų universitetų galėtų steigti savo padalinius, kad jie „aptarnautų“ atitinkamuose

universitetuose turimo potencialo tarptautinio marketingo procesą.

Išdėstyti teiginiai apima tik dalį esminių nuostatų, į kurias reikėtų atsižvelgti, rengiant ir įgyvendinant tiek universitetinio mokslo raidos, tiek ir žymiai bendresnes žmogiškųjų išteklių tobulinimo bei mokslo ir technologijų plėtros strategijas. Antra vertus, tinkamas išdėstytais teiginiais apibrėžiamų strateginių sprendimų parengimas ir įgyvendinimas yra esminė sąlyga, norint įvairiapusiškai plėtoti modernią visuomenę. Žmogiškųjų išteklių tobulinimas bei mokslo ir technologijų plėtra – labai svarbi socialinės ekonominę raidą lemiančių sąlygų grupė, kuriai turi būti skiriamas prioritetinis dėmesys, rengiant ir įgyvendinant ilgalaikę valstybės socialinės ekonominės raidos strategiją. Šių sąlygų įvertinimas įgalina deramai atsižvelgti į daugelį aplinkybių, kurias lemia globa-lizacijos, tarptautinės integracijos bei informacinės visuo-menės raidos procesai, o tai savo ruožtu sudaro prielaidas priimti ir realizuoti strateginius sprendimus, užtikrinančius visokeriopą valstybės ir visuomenės pažangą.

Išvados Šiuolaikinės valstybės socialinė ir ekonominė raida –

sudėtingų ir prieštaringų procesų kompleksas, reikalau-jantis gilaus ir daugialypio suvokimo bei pažinimo, sisteminio požiūrio ir efektyvaus valdymo. Esminė sąlyga sėkmingai valstybės ir visuomenės raidai – sugebėjimas parengti ir įgyvendinti ilgalaikes valstybės raidos strategijas, kurios kompleksiškai apimtų visas svarbiausias politinio, socialinio ir ekonominio gyvenimo, kultūrinės raidos ir technologinės pažangos kryptis, išryškintų ilgalaikės raidos prioritetus, numatytų aktualių problemų sprendimo ir jų prevencijos būdus. Strateginiai sprendimai turi būti parengiami ir įgyvendinami, atsižvelgiant į globalizacijos, informacinės visuomenės bei stambių tarp-tautinių struktūrų raidai būdingus dėsningumus. Pastarųjų logikos suvokimas lemia būtinybę tuos sprendimus parengti ir įgyvendinti, laikantis tam tikrų principų, kuriais išreiškiami reikalavimai tiek strategijų turiniui, tiek ir jų parengimo ir įgyvendinimo metodikai.

Svarbiausiais socialinės ekonominės raidos strategijų turinį apibrėžiančiais principais laikytini šie:

• humanistinių ir demokratijos vertybių, socialinės harmonijos ir ekologiškos raidos prioritetiškumo principai;

• socialinės ekonominės gerovės harmoningo ir sinchronizuoto kėlimo principas;

• nacionalinio saugumo kompleksinio užtikrinimo principas;

• mokslo ir technologinės pažangos bei inovacijų ir intelektualizacijos skatinimo principas;

• atvirumo, žmogiškųjų išteklių ugdymo, informa-cijos bei kultūrinių mainų plėtros principas.

Svarbiausiais strateginių sprendimų parengimo, pagrindimo ir įgyvendinimo metodikas apibrėžiančiais principais laikytini šių sprendimų pagrįstumo, realistiš-kumo ir kompleksiškumo, orientavimo į kokybinius pokyčius bei į problemų prevenciją, nepertraukiamos adaptacijos ir dinamiško adekvatumo aplinkos pokyčiams, orientavimo į visuotinę interesų harmoniją ir kt.

45

Socialinės ekonominės raidos strategijų struktūrose tikslinga išryškinti specializuotas strategijas. Įvertinus dabartinio laikotarpio ypatumus, galima teigti, kad svar-biausiomis specializuotomis strategijomis, įtrauktinomis į socialinės ekonominės raidos strategijų struktūras, laikyti-nos žmogiškųjų išteklių, mokslo ir technologijų plėtros strategijos; šioms strategijoms rengti ir įgyvendinti globali-zacijos, informacinės visuomenės kūrimo bei stambių tarptautinių struktūrų plėtros sąlygomis turi būti skiriamas ypač didelis dėmesys.

Socialinės ekonominės raidos ilgalaikių strategijų rengimo ir įgyvendinimo problemų sprendimas – aktuali ir perspektyvi tolimesnių mokslinių tyrimų ir praktinių darbų kryptis, ypač reikšminga Lietuvai bei kitoms Rytų ir Vidurio Europos šalims dėl jose vykstančių transformacijų.

Literatūra

1. Buzan, B. Žmonės, valstybė ir baimė. Vilnius: Eugrimas, 1997. 2. Cristensen, P. and Hansen, J. Harmonija ir produktyvumas. Įvadas į

vadybą ir darbo ekologiją. Vilnius, 1997. Dabartiniu laikotarpiu socialinės ekonominės raidos

strategijose akcentuotini šie prioritetai: 3. Fridman, M. Kapitalizmas ir laisvė. Vilnius Mintis, 1998. 4. Huntington, S. The clash of civilizations and the remaking of world

order. London: Touchstone Books, 1998. • valstybės vietą ir funkcijas tarptautinės bendrijos ir tarptautinių darbo pasidalijimo sistemų atžvilgiu išreiškiantys prioritetai;

5. Laqueur, W. Europa mūsų laikais 1945-1992. Vilnius: Amžius, 1995.

6. Management und Markt: Unternehmensfuhrung: gesamtwirtschaft-liche Rahmen. Beck Verlag, 1994. • valstybėje realizuotinų gyvenimo būdo modelių

charakteristikas ir ypatybes išreiškiantys priori-tetai;

7. Melnikas B., Jakubavičius A. ir Strazdas R. Inovacijos: verslas, vadyba, konsultavimas. Vilnius: Lietuvos inovacijų centras, 2000.

• visuomenės struktūros pokyčius išreiškiantys prioritetai;

8. Melnikas B. Menedžmentas ir transformacijos Rytų ir Vidurio Europos šalyse. Vilnius: Lietuvos karo akademija, 1995.

• valstybės ir visuomenės saugumo ir stabilumo nuostatas bei nacionalinius interesus išreiškiantys prioritetai;

9. Melnikas B. Verslo aplinka ir transformacijų procesai: Rytų Europos raida. Vilnius: Technika, 1994.

10. Parsons, W. Viešoji politika: politikos analizės teorijos ir praktikos įvadas. Vilnius: Eugrimas, 2001. • socialinę brandą ir ekonominę gerovę išreiškiantys

prioritetai. 11. Porter, M. Competitive Strategy: Techniques for Analyzing Indus-tries and Competitors. New York: The Free Press, 1980.

Borisas Melnikas

Long-term Social Economic Development Strategy: Theoretical Models and Decisions Priorities in Lithuania

Summary

The main problems and priorities of the preparing and realization of the long-term modernization and development strategies in the Eastern and Central European countries, especially in Lithuania, are exposed. The methods and problems of strategic decisions making are described. The phenomenon of globalization, international integration and information societies development as the main factors of the modernization and social, economic and technological development in the Eastern and Central European countries, especially in Lithuania, are analyzed. Some ideas of long-term social economic strategy for Lithuania are discussed.

46

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

Viešojo administravimo organizacijų valdymo ypatybės

Fabijonas Saulius Butkus

Vilniaus Gedimino technikos universitetas Saulėtekio al. 11, LT-2054 Vilnius

Straipsnyje nagrinėjami viešojo administravimo organizacijų valdymo bruožai, išskiriantys tokių organizacijų valdymą iš kitų organizacijų visumos. Remiantis viešojo administravimo organizacijų kaip valdymo objektų teikiamų produktų, taikomų darbo technologinių procesų ir veiklos mastų ypatybėmis, pagrindžiama organizacijų korporacinės kultūros, jų ir jų valdymo struktūros elementų paskirties apibrėžimo svarba. Išryškinamos valdymo funkcijų realizavimo viešojo administravimo organizacijose ypatybės.

Raktažodžiai: viešojo administravimo organizacijos, vadybos funkcijos, korporacinė kultūra. Keywords: public administration organizations, management functions, corporate culture.

1.Įvadas Lietuvai stiprinant savo valstybingumo pagrindus ir

jungiantis į euroatlantines struktūras, smarkiai didėja vie-šojo administravimo organizacijų svarba tiek valstybės kaip savitos organizacijos raidoje, tiek ir kiekvieno jos piliečio gyvenime. Siekiant kuo rezultatyvesnės ir efekty-vesnės tų organizacijos veiklos, jos turi būti kryptingai valdomos.

Valdant bet kokią organizaciją, turi būti nuosekliai rea-lizuojamas darbų, dažniausiai vadinamų vadybos funkci-jomis arba vadybos ciklo elementais, kompleksas: plana-vimas, organizavimas, skatinimas, kontrolė, reguliavimas ir atlyginimas [4]. Pasiekus numatytus rezultatus, reikia atlyginti dirbantiesiems už jų siekius nukreipti savo pastan-gas organizacijai reikalinga linkme [3, p.68-69].

Pažangių užsienio valstybių, ypač JAV, moksliniuose leidiniuose yra paskelbta gana daug darbų, nagrinėjančių įvairius viešojo administravimo organizacijų valdymo as-pektus (žr., pavyzdžiui, [5], kur pateikiamos ne tik gausios nuorodos į literatūros šaltinius tais klausimais, bet ir atitin-kamos srities mokslinių žurnalų sąrašas). Lietuviškuose leidiniuose tais klausimais iki šiol terasime mažai darbų. Pastaraisiais metais išleistoje literatūroje viešojo adminis-travimo klausimais šios srities organizacijų valdymui bei jo ypatybėms skiriama nedaug dėmesio, dažniausiai apsiri-bojama tokių organizacijų veikloje būdingo biurokratinio valdymo stiliaus nagrinėjimu. Viešojo administravimo organizacijų valdymo proceso nagrinėjimo prasme išsis-kiria S.Puškoriaus darbas [7], bet ir jame menkai teišryš-kinami šių ir kitų organizacijų valdymo skirtumai.

Šio straipsnio tikslas – išryškinti viešojo administravi-mo organizacijų veiklos valdymo ypatybes, lyginant su kitose veiklos srityse dirbančių organizacijų valdymu.

2. Viešojo administravimo organizacijų kaip valdymo objektų ypatybės

Priklausomai nuo organizacijų ypatybių, jų veikla valdoma skirtingais būdais [2, p.6-9].

Vienas svarbiausių vadybai organizacijų klasifikacijos pagrindų yra produkto prigimtis: materialus produktas (gaminys ar vėliau perdirbama medžiaga), intelektinis produktas (projektas, programa, sprendimas, meno kūrinys ir kt.), ar paslauga – tam tikri vartotojui reikalingi veiksmai (pardavimas, pristatymas, mokymas, konsultavimas ir kt.). Teoriniai valdymo pagrindai pirmiausia buvo kuriami įvertinant materialių produktų gamybos ypatybes. O inte-lektinių produktų darymo procesas ir to proceso valdymas iš esmės skiriasi. Tame procese naudojamos darbo prie-monės taip pat gali būti intelektinės (formulės, dėsniai, priklausomybės, įstatymai, reglamentai ir kt.). Jos gali būti saugomos ne tik organizacijai priklausančiose informacijos saugyklose, bet ir kvalifikuotų darbuotojų atmintyse. Tai kelia papildomų darbo priemonių apsaugos bei darbuotojų skatinimo ir kvalifikacinio ugdymo problemų. Teikiant paslaugas, skirtingai negu darant anksčiau paminėtus produktus, į organizacijos darbo aplinką patenka ir pats vartotojas, kuriam reikia papildomo ypatingo dėmesio. Viešojo administravimo organizacijos savo darbo varto-tojams dažniausiai teikia intelektinį produktą – informaciją arba paslaugą.

Svarbus vadybai ir organizacijos gavinio vertimo pro-duktu technologinis procesas. Organizacijų teorija išskiria tris technologijų rūšis: nuosekliąją, tarpininkavimo ir intensyviąją [3, p.5-7]. Pasirinkus nuosekliąją technologiją, visas darbas suskaidomas į technologines operacijas, kurias iš eilės atliekant, gavinys po truputį keičia savo savybes, kol galų gale virsta produktu. Nuoseklioji technologija dabar dažniausiai naudojama materialinėje gamyboje: ruošiant maistą, siuvant drabužius, statant namą, gaminant sudėtingus technikos prietaisus. Tarpininkavimo technolo-gija visai nekeičia gavinio savybių – darbo produktas yra tas pats gavinys, tik kitoje vietoje. Vaizdingiausi tokios technologijos pavyzdžiai: prekyba, pervežimai, ryšiai, bankininkystė. Intensyvioji technologija naudojama, kai reikia suderintų kelių labai kvalifikuotų specialistų pastangų, ir jie savo gavinį veikia nuolat tarpusavyje bendraudami, greitai reaguodami į jo pasikeitimus. Tokių

__________________________________________________________________________________________________ Fabijonas Saulius Butkus – Vilniaus Gedimino technikos universiteto Vadybos katedros docentas, socialinių mokslų daktaras. El. paštas: vadyba@vv.vtu.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2001 m. liepos 12 d.

47

technologijų pavyzdžiai: žmonių gydymas ligoninėse, mokymas mokyklose, kolektyvinė mokslinė ar meninė kūryba, komandinės sporto varžybos.

Viešojo administravimo organizacijos taiko visas tris technologijų rūšis: nuosekliąją – kuriant rutininius sprendi-mus, tarpininkavimo – teikiant paslaugas, ir intensyviąją – rengiant naujus sprendimus, reikalaujančius bendrų, sude-rintų įvairių sričių aukštos kvalifikacijos specialistų pa-stangų.

Organizacijos veiklos valdymo pobūdžiui įtaką daro ir tos veiklos mastas, vadybos literatūroje vadinamas gamy-bos tipu. Dažniausiai išskiriami trys gamybos tipai: vienetinė (angl. job production), serijinė (batch) ir masinė (mass arba flow). Vadybos požiūriu gamybos tipus pato-giau skirti pagal darbo vietoje atliekamų operacijų skaičių. Masiniam tipui priskiriami darbai, kai kiekvienas produkto darymo proceso darbuotojas diena iš dienos atlieka vis tą pačią operaciją; serijiniam – kai darbuotojų atliekamos operacijos tam tikru periodiškumu keičiasi; vienetinei, kai darbuotojai atlieka vis naujas operacijas. Toks organizacijų skirstymas turi prasmę valdant ne tik gamybą, bet ir paslaugų teikimą bei intelektinės produkcijos kūrimą. Priklausomai nuo veiklos mastų organizacijos valdymas tampa labai skirtingas net ir darant tą patį produktą. Gamybos mastų įvairovė jau seniai būdinga materialinei gamybai; ji gana plačiai išnagrinėta ir atspindėta vadybos literatūroje. Dabar aktualu teorinius įvairaus masto gamybos valdymo pagrindus pritaikyti ir paslaugų teikimo bei intelektinės produkcijos kūrimo procesams. Viešojo administravimo organizacijos kai kuriais atvejais teikia paslaugas, kurias galima laikyti masinėmis. Rutininį darbą tose organizacijose galima priskirti serijinės, o esminių sprendimų parengimą vienetinės „gamybos“ tipui.

3. Korporacinės kultūros reikšmė viešojo administravimo organizacijų valdyme

Intelektinį produktą teikiančiose organizacijose labai problematiška laiduoti aukštą produkto kokybę dėl to, kad tų produktų įvairovė labai didelė, ir net panašios paskirties produktai dažnai turi skirtingų bruožų. Tų produktų koky-bės valdymas neturi tokio pagrindo, kokį turi gaminių ir paslaugų kokybės valdymas, besiremiantis pakankamai iš-plėtotais jų kokybės vertinimo teoriniais pagrindais. Todėl tenka remtis pačių darbuotojų patirtimi ir sukauptomis žiniomis, kurių dažnai mažiau turi net už darbo kokybę atsakingi jų tiesioginiai vadovai. Dėl paties gavinio verti-mo produktu proceso nematerialumo jo eiga laike sunkiai kontroliuojama ir valdoma.

Galimi keblumai ir taikant tarpininkavimo technologi-ją paslaugoms teikti. Tiesioginiai organizacijai atstovau-jančio paslaugos tiekėjo ir vartotojo kontaktai, siekiant asmeninės naudos, gali juos paskatinti susitarti dėl organi-zacijai žalą darančių paslaugos teikimo sąlygų. Toks pavo-jus yra didesnis, kai paslaugos objektas – sunkiai objekty-viai įvertinamos kokybės intelektinis produktas.

Tokiomis sąlygomis ypač svarbios tampa ne tik dar-buotojo žinios ir įgūdžiai, bet ir dorovinės jo nuostatos, susitapatinimas su organizacija. Šiuolaikinis vadybos mok-slas vienu iš veiksmingiausių įrankių, formuojant rezulta-tyviai ir efektyviai veiklai būtinas darbuotojų dorovines nuostatas, laiko organizacijos korporacinę kultūrą, kurią

garsus vadybos teoretikas H.Mintzberg vadina „ideologija“ [7, p.100]. Korporacine kultūra dabar vadinama organiza-cijai būdingų, ją išskiriančių iš kitų organizacijų vertybių, santykių ir elgesio normų visuma, nukreipianti kiekvieno organizacijos nario elgesį bendrų tikslų linkme – panašiai, kaip magnetinis laukas nukreipia įelektrintą dalelę. Korpo-racinė kultūra remiasi raiškia ir plačiai paskelbta organiza-cijos paskirties (misijos) teikti vartotojui kuo geriau jo poreikį tenkinantį produktą samprata, atskleidžiančia tiek organizacijos produkto, tiek jo vartotojo, tiek ir pačios organizacijos išskirtinumą jos veiklos aplinkoje [3, p.114-115]. Todėl labai svarbu, kad visos organizacijos, ypač teikiančios intelektinius produktus ir paslaugas, turėtų tiksliai ir aiškiai suformuluotus pagrindinius tikslus, kurie būtų išdėstyti tų organizacijų veiklos nuostatuose. Jais turėtų remtis ir visų darbuotojų pareiginiai nuostatai.

Šio straipsnio autoriaus atlikti tyrimai rodo, kad dau-gelio Lietuvos organizacijų nuostatuose vengiama konkre-čiai nurodyti, kam iš viso organizacija arba jos tarnautojai reikalingi, ir apsiribojama organizacijos ar jos narių vietos atitinkamoje sistemoje apibrėžimu bei funkcijų išvardiji-mu, kartais pridedant bendro pobūdžio samprotavimus apie tam tikros veiklos srities reikalų būklę. Tuo atveju organi-zacija netenka veiksmingos korporacinės kultūros pradžių pradžios. Tikslų svarbą valstybės tarnyboje įsakmiai pa-brėžė ir Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organiza-cijos (OECD) ir Europos Sąjungos programos SIGMA vyr. patarėjas Staffan Synnerstrom: „Valstybės tarnyba neturi funkcionuoti kaip asmeninių, socialinių, partinių-politinių ar net nacionalinių ryšių tinklas. Tai turi būti aiškiai apibrėžtų tikslų įgyvendinimo sistema“ [10, p.12].

Valstybės valdymo pagrindus dedančioje Lietuvos Respublikoje valstybės ir jos valdymo tikslams suformu-luoti iki šiol nebuvo skiriama pakankamai dėmesio. Auto-riaus nuomone, to šaknys glūdi Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, kurioje taip pat išvengta tikslių ir aiškių pačios valstybės ir svarbiausių jos valdymo institucijų paskirties formuluočių. Panaši situacija ir kitose valsty-bėse, kurių konstitucijose nėra valstybės paskirties sam-pratos. Nesant įsakmaus reikalavimo suformuluoti kiekvie-nos žmonių sukurtos organizacijos pagrindinio tikslo – pa-skirties, žemyn per visus valstybės valdymo hierarchijos lygius slenka funkcijos prioritetas prieš tikslą ir viešajam administravimui taikoma M.Weber „idealios biurokratijos“ samprata greitai tapo valdininkiško išsigimimo įvardijimu [1]. Vadybos specialistams, matyt, teks gerokai pasistengti, kol teisininkai, diktuojantys viešojo administravimo ma-das, ims naudoti tikslą kaip vieną pagrindinių valdymo įrankių.

Veiksmingos korporacinės kultūros įgyvendinimas or-ganizacijoje prasideda nuo pagrindinių jos nuostatų sufor-mulavimo, o jų pati pirmoji nuostata – kuo geriau tenkinti organizacijos produkto vartotojų poreikius, kuriuos ten-kinti organizacija ir buvo sukurta. Todėl reikia aiškiai apibrėžti organizacijos produkto vartotojus – pažymėti jų išskirtinumą iš kitų produkto vartotojų, ir poreikio, kuris bus tenkinamas organizacijos produktu išskirtinumą tarp kitų tų vartotojų poreikių. Toks dvigubas vartotojo ir jo poreikio išskirtinumas tampa pagrindu kurti specifinių organizacijos vertybinių orientacijų lauką, kuris, sufor-mulavus paskirtį, toliau tikslinamas strateginėmis nuostato-mis kuo tolimiausiai numatomai organizacijos ateičiai,

48

Tai reiškia, kad viešajame administravime darbas neturėtų būti skatinamas pinigais, nebent išskirtiniais organizacijai reikšmingos sėkmės atvejais. Organizacijose, teikiančiose sunkiai apibrėžiamos kokybės produktus ir veikiančiose nuolat kontaktuojant su vartotojais, kurių interesai neretai nesutampa su bendruomenės interesais, skatinimas darbo užmokesčiu, žinoma, gali aktyvinti ir darbuotojo su vyraujančiu nematerialiu poreikiu veiklą, bet jei darbuotojo vyraujantis poreikis siejamas su pinigais, tokiu skatinimu gali būti padaryta žala organizacijos korporacinei kultūrai ir veiklos rezultatyvumui bei efek-tyvumui. Viešajame administravime paskatos sietinos su viešu pripažinimu, statusu, platesne veiklos sfera, todėl šios srities darbuotojams galėtų būti skiriama daugiau vals-tybinių pasižymėjimo ženklų, suteikiami garbės vardai, su-daroma galimybė dalyvauti tarptautinėse programose ir kt.

atsižvelgiant, kaip norėtųsi patobulinti produktą, jo kūrimo procesą, kaip išplėsti jo vartojimo sferą. Šios nuostatos ir turi tapti pagrindu formuluojant pagrindines organizacijos narių gyvenimo darbe nuostatas, visus organizacijoje skati-namus ir smerktinus elgesio bruožus, tarp jų atsakomybės pasiskirstymą, darbuotojų dalyvavimą valdyme, motyvavi-mą, profesinį augimą ir karjerą, tiesiogiai su darbu nesu-sijusią paramą, manieras, elgesio taisykles, tradicijas bei ritualus ir kitus dalykus, kuriems organizacijos vadovybė nori daryti įtakoti. Šios nuostatos turėtų būti viešai paskelbtos organizacijos korporacinės kultūros pareiškime (angl. corporate culture statement), įteikiamame kiekvie-nam darbuotojui ir svarbiausiems vartotojams, nuolat pabrėžiamos vadovų viešuose pasisakymuose, eksponuoja-mos vaizdingais dekoratyviniais plakatais ir įtvirtinamos ritualais bei tradicijomis.

Nors paslaugų kontrolė dėl asmeniško kliento ir paslaugos tiekėjo santykių pobūdžio reikalauja tam tikro subtilumo ir varžo vadovą, siekiant viešumo ir aiškaus pa-slaugų reglamentuotumo viešajame administravime gali būti kontroliuojama aiškiau ir griežčiau. Paslaugų kontro-lės ypatybės čia tiesiogiai neperkeliamos. Atvirkščiai, aki-vaizdžiai rodoma darbo produktų ir paties darbo proceso kontrolė yra veiksmingas aukštos darbo kokybės laidas, sulaikantis tiek darbuotoją, tiek klientą nuo pagundos pažeisti bendrus interesus vardan asmeninių. Kontroliuo-jant intelektinių produktų kūrimo eigą ir kokybę, dėl kūrybinio darbo ir kūrybingų žmonių būdo ypatybių kontrolė vykdytina periodinių kolegiškų aptarimų, panašių produktų kūrimo pavyzdžių nagrinėjimų pavidalu, kad griežta ir tiesmuka kontrolė netrikdytų įtemptai kūrybiškai dirbančio specialistų ansamblio.

4. Valdymo ciklo elementų realizavimo ypatybės viešojo administravimo organizacijose

Kadangi viešojo administravimo organizacijos teikia intelektinius produktus, daromus dažniausiai taikant inten-syvią technologiją ir grupinį protinį darbą vienetiniais mastais, ir paslaugas, daromas taikant tarpininkavimo technologiją masiniais arba serijiniais mastais, jų veiklos planavimas yra dvejopas. Vienkartiniai sprendimai, nutari-mai, reglamentai, nuostatai, instrukcijos ir pan. planuotini nuo vienos grupinio protinio darbo sesijos iki kitos, remiantis grupinio protinio darbo organizavimo pagrindais ir paliekant tam tikrą laiko atsargą pataisymams. Dažnai pasikartojančios paslaugos klientams reglamentuotinos labai tiksliai tiek darbų turinio, tiek laiko sąnaudų, tiek ir elgesio normų prasme, kadangi paslaugų teikimo iniciatorius yra klientas. Labai svarbi yra priešplaninė prognozė ir atsarginių darbo variantų numatymas, jeigu būtų ryškiai nukrypstama nuo prognozės.

Kontrolei išryškinus nukrypimus nuo norimos būklės, dėl informacinio viešojo administravimo organizacijų produktų pobūdžio reguliavimas dažniausiai vykdomas konsultuojant. Dėl to tam tikrų darbų kontrolės ir regulia-vimo įgaliojimai (atitinkamai įteisinus) gali būti suteikiami aukštesnę kvalifikaciją turintiems bendradarbiams, norint sumažinti vadovų darbo krūvį.

Organizuojant intelektinių produktų kūrimą svarbu parengti geriausius specialistus, sugebančius taip vadovauti grupinio protinio darbo sesijoms, kad jose būtų skatinama visų dalyvių iniciatyva bei kūrybingumas ir laiduojamas rezultatyvus darbas. Organizuojant paslaugų teikimą, turė-tų būti numatyta, kad darbuotojai galėtų pavaduoti vienas kitą, išryškėjus dideliems paslaugos poreikio nukrypimams nuo prognozuotojo.

