Raport Nr: 27885-ALB

SHQIPERIA: DECENTRALIZIMI NE TRANZICION (ne dy vellime)

Vellimi II: Raport analitik

Gusht 2004

Njesia e Uljes se Varferise dhe Manaxhimit Ekonomik Rajoni i Evropes dhe Azise Qendrore

Dokument i Bankes Boterore

Monedha vendase dhe njesite ekuivalente (Kursi i kembimit me date 9 shkurt 2004)

Monedha: Lek Lek -US$1.00 = Lek 106.1

Vit fiskal

1 janar deri me 31 dhjetor

Peshat dhe Masat Sistemi metrik

AKRONIME DHE SHKURTIME ADF Fondi Shqiptar i Zhvillimit ALT Tatimi mbi Token Bujqesore CAS Strategjia e Asistences per Shqiperine CoM Keshilli i Ministrave DSU Njesia e Shpenzimeve te Drejtperdrejta EAR Agjencia Evropiane per Rindertim EU Bashkimi Evropian EU Bashkimi Evropian FY Vit fiskal GDP Prodhimi i brendshem bruto GED Grupi i eksperteve te decentralizimit HII Instituti i Sigurimeve Shendetesore IMF Fondi Monetar Nderkombetar ISU Njesia e Shpenzimeve te Terthorta LSBT Tatimi mbi Biznesin e Vogel Vendas MoF Ministria e Financave MoLGD Ministria e Pushtetit Vendor dhe Decentralizimit NCD Komiteti Kombetar i Decentralizimit NFDI Forumi Kombetar per Zbatimin e Decentralizimit NSSED Strategjia Kombetare e Zhvillimit Ekonomiko-Social PRSC Kredia per Strategjine e Uljes se Varferise PEM Administrimi i Shpenzimeve Publike PIT Tatimi mbi te Ardhurat Personale PTT Tatimi mbi Shitblerjet e Prones QFA Veprimtarite Gati-fiskale SPT Tatimi i Thjeshtuar mbi Fitimin TRHA Autoriteti Shendetesor Rajonal i Tiranes UNDP Programi i Zhvillimit te Kombeve te Bashkuara TVSH Tatimi mbi Vleren e Shtuar (TVSH)

Zevendes President: Shigeo Katsu Drejtore per Shqiperine: Orsalia Kalantzapolous Drejtor i Sektorit: Cheryl Gray Manxher i Sektorit: Helga Muller/Deborah Wetzel Drejtues i Ekipit te Njesise se Vecante: João C. Oliveira

2

Dy fjale Falenderimi

Ky raport ka per qellim te kontribuoje ne debatin per strategjine e decentralizimit ne

Shqiperi, si dhe te nxise diskutime me te gjera ne lidhje me sfidat e tij gjate procesit. Çeshtjet, rekomandimet dhe nje harte e mundshme e rruges, te cilat diskutohen ne kete raport, paraqiten si zgjedhje aktualisht te hapura per vendin, si dhe nje kontribut teknik per debatin ne vazhdim. Ky raport perfshin kontributin e Autoriteteve dhe te bashkesise se dhuruesve, por ai nuk perfaqeson domosdoshmerisht qendrimin e tyre zyrtar apo ate te Bankes Boterore. Perveç inkurajimit te fuqishem nga autoritetet shqiptare, ne kete raport dhane kontributin e tyre teper te rendesishem dhe bashkepunuan z. Zyher Beci, z. Fran Ibrahimi, znj. Natasha Paco, znj. Mimoza Dhembi, znj. Luiza Jano, znj. Ani Dasho, dhe znj. Milva Ikonomi. Ne kete raport bene komentet e tyre edhe ekipi i punes qe punon me Shqiperine, duke perfshire ne veçanti Kathryn Funk, Mansour Farsad, Celestin Monga, Philip Goldman, Gary Reid, William Dillinger, Brian Levy, Olav Christensen, Juela Haxhiymeri, Carine Clert, Sue Berryman, Akiko Maeda, dhe Verdon Staines. Gjithashtu ne kete raport dhane kontributin e tyre z. Artan Hoxha, znj/ Juliana Pigey dhe znj. Albana Dhimitri.

Kete detyre e udhehoqi João C. Oliveira (Drejtues i Ekipit, ECSPE), nen drejtimin e

pergjithshem te Christian Poortman dhe Orsalia Kalantzopoulos (Drejtore per vendin), Pradeep Mitra dhe Cheryl Gray (Drejtues sektori), si dhe Helga Muller dhe Bernard Funck (Drejtues sektori). Stefano Piperno (I.R.E.S. – Istituto Ricerche Economico-Sociali, Piemonte [Instituti i Kerkimeve Ekonomiko-Shoqerore], Itali) ka ndihmuar konkretisht me material analitik njohes. Maureen Lewis (HDNVP) dhe Luiz de Mello (IMF dhe OECD) kane qene bashke-recensues. Raportin e redaktoi Emily Evershed dhe e perpunoi Alison Panton dhe Anita Correa.

3

Pasqyra e Lendes

Raport Nr: 27885-ALB........................................................................................................... 1 1. REFORMA E STRUKTURES SE ADMINISTRATES PUBLIKE ...................................... 7

A. STRUKTURA ADMINISTRATIVE NE VITET 90-te ....................................................... 8 B. Reforma e vitit 2000............................................................................................................. 8 C. SFIDAT DHE ALTERNATIVAT PER ZBATIMIN E REFORMAVE............................ 11

Paradigma/modele ne ndryshim............................................................................................ 12 Forcimi i Institucioneve ........................................................................................................ 14 Kapercimi i Segmentimit dhe Ngritja e Kapaciteteve .......................................................... 15 Percaktimi i rolit te qarqeve.................................................................................................. 18 Angazhimi ne nje program te ri te besueshem zbatimi dhe programi pune.......................... 24 Forcimi i Koordinimit ........................................................................................................... 24

2. CAKTIMI I PERGJEGJESIVE ............................................................................................ 27 A. Dekoncentrimi perkundrejt Decentralizimit ne Shqiperi .................................................. 27

Sherbime shteterore publike te dekoncentruara.................................................................... 27 Reforma e Decentralizimit e vitit 2000: Dhenia pergjegjesi pushteteteve vendore.............. 28

B. modelet e shpenzimeve te pushtetit lokal ......................................................................... 37 Kutia 2.1: Buxhetimi i pushtetit lokal ne Shqiperi .............................................................. 39 Struktura funksionale e shpenzimeve lokale......................................................................... 41 Perberja ekonomike e shpenzimeve buxhetore lokale .......................................................... 42 Pabarazite ne lidhje me shpenzimet vendore sipas rretheve................................................. 43 Shpenzimet buxhetore lokale sipas bashkive dhe komunave ............................................... 49

C. problemet dhe sfidat kryesore........................................................................................... 50 D. MUNDESITE DHE REKOMANDIMET ........................................................................ 53

Mbi veshjen/percaktimin e pergjegjesive ............................................................................. 53 Mbi efikasitetin e Ofrimit te Sherbimeve Publike Lokale .................................................... 58 Mbi ngritjen e kapaciteteve lokale........................................................................................ 59 Mbi pabarazite per fryme ne lidhje me shpenzimet buxhetore ne njesite e veteqeverisjes lokale..................................................................................................................................... 60 Mbi koordinimin qendror...................................................................................................... 60

3. CAKTIMI DHE AUTONOMIA E TE ARDHURAVE ....................................................... 62 A. caktimi/kalimi i te ardhurave ............................................................................................. 64

Reforma fiskale e vitit 2002.................................................................................................. 66 B. Strukturat e te ardhurave fiskale vendore........................................................................... 73

Pabarazite ne te ardhruat fiskale vendore per fryme............................................................. 77 Te ardhurat fiskale vendore neper bashki dhe komuna ........................................................ 77

C. Çeshtje kryesore .................................................................................................................. 78 D. Mundesi dhe rekomandime.................................................................................................. 81

4. pershtatja e burimeve me pergjegjesite................................................................................. 91 A. Çekuilibret fiskale dhe transfertat ....................................................................................... 92

Logjika ekonomike e transfertave nderqeveritare................................................................. 93 Evolucioni i Sistemit te transfertave nderqeveritare ne Shqiperi.......................................... 96

B. Sistemi i granteve te kushtezuara ........................................................................................ 98 C. Sistemi i granteve te pergjithshme .................................................................................... 101

Formula e shperndarjes per transfertat e pakushtezuara ..................................................... 101

4

Shperndarja e perberesit te bashkive/komunave................................................................. 103 Destinimi i perberesit rajonal.............................................................................................. 104 Destinimi i fondeve te kompensimit (A)............................................................................. 105

D. Çeshtje kryesore dhe disa mundesi ................................................................................... 106 Madhesia e fondit te transfertave te pakushtezuara ............................................................ 106 Shperndarja e transfertave te pakushtezuara....................................................................... 108 Destinimi i granteve te kushtezuara.................................................................................... 109

5. SI Te SHKOJMe PeRPARA............................................................................................... 112 A. Diçka mbi rrethanat.......................................................................................................... 112 B. Kuadri i llogaridhenies ...................................................................................................... 113 C. Konseguenca a politikave................................................................................................... 113 D. Programimi kohor i politikave ........................................................................................... 113 E. Sugjerime per reformen..................................................................................................... 116

SHTOJCA STATISTIKORE...................................................................................................... 118 Tabela A1.1: Te dhena demografike te disa vendeve ............................................................. 119

5

6

1. REFORMA E STRUKTURES SE ADMINISTRATES PUBLIKE

1.1 Megjithese nje vend i pavarur qysh nga viti 1912, Shqiperia nisi te ndertonte institucionet e saj demokratike vetem nga fillimi i viteve 90-te, pas pothuajse nje gjysem shekulli te kaluar nen diktature dhe ne nje qeveri te centralizuar. Pas kesaj, dolen edhe nje here ne pah pushtetet vendore, se bashku me disa rregullore qe kishin te benin me kompetencat dhe autoritetin e tyre.1 Megjithate, keto rregullore nuk u zbatuan dhe pushteti lokal ne Shqiperi kishte nje autonomi insinjifikative administrative dhe fiskale deri nga mesi i viteve 90-te. Qysh nga fundi i viteve 90-te eshte hartuar nje qasje me konsistente decentralizimi, si edhe po zbatohet nje strategji e qarte per kete qellim; kjo e fundit parashikohet qe gradualisht te zevendesoje shtetin e trasheguar te centralizuar me nje sistem qeverisjeje me te decentralizuar dhe me pjesemarrje.2

1.2 Kushtetuta e Republikes se Shqiperise e vitit 1998 percakton se pushtetet vendore bazohen ne parimin e decentralizimit dhe se marredhenia midis shtetit, qarqeve dhe pushtetit lokal bazohet tek autonomia, ligjshmeria dhe bashkepunimi.3 Qysh nga fundi i viteve 90-te, Shqiperia ka bere percapje te medha per hartimin e nje kuadri baze ligjor dhe institucional per zbatimin e nje strukure te pergjegjshme te decentralizuar fiskale dhe administrative.4 Qeveria ka formuluar dhe eshte ratifikuar nga Parlamenti nje strategji per decentralizimin5 e cila eshte ne perputhje me Karten Evropiane te Veteqeverisjes Lokale dhe me Kushtetuten e vendit.6

1 P.sh: referencat tek buxhetet e pushtetit lokal nisen me ligjet nr. 7616 dhe 7776 te vitit 1992 per Buxhetet dhe Ligjin nr. 7572/92 mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushteteve Vendore (ky i fundit eshte abroguar nga ligji nr. 8652/2000, ligji aktual organik per Veteqeverisjen lokale). Per nje analize te vendimeve te para te fillim viteve 90-te mbi decentralizimin fiskal, shih Decentralizimi fiskal dhe financat nderqeveritare ne Republiken e Shqiperise, nga D. Sewell dhe C.I. Wallich, Dokument Pune mbi Politiken Kerkimore i Bankes Boterore nr.1384, 1994. Nje rishikim i tregueseve te zhvillimit njerezor mund te gjendet ne Raportin e Zhvillimit Njerezor: Shqiperia 2002, sfidat e qeversijes vendore dhe zhvillimit rajonal, HDPC/UNDP, 2002. 2 Nje analize e aspekteve politike te qeverisjes vendore ne Shqiperi mund te gjendet tek “Qeverisja Demokratike ne Nivel Vendor—Rasti i Shqiperise” botuar nga Instituti Shqiptar per Studime Nderkombetare, Tirane, 2003. 3 Neni 13, Kushtetuta e Republikes se Shqiperise ( 28 nentor 1998). 4 Per koordinimin e zbatimit te decentralizimit, u ngriten dy institucione shume te rendesishme ne vitin 1999: (i) Komiteti kombetar i decentralizimit (NCD), nje mekanizem konsultativ per Keshillin e Ministrave (CoM), i formuar nga autoritetet qendrore dhe perfaqesues te pushtetit lokal per administrimin e procesit te decentralizimit ne nivelin deliberative dhe ate politik; dhe (ii) the Grupi i eksperteve te decentralizimit (GED) ose “task force” e decentralizimit i strukturuar ne Ministrine e Pushtetit Vendor dhe Decentralizimit (MoLGD) me anetaresi te aprovuar nga NCD dhe te kryesuar nga Ministri i MoLGD per te mbeshtetur NCD-ne ne nivel teknik (Urdhri nr. 136 i Keshillit te Ministrave, 30 maj 2002 per NCD-ne dhe Dekreti nr. 9,dhjetor 2002). GED eshte artikuluar ne nengrupe pune. 5 “Strategjia kombetare e decentralizimit dhe autonomise lokale” (Vendimi nr. 615, 2 nentor 2000 i Keshillit te Ministrave). 6 Karta Evropiane e Veteqeverisjes Vendore u ratifikua nga Parlamenti shqiptar me date 21 tetor 1998.

7

A. STRUKTURA ADMINISTRATIVE NE VITET 90-TE

1.3 Gjate viteve 90-te, vendimet me te rendesishme persa i takon ofrimit te sherbimeve ndaj 3.1 milione banoreve dhe 374 komunave dhe bashkive7 (nivelet e pare te pushtetit lokal) vazhdonin te ishin tejet te varura nga pushteti qendror, qe kishte nje prezence te madhe ne te gjithe vendin permes agjencive te veta te dekoncentruara (kryesisht organe te Ministrise se Puneve Publike dhe Transportit,8 Ministrise se Bujqesise, Ministrise se Arsimit, Ministrise se Shendetesise dhe Ministrise se Financave) ne te 36 rrethet (niveli i dyte i pushtetit lokal) qe kontrollohej nga 12 prefektura.9 Pergjegjesite dhe baza e burimeve te nivelit te pare te pushtetit lokal nuk ishin te sqaruara mire ne ligj dhe keshillave vendore (megjithese te zgjedhura ne menyre te drejtperdrejte10) u mungonte pushteti i duhur diskrecionar per te vendosur ne lidhje me prioritetet lokale, si edhe autonomia ne lidhje me te ardhurat.

1.4 Prefekturat megjithese luanin vetem disa funksione ekzekutive te drejtperdrejta (si p.sh: mbrojtja civile, mbikqyrja e policise) kishin shume pushtet politik dhe te drejta mbikqyrjeje mbi pushtetet lokale, sidomos nepermjet kontrollit te keshillave te rretheve. Pushtetet vendore duhej te ofronin sherbime publike lokale (kryesisht utilititare) si p.sh: ujesjellsat, sherbimet e higjienes, mirembajtjen e rrugeve lokale, kanalizimet, shperndarjen e ndihmave humanitare dhe mjekesore, si edhe zbatimin e ligjit dhe ruajtjen e rendit publik lokal. Pergjegjesite e sektorit social (arsimi dhe shendetesia) perbenin pergjegjesi qendrore. Praktikisht te gjitha vendimet qe kishin te benin me alokimet e shpenzimeve buxhetore ose ishin te influencuara, ose merreshin direkt nga qendra. Pjesa me e madhe e fondeve qe perdoreshin ne nivel lokal ishin me perdorim te posaçem dhe autoritetet lokale liheshin me disa burime te ardhurash lokale qe ose ishin insinjifikative ose ishin te pasigurta. Persa i takon kesaj te dytes, pushtetet vendore kishin liri veprimi te kufizuar duke qene se ato nuk mund te vendosnin dot per bazen dhe tarifat e atyre pak taksave apo pagesave per sherbime. Gjithashtu, ato nuk mund te administronin arketimet e te ardhurave te tyre. Ne kete kontekst, ku mungonin plotesisht stimujt dhe autonomia e keshillave vendore, efikasiteti i zbatimit te politikave dhe eficienca e ofrimit te sherbimeve ishte e ulet dhe pergjegjshmeria lokale fiskale dhe politike mbetej nje ceshtje madhore.

B. REFORMA E VITIT 2000

1.5 Reformat ligjore dhe institucionale te vitit 2000 kishin si synim krjimin e strukturave me efektive te decentralizuara fiskale dhe administrative, duke ruajtur ne te njejten kohe integritetin e territorit dhe Shqiperine si shtet unitar. Objektivat e reformes ishin permiresimi i efikasitetin ne akordimin e fondeve, ne qeverisje dhe rritja e pergjegjshmerise. Reforma administrative e aritur me ligjin “Mbi Ndarjen Administrative te Territorit” (Ligji nr. 8653/2000) u dha fund ish

7 Qe perfshijne qytete, lagjie dhe fshatra. 8 Tani Ministria e Planifikimit dhe Turizmit. 9 Vete prefekturat duke qene agjenci te dekoncentruara te pushtetit qendror do te kontrollojne politikat shteterore ne territor. Prefekturat e para u krijuan ne vitin 1993 (Ligji nr. 7608/92). 10 Permes nje sistemi votimi proporcional mbi bazen e listave partiake per nje mandat tre vjecar. Zgjedhjet e para lokale per keshillat e rretheve, keshillat bashkiake dhe ato te komunave u mbajten ne korrik te vitit 1992.

8

36 keshillave te rretheve duke i rigrupuar keto te fundit ne 12 qarqe11—ky ishte edhe niveli i ri i dyte i pushtetit lokal—dhe riafirmoi nivelin e pare te pushteteve vendore qe formohej nga 65 bashki (kryesisht urbane me mbi 15,000 banore)12 dhe nga 309 komuna (kryesisht rurale me mbi

200 banore, shih Tabelen 1.1).13

Table 1.1: Albania - Administrative

Regions/ Prefectures Districts Cities Municipalities Communes Villages

2001 Population (in

ths.) Berat 3 5 5 20 245 193,855Diber 3 7 4 31 279 191,035Durres 2 6 6 10 106 247,345Elbasan 4 7 7 43 397 366,137Fier 3 6 6 36 278 384,386Gjirokaster 3 6 6 26 271 114,293Korçe 4 6 6 31 345 266,322Kukes 3 3 3 24 185 112,050Leshe 3 9 5 16 169 159,792Shkoder 3 6 5 29 272 257,018Tirane 2 6 5 24 233 601,565Vlore 3 7 7 19 195 193,361Albania - Total 36 74 65 309 2,975 3,087,159Source: State Department of Statistics.

1.6 Ne perputhje me Kushtetuten,14 ligji i ri “Mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushtetit Vendor” (Ligji no. 8652/2000) percaktonte se marredhenia midis niveleve te qeverise do te bazohej ne parimin e vartesise, qe i kalon funksione publike nivelit me te ulet te qeverisjes kurdohere qe kjo eshte e mundur (neni 4.2).15 Ky ligj organik percakton funksionet baze te pushtetit lokal, pushtetet, te drejtat dhe detyrat e tij ne perputhje me strategjine e miratuar, si edhe vendos marredheniet fillestare institucionale per zbatimin e decentralizimit. Per me teper, jane aprovuar gjithashtu edhe disa ligje ne lidhje me pronat e paluajtshme shteterore dhe kalimin

11 Qe koincidon gjeografikisht me territorin e mbuluar nga prefekturat ekzistuese. 12 Kryeqyteti (Bashkia e Tiranes) ka nje status te vecante qe rregullohet nga ligji “Mbi Ogranizimin dhe Funksionimin e Bashkise se Tiranes (Ligji nr.8654/2000). 13 Fshatrat (nje nen-ndarje e komunave) dhe lagjiet (nje nen-ndarje e bashkive) nuk jane njesi administrative autonome dhe nuk kane buxhete te pavarura. Ato jane pjese e buxheteve perkatesisht te komunave ose bashkive. 14 Nenet 13 dhe 108 deri ne 114 te Kushtetutes. 15 Parimi i nenvaresise i kalon funksione publike nivelit me te ulet te mundshem te qeverisjes. Nje gje e tille nuk ndodh vetem ne rast se keto funksione mund te kryhen me me efikasistet ne nivele me te larta te pushtetit. Per pjesen dermuese te sherbimeve publike (me perjashtim te mbrojtjes kombetare, politikes se jashtme dhe disa te tjera) vendim-marresit ne nivel subnacional ne nivele te ndryshme mund te jene ne pozicion me te pershtatshem per te vendosur se cilat sherbime—ne cfare sasie, ne cilen cilesi dhe kujt—duhen ofruar. Per me teper, takaspaguesit lokale idealisht duhet te paguajne per sherbimet publiket qe konsumojne (parimi i ekuivalences). Megjithate, ne praktike, nevojat lokale dhe kapacitetet tatimore mund te jene te ndryshme dhe pervec probelmeve/ceshtjeve qe kane te bejne me barazine, konsumi i disa sherbimeve te caktuara publike mund te konsiderohet te kete interes kombetar (p.sh: fushata parandaluese vaksinimi, fushata per zhdukjen e analfabetizmit, eleminimin e varferise). Ne rastet e fundit, nje variant i mundshem mund te ishte ndarja e ofrimit te sherbimeve me financimin e tyre—ndersa ofrimi i sherbimeve mund te sigurohet me mire ne nivel lokal, financimi mund te ofrohet nga nje nivel me i larte i pushtetit.

9

e aseteve publike tek pushteti lokal16. Gjithashtu ne vitin 2002 nisi nga puna Agjencia per Inventarizimin dhe Transferimin e Pronave Publike (AITPP).17 Nga mesi i vitit 2002 u aprovua edhe nje ligj mbi rolin dhe pushtetin e Prefekteve.18

1.7 Figura 1.1 paraqet arkitekturen e re territoriale administrative te Shqiperise, ku ne krye eshte shteti i ndjekur nga dy nivelet e pushtetit vendor: (i) komunat (Komuna) dhe bashkite (Bashki), qe perbejne nivelin e pare te vetqeverisjes; dhe (ii) qarqet, kufijte gjeografike te te cileve koincidojne me 12 prefekturat ekzistuese, qe perbejne nivelin e dyte te administrates publike lokale.19 Komunat, bashkite dhe keshillat e qarqeve jane organet perfaqesuese te pushtetit vendor. Keshillat komunale dhe bashkiake formohen nga anetare qe zgjidhet direkt nga qytetaret, ndersa anetaret e keshillave te qarqeve zgjidhen nga perfaqesuesit e keshillave komunale dhe bashkiake te juridiksionit respektiv te qarkut. Kryetaret e Bashkive dhe Kryetaret e Keshillave te Komunave jane anetare te detyruar te keshillave perkates te qarqeve.20

Figure 1.1: Albania: Administrative Structure

The State of Albania3,087 thousand people

Deconcentrated State agencies/functions in

the territory (previous 36 districts)

Prefectures

12 Prefects

Municipalities (mainly urban) 65 local Councils

Regions

12 Regional Councils

Communes (mainly rural)

309 local Councils

16 Ligji per Pronat e Paluajtshme Shteterore (nr. 8743, 22 shkurt 2001) dhe Ligji mbi Kalimin e Pronave Shteterore Publike tek Pushtetet Vendore (nr. 8744, 22 shkurt 2001).

17 Vendimi i Keshillit te Ministrave nr. 500, 14 gusht 2001. 18 Ligji per Prefektet, nr. 8927, 25 korrik 2002. 19 Prefekturat perbejne administraten qendrore te dekoncentruar ne territor. Me reformen administrativo-territoriale, pushuan se ekzistuari keshillat e rretheve dhe strukturat e administrates se rrethit u absorbuan nga prefekturat. Gjithashtu, edhe ato shpenzime qe dikur kishin qene pergjegjesi e keshillave te rretheve (fondet per klinikat e shendetit publik, duke perfshire pagat e personelit perkates dhe transportin e mesueseve dhe nxenesve) u kaluan tek ato perkohesisht ne vitin 2001. Ne vitin 2002 detyra per pagesen e shpenzimeve operative dhe te mirembajtjes se klinikave te shendetit publik ne rrethe iu kalua bashkive, ndersa detyra e pageses per transportimin e mesueseve dhe nxenesve iu kalua qarqeve. Ne parim, prefekturat nuk kane autonomi fiskale dhe i gjithe pushteti i tyre per zbatim/koordinim del direkt nga ministrite. Prefekti emerohet dhe raporton direkt tek Kryeministri. 20 Pertej Kryetareve te Bashkive dhe Kryetareve te Komunave, keshillat e qarqeve perfshijne nje numer anetaresh (ne perputhje me numerin e popullesise se qarkut) te cilet zgjidhen indirekt midis perfaqesueseve te zgjedhur vendore.

10

1.8 Autoritetet ekzekutive te veteqeverisjes lokale jane: (i) Kryetari i Bashkise, Zevendes Kryetari i Bashkise dhe Sekretari i Keshillit te bashkive; dhe (ii) Kryetari dhe Sekretari i Keshillit Komunal te Komunave. Midis autoriteteve ekzekutive lokale, vetem Kryetari i Bashkise dhe Kryetari i Komunes zgjidhen ne menyre te drejtperdrejte nga qytetaret (per nje mandat tre vjeçar), ndersa zevendes Kryetari i Bashkise caktohet nga Kryetari i Bashkise, ndersa Sekretari i Keshillit caktohet nga Keshilli.

1.9 Ky kuader i ri administrativ i decentralizuar do te shoqerohet nga nje kalimin i ndjeshem i funksioneve dhe burimeve/fondeve tek pushteti vendor. Ne kete kontekst, Ligji “Mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushtetit Vendor” percakton komunat dhe bashkite si pergjegjese per realizimin e funksioneve ekskluzive, te perbashketa dhe te deleguara (shih Kapitullin II), si edhe percakton nje afat fillestar per zbatimin e tyre (Tabela 1.2). Komunat dhe bashkite konsiderohen si pushtetet baze vendore me nje autonomi ligjore te rregulluar si nga ana fiskale ashtu edhe nga an administrative brenda per brenda juridiksioneve te tyre.

1.10 Ligji nr. 8652/00 (neni 7) u vesh pushteteve vendore pushtet rezidual per çeshtje fiskale dhe administrative; pushtetet vendore mund te marrin vendime sipas diskrecionit/pelqimit te tyre ne interes te komunitetit lokal perkates ne lidhje me çdo ceshtje persa kohe qe keto iniciativa nuk ndalohen me ligj ose nuk i jane dhene ne menyre ekskluzive organeve te tjera te qeverise. Pushtetet e qarqeve pritet te luajne nje rol kryesisht me karakter koordinues, por mund te kene gjithashtu edhe pushtete ekzekutive ne ofrimin e sherbimeve publike ne interes te qarkut (p.sh rruge dhe sherbime transporti; planifikim urban; dhe çdo sherbim tjeter publik ne interes te qarkut) persa kohe qe keto sherbime delegohen vullnetarisht nga komunat dhe bashkite ose nga shteti. Autoritetet e qarqeve megjithese supozohen te veprojne ne menyre autonome per nxitjen e nje shperndarjeje te barabarte te burimeve dhe perfitimeve per qarqet jane te detyruara te mos e dhunojne asnjehere autonomine e komunave dhe bashkive perberese.

1.11 Ne Shqiperi, pushtetet vendore ligjerisht njihen si persona juridike dhe gezojne te drejtat ligjore qe u takojne pushteteve lokale ne mbajtjen e pronave, ushtrimin e autonomise fiskale dhe ne planifikimin e zhvillimit te tyre ekonomik lokal, si edhe gezojne te drejten te bashkepunojne dhe te shoqerizohen. Kjo do te thote qe te drejtat themelore per nje funksionim normal te pushteteve vendore jane te percaktuara tashme ne ligjin organik. Megjithate, rregulloret komplementare (qe percaktojne ne menyre specifike keto te drejta dhe pushtete per qeverisjen) dhe krijimi i kushteve objektive lokale (duke perfshire kapacitetet dhe burimet vendore) jane pjese e strategjise ne vijim te qeverise per zbatimn e decentralizimit.

C. SFIDAT DHE ALTERNATIVAT PER ZBATIMIN E REFORMAVE

1.12 Zbatimi i kuadrit te mesiperm administrativ shenon nje hap te rendesishem perpara drejt konsolidimit te perfaqesimit dekomkratik dhe marredhenieve te qendrueshme nderqeveritare fiskale ne Shqiperi. Mesa duket vendi ka bere nje zgjedhje politike per nje strukture te decentralizuar te vendim-marrjes te politikave fiskale dhe per ofrimin e sherbimeve publike.21

21 Shih “Strategjia kombetare e decentralizimit dhe autonomise vendore”, NCD, nentor 1999; Strategjia e Qeverise per Uljen e Varferise (GPRS, 2000) dhe Strategjia Kombetare per Zhvillim Ekonomiko-Social (NSSED, 2002).

11

Statusi i pushtetit lokal dhe koncepti i qarqeve tashme jane te ravijezuara qarte dhe mbi bazen e nje kuadri ligjor.

1.13 Megjithate ne praktike ende mbeten shume sfida qe duhen kapercyer perpara se ky sistem te mund te zbatohet plotesisht. Ndersa eshte aprovuar tashme nje strategji e gjere e qeverise per decentralizimin dhe po behen perpjekje te medha per hartimin dhe perpilimin e legjislacionit baze dhe ngritjes se institucioneve, jane ende mbrapa rregulloret komplimentare zbatuese dhe duhet ende shume pune per t’i perfunduar. Aktualisht zbatimi i procesit te reformes ka qene i ndryshem per sektore te ndryshem dhe jo gjithmone ka qene i renditur mire dhe madje ndonenjhere edhe eshte keqkuptuar. Aktualisht, vendi eshte ne nje udhekryq, duke qene se veshja e pergjegjesive specifike (per ofrimin e sherbimeve publike dhe administrimin e aseteve) dhe ndarja e pushteteve persa i perket fundeve ende pret nje vendim-marrje.

1.14 Midis sfidave kryesore qe mund te kanosin zbatimin me sukses nga ana e qeverise te strategjise se decentralizimit mund te permendim:

(a) Paradigma e pamjaftueshme/e papershtatshme ne kuadrin e se ciles veprojne ende pushteti qendror dhe donatoret, e cila ne vend qe te ndihmoje procesin mund te pengoje zbatimin e programit te decentralizimit;

(b) Qeverisja e dobet e institucioneve aktuale, qe mund te vere ne rrezik transparencen

dhe pergjegjshmerine ne nje sistem fiskal te decentralizuar;

(c) Segmentimi i njesive te veteqeverisjes lokale (sidomos ne rastin e komunave), qe ka dobesuar kapacitetet e zbatimit, dhe qe mund te kete ndikim negativ ne cilesine dhe aksesin e pasigurt/ qe varet nga vullenti i tjeterkujt i sherbimeve publike lokale dhe qe ka sherbyer si pretekst per vonesat ne zbatimin e programit te decentralizimit;

(d) Roli ende i papercaktuar qarte i qarqeve dhe nderveprimi midis prefektures me

qarqet, bashkite dhe komunat, qe mund te krijoje autoritete konfliktuale, duplikime dhe renie te efiaksitetit apo edhe mungesa ne ofrimin e sherbimeve kryesore publike lokale; dhe

(e) Koordinimi i dobet i zbatimit te decentralizimit, qe i ka lene autoritetet vendore jashte

dhe jo shume te bindura persa i takon vendimeve qe merren dhe persa i takon rolit dhe pergjegjesive te tyre ne kete proces, teper te rendesishem per zbatimin me sukses te politikave ne terren.

Paradigma/modele ne ndryshim

1.15 Institucionet e pushtetit qendror ne Shqiperi (duke perfshire edhe ministrite e linjes) vazhdojne ende te veprojnse sipas modelit te Kushtetutes te para vitit 1998 dhe perpara ligjit te vitit 2000 per vetqeverisjen lokale, kur pushteti qendror mikro-manaxhonte çdo vendim qe lidhej me burimet publike per cdo sherbim qe i ofrohej popullesise lokale. Mesa duket Shqiperia vijon te mbetet nje shembull tipik i decentralizimit te pushtetit te vendim-marrjes se autoriteteve lokale qe ngaterrohet me dekoncentrimin e thjeshte te funksioneve te ministrive ne territor. Kjo qasje e ka mbingarkuar administraten qendrore dhe ka çuar ne probleme te medha persa i takon

12

efiçiences te akordimit te fondeve dhe te asaj operacionale, si edhe ka krijuar ambiguitete dhe paqartesi ne lidhje me drejtimet strategjike te strategjise se decentralizimit te qeverise.

1.16 Kuptohet qe perveç mungeses se pritshme te gatishmerise per te hequr dore nga pushteti qendror fiskal, ndryshimet e vazhdueshme ne Kabinetin qeveritar mund te kene kontribuar ne ngadalesimin e zbatimit te reformes fiskale. Gjithashtu, siç eshte permendur, ne Shqiperi ka patur raste kur kuptimi i decentralizimit eshte keqkuptuar. Mesa duket, koncepti i nje decentralizimi te balancuar, asimetrik dhe gradual te disa funksioneve te perzgjedhura lokale dhe kompetencave specifike te funksioneve te perbashketa dhe te deleguara nuk eshte kuptuar plotesisht dhe decentralizimi ngaterrohet me nje zhveshje nga kompetencat simetrike dhe totale te funksioneve shteterore qe pritet te zbatohet me « nje te rene te sopates ».

Table 1.2. Legal Timeframe for Implementation of Fiscal Decentralization

I - No later than January 1, 2001 (Art. 72, Law # 8652, July 31, 2000)Functions of the Regions Definitions of the Functions of the Regions No later than January 1, 2001 the regions shall carry out all the functions and powers gra

by the Law. II - Beginning January 1, 2001 (Art. 72, Law # 8652, July 31, 2000)Exclusive Functions of Municipalities/Communes (a) Infrastructure and Public Services construction, rehabilitation and maintenanceof local roads; sidewalks and public squares;

public lighting; public transport; cemeteriesand funeralservices;city/villagedecoration;parksand public spaces; waste management (collection,transport, disposal/treatment);issuing ofconstruction permits.

(b) Social Cultural and Recreational Functions protection and promotion of local culturaland historic values, organizationof activitiesand

managementof relevant institutions; organizationof recreationalactivitiesand managementofrelevant institutions; social services including orphanages, day care, elderly homes, etc.

(c) Local Economic Development preparation of programs for local economicdevelopment(includingpromotionof local fairs,public advertisement, dissemination of information, and the necessary infrastructures)regulation of public markets and local tradenetworks;smallbusinessdevelopment,protectionof natural resources (including local forests, pastures, and other local natural resources).

III - Beginning January 1, 2002 (Art. 72, Law # 8652, July 31, 2000)Exclusive Functions of Municipalities/Communes (a) Infrastructure and Public Services water supply, sewerage and drainage (incl. floodprotectioncanals) in residentialareas;urban

planning, land management and housing.(b) Civil Security protection of public order to prevent administrativeviolationand ensurethe implementationof

commune/municipality acts. Shared Functions of Municipalities/Communes (a) Education pre-school and pre-university (b) Health primary health care system and the public health protection(c) Social Assistance social assistance and poverty alleviation (including functioning of relevant institutions)(d) Public Order public order and civil protection (e) Environment environmental protection (f) Other other shared functions as defined by law

IV - Until January 1, 2003 (Art. 17, Law # 8744, Feb.22, 2001)Property Rights of Local Governments Transfer of Property Rights state property transfers to local governments (regions, municipalities/communes)to be

completed in 24 months from the date the law became effective.

1.17 Rrjedhimisht, vetem nje pjese e vogel e strategjise se decentralizimit eshte zbatuar me efikasitet, ndersa pjeses dermuese te afateve ligjore te percaktuara ose u ka kaluar perfundimisht afati ose nuk ka gjasa qe te arrihen (Tabela 1.2). Nuk jane hartuar ende ligji qe specifikon funksionet e qarqeve, Ligji per buxhetin lokal dhe Ligji per financat lokale. Ligji per Nepunesin Civil ende nuk merr parasysh disa aspekte te rendesishme qe kane te bejne me nepunesit publike lokale. Gjithashtu mbeten ende per t’u percaktuar disa nga funksionet ekskluzive te bashkive dhe komunave (p.sh ujesjelles-kanalizimet dhe sistemet e kullimit dhe ujitjes, planifikimi urban) dhe pjesa dermuese e funksioneve te perbashketa (p.sh arsimi, shendetesia, asistenca sociale, rendi publik dhe mbrojtja e mjedisit). Agjencia per Inventarizimin dhe Transferimin

e Pronave Publike e ngritur ne vitin 2002 nisi te zbatonte planin e saj te veprimeve me vonese dhe ngadalesi. Keshtu, afati ligjor 24 mujor (duke nisur nga shkurti i vitit 2001) per perfundimin e transferimit te pronave publike ka pak gjasa te arrihet sipas afateve te vendosura ne ligj.

1.18 Gjithashtu, edhe donatoret mund ta ndryshojne modelin sipas te cilit veprojne ne Shqiperi. Me disa perjashtime, aktualisht donatoret i negociojne programet e tyre te asistences (ne vecanti projektet e asistences financiare) dhe e mbajne procesin e tyre te konsultimit kryesisht me agjencite e pushtetit qendror (zakonisht ministrite e linjes) pa marre parasysh shume nga inputet dhe shqetesimet reale te pushteteve vendore dhe komuniteteve. Per shumicen

13

e donatoreve ka qene “me efikase” te negociojne me dhe te perqendrohen ne agjenci qendrore ne vend qe te hyjne ne nje sistem nderveprimi qe kerkon kohe dhe qe eshte kompleks me disa aktore (p.sh, ministrite e linjes, MoLGD, Ministrine e Financave, pushtetet e qarqeve dhe lokale dhe me OJQ dhe perfaqesues te shoqerise civile). Rezultati i natyrshem i kesaj qasjeje aktuale te pakenaqshme te konsultimit ka qene mungesa e nje njohjeje sa duhet te kushteve lokale dhe nje mungese e pabazuar besimi tek administratat lokale, qe kane tendence te pengojne procesin e zbatimit te decentralizimit.