Dėl minėtųjų skatinimo viešajame administravime ypatybių darbas paprastai atlyginamas pastoviomis parei-ginėmis algomis, kurių dydis priklauso ne tik nuo parei-gybės vietos valdymo hierarchijoje ir vykdomų funkcijų, bet ir nuo darbuotojo kvalifikacijos: žinių ir įgūdžių. Todėl pareiginių algų keitimas svarstytinas po kiekvienos perio-dinės darbuotojų atestacijos. Atlyginimas keistinas, įverti-nus ne tik paties darbuotojo kvalifikacijos pasikeitimus, bet ir darbo pasikeitimus, kurių atsiranda keičiantis darbo pro-duktui arba tobulėjant darbo priemonėms ir technologi-niam procesui.

Suprantant korporacinės kultūros viešojo administra-vimo organizacijose svarbą, būtina, kad jose būtų tinkamai atrankti darbuotojai. Tose organizacijose turėtų dominuoti darbuotojai, kuriems svarbiausi gyvenimo įprasminimo ir pagalbos kitiems, o ne pinigų poreikiai. Idealiu atveju piniginis užmokestis už darbą viešajame administravime turėtų būti suprantamas kaip deramo gyvenimo lygio pa-grindas, arba, F. Herzberg žodžiais tariant, kaip higiena, o ne kaip paskata. Darbuotojų, turinčių vyraujančius mate-rialinius poreikius, viešojo administravimo organizacijose vengtina kaip didesnio pavojaus plisti korupcijai šaltinių, nes, pirma, nė viena valstybė neturi tiek lėšų skatinti visam pareigūnų korpusui, kiek jų turi nusikalstamas pasaulis, kuris ir imasi nusikalstamos veiklos dėl aukščiausiosios pelno normos, ir antra, nusikalstamas pasaulis turi skatinti tik vienetinius nusižengimus nustatytoms normoms, o valstybei privalu valdyti visą valstybės tarnybos sistemą.

Išvados Organizacijų veiklos planavimas, organizavimas,

skatinimas, kontrolė ir reguliavimas turi ypatybių priklausomai nuo organizacijos teikiamo produkto, jo daryme naudojamos technologijos, veiklos mastų ir kitų bruožų. Literatūroje viešojo administravimo organizacijų valdymo klausimais toms ypatybėms skiriamas nepakankamas dėmesys. Apibendrinant šiame straipsnyje pateiktą analizę, daromos tokios išvados.

49

1. Viešojo administravimo organizacijos teikia intelek-tinius produktus, daromus vienetiniais mastais, taikant in-tensyvią technologiją, ir paslaugas, teikiamas masiniais ir serijiniais mastais, taikant tarpininkavimo technologiją.

2. Tiek kuriant intelektinius produktus, tiek teikiant paslaugas vienu iš veiksmingiausių rezultatyvios ir efekty-vios veiklos valdymo įrankių tampa organizacijos korpora-cinė kultūra – vertybinių orientacijų laukas, nukreipiantis kiekvieną organizacijos narį bendrų jos tikslų linkme. Kor-poracinės kultūros nuostatas sąlygoja organizacijos paskir-tis, kuri suprantama kaip kuo geresnis organizacijos pro-dukto vartotojų poreikių tenkinimas. Viešojo adminis-travimo organizacijų, jų sudedamųjų dalių bei pareigybių nuostatų papildymas aiškiai ir tiksliai suformuluota kiek-vieno jų paskirtimi – vienas svarbiausių uždavinių, tobuli-nant viešojo administravimo organizacijų valdymą.

3. Planuojant intelektinių produktų kūrimą, remiantis galutiniu terminu ir grupinio protinio darbo organizavimo pagrindais, planuotina veikla nuo grupinio protinio darbo sesijos iki sesijos. Paslaugų planavimas turi remtis jų poreikio prognoze ir gali būti labai detaliai reglamentuotas.

4. Organizuojant veiklą, būtina parengti grupinio proti-nio darbo sesijų vadovus, o paslaugų tiekėjus apmokyti pavaduoti vieniems kitus. Parenkant darbuotojus, vengtina žmonių su ryškiais materialiniais poreikiais.

5. Skatinant nesinaudotina piniginėmis paskatomis – tinkamesnės paskatos, susijusios su statusu, prestižu, galiomis, socialinėmis garantijomis.

6. Kontroliuoti intelektinių produktų kokybę ir kūrimo procesą būtina kuo subtiliau, vengiant ardyti kūrybinio darbo atmosferą, o paslaugų kokybę tikslinga kontroliuoti akivaizdžiai demonstruojant kontrolės visuotinumą.

7. Reguliuotina daugiausia konsultuojant, todėl kontro-lės ir reguliavimo funkcijas galima pavesti kvalifikuočiau-siems darbuotojams.

8. Darbas atlygintinas pareiginėmis algomis, nustatant jų dydį priklausomai nuo pareigybei pavestų funkcijų ir darbuotojo kvalifikacijos.

Literatūra

1. Butkus F.S. Dedant valstybingumo pagrindus būtina remtis organizacijų teorija ir vadyba. Organizacijų vadyba: sisteminiai tyrimai, Nr.9. Kaunas: Vytauto Didžiojo universitetas, 1999, 7-14.

2. Butkus F.S. Kasdieninės organizacijų veiklos valdymas: turinys ir įvairovė. Verslas: teorija ir praktika, 2000, T 1., Nr.1. Vilnius: Technika, 3-9.

3. Butkus F.S. Organizacijos ir vadyba. Vilnius: Alma Littera, 1996. 4. Butkus F.S. Vadybos funkcijų samprata turi būti patikslinta.

Inžinerinė ekonomika, 1998, Nr.2 (11), 10-13. 5. Henry, N. Public Administration and Public Affairs. Englewood:

Prentice Hall, 1989. 6. Mintzberg, H. Mintzberg on Management. Free Press, 1989. 7. Puškorius S. Viešasis administravimas kuriant informacinę (pilie-

tinę) visuomenę (vadybinis aspektas). Vilnius: Lietuvos teisės akademija, 2000.

8. Viešojo administravimo reforma Lietuvoje: konferencijos proto-kolai. Vilnius, 1997 m. lapkričio 25.

Fabijonas Saulius Butkus

Features of Public Administration Organization’s Management

Summary

Realization of the management functions beginning with planning and ending with controlling have many specific features depending on such characteristic of an organization as product, technology of production and scale of operations. Public administration organization provides its consumers with an intellectual product, produced using intensive technology as units, and services produced using mediating technology in batch or mass scales. One of the most important means of management in such an organization is corporate culture based on clear formulated mission of organization. Formulation of the mission of organization, its parts and particular executives is considered by the author as one of the main problems increasing effectiveness and efficiency of public administration organizations in Lithuania today. Some specific features are stressed in realization of each management function. The planning of services must be based on forecasting of consumers needs and all the procedures and time consuming must be standardized. Organizing production of services employees must be prepared to help each other when the amount of services needed exceeds forecasted. The main professionals must be taught to work as moderators during the sessions of brain teamwork. Taking in account the role of corporate culture of public administration organizations, the persons with dominating material interest should be avoided. Nonmaterial work motivators such as recognizing, possibility to participate in important projects, guaranties of social security and others can be used effectively in the organizations of public administration. Quality control in creation of intellectual product must be realized in delicate forms such as consultations or discussions. Controlling of the services should be transparent and include consultations.

50

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

Lietuvių kalbos administracinis stilius ir bendras jo leksikos vaizdas

Vida Žilinskienė

Lietuvos teisės universitetas Ateities g. 20, LT-2057 Vilnius

Visi autoriai, rašantys apie lietuvių kalbos stilius, paprastai bendrais bruožais aptaria stilių klasifikavimo problemas, stilių ribų klausimus, stilių būdingus bruožus, atskiruose stiliuose vartotinų žodžių ypatybes, tačiau kol kas niekas nesiėmė konkrečiai įvardyti, kokiam kalbos stiliui kurie žodžiai būdingi, kokia jų įvairovė, kurioms kalbos dalims jie priklauso, ką jie reiškia ir pan. Šiame straipsnyje aptariami administracinio stiliaus tekstuose dažniausiai vartojami žodžiai, dažniausios tarnybinės kalbos dalys ir dažniausi žodžiai, priklausantys pagrindinėms dalims. Jie palyginami su kitų lietuvių kalbos stilių dažniausiais žodžiais ir nagrinėjamos jų reikšmės. Ruošiant straipsnį remtasi statistiniais tekstų tyrimais.

Raktažodžiai: kalbos stilių klasifikavimas, administracinės kalbos stilius. Keywords: language styles classification, administrative language.

Įvadas Bendrinė lietuvių kalba, kaip ir bet kurios kitos tautos

bendrinė kalba, yra nevienalytė. Ji suskilusi į tam tikras šakas pagal tai, kokiose visuomenės gyvenimo srityse var-tojama ar kokias funkcijas atlieka. Priklausomai nuo to kal-bą įprasta skaidyti į tam tikras smulkesnes struktūrines sis-temas, vadinamas funkciniais stiliais. Nors skaidymas kar-tais įvairuoja, tačiau daugelis kalbininkų paprastai išskiria penkis funkcinius stilius: buitinį, arba šnekamąjį, meninį, publicistinį, mokslinį ir administracinį (arba kanceliarinį). Savaime aišku, kad buitiniu stiliumi bendraujama buityje (jis dar vadinamas ir šnekamuoju, ir buitiniu šnekamuoju, ir kasdieniniu buitiniu), kad meniniu stiliumi yra rašoma grožinė literatūra: proza, poezija, dramaturgija. Kiti trys stiliai, kartu paimti, kartais pavadinami nemeniniais (kartais dalykiniais) stiliais ir tik tada skirstomi į mokslinį, administracinį (arba kanceliarinį) ir publicistinį. Kai kurie kalbininkai linkę dar pirmiau išskirti oficialųjį-dalykinį ir publicistinį stilių, o vėliau oficialųjį-dalykinį skaidyti į mokslinį ir administracinį. Kuriuo būdu beskirstytume (tai daugiausia tik pavadinimo reikalas), vis tiek skirstymo pa-baigoje atsiranda trijų nemeninių stilių grupė – adminis-tracinis (arba kanceliarinis), mokslinis ir publicistinis stilius. Žinoma, funkciniai stiliai – tai ne uždaros sistemos, o viena kitą veikiančios, kartais susipinančios, kalbos at-mainos [3; 4; 5; 8].

Tiek visa kalba, tiek atskiri jos stiliai gali būti tyri-nėjami įvairiais kalbos lygmenimis, t.y. gali būti nagrinėja-ma leksika, morfologija, semantika, fonetika, akcentologi-ja, žodžių daryba ir pan. Plėtojantis mokslui, visose kalbotyros srityse vis plačiau diegiant įvairiausius paieškos ir skaičiavimo metodus, be atskirų kalbos lygmenų aprašymo, vis dažniau susiduriama ir su tam tikrų kalbinių vienetų vartojimu tiek kurioje nors konkrečioje kalboje, tiek atskirose jos dalyse – stiliuose ar net tekstų teminėse grupėse, kurios vienalytiškesnės nei visa kalba. Kalbos vie-

netų vartojimui tirti dažniausiai naudojami dažniniai žody-nai, o pastaruoju metu, kai labai išaugo kompiuterių atmin-tys, – ir tekstynai.

Šio straipsnio tikslas – aptarti lietuvių kalbos adminis-tracinio stiliaus leksiką, t.y. aprašyti, kurie žodžiai dažniau-siai vartojami rašant įvairiausius dokumentus, administra-cinius ir tarnybinius raštus, ir bendrais bruožais bandyti atsakyti į vieną iš informacinės visuomenės kūrimo programos klausimų – apie atskirų lietuvių kalbos stilių leksikos vartojimą (išsamus administracinio stiliaus leksi-kos aprašymas rengiamas).

Dokumentai ir įvairūs tarnybiniai raštai fiksuoja, apta-ria ar nusako svarbią reikšmę turinčius gyvenimo reiški-nius ar įvykius, todėl čia turi vyrauti logiškas, tikslus, glaustas ir nuoseklus minčių dėstymas, o žodžiai turi būti labai tiksliai parinkti, konkretūs, be dviprasmybių ar emo-cinių atspalvių. Įvairių rūšių raštams ir dokumentams ke-liami reikalavimai, kalbą spraudžia į tam tikrus rėmus: čia dažnai vartojamos griežtai apibrėžtos sąvokos ar žodžiai, tam tikros dažnai standartinės sintaksinės konstrukcijos.

Tyrimo metodika Bandant atsakyti į klausimą, kurie žodžiai dažniausiai

vartojami administracinio stiliaus tekstuose, buvo pasinau-dota „Dažniniu dabartinės rašomosios lietuvių kalbos žodynu“ [1] ir kompiuteriniais jo atskirų stilių dažniniais žodynais. Atskirų stilių dažniniai žodynai buvo rengti pagal tą pačią metodiką ir iš vienodos apimties medžiagos: buvo atitinkamai apdorota 300 rišlaus teksto atkarpų, kurių kiekvienos ilgis 1000 žodžių pavartojimų, laikant, kad žodis yra raidžių grandinėlė nuo tarpo iki tarpo.

Administracinio stiliaus dažniniam žodynui rengti tekstai rinkti iš 1990-1995 metais Lietuvoje išleistų atitin-kamų leidinių bei dokumentų ir suskirstyti į septynias te-mines grupes: 1) Vyriausybės, ministerijų ir Seimo doku-mentai, įstatymai; 2) teisėsaugos ir teisėtvarkos institucijų

__________________________________________________________________________________Vida Žilinskienė – Lietuvos teisės universiteto Kalbos kultūros katedros docentė, humanitarinių mokslų (filologijos) daktarė. El. paštas: vizili@ltu.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2001 m. rugsėjo 9 d.

51

dokumentai, kodeksai; 3) ekonomikos ir ūkio šakų doku-mentai, ekonomikos įstatymai; 4) vidaus ir užsienio politikos dokumentai, partijų ir judėjimų įstatai ir progra-mos; 5) statistikos instrukcijos ir dokumentai, atskirų sričių standartai; 6) informacijos šaltiniai (įvairūs žinynai, biblio-grafijos, katalogai); 7) kitų specifinių sričių raštai (krašto apsaugos dokumentai ir statutai, socialinės saugos ir svei-katos apsaugos dokumentai, kultūros ir švietimo, mokslo įstaigų bei aplinkos apsaugos dokumentai). Iš pradžių buvo suskaičiuoti atskirų šių teminių grupių dažniniai žodynai, o iš jų – viso stiliaus dažninis žodynas, todėl prireikus gali-ma pasinaudoti ir siauresnės srities – teminės grupės – duo-menimis.

Administracinio ir kitų kalbos stilių lyginamoji analizė

Paprastai kurios nors kalbos, tam tikro funkcinio sti-liaus, rašytojo ar kokio nors kūrinio leksikos įvairovė pir-miausia vertinama vadinamuoju iteracijos koeficientu – žodžių pavartojimų ir žodžių santykiu, kuris kartu reiškia ir vidutinį žodžio dažnumą tekste. Administracinio stiliaus dažninio žodyno duomenys rodo, kad šio stiliaus iteracijos koeficientas lygus 20,78. Tai reiškia, kad administracinio stiliaus tekstuose kiekvienas žodis vidutiniškai pasikartoja 20 ar 21 kartą. 1 lentelėje palyginimui pateikti ir kitų lietu-vių kalbos funkcinių stilių iteracijos koeficientai.

1 lentelė. Atskirų lietuvių kalbos funkcinių stilių iteracijos koeficientai

Stilius Iteracijos koeficientas

Administracinis 20,78 Mokslinis 12,63 Publicistinis 10,51 Beletristinis 9,53

Aišku, kad kuo šis koeficientas mažesnis, tuo tiek pat žodžių pavartojimų turinčiuose tekstuose rasta daugiau skirtingų žodžių, t.y. to stiliaus leksika įvairesnė. Iš pateik-tų skaičių matyti, kad administracinio stiliaus leksika yra pati neįvairiausia ir labai aiškiai skiriasi nuo kitų trijų rašomosios lietuvių kalbos stilių leksikos. Patys dažniausi (pirmasis dešimtukas mažėjančio dažnio tvarka) admi-nistracinio stiliaus tekstuose vartojami žodžiai yra: ir (10933)1, būti (5124), jis (4457), tas (3099), Lietuva (2203), kuris (2198), šis (2123), kad (1986), ar (1890). Kaip matyti, patys dažniausi žodžiai – tai arba tarnybinės kalbos dalys, arba įvardžiai (tekstuose statistiniu požiūriu jie visada ir elgiasi kaip tarnybinės kalbos dalys [2], ir tik vienas tikrinis daiktavardis, ir vienas veiksmažodis, kuris yra labai bendros reikšmės ir dažniausiai vartojamas kaip pagalbinis. Galima būtų pavardyti ir kitas tarnybines kalbos dalis ar įvardžius, esančius pirmame dažniausių žodžių šimte, pvz., į (1843), kitas (1736), su (1481), aš (1419), arba (1357), iš (1242), dėl (1239), visas (1140), bei (1085), kaip (1060), o (991), jeigu (920), už (891), pagal (889), nuo (845), ne (792), tačiau šie žodžiai nieko

konkrečiai neįvardija ir priklauso bendrajai leksikai, ir todėl jie toliau plačiau neaptarinėjami; jie įdomesni tyrinėjant sintaksinius ryšius.

1 Skliaustuose nurodyti žodžio pasikartojimo skaičiai 300 000-uose žodžių pavartojimų.

Gerokai įdomesnis pirmasis šimtas dažniausių žodžių, priklausančių pagrindinėms kalbos dalims. Pirmojo daž-niausių šių žodžių šimto vartojimo dažniai įvairiuose lietu-vių kalbos stiliuose pateikti 2 lentelėje.

Kaip ir reikėjo tikėtis, jau net iš pirmojo šimto daž-niausių pagrindinėms kalbos dalims priklausančių žodžių matyti, iš kokio stiliaus tekstų šie žodžiai išrinkti. Pavyz-džiui, nerealu, kad administraciniame stiliuje būtų dažni žodžiai akis, ranka, galva, vaikas, tėvas, koja ir pan., o grožiniame stiliuje dažnai pasikartotų dokumentas, straipsnis, įstatymas, įstaiga, organizacija, komisija, nutarimas, taryba, pažeidimas, vyriausybė ir pan. Keli žodžiai yra tie patys visų stilių dažniausių žodžių pirmajame šimte: darbas, žmogus, laikas, būti, galėti, nebūti, turėti, skiriasi tik jų vieta sąraše – tai ir yra bendrosios leksikos žodžiai, kurie būdingi bet kokiems tekstams lietuvių kalba. Krinta į akis ir tai, kad adminis-tracinio stiliaus pirmajame šimte dažniausių žodžių yra daugiau daiktavardžių negu kitų stilių pirmame šimte dažniausių žodžių. O tai (kaip ir iteracijos koeficientas) rodo, kad, esant daugiau didelio dažnio žodžių, mažo dažnio žodžių yra atitinkamai mažiau, o juk žodžių įvairovė paprastai ir atsispindi mažo dažnio zonose.

Gana tipiški administracinio stiliaus tekstų dažniausi veiksmažodžiai, kurie tekstuose vartoti arba kaip pagalbi-niai (galėti, turėti, reikėti, nebūti ir kt., pvz., junginiuose turi atsakyti, reikia numatyti, gali reikalauti, nebuvo sutar-ta ir pan.), arba gana griežtai apibrėžiantys ar nusakantys veiksmus (pvz., nustatyti, priimti, pateikti, nurodyti, numa-tyti, sudaryti, skirti).

Antrajame ir trečiajame dažniausių žodžių (jų dažnis yra maždaug nuo 400 iki 160) šimtuose be bendrosios lek-sikos žodžių2, priklausančių pagrindinėms kalbos dalims (mokslas, vieta, mėnuo, gyventojas, vardas, būdas, metas, pradžia, tikslas, miestas, mokykla, kartas, amžius, lapas; bendras, didelis, naujas, įvairus, atskiras, svarbus; rašyti, norėti, negalėti, dirbti, prašyti, pasakyti). Taip pat yra daug konkrečių ir be jokių emocinių atspalvių žodžių, pavyz-džiui: sprendimas, aktas, sąlyga, sąskaita, skyrius, apsau-ga, objektas, informacija, privatizavimas, komitetas, duo-menys, išlaidos, ministerija, ūkis, tarnyba, mokestis, pasiū-lymas, pareigūnas, akcija, sistema, vadovas, kontrolė, aps-kaita, protokolas, paslauga, fondas, firma, atsakomybė, turtas, kontraktas; politinis, tarptautinis, konstitucinis, ekonominis, socialinis, konkretus, specialus; atlikti, vykdy-ti, atitikti, pasirašyti, naudoti, siūlyti, balsuoti, patvirtinti, papildyti, prašyti, dalyvauti, daryti, svarstyti, spręsti, suteikti, teikti, perduoti, priklausyti ir t.t.

Kaip matyti iš šių pavyzdžių, administraciniame sti-liuje, be bendrosios leksikos, dažniausiai vartojami tokie žodžiai, kurie įvardija:

1) valdymo institucijas ir įvairias organizacines struktūras, pavyzdžiui, respublika, valstybė, įstaiga, organizacija, taryba, komisija, šalis, vyriausybė, Seimas, skyrius, apsauga, komitetas

2 Jie paprastai atrenkami kai patenka į kitų stilių pirmuosius dažniausių žodžių šimtus [2].

52

2 lentelė. Atskirų stilių dažniausi pagrindinėms kalbos dalims priklausantys žodžiai Stiliai

Beletristinis Publicistinis Mokslinis Administracinis Žodžių dažnis

administraciniame stiliuje

Daiktavardžiai žmogus Lietuva darbas Lietuva 2203 akis žmogus sistema darbas 1693 ranka metai Lietuva dokumentas 1615 galva darbas žmogus respublika 1446 diena šalis tyrimas straipsnis 1401 laikas diena dalis teisė 1370 namas metas metas įstatymas 1239 žodis valstybė procesas asmuo 1180 vyras žemė elementas įmonė 1029 kartas Vilnius medžiaga valstybė 954 darbas laikas vanduo pirmininkas 952 vaikas gyvenimas laikas metai 822 tėvas mokykla metai įstaiga 803 koja Rusija kultūra organizacija 744 metas vaikas duomuo kalba 726 moteris lietuviai lietuviai žodis 696 gyvenimas įmonė sąlyga deputatas 693 langas kartas būdas dalis 688 bankas skaičius teismas 652 įstatymas reikšmė taryba 645 pasaulis atvejis komisija 643 namas kalba klausimas 634 ūkis mokslas byla 625 Europa forma nutarimas 616 dalis grupė prekė 608 miestas paviršius tvarka 607 metodas narys 602 rezultatas šalis 580 veikla bankas 569 problema veikla 554 vieta vyriausybė 542 savybė žmogus 541 darbuotojas 539 atvejis 516 priemonė 512 pažeidimas 502 projektas 498 diena 495 posėdis 487 forma 484 kaina 449 užsienis 433 sutartis 432

Būdvardžiai didelis didelis didelis aukštas 746 geras naujas įvairus valstybinis 684 geras pagrindinis administracinis 539 svarbus naujas pagrindinis 480 svarbus bendras socialinis

Veiksmažodžiai būti būti būti būti 5126 galėti turėti galėti galėti 1817 nebūti galėti turėti turėti 1722 turėti nebūti nebūti nustatyti 1030 sakyti sakyti sudaryti priimti 660 žinoti reikėti naudoti pateikti 621 eiti nustatyti nurodyti 618 norėti numatyti 610 imti sudaryti 602 reikėti reikėti 568 pasakyti nebūti 542 žiūrėti gauti 525 negalėti skirti 439

53

ministerija, grupė, tarnyba, firma, bendrovė, val-dyba, partija, archyvas, savivaldybė;

2) žmones ir jų pareigas, pavyzdžiui, asmuo, pirmi-ninkas, deputatas, narys, darbuotojas, pilietis, gy-ventojas, pareigūnas, vadovas, ministras, pirkėjas, teisėjas, atstovas;

3) įvairių raštų ar jų dalių pavadinimus, pavyzdžiui, dokumentas, straipsnis, nutarimas, sutartis, aktas, pavadinimas, pasiūlymas, programa, protokolas, kontraktas, pareiškimas;

4) ekonomikos sąvokas, pavyzdžiui, prekė, bankas, kaina, sąskaita, pinigas, išlaidos, mokestis, suma, akcija (gali būti ir renginys), apskaita, pelnas, rin-ka, lėšos, pajamos, biudžetas;

5) įvairius veiksmus, pavyzdžiui, sprendimas (gali būti ir dokumentas), privatizavimas, kontrolė, pro-cesas, reikalavimas, tyrimas, siūlymas, švietimas, valdymas;

6) teisės sąvokas, pavyzdžiui, teisė, įstatymas, teis-mas, byla, policija;

7) ūkio reikalus, pavyzdžiui, įmonė, ūkis, gamyba, produkcija.

Tai, kad administracinio stiliaus leksika, palyginti su kitų stilių leksika, yra neįvairi, tam tikru požiūriu galėtų būti paranku, diegiant informacines technologijas valdymo ir administravimo srityje.

Išvados 1. Administracinio stiliaus leksikos lyginamoji analizė

iteracijos koeficiento metodu rodo, kad šis stilius pasižymi daug mažesne įvairove negu kitų lietuvių kalbos stilių leksika.

2. Administraciniame stiliuje dažniausiai vartojami žodžiai yra konkretūs ir be jokių emocinių atspalvių.

3. Administraciniame stiliuje dažniausiai vartojami žodžiai, be bendrųjų sąvokų, dažniausiai įvardija: valdymo institucijas ir įvairias organizacines struktūras, žmones ir jų pareigas, įvairių raštų ar jų dalių pavadinimus, ekonomikos sąvokas, įvairius veiksmus, teisės sąvokas, ūkio reikalus.

Literatūra

1. Grumadienė L., Žilinskienė V. Dažninis dabartinės rašomosios lietuvių kalbos žodynas: mažėjančio dažnio tvarka. Vilnius: Mokslo aidai, 1997.