1.19 Me qellim rikthimin e kredibilitetit te strategjise se decentralizimit, qeveria duhet qe te rishikohet programin e saj per te azhurnuar dhe ne kete kuader duhet te vendoset nje afat me realist per zbatimin e tij. Megjithate, nje ndryshim ne paradigmen/ modelin e institucioneve qendrore dhe agjencive te donatoreve eshte nje domosdoshmeri per efektivitetin e programit te decentralizimit ne Shqiperi. Ky ndryshim duhet te vije ne perputhje me rolet e reja te parashikuara per autoritetet qendrore (kryesisht rregullimi, koordinimi, monitorimi dhe vleresimi i politikave te sherbimeve te pushtetit lokal) perkundrejt roleve te autoritetetve lokale (ne perputhje me parimin e vartesise) ne nje sistem te decentralizuar te administrates publike.

Forcimi i Institucioneve

0 50 100 150 200 250 300 350 400

people/sq.km Netherlands Belgium U.K. Germany Italy Czech Rp. Portugal Slovak Rp. Hungary Albania France Yugosl.,FR Slovenia Austria Romenia Greece Macedonia Bosnia & H Croatia Bulgaria Lituania Latvia Estonia Sweden Finland

Figure 1.2. Population Density, selected European Countries

1.20 Megjithe disa permiresime te bera kohet e fundit, institucionet lokale politike, administrative dhe fiskale ne Shqiperi mbeten ende te dobta, duke sjelle me vete nje sistem qeverisjeje qe ende nuk mund te konsiderohet si transparent, i besueshem dhe i pergjegjshem. Kjo eshte e vertete sidomos gjate procesit te hartimit, zbatimit dhe vleresimit te buxhetit, ku kryerja e shpenzimeve zakonisht devijon nga prioritetet lokale te aprovuara fillimisht nga keshillat vendore; sistemi dhe procedurat lokale te kontabilitetit de facto nuk jane uniforme; sistemi i raportimit ende ka probleme dhe mekanizmat e vleresimit praktikisht mungojne. Kjo eshte nje fushe qe favorizon zhvillimin korrupsionit dhe autoritete te papergjegjshme.

1.21 Per rivendosjen e transparences dhe pergjegjshmerise ne vend nevojitet forcimi i institucioneve te pushtetit lokal dhe qendror. Duhet te kuptohet qe permiresimet ne qeverisje do te arrihen ne praktike vetem me funksionimin e institucioneve me te mira. Ne kete kontekst, hapja zyrtare e negociatave per Marreveshjen e Stabilizim-Asocimit (SAA) me BE-ne eshte nje arritje e rendesishme dhe nje ogur i mire per permiresimin e ardhshem te institucioneve ne Shqiperi. Praktikat me te mira kane treguar se menyra per te patur nje qeverisje te mire eshte dhenia perfaqesuesve dhe administratoreve lokale nje nivel te mjaftueshem autonomie fiskale si edhe dhenia ketyre te fundit autoritetin per te zbatuar detyrat e tyre, duke i bere keta ne te njejten kohe plotesisht pergjegjes perpara ligjit dhe votueseve lokale, si edhe permes nje sistemi vartes te raportimit fiskal, monitorimit dhe veleresimit. Forcimi i sistemit te buxhetit dhe institucioneve eshte nje nga hapat e pare teper te rendesishem per reformat institucionale, qe duhet te perfshijne nje rishikim te ligjit aktual Organik te Buxhetit (apo aprovimin e nje ligji te veçante per buxhetin

14

Number

% dist Ac.% Number

% dist Ac.% Number

% dist Ac.% Num. % dist Ac.% Num. % dist Ac.% Numb % dist Ac.%< .3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0 0.0 0.0 0 0.0 0.0 0 0.0 0.0 .3 - .5 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0 0.0 0.0 0 0.0 0.0 0 0.0 0.0 .5 - 1 0

0.0 0.0 0.0 9.6 0.6 0.6 9.6 0.3 0.3 0 0.0 0.0 12 3.9 3.9 12 3.2 3.21.0 - 1 5

0.0 0.0 0.0 11.3 0.7 1.3 11.3 0.4 0.7 0 0.0 0.0 9 2.9 6.8 9 2.4 5.61.5 - 2 0

2.0 0.1 0.1 45.6 2.8 4.1 47.6 1.6 2.2 1 1.5 1.5 26 8.4 15.2 27 7.2 12.8 2 - 5 36.1 2.5 2.6 418.9 26.1 30.2 455.0 14.8 17.1 11 16.9 18.5 121 39.2 54.4 132 35.3 48.1 5 - 10

145.8 10.0 12.6 773.3 48.1 78.3 919.0 30.0 47.0 20 30.8 49.2 113 36.6 90.9 133 35.6 83.7 10 - 50

479.6 32.8 45.4 348.4 21.7 100.0 828.0 27.0 74.0 26 40.0 89.2 28 9.1 100.0 54 14.4 98.150 - 100

456.0 31.2 76.6 0.0 0.0 100.0 456.0 14.9 88.9 6 9.2 98.5 0 0.0 100.0 6 1.6 99.7100-500

341.3 23.4 100.0 0.0 0.0 100.0 341.3 11.1 100.0 1 1.5 100.0 0 0.0 100.0 1 0.3 100.0TOTAL

1460.7

100.0 1607.1

100.0 3067.7

100.0 65 100.0 309 100.0 374 100.0Source: INSTAT

Total

Table. 1.3: Albania: Local governments and Population Distribution number of

nits Population (number, in ths. inhab ) Comunne

sTotal Municipalitie

sComunnes

Municipalities

Units' size in ths. inhab.

vendor), duke i bere buxhetet lokale ne menyre eksplicite te perputhen me sistemin standard buxhetor kombetar (duke perfshire konceptet e kontabilitetit, metodologjine dhe procesin e hartimit, zbatimit, auditmit dhe vleresimit). Hapi i dyte eshte sigurimi i nje percaktimi me te qarte te pergjegjesive ne lidhje me shpenzimet (shih Kapitullin II) dhe autonomise te te ardhurave—duke perfshire edhe nje shkalle te qenesishme diskrecionare per te vendosur mbi bazen e tatimeve dhe perqindjet ne marzh (shih Kapitullin III)—te pushtetet vendore dhe dhenia institucioneve lokale autonimine e duhur administrative (shkollat, qendrat shendetesore etj). Gjithashtu, transferimi i pronave publike nga ana AITPP-se nga shteti tek pushtetet vendore duhet te behet sipas ligjit.22 Hapi i trete eshte hartimi dhe zbatimi i nje Ligji per Financat e Pushtetit Lokal,23 duke perfshire marredheniet e detajuara te buxhetit te shtetit me qeverite subnacionale permes mekanizmave te ndarjes se tatimeve dhe te transfertave, rregllimin e garancive dhe kushteve qe do t’u japin mundesi pushteteteve vendore per te vleresuar tregun

financiar dhe huamarrjen si nje nga burimet e financimit te infrastruktures lokale.

Kapercimi i Segmentimit dhe Ngritja e Kapaciteteve

1.22 Nje agrumet qe perdoret rendom perkunder decentralizimit ne Shqiperi lidhet me faktin qe shume njesi te veteqeverisjes vendore jane te vogla dhe per pasoje atyre u mungojne ekonomite e shkalles ne prodhim dhe eksternalitetet ne konsum per nje ofrim efektiv te sherbimeve publike, u mungojne gjithashtu edhe kapacitetet administrative dhe teknike per nje zbatim efektiv te politikave. Ne fakt, per arsye historike Shqiperia trashegoi nje strukture territoriale-administrative te karakterizuar nga nje numer i madh njesish te vogla te veteqeverisjes—duke perfshire 12 qarqe, 65 bashki dhe 309 komuna—me nje popullesi nen 3 milione banore (Tabela 1.1). Ndersa keshillat e rretheve pushuan se ekzistuari ligjerisht dhe u zevendesuan nga keshillat me te medhenj te qarqeve ne kaudrin e reformes administrative te teritorit ne vitin 2000, bashkite dhe komunat ekzistuese praktikisht nuk ndryshuan.24 Megjithese qysh nga fillimet e viteve 90-te, shpejtesia e urbanizimit ne vend ka qene shume e madhe25, Shqiperia vazhdon te mbetet kryesisht rurale (megjithate me nje densitet te madh te popullesise

22 Ligji per Pronat e Paluajtshme Shteterore (nr. 8743, 22 shkurt 2001) dhe Ligji per Kalimin e Pronave te Paluajtshme Publike tek Pushtetet vendore (nr. 8744, 22 shkurt 2001). 23 Ose nje ligj per Marredheniet Fiskale Nderqeveritare. 24 Duhet mbajtur parasysh se megjithese keshillat e rretheve nuk ekzistojne me pas reformes se vitit 2000, vete rrethet (si koncept gjeografik dhe statistikor) vazhdojne ende te perdoren nga institucionet e pushtetit qendror si nje mjet per planifikimin dhe monitorimin e veprimtarive te tyre te dekoncentruara ne teritor. 25 Niveli i urbanizimit ne vitin 1979 ishte 33 perqind, ne vitin 1989 ishte 36 perqind dhe ne vitin 2001 ishte 42 perqind (Burimi: “Rezultatet Paraprake te Rregjistrimit te Popullesise per vitin 2001,” INSTAT, Tirane, 2001).

15

sipas standardeve evropiane26), ku 47 perqind e popullesise banon ne njesi te veteqeverisjes vendore qe kane nga me pak se 10,000 banore (Tabela 1.3). Gjate dhjete vjeteve te fundit, zonat periurbane te Tiranes, Durresit dhe Elbasanit jane populluar ndjeshem me prurje neto te popullesise, ndersa ne te gjitha zonat e tjera ka patur humbje neto te popullesise. Keto dinamika demografike kane patur nje ndikim te madh ne nderprejen e efiçiences operacionale dhe ne cilesine e faciliteteve te sherbimit publik, si edhe ne aksesin qe ka popullata ndaj sherbimeve. Ndersa facilitetet e sherbimit publik ne zonat pritese neto ose jane te pamjaftueshme, ose te mbingarkuara, ne zonat ku ka largime neto te popullates, ato jane “me tepri”, te paperdorura dhe duke u prishur nga mungesa e mirembajtjes. E megjithate bashkite kane meastarisht nga 22,500 banore, ndersa komunat nga 5,200 banore, dhe ne krahasim me shume shtete te tjera evropiane kjo eshte pak a shume shifra qe haset edhe ne to: “vetem” afersisht 17 perqind e popullesise dhe 48 perqind e bashkive dhe komunave jane ne njesi te veteqeverisjes qe kane nga me pak se 5,000 banore.27

1.23 Ndersa njesite e pushtetit lokal jane zgjeruar qysh nga viti 1990, Shqiperia ka trasheguar pjesen me te madhe te struktures te meparshme administrative lokale te fragmentuar. Prefekturat dhe komunat u krijuan per here te pare rrotull viteve 20-te, ndersa bashkite dhe rrethet nga vitet 40-te dhe numri i tyre me vone erdhi duke u rritur. Gjate viteve 90-te u ul numri i komunave, por u rrit numuri i bashkive, ndersa qarqet zevendesuan rrethet me nje koncept te ndryshem (Tabela 1.4).

1.24 Megjithese kjo çeshtje ka konotacion politik, segmentimi administrativ i njesive te veteqeverisjes eshte ne fakt nje shqetesim serioz qe duhet te zgjidhet. Ky shqetesim e kalon cakun e efikasitetit ekonomik (p.sh: ekonomite e shkalles dhe eksternalitetet) dhe perfshin edhe çeshtje te nje natyre politiko-administrative. Nga ana tjeter, vete segmentimi perfshin/permban nje element pozitiv politik duke qene se afron vendim-marresit me afer me votuesit, duke rritur perfaqesimin demokratik. Nga ana tjeter, Segmentimi me tepri ka tendence t’i lere komunitetet me te vogla pa kapacitetet administrative dhe teknike qe nevojiten per zbatimin e politikave te reja dhe pa mundesi per te ofruar sherbime publike ne menyre efiakse. Faktikisht, levizjet e fundme demografike ne Shqiperi kane treguar se zonat me te vogla gjeografike nuk ishin dot ne gjendje te mbanin popullesine ne moshe me te re, me te talentuar dhe me te arsimuar, te cilet po levizin drejt qendrave me te medha dhe me dinamike urbane dhe jashte shtetit.

26 Siperfaqia gjeografike e vendit eshte 28,748 km2, e banuar nga 3,087,159 persona dhe me nje dendesi mesatare te popullesise prej 107 banore per kilometer katror. Shih Tabelen A1.1 ne Shtojcen Statistikore. 27 Keshtu, p.sh: ne Republiken Ceke keto perqindje jane perkatesisht 36% dhe 96%. Ne France, respektivisht 40% dhe 95%. Ne Estoni perkatesisht 86% e njesive te administrates lokale kane me pak se 5,000 banore. Ne Lativi, kjo shifer eshte 85 perqind. (Shih Republika Ceke: Marredheniet Fiskale Nderqeveritare ne Tranzicion, Dokument Teknik i Bankes Boterore nr. 517, 2001; dhe Reforma Territoriale dhe Bashkepunimi midis pushteteve vendore per ofrimin e sherbimeve publike: Eksperienca dhe Mesime te nxjerra nga Evropa, Projektti UI 06901-011, 2002 i Institutit Urban).

16

1.25 Per shkak te veshtiresive serioze administrative, teknike dhe financiare qe presupozon segmentimi i pushtetit vendor, segmentimi dhe mungesa e kapaciteteve jane probleme qe hasen vazhdimisht ne zbatimin e programit te decentralizimit ne nje te ardhme te afert. Faktikisht ka manifestime zyrtare dhe jozyrtare, qe propozojne nje rishikim apo ristrukturim/shperndarje te re te struktures administrativo-teritoriale te vendit me qellim zgjidhjen e problemit te segmentimit te pushteteve vendore. Megjithate, duhet mbajtur parasysh se vonesat e pafund ne zbatimin e decentralizimit nuk perbejne nje zgjidhje, e aq me pak nje reforme nga larte-poshte e struktures teritoriale-administrative nje domosdoshmeri per zbatimin e decentralizimit. Ne vend ka shume opsione qe mund te merren parasysh per zgjidhjen e kesaj çeshtjeje. Pavaresisht nga çdo motivacion politik per propozimet e reformave, parimi kryesor duhet te jete t’u jape veprimeve madhesine e duhur per t’iu pershtatur parametrave ekonomike duke respektuar ne te njejten kohe preferencat vendore te njesive te veteqeverisjes. Nje rezultat i ketij parimi eshte qe caktimi i pergjegjesive midis njesive te veteqeverisjes nuk duhet me domosdo te jete simetrik, sidomos ne ato raste kur segmentimi administrativ eshte i konsiderueshem (gjithashtu shih Kapitullin II).

Kutia 1.1: Shkrirja/bashkimi i detyrueshem perkundrejt atij vullnetar te komuniteteve te vogla

Table 1.4: Albania: Administrative Structure, recente evolution--1992-2000

Year Prefec-ture/Region Districts Munici-

palities Communes

1992 12 (Pref.) 36 44 3132000 12 (Reg.) 65 309

Source: MoLGD: Draft Ideas on the Review of Administrative-Territorial Division, Tirana, 2003.

Debati qe po zhvillohet aktualisht persa i takon shkrirjes/bashkimit te komuniteteve te vogla mund te perfitoje nga shembuj e perpjekjve per shkrirje/bashkim te detyrueshem te Evropes Veriore gjate viteve 70-te (Danimarka, Suedia, Anglia, Belgjika dhe Norvegjia) dhe te Greqise dhe Skocise gjate viteve 90-te (eshte edhe nje rast aktualisht i nje shkrirjeje/bashkimi vulletar ne Lativi). Disa vende te Evropes Perendimore kane ndjekur politika me liberale (Franca, Spanja, Finlanda, Italia) permes adaptimit te rregulloreve qe nxisin bashkepunimin dhe shoqerizimin midis pushtetet vendore ekzistuese, si edhe nenkontraktimin e ofrimit te sherbimeve publike. Modeli i reformes se shkrirjes/bashkimit te detyrueshem ka avantazhin e te qenit me efektiv dhe me i thjeshte per te funksionuar, por nga ana tjeter rrezikon te krijoje

trazira politike ne shoqeri me bekgraund te ndryshem etnik, sociologjik dhe historik, duke qene se reformat nga lart-poshte mund te bien ndesh me disa tradita lokale. Modeli liberal/ vullnetar ka avantazhin e respektimit te ketyre dokeve dhe traditave dhe krijon mundesi qe marredheniet administrative te

brendshme te pushtetit vendor te ndjekin ritmin e tyre pa u sforcuar, por ka disavantazhin e te qenit shume me kompleks dhe qe monitorohet nga qendra. 1.26 Nje variant/mundesi mund te ishte ofrimi i stimujve (duke perfshire edhe stimuj te rendesishem financiare/fiskale dhe mbeshtetje teknike te ofruara nga nivele me te larta te qeverise) qe do te nxisnin bashkimin e komuniteteve te vogla kurdohere qe kjo te ishte e mundur.28 Kjo mund te behej permes shoqerizimit vullnetar te bashkive/komunave (gje qe lejohet aktualisht nga Ligji Nr. 5682/2000) me ane te nje kontrate te perbashket per ofrimin e sherbimeve, apo permes nje shkrirjeje/bashkimi me definitiv te vete juridiksioneve me ane te nje 28 Po qe se duam qe stimujt te jene efektive, atehere duhet qe popullesia lokale t’i shikoje si perfitime te perhereshme (ose se paku qe do kene nje ndikim afatgjate). Stimuj te tipit nje here e mire, si ato qe u perdoren ne Lativi nuk do te jene atraktive sa duhet per te motivuar shkrirjen/bashkimin me baza vullentare.

17

referendumi, te dy ose me shume komuniteteve te vogla sipas deshires se paleve te perfshira ne proces. Keta stimuj mund te sherbejne gjithashtu per berjen efektive te dispozites aktuale ligjore per delegimin e pergjegjesive nga bashkite/komunat me te vogla tek keshilli i qarkut. Ne lidhje me kete te fundit, mund te ishte me interes per disa kompetenca ne fushat e transportit, arsimit dhe planifikimit urban, si edhe ne veçanti per ujesjelles-kanalizimet. Ky variant duhet te jete gjithashtu i hapur per shoqerizimin midis vete qarqeve.29 Sidoqofte, me qellim qe kjo shkrirje vullnetare te jete e suksesshme, qeveria duhet t’i artikuloje instrumentet e stimujve ne menyre te tille qe kushtetet e meposhtme te jene te qarta per perfituesit:

(a) Te jete e qarte per komunitetet ku do te ndodhin keto shkrirje qe ndryshimet behen per te miren e tyre nje here e mire. Keshtu p.sh: ata mund te kene nje pjese me te madhe per fryme ne sistemin e tatimeve te perbashketa/transfertave, permes rritjes se bazes tatimore dhe kapacitetit te te ardhurave, si edhe akses me te mire ndaj sherbimeve cilesore;

(b) Ofrimi i sherbimeve publike duhet te jete me efektiv dhe me efikas si rezultat i adoptimit/ingranimit te faktoreve te jashtem ekonomike (eksternalitetet) ne konsum, si edhe te ekonomive te shkalles ne prodhimin e sherbimeve publike lokale (p.sh: trajtimi i ujrave te zeza, heqja e plehrave); dhe

(c) Keto ndryshime duhet te permiresojne ndjeshem shanset e ketyre komuniteteve per e perfituar ne menyre me te drejtperdrejte nga: (i) trainimi i personeleve vendore dhe ngritja e menjehershme e kapaciteteve;30 dhe (ii) nga perfitimi i fondeve te para-anterasimit ne BE me vone.

1.27 Ne rast se pushteti i vogel vendor nuk eshte i interesuar, apo kushtet e mesiperme nuk plotesohen kur ata aplikojne per shoqerizimin/bashkim, atehere pushtetit qendror mund t’i jepet opsioni (mbi bazen e kapaciteteve dhe tregueseve objektive te efiçiences) qe te mos ia kalojne pergjegjesite perkatese (dhe burimet koresponduese) njesise se vogel veteqeverisese ne fjale. Ne kete rast, pushteti qendror mbetet pergjegjes per ofrimin e sherbimeve, ose ia kalon keto sherbime qarkut.

Percaktimi i rolit te qarqeve

1.28 Krijimi i Keshillave te Qarqeve perben nje faqe te re te reformes administrative te teritorit, por koncepti i qarqeve ende mbetet nje “fushe e paplotesuar” ne Shqiperi sepse funksionet e tyre nuk jane te percaktuara siç duhet, si edhe per aresye se qarqet nuk kane asnje pushtet fiskal te tyrin. Ne rrenje te ketij problemi qendron çeshtja/problemi i formes aktuale te perfaqesimit te Keshillit te Qarkut.31 Keshillat e qarqeve nuk mbajne shume pergjegjesi perpara

29 Kjo e fundit mund te kerkoje nje amendament te Ligjit nr. 8652/2000. 30 Nje Strategji Kombetare Trainimi per Pushtetin Vendor ne Shqiperia u aprovuar nga Keshilli i Ministrave ne muajin tetor te vitit 2003. Nderkaq po vijon puna per krjimin e nje Agjencie te pavarur Trainimi. Kjo agjenci trainimi parashikohet te mbeshtetet nga donatoret dhe do te sherbeje kryesisht si administratore/facilitatore e trainimit me shume sesa nje ofruese direkte trainimesh. 31 Aktualisht sipas Kushtetutes (neni110), anetaret e keshillave te qarqeve ne Shqiperia zgjidhen indirekt dhe rrjedhimisht keshillat e qarqeve shihen thjesht si njesi te pushtetit vendor te nivelit te dyte (d.m.th pushtete lokale rajoanle—me prane konceptit te shoqerizimit me pushtetin lokal sesa si nje koncept pushteti i nje niveli te

18

qytetareve te tyre duke qene se nuk zgjidhen direkt nga te gjithe qytetaret e qarkut dhe mbi kete baze si Prefektet ashtu edhe Kryetaret e Bashkive mund ta vene gjithmone ne dyshim legjitimitetin e autoritetit rajonal.32 Ne Shqiperi, çeshtja e perfaqesimit perben nje sfide qe heret a vone duhet te zgjidhet, ashtu siç ka ndodhur edhe ne shume shtete unitare ne tranizcion, duke perfshire edhe vendet qe jane anetare te BE-se.33 Ne parim, qarku u pa si nje instrument per kryerjen e decentralizimit duke optimizuar shkallen e veprimeve te pushteteve vendore dhe duke internalizuar perfitimet nga ofrimi i sherbimeve publike vendore qe e kalojne cakun e nje juridiksioni. Pushteti vendor i qarkut ne Shqiperi si fillim u mendua te permiresonte bashkepunimin dhe koordinimin midis administratave lokale me qellim sigurimin e perputhshmerise te interesave dhe shqetesimeve ne nivel lokal, me politikat kombetare. Keshillat e qarqeve pervec fuksioneve ekskluzive te planifikimit dhe koordinimit pritet te marrin pushtetin e duhur ekzekutiv per te kontribouar ne menyre efektive ne strukturen e re fiskale te decentralizuar. Ligji “Mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushteteve Vendore” e merr kete parasysh duke u lejuar keshillave te qarqeve te ushtrojne çfaredo kompetence ekzekutive ne ofrimin e sherbimeve publike. Megjithate, keto kompetenca mund te ushtrohen vetem ne rast se delegohen ne menyre vullnetare nga njesite e pushtetit vendor te nivelit te pare ose nga pushteti qendror.

Kutia 1.2: Koncepti evropian per qarqet Perveç nje administrate territoriale shteterore (te perbere nga zyrtare te emeruar qe u sherbejne organeve te agjencive shteterore te dekoncentruarara), shume vende evropiane kane me shume se nje nivel te autoritetit te veteqeverisjes, qe shpesh perfshijne qarqet, ose si pushtete rajonale (autoritete rajonale te ndermjetme te zgjedhura ne menyre te drejtperdrejte) ose si pushtete lokale rajonale (asamblete/keshillat e perfaqesueseve lokale te zgjedhur ne menyre jo te drejperdrejte).

ndermjetem). Ne kete aspekt, atyre u mungon autoriteti i plote i pushteteve rajonale ne vetvete (sikur te ishin zgjedhur direkt nga te gjithe banoret e qarkut). D.m.th te gjithe anetaret e keshillave te qarqeve zgjidhen per te perfaqsuar vetem komunitetin e tyre lokal, por jo qarkun. Duke qene se keshillave te qarqeve u mungon perfaqesimi direkt ne nivel rajonal/qarku ato kane tendence te kene vetem pergjegjesi te kufizuara dhe ne parim nuk ushtrojne dot pushtet autonom tatimi—d.m.th ndryshe do te vendosnin tatime pa perfaqesimin e duhur. Megjithate, ne lidhje me kete te fundit, ligji nr. 8652/2000 (neni 18) parashikon se keshillave te qarqeve do t’u jepet edhe pushtet tatimor. 32 Ky problem perfaqesimi ekziston jo vetem per shkakun se anetaret e keshillave te qarqeve nuk zgjidhen direkt. Ky problem lidhet me shume me faktin qe qytetaret e nje lokaliteti te caktuar do te ndikohen nag vendimet e nje keshilli shumica e anetareve te te cilit nuk eshte votuar nga keta qytetare apo nga perfaqesuesit e tyre legjitime. Keshtu p.sh ne pergjithesi shumica e ketyre keshillave perbehet nga perfaqesues komunash—te cilat jane komunitete shume me te vogla, qe kane me shume nevoja per sherbime publike baze dhe qe kane me pak kapacitete te ardhurash—sesa bashkite, qe kane me shume te ardhura te tyret dhe qe rrjedhimisht kane edhe kontributin me te madh financiar ne buxhetin e keshillave te qarqeve. Kjo situate nuk reflekton mire per stabilitetin ne te ardhmen ose se paku per efektivitetin e ketij institucioni rajonal. 33 Republika Ceke e ka kapercyer kete çeshtje permes zgjedhjeve te drejtperdrejta (e para ne vitin 2000) ekzkluzivisht per perfaqesuesit e qarqeve dhe permes nisjes se pergatitjeve per nje veshje me te qarte ligjore te pergjegjesive specifike dhe pusheteve fiskale tek keshillat e qarqeve.

19

Ndersa koncepti per qarqet eshte relativisht i percaktuar mire ne vendet federale, ne shtetet unitare ky koncept eshte ne evoluim.

Koncepti per qarqet ne vendet evropiane ndryshon per sa i perket siperfaqes,

pergjegjesive dhe pushteteve, duke qene se influencohet fuqimisht nga traditat kombetare dhe reflekton kulturat e ndryshme burokratike dhe konfliktet politike te se kaluares. Aranxhimet institutcionale variojne nga vende qe kane qeveri te forta rajonale ne vende te tjera me formacione rajonale qe kane autoritet te kufizuar. Kohet e fundit, procesi i integrimit evropian ka luajtur rolin e vet ne rivitalizimin e konceptit te qarkut. Me futjen e politikes rajonale evropiane ne vitin 1975, Komuniteti Evropian mund te ndertohet sipas niveleve rajonale dhe perdorimi i fondeve strukturore mund te rrise interesin autoriteteve lokale dhe rajonale. Rrjedhimisht, Komisioni Evropian e ka ndare teritorin ne zona statistikore me qellim vleresimin e situates ekonomike te qarqeve (nomenklatura NUTS, shih Kutine 1.3).

Gjat tri dekadave te fundit, shumica e shteteve evropiane kane kaluar permes nje procesi

riorganizimi politiko-administrativ. Decentralizimi dhe rajonalizimi kane qene modelet prevalente te ketyre reformave, qe kane prodhuar forma te ndryshme te pushteteve rajonale/te qarqeve. Ne kete proces riorganizimi kane kaluar edhe vendet anetare (p.sh: Republika Ceke, Hungaria, Polonia, Sllovakia dhe Lativia) per t’iu pershtatur qasjes se zhvillimit rajonal te BE-se.

Keto forma te ndermjetme te pushtetit variojne sipas shkalles se autonomise nga shtet

unitare, ku funksionet jane tejet te kufizuara dhe te kontrolluara nga qendra tek shtetet federale, ku qarqet kane pushtet konstitucional dhe sovranitet. Argumentet per qeverite rajonale perfshijne nevojen per: (i) nxitjen e autoriteteve te nje shkalle me te madhe qe mund te luajne nje rol planifikues ne nje nivel te ndermjetem, duke siguruar qe strategjite e zhvillimit i kapercejne Segmentimin e pushteteve vendore; (ii) caktimin e pergjegjesive me me efikasitet dhe ne menyre efektive per ofrimin e sherbimeve; dhe (iii) permiresimin e koordinimit dhe bashkepunimit midis pushteteve me te vogla vendore.

Europe: Selected regional entities, without legislative powersCountry Regional entities Elections of CouncillorsAlbania 12 Regions indirectCzech Republic 14 Regions directDenmark 14 Counties (and Greater Copenhagen) directFinland 19 Regions indirectFrance 26 Regions (including 4 DOM) directHungary 7 EU Regions (20 counties, elected) directIreland 8 Regions indirectLatvia 26 Regions indirectPoland 16 Regions directSweden 20 Counties directSource: Council of Europe

Ne disa shtete unitare, qarqet jane shume autonome, jane te pajisura mire, kane status konstitucional dhe pushtet legjislativ (si p.sh: ne Spanje dhe Itali). Ne disa te tjera, qarqet kane disa pergjegjesi te kufizuara administrative dhe koordinuese (si p.sh: planifikimi dhe programimi i investimeve publike dhe administrimi i infrastruktures) dhe nje shkalle te caktuar mbrojtjeje nga kushtetuta (p.sh: ne France). Shpesh qarqet kane evoluar nga ish ndarje territoriale te administrates se pushtetit qendror, siç ka qene rasti i Frances, ku ne vitin 1982 u fut nje shtrese elektive rajonale e qeverisjes, e cila zevendesoi ish Komisionet Rajonale te Planifikimit, qe zgjidheshin ne menyre indirekte nga aksionere te medhenj ekonomik te rajonit/qarkut dhe drejtoheshin nga Prefektet. Keshillat e qarqeve pergjithesisht zgjidhen direkt nga popullesia dhe vetem ne disa raste (p.sh: ne Finlande, Irlande, Lativi) perbehen nga perfaqesues te pushteteve vendore. Ne kete rastin e fundit, funksionet e qarqeve pergjithesisht kufizohen ne planifikimin rajonal dhe te

20

hapesirave, pa perfshire ofrimin e sherbimeve. Ne Irlande, qarqet koordinojne sherbimet publike dhe monitorojne dhe japin keshilla ne lidhje me aplikimin e fondeve te BE-se ne qark.

Ne shtetet unitare evropiane, qarqet kane kryer nje sere funksionesh te qarta

administrative duke nisur nga kompetenca specifike ne lidhje me institucionet ekzistuese (si p.sh: kontroll, konsultim dhe koordinim) deri ne ofrim te drejtperdrejte te sherbimeve ne zona te gjera. Marredheniet midis pushteteve rajonale dhe vendore fillimisht mund te jene te tensionuara, duke patur parasysh humbjen potenciale te funksioneve nga ana e pushteteve vendore dhe rritjen e supervizionit qe mund te perfshihet me krijimin e qarqeve. Kjo eshte sidomos e vertete ne rastin e pushteteve vendore te qendrave te rendesishme urbane qe dominojne nje zone te madhe gjeografike. Per shkak te siperfaqes se tyre dhe aksesit direkt ndaj burimeve dhe pushetit qendror politik, pushteteve vendore nuk u pelqen nderhyrja e qarqeve. Ne kete kontekst, nje qasje me faza dhe konsensuale ka qene strategjia me e pershtatshme nga qarqet zbatuese. Burimet: Keshilli i Evropes “Struktura dhe Metoda e Funksionimit te Demokracive Vendore dhe Rajoanle,” serite studimore te CDLR-se per disa vjet; OECD, “Decentralizimi Fiskal ne Vendet qe aplikojne per ne BE dhe disa Vende te Perzgjedhura te BE-se,” Paris, shtator 2002. Megjithate duket se pushtetet qendrore dhe lokale nuk jane te gatshme te heqin dore nga asnje nga pushtetet e tyre planifikuese, fiskale apo administrative per t’ua kaluar qarqeve.34 Nga njera ane, Kryetaret e Bashkive, sidomos kryetaret e bashkive te medha nuk kane aspak deshire te pranojne udhezime nga qarqet (dhe te kontribuojne ne buxhetet e qarqeve) apo te sherbjene si ndermjetese ne dialogun politik dhe ekonomik te ketyre te fundit me autoritetet qendrore, duke qene se zakonisht ata jane vete ne gjendje te mbledhin audienca te medha vete dhe qe duan t’i mbajne per qellimet e tyre. Ndersa nga ana tjeter, institucionet qendrore dhe ministrite e linjes jane mesuar te operojne ne nivel lokal pothuajse ekskluzivisht sipas modelit te agjenteve te dekoncentruar ne qarqe dhe ka gjasa te parapelqejne ta bejne nje gje te tille edhe ne te ardhmen.35 1.29 Gjithashtu permes ruajtjes se prevalences tradicionale te prefekteve si koordinatore te adminsitrates qendrore te dekoncentruar ne territor, mund te vihet ne rrezik efektiviteti i rolit te pushteteve rajonale, duke qene se ende ne praktike ka goxha konfuzion ne lidhje me autoritetin dhe hierearkine administrative, qe ende eshte burim konflikti dhe inefiçience. Megjithate, ky burim konflikti mund te zhduket ne nje te ardhme te afert ne rast se qeveria zbaton siç duhet Ligjin e ri per Prefektet (Ligji nr. 8927/korrik 2002), qe e kufizon pushtetin e Prefekteve tek supervizioni i legjitimitetit te akteve te keshillave vendore (komunave, bashkive dhe qarqeve). Me ligjin e ri, Prefektet nuk mund te nderhyjne direkt me administraten e pushtetit lokal dhe mund ta bejne nje gje te tille vetem nepermjet sistemit te gjykatave per denoncimin e çdo parregullesie.

34 Ketu perfshihet planifikim rajonal/urban qe gjithesesi ende i pengon keshillat e qarqeve te funksionojne si nje instrument efektiv per zhvilimin me harmonik te zonave metropolitane. Ne shume raste, zhvillimi suburban i bashkive/ qyteteve kufizohet nga nje numer i madh komunash te vogla qe rrethojne keto bashki/qytete. Kjo eshte gjithashtu e vertete ne lidhje me perpjekjet per zhvillim te qarqeve qe perfshijne zona homogjene gjeografike (kodra, lugina etj.), por qe jane te fragmentuara ne shume njesi te vogla vendore te veteqeverisjes. 35 Prefekturat (juridikisoni gjeografik i te cilave koincidon me qarqet) dhe agjencite ministeriale (drejtorite e rretheve per arsimin, shendetesine etj).

21

1.30 Me nje fjale, po te vazhdohet me qasjen aktuale te delegimit vullnetar ka shume pak gjasa qe qarqet te marrin pergjegjesi reale dhe si pasoje si perfitimet e plota nga decentralizimi, ashtu edhe sensi praktik i ekzistences se qarqeve ne strukturen e re administrative te decentralizuar me kalimin e kohes do te vije duke u ulur. Eksperienca e Italise dhe ajo e Frances p.sh kane treguar se institucioneve qe u mungon nje mandat i qarte ligjor dhe pushteti fiskal (d.m.th te autonomi e dobet e te ardhurave te tyre) nuk jane ne gjendje te koordinohen ne menyre efektive me pushtetet e tjera.36 Ne Shqiperi, qarqet nuk kane burimet e tyre te te ardhurave. Aktualisht ato financohen kryesisht nga transfertat nga pushtetet qendrore dhe vendore. Nga pushteti qendror ato marrin grante te kushtezuara dhe nje pjese te granteve te pakushtezuara (shih Kapitullin IV), ndersa nga pushtetet vendore, keshillat e qarqeve supozohen te marrin nje perqindje te rene dakord (zakonisht 4 perqind) te te ardhurave te njesive te veteqeverisjes ne juridiksionin e qarkut/rajonit—megjithese disa bashki (si p.sh : bashkia e Tiranes) nuk kane qene te gatshme te japin kontributin e tyre. Aktualisht, vetem “pushteti i kuletes” (duke perfshire nje shkalle te rendesishme autonomie te ardhurash ne marzh) mund t’u ofroje qeverive subnacionale stimuj efikase per te funksionuar/vepruar ne menyre efikase.

1.31 Ne kete kuader eshte me rendesi te mos humabsim fokusin e kontributit potencial te qarqeve drejt nje decentralizimi efektiv dhe rritjes se eficiences (alokative dhe operative) ne ofrimin e sherbimeve publike vendore, sidomos ne struktura administrative teper te fragmentuara siç eshte rasti i Shqiperise. Ne pergjithesi, disa funksione qe u jane caktuar komunave dhe bashkive (sidomos atyre te vogla), qe perfshijne ekonomite e shkalles dhe ekonomite e jashtme pozitive (eksternalitetet), mund te realizohen me me efikasitet persa i perket kostos ne nivel qarku (p.sh: manaxhimi i ujembledhesve, manaxhimi i ujrave te zeza, administrimi dhe mbledhja e mbeturinave, rruget rajonale/te qarqeve dhe sherbimet e transportit, manaxhimi i mjedisit dhe burimeve natyrore, arsimi i mesem, manaxhimi i disa faciliteteve/qendrave shendetesore si p.sh: spitalet e specializuara, planifikimi urban etj).

1.32 Per me teper, konsolidimi i qarqeve mund te jete nje hap i pare me vend drejt krijimit te nje aranxhimi rajonal ne perputhje me nomenklaturen NUTS te perqafuar kryesisht nga vendet anetare dhe kandidate per ne BE (Kutia 1.3). Ne kete kontekst, mund te ishte me vend fillimi i punes per pergatitjen e te dhenave statistikore (dhe informacionit ne pergjithesi) me asistencen e organeve te BE-se qe do te ishin konsistente me nomenklaturen NUTS, duke e lene fleksibel dhe duke u dhene stimuj qarqeve ekzistuese ne rast se me vone ato vendosin te bashkohen/shoqerizohen per shembull per te permbushur kerkesat e para-anetaresimit ne BE dhe/ose fonde strukturore me vone.37

Kutia 1.3: Nomenklatura e BE-se per qarqet

36 Gjate viteve 70-te, disa rajone/qarqe italiane (qe jane gjithashtu edhe ograne legjislative) krijuan organe te nivelit te dyte te formuara nga Kryetaret e Bashkive dhe perfaqesues te tjere te pushtetit lokal, te cileve iu la per detyre te merreshin me funksione te planifikimit ekonomik dhe territorial (Comprensori). Megjithate keto organe nuk ia dolen mbane te konsolidonin rolin e tyre (ato kishin fonde te kufizuara dhe asnje pushtet fiskal) dhe erdhen gradualisht duke u shperbere nag kundershtimi sistematik i niveleve te pushtetit te zgjedhur drejtperdrejt (provincat dhe komunat). Ne France, qeverite/pushtetet rajoanle jane bere me efektive si rezultat i rritjes se autonomise se tyre fiskal edhe nga transfertat adekuate nga buxheti i shtetit ne kontekstin e “marreveshjeve te planifikimit.” 37 Qysh nga mesi i viteve 80-te, procesi i reformuar i struktures se fondeve te BE-se ka qene gjithmone e me i ngurte persa i perket nivelit te inputeve te verteta te qeverive rajonale ne lidhje me hartimin dhe zbatimin e programeve.