2. Jakubaitis T.A. Čiasti reči i tipy tekstov (rusų kalba). Riga, 1981. 3. Miliūnaitė R. Bendrinė kalba – vizija ir kasdienybė. Gimtoji kalba,

1994, Nr.8–9, 1-10. 4. Palionis J. Lietuvių rašomosios kalbos istorija. Vilnius, 1995. 5. Pikčilingis J. Stilistika, T.1. Vilnius, 1971. 6. Piročkinas A. Administracinės kalbos kultūra. Vilnius, 1990. 7. Župerka K. Funkcinių stilių terminai. Terminologijos vagos. 1994,

Nr.1, 11-12. 8. Župerka K. Lietuvių kalbos stilistika. Vilnius, 1983.

Vida Žilinskienė

The Administrative Lithuanian Language and its Lexis: General Overview

Summary

The discussions of most often used words of administrative style texts have been based on the “Frequency dictionary of modern written Lithuanian” (Grumadienė, Žilinskienė, 1997) and its computerised frequency dictionaries of different styles. The most often used auxiliary parts of speech and words belonging to the main parts of speech have been given and their meanings have been discussed. The following conclusions have been drawn: 1) the iterative coefficient indicates that administrative style lexis is characterised by less variety than that of other Lithuanian language styles; 2) the most often used words in administrative style are really definitive and without any emotional colouring; 3) the most often used words of this style along with general notions most often denote administrative and other institutions, people and their responsibilities, titles of different documents or their parts, economic notions, different actions.

54

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

Kontinentinės Europos viešojo administravimo genezė

Vainius Smalskys

Kauno technologijos universitetas K.Donelaičio g. 20, LT-3000 Kaunas

Siekiant geriau išsiaiškinti šiuolaikines viešojo administravimo tendencijas ir įvertinti dabar pasaulyje įsigalinčio anglosaksiškojo (amerikietiškojo) viešojo administravimo modelio atsiradimo priežastis, šiame straipsnyje analizuojama europietiškojo viešojo administravimo genezė per austrų-vokiečių ir prancūzų administravimo mokyklos raidos prizmę. Akcentuojama, kad, įsigalint vadyba grindžiamai amerikietiškajai viešojo administravimo koncepcijai, tiek austrų-vokiečių, tiek prancūzų administravimo mokyklų patirtis tyrinėtojams dar yra gana platus tyrimų laukas. Atlikta analizė apibendrinta išvada, kad Europos kontinentinėje tradicijoje įsigalėjusi nuostata, kad žmogus, viešųjų paslaugų vartotojas, yra teisės ir pareigų subjektas, kurio pagrindinės vertybės yra jo teisės, laisvės, teisiniai interesai ir teisiškai apibrėžtos pareigos, yra svarbi tolesnės viešojo administravimo raidos prielaida.

Raktažodžiai: viešojo administravimo genezė, Europos viešojo administravimo mokyklos. Keywords: genesis of public administration, European schools of public administration.

Įvadas Šiuolaikiniame pasaulyje vis labiau įsigalint anglosak-

siškajam (amerikietiškajam) viešojo administravimo mode-liui, susidaro įspūdis, kad per mažai dėmesio beskiriama europinio viešojo administravimo genezei ir jo patirties analizei. Antra vertus, europinio viešojo administravimo ištakos ir jo raida gali būti patikimas atramos taškas, vertinant dabartinę viešojo administravimo raidą ir bandant numatyti tolesnės jo raidos tendencijas. Pastarasis teiginys grindžiamas ir kai kuriomis pastaraisiais metais Lietuvos mokslinėje spaudoje pasirodžiusiomis publikacijomis. Pavyzdžiui, E.Jasaitis teigia, kad viešasis administravimas yra palyginti jauna mokslo sritis ir kad ją galima laikyti XIX a. pabaigos prancūzų ir vokiečių mokslininkų pastangų vaisiumi [1, p.6-7], o S.Puškorius nurodo, kad tradicinis viešojo administravimo mokslas sukurtas per pirmuosius du XX a. dešimtmečius [2, p.111-119].

Amerikietiškoji viešojo administravimo mokykla, kaip dominuojančioji postindustriniame Vakarų pasaulyje, dau-giau remiasi vadybiniais administravimo metodais, ir tai kartais verčia abejoti, ar viešasis administravimas yra sava-rankiškas mokslas, ar tik vadybos mokslo šaka.

Kontinentinėje Europoje viešasis administravimas savo ištakose rėmėsi teise ir finansų mokslu, o kiek mažiau vadybos, sociologijos ir politikos mokslais. Ir tik pasta-raisiais dešimtmečiais daugelyje Europos valstybių viešojo administravimo studijose labiau imta akcentuoti politikos ir vadybos mokslai.

Kadangi iki šiol Lietuvos mokslinėje spaudoje mažai tenagrinėtas austrų-vokiečių ir prancūzų administravimo mokyklų indėlis į viešojo administravimo praktiką bei tyri-mus, šiame straipsnyje pagrindinis dėmesys skiriamas šių mokyklų idėjų ir tų šalių viešojo administravimo patirties analizei, bandant tos analizės rezultatus susieti su dabarti-nėmis viešojo administravimo raidos aktualijomis.

Senovės ir viduramžių Europos valstybių administravimo metodai

Kaip praktinė valstybės tarnybos veikla, administravi-mas yra senas kaip ir valstybė. Administravimo metodai priklauso nuo šalies socioekonominių sąlygų, pasirinktos ideologijos ir t.t.

Europinį valstybės raidos kelią pagrindė graikai ir ro-mėnai. Dėl graikų aristokratų ir demoso kovos aristokrati-nės respublikos ar tironijos virsdavo demokratinėmis. Valstybės valdymo reikaluose dažnai dalyvaudavo visi socialiniai sluoksniai, išskyrus vergus, ir administraciniai sprendimai būdavo kolektyvinių pastangų vaisius. Didelės gyventojų dalies nepriklausomybę nuo valdžios sprendimų garantavo privatinė žemės nuosavybė. Roma ir jos priva-tinė teisė padėjo pagrindus vakarietiškai savininkų civiliza-cijai, kuri gyveno iš savo darbo, o ne iš valdžios sprendimų malonės. Šių valstybės ir piliečių santykių neįstengė pakeisti ir feodalizmas.

Viduramžių Europa formavosi veikiama romėnų kultū-ros. Didelę įtaką administraciniams sprendimams turėjo hie-rarchinė Katalikų Bažnyčios organizacija. Beveik visi išlikę romėnų miestai (civitates) tapo vyskupų buveinėmis; bažny-tiniai sinodai užėmė buvusių romėnų provincijų susirinkimų vietą. Dažnai šalia bažnytinių buvo sprendžiami administra-ciniai ir socialiniai klausimai. Būtent viduramžiais atsirado pirmosios nuo valdžios nepriklausomos socialinės karitaty-vinės organizacijos.

Feodalinės viduramžių valstybės administracinis val-dymas ir suskirstymas perėjo tris etapus. Ankstyvojo feodalizmo laikotarpiu valstybiniai junginiai buvo dideli, bet trapūs, paremti skirtingų genčių ir tautų sąjungomis (pvz., Karolio Didžiojo imperija). Vėliau, X–XII a., feodalinio susiskaldymo laikotarpiu, vyravo smulkūs politiniai junginiai – kunigaikštystės, hercogystės, grafys-tės ir t.t., kurie turėjo didelę politinę valdžią ir visišką poli-

__________________________________________________________________________________________________ Vainius Smalskys – Kauno technologijos universiteto Viešojo administravimo katedros doktorantas. El. paštas: smk@ltukf.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2001 m. rugsėjo 21 d.

55

tinio bei administracinio valdymo savarankiškumą, ir kar-tais tik nominaliai priklausė nuo silpnos karaliaus valdžios.

Padėtis ėmė keistis XIII–XV a. Tada daugelyje Vakarų Europos šalių prasidėjo centralizacijos procesas, įsigalėjo luominė monarchija, kur stipri karaliaus valdžia veikė kartu su luomų atstovybėmis (parlamentais). Galiausiai vė-lyvuosiuose viduramžiuose luominė monarchija virto absoliutine. Centralizacijos procesas padėjo pamatus tauti-nėms valstybėms susikurti ir administravimui ištobulinti: mokesčių bazei praplėsti, biurokratiniam aparatui ir jo atliekamoms funkcijoms pagausinti.

Plečiantis absoliutinės monarchijos galioms ir tobu-lėjant administracinių sprendimų „technikai“, į adminis-travimą imta žiūrėti kaip į mokslinę sritį, kuri protestan-tizmo epochoje susidarė palanki terpė vokiečių mokslinėse mokyklose.

Administravimo kaip mokslinės disciplinos ištakos siekia N.Machiavelli laikus (jo knygoje „Valdovas“ pirmą kartą aprašyta valdymo „technika“). Tačiau administravi-mo teorija naujaisiais amžiais vystėsi itin lėtai. Moksliniai tyrinėjimai orientavosi daugiau į politinius ir teisinius metodus (atsirado politinės doktrinos, išsivystė teisės šakos, kurios apėmė įvairias valstybės veiklos sritis, taip pat viešosios administracijos veikimą). Efektyvus valdy-mas XVII, XVIII ir net XIX amžiais buvo savotiškas „me-nas“ ir priklausė nuo praktinių administratorių sugebėjimų. Praktika tapdavo pavyzdžiu kitiems. Karinės organizacijos modelis išliko pavyzdžiu hierarchinei organizacinei struk-tūrai, kuri buvo priimtina absoliutinei monarchijai.

Administravimo kaip mokslinės disciplinos pagrindus padėjo kameralistai1, dar kitaip vadinami policistai – orga-nizacijų teorijos pradininkai. Besiformuojanti adminis-travimo mokslinė kryptis nebuvo vieninga. Įvairių šalių (kontinentinės Europos ir anglosaksų) doktrinos skirtingai suvokė administravimo dalyką ir šios krypties tyrimo metodus. XIX a. susiformavo kelios administravimo mo-kyklos. Kai kurie autoriai, kaip antai prancūzų ir lenkų tyrinėtojai G.Langrod [3, p.17] ir F.Longchamps [4, p. 16] tvirtina, kad tada viešajame administravime susiformavo dvi mokyklos ir doktrinos. Pirmoji – vokiečių-austrų admi-nistracijos mokykla, antroji – amerikiečių. Tačiau realiai egzistavo ir trečioji – prancūzų administravimo mokykla, kuri buvo tam tikra jungiamoji vokiečių - austrų ir ameri-kiečių mokyklų grandis. Kaip minėta, kai kurie autoriai šios prancūziškosios „jungiamosios grandies“ mokyklos nelinkę vadinti mokykla, o tik jungiamąja minėtųjų dviejų mokyklų grandimi. Visos tos mokyklos iki XX a. vidurio kontinentinėje Europoje buvo pagrindinės ir darė didelę įtaką aplinkiniams kraštams.

Kameralizmas Analizuodami austrų-vokiečių administravimo mokyk-

lą ir kryptis, tyrinėtojai jos ištakų ieško kameralistų, arba policistų, darbuose. Nuo XVII iki XIX a. politcija buvo suprantama kaip įvairių administracinių funkcijų vykdy-mas [3, p.17]. Tiesa, Prancūzija taip pat turėjo savus

„policistus“, tačiau jie nesuvaidino tokio vaidmens, kaip austrų ir vokiečių kameralistai, kurių įtaka administravimo srityje siekė Centrinę Europą.

1 Lotyniško žodžio camera viena iš reikšmių – karalių valstybės iždinė; įstaiga, tvarkiusi karaliaus pajamas. Kameralistika – spe-cialus administravimo ir ekonomikos žinių disciplinų ciklas, dėstytas viduramžių Europos universitetuose.

Kameraliniai mokslai, kaip juos pradžioje vadino, ir buvo valdymo teorijos Europoje pradžia. Šie mokslai buvo susieti su karalių ir kunigaikščių iždais ir jų pajamomis. Vėliau jie apėmė bendrąsias žemės ūkio, miško, kasyklų, pramonės ir amatų disciplinas ir primityvius teorinius ekonomikos pagrindus. Iš kameralizmo išsirutuliojo ne tik administravimo disciplina, bet ir modernūs ekonomikos, finansų ir statistikos mokslai. Kameralizmo ideologijos pradininkais laikomi XVI–XVII amžių teisės profesoriai Obrecht ir Besold, Bornitz ir Klock. Didžiausią įnašą į kameralinius mokslus įnešė Seckendorf. XVIII a. Gossen, Daries, Dithmar, Zincke ir Justis kameralinius mokslus susistemino ir pritaikė universitetinėms studijoms. 1727 m. Prūsijos imperatorius Frydrichas Vilhelmas I įsteigė kameralizmo katedras Frankfurto (prie Oderio) ir Halės universitetuose, vėliau ir kitose aukštosiose mokyklose. Tų katedrų uždavinys buvo rengti finansų ir valstybės įstaigų administravimo personalą.

Vakarų Europos ekonominės raidos plačiąja prasme kameralizmas buvo vokiškasis merkantilizmo variantas. Jis apibendrino XVII–XVIII amžių vokiečių absoliutizmo valstybinės ekonominės politikos teorijų ir praktikos visumą, siekiant centralizuoti ir sukurti vieningą Vokietijos valstybę. Šis mokslas apėmė valdymą, ekonominę politiką, finansus, mokesčius, gyventojų reprodukavimo, teisinius ir techninius gamybos, prekybos ir gėrybių paskirstymo reikalus ir priemones, orientavosi į merkantilistinės ekono-mikos raidą. Tai buvo teorija ir praktika, labai daug dėme-sio skyrusi viešojo ūkio pajamoms, ypač mokesčiams kaip materialinės tautos gerovės pagrindui. Kameralizmo teori-jos rėmė politinės valdžios intervenciją į ūkį ir pabrėžė technologijų reikšmę siekiant valstybės gerovės. Kamera-lizmas buvo grindžiamas bendruomenės intereso pirme-nybe: jis reikalavo individualius interesus palenkti valsty-bės ir visuomenės interesams. Laikyta, kad valstybė domi-nuoja virš visų kitų tikslų. Kameralizmo teorijos atspindėjo prūsiškojo absoliutizmo siekius sukurti vieningą, centrali-zuotą Vokietijos imperiją ir sustiprinti valstybės kontrolę daugeliui piliečių socialinio gyvenimo sričių. Šia prasme kameralizmas buvo artimas XX a. autoritarinėms Europos politinėms sistemoms.

Vokiečių politinis filosofas S.Putendorf (1632–1694) prigimtinių teisių koncepciją bandė suderinti su valstybės absoliutizmu ir tuo padėjo idėjinius Vokietijos suvienijimo pamatus. Ši koncepcija pagrindė valdovo paternalizmą ir pateisino valdžios intervenciją į ūkį.

Teisiškai, ekonomiškai ir finansiškai savarankiškų vo-kiečių valstybių jungimasis prasidėjo Prūsijoje valdant Frydrichui Vilhelmui I, o Austrijoje – Marijai Terezai. Šiam procesui buvo būdingas administracijos centralizavi-mas, municipalinių įstatymų vienodinimas ir t.t. Austrijoje ypač išryškėjo finansų teisėkūros centralizavimas, visai Austrijai galiojančių mokestinių potvarkių paskelbimas, centrinės vyriausybės mokesčių agentūrų įsteigimas, kara-liaus iždo pertvarkymas į visos imperijos iždą. Kameraliz-mas reikalavo reguliuoti ekonominį ir socialinį gyvenimą, varžyti importą ir skatinti eksportą. XVII–XVIII amžių austrų ir vokiečių monarchai, veikiami kameralistų, per-tvarkė pinigų ir kreditų sistemą, įvedė ūkio kontrolę ir

56

skatino savos pramonės susikūrimą. Tai, aišku, prisidėjo prie Vokietijos ir Austrijos (vėliau Austrijos–Vengrijos) pažangos.

Nors XVIII a. daugelyje Centrinės Europos valstybių buvo žavimasi kameralizmo idėjomis, Lietuvoje jos didelės įtakos nedarė. Tai paaiškinama tuo, kameraliniai mokslai pasisakė už stiprų centralizuotą, absoliutine monarchija pa-remtą šalies administravimą, o Lenkijos–Lietuvos valsty-bėje vyravo elekcinė monarchija. Tuo turbūt galima paaiš-kinti ir faktą, kad Vilniaus universiteto teisės ir ekonomi-kos profesorių J.Stroinovskio (1752–1815) ir J.Marchlev-skio (1752–1832) darbuose atsispindėjo fiziokratizmo teo-rijos2 (Quenet, Turgot) ir A.Smith mokslinių darbų įtaka.

Prancūzų fiziokratai buvo absoliutinės monarchijos šalininkai ir rėmė neribotą karaliaus valdžią. Vilniaus uni-versiteto profesorius J.Stroinovskis šiek tiek modifikavo fiziokratams būdingą absoliutinės valdžios sąvoką. Veikale „Prigimtinė teisė“ [10, p. 119-129] jis tvirtino, kad admi-nistravimas yra glaudžiai susijęs su kiekvienos tautos gyvenimo sąlygomis, ir nurodė, jog centrinė valdžia turi būti stipri, tačiau nebūtinai turi būti stiprus valdovas, ka-dangi stiprios valdžios esmė yra pagrindinis tautos įsta-tymas – konstitucija. Tuo metu Lietuvos Didžiojoje Kuni-gaikštystėje stiprėjo ne absoliutizmo, bet konstitucinės monarchijos idėjos.

J.Stroinovskio idėjose atsispindėjo reforminės Ketve-rių metų Seimo (1788–1792) nuotaikos, bandant konstitu-cija sustiprinti vykdomosios valdžios vertikalę. Tačiau dėl išorinių (Rusijos) veiksnių to padaryti nepasisekė. Apie J.Marchlevskio darbus yra mažai žinių [11, p.41].

Kameralistai kartais skirstomi į dvi grupes. Pirmajai, XVII amžiaus grupei, priskiriami kameralinių mokslų autoritetai Seckendorf, Becher, Hornick, kurie administra-vimą sieję su politiniais ir ekonominiais aspektais. L.Sec-kendorf siūlė skatinti gyventojų dauginimąsi ir racionali-zuoti valstybės valdymą. J.Becher smerkė importą ir siūlė valstybei perimti į savo rankas eksportą. Panašiai mąstė ir P.Hornick. Pasak jo, viską reikia gaminti savo valstybėje, o ne importuoti.

Antrajai, XVIII amžiaus kameralistų grupei, priskiria-mi vokiečių ir austrų mokslininkai Justis, J.Daries bei J.Sonnenfels. Jie siekė pagrįsti gausias valdžios funkcijas. Būtent Daries ir Sonnenfels suformulavo ir suakademino ekonominius kameralizmo principus ir perkėlė juos į vals-tybės administravimo teoriją. J.Sonnenfels darbuose vyra-vo socialinės politikos aspektai. Jis siūlė valstybei globoti ligonius bei liberalizuoti bausmes [5, p.383]. Tai turbūt galima paaiškinti tuo, kad jis gyveno XVIII a. pabaigos Europos revoliucijų laikoterpiu.

Kameralistų indėlis į administravimo teoriją tas, kad jie pagrindė nuostatą, jog administravimo procese reikia jungti įvairių mokslų žinias – ekonomiką, politinę filoso-fiją, teisę. Jie valstybės valdymą suprato absoliutizmo prasme – didelį vaidmenį skyrė finansiniam aspektui (vals-tybės monetarinei politikai). Tai dar nebuvo susistemintos, moksliniais metodais paremtos viešojo administravimo

žinios, o tik tam tikri apmąstymai, kaip reikia sutvarkyti valstybės aparatą. Kameralistai tam tikra prasme kūrė to laikotarpio administracinės politikos pagrindus.

Išskiriami trys kameralistikos periodai: • merkantilizmo įtakos, • prigimtinių teisių, • XIX a. konstitucinės doktrinos [4, p.23]. Pirmuoju laikotarpiu kameralistai daugiausia rūpinosi

ūkiniais valstybės reikalais: buvo dedami pagrindai ūki-niam šalies administravimui. Antruoju laikotarpiu kamera-lizmui įtaką darė prigimtinių teisių teorija. Šios teorijos propagavimas atitiko apsišvietusiųjų vokiečių absoliutizmo siekius: viena – sustiprinti absoliutinės valdžios vertikalę, antra – apriboti vienvaldiškumą švietimo epochos filosofi-niais postulatais, kurie atitiko individualius turtingų mies-tiečių siekius. Būtent antruoju laikotarpiu buvo suformu-luota „valstybės intervencijos“ koncepcija, pagal kurią valstybė turi daryti įtaką žmonių socialiniam gyvenimui. Trečiasis laikotarpis padėjo pagrindus vadinamajai Vienos normatyvinei, arba vokiečių-austrų administravimo, mo-kyklai.

Vienos normatyvinė arba vokiečių-austrų administravimo mokykla

Konstitucinės doktrinos laikotarpio pradžia siejama su vieno iš iškiliausių vėlyvojo periodo kameralistų R.Mohl (1799–1875) veikla. Jis iki šių dienų vadinamas vokiečių liberalizmo tėvu. Dirbdamas aukštuose valdžios postuose (buvo Reichstago narys ir teisingumo ministras), šis teisi-ninkas stengėsi Vokietijoje įvesti konstitucinę tvarką. Savo darbuose jis sujungė kameralinius mokslus su konstitu-cinės teisės dogma ir ragino į administravimą žiūrėti per konstitucionalizmo prizmę [6, p.9-17].

Vienos normatyvinės, arba vokiečių-austrų adminis-travimo, mokyklos kūrėju laikomas Vienos universiteto profesorius L.von Stein (1825–1890). Šis vokiečių teisi-ninkas ir ekonomistas savo mokslinę karjerą pradėjo Kylio universitete, bet, bijodamas danų valdžios persekiojimo, 1855 m. persikėlė į Vieną ir ten profesoriavo iki pat mir-ties. Jis žymiai anksčiau negu F.W.Taylor, kuriam papras-tai priskiriami mokslinės vadybos pirmtako laurai, į admi-nistravimą bandė pažvelgti moksliniu aspektu: jo 7 dalių knyga „Administracijos mokslas“ (Die Verwaltungslehre) išleista 1865-1868 metais, o F.W.Taylor savo knygą „Moksliniai valdymo principai“ [7] išleido 1911 m. L.von Stein teigė, kad administracija apima beveik visą valstybės veiklą, išskyrus įstatymų leidybą, o administracijos moks-las apima visas administravimo sritis. Bandydamas sukurti viešojo administravimo lyginamosios analizės tyrimų me-todą, į viešąjį administravimą jis žiūrėjo besiformuojančios industrinės visuomenės ir jos socialinių prieštaravimų kon-tekste. Vientiso tyrimų metodo jam nepasisekė sukurti, tačiau jo ir jo pasekėjų idėjos – kad administravimo moks-las turi ekonomines, politines ir teisines sąsajas – vėliau pradėtos vadinti Vienos normatyvine, arba vokiečių-austrų administravimo mokykla [6, p.9-17].

XIX a. pabaigoje ir XX a. pradžioje administravimo kaip atskiros mokslo šakos raida sustojo. Kai kurie vokie-čių tyrinėtojai (E. Forsthoff ir H. Peters) tai aiškina tuo, kad XIX a. pabaigoje ir XX a. pradžioje buvo pereinama iš

2 Fiziokratizmas – klasikinės plitinės ekonomikos kryptis, kurioje ekonominiai tyrimai iš cirkuliacijos sferos buvo perkeliami į gamybos sferą, laikant, kad žemė ir žemdirbystė yra vienintelis turto šaltinis, o darbas žemės ūkyje – vienintelis gamybinis darbas.

57

administracijos mokslinės teorijos į administracinę teisę. Tada atgimė teisinės valstybės idėja. Todėl sutvirtėjo vie-šosios teisės pozicijos. Ši teisė buvo pavadinta admi-nistracine teise. Daugelyje kontinentinės Europos šalių reikėjo įgyvendinti valstybės įstaigų reformas, todėl ir išaugo administracinės teisės vaidmuo. Be to, intensyvė-jant įvairių mokslo šakų specializacijai, besiformuojantis administracijos mokslas „susmulkėjo iki administracinės teisės normų“ [4, p.27-36].

Po Antrojo pasaulinio karo (tiksliau – šeštajame XX a. dešimtmetyje) Austrijoje ir Vakarų Vokietijoje vėl prasi-dėjo spartesnė administravimo mokslo raida. 1947 m. prancūzų okupacinėje zonoje Vokietijoje buvo įsteigta Vokietijos aukštoji administracinių mokslų mokykla (pagal Prancūzijos Paryžiaus administracijos mokyklos pavyzdį). Šioje mokykloje susibūrė pagrindinės vokiečių ir austrų administravimo tyrinėtojų pajėgos (E.Forsthoff, H.Peters, W.Antoniolli ir kt.). Tuo metu „teisinės valstybės“ kon-cepcija pradėjo užleisti vietą „administracinės valstybės“ koncepcijai. Tai buvo susiję ir su tuo, kad šiuo laikotarpiu JAV viešojo administravimo vadybinė teorija plačiau ėmė skverbtis į kontinentinę Europą, nublokšdama į šalį Vienos mokyklos administravimo koncepcijas, sukurtas daugiausia administracinės teisės mokslininkų. Be to, šeštajame ir septintajame dešimtmetyje ir pačiose Jungtinėse Amerikos Valstijose ėmė bręsti administracinės permainos [9, p.637].

Iš XX a. pradžios vokiečių mokslininkų, vėl atkrei-pusių dėmesį į administravimo teoriją, paminėtini I.Jastrow ir F.Stier-Somlo. Teisininkas I.Jastrow nagrinėjo socialinės politikos ir administracijos ryšius ir tvirtino, kad reikia išskirti administracijos mokslą iš administracinės teisės. Jis akcentavo, kad administracijos mokslas turi nagrinėti dvi problemas: tai, kaip yra administruojama, ir tai, kaip reikia administruoti. Be to, jis pirmasis pasiūlė administracinę politiką paversti sudedamąja administracijos mokslo dalimi [4, p.37-36].

Dėl viso šito kontinentinės Europos administravimo raidos teorija ir praktika tapo dinamiška galinga jėga, į kurią jau nebuvo galima nekreipti dėmesio [6, p.9-17]. Tei-sė tapo pagalbine administravimo priemone. Kartu atsirado būtinybė atnaujinti administravimo tyrinėjimus ir priderinti administracinę teisę prie naujų reikalavimų.

F.Stier-Somlo siūlė išskirti tris disciplinas: adminis-tracinę teisę, administracijos mokslą ir administracinę poli-tiką. Jis tvirtino, kad administracijos mokslas yra aprašo-mojo pobūdžio, supažindinantis su administracine valdymo sistema, administracijos veikimu, jos istorija, ir kad tam tikram istoriniam administravimo procesui praverstų moks-linė kritika. Pasak jo, administracijos disciplina, nors ir pa-remta praktika, vis dėlto turi mokslinius tikslus [6, p.9-17].