22

Nomenklatura e Njesive Statitistike Territoriale (NUTS) eshte nje sistem uniform klasifikimi i adaptuar nga BE-ja per qellime statistikore dhe planifikimi. Ky sistem u krijua ne perputhje me disa kritere normative dhe analitike/funksionale per ndarjen territoriale. Kriteri i normatives eshte ne perputhje me ndarjen administrative (politike), ndersa kriteri analitik (i bazuar ne treguesit gjeografike, ekonomike dhe shoqerore) parashikohet te beje te mundur krahasimet nderkombetare. NUTS nga 1 – 3 klasifikon qarqet dhe NUTS 4 -5 klasifikon ndarjet lokale si me poshte vijon:

NUTS 1 = makroqarqet e vendeve anetare te Evropes (nga 3 -7 milione banore) NUTS 2 = qarqet e vendeve anetare te BE-se (nga 800,000 -3 milione banore) NUTS 3 = nenqarqet e NUTS 2 (midis 150,000- 800,000 banore) NUTS 4 = nivelet lokale (mikroqarqet) NUTS 5 = niveli me i ulet vendor, bashkite (p.sh komunat etj.). Klasifikimi me baze qarqesh eshte menduar per te targetuar zonat sipas sturktures dhe

fondeve te para-anetaresimit ne BE, megjithese BE-ja nuk e dikton kete klasifikim te sajin si nje aranxhim te nevojshem rajonal per te patur akes ne fondet e saj. Megjithate, shume vende anetare (duke perfshire Hungarine, Polonine dhe Republiken Ceke) perdorin NUTS si baze per te lehtesuar llogaritjen, akordimin, manaxhimin dhe kontrollin e fondeve.(*)

Qarqet shqiptare, si njesi adminsitrative, duken me afer konceptit te NUTS 3 sesa me ate

te NUTS 4, megjithese dendesia mesatare e NUTS 3 ne BE (345, 000 banore) eshte me e madhe se dendesia e popullesise ne qarqet shqiptare (257,000 banore, duke nisur nga 112,000 banore ne qarkun e Kukesit ne 601,000 banore ne qarkun e Tiranes—Tabela 1.1). Duke qene se keto qarqe jane thjesht ndarje administrative, identifikimi i disa rajoneve makro-funksionale mbi bazen e kritetereve analitike (homogjeniteti gjeografik dhe kulturor, komplimentariteti, polarizimi) mund te jene te dobishme edhe neqoftese nuk transformohen domosdoshmerisht ne njesi administrative permes konsolidimit te qarqeve ekzistuese. _________________________ (*) Ka disa faza per ta aplikuar klasifikimin NUTS per nje vendin anetar. Si fillim, merret ne konsiderate struktura administrative e vendit duke verifikuar nese te dhenat per qarkun jane mbledhur dhe shperndare sipas kufijve administrative. Pastaj merret ne analize dendesia mesatare e popullesise se njesive te niveleve te ndryshme administrative levels per te percaktuar se cilit nivel i perkasin ne nomenklaturen NUTS. Ne rast se dendesia mesatare korrespondon pak a shume me nje nga nivelet e NUTS-it (meastarja ne te gjitha vendet anetare te BE-se), struktura administrative perzgjidhet si nen-ndarje rajonale e NUTS-it ne kete nivel. Ne rast se asnje strukture administrative nuk ka nje dendesi mesatare te ngjashme me mesataren e BE-se atehere krijohet nje ad hoc breakdown e quajtur njesi joadministrative, ne bashkepunim me vendin anetar, ku grupohen njesi me te vogla administrative ekzistuese.

1.33 Se fundi, politika e pergjithshme fiskale dhe strategjia e decentralizimit duhet te jene ne nje linje me njera-tjetren dhe te jene te koordinuara mire dhe qeveria duhet te sigurohet qe roli i qarqeve te mos humbase peshen nga futja e agjencive gjysemautonome ne sektore kyce siç jane shendetesia dhe arsimi. Ne lidhje me kete, Autoriteti Shendetesor Rajonal i Tiranes (TRHA) i

23

sapo krijuar eshte nje rast tipik qe kerkon vleresimin e duhur te performances dhe koordinim me reformat.38

Angazhimi ne nje Program te Ri te Besueshem Zbatimi dhe Programi Pune.

1.34 Per te ruajtur vrullin e decentralizimit, qeveria mund te shikoje mundesine e riafirmimit te angazhimit te saj ne lidhje me strategjine fillestare permes nje programi te ri te besueshem per nje zbatim me faza te reformes, i cili duhet te pasohet nga nje program i detajuar pune per Grupin i Eksperteve te Decentralizimit (GED) dhe se bashku me kete program duhet te miratohen nga Keshilli Kombetar i Decentralizimit (NCD). Ministrite sektoriale duhet te angazhohen zyrtarisht ne programin e punes (permes perfaqesueseve te tyre ne grupe sektoriale te punes) dhe te marrin pjese ne pergatitjen e dokumentave te perbashket te politikave dhe projekt-ligjesh qe do t’i paraqiten NCD-se. Te gjitha keto kane si qellim perfundimin e zbatimit te strategjise se decentralizimit te qeverise ne bashkepunim me MoLGD, MoF, shoqatat e pushteteve vendore dhe pale te tjera te interesuara.

Forcimi i Koordinimit

1.35 Vrulli i decentralizimit qe nxiti debatin fillestar dhe miratimin e kuadrit baze ligjor tashme rrezikohet te humbase/te mos jete edhe aq i madh gjate fazes se zbatimit. Shkalla e autonomise se pushteteve vendore ne politike-berjen ne lidhje me ofrimin e sherbimeve ende nuk eshte e qarte. Ky perceptim eshte verejtur nga autoritetet lokale dhe donatoret qe veprojne direkt ne terren (kryesisht permes asistences per ngritjen e kapaciteteve). Nga njera ane, bashkepunimi midis vete pushteteve vendore nuk eshte vendosur/percaktuar ende, duke qene se shoqatat e kryetareve te bashkive (dhe qarqet) jane influencuar se tepermi dhe ne nje fare mase jane dobesuar nga interesa te veçanta te disa pak bashkive te medha (sidomos Bashkia e Tiranes) qe kane akses te drejperdrejte tek pushtetet qendrore politike. Ndofta pikerisht per shkak te kesaj influence, ka ardhur duke u zbehur edhe angazhimi per reformat e decentralizimit. Gjithashtu mungon “pronesia” dhe lidershipi i vertete per ta çuar perpara programin e zbatimit te decentralizimit ne menyre efikase. Aktualisht nuk duket se ka “kampion” te qarte te jete ne krye te programit te zbatimit te decentralizimit. Nga ana tjeter, ka nje mungese te dukshme interesimi per nje konsultim dhe koordinim sistematik zyrtar ne nivel qendror ne lidhje me asistencen e donatoreve ne fushen e decentralizimit. Pjesa dermuese e konsultimeve te donatoreve zhvillohet kryesisht mbi baza bilaterale (midis donatoreve ose me qeverine), por pa asnje mekanizem zyrtar, sistematik multilateral per konsultime me nje koordinim qendor. Ne kete aspekt ekziston nje perceptim i pergjithshem se rivitalizimi i nje koordinimi te te gjitha paleve te interesuara nga pushteti qendror (ndoshta nga MoLGD), qe mund te marre ne dore frenat dhe te garantoje reformat mund te ishte teper i rendesishem per te perdorur me mire asistencen e donatoreve dhe

38 Shih Projektin ne vazhdimesi per Rimekembjen dhe Zhvillimin e Sistemit Shendetesor, 1998; Programi Buxhetor Afatmesem 2002-04, Dokument Teknik, Decentralizimi, qershor 2001, fq 3; dhe Strategjia e Asistences per Shqiperine (Raporti Nr. 24189-ALB, maj 2002) per nje Projekt te ardheshem III per Shendetesine (per vitin 2005). Megjithate, mbetet ende per t’u percaktuar nje shperndarje e detajuar e funksioneve qe lidhen me sherbimet e kujdesit shendetesor. Gjithashtu nje Projekt-Plan 10 vjeçar per Sektorin e Shendetesise (tetor 2002, MoH) dhe raportet e Inspektoriatit Kombetar te Arsimit Parauniversitar (IKAP) dhe Autoritetit Lokal te Arsimit (LEA) (korrik 2001, MoES) trajtojne vetem ofrimin respektiv te sherbimeve nga nje perspektive e dekoncentrimit te autoritetit qendror, pa iu referuar strategjia se qeverise per decentralizimin.

24

per mobilizimin e institucioneve qeveritare dhe nderqeveritare per te kontribouar ne menyre efektive ne nje emerues te perbashket dhe per te çuar me tej perpjekjet per zbatimin e decentralizimit.

1.36 Deri me sot, GED dhe NCD kane luajtur nje rol shume te rendesishem ne hartimin dhe perpilimin e legjislacionit baze. Eshte me rendesi qe ato te vazhdojne ta bejne nje gje te tille edhe ne lidhje me akte te metejshme ligjore qe mund te nevojiten ne te ardhmen. Por zbatimi i decentralizimit shkon pertej hartimit ne pergjithesi dhe miratimit te ligjeve baze. Ne menyre qe procesi i decentralizimit ne Shqiperi te jete i qendrueshem kerkohet nje koordinim dhe monitorim me i forte i zbatimit te decentralizimit. Kjo ndodh sepse shume nga çeshtjet konfliktuale qe nuk zgjidhen nga ligjet baze (kryesisht çeshtje qe kane te bejne me politikat makroekonomike, pergjegjesite konvergjente, marredheniet nderjuridiksionale, kuptimi i qarte i koncepteve dhe perkufizimeve, çeshtje qe kane te bejne me procedura dhe procese, ngritja e kapaciteteve manaxheriale dhe çeshtje te buxhetit dhe kontabilitetit) mund te trajtohen siç duhet vetem permes nje bashkepunimi dhe komunikimi intensiv midis zyrtareve ne nivele te njejta dhe te ndryshme te qeverise, me pjesemarrjen e paleve te interesuara. Ne kete aspekt puna e GED dhe NCD mund te ndihmohej se tepermi nga komentet dhe sugjerimet e nje institucioni koordinues dhe monitorues duke funksionuar sipas parametrave te pergjithshem ne procesin e zbatimit te decentralizimit, qe mund te reflektonte shqetesimet aktuale te decentralizimit dhe perceptimin ne lidhje me te tek masat e gjera. Ky insitucion koordinimi/monitorimi mund te krijohej si nje njesi e pavarur—si p.sh: “Forumi Kombetar per Zbatimin e Decentralizimit” (NFDI)—me pjesemarrjen e te gjitha paleve te interesuara (qarku, komuna, bashkia, pushteti qendror—duke perfshire ministrite e linjes—donatoret, grupet kerkimore- shkencore dhe organizatat joqeveritare dhe ato per zhvillimin e komuniteteve), qe do te takoheshin rregullisht nje here ne kater muaj si mjet per shperndarjen e praktikave me te mira per adaptimin e vendimeve te reja te qeverise qe lidhen me decentralizimin, per te diskutuar ceshtje ende te pazgjidhura ne lidhje me decentralizmin dhe per zbatimin e procesit te decentralizimit, si edhe per te sugjeruar masa korrigjuese qe do te ekzaminohen teknikisht nga GED dhe ne rast se ato kane sens do t’i sugjerohen NCD-se. MoLGD-ja mund te sherbeje si promotore per NFDI-ne duke e nisur punen per mobilizimin dhe angazhimin e paleve te ndryshme te interesuara, duke ngritur themelet e saj dhe duke marre ne dore organizimin e forumit te pare (qe mund te zhvillohet çdo here ne nje keshill qarku apo bashkiak te ndryshem me qellim qe te nxitet integrimi kombetar dhe kohezioni social).

1.37 Me institucionalizimin e NFDI-se, NCD-ja do te shikoje nevojen per fleksibilitetin ne zbatimin e decentralizimit, duke qene se sfidat ne zhvillim ne marredheniet nderqeveritare fiskale ne menyre te brendshme kerkojne pjesemarrje dhe bashkerendim. Kjo do te thote se zbatimi i decentralizimit eshte nje proces gradual pershtatjeje dhe jo nje mase politike e pakthyeshme/e pandryshueshme nga maja ne baze. Gjithashtu eshte normale qe politikat e hartuara fillimisht mund te kene nevoje per modifikime eventuale per t’iu pershtatur kushteve ne terren, me qellim permbushjen e objektivave te reformes se decentralizimit. Roli fondamental i NFDI-se do te ishte: (i) nxitja e komunikimit, ngritja e kapaciteteve dhe manaxhimi i informacionit; (ii) shperndarja e praktikave me te mira ne nje strukture administrative te decentralizuar; (iii) permersimi i marredhenieve fiskale nderqeveritare duke sherbyer si pike e pare kontakti per zgjidhjen e mosmarreveshjeve; dhe (iv) te ndihmonte ne pershpejtimin e zbatimit te strategjise se decentralizimit te qeverise, duke ndihmuar me informacion dhe sugjerime nga masat GED dhe NCD per te bere axhustime periodike te politikave.

25

Kutia 1.4: Shoqatat e Pushtetit Vendor

Kushtetuta e Republikes se Shqiperise (neni 109, pika 4) percakton se pushtetet vendore gezojne te drejten te shoqerizohen me njera-tjetren per te perfaqesuar interesat e tyre te perbashketa ne nivel kombetar dhe nderkombetar. Pushtetet vendore ne Shqiperi perfaqesohen nga tri shoqata: Shoqata e Bashkive, Shoqata e Komunave dhe Shoqata e Qarqeve. Keto shoqata kane secila statutet e tyre dhe anetarsimi ne to eshte vullentar

Shoqata e Bashkive u themelua per here te pare ne vitin 1993 si Shoqata e Kryetareve te Bashkive. Kjo shoqate ka nje Asamble te Pergjithshme si organin e saj me te larte dhe nje Komitet Drejtues qe drejton aktivitetet ekzekutive te shoqates. Shoqata e Komunave u krijua ne vitin 1997 ndersa Shoqata e Qarqeve ne vitin 2001. Shoqata e Bashkive dhe Shoqata e Qarqeve i financojne aktivitetet e tyre kryesisht mbi bazen e kontributeve te anetarevet te tyre (sipas kapaciteteve perkatese te te ardhurave), si edhe me grante nga donatore. Ndersa, Shoqatat e Komunave financohen kryesisht nga grante te donatoreve.

Shoqata e Bashkive eshte me aktivja nga te tria shoqatat dhe ne te njejten kohe ka strukturen me te mire administrative dhe financiare dhe pjesemarrjen me efektive ne procesin e decentralizimit, duke qene se eshte e perfaqesuar ne te gjitha organet dhe komisionet qe kane te bejne me administraten vendore, duke kontribouar me komente dhe inpute ne hartimin e projekt-vendimeve qe lidhen me decentralizimin, ne ato raste kur kjo kerkohet, duke organizuar seminare per kryetaret e bashkive dhe juristet e bashkive per kodin elektoral, decentralizimin, taksat dhe planifikimin urban, dhe permes nxitjes se trainimit te personelit lokal ne lidhje me administrimin dhe shperndarjen e informacionit dhe ideve per permiresimin e qeverisjes vendore.

Shoqata e Komunave ben pjese ne pjesen dermuese te organeve dhe komiteteve per te perfaqesuar interesat e komunave, por ka qene me pak efektive per shkak te kushteve me te keqia financiare dhe administrative. Shoqata e Qarqeve eshte nje gjendje me te mire financiare, por ka ende probleme persa i takon organizimit te saj administrativ ne sistem. Edhe Shoqata e Qarqeve eshte e perfaqesuar ne disa nga komisionet dhe organet qe merren me interesat e pushtetit lokal. Megjithate, duke qene se eshte shoqata me e re dhe duke qene se vete qarqet nuk kane ende nje rol te percaktuar qarte zyrtar dhe praktik ne strukturen administrative, kjo shoqate eshte perballur me nje kundershtim potencial dhe veshtiresi ne bindjen e Kryetareve te Bashkive qe edhe ajo ka rolin e saj per te luajtur.

26

2. CAKTIMI I PERGJEGJESIVE

2.1 Ky kapitull merret me marredheniet aktuale fiskale nderqeveritare ne vend nga pikepamja e shpenzimeve buxhetore. Seksioni A diskuton kalimin nga sistemi i dekoncentruar drejt nje sistemi te decentralizuar te vendim-marrjes dhe shqyrton kalimin/caktimin e ri statutor te pergjegjesive per shpenzimet dhe problemet qe kane te bejen me zbatimin. Seksioni B merr ne analize modelet e shpenzimeve te pushtetit lokal. Seksioni C eshte nje permbledhje e çeshtjeve dhe mundesive kryesore, ndersa Seksioni D paraqet disa rekomandime ne lidhje me politikat dhe institucionet.

A. DEKONCENTRIMI PERKUNDREJT DECENTRALIZIMIT NE SHQIPERI

2.2 Ofrimi i sherbimeve publike ne Shqiperi eshte duke kaluar nga nje sistem i centralizuar hierarkik ne nje strukture vendimmarrese te decentralizuar. Autoritetet lokale jane perdour si agjente nga pushteti qendror, i cili ende pergjigjet per marrjen e shumices se vendimeve, por kohet e fundit autoritetet lokale kane nisur te luajne nje rol me aktiv veteqeverises permes kryerjes se sherbimeve publike te devolvuara si edhe permes marrjes se pergjegjesise perpara ligjit dhe popullesise lokale per vendimet e marra. Ky rol i ri perfshin pergjegjesine direkte te pushteteteve vendore per punonjesit e administratave te tyre, te cilet deri kohet e fundit ishin ne aleance me pushtetin qendror, duke qene se paguheshin nga transferta me perdorim te posaçem nga buxheti qendror. Reforma ligjore e vitit 200039 shenon padyshim nje kthese ne marredheniet fiskale nderqeveritare dhe sistemit te akordimit te burimeve/fondeve publike ne Shqiperi, por ende mbetet shume per t’u bere persa i takon zbatimit ne praktike te reformes ligjore. Megjithese qeveria ka qene e suksesshme ne miratimin e kuadrit perkates ligjor baze per progresin e decentralizimit, kalimi i funksioneve specifike, kompetencave dhe aseteve nga agjencite qendrore te dekoncentruara tek agjencite lokale te veteqeverisjes ka hasur shume vonesa dhe eshte perballur me veshtiresi teknike, burokratike dhe politike.

Sherbime shteterore publike te dekoncentruara

2.3 Qysh nga fillimi i proceseve demokratike ne fillim te viteve 90-te, Shqiperia ka bere perpjekje te medha per decentralizimin e pushtetit te vendim-marrjes ne lidhje me shpenzimet dhe te ardhurat kryesisht permes aprovimit te disa ligjeve kryesore. Megjithate, gjate viteve 90-te, legjislacioni baze per decentralizimin kishte mosperputhje dhe ishte i paplote. Disa ministri (duke perfshire Ministrine e Bujqesise, Ndertimit, Transportit, Arsimit dhe Shendetesise),40 39 Ligji “Mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushteteve Vendore (Ligji nr. 8652, 31 korrik 2000). 40 Shih gjithashtu edhe Decentralizimi Fiskal dhe Financat Nderqeveritare ne Republiken e Shqiperise nga D. Sewell . dhe C.I. Wallich, Banka Boterore, Dokument pune nr. 1384, 1994; dhe “Republika e Shqiperise: Studimi per Politikat e Decentralizimit Fiskal” nga Larry Schroeder, Instituti Urbane, UI Project 06901-010, dhjetor 2000.

27

permes perdorimit te strukturave administrative te vjetra te rretheve dhe te pushteteve vendore, apo te agjenteve te tyre ne territor, ruajten pushtetin vendim-marres per sherbimet publike lokale.

2.4 Shume sherbime publike (duke perfshire arsimin, shendetesine dhe asistencen sociale) per nje fare kohe jane ofruar ne menyre te dekoncentruar nga agjencite shteterore qe veprojne ne te shperndara ne te gjithe territorin e vendit dhe duke perdorur struktura te pushtetit vendor, qe i jane caktuar kompetenca te kufizuara te deleguara.41 Ligji i ri organik per pushtetin vendor riorganizoi dhe vendosi nje balance midis funksioneve te dekoncentruara shteterore dhe funksioneve te decentralizuara te caktuara/kaluara tek pushtetet vendore, duke ndjekur kryesisht konceptin teorik te zones se perfitimit dhe parimin praktik te BE-se te vartesise.42 Ligji i ri nisi nje proces te transferimit/kalimit te kompetencave duke decentralizuar tek autoritetet lokale (zyrtare te zgjedhur lokale qe jane me afer qytetareve dhe presupozohet qe pergjigjen perpara tyre) pushtetin e vendim-marrjes per ofrimin e te mirave publike lokale, duke perfshire utilitetet, nje pjese te infrastruktures vendore dhe te disa ceshtje te mjedisit, si edhe disa sherbime kryesore sociale (kryesisht arsimi para-terciar, shendeti paresor dhe asistenca sociale per te varferit).

2.5 Pavaresisht nag reforma ligjore e vitit 2000, ne praktike decentralizimi eshte sfumuar ose eshte lene jashte ne nje shkalle te madhe nga strategjite e hartuara nga ministrite sektoriale.43 Shumica e shpenzimeve vendore relevante ende vendosen nga qendra dhe zbatohen nga agjenci qendrore te dekoncentruara ne nivel rrethi dhe te kontrolluara nga prefektura.

Reforma e Decentralizimit e vitit 2000: Dhenia pergjegjesi pushteteteve vendore

2.6 Ligji i ri per pushtetin vendor (Ligji nr. 8652/2000) percaktonte pergjegjesite ne menyre te gjere ne nivele te ndryshme te qeverise, megjithese ende kerkohet nje percaktim specifik i kompetencave per cdo funksion publik, ne vecanti ne lidhje me sherbime qe ofrohen ne menyre te perbashket.44 Megjithate ky ligj organik perfaqeson nje baze te shendoshe per hartimin e nje sistemi te shendoshe decentralizimi fiskal; dhe reflekon kryesisht praktikat me te mira nderkombetare dhe ne vija te pergjithshme eshte ne perputhje me Karten Evropiane te Veteqeverisjes Vendore.45 Ne pergjithesi, Ligji i lidh pergjegjesite me fushen e perfitimit: domethene pushtetet vendore do te ofrojne sherbime qe shkojne ne perfitim te juridiksionit lokal, ndersa pushteti qendror do te ofroje sherbime qe perfshijne nje fushe kombetare perfitimi (si p.sh: politikat monetare, mbrojtja kombetare, planifikimi dhe zhvillim agregat, punet e jashtme dhe tregtia, drejtesia dhe siguria) (shih Tabelen 2.1). Ne Shqiperi shume nga sherbimet publike kombetare (si p.sh: sherbimi i detyruar ushtarak, nxjerrja e pasaportave, disa sherbime te policise, sherbimet per mbrojtjen e konsumatorit, administrata tatimore, sherbimet e sistemit te

41 Ne parim, agjencite e pushtetit qendror ne territor ofronin ne menyre te drejperdrejte sherbime publike kombetare, duke perfshire supervizionin e pushteteve vendore qe ofronin ato sherbime kryesisht te deleguara. 42 Shih Kapitullin I. 43 Shih p.sh: Projekt- Planin 10 Vjeçar per Sektorin e Shendetesise (tetor 2002, MoH) dhe raportet e IKAP-it dhe LEA-s nga MoES (korrik 2001). 44 Ende ka nevoje per akte ligjore qe do te rregullojne me detaje buxhetet lokale dhe financat e pushtetit lokal, duke perfshire tatime te perbashketa dhe sistemin e transfertave nderqeveritare. Ne lidhje me keto ceshtje shih Kapitujt III dhe IV. 45 Shih Financat Publike ne Teori dhe ne Praktike (botimi i peste) nga R.A. Musgrave dhe P.B. Musgrave, McGraw-Hill, Inc., NY, 1989. Shih gjithashtu edhe Karten Evropiane te Veteqeverisjes lokale, Keshilli i Evropes, Strasburg, 15 tetor 1985.

28

thesarit, sherbimet statistikore, mbledhja e te dhenave dhe shperndarja e tyre) ofrohen mbi baza te dekoncentruara nga agjencite e pushtetit qendror te ndodhura ne territor, ndersa te tjerat mund t’i atribuohen pushteteve vendore si funksione ose kompetenca te deleguara. Ligji u cakton pergjegjesi te pergjithshme pushteteve vendore, si ne nivelin e pare (bashkive dhe komunave) ashtu edhe ne nivelin e dyte (qarqeve) sipas tri kategorive te funksioneve publike: ekskluzive, te perbashketa dhe funksione te deleguara. Kuptohet qe pushteti qendror ka pushteti rezidual persa i takon ceshtjeve te politikave fiskale, por ligji percakton se keshillat vendore mund te kryejne cdo aktivitet publik me interes lokal (apo interes rajonal ne rastin e Keshillave te Qarqeve), persa kohe qe nuk ndalohet ne menyre eksplicite apo nuk i caktohet nje niveli tjeter te qeverise nga ligji.

2.7 Funksionet ekskluzive te pushtetit lokal ne Shqiperi jane ato sipas te cilave jurisdiksioni lokal eshte zona kryesore e perfitimit te sherbimeve publike.46 Ne kete rast, ligji u jep autoriteteve lokale diskrecionin per vendim-marrje te plote, duke perfshire administrimin, ofrimin e sherbimeve, investimet dhe rregullimet. Ofrimi i funksioneve ekskluzive supozohet te financohet nga vete fondet e pushtetit lokal, duke perfshire nga taksat lokale, tarifat, tarifat per sherbime, si edhe nga transfertat e pakushtezuara dhe grantet. Sherbime normale publike vendore qe lidhen me infrastrukturen dhe utilitetet publike perbejne funksione ekskluzive baze te bashkive dhe komunave ne Shqiperi, duke perfshire rruget lokale, trotuaret, dhe sheshet; ujesjellsat, kanalizimet e ujrave te zeza dhe sistemet e kullimit; adminstrimin e mbetjeve te ngurta (pastrimin e rrugeve dhe mbledhjen e plehrave); ndricimi i rrugeve dhe dekori i qytetit/komunes; dhe mirembajtja e parqeve dhe hapesirave publike (Tabela 2.1). Disa fusha te sherbimeve sociale47 (duke perfshire jetimoret, qendrat ditore, azilet e pleqve); strehimi; aktivitetet e argetimit, sportet dhe veprimtarite kulturore (duke perfshire ruajtjen e ndertesave historike lokale); rregullimin e trafikut lokal dhe sherbimet e transportit publik; sigurine civile; dhe planifikimin dhe rregullimin e zhvillimit ekonomik me interes lokal48 jane gjithashtu disa funksione ekskluzive qe u takojne me ligj pushteteve vendore.

2.8 Ligjerisht pergjegjesia per shumicen e sherbimeve te infrastruktures lokale dhe utiliteteve publike eshte decentralizuar tek autoritetet lokale qe nga janari i vitit 2001. Kjo u pasua nga autorizimi per transferimin e pronave shteterore respektive (qe lidhen me ofrimin e ketyre sherbimeve) dhe ne 22 shkurt te vitit 2001 u aprovua Ligji nr. 8744.49 Megjithate, zbatimi i disa prej ketyre pergjegjesive ekskluzive eshte ende mbrapa me afatin (shih afatin kohor ne Tabelen 1.2, Kapitulli I), ku mund te perfshihen pergjegjesite per policine lokale dhe disa sherbime sociale lokale, te cilat si pasoje e mungeses se nje percaktimi/perkufizimi te qarte te zbatimit ende ofrohen nga Prefekturat. 50 Funksione te tjera si: sherbimet veterinare, planifikimi urban, rruget urbane dhe ujesjellsat jane ndeshur me veshtiresi te medha teknike dhe financiare, 46 Megjithese ka raste kur me shume se nje juridiksion perfiton nga ofrimi i sherbimeve si pasoje e ekonomise se shkalles dhe eksternaliteteve. 47 Si edhe muzeumet dhe mjediset sportive. 48 Duek perfshire infrastrukturen per zhvillimin lokal te tregjeve dhe rrjeteve te tregtise lokale; zhvillimin e biznesit te vogel; panairet lokale, informacion, reklama; sherbime veterinare (duke perfshire sherbime te ekstensionit rural); dhe mbrojtjen dhe zhvillimin e pyjeve, kullotave dhe burimeve natyrore lokale me interes lokal. 49 Shih gjithashtu Ligjin nr.8743 (22 shkurt 2001) per percaktimin dhe kriteret e rregjistrimit te Pronave shteterore. 50 Megjithese siguria civile (zjarrfikesit, policia) eshte e percaktuar ne Ligj (neni 10, IV, b) si funksion ekskluziv i bashkive dhe komunave, Udhezimi i perbashket nr. 2 i dates 4 shkurt 2002 (Prot. MoF nr. 494 dhe MoLGD nr. 533/1, i te njejtes date) ne lidhje me zbatimin e buxhetit (supozohet ne menyre te perkohshme) udhezonte se “lufta kunder zjarrit dhe policia e zjarrfikesit tranferohen nen autoritetin e prefekturave.”

29

qe kane penguar kalimin e menjehershem te pergjegjesive tek autoritetet lokale. Ka nje perceptim qe duhet te kete nje standard dhe rregullore kombetare per kontorllin e semundjeve te kafesheve perpara kalimit te ketyre pergjegjesive. Eshte vene re gjithashu se ceshtjet e planifikimit urban shpesh i kalojne kufijte e nje juridiksioni dhe mund te trajtohen me mire ne nivel qarku. Duke patur parasysh burimet e e kufizuara vendore te te ardhurave, investimet ne rruget urbane ende alokohen me baza te deleguara nga Ministria e Planifikimit te Territorit dhe Turizmit.

2.9 Ne rastin e ujesjellsave, pertej ceshtjeve nderjuridiksionale qe lindin nga ekonomite e shkalles (dhe ndermarrjet ekzistuese rajonale qe ofrojne sherbime per me shume se nje juridiksion), veshtiresite shtohen edhe me nga problemet qe lidhen me transferimin e pronave shteterore tek pushtetet vendore, duke perfshire: (i) gjendjen tejet te keqe financiare te ujesjellsave qe do t’i kalohen pushteteve vendore, duke perfshire edhe borxhet e prapambetura te stermedha qe ato i kane Korporates Elektroenergjitike Shqiptare-KESH, autoriteteve tatimore dhe sistemit te sigurimeve shoqerore—si edhe mungesen e balances midis te ardhurave dhe shpenzimeve per shkak te mungeses se nje politike te qendrueshme tarifore (shih me poshte); dhe (ii) mungesen e nje strategjie konsistente dhe gjithperfshirese sektoriale, qe mund te perfshije koordinimin e politikave dhe nje ndarje te qarte me faza midis dy programeve te zbatimit te qeverise: zbatimit te decentralizimit dhe privatizimit te aseteve shteterore (duke perfshire nje rregullim strategjik koherent dhe nje mekanizem te qarte stimulimi per pjesemarrjen e sektorit privat).

2.10 Funksionet e perbashketa jane ato funksione ne te cilat eksternalitetet madhore (p.sh: zona e perfitimit mund ta kaloje juridiksionin ne fjale) dhe/ose ekonomite e shkalles mund te ndodhin ne ofrimin lokal te sherbimeve. Ketu problemi qendron sesi te hartohen mekanizma stimulues qe do t’u bejne te mundur qe juridiksionet ta kuptojne qe po internalizojne plotesisht perfitime te barabarta, me qellim qe i gjithe sistemi te funksionoje ne menyre optimale ne ofrimin social te te mirave publike. Ne kete aspekt, Ligji organik i pushtetit lokal jep caktimin e kompetencave te qarta midis pushteteve qendrore dhe vendore per ofrimin e sherbimeve publike ne menyre qe sasia dhe cilesia e tyre te permbushe/plotesoje interesat kombetare. Keto kompetenca specifike te funksioneve te perbashketa supozohet te jepen ne menyre selektive, ne perputhje me kapacitetet dhe interesat e autoriteteve lokale. Kuptohet qe ne varesi te funksionit, disa kompetenca specifike do te kryhen nga pushtetet vendore (p.sh: rregullore specifike lokale, financime, ofrim sherbimesh, mirembajtje dhe funksionim dhe/ose zgjerim facilitetesh), ndersa te tjera kryhen nga shteti (p.sh: perpilimi i politikave kombetare; caktimi i standardeve dhe rregulloreve te pergjithshme; financimi, monitorimi, kontrolli dhe vleresimi i rezultateve te politikave).

2.11 Ligji organik per pushtetin lokal percakton ne vija te pergjithshme arsimin parashkollor dhe para-terciar,51 shendetin emergjent/paresor dhe mbrojtjen e shendetit publik,52 asistencen

51 Per shkak te ekonomive te shkalles dhe eksternaliteteve, arsimi universitar dhe qendrat kerkimore konsiderohen si funksione shteterore. 52 Pergjegjesite per spitalet dhe klinikat e specializuara dhe pjesa tjeter e sektorit te shendetesises (duke perfshire luften kunder HIV-it, semundjet ngjitese) mbeten funksione te dekoncentruara shteterore me Institution e Sigurimeve Shendetesore (HII) si nje institucion autonom financiar ne sistemin shendetesor. Shendetesia ne qarkun e Tiranes eshte e dekoncentruar dhe administrohet nga Autoriteti Shendetesor Rajonal i Tiranes (TRHA).

30

sociale dhe lehtesimin e varferise,53 rendin publik dhe mbrojtjen civile, si edhe mbrojtjen e mjedisit si sherbime baze te perbashketa, por pa ndonje caktim te qarte te kompetencave specifike per nivele te vecanta te pushtetit. Aktualisht, si pasoje e mungeses se nje percaktimi me te mire te pergjegjesive specifike, kompetencat e vjetra te keshillave te rretheve ose u jane kaluar prefekturave (supozohet ne menyre te perkohshme) ose vazhdojne te kryhen nga agjenci te dekoncentruara te ministrive te linjes te ndodhura ne territor. Megjithate, per te shmangur konkurencen midis autoriteteve dhe nje konfuzion te pergjegjesive, kompetencat specifike te pushteteve vendore duhet te percaktohen ligjerisht te zbatohen sa me shpejt te jete e mundur. Situata aktuale mund te konribuoje vetem ne rritjen e ineficiencave ne ofrimin e sherbimeve, dhe potencialisht te çoje ne duplikime te padeshirueshme ose ne mungesa ne ofrimin e sherbimeve publike per te cilat ka shume nevoje.

2.12 Gjate tranzicionit te decentralizimit ne vitin 2002, zbatimi i buxheteve lokale ndeshi shume veshtiresi dhe per pasoje u rriten ineficiencat ne ofrimin e sherbimeve sociale, sidomos ne lidhje me shendetin paresor dhe ne nje fare shkalle te arsimit. Ne vitin 2003, qeveria dukej sikur po pergatitej per nje kalim zyrtar ligjor te funksioneve te perbashketa tek autoritetet lokale ne nje baze me graduale dhe me te planifikuar. Megjithate, qeveria vendosi te niste delegimin e disa kompetencave te ketyre funksioneve dhe vetem me vone te transferonte aktualisht me shume vendim-marrje dhe diskrecion per alokimin e burimeve, financimeve dhe ofrimit te sherbimeve (sipas pershkrimit ne ligj) tek pushtetet vendore.54 Mungesa e kapaciteteve te zbatimit ne nivel lokal nganjehere eshte perdorur si aresye dhe si pretekst per adaptimin e nje qasjeje me “te ndare me faza” ne lidhje me procesin e decentralizimit.55 Kjo eshte nje ceshtje tjeter kritike e mbetur pezull qe duhet te zgjidhet nga qeveria.

2.13 Persa i perket arsimit dhe shendetesise, autoritetet lokale kane de facto nje fare shkalle diskrecioni ne lidhje me facilitetet operative dhe mirembajtjes (p.sh: ndertesat e shkollave, klinikat, laboratoret), por nuk kane asnje fuqi vendim-marres persa i perket personelit apo investimeve.56 Ajo qe eshte e qarte eshte se arsimi universitar dhe sistemi i sigurimeve shendetesore per shkak te ekonomive te tyre te dukshme te shkalles dhe eksternaliteteve jane mbajtur si funksione ekzskluzive shteterore. Megjithese ne ligj mbrojtja sociale dhe lehtesimi i varferise percaktohen si funksione “te perbashketa”, ne praktike zbatohen si funksione te mirefillta te deleguara, per te cilat pushtetet vendore nuk kane diskrecionin e duhur dhe veprojne thjesht si agjente per ofrimin e nje sherbimi qe rregullohet, financohet, kontrollohet dhe per te cilin merret vendim ekskluzivisht nga pushteti qendror. Si agjente, pushtetet vendore kane siguruar vetem listat e perfitueseve potenciale (per aprovim qendror) dhe kane kryer pagesat, siç percaktohet dhe financohen nga qendra, dhe kane raportuar ne qender ne lidhje me pagesat e bera

53 Qe gjithesesi do te vijoje te jete si ne praktiken aktuale te te qenit plotesisht e planifikuar, administruar dhe financuar nga pushteti qendror, ne kuadrin e buxhetit te ndihmes ekonomike dhe do te zbatohet nga pushtetet vendore qe do te veprojne thjeshte si agjente. 54 Megjithate kjo levizje ka çuar ne nje ri-centralizim te perkoheshem duke qene se persa kohe ato konsiderohen si te deleguara, keto funksione do te mbeten funksione shteterore (d.m.th te gjitha pushtetet e vendim-marrjes do te vazhdojne t’i takojne qendres apo edhe do t’i delgohen sipas diskrecionit te tij). 55 Korrupsioni dhe ceshtja e besimit tek administrata nganjehere jane ngritur si aresye/pretekste qe kane çuar ne vonesa te decentralizimit. Megjithese eshte veshtire te vleresohet shkalla relative e korrupsionit ne sektroin publik shqiptar, faktet tregojne se ne pergjithesi popullesia lokale ka me shume besim tek burokracia lokale sesa tek ajo qendrore. 56 Shih diksutimin ne Seksionin C, me poshte.

31

sipas listes se aprovuar te perfitueseve.57 Rrjedhimisht, duke qene se funksionet e “mbrojtjes sociale dhe lehtesimit te varferise” ne Shqiperi kuptohen si zone e perfitimit kombetar, duhet qe ato te percaktohen me mire si funksione te deleguara shteterore.

2.14 Pavaresisht nga vonesat dhe perkufizimet/percaktimet qe mbeten per t’u vendosur, te cilat kane ngadalesuar programin e decentralizimit, qeveria eshte treguar shume e pergjegjshme persa i takon ceshtjes se decentralizimit te pergjegjesive te shpenzimeve buxhetore. Me disa perjashtime, parimi qe burimi duhet te ndjeke pergjegjesine eshte ndjekur me kujdes dhe ne menyre pothuajse sistematike.58 Buxheti i shtetit ka transferuar fonde (nga buxhetet e ministrive te linjes) per t’i korresponduar pergjegjesive qe u jane dhene buxheteve te pushtetit lokal.

57 Persa i takon “mbrojtejs sociale dhe lehtesimit te varferise”, sic ndodh rendom me funksioent e deleguara, ne Shqiperi fondet jane me perdorim te posaçem dhe pushteti vendor nuk ka asnje pushtet dsikrecionar buxhetor p.sh ne lidhje me nivelin e perfitimit te individeve, kriteret e perzgjedhjes, kriteret per llogaritjen dhe shumen agregate te perfitimeve dhe nuk mund te beje rialokim te perdorimit te fondeve te transferuara. 58 Perjashtim ka bere vetem rasti i fondeve qe u jane akorduar qarqeve (kontributet nga njesite anetare dhe formula e bazuar tek “grantet e pakushtezuara” nga buxheti i shtetit) pa percaktuar qarte ne fillim dhe pa vendosur per koston e pergjegjesive korresponduese.

32

Table 2.1: Republika e Shqiperise – Percaktimi i Pergjegjesive funksionet e shtetit: Funksione te decentralizuara tek:

Qarqet Bashkite/Komunat Pergjegjesite/funksi

onet Qendrore Tedekoncentruara

Ekskulzive Te deleguara Ekskluzive Te perbashketa Te deleguara2

Politika monetare

Banka e Shqiperise

Mbrojtja kombetare

Ministria e Mbrojtjes

Sherbimi i detyruar ushtarak

Punet e Jashtme dhe Tregtia

Ministria e Puneve te Jashtme

Drejtesia/siguria e brendshme

Ministria e Drejtesise & Rendit Publik

Policia dhe zjarrfikesit (prefektura)

-vendosja e renditpublik & akte lokale –lufta kunder zjarrit

Zhvillimi Ekonomik,Planifikimi & kontrolli financiar

M. e Finances; M. e Ekonomise;ministrite e linjes, M. e Psuhtetit Lokal, Pushtetet e qarqeve Lokale; kontrolli i larte i shtetit (Parlamenti)

Administrata tatimore; Sistemi i thesarit

- hartimi & zbatimi i politikave rajonale ne harmoni me politikat kombetare

-zhvillimiekonomik lokal3 -tregjet dhe rrjeti i tregtise lokale. -zhvillimi i biznesit te vogel -panaire, informacion, reklama & infrastr. -sherbime veterinare. (duke perfshire sherbimet e ekstensionit rural)

Polit

ikat

kom

beta

re, p

lani

fikim

i dhe

sher

bim

et

Sherbimet statistikore

INSTAT Njesitestatistikore ne rrethe

33

Arsimi

Ministria e Arsimit nxjerr standardet kombetare; -pagat e mesueseve;

- gjithe nivelet shkollore, duke perfshire univer. & instit. Kerkimore - Tekniko- profesionale

-parashkollor dhearsimi parauniversitar -facilitetet e operacioneve dhe mirembajtjes

Shendetesia

Ministria e Shendetesise nxjerr standardet kombetare -pagat e mjekve.

- shendeti publik - mbrojtja e shendetit - kujdesi shendetesor paresor -spitalet

-mbrojtja e shendetit paresor dhe publik -klinikat; ambulanca -facilitetet e operacioneve dhe mirembajtjes

Soci

al S

ecto

rs

Asistenca sociale, kultura dhe aktivitete argetuese

- rregullon, nxjerr standardet kombetare, financa

-mbrojtja e vleravekulturore dhe historike lokale

-asistence sociale dhe lehtesimi i varferise (duke perfshire papunesine)

4 -aktivitete argetuese4 -Sherbime sociale(duke perfshire jetimoret, qendrat ditore, azilet e pleqve) -strehimin

(pushteti vendor ofron dhe perzgjedh perfituesit)

- asistence sociale dhe lehtesimi i varferise de facto (duke perfshire papunesine) (pushteti vendor ofron dhe perzgjedh perfituesit)

Infr

astr

uktu

ra &

util

itete

t pub

like

Infrastruktura dhe utilitetet publike

- Rregullohet nga MoE, MoLGD, MoPT, MoTT, MoSI dhe ofrohet nga kompanite e sektorit publik qe nuk paguhen nga buxheti.

-ngrohja -Energjia elektrike -Gazi (kontrollohet nga pushteti qendror dhe Prefektura)

- Rruget interurbane- planifikim rajonal dhe urban - te tjerat do te percaktohen nga ligji

- rruge lokale, trotuare dhe sheshe; ujesjellsa; kanalizime dhe kullim; ujitja; administrimi mbetjeve te ngurta; ndricimi i rrugeve; dekori i qyteteve/komunave; mirembajtja e parqeve & hapesirave te tjera publike

34

Trafiku & transporti publik

MoTT -transporti rrugor, ajror & hekurrudhor -Rregulllon dhe nxjerr standardet kombetare.

- sherbimerajonale publike transporti

Sherbime lokaletranziti dhe publike transporti

Mjedisi dhe higjiena publike

Ministria e Mjedisit

Mbrojtja e mjedisit (prefekturat)

Ceshtje rajonale te mjedisit

-sherbime funerale Mbrojtja e mjedisit -Mbrojtja e pyjeve

dhe kullotave lokale dhe burimeve natyrore

Shenime: 1 e perbashket me pushtetin qendror

2 ende mbetet per t’u vendosur. Ligji nr.8652/2000 percakton funksionet e deleguara tek pushtetet vendore (bashkite, komunat ose qarqet) si te detyrueshme ose jo te detyrueshme (p.sh: opsionale). Funksionet e detyrueshme percaktohen nga ligji dhe pushtetet vendore duhet te marrin pergjegjesine. Funksionet qe nuk jane te detyrueshme (ose opsionale) jane funksione qe delegohen me ane te nje marreveshjeje midis paleve. Sidoqofte, pushteti lokal merr kompetenca specifike dhe procedurat (dhe standardet e ofrimit) kontrollohen nga Ligji dhe financohen plotesisht nga buxheti qendror. Pushteti lokal mundet qe pervec ketyre te mobilizoje fondet e veta ne rast se deshiron te arrije standarde me te larta sherbimi per interesat lokale. 3 Duke perfshire zhvillimin e administrimit te tokes, pyjet dhe komunat lokale dhe burimet natyrore lokale. 4 Duke perfshire muzeumet, veprimtarite sportive dhe facilitetet. 5 Duke perfshire pastrimin e rruges dhe mbledhjen e plehrave nga shtepite.

35

Duke nisur qysh nga viti 1999, me ane te nje granti bllok, burimet u transferuan per te mbluar vetem shpenzimet operative dhe te mirembajtjes se faciliteteve ne arsim dhe shendetesi. Ne vitin 2002, granti ne bllok u transformua ne nje grant te pakushtezuar, te cilin autoritetet lokale ne parim mund ta perdorin sipas diskrecionit dhe sipas nevojave dhe prioriteteve lokale.

2.15 Funksione te deleguara jane ato funksione per te cilat shteti mund t’u jape autoriteteve lokale disa kompetenca specifike (p.sh: ofrimi i sherbimeve, pagesat per perfitime) sipas standardeve te percaktuara me ligj ose me ane te nje marreveshjeje. Ne kete aspekt, autoritetet lokale mund te veprojne vetem si agjente te pushtetit qendror (principal). Ligji shqiptar organik per pushtetin vendor i klasifikon keto funksione si te detyrueshme dhe jo te detyrueshme, i pari percakohet nga ligji dhe i dyti nga nga nje marreveshje ose kontrate midis pushtetit qendror dhe autoriteteve lokale. Shteti supozohet te percaktoje kushtet dhe standardet, si edhe te financoje plotesisht sherbimin qe do te ofrohet.59 Vete ligji organik nuk percakon ndonje funksion specifik te deleguar, megjithese siç permendet me siper, modus operandi aktual i skemes se asistences sociale dhe lehtesimit te varferise eshte me afer perkufizimit te funksioneve te deleguara sesa funksionit “te perbashket” te percaktuar nga ligji.

2.16 Megjithese qaraqet konsiderohen njesi autonome te pushtetit lokal, ato jane pare kryesisht si njesi koordinuese dhe si te tilla u jane caktuar vetem pak pergjegjesi ekskluzive per politikat rajonale dhe zbatimin e e politikave rajonale ne linje me politikat kombetare (kryesisht per rruget interurbane dhe rurale, sherbimet rajonale te transportit, planifikimin rajonal dhe urban, si edhe masa rajonale per mjedisin). Cdo pergjegjesi tjeter e rendesishme e qarqeve ende nuk ka gjetur pergjigjie dhe ligji parashikon qe qarqet mund te kryejne cdo funksion tjeter persa kohe saqe jane vullnetare te deleguara nga komunat dhe bashkite ose nga shteti. Edhe sot e kesaj dite, ky delegim ende nuk ka ndodhur. Qarqet jane te kufizuara persa i perket pushetit te tyre fiskal dhe nuk mund te dhunojne autonomine ligjore te percaktuar tashme ne ligjin organik te komunave and bashkive te tyre perberese. Persa kohe keshillat e qarqeve vazhdojne te varen nga delegimi vullentar i autoritetit dhe persa kohe qe ato mbahen nga tranfertat qofte nga shtetit e qofte nga njesite e tyre perberese, qarqet kane tendencen te mbeten institucione te dobta—pa nje autonomi te ardhurash dhe pa shume pergjegjshmeri perpara popullates lokale. Permiresimi i atuononomis dhe pergjegjshmerise ne nivel qarku mund te arrihet vetem nese keshillat e qarqeve do te fuqizoheshin me ane te nje burimi te pavarur taksash/tarifash sherbimi te tyrin. Shkalla deri ku kjo do te ishte e mundur ne perfaqesimin e anetarsimit aktual indirekt te keshillave te qarqeve eshte nje sfide qe duhet te zgjidhet nga qeveria ne nje te ardhme te afert.

59 Aktualisht ne ligj percaktohet qe “pushteti qendror do t’u jape pushtetet vendore fonde te mjaftueshme per te plotesuar kerkesat per ofrimin e funksioneve te perbashketa dhe te deleguara” (neni 15, pika 4). Kjo kerkese per financimin e plote te funksioneve “te deleguara” dhe “te perbashketa” eshte e debatueshme. Ne fillim, nq.s. financimi do te jepte plotesisht per te dyja rastet, pushteti qendror mund te ruaje procesin e vendim-marrjes ne te dyja rastet dhe dallimi midis funksioneve te deleguara dhe te perbashketa zhduket. Se dyti, ne te dyja rastet (ofrimi i funksioneve te deleguara dhe te perbashketa) pushteti qendror mund te percaktoje standardet minimale te sherbimit qe do te ndiqen nga pushtetet vendore, por kjo nuk do te thote qe pushteti qendror duhet me domosdo t’i financoje ato plotesisht, madje edhe ne rastin e funksioneve te deleguara. Pushtetet vendore duhet te kene burime te mjaftueshme te ardhurash (taksa lokale, tarifa, si edhe tatime te perbashketa kombetare dhe transferta te pakushtezuara) ne menyre qe te marrin pjese ne ndarjen e kostove te funksioneve te deleguara dhe te perbashketa. Perndryshe, ofrimi i sherbimeve nuk do te kishte tendence te ishte efektiv persa i perket kostos duke qene se nuk do te kishte stimuj per te minimizuar kostot e sherbimeve (duke perfshire funksionimin dhe mirembajtjen e institucioneve) apo per te permiresuar cilesine dhe/ose sasine e sherbimeve per nje shume te caktuar burimesh.

36

2.17 Pushtetet vendore (si niveli i pare ashtu edhe qarqet) tashme kuptohen si njesi autonome (ose me veteqeverisje) qe jane ne gjendje te prioritizojne shpenzimet e tyre dhe mund te mbajne pergjegjesi perpara popullates lokale per veprimet e tyre. Megjithate, ne praktike autonomia dhe pergjegjshmeria do te vazhdojne te mbeten te kufizuara po nuk u vendos nje specifikim i qarte i pergjegjesive (sidomos per funksionet e perbashketa) si edhe po nuk u be nje percaktim i burimeve (shih Kapitujt III dhe IV).60

2.18 Nje konkluzion i pergjithshem ne lidhje me shpenzimet ne Shqiperi eshte kontrasti midis progresit ne hartimin dhe zbatimin e nje legjislacioni baze te avancuar (ne vecanti pas reformes se vitit 2000) dhe mungeses se nje rregulloreje specifike dhe nje zbatim te vonuar te programit te decentralizimit.

B. MODELET E SHPENZIMEVE TE PUSHTETIT LOKAL

2.19 Qysh nga mesi i viteve 90-te, shpenzimet e pushtetit lokal (duke perfshire edhe buxhetet “e kushtezuara” dhe “te pavarurura”)61 jane luhatur midis 9 perqind dhe 6 perqind te GDP-se, duke treguar nje kurbe ne forme U-je me nje minimale prej 5.6 perqind ne vitin 1998 (Tabela 2.2). Qysh nga viti 1998 shpenzimet lokale kane pesuar nje rritje dhe jane luhatur afersisht tek 6.5 perqind e GDP-se deri ne vitin 2001, me poshte se standardi i vendeve te Evropes Qendrore.62 Si perqindje e buxhetit te konsoliduar te shtetit, shpenzimet e pushtetit lokal kane treguar nje model te ngjashem me nje mesatare 20 perqind qysh nga viti 1998.

2.20 Shpenzimet autonome te pushteteve vendore ne Shqiperi (d.m.th komponenti “i pavarur” i buxheteve lokale, mbi te cilin autoritetet lokale kane diskrecion te plote) ende nuk ngrene peshe, por megjithate jane rritur ne menyre te qendrueshme qe nga mesi i viteve 90-te: ne 0.5 perqind te GDP-se ne vitin 2002, nga 0.1 perqind ne vitin 1995 (ose ne terma te buxhetit te konsoliduar te shtetit ne 1.7 perqind ne vitin 2002 nga 0.3 perqind qe ishte kjo shifer ne vitin 1995). Komponenti “i kushtezuar” i buxheteve lokale (i formuar nga disa “transferta te kushtezuara/fonde te vecuara”) dhe grantet ne bllok per shpenzime operative dhe per mirembajtje ne sektoret e arsimit dhe shendetesise qysh nga vitit 1999, perfaqesonin masen e madhe te shpenzimeve te pushtetit lokal (midis 99 dhe 97 perqind gjate viteve nga 1995 ne 1998, pro me nje renie sistematike ne 94 perqind mesatarisht deri ne vitin 2001).63 Me zevendesimin e granteve ne bllok nga nje rritje e transfertave te pakushtezuara pritet qe pushtetet vendore te 60 Ne parim, autoritetet lokale duhet te pergjigjen direkt perpara popullesise lokale ne lidhje me funksionet ekskluzive dhe te perbashketa (sidomos ne lidhje me kompetencat specifike per te cilat pergjigjen). Persa i perket funksioneve te deleguara, autoritetet lokale duhet te pergjigjen perpara pushtetit qendror si agjente te tij. 61 Shih Kutine 2.1. 62 Perqindja mesatare per vendet e Evropes Qendrore eshte afersisht tek 10 perqind e GDP-se. 63 Grantet ne bllok u futen per here te pare ne vitin 1999 si instrumetn per te kontrolluar shpenzimet e financuara nga shtetit per “operacione dhe mirembajtje” ne arsim dhe shendetesi direkt nga buxhetet e pushteteve vendore. “Pagat dhe sigurimet shoqerore” per keta sektore dhe “investimet” ende financohen nga qendra ne menyre te deleguar permes transfertave me perdorim te posaçem per pushtetet vendore. Deri ne vitin 2001, shumica e funksioneve ekskluzive te pushtetit vendor (duke perfshire edhe pagat dhe sigurimet shoqerore te personelit te adminsitrates lokale) vazhdonin te financoheshin si “grante te kushtezuara” nga buxhetet e ministrive te linjes dhe ato qendrore. Ne vitin 2002 nje sere funksionesh ekskluzive kaluan nga buxheti i shtetit tek buxhetet e pergjithshme te pushteteve vendore, por “sherbimet veterinare”, “strehimi” dhe “ujesjellesat”- per shkak te problemeve te medha ne lidhje me roline pushteteve vendore- nuk u kaluan.

37

perfitojne nga nje autonomi me e madhe qe u ben atyre te mundur te percaktojne me mire prioritetet lokale. Ne fakt, masa/sasia dhe perqindjet e shpenzimeve autonome (te financuara nga transfertat e pakushtezuara dhe vete burimet lokale) tek te cilat autoritetet lokale kane diskrecion te plote kane ardhur duke u rritur. Eshte parashikuar qe buxheti “i pavarur” lokal (d.m.th autonom, duke perfshire edhe grantet e pakushtezuara) do te perfaqesoje afersisht 2 perqind te GDP-se dhe midis 7-8 perqind te buxhetit te konsoliduar te shtetit deri ne vitin 2003.64

2.21 Ne pergjithesi duhet theksuar se buxhetet e konsoliduara te pushteteve vendore perfaqesojne nje te katerten e shpenzimeve totale te qeverise ne Shqiperi dhe se zhvillimet sasiore te viteve te fundit tregojne nje kalim gradual ne drejtimin dhe strukturen e shpenzimeve publike nga nje sistem i dekoncentruar (ku predominojne transfertat e kushtezuara) drejte njs strukture fiskale me te decentralizuar (duke patur parasysh perqindjen ne rritje te komponentit “te pavarur” te buxheteve lokale). Megjithate duhet theksuar se shkalla e diskrecionit dhe rendesise relative te pushteteve vendore ne procesin e vendim-marrjes per alokimet e shpenzimeve lokale mbetet ende shume modeste (a parashikuar ne me pak se 2 perqind e GDP-se per vititn 2003), ku shumica e shpenzimeve lokale ende mbetet e kushtezuar ne nje menyre ose ne nje tjeter nga vendimet e autoriteteve qendrore.

8.5

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Central Gvt. Budgt 56429 66905 80742 115701 131326 137323 147469 151237 162000Local Govt. Budget1 20705 20691 19989 25927 34365 33298 38581 40620 61420 Conditional Trnsfs. 20484 20066 19361 25033 29803 28098 31033 27905 47066 Block/Uncond.Grants 3411 3782 5105 9500 6300 Own Local Expend. 221 625 628 894 1151 1418 2443 3215 8054Consolidated State Bdgt 77134 87596 100731 141628 165691 170621 186050 191857 223420GDP 229700 281000 341716 460631 506205 539210 590237 658062 718574

Central Gvt. Budgt 24.6 23.8 23.6 25.1 25.9 25.5 25.0 23.0 22.5Local Govt. Budget1 9.0 7.4 5.8 5.6 6.8 6.2 6.5 6.2 Conditional Trnsfs. 8.9 7.1 5.7 5.4 5.9 5.2 5.3 4.2 6.5 Block/Uncond.Grants 0.0 0.0 0.0 0.0 0.7 0.7 0.9 1.4 0.9 Own Local Expend. 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.4 0.5 1.1Consolidated State Bdgt 33.6 31.2 29.5 30.7 32.7 31.6 31.5 29.2 31.1

Central Gvt. Budgt 73.2 76.4 80.2 81.7 79.3 80.5 79.3 78.8 72.5Local Govt. Budget1 26.8 23.6 19.8 18.3 20.7 19.5 20.7 21.2 27.5 Conditional Trnsfs. 26.6 22.9 19.2 17.7 18.0 16.5 16.7 14.5 21.1 Block/Uncond.Grants 0.0 0.0 0.0 0.0 2.1 2.2 2.7 5.0 2.8 Own Local Expend. 0.3 0.7 0.6 0.6 0.7 0.8 1.3 1.7 3.6Consolidated State Bdgt 100 100 100 100 100 100 100 100.0 100.0

1 includes "independent" and "conditional" budgets. "Own local expenditures" estimated as equal "own local revenue" (MoF, Fiscal Statistics of Gvt., 2001,Tb.1.1.)

Source: MoF-Budget Department ,Treasury Department, and 2003-2005 MTEF estimates and projections.

Table 2.2. Albania-Distribution of Expenditures between Levels of Government, 1995-2003

(in million lek)

(as a percentage of GDP)

(as a percentage of total expenditures)

64 See “Medium-Term Expenditure Framework, 2003-2005,” MoF, Tirana, September 2002, which also shows that during the 1990s allocation of resources at local level (on both a dekoncentruara and a decentralized basis) represented as much as about one-fifth of the state budget shpenzimet (about 6-7 percent of GDP); the own local shpenzimet (over which the pushtetet vendore have discretion in allocation) were only between 1-3 percent of the state budget (about 0.1-0.3 percent of GDP). Lately, the government is re-planning (supposedly temporarily) the execution of shpenzimet for “operation and maintenance” in education, health, and social assistance as funksione te deleguara, instead of shared functions. Further developments regarding this decision on the allocation autonomy of pushtetet vendore are expected soon.

38

Kutia 2.1: Buxhetimi i pushtetit lokal ne Shqiperi Pushtetet vendore ne Shqiperi zbatojne dy buxhete paralele. I pari, i ashtuquajtur buxheti i kushtezuar perfshin fondet specifike nga pushteti qendror per zbatimin e detyrave te deleguara dhe ne pergjithesi supervizohet nga ministrite e linjes. Buxheti i kushtezuar financohet nga grante me fonde te vecuara. Ne kete rast, pushtetet vendore vetem veprojne si agjente te pushtetit qendror. I dyti, buxheti i ashtuquajtur i pavarur financohet nga taksat lokale, tarifat dhe te ardhurat nga shitja e aseteve dhe mallrave qysh nga viti 1999 nga grantet ne bllok dhe qysh nga viti 2002 nga transfertat e pergjithshme te pakushtezuara.1

Qysh nga viti 1998, Kushtetuta dhe ligji organik i buxhetit (me te cilin ligji organik i pushtetit lokal eshte ne perputhje) percaktojne se buxhetet lokale (se bashku me buxhetin e shtetit) formojne sistemin kombetar buxhetor (qe miratohet çdo vit nga Parlamenti) dhe duhet te ndjekin te njejtin proces buxhetor (duke perfshire afatin dhe kriteret per hartimin, zbatimin, manaxhimin e borxhit dhe dispozitat e auditimit) dhe procedura (duke perfshire edhe klasifikimin e llogarive) dhe auditohen nga Kontrolli i Larte i Shtetit.2

Procesi i buxhetit lokal ne Shqiperi kalon neper keto faza kryesore:

• ne qershor: Mbi bazen e udhezimit te buxhetit te nxjerre nga Ministri i Financave dhe te miratuar nga Keshilli i Ministrave, cdo njesi e pushtetit lokal nis pergatitjet per projekt-buxhetin e vitit te ardhshem; • nga qershori deri ne shtator: Njesite e pushtetit lokal e cojne projekt-buxhetin per vitin e ardhshem tek MoLGD; • 1 shtator: MoLGD paraqet propozimet e buxheteve tek Ministria e Financave dhe nis negociatat per buxhetin e seciles nga njesite e pushtetit lokal; • tetor deri ne mes te muajit nentor: Buxheti kombetar (duke perfshire dhe ate te pushtetit lokal) i paraqitet per miratim Keshillit te Ministrave. • Mesi i nentorit deri ne dhjetor: Buxheti kombetar i paraqitet Parlamentit. Sistemi i raportimit per llogarite lokale perfshin kryesisht: • Mars-Qershor: deri ne mars cdo pushtet lokal paraqit tek MoF (per njoftim edhe MoLGD-se dhe prefektures perkatese) pasqyren perfundimtare te llogarive ne lidhje me zbatimin e buxhetit te nje viti me pare, ku perfshihet pasqyra perfundimtare e llogarive te buxhetit kombetar qe do t’i paraqitet MoF-se deri ne qershor per aprovim nga Keshilli i Ministerave dhe Parlamenti. (Kjo eshte pervec raportimit te rregullt tre mujor te cdo pushteti vendor tek MoF ne lidhje me zbatimin e buxhetit per vitin ne vazhdim). _________________ 1 Sipas ligjit nr. 776/1993, “Mbi Buxhetin Lokal” dhe Ligjit nr. 8379/1998 “Mbi hartimin dhe zbatimin e Buxhetit ne Republiken e Shqiperise” dhe Ligjit nr. 8652/2000 “Mbi Organizimin dhe Funksionimin e Pushteteve Vendore” (neni 19), keshillat vendore kalojne vetem nje dokument

39

buxheti, por ky dokument perpilohet ne dy pjese, qe zbatohen vecmas duke ndjekur rregulla dhe procedura te ndryshme te percaktuara nga Ministria e Financave (shih p.sh: instruksionet per buxhetin te nxjerra nga Ministria e Financave ne lidhje me zbatimin e buxhetit te shtetit per vitin 2002 dhe 2003). Gjate viteve 90-te, kjo ndarje u be nga fakti qe buxhetet e pavarura dhe te kushtezuara duhej te ndiqnin nje vit buxhetor dual (me dy pjese) (vite te ndryshme fiskale); buxheti i pavarur ishte prill-mars (neni 4, Ligji 7776/93), ndersa viti fiskal i buxhetit te kushtezuar ishte viti normal kalendarik (janar-dhjetor – si kalendari i buxhetit te shtetit). Ligji organik i buxhetit nr. 8379/98 (neni 3) unifikon vitin buxhetor me vitin normal kalendarik. 2 Mbi te ardhurat, shih Kapitullin III; dhe per transfertat/grantet shih Kapitullin IV. 2 Nje Ligj i ri i vecante per Buxhetin Lokal eshte teper i vonuar. Qeveria shpreson te dergoje nje projekt-ligj ne Parlament ne vitin 2004, mundesisht pas koordinimit me projekt-ligjin e ri per buxhetin organik.

40

Struktura funksionale e shpenzimeve lokale

2.22 Perqindja e buxhetit te pushtetit lokal (duke perfshire komponentet “e pavarur” dhe “te kushtezuar”) ne totalin e shpenzimeve publike midis viteve 1997 dhe 2002 ka qene teper e stabilizuar, me luhatje afersisht tek nje mesatare prej 20% (Table 2.3a). Megjithese vendimet mbeten teper te perqendruara ne nivel ministerial, ne vecanti shpenzimet per “arsimin” dhe “strehimin” zbatoheshin kryesisht permes buxheteve lokale, ku perqindjet e shpenzimeve te buxhetit lokal per arsimin ne total luhateshin tek kater te pestat. Mesatarisht buxhetet lokale shpenzojne me shume se gjysmen e shpenzimeve publike per “strehimin”, afersisht nje te treten e shpenzimeve publike ne pergjithesi per “sherbime te pergjithshme publike” (administrata publike) dhe per “aktivitetet e argetimit, kulturore dhe fetare” dhe midis ¼ dhe 1/5 te shpenzimeve per “shendetesine” dhe “sigurine sociale dhe mireqenien” (duke perfshire ndihmen ekonomike). Duke qene se disa kompani utilitare jane ende ne varesi te administrates se pushtetit qendror (p.sh ujesjellsat) dhe duke qene se subvencionet implicite (detyrime te papaguara dhe/ose ofrime sherbimesh falas—p.sh transporti dhe heqja e plehrave) nga pushtetet vendore nuk llogariten siç duhet,65 pjesemarrja e buxheteve lokale ka qene me pak e theksuar ne “transport dhe komunikacione” (me pak se 10 perqind) dhe teper e vogel per “sherbime ekonomike” (duke perfshire utilitet). Pjesemarrja e buxhetit lokal ne “bujqesi, pyje, peshkim dhe gjueti” dhe ne “burime minerare” eshte vetem sporadike ose e paperfillshme.

Function Central Local Total Central Local Total Central Local Total Central Local Total Central Local Total Central Local Total Central Local Total

TOTAL 80.2 19.8 100.0 81.7 18.3 100.0 79.3 20.7 100.0 80.5 19.5 100.0 79.3 20.7 100.0 78.8 21.2 100.0 79.9 20.1 100.0Gen. Pbl. Svcs. 66.6 33.4 100.0 75.6 24.4 100.0 54.0 46.0 100.0 67.8 32.2 100.0 64.6 35.4 100.0 72.0 28.0 100.0 66.8 33.2 100.0Defense 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0Pbl. Order & Safety 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0Education 22.5 77.5 100.0 20.8 79.2 100.0 16.4 83.6 100.0 22.0 78.0 100.0 23.0 77.0 100.0 21.8 78.2 100.0 21.1 78.9 100.0Health 70.4 29.6 100.0 72.6 27.4 100.0 78.2 21.8 100.0 75.6 24.4 100.0 81.9 18.1 100.0 81.3 18.7 100.0 76.7 23.3 100.0Soc.Sec.&Welfare 83.8 16.2 100.0 81.0 19.0 100.0 80.9 19.1 100.0 82.2 17.8 100.0 83.5 16.5 100.0 83.5 16.5 100.0 82.5 17.5 100.0Housing & Amenities 62.3 37.7 100.0 68.3 31.7 100.0 63.7 36.3 100.0 50.0 50.0 100.0 46.3 53.7 100.0 47.8 52.2 100.0 56.4 43.6 100.0Recr.Cult.Rel.Affairs 64.6 35.4 100.0 67.2 32.8 100.0 67.3 32.7 100.0 76.5 23.5 100.0 71.2 28.8 100.0 60.5 39.5 100.0 67.9 32.1 100.0Fuel and Energy 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 93.2 6.8 100.0 93.9 6.1 100.0 97.9 2.1 100.0Agr.Forst.,Fish.Hunt 99.9 0.1 100.0 100.0 0.0 100.0 99.9 0.1 100.0 99.9 0.1 100.0 99.9 0.1 100.0 99.3 0.7 100.0 99.8 0.2 100.0Miniral Resources 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0Transp.&Communic. 90.9 9.1 100.0 88.9 11.1 100.0 90.6 9.4 100.0 96.6 3.4 100.0 90.6 9.4 100.0 87.5 12.5 100.0 90.8 9.2 100.0Economic Services 82.3 17.7 100.0 64.4 35.6 100.0 91.5 8.5 100.0 99.6 0.4 100.0 99.5 0.5 100.0 5.3 94.7 100.0 73.8 26.2 100.0Other Expendititures* 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 100.0 0.0 100.0 98.8 1.2 100.0 99.8 0.2 100.0*includes interest Source: MoF-Budget Dept. and Treasury Dept.

Table 2.3a: Albania - Functional Distribution of Expenditures by Levels of Government, 1997-2002 (in percentage of the respective expenditure)1997 1998 1999 2000 2001 2002

Average 1997-2002

2.23 Edhe struktura funksionale e buxheteve lokale ka qene stabel gjate viteve 1997-2002 dhe teper e perqendruar (me shume se tre te katertat e shpenzimeve) ne tri funksione kryesore: “arsim”, “siguri sociale dhe mireqenie” dhe “sherbime te pergjithshme publike” (Tabela 2.3b). “Strehimi” dhe “shendetesia” zene perkatesisht 10 dhe 8 perqind te shpenzimeve te buxhetit lokal. “Transporti dhe komunikacionet”, “sherbimet ekonomike” dhe “lendet djegese dhe energjia” zene nje 4 perqindsh tjeter.

2.24 Detyrimet e prapambetura te kompanive utilitare kane qene nje problem madhor ne Shqiperi dhe mund te behen edhe me serioze ne nje te ardhme te afert me kalimin e ketyre pergjegjesive eksluzive tek autoritetet lokale siç percaktohen nga ligji. Megjithese i vonuar, procesi i kalimit te pronesise te aseteve shteterore (duke perfshire ujesjellsat) tek pushtetet vendore eshte ne proces e siper. Por edhe borxhi aktual i kompanive utilitare mund te zgjidhej ne menyre qe te behej i mundur transferimi aseteve ne nje periudhe afatshkurter. Thjesht kalimi i pronave shteterore dhe transferimi i pergjegjesise per ofrimin e sherbimeve utilitare si nje funksion ekskluziv i pushteteve vendore mund te mos jete nje zgjidhje e qendrueshme ne

41

65 Ne Shqiperi kontabiliteti publik perdor “sistemin me para ne dore “Cash”.”

periudhen afatgjate. Tranferimi i pronesise dhe pergjegjesive te mesiperme nuk do t’i zgjidhte problemet e mungesave financiare per shkak te ekzistences se mekanizmave te papershtatshem qe kane mbetur te ngerthyer ne sistemin e manaxhimit te utiliteteve. Se pari, qasja aktuale per ofrimin e sherbimeve utilitare duhet te ndryshoje dhe te konsiderohet “si sherbime teknike” qe edhe ne raste kur ofrohen nga sektori publik (ose direkt ose nepermjet kompanive qe nuk financohen nga buxheti) duhet te financohet nga taksa/tarifa dhe duhet te perdore disa kritere te rikuperimit te kostos qe ben te mundur ofrimin e sherbimit ne baza permanente. Sot per pjesen dermuese te sherbimeve utilitare per popullesine vendase (p.sh: ujesjellsat, transporti, heqja e plehrave) ne shumicen e bashkive dhe komunave ose nuk ka pagese (p.sh heqja e plehrave) ose tarifat nuk mblidhen sic duhet/ose u ka kaluar koha duke mbetur pas me kostot operacionale (p.sh: ujesjellsat, ujitja dhe transporti).66

FunctionCentral Local Total Central Local Total Central Local Total Central Local Total Central Local Total Central Local Total Central Local Total

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Gen. Pbl. Svcs. 5.2 10.5 6.3 7.2 10.4 7.8 6.5 21.1 9.5 7.1 13.9 8.4 6.7 14.0 8.2 11.6 16.8 12.7 7.4 14.5 8.8Defense 5.8 0.0 4.6 4.6 0.0 3.8 4.9 0.0 3.9 4.1 0.0 3.3 4.6 0.0 3.6 5.0 0.0 3.9 4.8 0.0 3.9Pbl. Order & Safety 9.9 0.0 7.9 7.9 0.0 6.5 8.8 0.0 7.0 9.3 0.0 7.5 9.0 0.0 7.1 7.9 0.0 6.2 8.8 0.0 7.0Education 3.1 43.4 11.1 2.4 41.6 9.6 2.0 38.8 9.6 2.7 40.3 10.1 3.0 38.9 10.5 2.7 36.6 9.9 2.7 39.9 10.1Health 5.5 9.3 6.2 5.0 8.4 5.6 7.2 7.7 7.3 6.8 9.0 7.2 7.6 6.4 7.4 7.4 6.3 7.2 6.6 7.9 6.8Soc.Sec.&Welfare 29.5 23.1 28.2 23.9 25.1 24.1 21.1 19.0 20.7 23.1 20.6 22.6 24.4 18.4 23.1 25.5 18.7 24.1 24.6 20.8 23.8Housing & Amenities 2.9 7.0 3.7 3.5 7.2 4.2 3.5 7.6 4.4 3.1 12.8 5.0 3.1 13.6 5.3 2.8 11.5 4.7 3.2 10.0 4.5Recr.Cult.Rel.Affairs 1.3 2.9 1.6 1.2 2.6 1.4 1.2 2.2 1.4 1.3 1.7 1.4 1.4 2.2 1.6 1.0 2.4 1.3 1.2 2.3 1.5Fuel and Energy 0.7 0.0 0.5 1.8 0.0 1.5 0.9 0.0 0.7 3.5 0.0 2.8 6.1 1.7 5.1 3.1 0.7 2.6 2.7 0.4 2.2Agr.Forst.,Fish.Hunt 4.9 0.0 4.0 4.8 0.0 3.9 4.9 0.0 3.9 3.5 0.0 2.8 3.7 0.0 2.9 4.2 0.1 3.3 4.3 0.0 3.5Miniral Resources 0.8 0.0 0.6 0.6 0.0 0.5 2.8 0.0 2.2 1.1 0.0 0.9 0.9 0.0 0.8 0.4 0.0 0.3 1.1 0.0 0.9Transp.&Communic. 5.3 2.2 4.7 5.3 3.0 4.9 8.0 3.2 7.0 11.3 1.6 9.4 11.7 4.6 10.2 8.6 4.6 7.7 8.4 3.2 7.3Economic Services 1.9 1.7 1.9 0.7 1.7 0.9 1.3 0.5 1.1 0.4 0.0 0.3 0.3 0.0 0.2 0.0 1.3 0.3 0.8 0.9 0.8Other Expendititures* 23.3 0.0 18.6 31.0 0.0 25.3 27.0 0.0 21.4 22.7 0.0 18.3 17.5 0.0 13.9 19.8 0.9 15.8 23.6 0.1 18.9*includes interestSource: MoF-Budget Dept. and Treasury Dept.

1998 1999 2000Table 2.3b: Albania - Functional Composition of Expenditures, by Levels of Government, 1997-2002 (percentage of respective budget)

2001 20021997 1997-2002Average

2.25 Per me teper, sipas aranxhimit aktual (dhe sipas mendimit te shumices se ministrive te linjes) investimet madhore do te vazhdojne te mbeten pergjegjesi e pushtetit qendror me argumentin se pushteteve vendore ose u mungojne kapacitetet manaxheriale/ planifikuese, ose nuk kane kapacitete te mjaftueshme te ardhurash per te bere vete shpenzime kapitale. Megjithate, pergjegjesite per shpenzimet operative dhe te mirembajtjes u jane kaluar tashme autoriteteve lokale, si me ane te ligjit ashtu edhe ne praktike.67 Megjithate, duhet mbajtur parasysh qe ndarja e pergjegjesive te vendim-marrjes ne lidhje me investimet kapitale tek pushteti qendror dhe pergjegjesite per shpenzimet operative dhe te mirembajtjes tek pushtetet vendore nuk eshte nje politike e keshillueshme dhe mund te çoje ne mungese/ose fonde te pamjaftueshme per mirembajtjen e faciliteteve publike, qe nenkuptojne nje nivel te larte amortizimi dhe pakesim te shpejte i kapitalit. Ky sistem manaxhimi ka pak gjasa te jete i suksesshem.