Administracinę teisę derinant prie modernaus viešojo administravimo, nemažą indėlį įnešė italų ir prancūzų tyri-nėtojai. Italų teisininkai pradėjo teisinės administravimo struktūros tyrinėjimus ir ėmė domėtis praktinėmis administravimo reformomis, tuo panaikinę ribą, skiriančią viešąjį administravimą ir administracinę teisę. Italų viešojo administravimo mokyklos kūrėju laikomas Palermo uni-versiteto konstitucinės teisės profesorius V.E.Orlando. Pa-našūs procesai vyko ir Prancūzijoje [8, p.265-267]. Pran-cūzų teisininkas G. Deroche savo darbuose pradėjo taikyti socialinės psichologijos metodus.

Iki šiol plačiausiai žinomi žymaus vokiečių istoriko, sociologo ir ekonomisto M.Weber darbai, parašyti XIX a. Pabaigoje ir XX a. pradžioje. Nors jo mokslinė veikla nebuvo tiesiogiai susijusi su viešuoju administravimu, tačiau jo koncepcijos ir šiandien turi didelę įtaką viešajam administravimui. Jo sukurtas „biurokratinės organizacijos“ modelis padėjo pagrindus sociologiniams valdžios įstaigų tyrimams. Italų administracinės teisės tyrinėtojai laikėsi nuos-

tatos, kad teisės mokslas turi tyrinėti teisinių normų pozity-vizmo esmę, bet kartu remtis ir konkrečiais empiriniais faktais, pasitelkus sociologinių tyrimų metodus. Pasiekta, kad administracinė teisė tapo atviresnė kitiems sociali-niams mokslams, neužsisklendė formaliai dogminiuose teisės tyrimų metoduose ir tapo atviresnė organizacijų teorijai [8, p.265-267]. Italų mokslininkų administracinės teisės tyrinėjimai sudavė skaudų smūgį austrų-vokiečių administravimo mokyklos tradicijoms ir kryptims.

Valstybės administravimo modelį M.Weberis formula-vo „legalaus valdymo“ sistemoje, kurią supriešino su pa-veldimu (patrimonialiniu) valstybės administravimu. Biu-rokratinį organizacijos modelį jis tyrinėjo politinių partijų kovos ir valdymo kontekste, laikydamas, kad dėl partinės kovos valstybėje gali įvykti politinės valdžios pasikeitimų, tačiau biurokratinis aparatas turi likti nepakitęs. M.Weber teigė, kad valstybės raidai būtinas dalykiškumu, specializa-cija, hierarchija, organizacine struktūra ir tikslumu parem-tas administracinis aparatas, akcentuodamas, kad tik toks aparatas yra stiprus ir gali įvesti valstybėje tvarką. Tokioje biurokratinėje organizacijoje pagrindinis vaidmuo skiria-mas profesionaliems valdininkams.

Austrų-vokiečių administravimo mokykla, turėjusi di-delę įtaką kitiems kontinentinės Europos kraštams, pasta-raisiais dešimtmečiais užleido savo pozicijas: viešojo ad-ministravimo tyrimų centrai persikėlė į JAV, Prancūziją ir kitas šalis. Tai lėmė, žinoma, ne vien minėtoji italų moks-lininkų veikla. Ta mokykla „užsikonservavo“: teisinio pozityvizmo įtaka ją skatino vykdyti formalius teisinius tyrimus, ji vengė empirinių tyrimų, taip pat laiku nesuvokė, kad konstitucinio biurokratizmo epocha su industrine era eina į pabaigą, o modernusis viešasis administravimas rei-kalauja netradicinių „techninių“ sprendimų. Tos mokyklos atstovai (W.Antonioli, H.Peters, L.Adamovich, E.Forst-hoff) administravimo teoriją toliau siejo su administracine teise, t.y. valstybės veiklą suvokė kaip teisės aktų įgyven-dinimą bei vykdymą, pasiremiant politiniais, ekonominiais ir sociologiniais metodais, laikant, kad viešojo valdymo ir administracinės teisės negalima nagrinėti atskirai [13, p.31-45]. Septintajame–devintajame dešimtmetyje ir

M.Weber, remdamasi vien tik Prūsijos valdymo pa-vyzdžiais, suabsoliutino formalųjį administracinės organi-zacijos aspektą, neįvertino neformalių struktūrų įtakos administraciniams procesams, ir todėl šiuolaikinės viešojo administravimo raidos kontekste jo idealios biurokratijos modelis turi nemažai trūkumų. Tačiau jo darbai svarbūs, nes jo pažiūros ir tyrinėjimai padarė didelę įtaką viešojo administravimo organizacijų teorijos raidai. M.Weber – teisinės-normatyvinės valdžios ir prūsiškojo administraci-nio modelio šalininkas. Todėl jį galima rikiuoti greta tokių austrų-vokiečių administracinės mokyklos atstovų kaip I.Jastrow, J.Kelsen, F.Stier-Somlo ir kt., kuriems teisinė ir administracinė tvarka buvo pažangos pagrindas [4, p.27-36].

58

Vokietijoje atsirado naujų viešojo administravimo tyrimų krypčių. Pavyzdžiui, kai kurios mokslininkų grupės (W.Thieme, N.Luhmann, R.R.Grauhan) administravimą ėmė nagrinėti politiniu aspektu, tyrimus orientuojant į politines administravimo funkcijas. Antra vertus, austrų-vokiečių administravimo mokyklos idėjos iki šiol gana populiarios Vokietijoje ir Austrijoje. Tose valstybėse viešąjį administravimą stipriai veikia administracinė teisė, skirtingai negu JAV, kur pirmumas teikiamas vadybai ir politikai.

Prancūzų administravimo mokykla Laikoma, kad, palyginti su kitomis kontinentinės Euro-

pos valstybėmis, didžiausią pažangą viešojo administra-vimo tyrimų srityje XX a. šeštajame–septintajame dešimt-metyje pasiekė Prancūzija. Kai kurie mokslininkai teigia, kad tuo metu susiformavo atskira prancūzų administravimo mokykla, kiti – kad tie tyrimai tik padėjo suformuoti jun-giamąją grandį tarp Vienos normatyvinės administravimo mokyklos ir amerikiečių viešojo administravimo mokyk-los, paremtos organizacijų vadyba [4, p.23].

Dar XX a. pradžioje svarų indėlį į administravimo teoriją ir praktiką įnešė H. Fayol. Jis administravimo mokslą papildė kai kuriais naujais sociologijos bei žmo-gaus pažinimo elementais, tačiau neatskyrė pramonės įmonių ir viešųjų įstaigų administravimo, ir todėl tuo metu H.Fayol darbai nesuvaidino didelio vaidmens Prancūzijos ir kitų Europos valstybių viešajame administravime. Jis agitavo už verslo vadybos patirties įdiegimą viešųjų įstaigų darbe, o tada dar vyravo nuostata, kad viešajame admi-nistravime turi dirbti teisininkai. Europos teisės mokyklos tuo metu valdymo „technikos“ nemokė [6, p.9-17] ir todėl H.Fayol nuostatos nerūpėjo nei universitetams. Labiau negu Europoje jis buvo vertinamas JAV.

Svarbus įvykis Prancūzijos viešojo administravimo raidoje buvo 1966 m. pasirodžiusi kolektyvinė monografija „Traite de science administrative“; jos autoriai – to meto administravimo autoritetai M.Crozier, R.Catherine ir kt.

Prancūzų administravimo tyrinėtojai viešąjį adminis-travimą sieja su valstybės ir teisės problemomis (panašiai kaip ir Vienos mokykla), tačiau jie pasitelkia kitokius tyri-mo metodus nei teisės moksluose. Administravimo proce-sas čia tiriamas socialinės aplinkos politikos ir teisės kon-tekste. Labai daug dėmesio skiriama viešosios organiza-cijos „misijai“, jos vaidmeniui šiuolaikinėje valstybėje. Tyrinėjamos tokios viešojo administravimo problemos kaip valdymo aparato struktūra ir jos kitimas, biurokratijos įtaka sprendimams, darbo valstybinėse įstaigose technika, materialinis aprūpinimas, administracijos kontrolė ir kt. Taigi Prancūzijos viešojo administravimo mokyklos ats-tovai tyrinėja tai, kas būdinga austrų-vokiečių mokyklai (teisinis administravimo kontekstas ir socialinių, ekonomi-nių bei politinių faktorių įtaka viešajam sektoriui), taip pat tai, kas artima amerikietiškajam viešajam administravimui (viešųjų įstaigų vadyba, administravimo technika ir proce-dūros) [6, p.9-17].

Prancūzų viešojo administravimo tyrinėtojai adminis-travimą sieja su sociologine ir politine problematika. Tai būdinga ir kai kurioms kitoms Pietų Europos šalims. Gar-sus prancūzų viešojo administravimo autoritetas B.Gour-nay tvirtina, kad administravimo tyrinėjimus galima

priskirti viešojo administravimo sociologijai, kadangi tų tyrimų koncepcijos ir metodai yra paimti iš sociologijos.

Prancūzijoje tyrinėtojai taip pat mato viešojo adminis-travimo ir politikos mokslų tiesioginį ryšį. Tas pats B.Gournay tvirtina, kad kai kuriose srityse administracijos tyrinėjimai yra integrali politikos mokslų dalis, nes admi-nistravimas tiesiogiai susijęs su politika. Prancūzijos moks-lininkai neturi vienos nuomonės, ar viešasis administravi-mas yra savarankiškas mokslas, ar ne.

Prancūzų mokykla yra linkusi akcentuoti administra-vimo tyrimų socialinį ir politinį kontekstą, laikant, kad santykyje su administracine teise „…viešasis administravi-mas administracinei teisei yra tas pats, kaip konstitucinei teisei yra politikos mokslai“ [6, p.9-17]. Kitaip tariant, viešasis administravimas yra integralus su administracinės teisės disciplina. Tokia situacija yra vadinama viešosios politikos proceso „suteisinimu“ (juridicization), kas Vokietijoje ir Prancūzijoje ir daug kur kitur Europos kontinente gali būti paaiškinama keturiais tarpusavyje susijusiais faktoriais: 1) atskirai įgyvendinamas trijų val-džios šakų konstitucinės tvarkos modelis; 2) tai naudinga politikams, bet ne viešajai politikai; 3) teisinis aktyvumas ir lydintis šį procesą valdžios galių augimas sukelia techninių problemų teisėkūroje; 4) griežta teisinė aplinka bei valdininkų iniciatyvos apribojimas [12, p.30-41]. Bū-tent toks viešosios politikos „suteisinimas“ gali būti vadinamas „regime administratif“, ir jis prieštarauja šiuo-laikiniams demokratijos procesams bei suteikia galimybę amerikietiškajai viešojo administravimo teorijai įsigalėti Europos kontinente. Amerikos viešasis administravimas, yra orientuotas į biznio vadybos elementus, todėl geriau prisitaiko prie naujų techno-ekonominių paradigmų, ka-dangi ekonomikos valdymo procesai visada aplenkia admi-nistracinius pertvarkymus.

XX a. pradžioje austrų-vokiečių ir prancūzų adminis-travimo tyrinėtojai amerikiečius paniekinamai vadino „technikais“, tačiau pasirodė, kad abi šios mokyklos yra nelanksčios ir nepakankamai sugebėjo prisitaikyti prie besikeičiančių socialinio gyvenimo sąlygų.

Pastarųjų dešimtmečių viešojo administravimo raida kontinentinėje Europoje rodo, kad XX ir XXI amžių sandūroje Vienos normatyvinė ir prancūzų administravimo mokyklos užleidžia savo pozicijas amerikiečių viešojo administravimo mokyklai.

Išvados 1. Išanalizavus kontinentinės Europos viešojo adminis-

travimo genezę, galima tvirtinti, kad vokiečių kameralistai ir prancūzų policistai padėjo Europos viešojo administravi-mo pagrindus. Šie administravimo modeliai buvo grindžia-mi daugiausia teisiniu ir ekonominiu bei sociologiniu aspektais.

2. Austrų-vokiečių ir prancūzų administravimo siste-mos genezė įrodo, kad teise paremtoje valstybėje ji nėra išskirtinė prakseologinė konstrukcija, apsiribojanti vien tik ją kuriančiomis individų organizacijomis. Jeigu taip būtų, nesuprantami taptų tų organizacijų tikslai, kurie galuti-niame etape visada formuluojami subjektų – pagrindinių veikėjų viešojo administravimo organizacinėje struktūroje – atžvilgiu.

59

3. Administracijos veikimo rezultatas austrų-vokiečių ir prancūzų tyrinėtojams visada juk buvo ir yra pilietis (individas), lokalinė bendruomenė ar piliečių grupė. Visi jie yra teisės subjektai. Jie turi savo teisinius interesus, pareigas, įgaliojimus, taip pat konstitucijos jiems suteiktas laisves.

Literatūra

1. Jasaitis E. Įvadas į viešąjį administravimą Kn. Viešasis administra-vimas (ats. red. A.Raipa). Kaunas: Technologija, 1999, 6-7.

2. Puškorius S. Valdymo ir viešojo administravimo aktualijos Lietuvoje. Jurisprudencija, 2000, Nr.15(7), 111-119.

3. Langrod J.S. Institucje prawa administracyjnego. Krakow, 1948, 17. 4. Viešojo sektoriaus tyrimai kontinentinėje Europoje

visada vyko platesniame kontekste (įtraukiant ir teisę), negu JAV ir kitose anglosaksų kraštuose, kur preceden-tinės teisės aplinka ir sistema suteikia daugiau iniciatyvos ir novatoriškumo administratorių sprendimams.

4. Longchamps, F. Založenia nauki administracji. Wroclaw, 1991, 16-18, 19, 23, 27-36.

5. Lietuvių enciklopedija. T.10. Boston, 1957, 381-383. 6. Leonski, Z. Nauka administracji. Warszawa, 1977, 9-17. 7. Taylor, F.W. The Principles of Scientific Management. New York,

1911. 5. Kontinentinėje tradicijoje pilietis viešųjų paslaugų vartotojas visada buvo ir yra teisės ir pareigų subjektas, o pagrindinės vertybės yra jo teisės, laisvės, teisiniai intere-sai ir teisiškai apibrėžtos pareigos. Tai siejasi ir su M.We-ber pastebėjimu, kad viena iš pagrindinių viešojo admi-nistravimo vertybių yra legalus veikimas valstybės ir piliečių labui.

8. Longchamps, F. Wspolczesne kierunki w nauce prawa administracyjnego. Warszawa, 1968, 265-267.

9. Cigler, B. Public Administration and Paradox of Professionaliza-tion: Public Administration Review, November/December 1990, 637-653.

10. Makarevičius A. Ekonominės teorijos Vilniaus universitete 1783-1832 m. Ekonomika, 1960, T1, 119-129.

6. Įsigalint vadyba grindžiamai amerikietiškajai vie-šojo administravimo koncepcijai, ir toliau išlieka aktualūs viešojo administravimo tyrimai, besiremiantys ne tik administracinės teisės, bet ir kitų socialinių mokslų metodais.

11. Marchlewski, J.B. Fizjokratyzm w dawnej Polsce. Warszawa, 1897, 41. 12. Jackson, D.W. and Tate, N.C. Comparative Judicial Review and

Public Policy. Westport, Connecticut, London, 1992. 13. Blas, A. Studia z nauki prawa administracyjnego i nauki adminis-

tracji. Wroclaw. Acta Universitatis Wratislavensis. Prawo. 1998, 39-45.

Vainius Smalskys

Genesis of Public Administration in Continental Europe

Summary

Currently Anglo-Saxon models of public administration are dominant. Theses models are based on business management and public policy. Juridical models of public administration were formerly used in continental Europe and these models are still valid in many countries. These models come from Austrian, German and French schools of public administration and are used in practice. This article is about traditional administration genesis and its impact on administration process in continental Europe.

60

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

Viešojo administravimo etikos aspektai Lietuvoje

Jolanta Palidauskaitė, Rasa Didžiulienė

Kauno technologijos universitetas K.Donelaičio g. 20, LT-3000 Kaunas

Su viešojo administravimo etika siejasi pasitikėjimas valdžia ir atskiromis jos institucijomis, demokratija ir net pačia valstybe. Kintanti valstybės socialinė, ekonominė ir politinė aplinka viešojo administravimo etikai daro vis naujus iššūkius, ir vis aktualesni darosi jos teoriniai ir praktiniai aspektai. Todėl šiame straipsnyje analizuojamos aktualios viešojo administravimo etikos problemos ir tuo aspektu vertinama situacija Lietuvoje.

Raktažodžiai: viešojo administravimo etika, valstybės tarnautojų etika. Keywords: ethics in public administration, ethics of public servants.

Įvadas Dabartiniame pasaulyje auga valdžios veiklos mastai ir

jos įtaka įvairioms visuomenės gyvenimo sritims. Regu-liuojama ne tik socialinė ir ekonominė raida, bet ir naujųjų technologijų plėtra atominės energijos panaudojimo, kosmoso užkariavimo ir kitose srityse. Kita vertus, valdžiai metama vis daugiau iššūkių, tarp jų ir etinių, su kuriais ji privalo susidoroti. Tai siejasi su spartėjančia mokslo ir technologijų pažanga, globalizacija ir kitais šiuolaikinio gyvenimo reiškiniais bei su tuo, kad vis didesnius reikalavimus valdžiai kelia piliečiai.

Netinkami politikų ir valstybės pareigūnų veiksmai bei sprendimai nėra tik šiandieninės Lietuvos ar kitų valstybių, pereinančių iš autoritarizmo į demokratiją ir rinkos eko-nomiką, fenomenas. Netinkamas kai kurių valdžios atstovų elgesys turi gilias istorines šaknis. Jį lemia žmogaus egoiz-mas. Iki pat žiniasklaidos kaip profesijos atsiradimo dides-nė visuomenės dalis apie tokius dalykus nesužinodavo: tai likdavo savotiška valdžios atstovų sluoksnių paslaptimi. Dabar apie neprofesionalų, prasižengiantį visuomenėje nu-sistovėjusioms moralės normoms, o dažnai ir įstatymams, elgesį, visuomenę daugeliu atvejų informuoja žurnalistai.

Su netinkamu valdžios pareigūnų elgesiu stengtasi kovoti jau nuo seno. Senovės Atėnuose buvo bandoma iš anksto užkirsti kelią neatsakingam ir egoistiniam tarnau-tojų elgesiui. Drausminančios ir kartu prevencinės priemo-nės buvo nuolatinė piliečių vykdoma tarnautojų asmeninės ir visuomeninės veiklos kontrolė ir reikalavimas atsiskai-tyti prieš visuomenę už atliktą darbą baigus tarnybą. Panaši praktika buvo nusistovėjusi ir Prūsijoje. JAV dar XIX a. bandė kovoti su korupcija bei interesų konfliktu. Anksčiau prevencinės priemonės bandant įveikti valdžios negeroves apsiribodavo vienos valstybės teritorija. Dabar daugelis valstybių (ES šalys, JAV, Kanada, Australija ir kt.), bendradarbiaudamos su tarptautinėmis organizacijomis (viena jų Transparency International), į tokias problemas bando pažvelgti naujai. Tuo tikslu organizuojami tarp-

tautiniai seminarai ir konferencijos1, įgyvendinamos anti-korupcinės programos ir pan.

Bene universaliausia prevencinė priemonė korupcijai, netinkamam, neetiškam valstybės tarnautojų ir politikų elgesiui apriboti yra profesinės etikos standartų laikymasis.

Viešojo administravimo etika siejama su pasitikėjimu valdžia ir atskiromis jos institucijomis, demokratija ir net pačia valstybe. Pirmojo Lietuvos nepriklausomybės laiko-tarpio savivaldybių tarnautojas ir pedagogas A.Valašinas rašė: ...Valstybės tarnautojai formuoja visuomenės nuomo-nę apie krašto įstaigas ir visą administracinį aparatą. Kiekvienas jų elgesys ir elgesys su piliečiais, kiekvienas patarnavimas piliečiui šį atitinkamai nuteikia ir palieka jam tokį ar kitokį įspūdį [15, p.293].

Šio straipsnio tikslas – aptarti aktualias viešojo admi-nistravimo etikos problemas ir tuo aspektu išanalizuoti dabartinę situaciją Lietuvoje.

Etikos svarba viešajame administravime Viešojo administravimo tarnautojų vietą visuomenėje

– išskirtinė. Jie yra tarpinė grandis tarp piliečių ir politinės valdžios. Piliečiai, spręsdami įvairius reikalus, pirmiausia susiduria ne su aukščiausia valdžia, bet su atitinkamas funkcijas vykdančiais viešojo administravimo tarnautojais. Valstybės tarnautojai yra tik valdžios patikėtiniai, bet ne jos savininkai. Jie turi tam tikrą galią ir veikimo laisvę, tačiau negali peržengti nustatytos kompetencijos ribų2 [8, p.48-50].

Tarpinė viešojo administravimo tarnautojų padėtis uždeda jiems sunkią atsakomybės naštą. Politinė valdžia tikisi, kad tarnautojai vykdys numatytą politiką ir tinkamai reprezentuos valdžią piliečių akyse. Piliečiai tikisi, kad tarnautojai atstovaus eilinių piliečių ir kartu visos visuo-menės interesams.

Tokioje situacijoje viešojo administravimo etika (ypač normatyvinė etika) gali tapti valstybės tarnautojų kelrodžiu, padedančiu spręsti iškylančius sunkumus, rasti tinkamus 1 Pavyzdžiui, labai didelio pasaulio bendrijos susidomėjimo sulaukė 2001 m. spalio mėn. Prahoje vykusi antikorupcinė kon-ferencija. 2 Nepakankamai informuoti ir nesuprantantys visuomenės valdymo proceso piliečiai kartais tikisi, kad valstybės tarnautojai, spręsdami jų reikalus, gali net pakeisti esamus įstatymus.

_______________________________________________________________________________________________

Jolanta Palidauskaitė – Kauno technologijos universiteto Viešo-jo administravimo katedros docentė, socialinių mokslų daktarė. Rasa Didžiulienė – Kauno technologijos universiteto Sociologijos katedros doktorantė. El. paštas: vak@smf.ktu.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2001 m. liepos 5 d.

61

problemų sprendimo būdus, išlaviruoti tarp politinės valdžios ir piliečių keliamų reikalavimų ir kt.

Šiame kontekste paminėtina nauja valstybės tarnautojo statusą apibrėžianti pozicija, kurią akcentuoja naujojo vie-šojo administravimo teoretikai. Vienas iš naujojo viešojo administravimo propaguotojų H.Frederickson valstybės tarnautoją vertina ne iš struktūrinių (galios), bet daugiau iš funkcinių pozicijų. Jis teigia, kad tarnautojas nėra valdžios reprezentantas, bet pilietis, kontaktuojantis su kitais vals-tybės piliečiais. Tokia demokratiška pažiūra į valstybės tar-nautoją atsispindi ir 1999m. priimtame Estijos valstybės tarnautojų etikos kodekse, kurio 1 str. skelbia, kad tarnau-tojas yra pilietis, tarnaujantis žmonėms [13].

Kartu su sparčia technologijų raida keičiasi ir piliečių poreikiai: jie kelia visai kitokius nei iki tolei reikalavimus ne tik valdžiai apskritai, bet ir valstybės tarnautojams. Žmonės tikisi, kad valstybės tarnautojai dirbs geriau, grei-čiau, teiks daugiau ir kokybiškesnių paslaugų, o kartu ma-žės ir jų išlaikymo išlaidos. Dažnai priekaištaujama, kad valstybės tarnautojai dirba senais metodais ir kad valdžia dažnai nespėja eiti koja kojon su sparčia technologijų ir visuomenės raida. Tai vienas iš iššūkių, į kuriuos konkre-čiais darbais turi atsakyti šiuolaikinė valdžia.

Keičiantis visuomenei, keičiasi ir valdžios vaidmuo. Šalia tradicinio viešojo administravimo modelio atsiran-danti naujoji viešoji vadyba akcentuoja vadybos dalykus, kurie anksčiau buvo daugiau taikomi tik verslo struktūrose, ir pagrindžia nuostatą, kad vis daugiau viešųjų paslaugų visuomenei turi teikti privačios struktūros. Nors ir tebe-vaidindama pagrindinį vaidmenį, valdžia nebetenka pa-slaugų teikimo monopolio ir turi konkuruoti su privačiu sektoriumi. Tokia situacija verčia valdžios atstovus iš nau-jo permąstyti ir įvertinti savo veiklą, jos stipriąsias ir silpnąsias savybes, sukurti savo veiklos viziją, iškelti nau-jus uždavinius, ieškoti naujų darbo metodų.

Augant privataus ir viešojo sektoriaus sąveikai, kei-čiasi ir valstybės tarnautojų veiklos metodai: įsitraukiama į komercines operacijas, sprendžiami konkurencijos dėl paslaugų teikimo klausimai su privačiu sektoriumi ir kt. Valstybės tarnautojų elgesio standartus veikia ir besikei-čiančios socialinio bendravimo normos: priemonės prieš seksualinį priekabiavimą, didesnis pliuralizmas ir pan. Viešojo administravimo sektoriaus darbuotojų elgesį veikia ir bendravimas su kitų valstybių tarnautojais, besilai-kančiais skirtingų moralinių, profesinės etikos ir elgesio standartų. Naujų elgesio taisyklių poreikį didina ir kai ku-rios naujų technologijų naudojimo problemos, pavyzdžiui, kaip naudotis tarnybiniais mobiliaisiais telefonais, Interne-to tinklu ir kt. [3, p.18-21].

Viešojo administravimo etikos svarba akivaizdi tiek eiliniams piliečiams, tiek valstybės tarnautojams, politi-kams ir žiniasklaidai. Etiško elgesio pagrindas yra mintys, įsipareigojimai ir sprendimai veikti tam tikru būdu. Etiškas elgesys turi tapti gyvenimo norma. Tik apmąstęs ir įsisą-moninęs etikos svarbą, etiško elgesio ir sprendimų vidinį naudingumą, asmuo jaus įsipareigojimą elgtis tinkamai, taip, kaip to reikalauja profesinės etikos standartai. Nega-lima visiškai pasikliauti valstybės tarnautojų sąmoningumu ir nusišalinti nuo etinio švietimo. Reikia nuolatos akcen-tuoti viešojo administravimo etikos svarbą ir būtinumą.