Perberja ekonomike e shpenzimeve buxhetore lokale

2.26 Perberja ekonomike e shpenzimeve lokale eshte e fokusuar pothuajse teresisht tek “pagat” dhe “transfertat per personat/individet” (duke perfshire sigurimet shoqerore dhe asistencen sociale per te varferit), qe megjithese kane ardhur duke rene qe nga mesi i viteve 90-te

66 Persa i takon ujesjellsave ka nje hendek shume te madh midis sasise se ujit qe prodhohet dhe sasise se ujit qe faturohet. Dhjete ndermarrjet me te medha te ujesjellsave faturojne vetem afersisht 20-30 perqind te prodhimit. Ka nje numer te madhe lidhjeshe te paligjshme dhe klientesh qe nuk paguajne. Sidomos ndermarrjet rajonale te ujesjellsave jane jashtezakonisht joeficiente dhe shume keq te administruara. Industria e ujit ne vend eshte ne nje gjendje te mjerueshme financiare. Ne vitin 2001 veetm 3 ndermarrje nga 50 ishin me fitim. Shih “Shqiperia: Rregjistrimi, Monitorimi dhe Rregullarizimi i Detyrimeve nder-ndermarrje” FMN, shtator 2002. 67 E njejta gje mund te thueht per sektoret shoqerore: duke perfshire objektet e arsimit, shendetesise dhe asistence sociale.

42

ende (bashkarisht) zene mbi dy te tretat e shpenzimeve te buxheteve lokale (Tabela 2.4). Qeveria ka bere pune te lavderueshme per uljen sistematike te perqindjeve te ketyre zerave (nga me shume se 80 perqind ne mesin e viteve 90-te), gje qe ka bere te mundur zgjerimin e shpenzimeve per “operacione dhe mirembajtje” dhe “shpenzime kapitale” ne nivel lokal.

Fu

Ope

2.27 Megjithate, gjate kesaj periudhe, akordimi agregat relativ i fondeve midis “funksionimit dhe mirembajtjes” (per ndertesa, facilitete dhe pajisje) dhe “paga” (duke perfshire mesuesit, mjeket dhe burokracine lokale) varionte nga 0.3 dhe 0.45, nje perqindje teper e ulet per standardet nderkombetare.68 Ky raport midis shpenzimeve operative dhe per mirembajtjeje mund te tregoje nje perzjerje jo eficiente te fondeve per facilitetet e sherbimit publik lokal dhe sugjeron se ka shume vend per te permiresuar efikasitetin teknik dhe alokativ ne nivel te buxhetit vendor permes nje koordinimi me te mire te strategjive sektoriale dhe reformave te sherbimit civil me zbatimin ne vijim te procesit te decentralizimit.

nctionLocal Local Local Local Local Local Local

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Wages & 42.4 37.5 31.6 36.6 33.7 34.0 36.0

rat.& 12.8 13.7 13.8 13.7 15.2 14.5 13.9Capital 6.2 9.1 17.8 14.4 20.1 17.1 14.1Transfer 38.6 39.7 36.8 35.3 31.0 34.3 36.0Source: MoF-Budget Dept. and Treasury Dept.

Av.1997-1997 1998 1999 2000 2001 2002 Table 2.4. Albania - Economic Composition of Local Govt. Expenditures, (in percentage

ftotal)

Pabarazite ne lidhje me shpenzimet vendore sipas rretheve

2.28 Nje aspekt tjeter i rendesishem i shpenzimeve lokale ne Shqiperi ka te beje me pabarazite e medha per fryme neper rrethe (Tabela 2.5a. dhe 2.5b).69 Keshtu, p.sh: ne vitin 2001 vlera maksimale e shpenzimeve lokale per fryme ishte afersisht trefishi i vleres minimale—26,366 lek ne rrethin e Delvines perkundrejt 8,000 - 9,000 lek ne rrethet e Tiranes, Lushnje dhe Durresit—me nje koeficient mesatare ndryshimi prej 0.3.

68 Ne bote ky treggues i miksit te burimeve te inputit ka qene afersisht 1.4 dhe 1.0 perkatesisht per vendet me te ardhura te mesme dhe te larta. Shih “Unproductive Public Expenditure,” IMF/FAD, nr. 48, Uashington, DC, 1995. 69 Duke qene se te dhena te besueshme per popullesine ekzistojne vetem per vitin 2001 (te dhenat nga rregjistrimi i popullesise ne vitin 2001), ne tekst perdoret ky vit si reference per diskutim. Gjithashtu nje ushtrim i ngjashem jepet ne Tabelen 2.5b, duke perdorur te dhenat e buxhetit per vitin 2002 dhe ato te rregjistrimit te popullesise per vitin 2001. Megjithese ne Tabelen 2.5b perseriten pak a shume te njejtat konkluzione si ne tekst, ato duhen marre parasysh me kujdes per shkak te levizjeve migratore te popullesise.

43

-60.000 -50.000 -40.000 -30.000 -20.000 - 0.000 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000LUSHNJEDURRESDEVOLL

ELBASANPEQIN

LAÇ (Kurbin)TIRANE*

BERATKUÇOVE

FIERKAVAJE

BULQIZEMALLAKASTER

KRUJELIBRAZHDSHKODER

ZHEORA

GRADECALESI EKORCE

DIBERHASMAT

KUKESGJIROKASTER

GRAMSHPERMETMIRDITE

PUKETEPELENESARANDEKOLONJETROPOJESKRAPAR

DELVINE

Figure 2.1: Per Capita Local Expenditure (2001) and Rate of Population Change, 1989-2001, District Level

Per capita local ( )

population change rate (l989-)

LEVL

POM

2.29 Nje tipar qe bie ne sy ne lidhje me shpenzimet lokale per fryme neper rrethe eshte shoqerizimi i ngushte me ritmet e ndryshimeve te popullesise ne vitet e fundit—e fundit shpjegohet kryesisht nga levizjet migratore.70 Ne pergjithesi, shpenzimet buxhetore lokale per fryme kane qene me te larta ne rrethet ku perqindja e largimit te popullesise ishte me e madhe (Figura 2.1).71 Keshtu, p.sh gjate Rregjistrimit te Popullesise ne vitet 1989 dhe 2001, rrethet ne te cilat kishe me shume humbje te popullesise ishin: Delvina (-55 perqind), Saranda (-45 perqind), Skrapari (-36 perqind), Permeti (-35 perqind) dhe Kolonja (-30 perqind) ne ekstremin jugor te vendit dhe Tropoja (-37 perqind), Puka (-30 perqind) dhe Mirdita (-27 perqind) ne veri. Duke qene se pjesa derrmuese e personave te migruar rishtazi eshte ne te njejten kohe edhe segmenti me i ri ne moshe i krahut te punes dhe familjeve te tyre, koeficienti i varesise se pjeses se mbetur te popullesise lokale ka tendence te vije duke u rritur (duke rritur ne te njejten kohe nevojen per mbeshtetje te te varferve nga sektori publik).

2.30 Ndofta si rrjedhoje e levizjeve migratore te viteve te fundit, shpenzimet buxhetore per “sherbimin e pergjithshem publik” per fryme ne vitin 2001 ne Delvine per shembull ishin gjashtefishi i shpenzimeve ne Kruje (perkatesisht 5,663 lek dhe 904 lek) gje qe mund te reflektoje (in)eficiencat relative te burokracive lokale. Gjithashtu Delvina ka shpenzimet lokale me te larta per fryme ne “shendetesi” (2,880 lek). Por per kete funksion pabarazite nga rrethi ne rreth persa i takon shpenzimeve lokale per fryme jane te konsiderueshme edhe jashte Tiranes: vlera maksimale eshte 13fishi i minimales (228 lek ne Durres).72 Si rezultat i perqendrimit te varferise dhe te te varferve ne disa rrethe, ka gjithashtu edhe pabarazi te medha persa i takon shpenzimeve lokale per “sigurine sociale dhe mireqenien” dhe “strehimin” (905 lek ne Devoll

70 Megjithese te dhenat mbi shpenzimet lokale ne nivel rrethi deri ne vitin 2002 na u vune ne dispozicion nga Ministria e Financave (drejtoria e buxhetit dhe thesarit), ne kete raport nuk behet asnje analize perpara rregjistrimit te popullesise se vitit 2001, sepse te dhenat e peraferta te popullesise nuk marrin ne konsiderate migracionin (dhe as emigracionin). Sidomos pas krizes se skemave piramidale (1997) dhe krizes kosovare (1999), ne Shqiperi ndodhen levizje masive te popullesise sidomos nga rrethet veriore drejt atyrejugore dhe qendrave me te medha urbane te vendit (kryesisht ne Tirane, Kruje dhe Durres), pervec emigracionit. 71 Nga 36 rrethe, 13 ne vitin 2001 dhe 15 ne vitin 2002 qe jane mbi shpenzimet mesatare per fryme te pushtetit lokal jane te gjitha te perqendruara ne zoant me veriore te vendit (Tropeje, Has, Kukes, Puke, Mirdite, Mat) ose ne zonat me jugore te vendit (Sarande, Delvine, Gjirokaster, Tepelene, Permet, Kolonje, Skrapar, Vlore, Berat, Pogradec, Gramsh) ku jane edhe perqindjet me te larta te emigracionit (shih Tabelat 2.5a dhe 2.5b). 72 Shpenzimet e ulta buxhetore te pushtetit lokal per shendetesine ne Tirana jane nje rast i vecante (vetem 77 lek ne rrethin e Tiranes dhe 93 ne Bashkine e Tiranes), duke qene se kjo nuk perfshin sasine e madhe te shpenzimeve ne sektor. Ne kete rast, ofrimi i sherbimeve shendetesore eshte pergjegjesi e Autoritetit Shendetesor Rajonal te Tiranes-THRA, nje ent autonom qe vepron nen Insitutin e Sigurimeve Shendetesore-HIS dhe Ministrine e Shendetesise.

44

perkundrejt 5,395 lek ne Tropoje per funksionin e pare dhe 622 lek ne Elbasan dhe 5,749 ne Skrapar per te dytin). Pabarazite me te medha ne shpenzimet lokale jane ne “transportin dhe komunikacionet” (2,326 lek ne Bashkine e Tiranes perkundrejt zero ne Has dhe Kurbin), si edhe ne “veprimtarite argetuese, kulture dhe ceshtjet fetare” (1,766 lek ne Kolonje perkundrejt 2 ne rrethet e Tiranes dhe 55 te Malesise se Madhe), qe mund te reflektoje pabarazi te medha ne preferencat, nevojat dhe kapacitetet e te ardhurave lokale.

0.000.501.001.502.002.503.003.504.004.50

Coe

ff. o

f Var

iatio

n

Educ

atio

n

Soc.

Sec

.& W

elfa

re

Gen

. Pub

l. Sr

cs.

Hea

lth

Hou

s.&

Com

.Am

enit.

Rec

r, C

ult.,

Rel

.Aff.

Tran

sp.&

Com

mun

.

Agric

,For

,Fis

h.,H

unt

Ener

gy a

nd F

uel

Oth

er E

xpen

ditu

re

Figure 2.2: Disparities in Local Functional Expenditures, District Level, 2001

2.31 Figura 2.2 tregon se koeficienti i variacionit te shpenzimeve lokale eshte i ndryshem per funksione specifike te ndryshme dhe ne pergjithesi kjo tregon nje pabarazi me pak intensive (koeficient me i ulet i variacionit) per shpenzimet e buxhetore lokale me esenciale dhe me urgjente siç jane: sherbimet publike sociale (p.sh: “arsim,” “shendetesi” dhe “asistence sociale”) dhe per pabarazi me intensive (koeficient me i larte variacioni) per “infrastrukturen,” “sherbimet ekonomike”, “veprimtari argetuese, kulturore dhe fetare” dhe “transport dhe komunikacionet”. Ky rezultat mund te jete pjeserisht i influencuar nga komponenti i “buxhetit te kushtezuar”, qe synon te jete me i standardizuar sipas rretheve ne saje te normave qendrore uniforme ne baze te te cilave behen zakonisht planifikimet e transfertave te sektorit social.73 Nga ana tjeter, ky rezultat mund influencohet gjithashtu nga disparitet ne kapacitetet e te ardhurave qe kufizojne shumicen e rretheve te shpenzojne nga buxhetet e tyre “te pavarura” per funksione “me pak esenciale” (si p.sh: “argetim dhe kulture” dhe madje edhe per sistemet e “infrastruktures” dhe “transportit dhe komunikacioneve”), duke u dhene mundesi njesive me ne gjendje (financiare) te shpenzojne relativisht me shume nga buxhetet e tyre “te pavarura” per keto funksione. Koeficient me i larte i variacionit per rastin e fundit mund te jete rezultat edhe i influences me te madhe politike te disa rretheve dhe bashkive me te medha (sidomos per kryeqytetin), gje qe u ben te mundur atyre te sigurojne oferta me te mira permes negociatave direkte me autoritetet qendrore.74 Keto fakte te fundit flasin per nevojen per perforcimin dhe kultivimin e mekanzimave te transferimit ne vend, duke perfshire si transfertat e pakushtezuara ashtu edhe ato te kushtezuara, te cialt duhet te bazohen ekskluzivisht ne faktore objektive (shih Kapitullin IV).

73 Shih p.sh: Udhezimin Nr. 2 te MoF dhe MoLGD (4 shkurt 2002) per ekzkeutimin e buxhetit lokal per vitin 2002. 74 Influenca e faktorit te fundit mendohet te kete rene ndjeshem qe nga viti 2002 me formulen e re te paracaktuar per shperndarjen e transfertave te pakushtezuara/granteve (qe perfshin objektiva barazitimi). Megjithate, ndikimi i transfertave te kushtezuara, sidmos fondeve te investemeve, ende nuk eshte plotesisht i qarte. (Kjo mund te jete nje nga arsyet perse Kryetare Bashkish me potence nuk kan shume deshire te pranojne ekzistencen e keshillave te qarqeve si nje nivel i ndermjetem i qeverisjes ne Shqiperi.)

45

District General Public

Services Education Health Social

Security and

Welfare

Housing and

Commu-nity

Amenities

Recrea-tion,

Culture, Religious

Affairs

Energy and fuel

Agri-culture,

Forestry, Fishing, Hunting

Mineral Re-

sources

Trans-portation

and Communi

cation

Other Econom- ic Affairs

and Services

Other expen- diture TOTAL

BASHKIA E TIRANES 2704 4627 93 1453 2408 215 0 0 0 2326 0 4 13830BERAT 1398 4377 863 2416 1186 310 0 1 0 572 0 0 11123BULQIZE 1906 4425 862 3225 1357 123 0 0 0 16 0 0 11914DELVINE 5663 11792 2880 2326 2994 389 0 0 0 323 0 0 26366DEVOLL 1354 4422 1436 905 856 220 0 0 0 86 0 0 9280DIBER 1885 4859 1049 4047 808 224 0 4 0 662 0 0 13538DURRES 958 3601 228 1240 1963 487 0 1 0 798 0 0 9277ELBASAN 1393 4375 653 2134 622 260 0 3 0 272 0 0 9713FIER 1108 3827 633 1519 1390 236 2763 2 0 181 0 0 11659GJIROKASTER 3016 6536 1074 1199 2850 702 0 9 0 476 0 0 15862GRAMSH 2492 6909 1526 3044 2270 185 0 0 0 139 0 0 16564HAS 1636 5824 1211 3857 942 123 0 0 0 0 0 0 13593KAVAJE 1418 4451 1027 2317 2293 163 0 0 0 45 0 0 11714KOLONJE 2880 9092 2267 2307 2506 1766 0 0 0 389 0 0 21208KORCE 1400 4927 860 1690 3588 386 0 0 0 247 0 0 13099KRUJE 904 4440 991 1814 3777 149 0 0 0 388 0 0 12462KUÇOVE 1063 4391 639 2216 2265 115 0 4 0 706 0 0 11401KUKES 2463 5500 1162 5182 934 189 0 8 0 41 0 0 15479LAÇ (Kurbin) 1092 4478 780 3326 829 113 0 0 0 0 0 0 10619LEZHE 1607 4407 808 2287 2178 320 886 8 0 111 0 8 12619LIBRAZHD 1889 5176 2009 2145 705 170 0 0 0 429 0 0 12522LUSHNJE 1281 4224 637 1406 869 212 0 0 0 33 0 0 8661MALESI E MADHE 1526 5866 1142 3261 673 55 0 0 0 502 0 0 13024MALLAKASTER 1806 6058 664 1487 1575 506 0 0 0 126 0 0 12222MAT 2327 5483 1052 3958 1115 291 0 5 0 194 0 0 14425MIRDITE 2594 7392 573 4427 1500 359 0 0 0 795 0 0 17640PEQIN 1949 4414 698 1413 806 429 0 0 0 209 0 0 9918PERMET 3219 6760 2306 2144 2202 395 0 0 0 544 0 0 17570POGRADEC 1546 5454 931 3236 1016 235 0 0 0 385 0 1 12806PUKE 2007 7484 2357 5115 1811 110 0 0 0 197 0 0 19082SARANDE 5433 5478 548 1619 4000 328 1140 0 0 1611 0 0 20157SHKODER 1191 4913 744 4068 1220 275 0 0 0 138 0 0 12548SKRAPAR 3320 7254 1897 4168 5749 796 0 5 0 547 0 0 23735TEPELENE 2674 7788 1543 3051 3552 353 0 0 0 326 0 0 19287TIRANE( rreth) 1353 4403 77 1521 655 2 0 2 0 14 0 0 8027TROPOJE 3936 7778 2089 5395 1769 318 0 0 0 590 0 0 21875VLORA 1589 5160 897 1837 2257 468 0 0 0 514 0 0 12720TOTAL 1765 4890 777 2311 1711 279 212 1 0 543 0 1 12492Source: MoF, Treasury D t tMain Statistics, 2001 Maximum

l5663 11792 2880 5395 5749 1766 2763 9 0 2326 0 8 26366

Minimum l

904 3601 77 905 622 2 0 0 0 0 0 0 8027Average

l2108 5631 1114 2669 1878 324 129 1 0 404 0 0 14258

Standard d i ti

1113 1676 660 1234 1162 295 503 3 0 454 0 1 4383Coefficient of

i ti0.53 0.30 0.59 0.46 0.62 0.91 3.88 1.79 1.12 4.01 0.31

Table 2.5: Albania - Local Gvt. Expenditures, 2001 (Executed) (leks per capita)

46

District General Public

Services Education Health Social Security and

Welfare

Housing and

Commu-nity

Amenities

Recrea-tion,

Culture, Religious

Affairs

Energy and fuel

Agri-culture,

Forestry, Fishing, Hunting

Mineral Re-

sources

Trans-portation

and Communicat

ion

Other Econom-ic Affairs and Services

Other expen- diture TOTAL

BASHKIA E TIRANES 3234 5819 0 1486 1741 186 0 0 0 1835 0 0 14301BERAT 1764 4448 940 2578 1406 494 240 4 0 895 13 144 12925BULQIZE 2348 4139 872 3328 950 37 0 0 0 412 0 0 12085DELVINE 4251 7579 3479 2667 3411 578 0 0 0 1946 724 232 24867DEVOLL 2128 4218 913 1034 913 186 0 10 0 0 273 49 9723DIBER 2220 4878 1218 4745 356 242 0 8 0 265 0 17 13948DURRES 1423 3808 245 1279 2479 538 0 2 0 444 0 91 10308ELBASAN 2080 4182 721 2228 505 313 0 2 0 116 447 0 10593FIER 1900 3715 690 1690 1624 333 690 3 0 229 91 11 10974GJIROKASTER 3510 5996 1135 1105 1359 771 0 7 0 866 60 47 14856GRAMSH 2763 6065 1685 3154 981 163 0 0 0 222 809 0 15840HAS 3339 5201 2527 4455 1371 103 0 0 0 71 26 408 17501KAVAJE 1841 4049 1091 2478 1246 179 159 0 0 0 0 11 11056KOLONJE 3805 6632 2403 2311 2039 595 0 0 0 915 0 0 18701KORCE 2324 5327 882 1755 1790 535 0 1 0 244 260 106 13225KRUJE 1697 4213 1043 1906 1455 382 0 2 0 679 57 89 11524KUÇOVE 1916 4534 892 2284 2343 202 1476 0 0 486 808 154 15096KUKES 2952 5201 1352 5746 499 182 0 6 0 207 569 482 17196LAÇ (Kurbin) 1453 3760 868 3662 2215 301 0 0 0 139 6 442 12846LEZHE 1852 4378 949 2493 741 378 0 6 0 1455 135 130 12520LIBRAZHD 1882 5114 921 2354 311 116 0 555 0 58 0 150 11463LUSHNJE 1401 3985 742 1413 1382 291 0 0 0 100 195 6 9514MALESI E MADHE 1683 5452 1222 3375 620 68 0 0 0 543 23 181 13167MALLAKASTER 2368 4608 713 1761 1544 339 0 2 0 632 273 12 12251MAT 1724 4665 1081 4484 317 315 0 11 0 876 314 218 14007MIRDITE 3271 7752 582 4899 836 342 0 0 0 197 113 343 18335PEQIN 1627 3796 689 1604 1563 525 0 0 0 166 478 33 10482PERMET 2821 5963 2289 2335 1872 500 0 0 0 1299 102 235 17417POGRADEC 2221 5573 1054 3429 1750 216 951 0 0 361 889 145 16588PUKE 3395 6835 2530 5061 2007 203 0 7 0 408 0 15 20460SARANDE 4575 5585 3748 1838 4154 358 0 0 0 4311 1093 10 25671SHKODER 1252 4901 811 4328 1089 306 0 3 0 680 71 328 13768SKRAPAR 3677 6504 2047 4541 2156 415 0 0 0 1271 64 48 20723TEPELENE 2350 5898 1479 3121 2364 481 0 0 0 1060 12 195 16959TIRANE( rreth) 2343 4393 0 1685 1611 14 0 2 0 0 1 25 10074TROPOJE 3948 6654 2270 5977 2246 648 0 0 0 0 0 272 22015VLORA 1887 5152 986 1933 3423 619 0 4 0 498 257 454 15214TOTAL 2218 4841 837 2477 1529 323 98 15 0 608 169 116 13230Source: MoF, Treasury Department Main Statistics, 2001 Maximum value 4575 7752 3748 5977 4154 771 1476 555 0 4311 1093 482 25671Minimum value 1252 3715 0 1034 311 14 0 0 0 0 0 0 9514Average value 2466 5161 1272 2879 1586 337 95 17 0 646 221 137 14816Standard deviation 877 1082 853 1362 883 186 303 91 0 802 301 146 4126Coefficient of variation 0.36 0.21 0.67 0.47 0.56 0.55 3.19 5.31 1.24 1.36 1.06 0.28

Table 2.6: Albania - Local Gvt. Expenditures, 2002 (Executed) (leks per capita)

47

Ne vitin 2001, pabarazite ne shpenzimet e pushtetit lokal per fryme, sipas perberjes ekonomike sipas rretheve ishin me pak te theksuara se pabarazite e obzervuara ne lidhje me shpenzimet funksionale (Tabela 2.7). Megjithate, edhe ne kete rast per shkak te arsyeve te siper permendura zonat e paprivilegjuara (te varfra) te vendit kane treguar shpenzime relativisht me te medha per fryme per sherbimet sociale krahasuar me zonat migratore.75 Nga ana tjeter, kapacitetet e te ardhurave lokale, prferencat lokale, dhe influenca politike e udheheqjes vendore ndofta shpjegojne pabarazite me te medha lokale per fryme sidomos per “shpenzimet kapitale” dhe ne nje fare mase edhe per “shpenzime operative dhe te mirembajtjes”.

Wages and Sal Oper. & Maintenance Capital Exp. Transfers Total

BASHKIA TIRANE 3,505 2,635 4,451 3,238 13,830BERAT 3,933 1,538 1,721 3,931 11,123BULQIZE 4,194 1,537 1,531 4,652 11,914DELVINE 8,454 4,480 7,808 5,624 26,366DEVOLL 4,003 1,742 1,453 2,082 9,280DIBER 4,586 1,879 1,622 5,451 13,538DURRES 3,509 1,436 1,929 2,403 9,277ELBASAN 3,555 1,653 1,102 3,403 9,713FIER 3,472 1,087 3,951 3,149 11,659GJIROKASTER 5,443 3,084 3,858 3,477 15,862GRAMSH 6,096 2,908 2,300 5,259 16,564HAS 4,952 2,035 1,161 5,445 13,593KAVAJE 4,013 1,824 2,250 3,627 11,714KOLONJE 7,490 3,927 4,810 4,981 21,208KORCE 4,299 1,981 3,189 3,630 13,099KRUJE 3,797 1,239 4,330 3,096 12,462KUCOVE 3,756 1,744 2,510 3,391 11,401KUKES 5,308 2,138 930 7,103 15,479LAC 3,782 1,355 1,077 4,404 10,619LEZHE 4,291 1,609 3,071 3,648 12,619LIBRAZHD 5,224 2,050 1,482 3,767 12,522LUSHNJE 3,635 1,453 1,000 2,572 8,661M.MADHE 4,800 1,508 1,910 4,807 13,024MALLAKASTER 4,278 1,946 3,191 2,807 12,222MAT 5,106 2,234 1,589 5,495 14,425MIRDITE 5,778 2,304 3,202 6,355 17,640PEQIN 4,073 1,399 1,562 2,884 9,918PERMET 6,665 3,538 2,845 4,521 17,570POGRADEC 4,754 1,821 1,351 4,879 12,806PUKE 7,299 2,672 1,729 7,382 19,082SARANDE 4,669 2,603 9,165 3,720 20,157SHKODER 3,966 1,599 1,336 5,648 12,548SKRAPAR 6,665 3,596 6,789 6,685 23,735TEPELENE 6,273 3,337 4,483 5,195 19,287RRETHI TIRANE 3,289 853 1,400 2,485 8,027TROPOJE 7,498 3,092 2,453 8,831 21,875VLORE 4,485 2,431 2,410 3,394 12,720TOTAL 180,898 80,265 102,951 163,425 527,539

Main Statistics-2001 Maximum value 8,454 4,480 9,165 8,831 26,366Minimum value 3,289 853 930 2,082 8,027Average value 4,889 2,169 2,782 4,417 14,258Standard deviation 1339 845 1916 1546 4383Coeff. of variation 0.27 0.39 0.69 0.35 0.31

Table 2.7: Albania - Local Government Expenditures, 2001

48

75 Keshtu p.sh: 8,454 Lek ne Delvine perkundrejt 3,289 Lek ne rrehtin e Tiranes per “paga” dhe 8,831 Lek ne Tropoje perkundrejt 2,000-2,500 lek ne rrethet e Tiranes, Lushnje dhe Devoll per “transferta per individe.”

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

eff. of Variation

oper.& Maint. Transfers Oper.& Maint. Capital Exp.

Figure 2.3: Albania-Disparities in the Economic Composition of Local Expend., district level, 2001

Co

2.32 Megjithate, transfertat e kushtezuara te influencuara nga normat uniforme te pushtetit qendror mund te kene influencuar koeficientin me te ulet te variacionit, sidomos per “pagat” dhe “transfertat per individet” (koeficientet e variacionit perkatesisht nga 0.27 dhe 0.35) (Figura 2.3). Nga ana tjeter, komponenti i “buxhetit te pavarur” mund te kete ndikuar me direkt “shpenzimet lokale” kapitale (me koeficient variacioni 0.7) dhe mund te kene sjelle nje efekt te perzjere tek “shpenzimet operative dhe te mirembajtjes” (me koeficient variacioni prej 0.4).

Shpenzimet buxhetore lokale sipas bashkive dhe komunave

2.33 Te dhenat e shpenzimeve te konsoliduara sipas kategorise se shpenzimeve ne nivel bashkie dhe komune nuk mund te gjenden lehtesisht ne Shqiperi dhe te dhenat e marra direkt nga administratat lokale nuk perputhen gjithmone ose nuk jane plotesisht te besueshme. Ne paragrafet e meposhtem diskutohet modeli i shpenzimeve te pushtetit lokal mbi bazen e nje kampioni/modeli te vogel te bashkive dhe komunave, i perzgjedhur nga nje sondazh i Ministrise se Pushtetit Vendor dhe Decentralizimit (MoLGD) qe u eshte shperndare kohet e fundit autoriteteve lokale, bashke me disa informacione ne lidhje me buxhetet vendore te mbledhura nga ekipet e punes te Bankes.

2.34 Pavaresisht nga perpjekjet e koheve te fundit per decentralizimin ne Shqiperi, me zbatimin e fromules se re te transfertave/granteve (duke perfshire nje faktor te vendosjes se barazise) dhe kalimin/caktimin e fondeve te veta te reja te te ardhurave, niveli i shpenzimeve buxhetore per fryme te pushtetit lokal eshte ende i ulet dhe jo i shperndare ne menyre te barabarte midis komunave dhe bashkive. Duke patur parasysh buxhetet lokale te vitit 2002 (duke perfshire edhe komponentet e “kushtezuar” dhe “te pavarur”), shpenzimet per fryme ne nivel komune jane ne pergjithesi shume me te ulta se ne nivel bashkie (perkatesisht mesatarisht 5,428 lek dhe 9,607 lek)76, por pabarazite ne shpenzimet per fryme kane tendence te jene me te medha midis bashkive (me koeficient variacioni prej 0.43) sesa midis komunave (me koeficient variacioni prej 0.29) (Tabela 2.8). Keto modele shpenzimesh mund t’i atribuohen ne nje shkalle te madhe pabarazive ne kapacitetet e te ardhurave midis njesive te pushtetit lokal. Arketimet ende shuem te ulta te te ardhurave lokale, ne vecanti nga komunat, i le keto njesi te dobta financiarisht dhe vulnerabel ndaj ndryshimeve te paparasihkuara dhe teper te varura nga transfertat nga qendra (Kapitujt III dhe IV). Ne fakt, ne kete kampion/model te vitit 2002, 97% dhe 93% i shpenzimeve te komunave dhe bashkive perkatesisht financoheshin nga transfertat e pushtetit qendror. Rrjedhimisht, pjesa dermuese e shpenzimeve lokale (tre te katertat meastarisht

49

76 Shpenzimet buxhetore mesatare vjetore jane perkatesisht US$ 40 dhe US$ 70 per fryme.

per komunat dhe dy te tretat per bashkite) nuk vendosen ne menyre autonome nga njesite e veteqeverisjes lokale, duke qene se ato ende financohen nga transfertat e kushtezuara.

Max. Value

Min. Value Av. Value Std. Dev. Max.

ValueMin.

Value Av. Value Std. Dev.

Current outlays 93.9 74.6 82.8 7.1 0.09 97.5 70.6 84.2 8.3 0.10 Wages and salaries 78.9 22.9 56.4 17.0 0.30 88.6 59.6 70.6 8.4 0.12 Other current 52.1 7.7 26.4 14.5 0.55 24.1 6.5 13.6 5.2 0.38Capital outlays 25.4 6.1 17.2 7.1 0.41 29.4 2.5 15.8 8.3 0.53

Total Expenditure 20,579 5,836 11,572 4,508 0.39 11,332 3,797 6,452 1,863 0.29Current outlays 19,323 4,751 9,607 4,146 0.43 9,313 3,006 5,428 1,589 0.29 Wages and salaries 16,237 3,203 6,460 3,814 0.59 7,691 2,570 4,549 1,365 0.30 Other current 7,280 447 3,147 2,218 0.70 1,622 424 879 405 0.46Capital outlays 3,969 472 1,965 1,096 0.56 2,018 173 1,024 637 0.62(*) Sample of 10 municipalities and 15 communes. See Table A.2. …. in the Statistical AppendixSource: Ministry of Local Government questionnaires (raw data not validated). Actual revenues and expenditures 2002

(lek per capita) (lek per capita)

Municipalities

Coef. of Var.(in percentage of total expenditure)

Table 2.8: Albania - Local Public Expenditures, Selected Municipalities and Communes, 2002 (*)

Coef. of Var.(in percentage of total expenditure)

Communes Expenditure Category

2.35 Siç tregohet ne Tabelen 2.8, perqindjet e shpenzimeve korrente (afersisht 83-84 perqind) perkundrejt shpenzimeve kapitale (16-17 perqind) jane mesatarisht te ngjashme midis bashkive dhe komunave. Megjithate, komunat kane patur tendence te shpenzojne relativisht me shume paga (afersisht 84 perqind te shpenzimeve te tyre korrente) sesa bashkite (afersisht 68 perqind), qe mund te reflektojne jo vetem preferencat dhe nevojat e popullesive perkatese lokale, por gjithashtu (ndofta per shkak te mos ndarjes se faktoreve fikse te prodhimit) punesimi me i larte per fryme dhe kostot e administratave te vogla rurale lokale (ne pergjithesi, e komunave) krahasuar me ato te bashkive me te medha dhe me kompakte urbane. Pervec ketyre arsyeve, ky mund te jete nje tregues i ekonomive te shkalles, qe mund te ndihmoje ne shpjegimin e faktit perse njesi te vogla te pushtetit vendor ne Shqiperi kane tendence te jene me pak efektive dhe me pak efikase ne vendosjen dhe kontrollin e ofrimit te sherbimti publik ne nivel lokal dhe mund te argumentojne nje politike shkrirjeje/bashkimi ne periudhen afatgjate (shih Kapitullin I).

C. PROBLEMET DHE SFIDAT KRYESORE

2.36 Per me shume se nje dekade Shqiperia ka qene nje shembull tipik i nje procesi metikuloz te zbatimit te decentralizimit, ne te cilen retorika politike dhe pengesat burokratike jane perzjere me nje situate te veshitre ne terren. Megjithate, autoritetet shqiptare e kane te qarte se perfitimet e decentralizimit fiskal do te do te kene sukses vetem kur dobesite aktuale ne caktimin e pergjegjesive dhe burimet e perpjestueshme per pushtetet vendore te zgjidhen sic duhet.

2.37 Ky Kapitullin nxjerr ne pah tri karakteristika kryesore te sistemit shqiptar qe jane ne themel te veshtiresive aktuale ne zbatimin e programit te decentralizimit te qeverise:

(a) Si fillim, ka veshtiresi te shkaktuara nga ndryshimet e konsiderueshme demografike te 10-15 vjeteve te fundit, te cilat kane ndodhur pa reformat koresponduese te politikave per te rregulluar shperndarjen hapesinore te infrastruktures, faciliteteve te sherbimit publik dhe personelit; kjo ka perkeqesuar problemet e administrates vendore si te komunave te fragmentuara, ashtu edhe te qendrave te mbipopulluara urbane.

50

(b) Se dyti, nuk ka kapacitete te mjaftueshme manaxheriale dhe teknike, ne vecanti

(por jo vetem) ne nivel lokal, qe nganjehere quhet si arsye dhe ndonjehere si pretekst per vonesat ne percaktimin e kompetencave dhe ne transferimin e funksioneve tek pushtetet vendore.77

(c) Se treti, disa segmente te burokracise qendrore nuk arrijne ta kuptojne rolin e tyre

te ri ne nje sistem te decentralizuar fiskal dhe per pasoje ende nuk jane shume te gatshem te kalojne pushtetin e vendim-marrjes dhe disa kompetenca ne nivele me te ulta te pushtetit.

2.38 Faktet e mesiperme kane kontribouar ne vonesa ne programin me faza te zbatimit siç ishte percaktuar fillimisht ne ligjin nr. 8652/2000.78 Duke patur parasysh kete bekgraund, u evidentuan ceshtjet e meposhtme qe lidhen direkt me kalimin e pergjegjesive, te cilat duhen trajtuar sa me shpejt te jete e mundur me qellim qe strategjia e decentralizimit te jete serish ne udhen e duhur.

(a) Ndarje ende e paqarte e pergjegjesive dhe pushtetit ne lidhje me disa kompetenca speficike (si per qarqet ashtu edhe per bashkite dhe komunat), ne vecanti ne lidhje me funksionet e perbashketa, qe mund te cojne ne autoritete te perbashketa, duplikime, apo mungesa ne ofrimin e sherbimeve esenciale. Ky konfuzion pushtetesh mund te kthehet ne nje justifikim per mandate te pafinancuara, stimuj te papershtatshem per pushtetet vendore qe shpejt mund te kthehen ne kufizime te buta buxhetore. Persa kohe qe nuk specifikohen siç duhet kompetencat specifike, do te kete gjithmone e me shume probleme ne sistemin e ofrimit te sherbimeve, qe do te behen gjithmone e me pak efikase, duke e nderlikuar me tej zbatimin e programit te decentralizimit te qeverise;

(b) Autonomi e pamjaftueshme e shpenzimeve lokale, gje qe ka kufizuar aftesine e

adminsitrates vendore per te prioritizuar siç duhet akordimin e fondeve dhe ne perputhje me interestat e klientit;

(c) Ofrim efikas i sherbimeve ndaj qytetareve, qe perbehet nga dy zhvillime kryesore:

(i) Prioritizim i dobet i alokimit te fondeve, qe shihet ne nje perzjerje te papershtatshme te inputeve te faktoreve ne nivel vendor. Perqindja e ulet midis shpenzimeve operative dhe per mirembajtje/pagave rrjedh nga fakti qe punonjesve publike lokale u jane vene ne dispozicion fonde komplementare te pamjaftueshme (duke perfshire trainimet dhe pajisjet), si edhe me mirembajtjen e pajisjeve dhe faciliteteve ekzistuese. Kjo ka sjelle ineficienca, me nje kosto te larte te ofrimit te sherbimeve lokale dhe nje perkeqesim te shpejte te kapitalit; dhe

77 Shih UNDP, op. cit. (f. 67). 78 Shih Tabelen 1.2, Kapitulli I, ku afateve te vendosura ne fillim u ka kaluar shume koha.