Etika viešajame administravime svarbi dėl dviejų priežasčių. Pirma, demokratija remiasi pasitikėjimu. Etika,

valdžia ir pasitikėjimas yra susiję. Demokratija priklauso nuo efektyvaus valdžios ir piliečių komunikavimo. Skirtin-gai nei kitų politinių režimų sąlygomis, demokratinėje valstybėje piliečiai tikisi, kad tiek išrinkti, tiek ir paskirti valstybės tarnautojai visų pirma rūpinsis ne savo asme-niniais ar grupiniais interesais, bet visų piliečių (bendruo-menės) interesais, nešališkai tarnaudami visoms piliečių grupėms. Valdžios ir piliečių bendravimo sėkmę lemia aiš-kiai apibrėžtos demokratinio bendravimo taisyklės, užfik-suotos konstitucijoje ar kituose įstatymuose ir grindžiamos atvirumu, viešumu, sąžiningumų bei pažadų paisymu.

Demokratijos sėkmingą gyvavimą užtikrina visuome-nės pasitikėjimas, grindžiamas valdžios veiksmų vertini-mu. Pasitikėjimas valdžia susijęs ir su tuo, kaip visuomenė, žvelgdama iš etinių pozicijų, suvokia valdžios vykdomą politiką. Žmonės nepasitiki valdžia kuri nepaiso visuome-nės poreikių. Pasitikėjimas įgyjamas, kai patiems žmonėms sudaroma daugiau galimybių pasireikšti skaidrumo ir aiš-kumo aplinkoje.

Demokratinėje visuomenėje labai svarbu pasitikėjimas eiliniais valstybės tarnautojais. Piliečių bendravimas su viešojo administravimo tarnautojais formuoja jų požiūrį į visą valdžią ir visą politinę sistemą.

Demokratinės valdžios institucijų veiklos sėkmė pri-klauso nuo žmonių paramos. Valdžios šaknis pakerta žmo-nių patirtis, kad valdžią turintys asmenys daugiau rūpinasi savo asmeniniais, o ne juos išrinkusiųjų piliečių interesais, bei kitos netinkamo elgesio apraiškos. Todėl labai svarbu, kad viešojo administravimo tarnautojai dirbtų visuomenės interesams, puoselėtų visuomenėje pripažįstamas vertybes, gerbtų piliečių teises ir atsižvelgtų į jų lūkesčius. Kartais valstybės tarnautojų sąžiningumas, dorumas vertinamas labiau nei jų kompetencija. Todėl labai svarbu tobulinti viešojo administravimo tarnautojų sprendimus, kreipiant jų elgesį siektinų etikos idealų linkme.

Demokratija nėra statiška sistema. Ji irgi išgyvena įvairius pokyčius, nuopuolius ir pakilimus. Tie pokyčiai apima ne tik atskiras institucijas, visuomenės gyvenimo sritis, bet ir vertybes. Tradicinio ir naujojo viešojo admi-nistravimo palaikomų vertybių palyginimas, remiantis M.Van Wart [16, p.86], pateiktas 1 lentelėje.

Dabartiniu laikotarpiu vertybių kaitą sąlygoja šalia tra-dicinio biurokratinio viešojo administravimo modelio atsi-randantys kiti du administravimo modeliai: 1) konkuren-cijos, akcentuojantis visuomenės pasirinkimą, antrepre-nerišką vadovavimą, organizacijos struktūros ir darbo jė-gos lankstumą, ir 2) įgalinimo, akcentuojantis demokratiją organizacijoje, darbuotojų kūrybingumą ir atsidavimą3. Pirmuoju atveju varomoji jėga yra klientas, pilietis, an-truoju – darbuotojas [16, p.86]. Posūkis naujų vertybių link nereiškia, kad nusisukama nuo eilinio piliečio. Tai greičiau liudija norą ir pasiryžimą uoliau tarnauti visuomenės inte-resams, taikant efektyvesnę ir demokratiškesnę administra-vimo sistemą. Naujajame viešajame administravime vietoj tradicinės hierarchijos, centralizacijos ir kontrolės diegia-mas bendradarbiavimas, decentralizacija ir problemų pre-vencija. Su tuo susieta vertybių kaita turėtų prisidėti prie

3 M.Van Wart išskiria du naujus viešojo administravimo modelius, kurių junginį kai kurie teoretikai vadina naujuoju viešuoju administravimu.

62

1 lentelė . Tradicinio ir naujojo viešojo administravimo palaikomos vertybės (pagal M.Van Wart)

Tradicinės vertybės Naujos vertybės

Makro lygio vertybės

monopolija konkurencija reguliavimas (kontrolė) rinkos sistema (organizacija, orientuota į rinką) organizacijos stabilumas besitęsiantis organizacijos tobulėjimas nusistovėjusios programos programų keitimas

Struktūrinės vertybės

centralizacija decentralizacija vadovas kaip kontrolierius vadovas kaip padėjėjas nedemokratiška organizacija dalyvaujanti organizacija individualus darbas komandinis darbas hierarchinė organizacija lygi organizacija paprasti darbai įvairiaplaniai darbai paprasta paslauga įvairios paslaugos versijos

Su darbu susijusios vertybės

dėmesys ekspertui dėmesys klientui dėmesys tradicijoms (status quo) dėmesys pokyčiams problemų analizė galimybių matymas bijoma įvertinimų įvertinimas suvokiamas kaip nauja galimybė besiginanti organizacija produktyvi organizacija atlikimas sugebėjimas inspekcija ir kontrolė prevencija

Su darbuotojais susijusios vertybės

abejingumo sistema darbuotojų poreikiai su darbuotojais susijusios organizacijos išlaidos darbuotojai vertinami kaip organizacijos turtas dėmesys vadovui dėmesys darbuotojui įvertinimas-sankcija-reitingas vystymas-mokymas-pripažinimas

tolesnės demokratijos raidos tiek atskirose organizacijose, tiek ir visoje visuomenėje.

Antroji viešojo administravimo etikos svarbos priežas-tis ta, kad valstybės tarnautojams keliami aukštesni reikala-vimai negu kitiems piliečiams. Tikimasi, kad jie laikysis aukštesnių negu eiliniai piliečiai moralinių normų bei etinių standartų profesiniame ir privačiame gyvenime ir kad bus moralaus elgesio pavyzdžiai [8, p.18-20]. Pavyz-džiui, viešojo administravimo tyrinėtojas R.Denhardt tei-gia, kad valstybės tarnautojai gyvena tarsi auksinių žuvelių akvariume, nes kiekvieną jų judesį atidžiai stebi kritiška visuomenės akis [2, p.30]. Juo aukštesnės valstybės tarnau-tojo pareigos, tuo pavyzdingesnio elgesio ir sąžiningesnių, teisingesnių bei nešališkesnių sprendimų iš jo tikimasi.

Kiek kitokios pozicijos laikosi viešojo administravimo etikos tyrinėtojas T.Nagel; jis pabrėžia, kad valstybės tar-nautojams vienais atvejais taikomi aukštesni elgesio stan-dartai, nes jie rūpinasi bendra gerove, bet kitais atvejais jie gali daryti tai, kas kitiems asmenims būtų neleidžiama, pavyzdžiui, įstatymų numatytais atvejais naudoti prievartą [11]. Paminėtos skirtingos nuostatos dar kartą akcentuoja etikos svarbą valstybės tarnyboje ir parodo etikos aspektų sudėtingumą.

Didesni moraliniai reikalavimai valstybės tarnautojams keliami dėl dviejų priežasčių: jie turi tam tikrą valdžią

eiliniams piliečiams, t.y. veikimo laisvę įgyvendindami įstatymus, ir juos išlaiko mokesčių mokėtojai.

Viešojo administravimo tarnautojai prisiima specifi-nius įsipareigojimus daugiau ar mažiau apibrėžtais būdais nešališkai tarnauti tam tikriems interesams, kuriuos apibrėžia jų darbo pobūdis ir pareigos. Tai sumažina jų teisę atsižvelgti į daugelį kitų faktorių, tarp jų į asmeninius interesus, kurie nėra susiję su tarnybos institucija ir joje atliekamu vaidmeniu.

Šiuolaikiniame pasaulyje griežtinant reikalavimus valstybės tarnautojams, jų elgesys tiriamas ir vertinamas vis kruopščiau ir kritiškiau. Dėl to visi viešojo sektoriaus organizacijų vadovai ir darbuotojai nuolatos turi kontro-liuoti savo elgesį etikos aspektu bei domėtis bendromis etikos problemomis. Atskirų organizacijos darbuotojų etiš-kas arba neetiškas elgesys yra tos organizacijos bendrosios kultūros išraiška. Todėl atskirų organizacijos darbuotojų ir visos organizacijos etinio ugdymo klausimai neturėtų būti palikti savieigai. Atsakomybę už tai turėtų jausti ir organi-zacijos vadovai, ir kiti darbuotojai.

Etinio mokymo tyrinėtoja C.Moeller teigia, kad dėme-sys etikai nėra praeinanti užgaida, kad tai atsakymas į mū-sų visuomenėje vykstančius pokyčius: techninė revoliucija iškėlė naujas oro ir aplinkos užterštumo problemas, pasi-keitus įstatymams, reikalaujama vienodo vyrų ir moterų

63

įdarbinimo galimybių, viešumon iškelti seksualinio prieka-biavimo momentai [10, p.117].

Etikos aspektus akcentuoja ir daugelis privataus verslo atstovų4. Kai kurios įtakingos organizacijos bando kurti universalius etikos kodeksus, kurie galėtų būti taikomi bet kurioje pasaulio valstybėje. Visa tai valstybės tarnautojams nuolat primena etikos svarbą.

Nors visuomenės susidomėjimas viešojo administra-vimo ir politikos etikos klausimais atskirose valstybėse yra cikliškas, viešojo administravimo tarnautojai daugelyje demokratinių šalių skatinami etika domėtis nuolatos5. Priimamiems į darbą naujiems tarnautojams rengiami eti-kos instruktažai, darbuotojai ir vadovai kasmet turi praeiti etinį apmokymą, organizacijose atliekamas etikos auditas.

Viešojo administravimo etikos situacija Lietuvoje Viešojo administravimo etikos situacija Lietuvoje ne-

gali būti vertinama vienareikšmiškai. Vienos vertus, vis didėja visuomenės dėmesys politikų ir valstybės tarnautojų etikai; kita vertus, iki šiol Lietuvoje labai trūksta viešojo administravimo etikos specialistų.

Pastarasis demokratinės Lietuvos dešimtmetis gali būti įvardytas kaip nusivylimo valdžia dešimtmetis. Susidaro įspūdis, kad valdžia ir visuomenė stovi skirtingose bari-kadų pusėse: valdžia mažai domisi visuomenės pasitikė-jimu, o piliečiai savo ruožtu vis labiau nusišalina nuo akty-vesnio dalyvavimo visuomeniniame ir politiniame gyveni-me, nebetikėdami, kad jie gali prisidėti prie visuomenės siekių įgyvendinimo. Visa tai sąlygojo daugelio valdžios atstovų netinkami veiksmai, rūpinimasis ne visos visuo-menės, bet savo asmeniniais ar grupiniais interesais.

Lietuvos aukščiausioji valdžia etikos svarbą dar tik pradeda įsisąmoninti. Daugelio politikų ir aukšto rango vykdomosios valdžios atstovų etiniai nusižengimai (minis-trų ir kitų valstybės tarnautojų atsistatydinimai dėl interesų konflikto, netinkamo įvaizdžio ar kt. priežasčių) paskatino šalies aukščiausiosios valdžios atstovus atkreipti dėmesį į etikos svarbą politikoje ir administravime. Beje, jau yra keletas kai kuriuos etikos klausimus reglamentuojančių įstatymų6. Bandyta kurti politikų ir valstybės tarnautojų etikos kodeksą7. Tačiau, suprantama, tų priemonių

nepakanka etiškai viešajai politikai ir administravimui įgyvendinti. Svarbi sąlyga tam tikslui pasiekti yra visų lygių politikų ir valstybės tarnautojų etinis ugdymas, taip pat visuomenės švietimas etikos klausimais.

Visuomenės švietimo poreikis išryškėja, analizuojant organizacijos Trasparency International (Tarptautinis skaidrumas) Lietuvos padalinio atliktų tyrimų rezultatus. Pagal korupcijos indeksą Lietuva yra 43 vietoje tarp 90 tyrime dalyvavusių pasaulio valstybių (korupcijos indeksas 4,1). Per pastaruosius penkerius metus 36 procentams visų Lietuvos gyventojų ir 37 procentams verslo atstovų teko duoti kyšį. Net 72 proc. šalies gyventojų mano, kad kyšiai padeda spręsti iškilusias problemas; 61proc. gyventojų prireikus yra pasirengę jį duoti [7]. Nerimą kelia ne tik paties kyšininkavimo kaip reiškinio egzistavimas, bet Lietuvos visuomenės tolerancija tam reiškiniui.

Toliau viešojo administravimo etikos padėtį Lietuvoje analizuosime etinio mokymo8 (ethical training) ir švietimo (ethical education) bei viešojo administravimo tarnautojų veiklos reglamentavimo aspektais.

Etikos mokymas apima universitetų viešojo adminis-travimo programose dėstomus etikos kursus ir etikos seminarus, įtrauktus į valstybės tarnautojų tobulinimosi programas. Universitetuose studentai supažindinami su etikos koncepcijomis, siekiama formuoti analitinius jų įgūdžius ir sugebėjimą suvokti etikos problemas, su kurio-mis susiduria visuomenė ir viešojo administravimo tarnau-tojai, bei mokėti jas spręsti. Tačiau pradėję dirbti absol-ventai neretai konstatuoja, kad praktiškai etikos normos pažeidžiamos. Teorijos ir praktikos neatitikimo iššūkius pajėgia atlaikyti tik tvirtos valios, principingi asmenys.

Etikos kursai būsimiems viešojo administravimo spe-cialistams dėstomi Kauno technologijos universiteto (KTU), Lietuvos teisės universiteto (LTU) ir Vytauto Di-džiojo universiteto (VDU) studentams. KTU etikos kursai įtraukti ir į bakalauro, ir į magistrantūros studijų progra-mas. Šiame universitete viešojo administravimo etikos kursas dėstomas nuo 1995–1996 mokslo metų, kai buvo pradėta įgyvendinti pirmoji Lietuvoje viešojo administra-vimo magistrantūros programa.

4 Pavyzdžiui, parduotuvių tinklo „Senukai“ skelbiamoje kalėdinėje ruletėje nurodyta, kad žaidime negali dalyvauti „Senukų“ įmonių asociacijos, atstovų parduotuvių ir LNK darbuotojai bei jų šeimos nariai, t.y., rūpinantis įvaizdžiu, siekiama išvengti potencialaus interesų konflikto. 5 Po vieno ar kito įvykio, tokio, kaip pavyzdžiui, Votergeito skandalas, kyla diskusijos, į kurias įsitraukia tiek eiliniai piliečiai, tiek mokslininkai ir valdžios atstovai. 6 Tokių įstatymų kategorijai priskirtini interesų konfliktus draudžiantys, rinkimų kampanijas bei lobistinę veiklą reglamen-tuojantys ir kiti įstatymai. 7 Dar 1994m. LR Seimo Valdybos nutarimu buvo sudaryta darbo grupė, turėjusi parengti pareigūnų ir tarnautojų tarnybinės etikos normų kodeksą. To kodekso idėją pasiūlė amerikiečiai, pristatę JAV federalinės valdžios etikos kodeksą. Rengiamas kodeksas po patvirtinimo turėjo būti privalomas visiems be išimties valstybės tarnautojams ir politikams, įskaitant Seimo narius, ministrus ir Prezidentą. Tačiau šis kodekso projektas Seime susilaukė visuotinio pasipriešinimo ir nebuvo patvirtintas. Etikos kodekso idėja vėl buvo prisiminta 2000m. vasarą, ruošiantis rinkimams į

Seimą, kuomet keletas politinių partijų inicijavo politikų garbės kodekso priėmimo idėją. Tačiau ir ta idėja nebuvo įgyvendinta.

Kita etinio mokymo grandis yra etikos seminarai valstybės tarnautojams. Jie gali suteikti trūkstamų teorinių žinių, padėti atsakyti į praktiškai kylančius etikos klau-simus, išmokyti mąstyti ir elgtis pagal profesinės etikos normas, supažindinti su etikos kodeksais, priimti etiškus sprendimus ir kt. Svarbu, kad tokiuose seminaruose dalyvautų visų lygių viešojo administravimo tarnautojai, visi konkrečios organizacijos nariai. Tada organizacija vienodai suprastų etikos principus [1, p.73]. Seminarų sėkmė priklauso ne tik nuo dalyvių gausumo, bet ir nuo to, kaip bus vadovaujamasi gautomis žiniomis ir pradėtais formuoti įgūdžiais. Didelę reikšmę turi asmeninis organi-zacijos vadovo pavyzdys. Nuo to pareina, ar seminarų metu gauta informacija prisidės prie kolektyvo etikos bei darbo klimato gerinimo, ar tai bus tik nenaudingai išleisti pinigai ir veltui sugaištas laikas.

8 Tikslesnės ir neutralesnės būtų apmokymo ar supažindinimo su etikos normomis sąvokos. Etinio mokymo sąvoka pasirinkta dėl jos trumpumo.

64

Viešojo administravimo tarnautojų profesionalumui to-bulinti Lietuvoje sukurta Viešojo administravimo lavinimo asociacija, kurią sudaro 10 organizacijų. Etikos seminarus siūlo tik 4 organizacijos: Lietuvos viešojo administravimo institutas, Finansų ministerijos mokymo centras, KTU sa-vivaldos mokymo centras, Socialinių darbuotojų rengimo centras.

Lietuvos viešojo administravimo instituto parengtoje valstybės tarnautojų įvadinio mokymo bendrojoje progra-moje numatytas valstybės tarnautojo etikos seminaras, valstybės valdymo tobulinimo programoje – keletas tarny-biniam etiketui skirtų seminarų (tarnybinis protokolas, bendravimo įgūdžiai, etiketas) ir viešosios politikos ir inte-resų vadybos seminaras [9]. Finansų ministerijos mokymo centras tarp siūlomų temų yra įtraukęs derybų meno ir valstybės tarnautojų etikos seminarą [4].

KTU savivaldos mokymo centras įvadinėje valstybės tarnautojų mokymo bendrojoje programoje siūlo valstybės tarnautojų etikos seminarą. Šis centras viešojo administra-vimo etikos seminarus savivaldybių tarnautojams pradėjo organizuoti dar 1997 m. [6]. ir yra tokių seminarų pradinin-kas Lietuvoje. Socialinių darbuotojų rengimo centras savo klausytojams siūlo socialinio bendravimo įgūdžių ir etikos pagrindų seminarą [14].

Etikos švietimas gali būti suvoktas plačiąja ir siaurąja prasme. Plačiąja prasme etikos švietimas yra visapusiško etinio mokymo (formalaus ir neformalaus) dalis. Kita pras-me etikos švietimas gali būti suvoktas tik kaip literatūros etikos klausimais platinimas specialistams ir visuomenei. Taip suprantamo etinio švietimo poreikiai mūsų valstybėje dar nėra deramai įsisamoninti.

Literatūros, gvildenančios viešojo administravimo eti-ką, Lietuvoje iki šiol mažai teišleista. Neskaitant keleto straipsnių ir nedidelių brošiūrų, solidesnių darbų viešojo administravimo etikos klausimais iki praeitų metų visai nebuvo. 2001 m. išleista vienos iš šio straipsnio autorių knyga Viešojo administravimo etika.

Atrodo, kad Lietuvoje didžiausią dėmesį viešojo admi-nistravimo etikai rodo žiniasklaidos atstovai, savo straips-niuose nuolat keldami politikų ir tarnautojų netinkamo elgesio aspektus ir taip atlikdami tradicines jai priskiriamas sargo (watchdog) funkcijas. Lietuvos žurnalistai ir leidėjai jau senokai turi etikos kodeksą ir jo įgyvendinimą prižiūrinčią tarnybinės etikos komisiją. Tačiau nerimą kelia pastaruoju metu vis gausesnė kritika šios profesijos atstovų adresu dėl profesionalumo stokos, politinio užsiangažavi-mo, neobjektyvumo ir kt.

Netiesioginę įtaką etikos švietimui daro tarptautinės organizacijos Transparency International padalinio įkūri-mas Lietuvoje. Pagrindinis šios organizacijos tikslas – ko-va su korupcija ir jos prevencija. Visuomenės nuomonės apie esamą korupcijos lygį šalyje skelbimas ir jos palygi-nimas su kitomis šalimis leidžia visuomenei ir valdžiai geriau suprasti ir įvertinti esamą situaciją. Kadangi šalies vyriausybė jau senokai nelabai sėkmingai bando įvairiais būdais kovoti su korupcija, galima tikėtis, kad tokios nevyriausybinės organizacijos bendradarbiavimas su šalies valdžia, antikorupcinių nuotaikų propagavimas visuomenė-je ilgainiui duos teigiamus rezultatus.

Viešojo administravimo sektoriaus veikla gali būti reg-lamentuojama dvejopai: formaliai (įstatymais, nutarimais,

įsakymais, taisyklėmis) ir neformaliai (etikos kodeksais). Pagrindinis tų reglamentavimo formų skirtumas tas, kad įstatymų laikymasis yra privalomas ir už jų pažeidimus baudžiama, o vadovavimasis etikos kodeksais yra savano-riškas. Pirmasis valdininkų veiklą reglamentuojantis įstaty-mas Lietuvoje buvo priimtas 1995m.: tai Valdininkų įstaty-mas ir Vyriausybės nutarimais patvirtinti su jo įgyvendi-nimu susiję poįstatyminiai aktai.

Iki šiol jau priimta keletas svarbių įstatymų, kurie reg-lamentuoja viešojo administravimo tarnautojų veiklą. Tarp jų yra ir bendrieji įstatymai, reglamentuojantys visų viešo-jo administravimo sistemos tarnautojų veiklą, ir specialie-ji, taikytini atskirų administravimo sričių atstovams (pvz., mokesčių inspektoriams, muitininkams ir pan.).

Tarp bendrųjų įstatymų, kurių turi laikytis visi Lietu-vos valstybės tarnautojai, paminėtini šie: Lietuvos Respub-likos (toliau – LR) gyventojų turto ir pajamų deklaravimo (1994.12.22), LR valstybės tarnybos (1998.07.08)9, LR moterų ir vyrų lygių galimybių (1998.12.01), LR viešojo administravimo (1999.06.17), LR viešųjų ir privačių inte-resų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo pakeitimo (2000.02.29) įstatymai.

Kai kuriuose bendruosiuose įstatymuose (Viešojo ad-ministravimo, Valstybės tarnybos ir kt.) gvildenami ir kai kurie su etika susiję klausimai. Priėmus interesų konfliktą draudžiantį įstatymą, buvo įkurta šio įstatymo priežiūros institucija – Vyriausioji tarnybinės etikos komisija, kuriai vėliau pavesta ir lobistinės veiklos įstatymo kontrolė. Vyrų ir moterų lygioms galimybėms užtikrinti buvo įkurta atitinkama kontrolieriaus institucija. Vakarų demokratinėse šalyse pastarieji du įstatymai priskiriami prie etikos įsta-tymų.

Profesinio etikos kodekso sukūrimas reiškia profesijos pasiektą brandą, nes toks dokumentas dažnai vertinamas kaip vidinis susireguliavimo mechanizmas, kuriuo nusista-tomi tam tikri veiklos standartai. Pavyzdžiui, JAV visi viešojo administravimo sektoriaus darbuotojai (įskaitant ir politikus) privalo laikytis Amerikos viešojo administra-vimo asociacijos (American Society for Public Administra-tion – ASPA) etikos kodekso. Lietuvoje iki šiol savus etikos kodeksus turi sukūrusi Lietuvos mokesčių ins-pekcija, muitinė, ir kai kurios savivaldybės bei kitos orga-nizacijos. Vieno bendro kodekso, kuriuo turėtų vadovautis visi Lietuvos viešojo administravimo tarnautojai, dar nėra. Seimo pirmininko A.Paulausko paskirta darbo grupė jau yra suformulavusi 8 etinius principus, kurie turėtų sudaryti valstybės tarnautojų ir politikų etikos kodekso pagrindą, tačiau Seime jie dar neaprobuoti.

Yra keletas etikos kodekso priėmimo būdų: jis gali būti „nuleistas iš viršaus“, arba jo parengimo ir priėmimo procese dalyvauja platesni visuomenės ar atitinkamos profesinės srities atstovai. Daugelio valstybių ir institucijų praktika rodo, kad „iš viršaus nuleisti“ etikos kodeksai daž-nai būna vertinami kaip priverstiniai, ir būna ignoruojami. Atsižvelgus į tą patirtį, Lietuvos viešojo administravimo (ar valstybės tarnybos) etikos kodekso kūrime turėtų dalyvauti ne tik valstybės tarnybos darbuotojai, bet ir kitų visuomenės sluoksnių atstovai. Tai būtų realus žingsnis funkcionalaus valdžios ir piliečių bendradarbiavimo ir abi-pusės pagarbos link. 9 Yra parengtas iš esmės naujos šio įstatymo redakcijos projektas.

65

Pabaiga Etikos svarbą demokratinės valstybės viešajame admi-

nistravime sąlygoja tai, kad pasitikėjimas valdžia apskritai ir atskiromis jos institucijomis priklauso nuo to, kaip eiliniai piliečiai vertina valdžios veiksmus ir priimamus sprendimus. Viešojo administravimo tarnautojai, būdami tarp politinės valdžios ir piliečių, turi jausti didelę atsako-mybę. Jiems privalu tinkamai atstovauti piliečių interesams ir kartu įgyvendinti numatytą politiką.

Šiuo metu dėmesys viešojo administravimo ir politikos etikai Lietuvoje nėra pakankamas, tačiau pastebima ir teigiamų tendencijų. Etikos svarba viešajame administra-vime ir politikoje jau pradedama suprasti. Etikos dimen-sijos suvokimas politikoje ir administravime yra pirmas mažas žingsnis etiškos politikos ir administravimo link.

Lietuvoje jau priimta keletas įstatymų, nurodančių principus, kuriais turi būti vadovaujamasi valstybės tar-nyboje, draudžiančių valstybės tarnautojų interesų konflik-tus, reiškiančių iššūkį korupcijai, apgaulei ir kitiems etikos pažeidimams. Tačiau įgyvendinant tuos įstatymus dar yra daug spragų, ir sunkiai pasiekiama, kad jais būtų vado-vaujamasi kasdienėje veikloje. Šalinti tuos trūkumus galėtų padėti valstybės tarnautojų ir politikų profesinės etikos kodekso parengimas ir jo įgyvendinimas, etikos seminarų organizavimas, diskusijos viešojo administravimo ir vie-šojo administravimo etikos klausimais, viešojo administra-vimo ir politikos etikos disciplinų įtraukimas į universite-tinių studijų programas, literatūros etikos klausimais sklaida tarp viešojo administravimo specialistų ir kitų visuomenės narių.

Investavimas į viešojo administravimo ir politikos eti-ką gali ne tik užkirsti kelią netinkamam valstybės tarnau-tojų elgesiui, bet ir sudaryti jiems sąlygas siekti geresnių darbo rezultatų, sukurti tinkamesnę organizacijų vidinę aplinką, pelnyti didesnį visuomenės pasitikėjimą, taip pat padidinti valstybės tarnautojų bei politikų pasitenkinimą savo darbu ir pagerinti valdžios ir piliečių ryšius.

Pavieniai žingsniai etiškos politikos ir administravimo link, nesuvokus ir neįvertinus bendro konteksto, gali

nepateisinti dėtų vilčių ir išlaidų. Etiškai politikai ir administravimui sukurti reikalinga aiški valstybės mastu suformuluota etikos strategija, kuria būtų siekiama sukurti etikos infrastruktūrą.

LITERATŪRA

1. Bonczek, S. Creating an Ethical Work Environment. In Berman, E., West, J., Bonczek, S. (Eds.). The ethics edge. International City/County Management Association, 1998, 72-79.

2. Denhardt, R. Viešųjų organizacijų teorijos. Vilnius: Algarvė, 2001. 3. Ethics in the public service. Current issues and practise. OECD

Public Managment Occasional Papers. 1996, Nr. 14. http://www.oecd.org/puma/ethics (2001.10.04).

4. Finansų ministerijos mokymo centras. http://www.fmmc.lt (2001.04.26).

5. Frederickson, H. The Spirit of Public Administration. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1997.

6. Kauno savivaldos mokymo centras. http://www.smc.ktu.lt (2001.04.26).

7. Kyšio rekordas – du milijonai. Lietuvos rytas. 2001, Nr. 231. 8. Lewis, C. The Ethics Challenge in Public Service. A problem

solving guide. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1991. 9. Lietuvos viešojo administravimo institutas. http://www.livadis.lt

(2001.04.26). 10. Moeller, C. 1988. Ethics training. In Kellar, (Ed.). Ethical Insight,

Ethical Action: Perspectives for the Local Government Manager. International City/County Management Association, 116-130.

11. Nagel, T. 1978. Ruthlessness in Public Life. In Hampshire, S. (Ed.). Public and private morality. Cambridge: Cambridge University Press, 75-91.

12. Palidauskaitė J. 2001. Viešojo administravimo etika. Kaunas: Technologija.

13. Public service code of ethics. http://www.legaltext.ce/indexen.htm 14. Socialinių darbuotojų rengimo centras

http://www.fmmc.lt/vala/lit/narys7.htm (2001.04.26). 15. Valašinas A. Biurokratizmas ir administracijos aparato reformos.

Kn. Vadyba Lietuvoje 1918-1940 metais. Rinktinė apie valdymą ir darbo organizavimą. Vilnius: Mintis, 1991, 290-295.

16. Van Wart, M. The First Step in the Reinvention Process: Asses-sment. In Berman, E., West, J., Bonczek, S. (Eds.). The Ethics Edge. International City/County Management Association, 1998, 80-100.

Jolanta Palidauskaitė, Rasa Didžiulienė

Ethical Aspects of Lithuanian Public Administration

Summary

Deeds and decisions made by Lithuanian politicians and public servants are deserving greater public and mass media attention whenever before. Authors directs readers attention to the aspects of significance of ethics in public administration, characterizes the situation of ethics in contemporary Lithuania. Ethical dimension in Lithuanian politics and administration is underestimated. Lithuania has several laws which define ethical principles for public servants, prohibit the conflict of interest etc. Laws without their effective implementation are worthless. Professional code of ethics for politicians and public servants, ethical education and training could help to create ethical climate and ensure public trust which are very important for democracy. Authors concludes that ethical politics and administration in Lithuania could be reached by formulating ethical strategy on the state level.

66

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

Interneto vartojimo Lietuvos centrinės valdžios institucijose ypatybės

Rimantas Petrauskas

Lietuvos teisės universitetas Ateities g. 20, LT-2057 Vilnius

Straipsnyje analizuojamos naujų informacinių technologijų taikymo viešajame administravime problemos; aptariami Lietuvos centrinės valdžios institucijų tarnautojų pasirengimo bendrauti elektroninėje erdvėje eksperimentinių tyrimų rezultatai. Internetinės kompetencijos aspektu tirta Lietuvos Respublikos Seimas, Prezidentūra ir ministerijos. Gauti tyrimo rezultatai rodo, kad Seimas ir Prezidentūra savo internetine kompetencija artimos Europos Sąjungos valstybių vidutiniam lygiui, tačiau dauguma ministerijų per menkai naudoja internetą grįžtamajam ryšiui su visuomene.

Raktažodžiai: naujos informacinės technologijos viešajame administravime, internetinė kompetencija. Keywords: new information technologies in public administration, internet intelligence.

Įvadas Naujos informacinės technologijos sudaro prielaidas

vis pigiau ir paprasčiau priimti, apdoroti, saugoti ir perduoti informaciją. Skaitmeninės informacijos paver-timas ekonomine ir socialine vertybe – tai naujos ekono-mikos, sukuriančios naujas pramonės šakas, keičiančios kitas ir turinčios nepaprastai didelį poveikį piliečių gy-venimui, pagrindas. Raktas į šią plėtrą – platus naujų informacinių kompiuterinių ir komunikacinių technologijų bei interneto naudojimas, leidžiantis gerokai padidinti darbo produktyvumą ir našumą. Todėl visų sričių įstaigos, įmonės, institucijos vis daugiau savo veiklos bei infor-macinių santykių perkelia į elektroninę komunikavimo erdvę.

Naujos informacinės komunikacinės technologijos, sparti interneto plėtra sąlygojo ir didelius valdymo bei viešojo administravimo sričių pakitimus [1]. Naujajame tūkstantmetyje viešojo sektoriaus organizacijos darbo sėkmę gali užsitikrinti tik įsisavindamos elektroninių darbo būdų potencialą ir išnaudodamos jų teikiamus pranašumus [2]. Tačiau iki šiol daugumos valdžios institucijų kompetencija dirbti naujais metodais yra nepakankama, ir tai daugiau ar mažiau stabdo žinių visuomenės plėtrą [3]. Todėl tų institucijų ir jose dirbančių tarnautojų informacinį amžių atitinkančių administracinių gebėjimų ugdymas yra labai svarbi šio laikotarpio viešojo administravimo. Už-duotis.

Atskirų institucijų ir asmenų kompetencijos bei techninių galimybių stoka šiuolaikinių informacinių technologijų taikymo srityje išryškėja vertinant jų naudojimąsi internetu informacijai priimti ir pateikti. Siekiant išsiaiškinti, kiek internetu naudojasi Lietuvos centrinės valdžios institucijos, 2001 m. sausyje Lietuvos teisės universitetas atliko pradinius kai kurių Lietuvos centrinės valdžios institucijų internetinių kompetencijų eksperimentinius tyrimus, kurių rezultatai ir aptariami šiame straipsnyje.

Internetinės kompetencijos tyrimų metodika ir tų tyrimų rezultatai

Valdžios institucijų internetinės kompetencijos tyrimai buvo vykdomi dviem kryptimis: analizuojant centrinių aukščiausiojo rango valdžios institucijų tinklapius ir tiriant, kaip operatyviai ministerijų darbuotojai naudojasi elektro-niniu paštu.

Pirmoji tyrimų dalis buvo atlikta pagal švedo Phil Noble ir vokiečio Bernhard Lehmann parengtą ES vals-tybių politikų bei valdininkų internetinių kompetencijų tyrimo metodiką [4]. Ši metodika remiasi specializuota po-litikų tinklapių bei grįžtamojo ryšio su visuomene analize. Minėtieji mokslininkai pagal šią metodiką 1999 m. liepos 29 – rugpjūčio 1 dienomis ir 2000 m. liepos 27-30 dieno-mis tyrė visų penkiolikos Europos Sąjungos valstybių aukščiausiųjų valdžios institucijų internetinę veiklą. Jų tyrimo objektas buvo keturių kategorijų valdžios institu-cijos: premjero arba prezidento tarnybos, parlamento arba vyriausybės tarnybos, ekonomikos ministerijos ir sociali-nės apsaugos arba švietimo ministerijos. Kiekvienai iš šių keturių institucijų kategorijų buvo parengtas nuo 9 iki 13 (priklausomai nuo kategorijos) klausimų klausimynas ir pagal atsakymus į pateiktus klausimus kiekvienos kategori-jos institucija buvo vertinama pagal 25 balų skalę.

Lietuvos teisės universiteto tyrimuose analizuota Lietuvos Respublikos Seimo, Prezidentūros ir Ūkio bei Socialinės apsaugos ir darbo ministerijų internetinė kom-petencija.

Seimo internetinės kompetencijos tirtos pagal 9 ro-diklius. Gautas apibendrinantis įvertinimas 6,8 balo iš 9. Pagal 25 balų skalę tai atitinka 19 balų. Palyginus su ES valstybėmis [4], LR Seimo internetinės kompetencijos ga-nėtinai aukštos, ir jas pranoksta tik keturios šios sąjungos valstybės (žr. 1 pav.).

Prezidentūros internetinės kompetencijos tirtos pagal 11 rodiklių. Gautas įvertinimas 7,5 balo iš 11, t.y. 17 balų, vertinant pagal 25 balų kalę. Prezidentūros internetinės

__________________________________________________________________________________________________ Rimantas Petrauskas – Lietuvos teisės universiteto Teisinės informacijos katedros vedėjas, profesorius, technologijos mokslų daktaras. El. paštas: rpetraus@ltu.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2001 m. gruodžio 10 d.

67

Kompetencijos irgi ganėtinai aukštos, ir tik jas pranoksta tik šešių ES valstybių atitinkamos institucijos (žr. 2 pav.). ES valstybių tos kategorijos institucijų vidutinis vertinimo balas yra 15,4 [4].

Ūkio bei Socialinės apsaugos ir darbo ministerijų internetinės kompetencijos tirtos pagal 12 rodiklių. Abiejų

ministerijų įvertinimas – 5,4 balo iš 12. Tai atitinka 11 ba-lų, vertinant pagal 25 balų skalę. Palyginti su ES valstybių atitinkamomis ministerijomis [4], abiejų šių Lietuvos ministerijų internetinės kompetencijos yra neaukštos ir mažesnės už ES vidurkį 13,87 (žr. 3 pav.).

Balai (iš 25)

21 20 20 20 19 18 18 18 18 1814

10 9 8 75

0

5

10

15

20

25

Švedij

aAirij

a

Prancū

zija

Italija

Lietuv

a

Jung

tinė K

aralys

tė

Graikij

a

Olandij

a

Vokiet

ija

Suomija

Ispan

ija

Portug

alija

Belgija

Austrij

a

Liuks

embu

rgas

Danija

1 pav. ES valstybių ir Lietuvos parlamentų internetinės kompetencijos

Balai (iš 25)

20 19 19 19 19 18 17 16 16 16 1513 12

10 108

0

5

10

15

20

25

Jung

tinė K

aralys

tė

Švedij

a

Prancū

zija

Italija

Portug

alija

Austrij

a

Lietuv

a

Graikija Airij

a

Liuks

embu

rgas

Olandij

a

Suomija

Belgija

Vokiet

ija

Ispan

ijaDan

ija

2 pav. ES valstybių ir Lietuvos valstybės vadovų tarnybų internetinės kompetencijos

68

Balai (iš 25)

20 19 1917 17

15 1513 13 12 11 11 10 10 9 8

0

5

10

15

20

25

Jung

tinė K

aralys

tė

Švedij

a

Austrij

aAirij

a

Olandij

a

Graikij

a

Suomija

Vokiet

ijaIta

lija

Ispan

ija

Lietuv

a

Prancū

zija

Belgija

Danija

Liuks

embu

rgas

Portug

alija

3 pav. ES valstybių Ekonomikos bei Socialinės apsaugos ministerijų ir Lietuvos Ūkio bei Socialinės apsaugos ir

darbo ministerijų internetinės kompetencijos

Antros tyrimų dalies objektas buvo įvairių Lietuvos Respublikos ministerijų tarnautojai. Atliekant šį tyrimą, ministerijos interneto tinklapyje randamais elektroninio pašto adresais dešimčiai atsitiktinių ministerijos darbuotojų buvo siunčiami elektroniniai laiškai su elementariu klausi-mu ir po to analizuojami atsakymai.

Elektroninio laiško turinys buvo toks: Laba diena, norėčiau pasiteirauti, kur ir kada vyksta Jūsų priėmimai asmeniniais klausimais? Su pagarba – Vardas, pavardė. Toks paprastas klausimas pasirinktas dėl to, kad adresatas neįtartų, jog tai yra tyrimas. Be to, atsakymai į tokį klau-simą teikia informacijos apie tai, kaip ministerijų tarnau-tojai bendrauja su eiliniais piliečiais, t.y. koks yra grįžta-masis ryšys tarp piliečių ir valstybinių organizacijų. Kadangi ministrų ir viceministrų elektroninę korespon-denciją dažniausiai tvarko kiti asmenys, jie į adresatų sąra-šą nebuvo įtraukti. Taip pat nebuvo tiriami informatikos ir informacijos skyrių specialistai.

Tirta dešimt iš trylikos Lietuvos Respublikos ministe-rijų, kurių tinklapiuose galima rasti tarnautojų elektroninio pašto adresus: Teisingumo, Ūkio, Socialinės apsaugos ir darbo, Aplinkos, Finansų, Žemės ūkio, Švietimo ir mokslo, Vidaus reikalų, Sveikatos apsaugos ir Kultūros ministe-rijos. Elektroniniai laiškai dešimčiai atsitiktinių ministe-rijos darbuotojų (iš viso šimtui) išsiųsti 2001 m. sausio 24d. 00.00 val.

Iš pašto serverių iškart buvo gauta informacija, kad 7 elektroninio pašto adresai neegzistuoja. Tai rodo, kad kai kurių ministerijų tinklapiuose pateikta informacija apie darbuotojų elektroninį pašto adresus nėra tiksli. Gal tai atsitiko todėl, kad ministerijoje nenustatyta tvarka, pagal kurią tinklapiai turi būti nuolat atnaujinami, o gal ir dėl informacines technologijas ir sistemas prižiūrinčių specia-listų aplaidumo. Suprantama, kad interesantams bendrauti su tokiomis ministerijomis yra sunkiau.

Tą pačią dieną gauti atsakymai iš 9 respondentų. Kitą dieną gauti atsakymai dar iš 2 respondentų. Daugiau atsa-

kymų nebuvo. Atsakymai gauti įvairus ir išsamūs (nuro-dantys tikslų priėmimo laiką ir vietą, kontaktinius telefo-nus, fakso numerius ir t.t.), ir trumpi, lakoniški, ar net klau-siantys.

Informacija apie atskirų ministerijų darbuotojų atsa-kymų skaičių pateikta 4 pav. Tyrimo rezultatai rodo, kad tik apie 11 proc. respondentų bendrauja elektroninėmis priemonėmis. 82 proc. ministerijų darbuotojų išvis neatsa-kė. Iš trijų ministerijų (Aplinkos, Sveikatos apsaugos, Tei-singumo) negauta nė vieno atsakymo. Iš keturių ministerijų (Ūkio, Švietimo ir mokslo, Vidaus reikalų ir Žemės ūkio) gauta po vieną atsakymą. Iš Socialinės apsaugos ir darbo bei Finansų ministerijų gauta po 2 atsakymus. Iš Kultūros ministerijos gauti 3 atsakymai.

Tyrimų rezultatai rodo, kad internetinis ryšys minis-terijų grįžtamajam ryšiui su visuomene dar per mažai naudojamas. Reikėtų, kad ministerijų vadovybės darbuo-tojų internetinių kompetencijų ugdymu daugiau rūpintųsi.

Išvados Atlikto preliminarinio tyrimo rezultatai rodo, kad Lie-

tuvos aukščiausiosios valdžios institucijų – Lietuvos Res-publikos Seimo, Prezidentūros ir kai kurių ministerijų – tinklapių internetinės kompetencijos yra artimos Europos Sąjungos valstybių vidutiniam lygiui. Lietuvos ministerijų darbuotojų internetinė kompetencija dar žema ir interne-tinis ryšys menkai tepanaudojamas ministerijų grįžtamajam ryšiui su visuomene. Todėl ministerijų tarnautojų interne-tinių administracinių gebėjimų lygio kėlimu ministerijų vadovybės turėtų daugiau rūpintis.

Atliktų tyrimų apimtis dar neleidžia daryti griežtų apibendrinimų. Įvertinant valdžios institucijų internetinės kompetencijos svarbą bendrajame informacinės visuo-menės kūrimo procese, tyrimus toje srityje tikslinga plėtoti.

69

3 6 1

2 8

2 5 3

1 9

1 8 1

1 9

1 9

9 1

9 1

10

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Kultūros

Socialinės apsaugos ir darbo

Finansų

Ūkio

Žemės ūkio

Vidaus reikalų

Švietimo ir mokslo

Teisingumo

Sveikatos apsaugos

Aplinkos

4 pav. Ministerijų atsakiusiųjų, neatsakiusiųjų ir neveikiančių el. pašto adresų santykis

atsakė neatsakė neveikiantys el.pašto adresai

Literatūra

1. Petrauskas R. Informacinių technologijų taikymas viešajame admi-nistravime. Vilnius: LTU, 2001.

2. Elektroninė Europa – informacinė visuomenė visiems: Pranešimo apie Europos Komisijos iniciatyvą vertimas į lietuvių kalbą. http://www.lrs.lt/inter/plsql/www_viewer.ViewDoc?p_int_tekst_id=4104&p_int_tv_id=691

3. Kubilius A. Aiškinamasis raštas rezoliucijai „Dėl žinių visuomenės ir žinių ekonomikos plėtros Lietuvoje prioritetinių darbų“. Lietuvos Respublikos Seimas, 2001.04.23. http://www.lrs.lt

4. Phil Noble, P. and Lehmann, B. Workshop – Checklist : Interactive Internet Study of EU Governments. Amsterdam-Maastricht Sum-mer University (2000.12.10). http://www.amsu.edu/jac/ default3. htm.

Rimantas Petrauskas

Internet Intelligence of the Lithuanian Central Government

Summary

The Internet intelligence of the Lithuanian government and governmental information accessibility to the wider public are analysed and compared with the situation in the EU countries. Based around a standard for EU countries questionnaire, the different Internet activities of the Seimas, the President office and Lithuanian ministries are investigated and compared with findings of West European countries. The findings show, that the Seimas and the President office closely approach EU countries average level according to Internet intelligence. The analysis shows however most of Lithuanian ministries poorly use Internet feedback from society.

70

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

Smulkaus ir vidutinio verslo plėtros strateginės kryptys

Ričardas Saulius Žukauskas

Lietuvos teisės universitetas Ateities g. 20, LT-2057 Vilnius

Straipsnyje analizuojama Lietuvos smulkaus ir vidutinio verslo plėtros perspektyva. Parodyta, kad visapusiškai subalansuota smulkaus ir vidutinio verslo plėtra turėtų būti vykdoma gerai apgalvotomis strateginėmis kryptimis, numačius dinamiškų įmonių ir naujų darbo vietų jose sukūrimą, verslo fizinės ir institucinės infrastruktūros plėtrą, regionų ekonomikos pertvarkymą, naujų gamybos būdų diegimą, skverbimąsi į naujas rinkas, veiklos efektyvumo didinimą, verslo kultūros augimą, teigiamo verslininko įvaizdžio formavimą.

Raktažodžiai: smulkaus ir vidutinio verslo strategija, ekonomikos plėtra, valstybinė reguliavimo politika. Keywords: strategy of small and medium-size business, economic development, regulative policies.

Įvadas Smulkaus ir vidutinio verslo (SVV) plėtros skatinimas

yra vienas svarbiausių ekonominės plėtros uždavinių, nes pagrindiniai šalies raidos tikslai – kurti naujas darbo vietas, stiprinti viduriniąją klasę, spartinti BVP augimą, mažinti regionų socialinius - ekonominius skirtumus – negali būti pasiekti, labiau neišplėtojus SVV įmonių tinklo. SVV plėt-ra siejasi su inovacijų komercializavimu, smulkių ir stam-bių įmonių bendradarbiavimu, verslo infrastruktūros bei savivaldos plėtojimu, ir tai veikia visos šalies ekonomikos ir mokslo raidą.

Būtiniausios SVV plėtros sąlygos – žinios, lėšos ir atitinkama aplinka, skatinanti įmones augti ir stiprėti. Kal-bant apie žinias, akcentuotina informacijos apie verslą sklaida ir mokymo bei konsultavimo paslaugų prieinamu-mas. Gerinant SVV subjektų finansines galimybes, svarbų vaidmenį turėtų vaidinti gerai organizuota ir būtiniausia finansinė valstybės parama. Aplinkos tobulinimas – tai pirmiausia – SVV teisinės ir ekonominės aplinkos gerini-mas, atsižvelgiant į Europos Sąjungos šalių patirtį. Tų trijų būtiniausių sąlygų įgyvendinimas, siekiant paminėtų tikslų, ir sudaro SVV strateginės raidos esmę [1].

Tikslinti strategines SVV plėtros kryptis ir numatyti bei įgyvendinti tam reikalingas priemones, gerai apgalvoti jų veiksmingumą ir kompleksiškumą, finansines valstybės paramos galimybes, lėšų efektyvaus naudojimo kontrolės metodus, galimybę pritraukti tarptautinių organizacijų ir užsienio valstybių techninę pagalbą, sėkmingo bendradar-biavimo su verslo savivaldos organizacijomis ir regioni-nėmis verslo rėmimo institucijomis būdus – tai valstybės valdymo ir administravimo institucijų sudėtinga užduotis, kurioje susipina šalies politikų, valstybės tarnautojų, verslininkų, regionų ir savivaldybių, užsienio valstybių atstovų ir kt. interesai. SVV plėtros strateginių krypčių realizavimo proceso tobulinimą galima būtų apibūdinti kaip naująją viešąją vadybą [2], kur valstybė minimaliomis pastangomis (finansinėmis, teisinėmis, organizacinėmis, ekonominėmis) siekia efektyviausių SVV plėtros rezultatų.

Šis sudėtingas vadybos procesas reikalauja atitinkamos to proceso dalyvių kvalifikacijos ir nemažų jų pastangų, siekiant nukreipti raidą reikiama linkme.

Šio straipsnio tikslas – išryškinti SVV plėtros strategi-jos formavimo problemas, susijusias su ribotomis valstybės paramos galimybėmis, lėšų administravimo decentraliza-vimu į regionus, palikus valstybės mastu centralizuotą to administravimo kontrolę, bei įvertinus dabartiniu laikotar-piu ryškėjančias tendencijas siekti SVV plėtros, pasitelkus įvairias galimybes – gaunant tarptautinių organizacijų ir užsienio valstybių finansinę ir techninę pagalbą, taikant naujausias technologijas ir kt.

1. Verslo informacijos, mokymo ir konsultavimo paslaugų teikimas

Iki šiol Lietuvoje veikianti informacijos tiekimo sistema SVV subjektams nėra tobula: informacijos šaltiniai netolygiai išdėstyti šalies regionuose, trūksta valstybės lėšų subsidijuoti verslininkų mokymui ir konsultavimui aktua-liausiais verslo klausimais, visuomenė mažai informuo-jama apie verslo sąlygas ir verslininkų problemas. Trūksta specialių leidinių, informacinių lapelių. Daugumoje regi-onų pradedantiems verslininkams sunku gauti informacijos apie įmonės registravimo procedūras, patentinės veiklos sąlygas, savivaldybių teikiamas lengvatas, bankų paskolų gavimo sąlygas ir kt. Tiems tikslams per SVV skatinimo fondą skiriama finansinė valstybės parama yra nepakanka-ma. Pastaraisiais metais tai informacijos, mokymo ir kon-sultavimo paslaugų spragai užpildyti pradėta sėkmingiau naudotis tarptautinių organizacijų pagalba.

ES PHARE su Lietuvos SVV plėtros agentūra 2000 metais vykdė keletą programų. Paramos pradedantiesiems verslininkams programoje visose apskrityse buvo teikia-mos 90 procentų subsidijuojamos konsultavimo, mokymo ir nemokamos informacinės paslaugos, kurias gavo 6635 verslininkai. Įsteigtos 106 naujos įmonės, 128 fiziniai asmenys įsigijo patentus, buvo sukurtos 233 naujos darbo vietos. Vykdant Verslo plėtros programą 158 įmonėms

__________________________________________________________________________________________________ Ričardas Saulius Žukauskas – Lietuvos Teisės universiteto Viešojo administravimo katedros docentas, technologijos mokslų daktaras. E-paštas: vak@ltu.lt Straipsnis įteiktas redakcijai 2001 m. liepos 12 d.

71

suteikta 75 proc. subsidijuojamų konsultacijų ir mokymų, 25 įmonėms suteikta subsidija inovacijoms įdiegti, sukur-tos 147 naujos darbo vietos. Įgyvendinant projektą Verslininkų pagalba pradedantiesiems, Panevėžio verslo konsultacinis centras, remiamas Atviros Lietuvos fondo Baltijos-Amerikos partnerystės programos, išleido Prade-dančiojo verslininko žinyną [3]. Lietuvos SVV plėtros agentūra nuolat plėtoja verslininkų informacinį aprūpi-nimą, agentūros interneto tinklapyje [4] kas mėnesį paren-giamas ir išleidžiamas informacinis biuletenis verslinin-kams apie SVV aplinkos pasikeitimus ir naujoves.