51

(ii) Levizjet e fuqishme migratore, kryesisht nga komunitetet e vogla rurale ne veri dhe ne jug te vendit drejt qendrave me te medha urbane ne Shqiperine e Mesme. Ky faktor demografik ka acaruar me tej imbalancat strukutrore te administrates territoriale, qe nga njera ane perbehet nga njesi administrative te fragmentuara qe funksionojne me kosto te larta fikse dhe nganjehere me kapacitet “qe rrine kot” dhe nga ana tjeter me disa pak qendra urbane te mbingarkuara me infrastrukture dhe objekte te sherbimeve sociale te mbingarkuara;

(d) Nje ndarje inkonsistente ne kalimin e pergjegjesive per shpenzimet kapitale, qe ka

çuar ne shpenzime nen-optimalen ne lidhje me mirembajtjen e objekteve dhe pajisjeve. Kjo politike eshte nje stimul i gabuar qe ka si tendence pershpejtimin e metjeshem te perkeqesimit te stokut te kapitalit, duke perfshire edhe sektoret sociale;

(e) Kapacitete te dobta administrative dhe teknike (sidomos ne nivel lokal), te cilat

poqese nuk zgjidhen urgjentisht dhe siç duhet do te vazhdojne te jene nje arsye qe do çojne ne vonimin e kalimit te duhur te kompetencave specifike tek pushtetet vendore. Mosveprimi ne lidhje me ngritjen e kapaciteteve ne nivel lokal nxjerr jashte loje administraten dhe autoritetet lokale dhe sherben si pretekst per te vonuar zbatimin e decentralizimit;

(f) Pabarazite e medha ne shpenzimet per fryme sipar njesive lokale te

veteqeverisjes, qe mund te rriten me decentralizimin e pushtetit fiskal, duke perbere nje kanosje per parimet e barazise. Ne periudhen afatmesme dhe aftagjate, kjo tendence jo vetem qe mund te perplaset me objektivat e BE-se per kohezion, por mund te vere ne rrezik stabilitetin politiko-shoqeror te vendit;79

(g) Nje konflikt midis strategjive sektoriale qe hartohen dhe programit te

decentralizimit te qeverise, eshte dhe mungesa koordinimi ne nivel qendror, duke krijuar konfuzion dhe pasiguri ne lidhje me planifikimin dhe buxhetimin ne nivel lokal dhe duke perbere nje risk per lenien jashte te autoriteteve lokale. Kjo eshte vene re edhe ne lidhje me politiken e privatizimit (p.sh sherbimet utilitare), ku nuk ka ende nje politike te qarte ne lidhje me fazat.

2.39 Trajtimi i ceshtjeve te mesiperme, me qellim prioritizimin dhe vendosjen e nje rendi persa i perket reformave qe nevojiten eshte me rendesi te vecante per nje program te besueshem te zbatimit te strategjise se qeverise per decentralizimin. Megjithate, ne kete aspekt struktura territoriale-administrative e vendit duhet te shikohet si nje ceshtje afatgjate duke patur parasysh edhe periudhen afatshkurter.80 Per pasoje, fokusi imediat i reformave duhet te jete ne aranxhimet 79 Keto mungesa balancash trajtohen ne Kapitullin IV. 80 Duke qene se kjo eshte nje ceshtje sensitive sociale dhe politike, reformat e struktures teritorial-administrative te vendit (duke perfshire shkrirjen/bashkimin e detyrueshem te njesive aktuale veteqeverisjes) ka gjasa te kerkojne nje nje proces te gjere konsultimesh dhe perpjekjesh koordinative. Kjo ka gjasa te kerkoje konsiderata te veshtira teknike dhe ligjojre si edhe nje debat te gjere me te gjitha palet e interesuara (d.m.th: autoritetet qendrore dhe lokale, shoqatat e pushteteve vendore, orgranizatat civile lokale), gjera keto qe hane kohe. Megjithese ky proces eshte mire te filloje tani me mire se me vone, programi i reformes se decentralizimit duhet te jete i pavarur dhe nuk duhet te

52

e tjera institucionale dhe mekanizmat e stimujve qe do te ndikojne ne nje ofrim efikas te sherbimeve publike. Megjithate, duke patur parasysh strukturen e fragmentuar te organizimit administrativo-territorial te vendit, veshja e pergjegjesive njesive te pushtetit vendor duhet te jete asimetrike dhe duhet te drejtohet nga kritere te paracaktuara dhe objektive persa i perket te drejtes per te perfituar. Ne te njejten kohe duhet te nxiten stimujte per delegimin e autoritetit (tek qarqet dhe tek njesite me te pajisura te veteqeverisjes), per nen-kontraktim dhe shkrirja/bashkimi vullentar, por gjithmone duke mbajtur parasysh rezultatet ne periudhen afatgjate.

2.40 Nje varaint do te ishte perqendrimi i drejtimit kryesor strategjik te reformes nga njera ane ne sqarimin e pergjegjesive per shpenzimet dhe veshja e kompetencave specifike niveleve te ndryshme te qeverise (ketu do te perfshiheshin vendimet per hartimin e politikave, financimin, ofrimin e sherbimeve, monitorimin, raportimin dhe/ose vleresimin) dhe gjithashtu ofrimi tek autoriteteve lokale i programeve per ngritjen e kapaciteteve dhe autonomise se mjaftueshme per zbatimin e politikave. Nga ana tjeter, ky variant i ben pergjegjes manaxheret lokale,81 zyrtaret publike dhe autoritetet e zgjedhura per rezultatet e politikave (ne lidhje me efikasitetin dhe eficiencen e sherbimeve specifike publike). Pervec ketyre aranxhimeve institucionale, aspekti me i rendesishem i strategjise se qeverise eshte garantimi i nje sturkture te pershtatshme stimujsh ekonomike per funksionimin e nje sistemi fiskal te qendrueshem te decentralizuar qe eshte eficient dhe i barabarte dhe qe bazohet tek rregullat dhe qe eshte i imunizuar nga influencat politike dhe burokratike. Me qellim qe keto objektiva te mudne te arrihen te permbushen qeveria mund te marre ne konsiderate mundesite dhe rekomandimet e meposhtme ne lidhje me pergjegjesite funksionale.

D. MUNDESITE DHE REKOMANDIMET

Mbi veshjen/percaktimin e pergjegjesive

2.41 Qeveria mund te deshiroje te beje nje rishikim te strategjise se decentralizimit me detaje dhe te percaktoje nje program te mundshem per zbatimin me efikasitet te kompetencave te funksioneve ekskluzive, te perbashketa dhe te deleguara sipas ligjit, si edhe te sqaroje percaktimin e pergjegjesive per shpenzimet kapitale dhe rolin e qarqeve, duke zgjidhur nderkohe problemin e Segmentimit.

2.42 Zbatimi i funksioneve ekskluzive. Rregulloret thelbesore duhet te prioritizohen dhe te ndahen me faza per zbatim. Ne vecanti, rregulloret komplementare qe ka kohe qe u ka kaluar afati, ne perputhje me strategjite sektoriale, caktimi i standardeve te sherbimit, programe te veprimit, dhe udhezimet e detajuara buxhetore per sqaruar zbatuar ne menyre te plote funksionet ekskluzive ne perputhje me ligjin nr. 8652/2000 jane teper te rendesishme per te sqaruar pergjegjesite ne kete faze dhe per te vene ne levizje procesin e decentralizimit. Keto masa duhet te kene si synim kryesisht sqarimin e funksioneve dhe kompetencave te specifikuara, duke percaktuar burimin e financimeve te pakushtezuara dhe duke pershpejtuar procesin e kalimit te pronave shteterore tek pushtetet vendore.

pengohet nga ngjarjet qe kane te bejne me reformat e struktures territoriale-administrative structure (shih edhe Kapitullin I). 81 Per shembull: drejtoret e departamenteve, drejtoret e shkollave, drejtoret e klinikave shendetesore.

53

(a) Zbatimi i programeve eksplicite te punes per: (i) perfundimin e transferimit te pergjegjesise per “mbrojtjen civile” (policia vendore dhe zjarrfikesit) qe perkohesisht ishte tek Prefektet tek autoritetet lokale;82 (ii) zgjidhja e ceshtjeve ende te pazgjidhura per atribuimin e funksioneve te “planifikimit urban”, “manaxhimit te tokes”, “strehimit” dhe “mbrojtjes se mjedisit lokal” (pyjeve, kullotave dhe burimeve natyrore perfshire ujitjen dhe ujin) duke marre parasysh shqetesimet nderjuridiksionale ne lidhje me efektet e ketyre funksioneve dhe nese pergjegjesite respektive duhet t’u kalohen ne menyre definitive keshillave vendore apo te qarqeve; dhe (iii) te vendosin nese “asistenca sociale per te varferit” (d.m.th ndihma ekonomike) duhet te jete nje funksion i perbashket siç eshte aktualisht ne ligj, apo nese ka nevoje qe te behet nje amendament ne ligj duke e specifikuar kete si nje funksion te deleguar shteteror— per te reflektuar praktiken aktuale dhe strategjine sektoriale, te cilat e konsiderojne kete funksion me interes kombetar.

(b) Perfundimi i marreveshjeve per rregullarizimin definitiv dhe kalimin total te pergjegjesise per “ujesjelles-kanalizimet”(midis utiliteteve te tjera) tek autoritetet lokale. Kjo ceshtje e funksionit ekskluziv ka nje rendesi te madhe dhe eshte teper urgjente, por Vendimi nr. 550 i Keshillit te Ministrave i dates 07/11/2002 (qe percakton disa udhezime baze per rolin e MoTPT, MoLGD, MoF, Autoritetit Rregullator te Ujit dhe Keshillat vendore) nuk mjafton per te zgjidhur problemet strukturore qe kane mbetur ende pezull ne lidhje me borxhet, rrjedhat financiare ne te ardhmen (p.sh: politika tarifore), kalimin e pronave shteterore dhe koordinimin me strategjine sektoriale. Duke patur parasysh mungesen e nje strategjie kombetare koherente ne kete fushe, si edhe veshtiresite e stermedha financiare te pjeses me te madhe te ujesjellesave kombetare dhe te qarqeve,83 zbatimi i decentralizimit mund te kerkoje nje reforme sektoriale simultane—ndofta duke perfshire ristrukturimin e borxhit dhe ate administrativ te kompanive, si edhe nje politike te re cmimesh/tarifash qe mund te siguroje fitueshmeri duke respektuar ne te njejten kohe kushtet e barazise dhe aksesit. Kjo e fundit mund te kerkoje disa investime fillestare (per te rikuperuar prodhimin baze dhe pajisjet e shperndarjes) dhe subvencionet eksplicite nga buxheti i shtetit.

2.43 Zbatimi me sukses i nje decentralizimi te vertete te utiliteteve varet ne nje shkalle te gjere nga nje riformulim i nje politike te re tarifore. Decentralizimi i utiliteteve mund te jete i qendrueshem vetem nese bazohet ne disa kritere te rikuperimit te kostos, qe do te siguronin kompanive ofruese nje gjendje te shendoshe financiare pa lene menjane gjendjen sociale te popullesise. Kjo mund te kerkoje nje fushate ndergjegjesimi publik dhe komunikimi per te ndryshuar mentalitetin lokal, i cili ende i sheh utilitetet (sidomos sherbimet e ujesjelles-kanalizimeve) si nje mall publik qe i duhet ofruar popullesise pa pagese.84 Duke patur parasysh gjendjen financiare ne vend eshte me rendesi te binden autoritetet lokale dhe popullata qe

82 Shih udhezimin nr. 2, te dates 02/04/2002 te Ministrise se Financave dhe MoLGD. 83 Ndermarrjet e ujesjellsave i kane borxhe shume te medha KESH-it, zyres se taksave (TVSH) dhe Institutit te Sigurimeve Shoqerore. Ne vitin 2001, nga 50 ndermarrje vetem 3 ishin me fitim. Shih “Albania: Recording, Monitoring, and Regularizing Inter-Enterprise Arrears,” FMN, shtator 2002. 84 Midis shume shembujve te artikujve ne gazeta shih “Shkodra paguan vetem 7% te faturave te energjise elektrike” (gazeta Shekulli-Shqiperi, faqe. 8, 22 prill 2003)

54

rikuperimi i kostove te prodhimit dhe shperndarjes eshte e vemtja politike qe mund te ofroje sherbim te qendrueshem ne periudhen afatgjate.

2.44 Per te siguruar qendrueshmeri duhet te kete nje ndarje te qarte dhe te plote te dy instrumenteve te meposhtem te politikave: (i) stimuj eficience per vazhdimesine e “sherbimeve ekonomike”—d.m.th: rikuperim nga ana e ofruesit (duke perfshire kompanite publike) e kostos se plote qe eshte harxhuar per ofrimin e sherbimeve; dhe (ii) politika sociale qe mbrojne te varferit (d.m.th objektiavt sociale qe ludhen me kushtet e popullates lokale qe perfiton nga sherbimi, por qe shkojne tek te varferit). Keshtu, nga njera ane, politika tarifore e utiliteteve duhet te bazohet vetem ne parime teknike dhe financiare te rikuperimit total te kostos dhe duhet te zbatohet si e tille. Kjo do te racionalizonte alokimin e atyre pak burimeve permes venies fre konsumit ne periudhen afatshkurter dhe sigurimit te financimeve per investime dhe per modernizimin e sektorit, qe do te reduktonte kostot dhe do ta bente sistemin te qendrueshem ne periudhen afatgjate. Nga ana tjeter, problemet socialo-politike duhet te zgjidhen me ane te instrumentave me te pershtatshem te politikave (transparente ne nivel te buxhetit te veteqeverisjes lokale dhe/ose ne nivel te buxhetit te shtetit, ne varesi te nivelit te kerkuar te standardit kombetar te sherbimeve qe vendoset nga autoritetet qendrore). Nje shembull per te ilustruar keto instrument politikash do te ishin “grantet” eksplicite per pjesen e varfer te popullates.

(a) Zgjidhja e ceshtjes se kalimit te pergjegjesise per investimet kapitale, sidomos ne lidhje me funksionet ekskluzive (p.sh: utiliteteve and lokale infra-structures). Ndersa Ligji nr. 8652/2000 percakton se pushtetet vendore kane pushtet te plote per investimet ne keto funksione (neni 10, pika 1)—me fonde nga buxheti i tyre—rregullorja aktuale ende percakton se pjesa dermuese e investime ne utilitete dhe infrastrukture do te financohen nga transfertat e kushtezuar shteterore.85 Çeshtja e kalimit te pergjegjesise per investime kapitale duhet qe minimalisht te marre parasysh sa me poshte vijon: (i) politiken e parashikuar aktualisht ku “investimet kapitale” financohen nga pushteti qendror—ndersa “shpenzimet operative dhe te mirembajtjes” financohen nga pushtetet vendore—mund te mos jete nje politike efikase (shih sa me poshte) dhe per pasoje nuk duhet te mbahet si nje drejtim strategjik politikash;86 (ii) edhe me nje politike per rikuperimin/mbulimin e plote te kostos, e cila shpjegon zevendesimin e kostos se kapitalit (si edhe kostot operative), shumica e njesive te veteqeverisjes ndofta nuk do te ishin ne gjendje te financonin vete kostot totale fillestare te investimeve kapitale per nje zevendesim fillestar per zgjerimin shume te domosdoshem te faciliteteve ne periudhen afatshkurter.87 Nje pikepamje e balancuar ne lidhje me kete ceshtje mund te ishte qe pushteti qendror te percaktonte nje politike qe do te mbeshteste investimet lokale kapitale ne menyre selektive (ne varesi te nevojave, permes granteve

85 Shih p.sh: udheizmin e MoF nr. 2 (02/04/2002) dhe vendim nr. 550 (07/11/2002) te Keshillit te Ministrave. 86 Per me teper, koherenca me vendimin e qeverise per transferimin e pronave ekzistuese shteterore qe lidhen me keto sherbime tek pushtetet vendore do te thoshte se investimet e ardhshme kapitale do te perbenin pergjegjesi te pushteteve vendore. Gjithashtu kjo do te ishte ne perputhje me grantet sporadike kapitale nga buxheti i shtetit tek buxhetet vendore per te mbeshtetur disa investime specifike lokale. Por ndoshta kjo mund te mos perputhet me nje politike te percaktuar te lenies se pergjegjesise per financimin e investimeve kapitale plotesisht tek buxheti i shtetit. 87 Per me teper, aktualisht ata nuk kane akses ne tregun e kapitaleve dhe edhe ne rast se do ta kishin vetem dis bashki do te ishin te besueshme per ta bere nje gje te tille.

55

kapitale) ne periudhen afatshkurter, por duke adaptuar nje drejtim te qarte strategjik duke u dhene pushteteve vendore (dhe/ose kompanite perkatese te tyre te ofrimit te sherbimeve) pergjegjesine e plote edhe per investimet kapitale. Nje politike tjeter e mundshme shtese afatgjate, sidomos per ofrimin e utiliteteve, do te ishte nxitja e pjesemarjes se sektorit privat, jo vetem me ane te koncensionit ne manaxhim, por edhe duke i dhene sektorit privat mundesine te marre ne sy edhe riskun per investimet kapitale.

2.45 Percaktimi i kompetencave specfike per funksionet e perbashketa. Ligji per Pushtetin Vendor percaktonte ne baza te gjera funksionet e perbashketa dhe ia linte aspektet e kompetencave sepcifike dhe zbatimit te detajuar akteve te tjera nenligjore qe ende nuk jane zbatuar. Per shkak te mungeses se nje rregulloreje specifike, gjate periudhes se tranzicionit 2001-03 ligji vjetor i buxhetit ia kalonte pergjegjesine per disa detyra ne fillim prefekturave (ne vitin 2001) dhe pastaj me vone bashkive dhe qarqeve (ne vitin 2002).88 Per me teper, per shkak te nje “vakumi” te vazhdueshem ligjor ne lidhje me percaktimin dhe kalimin e kompetencave specfike, ligji per zbatimin e buxhetit per vitin 2003 rregullon perkohesisht pergjegjesite e pushteteve vendore ne sektoret sociale si funksione “te deleguara”, ndryshe nga c’percaktohet ne ligjin organik te pushtetit vendor. Mungesa e nje percaktimi te qarte te pergjegjesive dhe ndryshimi i vazhdueshem i kalimit te kompetencave kane shkaktuar pasiguri dhe nderprerje te sherbimeve qe mund te ndikojne edhe ne besueshemerine strategjise se decentralizimit te qeverise.89 2.46 Rrjedhimisht sqarimi i pergjegjesive funksionale dhe kalimi tek pushtetet vendore i disa kompetencave/autoriteteve specifike ne lidhje me funksionet e perbashketa, ne perputhje me

88 Qysh nga viti 1998 (dekreti nr. 204 i Keshillit te Ministrave i dates 26 mars per “autoritetet e pushtetit lokal, detyrat funksionale dhe fianncimi”), detyrat e kryera nga bashkite dhe komunat si agjente te pushteti qendror per sherbime publike sociale (funksionet e dekoncentruara ne kontekstin e ish keshillave te rretheve) perfshinin sa me poshte vijon: ne sektorin e arsimit: (i) shpenzime operative dhe te mirembajtjes te kopshteve, shkolave fillore, te mesme dhe profesionale; dhe (ii) pagat dhe sigurimet shoqerore te ketyre institucioneve. Ne sektorin e shendetesise: (i) shpenzime operative dhe te mirembajtjes te qendrave te shendetit publik, poliklinikave, klinikave dentare; dhe (ii) paagt dhe sigurimet shoqerore te personelit te ketyre institucioneve dhe te drejtorive te higjienes. Fondet per shpenzime operative dhe te mirembajtjes (me perjashtim te poliklinikave dhe klinikave dentare) jepeshin “ne bllok” deri ne vitin 2001, ndersa qe nga viti 2002 ato jepen si “grante te pakushtezuara”. Pjesa tjeter financohet nga transferta me perdorim te posaçem. Qysh nga viti 2002, transporti i mesueseve dhe nxenesve i eshte kaluar keshillave te qarqeve dhe financohet nga transferta me per perdorim te posaçem. 89 Shih p.sh: “Financimi lokal i sektoreve sociale” pergatitur nga Instituti Urban per qeverine ne 7 tetor 2002. per shkak te mungeses se kalimit specifik te pergjegjesive nga ligji organik dhe ne mungese te nje percaktimi te qarte per financimin, sherbimi shendetesor dhe arismor pesuan efekte negative gjate vitit 2002. Ne fillim, ndalimi se funksionuari i ish keshillave te rretheve, qe pergjigjeshin per sherbimet e dekoncentruara ne arsim dhe shndetsi iu kalua perkohesisht prefekturave. Gjate vitit 2002 vendimet qe lidheshin me ekzekutimin e buxhetit ia kaluan pergjegjesine e ofrimit te ketyre sherbimeve pushteteve vendore. Duke qene se puna pergatitore per kete kalim te pergjegejisve ishte e paplote dhe financimet peraktese nuk ishin percaktuar sic duhet dhe nuk u akorduan ne kohe, nga mesi i vitit 2002 u pane shenja te nje renieje ne akoridmin e fondeve dhe te nje perkeqesimi te mundshem ne ofrimin e sherbimeve ne keto sektor. Megjithese keto devjimi tranzitore u korrigjuan me kalimin e kohes gjate simestrit te dyte te vitit 2002, rezultati ishte qe buxheti i vitit 2003 i trajtoi (perkohesisht) detyrat e pushtetit lokal ne sektoret sociale (arsim, shednetesi dhe asistence scoaile) si funksione “te deleguara”. Keshtu, kompetencat specifike te “funksioneve te perbashketa” sipas percaktimit te bere ne ligjin nr.8652/2000 ende nuk jane zyrtarizuar. Ne fakt ndodhi krejt e kunderta. Nepermjet rregullimit te disa kompetencave te sektoreve sociale si te delguara nga shteti tek pushtetet vendore, keto funksione tani jane funksione implicite shteterore dhe jo “funksione te perbashketa” sipas pershkrimit te ligjit. Kjo do te thote se aktualisht te gjitha vendimet supozohet te merren nga pushteti qendror (principal) dhe pushtet vendore supozohet te veprojne thjeshte si agjente.

56

ligjin organik nr. 8652/2000 eshte shume urgjent jo vetem per zgjidhjen e mosperputhjeve ekzistuese ne legjislacion, por edhe per te shmangur rritjen e ineficiencave dhe nderprerjeve te tjera ne ofrimin e sherbimeve sociale (duke perfshire arsimin, shendetesine dhe mjedisin). Gjithashtu, duhet te bihet dakord mbi kriteret kombetare, standardet e sherbimit dhe burimet financiare per funksionet e perbashketa, ne perputhje me strategjite kombetare per sektoret perkates ne konsultim me pushtetet vendore. Ne kete aspekt, nje afat i mundshem kohor detyrues per kalimin e pergjegjesive tek pushtetet vendore, duke perfshire edhe shpenzimet kapitale duhet te aprovohet dhe te nise shpejt nga zbatimi.

2.47 Per me teper, qeveria mund te shikoje mundesine nese disa nga keto kompetenca specifike si p.sh. “sherbimet veterinare” (p.sh: kontrolli i semundshmerise tek kafshet, kerkime bujqesore dhe sherbime te ekstensionit rural) si edhe “sherbime shendetesore” (p.sh: fushate per luften kunder semundjeve ngjitese, HIV-it) mund te kalohen nga kompetenca te perbashketa ne kompetenca te deleguara tek pushtetet vendore, me argumentin qe fushat e perfitimit perfshijne aktualisht gjithe territorin e vendit.90

2.48 Rishikimi/mundesia e kalimit te funksioneve te deleguara. Siç permendet me siper, disa nga funksionet e perbashketa (ne arsim dhe shendetesi) jane caktuar perkoheshisht si pergjegjesi te deleguara tek pushtetet vendore. Kjo procedure e perkoheshme kufizon autonomine e autoriteteve lokale dhe perjashton mundesine per t’i bere ato pergjegjese perpara popullesise lokale. Rrjedhimisht, qeveria duhet te pershpejtoje verdiktin e saj perfundimtar ne lidhje me specifikimin dhe dhenien e kompetencave si funksione te perbashketa mbi nje baze me permanente, ne perputhje me Ligjin Organik. Nga ana tjeter, ne rast se do te vijohet me modus operandin aktual te skemes se asistences sociale (d.m.th ndihmes ekonomike)91 do te ishte me e pershtatshme qe ky funksion te kalohej si funksion i deleguar si ne lidhje me vendim-marrjen, ashtu edhe me financimet (shih me siper). Keto ripercaktime te funksioneve do te sherbenin per te sqaruar pergjegjesite, per te permiresuar efikasitetin dhe shmangur nderprerjen e sherbimeve.92

2.49 Percaktimi/kalimi i pergjegjesive per shpenzimet kapitale ne menyre konsistente. Nga pikepamja e efikasitetit, pergjegjesite per investimet kapitale dhe mirembajtjen ne parim nuk duhet te jene te ndara/vecuara ne nivele te vecanta te qeverise. Megjithate, duke patur parasysh autonomine e kufizuar te te ardhurave lokale dhe aksesin e ndaluar per huamarrje (me perjashtim te fondeve shteterore), ne Shiqperi nuk mund te arrihet nje efikasitet maksimal i shpenizmeve kapitale ne periudhen afatshkurter. Siç u diskutua edhe me siper ky problem ndikon te dy funksionet ekskluzive (p.sh. utilitetet dhe infrastrukturat vendore) dhe funksionet e perbashketa (p.sh arsim dhe shendetesi). Ndofta ne nje periudhe afatshkurter do te duhet qe qeveria te vazhdoje te siguroje transferta substanciale kapitale dhe hua per pushtetet vendore me te dobta. Megjithate, qeveria mund te shikoje mudnesine e hartimit te nje strategjie afatmesme me qellim rritjen graduale te autonomise te te ardhurave lokale, duke i dhene mundesi pushtetit lokal te kete akses ne nje treg (te rregulluar) bashkiak te kapitaleve dhe duke i dhene ne te njejten kohe pergjegjesite per shpenzimet kapitale per keto funksione (si per investimet ashtu edhe per

90 Ne varesi te ketyre vendimeve mudn te duhet te behet nje amendament ne ligjin organik nr. 8652/2000. 91 Dhe mesa duket strategjia sektoriale e ka pare kete funksion ne perputhje me nivelin kombetar si zone perfitimi. 92 Aranxhimet e detajuara per ristrukturimin e asistences sociale per te varferi (ndihma ekonomike) ne Shqiperi do te trajtohet ne kuadrin e rishikimit te Rrjetit te Sigurimeve Shoqerore me asistencen e Bankes.

57

mirembajtjen) ekskluzivisht tek pushtetet vendore.93 Kjo strategji afatmesme jo vetem qe do te ndihmonte sistemin te konvergjonte me nje akordim efikas te pergjegjesive te shpenzimeve kapitale (dhe per rrjedhoje te minimizonte harxhimin e kote te burimeve te pakta), por edhe nga ana makro-ekonomike do te ishte konsistente, duke qene se do te lehtesonte presionin ndaj buxhetit te shtetit. 2.50 Caktimi i pergjegjesve te qarqeve dhe trajtimi i problemit te segmentimit. I vetmi funksion ekskluziv i caktuar nga ligji organik keshillave te qarqeve eshte hartimi dhe zbatimi i politikave te qarqeve ne perputhje me politikat kombetare ne nivel rajonal (neni 13, Ligji nr. 5862/2000). Pergjegjesi te tjera te qarqeve jane te hapura per delegim te mundshem vulletar te autoritetit nga ana e bashkive dhe komunave, si edhe nga pushteti qendror. Aktualisht, vetem “planifikimi urban/i qarkut”, “ndertimi dhe mirembajtja e rrugeve rurale dhe rajonale”, “transporti i nxenesve dhe mesueseve”, dhe financimi i disa institucioneve te vogla sociale (si p.sh: Shoqata e te Verberve) jane percaktuar ne menyre eksplicite si sherbime publike te deleguara nen keshillat e qarqeve. 2.51 Qeveria ende nuk eshte perqendruar sa duhet ne rolin potencial te qarqeve ne zbatimin e strategjise se decentralizimit, sidomos ne zgjidhjen e problemit te segmentimit te njesive te qeverisjes vendore. Ne kete aspekt, problemet qe lidhen me ekonomite e shkalles dhe eksternalitetet qe e zgjerojne zonen e perfitimit per nje ofrim me eficient te sherbimeve esenciale ndofta mund te zgjidheshin ne nivel qarku. Keto sherbime esenciale do te perfshinin edhe disa kompetenca arsimore (si p.sh: arsimin e mesem dhe profesional), disa kompetenca te kujdesit shendetesor (si p.sh: sherbimi i kujdesit paresor shendetesor, duke perfshire ambulancat dhe spitalet rajonale), disa kompetenca te sigurise civile (si p.sh: lufta kundra zjarrit), transport dhe telekomunikacione (si p.sh: sherbimi i transportit nderqytetes dhe rregulloret), si edhe utilitetet (si p.sh: ujesjellsat, ujitja, heqja dhe administrimi i mbetjeve te ngurta). Megjithese, qeveria mund te shikoje mundesine e delegimit te disa prej ketyre funksioneve dhe kompetencave tek qarqet dhe te fuse stimuj per bashkite dhe komunat qe te bejne te njejten gje,94 kjo duhet bere me kujdes me qellim shmangien e konflikteve nderjuridiksionale ne lidhje me pushtetin, mandatet e pafinancuara dhe kufizime buxhetore te buta.

Mbi efikasitetin e Ofrimit te Sherbimeve Publike Lokale

2.52 Nje ofrim me i mire i sherbimeve lokale ne Shqiperi do te kerkonte nje permiresim te ndjeshem te efikasitetit te akordimit te fondeve dhe te atyre operative. Per kete qellim do te ishte me shume rendesi zbatimi i nje reforme strukturore qe do te synonte nje rritje te raportit te shpenzimeve operative/paga dhe nje zgjidhje te imbalancave rajonale te shkaktuara nga levizjet migratore te viteve te fundit. Ne kete aspekt, zgjerimi i reformes se sherbimit civil per te mbuluar edhe administraten lokale, si edhe nje prioritizim me i mire i fondeve lokale gjate hartimit te buxhetit (duke perfshire edhe nje perdorim me te kujdesshem te “normave” te shpenzimeve per te shmangur institucione lokale te mbingarkuara ose “qe rine kot”) jane disa hapa te rendesishem. 93 Shqiperia mund te kete ende nevoje per reforma te medha ne sektorin financiar me qellim sigurimin e kushteve te nevojshme. 94 Pervec stimujve te vazhdueshem per shoqerizim vullentar te bashkive/komunave nenkontraktimi i sherbimeve dhe pjesemarrja e drejtperdrejte e sektorit privat.

58

2.53 Ne lidhje me imbalancat rajonale te shkaktuara nga levizjet migratore, duhet mbajtur parasysh se pa reformat strukturore (ristrukturim administrativ, rishpendarje e faciliteteve dhe personelit ne juridiksione te ndryshme), kostoja per fryme e

“shpenzimeve operative dhe te mirembajtjes” e kapitalit lokal social fiks (si p.sh: ndertesat e shkollave, klinikat, spitaletdhe facilitete dhe pajisje te tjera—qe tashme pjeserisht nuk punojne/funksionojne) ka tendence te rritet. Fakti qe buxhetet lokale ende vazhdojne te hartohen mbi bazen e normave te shpenzimeve fikse (qe ka si qellim mirembajtjen e infrastruktures dhe faciliteteve ekzistuese ne pune pavaresisht nga niveli i kerkeses per sherbimet e tyre)95 pengon rritjen e efikasitetit ne ofrimin e sherbimeve lokale. Me qellim permiresimin e efikasitetit te pergjithshem te ofrimit te sherbimit lokal duhen zbatuar reforma sektoriale dhe administrative me qellim racionalizimin e faciliteteve ekzistuese, infrastruktures dhe personelit. Keto reforma ndofta kerkojne mbylljen e faciliteteve qe nuk perdoren ne zonat ku ka largime te popullesise dhe rishperndarjen e personelit (te dekoncentruar) midis juridiksioneve. Nga ana tjeter, keto reforma do te kerkonin gjithashtu rritjen e investimeve ne zonat migratore per te lehtesuar trysine e tepert nga infrastruktura e pamjaftueshme lokale.

Mbi ngritjen e kapaciteteve lokale

2.54 Ne kete stad dhe me informacionin qe disponohet eshte veshtire te vleresohet shkalla ne te cilen kapaciteti zbatues ne nivel lokal ka qene nje pretekst per shtyrjen e masave me te forta ne lidhje me decentralizimin. Por ngritja e kapaciteteve administrative dhe teknike lokale eshte nje domsodoshmeri per nje zbatim te qendrueshem te strategjise se decentralizimit. Kohet e fundit, MoLGD-ja me ndihmen e donatoreve (duke perfshire Keshillin e Evropes) ka hartuar disa propozime per ngritjen e disa institucioneve specifike per trainime me qellim kapercimin e dobesive aktuale. Keto propozime duhet te nxiten dhe duhet te inkurajohen ne bashkepunim me donatoret dhe shoqatat e pushteteve vendore dhe duhet qe se paku te jene ne perputhje me programet aktuale te trainimit qe po jepen nga Departamenti i Administrates Publike (DoPA) ne nivel qendror.96 Ndersa duhet theksuar nevoja per nje segment te mirepercaktuar dhe te orientuar qarte ne lidhje me ngritjen e kapaciteteve per zgjidhen e nevojave urgjente te kapaciteteve te pushteteve vendore, te gjitha iniciativat aktuale te trainimit duhet te jene ne perputhje me programin e kapaciteteve kombetare per administraten publike. Per me teper, institucioni qe pergjigjet per kete program trainimi duhet te jete nje institucion qe te sherbeje ekskluzivisht si moderator/facilitator dhe jo ta ofroje ate (d.m.th te sherbeje si ndermjetes per trainim ne vend qe te trainoje personelin e vet), ne menyre qe te jete me fleksibel, me pak burokratik dhe me pak i kushtueshem persa i perket termave buxhetore.

95 Shih udhezimin e MoF dhe MoLGD nr 2, te dates 4 shkurt 2002 ne lidhje me zbatimin e buxheteve te pushtetit lokal per vitin 2002. 96 Instituti i Trainimit te Administrates Publike (TIPA) eshte nje iniciative e DoPA-s, e ngritur nga Keshilli i Ministrave (vendimi nr. 315/2000) me qellim realizimin e programit te trainimit per sherbimin publik. Kohet e fundit Keshilli i Ministrave ka miratuar dhe Strategjine Kombetare te Trainimit per Pushtetin Lokal ne Shqiperi (NTSLG)—2004-2006; MoLGD, shtator 2003. Nga mesi i dhjetorit te vitit 2003 u zhvilluan konsultime midis MoLGD-se, donatoreve dhe perfaqesueseve te pushtetit lokal me qellimin krijmin e nje Agjencia Moderatore per Trainimet e cila do te zbatonte NTSLG-ne.

59

Mbi pabarazite per fryme ne lidhje me shpenzimet buxhetore ne njesite e veteqeverisjes lokale

2.55 Pabarazite aktuale ne shpenzimet per fryme sipas rretheve dhe sipas njesive veteqeverisese lokale mund te mos jene te tolerueshme per nje kohe te gjate. Qeveria i ka te qarta keto pabarazi dhe mund t’i konsideroje si prioritet ne nje te ardhme te afert. Pabarazite ne shpenzime mund te trajtohen permes parashikimit te burimeve financiare te diversfikuara, te pershtatshme dhe stabel per pushtetet vendore. Megjithate, thjesht kalimi i pushetit tatimor dhe ndarja e tatimeve mund te mos e zgjidhe problemin dhe ndoshta mund ta agravoje me tej. Caktimi i koheve te fundit i tatimeve lokale te te ardhurave mbi baze derivacioni (shih Kapitullin III) ka tendence te agravoje pabarazite nder-njesi ne lidhje me shpenzimet per fryme. Megjithese kjo reforme e vonuar e politikave fiskale rekomandohet me force persa i perket efikasitetit te saj (sepse ka stimujt e duhur per perjekjet tatimore dhe pergjegjshmerine fiskale), ka shume rendesi te mbahet parasysh ndikimi i saj negativ ne lidhje me barazine.

2.56 Tatimet mbi bazat burimore (dhe ndarja e tatimeve) te ardhurave mund te rrise te ardhurat e disa pushteteve vendore, por nuk mund te permiresoje arketimin aty ku nuk ka nje kapacitet per vjeljen e taksave. Disa njesi te vogla adminsitrative u mungon baza e taksave lokale per t’u siguruar qytetareve te tyre nevojat minimale te shpenzimeve. Rrjedhimisht, hapi tjeter ne lidhje me reformen financiare te pushteti lokal duhet te jete rimodelimi i sistemit te transferimit (duke perfshire tatime te perbashketa dhe grantet per te vendosur barazine) me qellim qe se paku te neutralizoje impaktin e bazes burimore te reformes fiskale te koheve te fundit (ne lidhje me taksat lokale, tarifat dhe taksa). Me qellim sigurimin e kohezionit social ne nje te ardhme te afert, orientimi baze i strategjise te decentralizimit duhet te jete dhenia mundesi per akses tek standardet e ngjashme te sherbimeve publike (ne lidhje me cilesine dhe sasine) per te gjithe qytetaret shqiptare, pavaresisht nga qendra e tyre e banimit. Keshtu, drejtimi strategjik per uljen e pabarazive ne shpenzime eshte nxitja e transfertave per te vendosur barazine dhe programeve te investimeve lokale qe bazohen ne rregulla dhe kritere transparente dhe objektive, pa asnj lloj influence burokratike dhe politike dhe qe jane te hapura per pjesemarrjen e cdo njesie qe eshte e kualifikuar per te marr pjese ne to (shih kapitujt qe vijojne).

Mbi koordinimin qendror

2.57 Ka patur nje mosperputhje midis strategjive sektoriale dhe programit te qeverise per decentralizimin. Ne vecanti persa i takon kalimit te pergjegjesive, ka patur raste kur strategjite sektoriale nuk kane marre parasysh ekzistencen e strategjise te aprovuar te decentralizimit. Kjo mungese koordinimi ne nivel qendror ka çuar ne rritjen e konfuzionit dhe pasigurise ne planifikimin dhe buxhetimin lokal dhe mund te rrezikoje lenien jashte te autoriteteve lokale. Mungesa e koordinimit me strategjine e decentralizimit eshte vene re gjithashtu edhe ne hartimin dhe zbatimin e buxhetit si edhe ne realizimin e politikave te privatizimit (p.sh ne lidhje me sherbimet utilitare).

2.58 Qeveria mund te shikoje mundesine e komplementimit koordinimit qendror ne nivelin e NDC-se duke i dhene pushtet Grupit te Eksperteve te Decentralizimit dhe NFDI-se se propozuar (shih Kapitullin I) me instrumente te zbatueshem kontrolli dhe monitorimi per te siguruar perputhje politikash perkatesisht nivelet e hartimit dhe zbatimit. Nderkaq kjo duhet ndjekur nga

60

afer per te garantuar qe strategjia e decentralizimit te zbatohet ne koordinim me ministrite qendrore dhe te linjes pa lene jashte procesit pushtetet vendore dhe sektorin privat.

61

3. CAKTIMI DHE AUTONOMIA E TE ARDHURAVE

3.1 Qellimi kryesor i decentralizimit fiskal eshte rritja e eficiences ne ofrimin e sherbimeve publike. Ky objektiv mund te arrihet vetem neqoftese pushteteve vendore u garantohen te ardhura te sigurta dhe nje shkalle reale autonomie me qellim qe prioritetet per shpenzime te mund te planifikohen dhe zbatohen me perpikmeri. Ky eshte nje parakshut per pergjegjesine lokale. Sistemi i caktimit te te ardhurave ne Shqiperi po kalon nje periudhe rregullimesh madhore te cilat nisen me futjen e legjislacioni te ri per taksat, pagesa dhe taksa lokale ne muajin dhjetor te vitit 2002. Synimi i reformes aktuale eshte fuqizimi i rregjimeve sub-nacionale te taksave dhe zhvillimi i nje baze te shendoshe te ardhurash per pushtetet vendore. Padyshim qe reforma fiskale e koheve te fundit perben nje ndarje nga struktura financiare e kaluar, qe karakterizohej nga nje shkalle e larte centralizimi ne vendim-marrjen fiskale.

Table 3.1: Albania - Revenues of Local Governments, 1995-2002 (million lek)*

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003I - Consolidated (General) Gvt.Rev. 51,341 57,594 93,515 107,506 120,588 135,482 159,425 182,004II - Rev.of Local Gvts.=Expend.of L.Gvts. 20,705 20,691 19,989 26,029 34,482 33,432 38,816 41,111 61,420III - Transfers from the State Budget 20,484 20,066 19,361 25,135 33,331 32,014 36,373 37,896 53,366 a. Conditional Grants 20,484 20,066 19,361 25,135 29,920 28,232 31,268 28,396 47,066 b. Block Grants 3,411 3,782 5,105 c. Unconditional Transfers 9,500 6,300IV - Tax & Non-Tax Own Revenue 221 625 628 894 1,151 1,418 2,443 3,215 8,054

(as a share of Total Local Government Revenue-percent)III - Transfers from the State Budget 98.9 97.0 96.9 96.6 96.7 95.8 93.7 92.2 86.9 a. Conditional Grants 98.9 97.0 96.9 96.6 86.8 84.4 80.6 69.1 76.6 b. Block Grants 0.0 0.0 0.0 0.0 9.9 11.3 13.2 0.0 0.0 c. Unconditional Transfers 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 23.1 10.3IV - Tax & Non-Tax Own Revenue 1.1 3.0 3.1 3.4 3.3 4.2 6.3 7.8 13.1

(as a share of Total General Government Revenue-percent)III - Transfers from the State Budget 39.1 33.6 26.9 31.0 26.5 26.8 23.8 29.3 a. Conditional Grants 39.1 33.6 26.9 27.8 23.4 23.1 17.8 25.9 b. Block Grants 0.0 0.0 0.0 3.2 3.1 3.8 0.0 0.0 c. Unconditional Transfers 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 6.0 3.5IV - Tax & Non-Tax Own Revenue 1.2 1.1 1.0 1.1 1.2 1.8 2.0 4.4* Conditional and independent budgets.Sources: Data from 2002-04 MTEF, adjusted by the MoF.

3.2 “Te ardhurat e veta buxhetore” si perqindje e totalit te te ardhurave lokale (per te financuar si buxhetin e kushtezuar ashtu edhe ate te pavarur) kane qene margjinale; megjithe rritjen sistematike gjate viteve te fundit—ne 8 perqind ne vitin 2002 nga 1 perqind qe ishin ne vitin 1995 (Tabela 3.1).97 Ne vitin 2002, “te ardhurat e veta buxhetore” financonin nje te karteten e buxhetit te pavarur.98 Kjo do te thote se niveli i imblances vertikale fiskale ne Shqiperia eshte tejet i larte, sidomos po te krahasohet me buxhetin e konsoliduar lokal (buxheti i kushtezuar dhe i pavarur te marre sebashku). Imbalanca vertikale eshte relativisht me e vogel ne

62

97 Mbi buxhetet e kushtezuara dhe te pavarura shih Kapitullin II, Kutia 2.1. 98 qe pritet te arrije gati gjysmen e buxhetit te pavarur pas reformes fiskale te vitit 2002 (shih me poshte).

krahasim me buxhetin e pavarur, por me kalimin gradual te pergjegjesive per shpenzimet tek pushtetet vendore, buxheti i kushtezuar do te vije duke u ulur, ndersa buxheti i konsoliduar do te kete tendence te konvergjoje me buxhetin e pavarur. Me qellim reduktimin e imbalances vertikale dhe uljen e vartesise se pushteteve vendore nga transfertat e pushtetit qendror kerkohet zgjerimi/rritja e “te ardhurat e veta buxhetore”. Perndryshe pushteteve vendore do te vazhdoje t’u mungoje pothuajse plotesisht pushteti diskrecionar ne lidhje me buxhetine e tyre (autonomi e ulet e te ardhurave, qe nuk eshte stimul per pergjegjshmerine lokale).

3.3 Strategjia fiskale e decentralizimit, siç parqitet ne ligjin e ri organik te vetqeverisjes lokale (Ligji Nr. 8652/2000) eshte nje dritare oportuniteti per rritjen e autonomise se pushtetit vendor. Ligji percakton sa me poshte:

(a) Politika fiskale kombetare do te garantoje vetembeshtetjen fiskale te pushteteve vendore nepermjet burimeve te diversifikuara te te ardhurave (neni 15);

(b) Pushtetet vendore (duke perfshire qarqet, bashkite dhe komunat) kane autoritetin

(qe do te percaktohet me nje ligj te vecante) te vjelin tatime dhe te ardhura te tjera jotatimore me qellim ekzekutimin e funksioneve te tyre (nenet 15, 16 dhe 18);

(c) Pushtetet vendore kane te drejte te marrin fonde nga burimet kombetare, si p.sh.

nga tatimet e perbashketa, transfertat e pakushtezuara dhe ato te kushtezuara (nenet 15, 17 dhe 18); dhe

(d) Per qellime investimesh, pushtetet vendore kane te drejte te marrin hua sipas

kushteve te caktuara me ligj (nenet 16 dhe 73).99 3.4 Keto dispozita ne lidhje me te ardhurat e pushtetit lokal jane ne perputhje me Karten Evropiane te Veteqeverisjes Lokale, si edhe jane te pasqyruara ne strategjine e decentralizimit, e cila percakon se: (i) pushteteve vendore duhet t’u jepen burime te mjaftueshme financiare ne menyre qe te perballojne pergjegjesite e shpeznimeve; (ii) nje pjese e mire e ketyre burimeve financiare duhet te dale nga taksat lokal; dhe (iii) perqindjet e taksave dhe ne disa raste edhe baza tatimore do te percaktohet (se paku ne marzh) ne menyre autonome nga keshillat vendore perkates.

3.5 Me ligjin e ri organik te pushtetit lokal si bekgraund, strategjia e qeverise ne nje te ardhme te afert eshte te arrije nje strukture me te balancuar te te ardhurave, ku “tatimet dhe taksat e veta” pritet te rriten ne krahasim me transfertat (duke perfshire ndarjen e tatimeve). Megjithate, politika e taksave dhe administrata tatimore (qysh nga fillimi i viteve 90-te) kane qene nje prerogativ kombetar dhe kalimi i taksave, pagesa dhe taksa tek pushtetet vendore ka evoluar ne menyre te rregullt. Ne fakt autorizimi ne baze te ligjit nr. 8652/2000 per pushtetet vendore per te filluar per te zbatuar te drejtat e tyre per taksat lokale, pagesa dhe taksa qysh nga janari i vitit 2001 (neni 73) ne praktike eshte vonuar dhe u zbatua vetem ne vitin 2003 me goxha vonese.100

99 Megjithate duhet theksuar se ligji organik i buxhetit nr. 8379/98 (neni 35.2) percakton se “pushtetet vendore gezojne te drejten e huamarrjes vetem nga qeveria”. 100 Parlamenti aprovoi paketen fiskale me date 12 dhjetor 2002: Ligji nr. 8982 (per taksat lokale, pagesa dhe taksa, duke perfshire vendosjen e tatimit mbi token bujqesore); Ligji nr. 8978 (per kalimin e takses se biznesit te vogel ne

63

3.6 Ky kapitull dhe ai pasues shqyrtojne ndikimin e reformave te koheve te fundit dhe shkallen deri ku ato ishin ne gjendje te krijonin nje baze te pershtatshme autonome per te ardhurat lokale dhe per nxitjen e barazise.

A. CAKTIMI/KALIMI I TE ARDHURAVE

Taxes and fees%Rev. %GDP %Rev. %GDP %Rev. %GDP %Rev. %GDP %Rev. %GDP %Rev. %GDP

VAT 46.9 4.6 50.7 6.2 45.6 5.9 45.3 7.1 44.8 7.0 45.4 7.8Customs duties 26.9 2.6 22.2 2.7 17.5 2.3 16.1 2.5 13.9 2.2 13.0 2.2CIT (profit tax) 7.2 0.7 7.6 0.9 9.2 1.2 9.7 1.5 11.2 1.7 10.4 1.8Excises 6.5 0.6 8.7 1.1 10.6 1.4 10.9 1.7 10.4 1.6 11.3 1.9PIT 2.4 0.2 2.1 0.3 4.8 0.6 5.5 0.9 6.9 1.1 5.4 0.9National taxes 4.0 0.4 4.1 0.5 5.5 0.7 6.1 0.9 7.2 1.1 7.1 1.2

Solidarity tax 0.0 0.0 0.4 0.0 3.0 0.4 2.1 0.3 0.9 0.1 0.9 0.2Small business tax 1.2 0.1 1.6 0.2 1.8 0.2 2.0 0.3 2.2 0.3 2.6 0.4Others (incl.gambling) 3.1 0.3 1.4 0.2 0.6 0.1 0.8 0.1 0.3 0.1 1.2 0.2Local taxes & fees 1.9 0.2 1.3 0.2 1.4 0.2 1.6 0.2 2.2 0.3 2.7 0.5General Gvt. Revenue 100.0 9.8 100.0 12.3 100.0 12.9 100.0 15.6 100.0 15.6 100.0 17.1* Revised budget.

Sources: MoF, Treasury Dept. (Fiscal Statistics of Government, 2001), and MTEF 2003-05, September 2002.

Table 3.2: Albania - Tax Revenue, 1997- 20021997 1998 1999 2000 2001 2002*

3.7 Legjislacioni fiskal ne Shqiperi ben nje dallim midis taksave kombetare dhe tatimeve dhe taksave lokale. Te gjitha tatimet me baze te gjere dhe shumica e taksave direkte dhe indirekte i takojne qendres. Ne fakt, arketimet e TVSH-se, akcizave, tatimi mbi fitimin, tatimi mbi te ardhurat personale, taksat doganore dhe nje sere taksash te tjera kombetare101 i kalojne komplet buxhetit te shtetit (Tabela 3.2). Deri me sot nuk eshte zbatuar asnje skeme per ndarjen e

tatimeve.102

3.8 Deri nga mesi i viteve 90-te, burimet e te ardhurave qe u takonin pushteteve vendore ishin vetem disa tatime te vogla lokale qe nuk ngrinin asnje peshe. Pothuajse te gjitha shpenzimet lokale financoheshin nga grante te kushtezuara dhe pushtetet vendore praktikisht nuk kishin asnj lloj autonomie buxhetore. Tatimi kombetar mbi pronen (mbi ndertesen dhe token)i perbashket me pushtetet vendore u futen ne vitin 1994, por taksa per token bujqesore (nje burim nje takse lokale); Ligji nr. 8979 (qe ndryshoi “ligji per te tatimin mbi te ardhurat” duke futur “tatimin e fitmit te thjeshtuar” te ardhurat nga te cilat do t’i kalojne pushteteve vendore). Instituti Urban dhe Insituti i Studimeve Bashkekohore (me mbeshtetje financaire nga USAID) ndihmuan Grupin e Eksperteve te Decentralizimit (GED) te MoLGD ne pergatitjen e kesaj reforme fiskale. Nje pjese e analizave teknike mund te gjendet ne keto dokumente: Shqiperia: Local Tax and Fee System-Policy Options and Recommendations for Reform, janar 2002; Shqiperia, Analysis of options for Reintroduction of the agricultural Land Tax, janar 2002; Shqiperia, Analysis of Small Business Tax and Implications of Transfers to local governments, janar 2002. 101 Keto taksat e tjera kombetare jane ristrukturuar kohet e fundit me ane te ligjit nr. 8977/02, “Mbi sistemin tatimor ne Republiken e Shqiperise”. 102 Me perjashtim te “takses vjetore per rregjistrimin e makinave” (ne Tabelen 3.2, te perfshire tek zeri “te tjerat”)te gjitha taksat e tjera kombetare ishin tatimet qe nuk ndahen.

64

potencialisht i rendesishem per te ardhurat e komunave)u nderpre ne vitin 1996. Vetem ne vitin 1999 tatimi mbi ndertesat u be nje tatim plotesisht lokal per bashkite dhe komunat, por perqindjet e taksave (kuotat e fiksuara specifike, lek/m2) nuk kane ndryshuar qe nga viti 1994. Perqindja e pushtetit lokal ne totalin e te ardhurave (dhe si perqindje e GDP-se) ende nuk ngre peshe dhe nuk eshte e balancuar, edhe me kalimin e pergjegjesive te reja tek autoritetet lokale te parashikuara ne ligjin organik te pushtetit lokal per vitin 2000.

3.9 Rritja e eficiences dhe pergjegjshmerise te parashikuar nga decentralizimi i ofrimit te sherbimeve publike kerkon nje shkalle (te qenesishme) autonomie te te ardhurave lokale ne menyre qe akordimi i fondeve te reflektoje siç duhet preferencat dhe nevojat lokale. Ne kete aspekt, reforma e decentralizimit e pershkruar ne ligjin e ri per pushtetin lokal (neni 16) ka evidentuar burime te rendesishme te te ardhurave per komunat dhe bashkite, si me poshte vijon:

(a) Tatimi mbi pronat e luajtshme dhe te paluajtshme dhe transakionet e tyre; (b) Tatimi mbi aktivitetin ekonomik te bizneseve te vogla, duke perfshire sherbimet

lokale; (c) Tatimi mbi te ardhurat nga dhuratat, trashegimite, testamentet dhe llotarite lokale; (d) Taksa te tjera te percaktuara nga ligji; (e) Tarifa per sherbime publike (si p.sh: ujesjelles-kanalizime); (f) Tarifa per perdorimin e hapesirave publike (si p.sh: parkingu dhe tabelat e

reklamave); (g) Tarifa administrative (p.sh: per nxjerrje licence, lejeje dhe autorizimi).

3.10 Per me teper, ligji per pushtetin lokal ka vendosur kritere te pergjithshme dhe norma per kontrollin e kufijve dhe pushtetit vendim-marres te komunave dhe bashkive ne menyre qe ato te: (i) te perckatojne perqindjen e takses brenda nje marzhi te percaktuar me Ligj dhe nivelin e tarifave lokale ne peruthje me politikat dhe parimet e pergjithshme te percaktuara nga pushteti qendror; dhe (ii) te percaktojne nje sistem per arketimin dhe administrimin e te ardhurave te tyre ne perputhje me kriteret dhe udhezimet e percaktuara ne legjislacionin perkates. Ne pergjithesi, ligji u jep pushteteve vendore me shume te drejte per politika per arketimin e taksave dhe pagesave sesa per tatimet, duke i autorizuar ato te jene te lira ne percaktimin e nivelit te tarifave dhe pagesa si edhe ne menyren e arketimit te tyre.

3.11 Ne lidhje me qarqet, ligji i pushtetit lokal u lejon atyre te vendosin taksa dhe tarifa rajonale per sherbime, megjithese e le te hapur per ligje te tjera specifike per te rregulluar/percaktuar burimet e tyre te te ardhurave. Sidoqofte, te gjitha kriteret dhe normat e siper permendura te percaktuara per komunat dhe bashkite do te aplikohen edhe per keshillat e qarqeve.

3.12 Megjithese ligji per pushtetin lokal ua kalonte burimet e te ardhurave dhe pushtetin per vendosjen e taksave tek pushtetet vendore, deri ne vitin 2002 shteti ende kontrollonte mbi 97 perqind te totalit te te ardhurave te qeverise dhe praktikisht kishte ne dore te gjitha vendimet qe lidheshin me politiken fiskale dhe me administrimin e taksave. Vetem ne muajin dhjetor te vitit 2002 (efektive nga janari i vitit 2003) u kalua nje pakete per reformen fiskale, qe rregullonte kalimin e shumices se taksave dhe tarifave te percaktuara ne ligjin nr. 8652/2000 dhe u jepte pushteteve vendore burime te qenesishme potencialisht te te ardhurave.

65

Reforma fiskale e vitit 2002

3.13 Ne perputhje me ligjin organik te pushtetit lokal, paketa e reformes fiskale te dhjetorit te vitit 2002 bente riorganizimin e kalimit te burimeve te te ardhurave permes ripercaktimit te disa ish taksave kombetare si taksa lokale (taksa e pronesise mbi ndertesen dhe token, tatimi i biznesit te vogel, taksa per rregjistrimin e automjeteve), duke krijuar taksa dhe tarifa te reja lokale (tatimi mbi shitblerjen e pronave, tatimi i thjeshtuar mbi fitimin, taksa e perkoheshme), duke riklasifikuar dhe racionalizuar tarifat e mepareshme dhe duke eleminuar tatimin ekzistues lokale mbi xhiron (per restorantet, diskotekat, hotelet, kafenete dhe baret). Ne menyre specifike paketa fiskale permbante: (i) rivendosjen e tatimit mbi token bujqesore dhe rishikimin e takses ndertesat; (ii) transformimin e takses kombetare mbi biznesin e vogel ne nje takse te plote lokale (me nje emer tjeter, tatimi lokal mbi biznesin e vogel (LSBT)); dhe (iii) ridizenjimi i Ligjit te meparshem mbi taksat dhe tarifat lokale dhe kalimi i takses per rregjistrimin e automjetit tek bashkite dhe komunat. 103

3.14 Konfigurimi i ri taksave ne Shqiperi duke nisur qysh nga janari i vitit 2003 jepet ne Kutine 3.1.

103 Ligji mbi tatimin mbi biznesin e vogel nr. No. 8978 i dates 12.12.2002; Ligji Nr. 8979 “Mbi disa shtesa dhe ndryshime ne ligjin nr. 8438, qysh nga data 28 dhjetor 1998; ne tatimin mbi fitimin me ndryshime perkatese” i dates 28.12.2002; dhe Ligji mbi “sistemin e pagesave lokale” Nr. 8982, date 12.12.2002.

66

Box 3.1: Albania - Tax Structure and Assignment, 2003

State Regions Munc/Com.

Customs duties State State 100% Point of entry Ad-valorem, maximum 15%

Excise State State 100%Domestic production and imports

Some specific Some ad valorem

VAT & turnover tax State State 100% Goods & Servs. 20% standard

Solidarity tax1 State State 100% Legal entities Lump-sum (varies)

Other national taxes and fees2 State State 100% Various services and licenses

Some specific Some ad valorem

PIT State State 100% Personal incomes

-Progressive: between 5-25% on wages; and 10% flat rate on other incomes4

CIT State State 100% Business profits 25% on business profits

TAXES 100% Property taxes (Law n.8982/02) State/ L.Council Local Council Building property tax State/ L.Council Local Council 100% lek / m2 indicat. +-30% Land tax State/ L.Council Local Council 100% lek / ha indicat. +-30%

Property transaction tax State/ L.Council Local Council 100% buildgs.=Lek/m2 other=trsct.value

indicat.+-30% indicat.=2%

Local small business tax (Law n. 8978/02) State/ L.Council State (in 2003 and 2004) 100% sales brackets Fixed quota in lek

per bracket Simplified profit tax (Law n. 8979/02) State State 100% turnover 4% of value Vehicle annual registr. tax (Law n. 8982/02) State Road Trf.Direct. 100% lek/ vehicle specific Hotel tax (Law n. 8982/02) State/ L.Council Local Council 100% room rate 5% Construction tax (Law n. 8982/02) State/ L.Council Local Council 100% investment 1-3% (2-4%Tir.) Public space use tax (Law n. 8982/02) Local Council Local Council 100% Local Council Local Council Business sign tax (Law n. 8982/02) Local Council Local Council 100% Local Council Local Council Temporary tax (Law n. 8982/02) Local Council Local Council 100% Local Council Local CouncilFEES (Law n. 8435/98) 100% Business registration fee Local Council Local Council 100% Local Council Local Council Solid waste collection fee Local Council Local Council 100% Local Council Local Council Advertisement fee Local Council Local Council 100% Local Council Local Council Slaughter house fee Local Council Local Council 100% Local Council Local Council Dog licence fee Local Council Local Council 100% Local Council Local Council New residence registration fee Local Council Local Council 100% Local Council Local Council Parking fee Local Council Local Council 100% Local Council Local Council Hunting and fishing fee Local Council Local Council 100% Local Council Local Council

Social security contrib.(Soc.Sec. & Health) State Soc.Sec.System Soc. Sec. Fund Wage bills

Employers contribute 30.7% and 1.7%, and employees 9.5% and 1.7%, for the social insurance and the health insurance, respectively

Utilities (incl. water supply and sewage) State/ L.Council Utility companies Utility companiesSet by the central

government3Set by the central

government3

Source: Ministry of Finance.

3 The competence of establishing service tariffs will be transferred to the local governments (Decision of CoM # 550, dated 07/11/2002)4 On wages and salaries. There is also a 10 percent flat rate on other sources of income (e.g. interest income, dividends, and royalties paid to residents). The latter becomes 15 per cent for non residents.

Rate

Shar

ed-ta

xes

(to

be)

non

shar

ed ta

xes a

nd fe

es

Stat

e T

axes

Tax Policy Regulation

AssignmentTax Tax

AdministrationAllocation of Proceeds Base

1 The solidarity tax (on legal entities and small businesses) is levied on a fixed amount per taxpayer (a lump-sum, or poll type of tax). It is based on the following monthly rates (August 2002): State enterprises registered for VAT: 100,000 lek; SubsidiaolidaritVAT registered state enterprises 5,000 lek; Joint ventures (enterprises with joint state-private capital) 50,000 lek; Private companies registered for VAT 5,000 lek; Small businesses in cities 2,000 lek; Small businesses in villages 5,000 lek. The governegistintention was to abolish this tax from beginning 2003 (see MTEF 2003-2005, Sept. 2002).2 National taxes are a variety of minor taxes and fees, including consular fees, television and telephone licenses, driving licenses, airport arrival and departure taxes, taxes for the Durres Kukes road etc. The national taxes are regulated by Law n. 8977/onal

Notes:

Loc

al

Tax

es

and

F

ees

Off

-Bdg

t. R

even

ue

67

3.15 Tatimet kombetare qe nuk ndahen. Ne Shqiperi, TVSH-ja, taksat doganore, akcizat , taksa e solidaritetit dhe nje set taksash dhe tarifash kombetare perbejne taksat dhe tarifat jo te perbashketa kombetare; te ardhurat prej tyre i kalojne 100 perqind buxhetit te shtetit dhe vendimet ne lidhje me politikat tatimore dhe administrimin e tyre u takojne autoriteteve qendrore. TVSH-ja eshte tatimi me i rendesishem kombetar, qe pergjigjet per 45 perqind te te ardhurave te pergjithshme te qeverise dhe ka qene nje nga taksat me dinamike qysh nga viti 1997—arketimet e TVSH-se kane ardhur duke u rritur nga 4.6 ne 7.8 perqind te GDP-se gjate viteve 1997-2002 (Tabela 3.2). Akcizat dhe tarifat kombetare gjithashtu kane treguar se jane burime dinamike te ardhurash, por kontributi i tyre i perbashket ne buxhet eshte ende shume i vogel (afersisht 3 perqind e GDP-se). Nga ana tjeter, detyrimet doganore kane qene nje burim ne renie te ardhurash ne terma relative(nga 2.6 ne 2.2 perqind te GDP-se gjate kesaj periudhe). Taksa e solidaritetit ne vitin 1998 u parashikua si nje tatim i perkohshem me nje shume te vetme dhe qeveria mendon qe ne vitin 2003 kjo takse te mos jete me.104

3.16 Tatimi mbi te ardhurat personale (PIT) dhe tatimi mbi fitimin (CIT) gjithashtu kane qene burime relativisht te rendesishme te ardhurash per pushtetin qendror (afersisht 1/6 e te ardhurave te qeverise) dhe kane treguar nje dinamizem shume te madh ne gjashte vjetet e fundit (nga me pak se 1 perqind e GDP-se ne vitin 1997 ne 2.7 perqind ne vitin 2002). Megjithese sot keto jane taksa kombetare, ligji organik i pushtetit lokal mundeson qe keto dy taksa te jene te perbashketa me pushtetet vendore. Megjithate, zbatimi i nje mekanizmi per ndarjen e tatimit eshte shtyre kryesisht me argumentin qe ndarja direkte e ketyre tatimeve do te rrise ndjeshem pabarazite e te ardhurave midis juridiksioneve. Megjithese ky argument vlen ne vecanti per nje sistem tatimesh te perbashketa me baze derivacioni qe mund te perdoret gjithashtu per permiresimin e barazise n.q.s tatime te perbashketa zbatohen si burime financimi per tranfertat e pergjithshme (Kapitulli IV).

3.17 Taksat dhe tarifat lokale. Perpara reformes fiskale te vitit 2002, pushteti lokal kishte gjashte taksa te vetat (mbi ndertesat,105 hotelet/turizmiin, tabelat e dyqaneve/bizneseve, ndertim, perdorim i hapesirave publike dhe tatimi mbi xhiron)106 (Tabela 3.3). Megjithate shumica e ktyre taksave lokale ishin efektive si burime te veta te te ardhurave vetem ne qendrat me te medha urbane (si p.sh: Tirane, Durres, Elbasan) dhe nuk ishin efektive ne komuna (shih Seksionin B, me poshte). Ne lidhje me tatimin mbi biznesin e vogel (SBT) (qe ekzistonte deri ne vitin 2002), Ministria e Financave nga ana administrative i ka konsideruar te ardhurat e tij si nje burim virtual financimi per “transfertat e pakushtezuara” tek pushtetet vendore gjate dy viteve te fundit. Megjithate deri ne vitin 2002 kjo takse vazhdonte te ishte takse kombetare, duke qene se: (i) rregullohej dhe administrohej teresisht nga pushteti qendror; (ii) 100 perqind e te ardhurave nga kjo takse i akordoheshin buxhetit qendror; dhe (iii) nuk kishte asnje mandat ligjor detyrues per te financuar pushtetet vendore. (Zgjedhja e nje zeri te ardhurash ne buxhetin kombetar si

104 Shih MTEF 2003-05. 105 Ligji nr.7805/1994 mbi tatimin mbi pronen ne Republiken e Shqiperise rregullonte tatimin mbi pronen. Pushteti qendror arketonte dhe mbante 40 perqind te te ardhurave te arketuara dhe ia kalonte shumen qe mbetej pushteteve vendore mbi baze derivacioni. Amendamenti i bere ne vitin 1998 (Ligji nr.8344/1998, “Mbi disa ndryshime ne ligjin nr. 7805” mbi tatimin mbi pronen ne republiken e Shqiperise) e transformonte tatimin mbi pronen ne nje tatim autonom lokal i caktuar plotesisht nen pushtetin e bashkive dhe komunave. 106 1 perqind tatim mbi xhiron per restorantet, hotelet, diskotektat, kafenete dhe baret.

68

burim financimi per transfertat e pushtetit lokal ishte totalisht arbitrare, megjithese ishte funksionale gjate periudhes se tranzicionit 2001-02.)107

3.18 Pushtetet vendore kishin gjithashtu te drejte te vendosnin shtate tarifa/ pagesa sherbimesh te medha (per rregjistrim biznesi, mbetjet e ngurta, reklamat, therrtoret, rregjistrimin e ri te vendit te banimit, parkingun dhe gjuetine dhe peshkimin), mbi te cilat ato kishin nje autonimi te kufizuar per percaktimin e peqindjeve dhe te bazes tatimore.108 Pervec ketyre kishte edhe disa tarifa te vogla (p.sh tarife per licence per qenin) dhe disa tarifa administrative per te mbuluar kostot e sherbimeve burokratike. Megjithate, shumica e ketyre taksave dhe tarifave te vogla ne pergjithesi ishin instrumente joefektive ne sigurimin e te ardhurave. Keto burime te tyre

gjeneronin shume pak te ardhura dhe ndoshta kushtonin me shume nga ç’jepnin sepse ne pergjithesi jane te veshtire per t’u administruar. Shpesh edhe perqindjet e perputhshmerise ishin te ulta per shkak te kushteve objektive ekonomike te popullesise lokale dhe te kapacitetit te menduar te ulet lokal per mekanizma zbatimi. Keshtu per shkak se keto tatime dhe taksa nuk

Local taxes on: Local fees/ serv.charges on: Local taxes on: Local fees/ serv.charges

on:Property 1 Business registration (Buildings) property Business registrationTurnover2 Solid waste Agricultural land Solid wasteHotels/tourism Advertisements Property transactions AdvertisementsBusiness signs Slaughterhouses Local small business SlaughterhousesConstruction New residence registr. Simplified profit New residence registr.Public space use Parking Vehicle registration Parking

Hunting and fishing Hotels Hunting and fishingBusiness signs

Small business 3 ConstructionPublic space useTemporary

1 Initially included buildings and land. Land has been exempted from taxation since 1986.2 Turnover fee on restaurants, discos, hotels, bars, and cafés. Abolished with the reform.

Sources: Laws: nos. 8435/98; 8652/2000; 8978/02; 8979/02; and 8982/02.

Until 2002 After 2002Table 3.3: Albania-Sources of Local Revenue, before and after the 2002 reform

3 Small business tax; although remaining as a national tax until the reform, the total tax yield of the small business tax in 2001 and 2002 was allocated to finance the "block grant" and the "unconditional grants", respectively, to the local governments

107 Faktikisht ky ishte nje vendim administrativ per te shmangur mosperputhjet midis ligjt per buxhetin vjetor kombetar dhe ligjit organik te pushtetit lokal gjate periudhes se ndermjetjme kur nuk ishte rregulluar ende ligji i ri mbi SBT-ne. 108 Nga viti 1998 deri ne vitin 2002 sistemi fiskal lokal rregullohej nga ligjet e meposhtme:

• Ligji mbi tatimin mbi pronesine ne republiken e Shqiperise, Nr. 7805, 16.3.1994, ndryshuar me ligjin nr. .8344, date 13.5.1988 (qe ua kalonte pergjegjesine e tatimit mbi pronen bashkive).

• Ligji mbi tatimin mbi biznesin e vogel (SBT) Nr.8313 date 26.03.1998. • Ligji per planifikimin urban Nr.8405, date 17.09.1998, ndryshuar me ligjin nr. 8501, date 16.06.1999. • Ligji mbi sistemin tatimor ne republiken e Shqiperise, Nr.8435, date 28.12.1998, ndryshuar me ligjin

Nr.8840 date 11.12.2001. • Ligji mbi procedurat tatimore ne Republiken e Shqiperise, Nr.8560, dated 22.12. 1999, qe aplikohet si per

pushtetin qendror dhe per ate vendor. • Ligji per ndryshime ne Ligjin Nr.8435, date 28.12 1998, mbi sistemin tatimor ne Republiken e Shqiperise,

Nr.8840 date 11.12.2001.

69

ishin relevante ne rastin specifik apo per shkak se nuk mund te zbatoheshin, shume njesi te vogla te pushtetit vendor nuk vendosen te vinin tatime dhe taksa te cilat u takonin ligjerisht.109

3.19 Reforma fiskale e vitit 2002 beri nje rikonstruktim te taksave dhe tarifave lokale kryesisht nepermjet mjeteve te listuara me poshte (shih gjithashtu Kutine 3.2):

(a) Rregullimi i tatimit lokal mbi biznesin e vogel (LSBT) si tatim lokal; futja e tatimit kombetar te thjeshtuar mbi fitimin (SPT), qe sjell te ardhura per pushtetet vendore;

(b) Eliminimi i tatimit mbi xhiron per restorantet, diskotekat, hotelet, kafenete dhe baret.

(ii) Riperkufizimi i i tatimit mbi pronen si tatim lokal mbi ndertesat dhe azhurnimi i perqindjeve;

(iii) Rivendosja e tatimit mbi token bujqesore (ALT) si tatim lokal; (iv) Futja e tatimit mbi shitblerjen e prones (PTT) si tatim lokal; (v) Transformimi i tatimit per rregjistrimin e automjeteve si tatim lokal; (vi) Futja e nje Tatimi te Perkohshem si burim shtese per te ardhurat lokale; (vii) Percaktimi edhe nje here i struktures se pagesave lokale dhe azhurnimi i tarifave.

Kutia 3.2: Parimi per caktimin e tatimit Zakonisht jane pese parime qe udheheqin caktimin e te ardhurat e veta buxhetore te pushtetet vendore:

Pergjegjshmeria. Pushtetet vendore duhet t’u pergjigjen preferencave te elektoratit te tyre. Ky parim ka per qellim sigurimin e perfaqesimit demokratik dhe efiçience ekonomike. Krijimin e kapaciteteve te duhura per te bere vleresimin e bazes se tyre tatimore dhe per caktimin e perqindjeve tatimore si nje parakusht. Ky parim kerkon nje balancim te drejte midis financimit nepermjet tatimeve dhe taksave te veta dhe financimit nga grantet apo nga tatimet e perbashketa. Lidhja midis perfitimit dhe tatimit. Ky parim perqendrohet ne aspektet qe kane te bejne me efikasitetin e tatimeve lokale ne lidhje me ofrimin e mallrave publike lokale. Sa me shume qe nje tatim te lidhet me gatishmerine per te paguar per nje sherbim te caktuar publik lokal, aq me shume ky tatim luan nje rol te ngjashem me cmimin ne nje treg privat mallrash dhe me efektet e tij te perfitimit persa i perket efiçiences. Kjo shpjegon edhe faktin se pse shume sherbime lokale qe aktualisht financohen nga tatime, taksa dhe pagesa te perdorueseve jane me te pershtatshme dhe mund te perdoren me sukses. Megjithate, tatimi nuk duhet te jete « i eksportueshem » tek banoret jorezidente duke qene se kjo do te dobesonte lidhjen midis pageses se tatimit dhe sherbimeve te ofruara. Neutraliteti. Ky parim ka si qellim faktin qe tatimet duhet te jene sa me neutrale qe te jete e mundur persa i perket vendimeve alokative te sektorit privat. Si i tille, duhet shmangur

109 Edhe ne vitin 2002 pagesa e parkimit dh taksa e hotelit u arketuan shume rralle, ndersa licenca per qente nuk u aplikua fare.

70

konkurenca horizontale tatimore ne legjislacionin kombetar duke vendosur nje dysheme per perqindjet e tatimeve lokale ( si p.sh : per pronat e paluajtshme). Shperndarje e drejte e bazes tatimore. Tatimet baza e te cilave nuk eshte e shperndare ne menyre te barabarte midis juridiksioneve nuk jane te pershtatshme per pushtetet vendore, duke qene se kjo do te rriste edhe me shume mosperputhjen midis te ardhurave dhe shpenzimeve buxhetore ne jurdiksionet me te varfera. Kjo mund te rrise nevojen per transferta nga pushteti qendror, qe nuk do te favorizonte shume parimin e pergjegjeshmerise. Thjeshtesi administratibe. Cdo pushtet lokal, qofte ky i madh apo i vogel duhet qe te jete ne gjendje te administroje tatimet e veta. Çeshtja e administrimit te tatimeve mund te zgjidhet ne menyre te ndryshme ne varesi te veçorive specfike te tatimeve. Ne kete kontekst duhen marre parasysh ekonomite e shkalles. ___________ Burimi: Norregaard, J., “Tax Assignment,” in T. Ter-Minassian (editor), Fiskale Federalism in Theory and Practice, IMF, 1997; and Charles E. McLure, Jr., “The Tax Assignment Problem: Conceptual and Administrative Considerations in Achieving Subnational Fiskale Autonomy;” World Bank Institute, 1999. 3.20 Tatimi mbi biznesin e vogel. Tatimi i meparshem kombetar mbi Biznesin e Vogel (SBT) u shnderua ne dy tatime te reja: (i) Tatimi i Thjeshtuar mbi Fitimin (SPT) dhe (ii) Tatimi mbi Biznesin e Vogel Lokal (LSBT), e para tatim kombetar me te adhura 100 perqind qe shkojne per pushtetet vendore dhe e dyta nje tatim i vertete lokal. Reforma pati si qellim te ishte neutrale nga ana fisklae ne menyre te tille qe te mos rritej barra tatimore dhe totali i tatimit te arketuar te ndahej ne fillim ne dy tatime te reja. Te dy tatime aplikohen vetem per biznese lokale me nje xhiro vjetore nen 8 milione leke.

3.21 SPT-ja e menduar si tatim mbi te ardhurat,110 eshte 4 perqind mbi xhiron e biznesit te tatimpaguesit. SPT-ja ishte e vendosur ne menyre te tille ne legjislacion qe qendra te merrte te gjitha vendimet si per politikat ashtu edhe per administrimin e tatimit (qe administrohet gjithmone nga Drejtoria e Pergjithshme e Tatimeve). Megjithese te gjitha te ardhurat nga tatimet u kalohen pushteteve vendore mbi baza derivacioni, autoritetet lokale nuk kane asnje te drejte te vendosin mbi bazen dhe perqindjet apo ne lidhje me administrimin e SPT-se.

3.22 LSBT-ja e re,111 ashtu si SBT-ja e vjeter, u vendos tatimpagueseve nje kuote fikse progresive sipas nje shkalle te xhiros se biznesit. Pushtetet vendore kane te drejte te zgjedhin koutat e tyre specifike lokale specific brenda 30 perqindshit te kuotes indikative te percaktuar ne ligj nga pushteti qendror. Gjithashtu, pushtetet vendore mund ta administrojne nje tatim direkt—megjithese gjate periudhes fillesater dy vjeçare (2003 dhe 2004) tatimi do te administrohet nga Drejtoria e Pergjithshme e Tatimeve. Megjithate, mbeten ende dy probleme te medha qe kerkojne zgjidhje dhe n.q.s nuk zgjidhen shpejt mund te kanosin zbatimin me sukses te LSBT-se. e para, sipas ligjit nr. 8652/2000 (neni 33.4) per çdo ndryshim ne periqndjet e tatimeve dhe taksave lokale kerkohen minimalisht tre te pestat e voatave perkatese te keshillave vendore, kusht i cili po nuk u ndryshua shpejt mund te perbeje penegese dhe mund te kanose stbailitetin

110 Rregullohet nga Ligji mbi tatimin mbi te ardhurat, tashme i ndryshuar nga Ligji nr. 8979/02. 111 Ligji nr. 8978/02 fut LSBT-ne e re dhe anullon Ligjin Nr. 8313 qe rregullonte SBT-ne e vjeter.