Šie keli pavyzdžiai rodo realias pastangas gerinti aprūpinimą informacija bei plėsti mokymo ir konsultavimo paslaugas. Strateginėse kryptyse tam numatyta finansinė ir organizacinė valstybės parama: teikti subsidijuojamas paslaugas, nuolat kontroliuoti, vertinti ir tobulinti jų tei-kimo visuose Lietuvos regionuose sistemą, sukurti interne-tinį verslo informacinį tinklą, parengti statistikos informa-cijos rinkimo, apdorojimo, skelbimo sistemą, kasmet tirti SVV įmonių veiklos sąlygas, analizuoti SVV būklę bei perspektyvas ir apie tai plačiai informuoti visuomenę. Taip pat bus mokomi už verslo plėtrą regionuose atsakingi valstybės tarnautojai. Numatoma, kad ir ateityje SVV plėtrai bus pasinaudojama įvairių tarptautinių organizacijų pagalba, koordinuojant tos pagalbos paskirstymą visos šalies mastu.

2. Smulkaus ir vidutinio verslo subjektų finansinių galimybių gerinimas

SVV subjektų finansinės galimybės iki šiol nėra ge-ros, nors ir nemažai stengiamasi jas pagerinti. Pagal ES PHARE kreditines linijas nuo 1993 m. buvo paskirtos 407 paskolos, kurių bendra suma – daugiau kaip 29,5 mln. Vokietijos markių. I ir II kreditinių linijų lėšos 1993 m. ir 1995 m. buvo skirstomos pagal ES SVV įmonių statuso apibrėžimą. Nemaža tų lėšų dalis (apie 4,6 mln. Vokietijos markių) tuo metu „užsigulėjo“ bankuose ir į verslo įmones nepateko. 1998 m. priimtas SVV plėtros įstatymas [5], nusakantis SVV įmonės statusą, ir SVV asocijuotų organi-zacijų spaudimas pagerino paskolų skyrimo santykį SVV įmonių naudai. Įmonėms, kuriose dirba iki 50 darbuotojų, skirta didžioji dalis (317) paskolų, iš jų 124 paskolos skirtos smulkiosioms įmonėms, kuriose dirba iki 10 darbuotojų. Panaudojus šias lėšas, numatoma sukurti beveik 3000 naujų darbo vietų. Tame kreditavimo procese ypač geranoriškai ir intensyviai su SVV įmonėmis dirbo AB Šiaulių bankas. Valstybės draudimo garantijos, reali-zuojamos per UAB draudimo įmonę Lietuvos eksporto ir importo draudimas, mažai skatino bankus teikti SVV subjektams draustus kreditus: iš viso buvo apdrausti tik 35 projektai ir tik 16 įmonių pasinaudojo dalinio paskolų palūkanų kompensavimo lengvata.

Tačiau iki šiol buvusi parama netenkina SVV versli-ninkų poreikių, Lietuvos bankai ir įvairių finansinių insti-tucijų sistema mažai ką nuveikė SVV subjektų labui. Todėl valstybės finansinė parama, numatyta strateginėse krypty-se, turėtų būti įvairiapusiškesnė ir geriau organizuota bei suderinta su Europos Sąjungos taisyklėmis. Realizuojant strategines priemones, siekiant gerinti SVV subjektų finansines galimybes, Lietuvos ūkio institutas prie Ūkio ministerijos yra parengęs finansinės paramos smulkiam ir

vidutiniam verslui teisinio reglamentavimo projektą, kuris numato naujas paramos formas: paskolų garantijų teikimą, rizikos kapitalo investavimą, mikrokreditavimo sistemos sukūrimą. Taip pat numatoma decentralizuoti SVV skatini-mo fondo lėšas, koordinuoti institucijų, dirbančių su SVV įmonėmis, veiklą, skatinti tarpusavio bendradarbiavimą ir geriausios patirties sklaidą.

Pradedantiems verslininkams ilgalaikius ir trumpalai-kius mikrokreditus jau teikia Kredito unijos. 2000 m. padarytos Kredito unijų įstatymo pataisos [6] paskatino ryškų kredito unijų narių ir jų aktyvų augimą ir tų metų pabaigoje ji jau vienijo beveik 6000 narių su beveik 14 mln. Lt aktyvais. Numatoma parengti mokestinių paskolų SVV subjektams teikimo tvarką, supaprastinti ir liberali-zuoti mokestinių paskolų sutarčių sudarymo tvarką ir kt.

Finansinė parama pradedantiems verslininkams ir kitiems SVV subjektams turi apimti didelę įvairovę finansinių paslaugų – nuo nedidelių paskolų mikrokredita-vimo forma iki stambesnių (apie 1 mln. Lt) kreditų su valstybės garantija ir rizikos kapitalo investavimu, išper-kant dalį įmonės akcijų ir dalyvaujant jos valdyme iki sėkmingo įmonės plėtros plano įgyvendinimo. Būtina padi-dinti valstybės paramos SVV įmonėms skaidrumą, page-rinti tos paramos koordinavimą ir jos efektyvumo kontrolę, čia pasinaudoti kitų šalių, ypač Europos Sąjungos valsty-bių, patirtimi. Valstybės finansinė parama SVV daugiausia turėtų būti teikiama per valstybinį vystymo banką. Tokia praktika taikoma ES šalyse. Tačiau 2000 m. įvykdytas Lietuvos vystymo banko privatizavimas (prieštaraujant SVV asocijuotoms struktūroms) panaikino tą galimybę.

3. Smulkaus ir vidutinio verslo teisinės ir ekonominės aplinkos tobulinimas

Dabartinė teisinė - ekonominė aplinka Lietuvoje dar nėra palanki smulkiam ir vidutiniam verslui plėtoti: nebaigta reformuoti teisinė sistema, išlikę biurokratiniai verslo suvaržymai, netobulos buhalterinės apskaitos ir mokesčių sistemos ir kt. Dėl to pastaraisiais metais mažėja žmonių, dirbančių SVV įmonėse, mažėja eksportuojančių SVV įmonių, daugėja SVV įmonių, sumažinusių gamybos apimtis [7].

Vienas iš biurokratinių suvaržymų yra verslo licencija-vimas. Pavyzdžiui, asocijuotos verslo organizacijos įrodė Finansų ministerijai, kad juodųjų ir spalvotųjų metalų laužo supirkimo licencijavimas akivaizdžiai žalingas, ka-dangi gaunamas žyminis mokestis nekompensuoja nuosto-lių dėl darbo vietų mažėjimo, Klaipėdos uosto, autotrans-porto ir geležinkelio apkrovimo sumažėjimo ir t.t. Ir vis dėlto, kovos su metalo vagystėmis pretekstu 2000 m. Seimas nepritarė Įmonių įstatymo pataisai, pagal kurią metalo laužo supirkimo licencijavimas turėjo būti panai-kintas. Deja, dėl to metalo (daugiausia spalvotojo) vagys-čių ne tik nesumažėjo, o 1,3 karto padidėjo. Žyminio mokesčio dydis už licenciją sudaro iki 40 proc. superkamo metalo laužo vertės. Tai yra akivaizdus pavyzdys, kai valstybinis reguliavimas trukdo SVV plėtrai.

Nemažų sunkumų SVV subjektams sudaro netobula mokesčių sistema. Smulkaus ir vidutinio verslo plėtros įstatymo [5] 4 str. 1 p. nurodyta, kad SVV subjektai gali pasinaudoti mokestinėmis paskolomis ir mokesčių lengvatomis. Veikiančiame Juridinių asmenų pelno

72

mokesčio įstatyme numatyta, kad šio mokesčio tarifas ūkio subjektams, atitinkantiems SVV apibrėžimą, turi būti 15 proc., o kitoms įmonėms – 24 proc. Lengvatos SVV įmo-nėms numatytos ir Fizinių asmenų pajamų mokesčių bei Pridėtinės vertės mokesčių įstatymuose. Tačiau naujoje Mokesčių sistemos koncepcijoje [8] praktiškai visos SVV subjektų lengvatos naikinamos: nėra numatyti ne tik lengvatiniai tarifai, bet ir minimalus apmokestinimo ribų dydis. Siekiant išvengti dėl to atsirandančių verslo suvar-žymų, glaudžiau turėtų bendradarbiauti asocijuotos SVV struktūros ir įstatymų leidėjai.

Nemažai priemonių verslo aplinkai tobulinti numatyta SVV plėtros strateginėse kryptyse. Tarp jų paminėtinos šios: apibrėžti kriterijus SVV plėtros įstatymo 4 str. 1 p. nuostatoms realizuoti, patikslinti mokesčių lengvatas, supaprastinti deklaravimo ir mokėjimo tvarką smulkiems PVM mokėtojams, patikslinti ir supaprastinti individualių įmonių atskaitomybės tvarką bei formas, įgyvendinti visus tos srities Nacionalinės ACQUIS programos reikalavimus, patobulinti SVV plėtros įstatymą, kurti Euroinfocentrus.

Gerų idėjų sisteminiu požiūriu gerinti SVV teisinę ir ekonominę aplinką buvo pateikta vadinamojoje Saulėtekio programoje, kurios pagrindinės nuostatos – verslo sąlygų gerinimas ir esamų suvaržymų šalinimas, siekiant sukurti patrauklią investicinę aplinką, užtikrinti ekonomikos plėtrą, naujų darbo vietų kūrimą. Norint mažinti biuro-kratinius suvaržymus, buvo pasiūlyta daug naujienų, tačiau realaus jų įgyvendinimo galimybė buvo abejotina, ir dabar, atrodo, jos jau užmirštos. Galimybė realizuoti šioje progra-moje buvusius siūlymus ribojama sisteminių verslo sąlygų tyrimų stoka, nes trūksta duomenų įvertinti jų įtaką verslo plėtrai ir valstybės biudžeto pajamoms.

4. Smulkių ir vidutinių įmonių inovacinio potencialo stiprinimas

Paskutiniame XX a. dešimtmetyje JAV smulkiose įmonėse buvo įgyvendinta 2,5 karto daugiau naujų idėjų negu stambiose kompanijose [9]. SVV inovacinį aktyvumą lemia visų įmonių veiklai įtaką darančios priežastys, kurias sąlygoja mokslinė - techninė pažanga, technologijų ir rinkų dinamiškumas, materialinės gerovės siekis, konkurencija, finansinių rinkų aktyvumas bei ekonominės plėtros tenden-cijos ir labiau SVV įmonėms būdingos charakteristikos – lankstumas bei adaptyvumas, inovacinis imlumas, artimas kontaktas su vartotojais, darbuotojų funkcinis universa-lumas, valdymo koncentracija. SVV įmonių inovacinė veikla yra spontaniška ir orientuota į rinkos teikiamos galimybes, stambiųjų – tikslingai planuojama ir orientuota į organizacijos galimybes.

SVV subjektai Lietuvoje nepakankamai remiasi moks-lo laimėjimais. Tai trukdo įmonių plėtrai, mažina jų konku-rencingumą. Todėl SVV sektoriuje būtina sukurti institu-cinę infrastruktūrą, kuri skatintų inovacijų plėtrą, technolo-gijų perdavimą, inovacinių verslo struktūrų (pvz., mokslo ir technologijų parkų) steigimą; parengtų ir įgyvendintų priemones, skatinančias SVV įmonių, mokslo įstaigų ir aukštųjų mokyklų bendradarbiavimą technologijų perdavi-mo ir inovacijų diegimo srityse; sukurtų finansinės para-mos mechanizmus technologijoms perduoti, inovacijoms diegti, moksliniams tyrimams ir technologinės plėtros darbams atlikti; išplėtotų garantinius mechanizmus,

skatinančius bankų aktyvumą finansuojant inovacinius projektus; parengtų specialią SVV darbuotojų kvalifika-cijos kėlimo programą inovacijų vadybos, marketingo ir intelektualinės veiklos vadybos klausimais; plėstų tarptau-tinį bendradarbiavimą technologijų perdavimo ir inovacijų srityse.

5. Didelių bei smulkių ir vidutinių įmonių bendradarbiavimo skatinimas

Pirmas žingsnis plėtojant didelių ir SVV įmonių ben-dradarbiavimą žengtas 2000 m. Tais metais, finansuojant tarptautinėms organizacijoms, įvyko SVV subjektų ir 3 stambių baldų pramonės, šaldytuvų gamybos (Snaigė) ir elektronikos (Vingis) įmonių atstovų susitikimai, kur aptar-ti stambių įmonių poreikiai ir SVV subjektų galimybės užpildyti smulkių, komplektuojamųjų detalių gamybos spragą, tiesiogiai tiekiant jas užsakovui. Nuo tada prasidėjo glaudesnis tų įmonių gamybinis bendradarbiavimas, ir da-bar jau matomos to bendradarbiavimo plėtros tendencijos.

Strateginėse SVV plėtros kryptyse tokį naudingą bendradarbiavimą numatoma skatinti visuose pridedamo-sios vertės sukūrimo etapuose – pradedant žaliavos įsigiji-mu, gamyba bei rinkotyra ir baigiant sukurto produkto pateikimu vartotojui. Sėkmingam bendradarbiavimui plė-toti reikia pagrįsti ir sukurti naujus arba pritaikyti prak-tiškai patikrintus to bendradarbiavimo modelius (pvz., PLATO), parengti skatinimo priemones, skatinti stambias verslo įmones padėti SVV įmonėms įgyti vadybos, naujų technologijų taikymo ir valdymo įgūdžių ir t.t.

6. Institucinės verslo infrastruktūros tobulinimas Institucinė SVV infrastruktūra turėtų apimti pakanka-

mai verslo institucijų, tolygiai išdėstytų Lietuvos teritori-joje ir galinčių teikti SVV subjektams reikalingas paslau-gas (konsultavimą, mokymą ir kt.), atitinkančias SVV plėtros strategines kryptis ir plėtros priemones. Gerą šios srities patirtį yra sukaupusi Latvija ir Estija, kur dabar jau veikia (atitinkamai) 12 ir 16 konsultacinių centrų, teikian-čių valstybės subsidijuojamas konsultavimo ir mokymo paslaugas norintiems pradėti verslą asmenims, taip pat naujai įsisteigusių įmonių darbuotojams.

Lietuvos apskričių SVV infrastruktūra iki šiol menkai teišvystyta (vidutiniškai 2,7 konsultacinės įmonės apskričiai ir nedaug realiai dirbančių verslininkų intere-sams atstovaujančių organizacijų). Pastaraisiais metais šio tipo institucijų (verslo centrų) steigimas spartėja. Naujai įsteigti Švenčionių, Zarasų, Jurbarko ir N.Akmenės verslo centrai.

Dar viena institucinė SVV infrastruktūros forma yra verslo inkubatoriai. Prieš keletą metų nemažai abejota dėl jų veiklos specifikos, verslo planų, atrankos kriterijų, kom-plektuojant inkubuojamas įmones, inkubavimo terminų ir kt. Tačiau įsteigtieji Kauno technologijos universiteto, Šiaulių, Telšių apskrities, Vilnijos, Alytaus, žmonių su re-gos neįgaliųjų fondo M-95, Kazlų Rūdos verslo inkubato-riai per neilgą savo veiklą pasiekė gerus veiklos rezultatus ir daugumą ankstesnių abejonių išsklaidė. Buvo sukurta daugiau kaip 500 naujų darbo vietų, į valstybės biudžetą sumokėta daugiau kaip 3 mln. Lt mokesčių, beveik 2 mln. Lt investuota į savo įmonių plėtrą.

73

Strateginėse SVV plėtros kryptyse numatyta išanali-

zuoti esamą institucinę SVV sistemą bei jos infrastruktūrą ir, siekiant padidinti verslo infrastruktūros vaidmenį, pa-rengti valstybės remiamas paslaugas SVV subjektams tei-kiančių institucijų schemą; numatyti tų institucijų veiklos kryptis, jų ryšius, veiklos koordinavimą ir finansavimą; žymiai sustiprinti vykdomosios valdžios padalinį, atsakin-gą už SVV politikos vykdymą; skatinti visų SVV institu-cinės infrastruktūros institucijų bendradarbiavimą; organi-zuoti tarnautojų, atsakingų už verslo plėtrą regionuose, mokymą; patikslinti verslą remiančių organizacijų veiklos sritis.

7. Verslo savivaldos plėtojimas Asocijuotos verslo struktūros šiuo metu iš esmės yra

nustumtos nuo SVV problemų sprendimo: joms leidžiama pasakyti savo nuomonę, tačiau verslininkams remti skirtos valstybės lėšos skirstomos per valdžios įsteigtas institu-cijas, kur lemiamą steigėjo (dalininko) balsą visų pirma turi valstybinė ar savivaldybės institucija. Kelios išimtys (LVDK Edukacinis centras ir Kauno regiono SVV Versli-ninkų namai) esmės nekeičia. Ateityje situacija turėtų pasikeisti. Būtina, kad daugumą SVV subjektams reikalin-gų paslaugų tiesiogiai teiktų asocijuotos verslo organizaci-jos. Trys SVV profilio konfederacijos, apimančios dešimtis įvairaus profilio asociacijų visuose Lietuvos regionuose, tikrai yra pajėgios teikti informaciją esamiems ir būsi-miems verslininkams apie realizavimo rinkas, konkuren-cijos sąlygas, laisvos darbo jėgos mastą ir kt. Todėl vals-tybė turėtų šiek tiek lėšų skirti verslo savivaldai ir organi-zuoti tų lėšų panaudojimo kontrolę.

Verslo savivaldos institucijos gali suvaidinti svarbų vaidmenį SVV raidoje. Todėl būtina stiprinti verslo savi-valdą ir plėsti verslininkams atstovaujančių organizacijų funkcijas, pavyzdžiui, įtraukti šias organizacijas į Trišalės tarybos (Vyriausybė, profesinės sąjungos, darbdaviai) veiklą. Taip pat reikėtų tobulinti dvišalių susitarimų tarp valstybės valdžios institucijų ir verslininkus vienijančių organizacijų sistemą.

8. Smulkaus ir vidutinio verslo plėtra regionuose Dabartiniu laikotarpiu atskirų Lietuvos regionų ekono-

minės plėtros potencialas labai skirtingas. Net du ir dau-giau kartų skiriasi vienam gyventojui tenkančio BVP dydžiai, labai žymūs darbo atlyginimo bei nedarbo ir kitų socialinės ir ekonominės raidos rodiklių skirtumai. Visa tai verčia imtis skubių priemonių, kad visuose Lietuvos regionuose būtų sudarytos sąlygos tolydesnei ilgalaikei

ekonominei plėtrai ir išvystymo netolygumams mažinti, kartu gerinant aplinkosaugos būklę ir mažinant gyventojų gyvenimo, kultūros ir išsilavinimo sąlygų skirtumus.

SVV plėtros strateginės kryptys regionuose turėtų būti įgyvendinamos vadovaujantis šiais principais: kiekvienam regionui privalu ištirti savo SVV plėtros problemas ir įver-tinti galimybes jas spręsti nacionaliniame SVV strateginių krypčių kontekste; regionuose rekomenduotina sukurti tokią institucinę verslo infrastruktūra, kuri sudarytų sąlygas minėtoms SVV plėtros regioninėms problemoms spręsti; regioninė plėtra turi būti griežtai koordinuojama, sujungus visų žinybų jėgas ir esamas struktūras.

Apibendrinimas Valstybės SVV plėtros politika deramai bus įgyven-

dinta tik tuo atveju, kai ją formuos ir įgyvendins ne tik valstybės įstaigos, bet ir patys verslininkai bei jų organi-zacijos.

Tik aiškiai apibrėžus vykdytojus ir jų funkcijas, įvar-dijus kiekvienos užduoties konkrečius darbus, jų atlikimo terminus, atsakingus asmenis ir koordinuojančias institu-cijas, suteikus reikiamą finansinę ir nefinansinę paramą, griežtai kontroliuojant strateginių krypčių vykdymą, galima bus užtikrinti reikiamą SVV plėtrą, sukurti daug naujų darbo vietų, pertvarkyti šalies ekonomiką.

Literatūra

1. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2000 m. rugsėjo 19 d. nutarimas Nr. 1119 Dėl smulkaus ir vidutinio verslo plėtros iki 2003 metų strateginių krypčių ir smulkaus ir vidutinio verslo plėtros 2000-2001 metų priemonių patvirtinimo. Valstybės žinios, 2000, Nr. 81-2448.

2. Puškorius S. Viešasis administravimas kuriant informacinę (pilie-tinę) visuomenę (vadybinis aspektas). Vilnius: Lietuvos teisės aka-demija, 2000.

3. Pradedančiojo verslininko žinynas. Panevėžys: Panevėžio Verslo Konsultacinis centras, 2000.

4. Lietuvos smulkaus ir vidutinio verslo plėtros agentūra. http://www.svv.lt [2000-2001 m.].

5. Lietuvos Respublikos Smulkaus ir vidutinio verslo plėtros įstaty-mas, Valstybės žinios, 1998, Nr. 109-2993.

6. Lietuvos Respublikos Kreditų unijų įstatymas. Valstybės žinios, 1995, Nr. 26-578.

7. Verslo plėtra Lietuvoje ir Vidurio Europoje. Vilnius: LR Ūkio ministerija, Statistikos departamentas prie LR Vyriausybės, 2000.

8. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. gegužės 23 d. posėdžio protokolas Nr. 24. Išrašas Nr. 36. Dėl Mokesčių sistemos kon-cepcijos.

9. Pačesa N. Smulkaus ir vidutinio verslo plėtros Lietuvoje strateginių principų nustatymas. Daktaro disertacija. Kaunas: Vytauto Didžiojo Universitetas, 2000.

Ričardas Saulius Žukauskas

Strategy of the Small and Medium-Size Business Development

Summary

The long-term perspective of Lithuanian small and medium-size business is analysed in the article. It is shown, that strategy of small and medium-size business development should be based on building up of a dynamic enterprises and creation of new jobs, development of the business infrastructure, restructuring of the regional economy, introduction of new production methods, opening up of new markets, increasing the efficiency, improvement of the business culture, formation of a positive image of the business person.

74

ISSN 1648-2603 ● VIEŠOJI POLITIKA IR ADMINISTRAVIMAS ● 2002. Nr. 1

Apibendrinantys požiūriai į viešąją politiką ir administravimą (naujų verstinių knygų apžvalga)

Alvydas Raipa

Kauno technologijos universitetas K.Donelaičio g. 20, LT-3000 Kaunas

Viešojo administravimo sistemos tobulinimui, integraciniams politiniams ir ekonominiams procesams keičiant viešųjų institucijų veiklą, iš naujo įvertinant valstybės viešosios politikos tikslus ir prioritetus, modernizuojant viešąjį adminis-travimą, reikalingi naujoviškai mąstantys ir veikiantys vadovai, administratoriai, vadybininkai, norintys ir sugebantys vado-vautis naujaisiais valdymo ir administravimo mokslo bei praktikos pasiekimais, įvaldę strateginį mąstymą, viešojo sekto-riaus etikos normas ir standartus.

Rengiant naująją viešojo sektoriaus darbuotojų kartą, jų mokymo ir lavinimo strategines nuostatas, svarbi vieta tenka informacinėms technologijoms, jų sklaidai, sistemingam organizacijų personalo gebėjimų ugdymui. Organizuojant perso-nalo mokymą ir lavinimą esmine problema šiandien tampa mokomosios literatūros stoka. Ribotos galimybės adaptuoti vakarietiškas monografijas bei mokymo ir metodinę literatūrą lėtina vykdomas valstybės valdymo reformas. Todėl sveikintinos šalies leidybos institucijų pastangos skirti daugiau dėmesio kompleksiškai viešąjį sektorių analizuojančių, žymiausių užsienio autorių darbų pristatymui šalies skaitytojams. Šioje apžvalgoje bandoma aptarti 2001 metais išleistas užsienio autorių knygas lietuvių kalba. Šių knygų tematika apima labai platų viešosios politikos, viešojo administravimo ir valdymo sričių mokslinės minties, patirties ir analizės lauką. Jan Erik Lane. Viešasis sekto-rius: sąvokos, modeliai, požiū-riai. Vilnius: Margi raštai, 2001, 461 p. Iš anglų kalbos ver-tė Linara Bartkuvienė, Jonas Či-činskas, Birutė Voverienė. Kny-gos leidimą finansavo Atviros Lietuvos fondas ir Atviros vi-suomenės institutas Budapešte.

Šiandieninėje viešojo administra-vimo interpretacijų gausoje žymaus viešojo sektoriaus procesų tyrinėtojo J.E.Lane studijos „Viešasis sektorius: sąvokos, modeliai, požiūriai“, verti-mas į lietuvių kalbą laikytinas, reikš-mingu įvykiu, juolab, kad Lietuvos akademiniuose sluoksniuose nėra nu-sistovėjusių viešojo sektoriaus veik-los, jos vertinimo metodologinių nuo-statų.

Pabrėždamas „naujosios viešo-sios vadybos“ galimybes lyginant konceptualias šios doktrinos nuostatas su klasikinio tradicinio viešojo admi-nistravimo bei naujojo viešojo admi-nistravimo principais, autorius struk-tūrizuoja viešąjį sektorių, analizuoja efektyvumo turinį, remdamasis įvai-riais požiūriais į biurokratiją, centra-

lizacijos ir decentralizacijos, viešojo sektoriaus veiklos debiurokratizavimo galimybes.

J.E.Lane monografijos vertę didina viešojo sektoriaus reformų pro-ceso analitiniai apibendrinimai, o tai ne itin dažnai pasitaiko mokslinės vie-šojo administravimo srities literatū-ros kontekste. Ypač svarbūs ir svarūs privatizavimo, visų rūšių viešojo sek-toriaus išteklių valdymo teoriniai api-bendrinimai.

Knygoje nemaža dėmesio skiria-ma pagrindinėms viešojo sektoriaus raidos koncepcijoms bei ryškiausioms teorijoms arba teorinių hipotezių kombinacijų galimybėms, padedan-čioms geriau suprasti viešąjį sekto-rių.Viena jų – viešojo sektoriaus są-vokos imlumo problema, t.y. kiek ir kokių norminių definicijų, jų reikš-mingumo galime priskirti vienai ar kitai viešojo administravimo paradig-mai, teorijai, kiek vienas ar kitas konceptas apima procesų, susietų su viešųjų programų ir projektų, spren-dimų rengimu ir įgyvendinimu.

Naują požiūrį į viešojo sektoriaus reformų modeliavimą autorius patei-kia, remdamasis įvairių šalių patirti-mi, sukaupta permanentiškai refor-

muojant viešąjį sektorių. J.E.Lane, postuluojamoje reformų metodologi-joje akcentuojama, kad formuojant reformų politiką ir rengiant strategiją bei įgyvendinant tas reformas būtina atsižvelgti į rinkos sąlygas ir plačiau naudotis privataus sektoriaus vadybos patyrimu (Ex ante modeliui transfor-muojantis į Ex post valdymo modelių tipą; p. 214-224).

Monografijos įvade, konstatuoda-mas viešojo administravimo teorijos (kaip esminės galimybės aiškinti val-dymo turinį) krizę, autorius, įžvelgia įvairovę modelių, pažiūrų ir koncep-tų, naudojamų tokiose skirtingose sri-tyse kaip viešoji politika, politikos įgyvendinimas, vadyba, vertinimas. Itin akcentuojamas viešasis pasirinki-mas ir neoinstitucionalizmas. Per daug nekvestionuodamas tradicinio administravimo esminių uždavinių, koncentruojančių į viešojo sektoriaus politikos įgyvendinimą, planavimą, iš-teklių valdymą ir kt., išgyvenusių es-mines reformas jau nuo 7-ojo praėju-sio amžiaus dešimtmečio, autorius pripažįsta (p.245), kad „žvelgiant į ateitį nematyti jokios naujos viešajam

________________________________________________________________________________________________________________________ Alvydas Raipa – KTU Viešojo administravimo katedros docentas, socialinių mokslų daktaras. El. paštas: alvydasraipa@takas.lt Apžvalga įteikta redakcijai 2001 m. lapkričio 27 d.

75

sektoriui tinkamos sintezės iš politikos mokslų ir viešojo administravimo pu-sės”, nors atkreipia dėmesį į vadybos metodologijos, vadybinių perspekty-vų galimybes. (Tai J.E.Lane plačiau gvildena savo 2000 m. monografijoje New Public Management (Naujoji viešoji vadyba)1.

Pažvelgęs į viešojo sektoriaus veiklos modelius, konceptus, teorijas, metodus, autorius daro išvadą, kad viešojo sektoriaus veiklos tyrimo metodologija, pasirinkti modeliai ir metodai (vadybos, viešojo pasirinki-mo, neoinstitucinis) skirti vertybinių dimensijų (efektyvumo, poveikio rekomendacijoms) formulavimui bei veiklos monitoringui, t.y. esamos viešojo sektoriaus situacijos analizei ir aiškinimui.

J.E.Lane akcentuoja viešojo sektoriaus modelių, konceptų, teorijų racionalumą ir įracionalumą. Su pa-našia situacija susiduria daugelis socialinės srities mokslininkų, po ilgų tyrimų darančių išvadą, kad ilgametės jų veiklos rezultatas tėra tik kaip smulkus akmenėlis mokslo sistemos mozaikoje, geriausiu atveju galintis praversti kaip metodologinis instrum-entarijus.

Atskirai reikėtų užsiminti apie knygos vertimo kokybę. Suprantama, tai specialistų – vertėjų uždavinys, bet vis dėlto dažnai tekste tačiau pasi-taikančiai konstrukcijai net ir ne lingvistikos žinovas gali papriekaiš-tauti. Tačiau tai nemenkina Atviros Lietuvos Fondo pastangų pateikti skaitytojams naujausią viešojo admi-nistravimo teoriją, metodus, tyrimo logiką analizuojančią ir vertinančią literatūrą.

Wayne Parsons. Viešoji poli-tika: politikos analizės teorijos ir praktikos įvadas. Vilnius: Eug-rimas, 2001, 608 p. Iš anglų kal-bos vertė Algirdas Degutis. Kny-gos leidimą finansavo Atviros Lietuvos fondas ir Atviros visuo-menės institutas Budapešte.

Konceptualiausia ir išraiškin-giausios formos bei turinio verstine viešojo sektoriaus problemas gvilde-nančia knyga galima laikyti vieno iš

viešosios politikos „grandų“ – Wyne Parsons darbą. Knygos autorius dis-ponuoja daugelio socialinių mokslų galimybėmis ir, plačiame intelektua-liniame kontekste analizuodamas spe-cifines viešosios politikos problemas, atsistoja į viena gretą šalia tokių viešojo sektoriaus specialistais, kaip H.Simon, Ch.Lindblom, A.Etzioni, D.Easton ir kt.

1 Lane, J.E. New Public Management. London: Routledge, 2000.

Į akis krinta ypatingas W.Parsons visų laiko tarpsnių filosofinės minties įvaldymas, originalūs viražai inter-pretuojant tiek klasikinės, tiek šiuo-laikinės modernios filosofijos para-digmas, gebėjimas remtis jomis kons-truojant savitą tyrimo ir analizės logi-ką, t.y. įvaldant mokslinės metodolo-gijos aukštąjį pilotažą. Ypač impo-nuoja W.Parsons studijos skiriamasis bruožas – siekimas išplėsti įprastą viešosios politikos studijų galimybę iki požiūrio į politiką kaip meną, turintį daugybę skirtingų konceptų, modelių, schemų, norint geriau su-prasti ir įvaldyti vadinamąją viešosios politikos sprendimų tinklo struktūrą.

W.Parsons veikale išryškėja auto-riui būdingas išskirtinis gebėjimas aptarti ir pateikti savo vertinimus ir požiūrį į daugelį šiandieninių vie-šosios politikos ir jos sąsajų su viešuoju administravimu metaprob-lemų, t.y. problemų visumą: politikos problemų formulavimo, politikos cik-lų, problemų struktūrizavimo, spren-dimų priėmimo ir kt. Monografijos turinio patrauklumą sąlygoja specifi-nis žaismingas gebėjime improvizuo-ti, analizuojant net ir sudėtingiausius viešojo sektoriaus raidos, transfor-macijų ir kitus klausimus.

Šešių šimtų puslapių leidinyje specialistai gali pasigesti platesnio autoriaus dėmesio ir apibendrinimų viešosios politikos, viešųjų programų ir projektų vertinimo, politikos pro-gnostikos srityje, tačiau, matyt, autorius nekėlė sau tokių tikslų. W.Parsons sugebėjimas, remiantis įvairiais socialiniais mokslais, turin-čiais politinių implikacijų, pateikti reikiamų žinių apie esamas viešosios politikos problemas ir pasiūlyti efek-tyviausius sprendimus, rodo autoriaus pasirengimą, pasitelkus potencialiai naudingas metodikas, vertinti papli-tusias teorines metodologines nuosta-tas, schemas ir modelius, įžvelgti stip-riąsias jų savybes ir praktines jų veiksmingumo ribas. Atskirai verta

pažymėti mokslinės argumentacijos ir naudojamų argumentų lygmenį ir vaidmenį viešosios politikos ir jos analizės, sprendimų rengimo ir alter-natyvų atrankos procesuose.

Reziumuojant galima apgailes-tauti, kad W.Parsons knyga, anglų kalba išleista 1995 m. Lietuvos skai-tytojui nebuvo pateikta anksčiau.

Robert B.Denhardt. Viešųjų or-ganizacijos teorijos. Vilnius: Al-garvė, 2001, 304 p. Iš anglų kal-bos vertė Jūratė Musteikytė. Kny-gos leidimą finansavo Atviros Lietuvos fondas ir Atviros visuo-menės institutas Budapešte.

Paskutiniųjų metų pokyčius viešajame administravime tarsi susumuoja žinomo JAV viešojo administravimo teoretiko (ir praktiko) R.Denhardt knyga “Viešųjų organizacijų teorijos”.

Viešasis administravimas tradiciškai suprantamas kaip plati įvairiapusė valdžios ir valdymo institucijų veikla, jungianti politiką, viešąsias programas ir projektus šiandien sparčiai evoliucionuoja, vyraujančios tradicinės viešojo administravimo paradigmos perima jau praėjusias išbandymus privačiame sektoriuje metodikas, ypač vadybines inovacijas, skatinančias efektyvesnę viešojo sektoriaus institucijų veiklą, jo decentralizavimo ir demokratizavimo tendencijas, orientacija į veiklos procesų debiurokratizavimą.

R.Denhardt ypatingą dėmesį skiria naujų, demokratiškesnių pozityvių organizavimo veiklos metodų, organizavimo humanistinio konteksto analizei, asmenybės ir organizacinių struktūrų santykiams planavimo, sprendimų priėmimo, koordinavimo, išteklių valdymo procesuose, akcentuodamas viešųjų institucijų darbuotojų teisinę, etinę atsakomybę prieš visuomenę.

Greta tradicinių viešojo administravimo metodologinių klausimų, tokių kaip viešųjų organizacijų įvairovės, jų gnoseologijos ir aksiomatikos, politikos ir administravimo santykių (dischotomijos) interpretacijų galimybių, viešųjų institucijų veiklos efektyvumo, jo vertinimo dimensijų,

76

viešojo sektoriaus veiklos modeliavimo ir kt., R.Denhardt “atranda” naujas viešojo sektoriaus tyrimo galimybes, veiklos rakursus – organizacinio humanizmo ir demokratizavimo konteksto vietą, viešųjų institucijų santykius su aktyvumo ir socialumo paradigmomis. Metodologiniu požiūriu itin reikšmingas naujų postmodernių teorijų, vietos ir vaidmens, tradicinių vertybių ir modernių paieškų santykio traktavimas, tikrojo pažinimo pakaitalų raiškos formų, atsiradimo genezės ir kt. mokslinių problemų interpretavimas.

Knygoje pristatoma ir siekiama įvertinti dvidešimtojo amžiaus viešojo administravimo korifėjų - M.Weber, Ch.Argyris, R.Golembiewski, A.Wildavski ir kt. požiūriai į viešosios politikos formavimą ir įgyvendinimą, biurokratijos vaidmenį formuojant visuomenės vertybes, sistemų teorijas ir kt. viešojo sektoriaus teorines ir praktines problemas.

Daugelis R.Denhardt teiginių pateikti kaip nepriekaištingai suformuluoti, vyrauja išsamūs politikos ir viešojo administravimo bei viešosios politikos mokslų apibrėžimai, jie pagrindžiami tikslia epistemologija, terminai vartojami ne itin laisvai ir neapibrėžtai, o pakankamai motyvuotai ir argumentuotai, todėl kiekvienas monografijos skyrius yra logiškai išbaigtas ir praktiškai būtinas.

Recenzijos autorius turėjo galimybę klausyti R.Denhardt viešojo administravimo metodologijos paskaitų kursą Centro Floridos (Orlando) universitete, todėl pristatyti profesoriaus darbus lietuvių kalba itin malonu, tikint, kad jo mokslinių tyrimų rezultatai gali būti pritaikyti administravimo studijose, padėti viešojo sektoriaus institucijų vadovams, valstybės tarnautojams ieškant efektyvesnių veiklos formų, suformuluoti mokslinį požiūrį vertinant tradicinius ir modernius viešojo administravimo modelius. Manyčiau, kad Lietuvos leidybos įstaigų dėmesys R.Denhardt darbams jau artimiausiu metu galėtų būti realizuojamas verčiant profesoriaus darbus ir visų pirma, skiriant išskirtinį dėmesį bene

populiariausiam, kone kasmet pakartotinai leidžiamam jo darbui – “Public Administration. An Action Orientation” (Viešasis administravimas veiklos požiūriu).

Garry Dessler. 2001. Personalo valdymo pagrindai. Kaunas: Poligrafija ir informatika, 344 p. Iš anglų kalbos vertė Donatas Masilionis.

Tiek verslo, tiek viešųjų institucijų sferos vadovams, akademinei auditorijai skirta žinomo JAV žmonių išteklių vadybos specialisto G.Dessler, daugelio monografijų autoriaus knyga “Personalo valdymo pagrindai”.

Pažymint neblogą vertinimo iš anglų kalbos kokybę, ne visiškai suprantamas vertėjų noras pernelyg laisvai interpretuoti verčiant anglišką knygos pavadinimą – “Essentials of Human Resource Management”. Galima sutikti su nuomone, kad žmonių išteklių vadybos ir personalo vadybos sampratos yra nelengvai išgryninamos, tačiau valdymo ir vadybos, kaip adekvačių sąvokų interpretavimas nėra visiškai priimtinas. Valdymas bet kokiu atveju suprantamas ir kaip valia, tikslai (politika, strategija) ir kaip valios, tikslų įgyvendinimas (politiniais, teisiniais, vadybiniais metodais).

Nedetalizuojant esminių žmonių išteklių vadybos postulatų, galima išskirti itin racionalią knygos struktūrą, kurioje personalo analizei globalizacijos kontekste, personalo mokymo strategijų, programų, metodų analizei, personalo praktiniams valdymo įgūdžiams, jų profesionalumui formuoti skiriamas esminis dėmesys.

G.Dessler knygoje gausu terminijos aiškinimų, klausimų, papildomų užduočių, atvejų analizės (ypač argumentuojant teisinių aktų, valdžios institucijų sprendimų tikslingumą, politinio kurso aktualumą arba priešingai).Galima diskutuoti ar visi pateikti atvejai atitinka mūsų akademinės bendruomenės, kuriai daugiausia skirta monografija, pasirengimą suprasti kartais subtilias JAV visuomenės specifines (ekonomines, etines, socialines) problemas bei tų problemų vertinimo metodologiją, vertybines dimensijas ir kriterijus.

Šiandien žmonių išteklių (kaip svarbiausių visuomenės išteklių grupės) valdymo aktualumas tampa pagrindu naujiems viešojo ir privataus verslo institucijų, juridinių ir fizinių asmenų santykiams. Modernioje visuomenėje valstybė ir darbdaviai susiduria su naujomis problemomis personalo valdymo srityje. Per paskutinius dešimtmečius civilizuotose šalyse įvyko radikalūs pasikeitimai žmonių išteklių vadybos srityse, susiję su darbuotojų privilegijomis ir specifinėmis teisėmis. Iš esmės įsitvirtino lygių galimybių politika, susivienijimų ir sąjungų kūrimo galimybės, lygios vyrų ir moterų apmokėjimo galimybės, individo gyvenimo slaptumo užtikrinimas.

Ženkliai pasikeitė pats požiūris į darbą, darbuotojų ir vadovų santykius, aukščiausio lygio vadybininkus. Šiandien organizacijų personalas tikisi didesnės veiklos laisvės, kūrybingumo įtvirtinimo palaikymo, siekia išvengti nepateisinamos rizikos ir užsitikrinti saugų darbą bei šansus karjerai. Darbuotojai yra daugiau imlūs, lavinasi ir nori lavintis, nori įtikinėti, būti įtikinėjami (ir įtikinami), mažiau linkę vadovautis principu, kad “bosas visada teisus” ir kt. Žymiai daugiau žmonių geriau suvokia savo potencialias galimybes ir laukia jų adekvataus įvertinimo.

Minėtos žmonių išteklių vadybos tendencijos, vertinimai bei gausybė naudojamų metodikos priemonių (lentelių, klausimynų, paveikslų, įvairiausių dokumentų pavyzdžių, diagramų, reitingų skalių ir kt.), kurie sudaro ypatingą G.Dessler monografijos vertę. Personalo vadybos literatūroje greta tokių personalo vadybos teoretikų, kaip D.Klingner, J.Nalbandian, R.Lee, D.Riley, L.Nigro, D.Bochlander ir kitų, G.Dessler darbai (kaip vieną iš skaitomiausių knygų galima paminėti septynis kartus išleistą “Human Resource Management”) pasižymi išskirtine tyrimo logika, minčių dėstymo aiškumu ir nuoseklumu bei įspūdingu pateikiamos iliustratyvinės medžiagos kiekiu, todėl knyga turėtų atitikti ir tenkinti visų, bent kiek besidominčių personalo vadybos problemomis, teoriniais klausimais, bei siekiančių susipažinti su

77

aukščiausio lygio žmonių išteklių vadybos praktikos analize.

Tolesnis viešojo administravimo konceptualizavimas bei tos srities studijų plėtra neįmanomi neperimant modernių šalių patirties. Perimant tą patyrimą verstinė literatūra vaidina svarbų vaidmenį net ir globalių informacinių technologijų amžiuje. Paskutinių metų praktika leidžia teigti, kad ledai pajudėjo pristatant modernių šalių viešojo sektoriaus

tyrinėtojų darbus. Savo eilės laukia nauji J.E. Lane, J.M. Bryson, B. Guy Peters, W.Dunn, T.Dye ir kitų autorių kūriniai. Sparčiai plečiasi įvairių lygių viešojo administravimo studijų programų apimtys. Šalies universitetų viešojo administravimo katedroms, ekspertams, viešųjų institucijų specialistams tai yra itin reikšmingi procesai, skatinantys lietuviško viešojo administravimo modelio paieškas, koncentruojant pastangas

viešojo administravimo paradigmų analizei ir jų taikymui rengiant ir įgyvendinant viešosios politikos projektus bei programas, rengiant ir lavinant naujos kartos valstybės tarnautojus. Atrenkant ir rekomenduojant vertimui reikalingus darbus tikslinga plačiau panaudoti šalies mokslininkų ir ekspertų pastangas ir galimybes.

78

Atmintinė žurnalo publikacijų autoriams

Žurnale spausdinami viešosios politikos ir viešojo administravimo teorinius ir praktinius klausimus nagrinėjantys straipsniai. Pirmumas teikiamas tiems straipsniams, kuriuose akcentuojamos šiuolaikinės Lietuvos viešosios politikos formavimo ir viešojo administravimo aktualijos, tarp jų – viešojo administravimo sistemos reformos eiga, Lietuvos viešojo administravimo sistemos priderinimas prie Europos Sąjungos reikalavimų ir kt. Straipsniai recenzuojami. Be to, žurnale spausdinamos konferencijose diskutuotų problemų apžvalgos, viešosios politikos ir viešojo administravimo srities naujų knygų recenzijos ir informacija apie naujoves bei įvykius viešojo administravimo sistemos, taip pat mokslo ir mokymo institucijose ir įstaigose. Lietuvos autorių straipsniai spausdinami lietuviškai, o užsienio autorių – angliškai, prancūziškai, rusiškai, vokiškai arba lietuviškai.

Žurnalui pateikiamų straipsnių apimtis neturėtų viršyti 8 000 žodžių (maždaug 60 000 spaudos ženklų), o konferen-cijų apžvalgų, knygų recenzijų ir informacinio pobūdžio medžiagos – 2 000 žodžių. Straipsnio pradžioje rašoma ne trum-pesnė kaip 600 spaudos ženklų anotacija, parašyta ta pačia kalba, kaip ir straipsnio tekstas, o pabaigoje – ne trumpesnė kaip 600 spaudos ženklų – reziumė anglų kalba lietuviškiems straipsniams ir lietuvių kalba –užsienio kalba parašytiems straipsniams.

Straipsnio medžiaga pateikiama šia tvarka: straipsnio pavadinimas; autoriaus(-ių) vardas(-ai) ir pavardė(-ės); darbovietė(-ės) ir jos adresas(-ai); anotacija; raktažodžiai lietuvių ir anglų kalbomis; straipsnio tekstas; literatūros sąrašas; reziumė. Įteikiant straipsnį, atskirai pateikiami duomenys apie autorių(-ius) (ne daugiau kaip 150 žodžių): vardas(-ai) ir pavardė(-ės); mokslinis(-iai) laipsnis(-iai) ir vardas(-ai), nurodant mokslo sritį ir kryptį; darbovietė(-ės) ir pareigos bei informacija apie ankstesnę profesinę patirtį; adresas.

Pageidautina, kad straipsnio turinys būtų suskirstytas į paragrafus. Įvadiniame paragrafe būtina pagrįsti temos aktualumą ir apibrėžti mokslinę ar praktinę problemą, tyrimo objektą ir tikslą bei tyrimo metodiką; nurodyti santykį su kitų tyrinėtojų darbais. Glaustai ta informacija turi būti pateikta ir anotacijoje bei reziumė. Straipsnio teksto pabaigoje padaromos svarbiausios išvados, nurodomos rekomendacijos.

Remiantis kitų autorių darbais arba dokumentais, tekste pateikiamos nuorodos, laužtiniuose skliaustuose pažymint šaltinio numerį(-ius) literatūros sąraše ir puslapį(-ius). Literatūros sąraše šaltiniai spausdinami originalo kalba toliau patei-kiamų pavyzdžių forma. Straipsniai periodiniuose leidiniuose:

1. Norkus Z. Du galios veidrodžiai. Politologija, 1998, T.1, Nr.11, 103-116. 2. Brewer, G.A., Selden, S.C., and Facer, R.L. Individual Conceptions of Public Service Motivation. Public

Administration Review, Vol. 50, No 3, May/June 2000, 240-253. Straipsniai straipsnių rinkiniuose arba knygų skyriai kelių autorių knygose:

3. Raipa A. Viešoji politika ir analizė: viešojo administravimo politinis kontekstas. Kn. A.Raipa (Red.). Viešasis administravimas. Kaunas: Technologija, 1999, 17-41.

4. Gulick, L. Notes on the Theory of Organization. In L.Gulick and L.Urwick (Eds.) Papers on the Science of Administration. New York: Institute of Public Administration, 1937, 1-46.

Knygos: 5. Vadapalas V. Tarptautinė teisė. Vilnius: Eugrimas, 1998. 6. Denhardt, R.B. and Grubbs, J.W. Public Administration: An Action Orientation. (3rd ed.). Harcourt Brace

College Publishers, 1999. 7. Heeks, R. (Ed.). Reinventing Government in the Information Age. London and New York: Routledge, 1999. 8. Merriam-Webster’s collegiate dictionary (10th ed.). Springfield, MA: Merriam-Webster, 1993.

Organizacijų ir oficialių įstaigų leidiniai: 9. Švietimas. Vilnius: Statistikos departamentas prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės, 2000. 10. Municipal Year Book. Washington, DC: International City Management Association, 1992.

Įstatymai ir Vyriausybės nutarimai: 11. Lietuvos Respublikos audito įstatymas. Valstybės žinios, 1999, Nr. 59-1916. 12. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2000 m. vasario 7 d. nutarimas Nr. 127 Dėl valstybės įmonių ir įstaigų

audito. Valstybės žinios, 2000, Nr. 13-323. Interneto šaltiniai:

13. Tarptautinis bendradarbiavimas. http://www.vrm.lt/index1.htm?dokumentai.htm [2001 m. balandžio 20 d.]. 14. eEurope: An Information Society For All. http://europe.eu.int/comm/information_society/ eeurope/ index

en.htm [2001 m. vasario 1 d.].

Publikacijų medžiaga redakcijai pateikiama kompiuteriame diskelyje dviem spausdinto teksto egzemplioriais. Teks-to redaktorius Microsoft Word; šriftas Times New Roman arba Times New Roman Baltic. Tekstą spausdinti A4 formato lape 1,5 eilutės intervalu su šiomis paraštėmis: viršuje – 2,0 cm, apačioje – 2,5 cm, dešinėje ir kairėje – 1,8 cm. Pastraipas pradėti su 0,6 cm įtrauka. Tekstą spausdinti 12 pt dydžio šriftu, reziumė ir literatūros sąrašą – 10 pt dydžio šriftu.

79

80

Notes for Contributors

This journal publishes the articles analyzing public policy and administration theoretical and practical problems. The priority is given to the articles that emphasize the topicality of modern public policy and public administration in Lithuania, including the reform of public administration system, the adjustment of Lithuanian public administration system to the requirements of European Union and etc. The reviews of the problems discussed in the conferences, the critique of new published public administration books and information about the events in scientific and academic field of Lithuanian public administration institutions are also published in the journal.

The articles of authors from Lithuania are published in Lithuanian and the articles of authors from foreign countries are published in English, French, Russian, German or Lithuanian.

The articles should not exceed 8 000 words (approx. 60 000 symbols) and the reviews of conferences and new published books and occasional notes should not exceed 2000 words. The article should begin with an abstract of no less than 600 symbols written in the same language as an article and should end with the summary of no less than 600 symbols. The summary of articles written in Lithuanian should be written in English and summary of articles written in foreign language should be in Lithuanian.

An article should include the following order: the title, author’s name and surname, workplace and its’ address, abstract, keywords in Lithuanian and English, text, bibliography, summary. On separate sheet should be included author’s personal data: name and surname, scientific degree, research field and direction, work and position, and information about previous work experience, address.

It is desirable that the article should be divided into paragraphs. The essential thing of the first paragraph is to substantiate subject relevance and to define problem, subject, the aim and the methods of the research, describe the relation with the works of other investigators. The same information should be condensed in the abstract and summary as well. Main conclusions and recommendations should be stated at the end of the article.

Bibliographic references should be given in angle brackets and should refer the number in the bibliography list and the number of the page. In the bibliography list the references are given in original language and should respond the following requirements: Articles in the periodical:

1. Norkus Z. Du galios veidrodžiai. Politologija, 1998, T.1, Nr.11, 103-116. 2. Brewer, G.A., Selden, S.C., and Facer, R.L. Individual Conceptions of Public Service Motivation. Public

Administration Review, Vol. 50, No 3, May/June 2000, 240-253. Articles in notes or chapters in books of multiple authors:

3. Raipa A. Viešoji politika ir analizė: viešojo administravimo politinis kontekstas. Kn. A.Raipa (Red.). Viešasis administravimas. Kaunas: Technologija, 1999, 17-41.

4. Gulick, L. Notes on the Theory of Organization. In L.Gulick and L.Urwick (Eds.) Papers on the Science of Administration. New York: Institute of Public Administration, 1937, 1-46.

Books: 5. Vadapalas V. Tarptautinė teisė. Vilnius: Eugrimas, 1998. 6. Denhardt, R.B. and Grubbs, J.W. Public Administration: An Action Orientation. (3rd ed.). Harcourt Brace

College Publishers, 1999. 7. Heeks, R. (Ed.). Reinventing Government in the Information Age. London and New York: Routledge, 1999. 8. Merriam-Webster’s collegiate dictionary (10th ed.). Springfield, MA: Merriam-Webster, 1993.

Institutional books: 9. Švietimas. Vilnius: Statistikos departamentas prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės, 2000. 10. Municipal Year Book. Washington, DC: International City Management Association, 1992.

Legislation and government resolutions: 11. Lietuvos Respublikos audito įstatymas. Valstybės žinios, 1999, Nr. 59-1916. 12. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2000 m. vasario 7 d. nutarimas Nr. 127 Dėl valstybės įmonių ir įstaigų

audito. Valstybės žinios, 2000, Nr. 13-323. Internet:

13. Tarptautinis bendradarbiavimas. http://www.vrm.lt/index1.htm?dokumentai.htm [2001 m. balandžio 20 d.]. 14. eEurope: An Information Society For All. http://europe.eu.int/comm/information_society/ eeurope/ index

en.htm [2001 m. vasario 1 d.].

The article should be submitted in two printed copies and one electronic copy in a floppy disk Text editor Microsoft Word; font Times New Roman or Times new Roman Baltic. All submissions must be 1.5 spaced on one side paper of A4 format and with margins as follows: top 2 cm, left and right – 1.8 cm. Each paragraph should begin with indention of 0.6 cm. For article text font size is 12 pt, for summary and bibliography list font size is 10 pt.