71

fiskal te pushteteve vendore.112 Se dyti, aktualisht nuk eshte zhvilluar asnje program trainimi per ngritjen e kapaciteteve te administrates lokale tatimore—qe eshte nje pengese serioze dhe mund te vere ne rrezil tranferimin normal te adminsitrimit te tatimeve nga ana e autoriteteve lokale siç parashikohet ne ligj.

3.23 Ligji Nr. 5862/2000 (neni 16, pikat 1b dhe 2) perfshin tatimin mbi biznesin e vogel si burim te ardhurash lokale, duke nenkuptuar se SBT-ja e vjeter duhet te kaloje tek autoritetet lokale. Megjithate, reforma e dale nga ligji nr. 8978/2000 dhe ligji 8979/2000 ne fakt e ndante SBT-ne ne dy pjese dhe vetem njeri nga komponentet u be ne fakt nje takse te vertete lokale (LSBT-ja), ndersa tjetra ( SPT-ja) mbeti nje tatim (“i perbashket”) kombetar. Kjo procedure ka ndikuar negativisht ne pritshmerite ne lidhje me decentralizimin, duke ulur ndjeshem kalimin e pritshem te vendim-marrjes fiskale dhe te autonomise lokale. Ne kete aspekt, ka gjasa—qe ne rast se vazhdon te mungoje fleksibiliteti per axhustimin e koutave fikse te LSBT-se (siç permendet ne paragrafet e mesiperm)—rendesia relative e LSBT-se do te vije duke u ulur, ndersa SPT-ja do te vijoje te mbetet nje tatim pozitiv, qe mund te nenkuptoje nje renie me kalimin e kohes te autonomise lokale, gje qe prish frymen e ligjit organik te pushtetit lokal.

3.24 Tatimet mbi pronen dhe shitblerjen e pronave. Ligji strukturor per pushtetin vendor (neni 16.1a) i percakton “pronat e luajtshme dhe te paluajtshme si edhe shitblerjet respektive te tyre” si objekt te tatimeve vendore.113 Ligji i ri mbi Sistemin e Tatimeve Vendore (nr. 8982/2002) rregullon tatimet mbi ndertesat dhe token dhe tatimin mbi shitblerjen e pasurive, sipas tatimeve vendore. Baza tatimore114 dhe normat tatimore115 vendosen me ligj nga qeveria qendrore, nerkohe qe keshillat bashkiake ose komunal mund t’i pershtasin keto norma brenda nje brezi tolerance me 30 perqind, çka i siguron pushtetit vendor nje kufi te arsyeshem autonomie per t’ia pershtatur politiken tatimore parapelqimeve dhe nevojave vendore.

3.25 Qysh prej kalimit te pergjegjesive ne vitin 1999, shume qeveri vendore i kane permiresuar aftesite e tyre per te administruar tatimin mbi ndertesat. Reforma e tanishme ne pergjithesi u ka dhene qeverive vendore autonomine per te zgjedhur mbledhesin e tatimit mbi pronen (per ndertesat dhe token) dhe/ose per te mbledhur tatimin vete ata ne menyre te drejtperdrejte. Megjithate, sipas ligjit, administrimi i tatimit mbi shitblerjen e pronave do te

112 Ne nentor te vitit 2003, Keshilli i Ministrave aprovoi nje projekt-ligj per te ndryshuar ligjin e pushtetit lokal ne kete aspekt. Sipas porjekt-ligjit, do te kerkohet mazhorance e thjeshte (50 perqind plus nje vote). Deri nga mesi i muajit dhjetor 2003, projekt-ligji priste miratimin nga Parlamenti. 113 Nderkohe qe tatimi mbi ndertesat iu eshte kaluar teresisht bashkive dhe komunave qysh ne vitin 1999, Tatimi mbi Token Bujqesore ishte tatim kombetar qysh prej vitit 1994 por ne vitin 1996 u pezullua per te mbeshtetur sektorin e bujqesise. 114 Siperfaqja matet me m2 per ndertesat dhe ha. per token. Te kalosh nga normat e percaktuara sipas siperfaqes tek vlerat e tregut nuk eshte e mundur tani per tani per shkak te tregut te pazhvilluar mire te pronave te paluajtshme dhe si rrjedhoje mungeses se informacionit. Baza e “tatimit mbi shitblerjen” per ndertesat eshte gjithashtu ne m2, por per pronat e tjera te paluajtshme eshte sipas vleres se shitjes. 115 Lek per m2 per ndertesat dhe lek per ha. per token. Norma e sugjeruar e tatimit mbi shitblerjen eshte 2 perqind. Futja e konceptit te normes se sugjeruar eshte e rendesishme jo vetem per ta paisur pushtetin vendor me nje lloj udhezimi por edhe per t’i dhene mundesine qeverise vendore te beje nje perllogaritje te kapacitetit fiskal te autoriteteve vendore per te sherbyer si nje faktor gjate llogaritjes se transfertave qe do te dalin nga buxheti i shtetit per vendosjen e barazise.

72

kryhet nga “Zyrat e rregjistrimit te pronave te paluajtshme” qe eshte e dekoncentruar, dhe e cila kerkon nje tarife prej tre perqind per punen si agjent tatimor per bashkite dhe komunat.116

3.26 Tatimet mbi pasurite e paluajtshme dhe mbi shitblerjen e tyre jane ne fakt tatimet me te pershtatshme per t’iu caktuar qeverive vendore. T’i japesh pushtetit vendor fleksibilitetin per te vendosur (brenda kufijve te lejuar) se sa do te jete norma tatimore ne zonen e tyre perben nje instrument te fuqishem per permiresimin e efiçences dhe llogaridhenies. Riformulimi i Tatimit mbi Token Bujqesore perben nje reforme te rendesishme fiskale ne Shqiperi, sidomos per t’u dhene mundesine komunave te ngrejne nje baze te forte vendore per te krijuar te ardhura fiskale, edhe pse ne te ardhmen e afert disa prej komunave mund ta kene te veshtire ta kryejne zbatimin e saj sepse pronat mund te mos jene rregjistruar siç duhet apo sepse ne disa prej zonave mund te kete mosmarreveshje. Perveç kesaj, perditesimi i normave te sugjeruara tatimore mund te kene nje ndikim pozitiv ne tregun e pasurive te paluajtshme dhe mund te permiresojne te ardhurat fiskale te bashkive. Tatimet mbi pronen (mbi ndertesat dhe tokat bashke) pritet te kontribuojne deri ne rreth 20 perqind117 te te ardhurave tatimore ne vitet e ardhshme.

3.27 Tatime dhe taksa te tjera vendore. Nje synim tjeter i reformes ishte te thjeshtezonte strukturen e pergjithshme te tatimeve dhe taksave te tjera vendore ne Shqiperi. Ligji nr. 8982/2002 (per sistemin e tatimeve vendore) i riklasifikon tatimet dhe taksat ekzistuese vendore, duke eleminuar tatimin mbi xhiron per restorantet, diskot, hotelet, baret dhe kafenete per te shmangur keshtu tatimin e dyfishte mbi keto biznese te vogla dhe fut nje “tatim te perkohshem” si nje burim te mundshem alternativ financimi per te mbuluar nevojat e menduara si te rendesishme prej qytetareve vendore te zonave te ndryshme. Siç tregohet edhe ne Tabelen 3.3, tatimet tani klasifikohen si pagesa te detyrueshme e te pakthyeshme te cilat shperndahen per qellime shpenzimesh buxhetore te pergjithshme ndersa taksat tani klasifikokhen si pagesa te cilat kane si synim te mbulojne koston e mallrave dhe sherbimeve qe ofron pushteti vendor.118 Perveç takses se rregjistrimit te automjeteve, qeverite vendore mund te perdorin parapelqimet e tyre ne lidhje me bazen, normen dhe administrimin e ketyre tatimeve dhe taksave te tjera.119

B. STRUKTURAT E TE ARDHURAVE FISKALE VENDORE

3.28 Nderkohe qe te ardhurat e pergjithshme qeveritare nga tatimet dhe taksat u rriten deri ne 17 perqind te Produktit te Pergjithshem Vendas (PPV) ne vitin 2002 nga me pak se 10 perqind qe ishin ne vitin 1997 (shih Tabelen 3.2 dhe Figuren 3.1), eshte rritur gjithashtu edhe mbledhja e tatimeve dhe taksave te vete pushtetit vendor, te cilat megjithate kane ngelur ne nje mase te parendesishme (ne 0.5 per qind te PPV nga 0.2 perqind gjate kesaj periudhe). Megjithese nuk perben ndonje sasi te rendesishme dhe mbeshtetet kryesisht ne nje sere burimesh joproduktive, pjesa e mbledhjes vendore te tatimeve ne raport me mbledhjen totale ka treguar nje prirje 116 Ligji nr 7843/94 thote qe te gjitha pasurite e paluajtshme duhet te rregjistrohen ne Rregjistrin e Pronave te Paluajtshme. 117 Sipas parashikimeve te MTEF 2003-05. 118 Me pare, tatimi mbi xhiron, tatimi mbi hotelet dhe tatimet mbi tabelat e biznesit, ndertimin, dhe perdorimin e hapesires publike trajtoheshin gabimisht si taksa. 119 Taksa e rregjistrimit te automjeteve mblidhet nga Drejtoria e Pergjithshme e Transportit Rrugor dhe kontrollohet nga Drejtoria e Trafikut Rrugor.

73

mbreselenese gjate kesaj periudhe, sidomos pas vitit 1998 me kalimin e tatimit mbi pronen (ndertesat) dhe futjen e nje tatimi vendor prej nje perqind mbi restorantet, diskot, hotelet dhe baret e kafenete si tatime vendore (Figura 3.2).

3.29

Të ardhurat fiskale komb

Tatime dhe taksa vendore

Përq

ind

PPV

200220012000 1999 1998 1997 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Figura 3.1: Shqipëria – të ardhurat totale fiskale nga tatimet dhe taksat 1997-2002

Pjes

a në

mbl

edhj

en to

tale

të a

rdhu

rave

fis

kale

të q

ever

isë

20022001 2000 199919981997

3.0

2.5

2.0

1.5

1.0

0.5

0.0

Figura 3.2: Shqipëria –pjesa e tatimeve dhe taksave vendore, 1997-2002

74

Figura 3.3: Shqipëria – tatimet dhe taksat vendore 2003

1.4 Tatimet dhe taksat vendore

1.2 Po ato (+SBT)

1.0 0.8

Përq

ind

e PP

V

0.6 0.4 0.2 0.0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003*

Kjo ecuri e mbledhjes se tatimeve vendore e pare gjate ketyre pese apo gjashte vjeteve mund te sherbeje si nje tregues i mire i ndikimit te mundshem pozitiv qe mund te kete reforma e

deçentralizimit fiskal mbi te ardhurat fiskale vendore ne te ardhmen e afert, nese ligji zbatohet siç duhet, si duke ofruar stimujt e duhur per perpjekjet fiskale ashtu edhe duke rritur kapacitetin administrativ vendor. Ne fakt, MTEF 2003-05 (Tetor 2002) kishte llogaritur (qysh perpara reformes fiskale) qe te ardhurat vendore do te rriteshin ne 1.1 perqind te PPV-se ne vitin 2003, duke perfshire edhe SBT (ose ne 0,7 perqind duke e perjashtuar ate) (Figura 3.3). Edhe pse kjo perben nje rritje te jashtezakonshme ne krahasim me gjendjen e meparshme, duhet vene re se edhe pas reformes se vitit 2002 madhesia e te ardhurave fiskale te pushtetit vendor ne Shqiperi vazhdon te jete tejet e vogel dhe eshte shume me poshte se treguesit krahasues nderkombetare. Per

shembull, per dhjete vendet europiane qe jane ne tranzicion dhe qe jane kandidate per t’u anetaresuar ne BE, te ardhurat fiskale te vete pushtetit vendor ne lidhje me PPV kane qene mesatarisht 7.6 perqind (Tabela 3.4).

Perberja e te ardhurave buxhetore vendore (agregate dhe neper rrethe)

Të ardhurave totale PPV

Bullgaria (2000) 10,0 7,3Republika Çeke (1999) 11,1 8,6Estonia (1999) 16,2 7,8Hungaria (1999) 10,4 11,1Letonia (1999) 17,1 10,8Lituania (1999) 22,0 7,3Polonia (1999) 8,3 12.0Rumania (2000) 10,5 4,4Republika Sllovake (2000) 4,0 2,4Sllovenia (2000) 7,9 5,3Mesatare 11,8 7,6

Tabela 3.4: të ardhurat buxhetore vendore në BE

Kand për anëtarësi, 1999-2000

Burimi: OECD,

Si përqindje e Vendi3.30 Kontributi per te ardhurat buxhetore

vendore i LSBT dhe SPT te vendosura rishtazi do te perbeje nje rritje kuptimplote te autonomise vendore. Ne fakt pritet qe te ardhurat buxhetore agregate vendore do te dyfishohen (krahasuar me gjendjen perpara vitit 2003 pa SBT).120 Pritet qe pas reformes se vitit 2002 LSBT dhe SPT se bashku te mund te perballojne rreth 40 perqind te te ardhurave buxhetore te pushtetit vendor.121 Rreth gjysma e pjeses tjeter te te ardhurave buxhetore vendore do te dalin nga “tatimet e tjera vendore” dhe gjysma tjeter nga “taksat dhe tarifat vendore” (Tabela 3.3). Gjate vitit 2002, keto tatime vendore (te cilat nuk e perfshijne SBT e

120 Duhet te vihet re se LSBT dhe SPT do te shperndahen sipas prejardhjes, ato do te shkojne ne perfitim te bashkesive qytetese me te zhvilluara ekonomikisht dhe pabarazite ne mbledhjen e te ardhurave fiskale te veta do te rriten ne menyre te pashmangshme. Ne nje shkalle te madhe, qeveria e ka pritur kete pasoje dhe i ka marre masat per te pershtatur formulen per shperndarjen e “granteve te pakushtezuara” per te minimizuar ndikimin e ketij fenomeni. Shih Kreun IV. 121 Duke pasur parasysh ndikimin shtese te tatimeve te reja mbi pronen (ndertesa dhe token) tatimin mbi shitblerjen e Pronave, taksen e rregjistrimit te automjeteve dhe eleminimin e tatimit mbi restorantet, diskot, hotelet, kafenete dhe baret.

75

vjeter) kontribuan me 53 perqind te te ardhurave buxhetore vendore dhe taksat dhe tarifat vendore me 47 perqind (Tabela A3.1.a, ne Shtojcen Statistike).

3.31 Gjate vitit 2002, tatimet me te rendesishme vendore ishin “tatimi mbi ndertimin” (42 perqind te te ardhurave fiskale vendore nga tatimet) dhe “tatimi mbi pronen” (20 perqind). Tatimi mbi “perdorimin e hapesirave publike” solli 13 perqind te te ardhurave fiskale dhe “tatimi mbi xhiron”, “taksa hoteliere” dhe “taksa e tabelave te bizneseve apo dyqaneve” nxorren diku midis 2 deri 4,5 perqind te te ardhurave fiskale vendore nga tatimet secila.

3.32 “Taksa per sherbimet e mbeturinave te ngurta” dhe “tarifat e rregjistrimit te biznesit” ishin zerat me te rendesishem persa i perket tarifave dhe taksave te sherbimeve, duke kontribuar respektivisht 32 perqind dhe 8 perqind te te ardhurave fiskale gjate vitit 2002 (Tabela A3.1.a). Pese zerat e tjere kryesore te renditur ne Tabelen 3.3 kontribuan vetem me 5 perqind dhe pjesa tjeter prej 55 perqind eshte arritur permes te ashtequajturave “tarifa dhe taksa te tjera”, te cilat perbejne nje pafundesi sherbimesh te ofruara nga pushteti vendor, perfshi tarifat ligjore, taksat per kontrollin ushqimor, taksat e higjienes, taksat per policine pyjore, taksat per mirembajtjen e rruges, tarifat e çerdheve dhe kopshteve, tarifat e konvikteve, pagesat ne sistemin shendetsor, dhe te tjera si keto.

0 300 600 900

1200 1500 1800 2100 2400 2700 3000 3300 3600

Lek

Per F

rym

ë

TIRANA MUN.

DURRES SA

RANDE

VLORA DEL

VINE

GJIROKASTER

POGRADEC

KORCE ELB

ASAN KA

VAJE KU

ÇOVE

MALLAKASTER

KOLONJE FIE

R PERMET LEZ

HE LUSHNJE BE

RAT TIRANA DISTR.

LIBRAZHD GR

AMSH SK

RAPAR

DEVOLL TEP

ELENE SH

KODER

PEQIN KR

UJE PUKE BUL

QIZE MIR

DITE

KUKES

LAÇDIBER

MAT

HAS

TROPOJE

MALESI E MADHE

Figura 3.4: Shqipëria – të ardhurat fiskale vendore (në nivel rrethi), 2002

Figura 3.5: Shqipëria – TË ardhruat fiskale vendore për frymë –Koefiçenti i variacionit nëpër rrethe, 2002

0 0.5 1 1.5 2 2.5 3 3.5 4 4.5

Hotel/

Parki

Tabela

Ndërtimi

gjuetia

Tat xhiroRregjistrimi I vendb

Taksë hap pub

Taksa të tjera

thertore

Të tjera

Tat pron

Biznes

reklama

Mbetje të ngurta

Koef variacionit

3.33 Eshte interesante te vesh re se pjesa me e madhe e te ardhurave fiskale te pushtetit vendor jane te perqendruara ne Bashkine e Tiranes dhe Rrethin e Durresit, te cilat se bashku mbledhin 50 perqind te totalit (dhe pothuajse 60 perqind te tatimeve) (Tabela A3.1.b ne Shtojcen Statistikore). Nga 37 rethe, vetem gjashte syresh (Bashkia e Tiranes, Durres, Elbasan, Fier, Korçe, dhe Vlora) mbledhin 70 perqind te te ardhurave fiskale vendore totale, edhe pse ne keto rrethe banon vetem 40 perqind e popullsise ne vend. Kjo gjendje mund te pasqyroje kapacitetet administrative te niveleve te ndryshme dhe perpjekjet tatimore te pabarabarta te bera nga njesite e ndryshme te pushtetit vendor, por ka shume te ngjare qe te jete i shoqeruar me kushtet

objektive ekonomike dhe shoqerore te popullsive vendore (psh kapacitet i ulet tatimor). Per shembull, ne shume rrethe (Kavaje, Has, Malesi e Madhe, Kruje, Permet) qeverite vendore duket sikur nuk e vrasin shume mendjen per te perdorur (apo nuk jane ne gjendje te perdorin) burimet e mundshme e te rendesishme fiskale, siç jane tatimet mbi pronen dhe mbi xhiron, atje ku munden. Ne disa raste te tjera, per shembull me taksat hoteliere dhe tarifat e parkimit te makinave, neper

76

rrethe mbledhja eshte bere ne menyre sporadike, meqenese eshte e dukshme qe vete keto aktivitete nuk kane lidhje me lokalitetet.122

3.34 Deri ne vitin 2002, bashkite duket se i kane shfrytezuar si tatimet ashtu edhe taksat, megjithese ne disa raste tatimet jane perdorur me shpesh. Megjithate, komunat i kane perdorur me pak tatimet (Tabela A3.1.c ne Shtojcen Statistikore na jep njefare treguesi ne lidhje me kete gje). Si perfundim, mbetet akoma shume pune per zyrat e pushtetit vendor qe te rishikojne dhe ekspolorojne burimet e tyre fiskale ne te ardhmen e afert (perveç perfitime te dukshme qe mund te perftojne bashkite nga tatimi i futur rishtazi mbi ndertesat dhe qe komunat mund te perftojne kryesisht nga tatimi i riformuluar mbi token).

Pabarazite ne te ardhruat fiskale vendore per fryme

3.35 Ekziston nje pabarazi ne mbledhjen e te ardhurave fiskale vendore per fryme ne nivel rrethi (Tabela A3.1.d ne Shtojcen Statistikore). Gjate vitit 2002, nderkohe qe te ardhruat fiskale vendore per fryme ne Tirane dhe Durres ishin 3,585 lek dhe 2,269 lek, respektivisht, ne Has, Tropoje dhe Malesi e Madhe keto te ardhura fiskale per fryme ishin vetem 189, 179 dhe 87 lek, respektivisht (Figura 3.4). Me nje te ardhur fiskale mesatare per fryme prej 742 lek, koefiçenti i variacionit i shperndarjes se te ardhurave fiskale vendore per fryme ishte i larte, deri ne 0.9 (1.2 per tatimet dhe 0.8 per taksat dhe tarifat) (Figura 3.5).

Te ardhurat fiskale vendore neper bashki dhe komuna

3.36 Tabela 3.5, mbeshtetur tek nje zgjedhje prej 10 bashkish dhe 15 komunash te marra nga Ministria e Pushtetit Vendor dhe Deçentralizimit,123 konfirmon edhe nje here analizen e mesiperme te madhesise se vogel te te ardhurave fiskale vendore si burim financimi per pjesen me te madhe te njesive te pushtetit vendor ne Shqiperi. Ne kete kontigjent te zgjedhur, nderkohe qe te ardhurat fiskale vendore jane vetem 7 perqind te te hyrave buxhetore te bashkive, perbejne me pak se tre perqind te te hyrave buxhetore te komunave. Mbledhja kaq e ulet e te ardhurave fiskale nga pushteti vendor, sidomos ne rastin e komunave, i le shume te dobeta keto njesi qeverisjeje ne aspektin financiar, te zbuluara ndaj ndryshimeve te paparashikueshme dhe shume te varura tek transfertat e pushtetit qendror (Kapitulli IV). Per me teper, kjo mungese e autonomise ne lidhje me te ardhurat fiskale ne pergjithesi ka nje ndikim negativ mbi efiçencen e kryerjes se sherbimeve dhe mbi llogaridhenien ndaj qytetareve.

3.37 Kontigjenti i zgjedhur per studimin tregon qarte pabarazite e medha midis bashkive ne krahasim me komunat dhe gjithashtu midis vete bashkive dhe komunave. Te ardhurat fiskale per fryme te mbledhura nga pushteti vendor ne kontigjentin e zgjedhur eshte 754 lek per bashkite (me vlere maksimale prej 1,456 lek dhe me vlere minimale zero), dhe 166 lek per komunat (me vlere maksimale prej 401 lek dhe vlere minimale zero)— çka do te thote se disa bashki dhe komuna te vogla varen 100 perqind tek transfertat nga pushteti qendror. Pabarazia ne mbledhjen 122 Megjithese as ne Tirane duket sikur nuk mblidhet pagesa e parkimit te makinave. 123 Te dhenat jane marre nga buxhetet e vitit 2002. (Te dhenat nuk perfshijne as Tiranen as Durresin). Per me shume hollesi mbi kete kontigjent te zgjedhur shih Kapitullin II dhe Tabelat A2.1 dhe A2.2 ne Shtojcen Statistikore.

77

Vlerë. maks

Vlerë min Vlerë mes Dev stand. Vlerë.

maksVlerë

min Vlerë mes Dev stand.

Të veta 13.9 0.0 7.0 5.2 0.75 7.6 0.0 2.9 2.6 0.88 Tatime 12.7 0.0 5.2 4.5 0.86 6.2 0.0 2.4 2.1 0.87 Jo tatime 8.3 0.0 1.8 2.6 1.46 3.3 0.0 0.5 0.9 1.70Grante 100.0 86.1 93.0 5.2 0.06 100.0 92.4 97.1 2.6 0.03 Të kushtëz. 71.8 43.1 61.8 9.2 0.15 85.7 58.7 72.5 8.3 0.11 Të pakusht. 44.2 23.0 31.2 6.1 0.20 36.3 12.3 24.6 7.5 0.31

Të hyra buxh. 20,584 5,847 11,714 5,050 0.43 11,332 3,798 6,824 2,168 0.32Të veta 1,456 0 754 521 0.69 401 0 166 124 0.75 Tatim e 1,369 0 567 447 0.79 296 0 133 98 0.73 Jo tatime 874 0 187 268 1.44 190 0 32 55 1.70Grante 20,162 5,446 10,960 5,054 0.46 11,274 3,508 6,658 2,227 0.33 Të kushtëz. 14,783 3,431 7,460 4,093 0.55 9,710 2,441 5,072 2,129 0.42 Të pakusht. 5,379 2,015 3,500 1,177 0.34 2,150 616 1,587 400 0.25(*) një zgjedhje me 10 bashki dhe 15 komuna. Shih Tabelën A.2. …. në shtojcën statistikoreBurimi: pyetësor I Ministrisë së Pushtetit Vendor (të dhënat e papërpunuara të pavlerësuara). Të hyra dhe shpenzime buxh reale 2002

(lek për frymë) (lek për frymë)

Tabela 3.5: Shqipëria – Të ardhurat buxh. vendore, disa bashki dhe komuna, 2002 (*)

Burimi I të ardh buxh

Bashki Komuna Koef. i

Var.Koef. i

Var.(në përqindje të hyrjeve totale) (në përqindje të hyrjeve totale)

e te ardhurave fiskale vendore, siç e tregon edhe koefiçenti i variacionit, eshte me e madhe midis bashkive sesa midis bashkive (0.75 perkunder 0.69), por kjo pabarazi e brendshme eshte ulur ne menyre thelbesore nga formula e re e vitit 2002 per shperndarjen e granteve te pakushtezuara, e cila ne fund e ul koefiçentin e variacionit per te ardhurat fiskale totale midis komunave krahasuar me ate te bashkive (0.32 perkunder 0.43).124 Ne nje shkalle te madhe, keto modele te ardhurash buxhetore mund te vijne si shkak i pabarazive ne kapacitetet per te thithur te ardhurat fiskale (dhe ndoshta nga perpjekje tatimore te dallueshme) mes bashkive dhe komunave.

C. ÇESHTJE KRYESORE

3.38 Çeshtjet kryesore ne lidhje me caktimin dhe autonomine e te ardhurave fiskale vendore qe dalin nga analiza e mesiperme jane: (i) autonomi e ulet te ardhurash fiskale vendore; (ii) veshtiresi te paparashikuara qe dalin nga reforma fiskale e vitit 2002; (iii) mungesa e nje skeme kombetare per ndarjen e tatimeve me baze te gjere; (iv) perdorim i papershtatshem i taksave dhe pagesave; (v) llogaritje e pasakte e vleres se pasurive; (vi) kapacitet i dobet per administrimin e tatimeve; dhe (vii) pabarazi te konsiderueshme midis te ardhurave fiskale per fryme midis dhe ne mes bashkive dhe komunave.

3.39 Autonomia e te ardhurave fiskale vendore mbetet e ulet perkunder ecurise se konsiderueshme me reformen fiskale te vitit 2002, me futjen e LSBT, SPT, ALT, dhe taksen e rregjistrimit te automjeteve. Se pari, edhe me shumat e konsiderueshme qe parashikohet te mbledhin burimet e reja te te ardhurave fiskale vendore, Shqiperia perseri mbetet mbrapa vendeve europiane ne tranzicion me te cilat mund te krahasohet. Se dyti, edhe pse qeverite vendore kane te drejte te kene te ardhura nga tatimet ne menyre burimore, atyre nuk u lejohet as te vleresojne bazen tatimore as te vendosin norma tatimore per SPT dhe per taksen e rregjistrimit te automjeteve, te cilat vazhdojne te percaktohen nga qendra. Se treti, perveç bashkive dhe komunave perfituese, reforma e fundit fiskale nuk u perpoq te merret me çeshtjen e mungeses se nje skeme caktimi specifike te te ardhurave fiskale per Keshillat Rajonale, duke i lene keta

78

124 Per formulen e re te shperndarjes se granteve te pakushtezuara shih kapitullin IV.

keshilla ne fakt pa asnje kapacitet per te nxjerre te ardhura fiskale – çka nuk perben asnje stimul per llogaridhenie.

3.40 Veshtiresite e paparashikuara te reformes fiskale te vitit 2002 ka te ngjare te çojne ne nje sistem tatimor jo te pavarur, per shkak te arsyeve te meposhteme:

(a) Detyrimi tatimor i tatimeve vendore te sapovendosura (LSBT, ALT, tatimi mbi ndertesat dhe taksa e rregjistrimit te automjeteve) nuk perllogaritet sipas vleres (se fatures, etj.) dhe percaktohet vetem permes sasive te veçanta fikse (dmth ne lek, lek per m2, lek per ha, ose lek per automjet). Per me teper, ligji nuk parashikon ndonje mekanizem rregullues periodik te ketyre sasive te veçanta qe do te merrte ne konsiderate inflacionin ose çdo rivleresim tjeter te bazes tatimore125;

(b) Ulja e pavaresise se politikave te tatimeve vendore (per vleresimin e bazes dhe per normat/sasite tatimore) qe erdhi si rezultat i ndarjes se tatimit mbi xhiron per biznesin e vogel ne dy perberes (LSBT and SPT). Shkalla sasiore fikse e sugjeruar e LSBT dhe norma e SPT percaktohen nga qendra.

(c) Sistemi tejet i nderlikuar i mbledhjes dhe kontrollit te tatimeve pas futjes se dy tatimeve mbi biznesin e vogel (te cilat perdorin te dyja te njejten xhiro si baze), çka i detyron tatimpaguesit te jene objekt i dy administratave te ndara (qendrore dhe vendore). Se pari, konkurrenca e pashmangshme midis dy administratave ne kerkim te tatimpaguesve me xhiro qe i afrohet pragut te TVSH (8 milion lek) do te rrritet. Nderkohe qe LSBT administrohet nga qendra (te pakten gjate periudhes fillestare dyvjeçare te tranzicionit), mund te shohim nje tendence per t’i futur sa me shume tatimpagues nen skemen e TVSH. Se dyti, ne mungese te stimujve shtese te pershtatshem, Drejtoria e Pergjitshme e Tatimeve ne pergjithesi do te ndjeje me shume presion per te vene prioritete per perdorimin e burimeve te saj per te mbledhur tatimet kombetare (TVSH ne vend SPT). Ne te dyja rastet, baza e tatimeve vendore e te dyja tatimeve te biznesit te vogel (LSBT dhe SPT) mund te kene nje prirje ne renie.

3.41 Nuk eshte zbatuar ende nje skeme kombetare me baze te gjere per ndarjen e tatimeve. Megjithese Ligji nr 8652/2000 ka evidentuar CIT dhe PIT si tatime kombetare qe do te ndahen me qeverite vendore, deri tani nuk eshte marre asnje vendim ne lidhje me zbatimin e ndonje skeme te rregullt per ndarjen e tatimeve.126 Shperndarja jo e barabarte e bazave te ketyre tatimeve neper njesite e pushtetit vendor duket se eshte perdorur si pretekst, por mosmarrja e nje 125 Pervoja e politikave tatimore ne Shqiperi, me sistemin e sasive te veçanta (te fiksuara me ligj ne vitin 1994) nuk ka qene pozitive, meqenese keto sasi nuk jane perditesuar asnjehere deri ne reformen e vitit 2002 – perkunder faktit qe rritja e vleres faktike te pronave ka qene e madhe. Ne mungese te rregullimeve periodike te sasive te veçanta, do te kemi nje prirje te renies se mbledhjes se tatimeve ne terma reale, dhe pushteti vendor do te perballet me probleme buxhetore ne rritje. 126 Megjithate duhet te vihet re se as CIT as PIT progresive nuk jane tatimet ideale per t’u ndare ne menyre te drejteperdrejte me nivelet e dyta te pushtetit sipas burimit. Te ardhurat fiskale nga CIT priren te jene shume fluturake, zakonisht shtrirja e tij ka gjasa te jete jashte zones se juridiksionit dhe eshte lehtesisht e eksportueshme, keshtu qe lidhja midis tatimeve te paguara dhe perfitimeve te marra sherbimet e ofruara vendore priret te jete shume e dobet. Ndarja e perbashket e CIT do te perkeqesoje pabarazite horizontale, meqenese baza e saj eshte e shperndare ne menyre te pabarabarte neper juridiksione te ndryshme. PIT kombetare ka nje norme progresive midis 5 dhe 25 perqind dhe keshtu ka nje funksion te qarte rishperndarjeje. Rishperndarja e te ardhurave duhet te jete nje funksion vetem i pushtetit vendor dhe ne kete nuk duhet te perzihet pushteti vendor.

79

mase ne kete fushe i ka hapur rrugen bisedimeve dhe mungeses se efiçences ne lidhje me “mbushjen e boshllekut fiskal”.127 Nderkohe qe kjo mungese percaktimi vazhdon, madhesia e “granteve te pakushtezuara” vjetore mbetet si nje ndryshore fiskale e panjohur dhe mbetet e varur nga bisedimet e pafunda midis pushtetit qendror dhe atij vendor. Kjo jo vetem qe i ben te paparishikueshme te ardhurat buxhetore (duke perfshire periudhen ushtrimore te MTEF), por gjithashtu e shmang vemendjen e politike-beresve qendrore dhe vendore nga çeshtjet e hartimit dhe zbatimit te politikave fiskale me ne perputhje me nevojat.

3.42 Perdorimi i papershtatshem i taksave dhe pagesave per sherbimet qe eshte vene re keto kohet e fundit do te vazhdoje edhe ne te ardhmen nese dispozitat e reja ligjore nuk lene hapesire per me shume fleksibilitet. Megjithese reforma fiskale e vitit 2002 e lejon tashme pushtetin vendor te percaktoje norma te reja per tatimet dhe taksat vendore (me kusht qe te jene ne perputhje me politikat dhe rregulloret kombetare), Neni 33 i ligjit nr 8652/2000 vendos kushte qe miratimi i vendimeve vendore mbi keto çeshtje duhet te mbeshtetet nga te pakten tre te pestat e votave te Keshillit Vendor.128 Ky problem do te behet sidomos i mprehte ne te ardhmen e afert me mbylljen e kalimit te pergjegjesive te “furnizimit me uje dhe kanalizime” nga shteti tek pushteti vendor. Shqiperia nuk ka ende politika te qarta tarifore per sherbime te tilla furnizimi, çka do t’i lejonte ndermarrjet furnizuese te mbulojne kostot (dhe te ndalojne se akumuluari detyrime te prapambetura) nderkohe qe do te ofronin sherbime te perballueshme per te varferit. Perveç heqjes se kufizimeve aktuale, zyrtaret qendrore dhe vendore duhet te jene te ndergjegjshem se perdorimi i permiresuar i taksave dhe tarifave (nje perdorim qe do te krijoje mundesi per nje skeme te mbulimit te kostove) eshte thelbesor per te (i) racionalizuar perdorimin e sherbimeve publike, rrise efiçencen dhe siguroje furnizim te vazhdueshem; dhe (ii) te ule çekuilibret fiskale vertikale dhe presionet per te rritur te ardhurat buxhetore nga tatimet e pergjithshme.

3.43 Llogaritja e papershtatshme e vleres se pasurive mund te pengoje vendin te perdore tatimin mbi pronen me te gjithe potencialin e tij dhe si nje prej burimeve me te pershtatshme dhe me te rendesishme te te ardhurave fiskale te veta per pushtetin vendor. Meqenese rregjistrimi i pasurive nuk ka mbaruar ende dhe ndersa tregu i pasurive te paluajtshme nuk eshte konsoliduar ende, baza tatimore si per ndertesat ashtu edhe per token vazhdon te jete siperfaqja ne metra katrore dhe hektare – e diferencuar vetem sipas perdorimit dhe vendndodhjes ne vend. Megjithese ligji ofron njefare autonomie per bashkite apo komunat per te miratuar nen-kategori te kuotave te veçanta (mbeshtetur ne tipologjite e pergjithshme vendore), ky sistem akoma nuk arrin te pasqyroje ndonje tregues te perafert te vleres faktike te tregut – parametrat e rendesishem specifik mungojne akoma (psh vendodhja specifike e prones, vjetersia dhe cilesia e ndertimeve). Perkunder perpjekjeve te vazhdueshme per te perfunduar rregjistrimin e tokave, duket se nuk eshte percaktuar ende nje afat kohor per hartimin dhe zbatimin e nje sistemi te besueshem kadastral per pronat (per ndertesat dhe tokat). Per me teper, perjashtimi nga tatimi mbi pronen per “tatimpaguesit e kualifikuar si te varfer” (Ligji nr 8982, Neni 10.5.a) nese nuk caktohet sipas

127 Mungesa e nje rregulli te paracaktuar dhe fiks per kete çeshtje u jep autoriteteve vendore nje justifikim te mire per te kerkuar transferta diskrete (mbi baza vullnetare) nga qendra. 128 Per buxhetin e viti 2003, Bashkia e Tiranes ia doli mbane te arrije permes bisedimeve mbeshtjetjen e nje pjese te Keshilltareve te opozites per nje vendim qe kishte te bente me administrimin e tatimeve vendore mbi biznesin e vogel. Me vone, eshte miratuar nga Keshilli i Ministrave dhe pritet te miratohet nga Parlamenti nje projekt-ligj per te permiresuar ligjin mbi veteqeverisjen vendore (shih referencen e mesiperme mbi kete çeshtje).

80

kritereve te rrepta mund te behet burim i shume pikave qe lene vend per abuzim ne legjislacionin e tatimit mbi pronen dhe mund te ule bazen tatimore vendore.

3.44 Dobesia e kapacitetit te administrimit te tatimeve ka qene nje veshtiresi per nje autonomi me te madhe te te ardhurave buxhetore vendore. Siç ndodh edhe me aspekte te tjera te administrates vendore, kapaciteti per te administruar tatimet, taksat dhe tarifat vendore eshte i ndryshueshem. Nderkohe qe qendra te ndryshme qytetese duket se jane relativisht te pajisura per t’i zgjeruar pergjegjesite e tyre per te administruar dhe mbledhur te ardhurat e veta fiskale, bashkite dhe komunat me te vogla, per shkak te vogelsise dhe mungeses se kapaciteteve, do ta kene te veshtire ta kryejne mire kete funksion. Ne kete aspekt, debati i koheve te fundit ne kuader te reformes fiskale te vitit 2002 eshte nje tregues i çeshtjeve te lidhura me caktimin e kompetencave te administrimit te tatimeve. Nga njera ane, DPT e Ministrise se Financave mbron idene se, perveç mungeses se nje shkalle minimale te kerkuar pune, jo te gjitha qeverite vendore i kane infrastrukturen dhe njohurite teknike per te adminsitruar ne menyre te kenaqshme tatimet e caktuara vendore (sidomos LSBT). Nga ana tjeter, qeverite vendore kane ngulur kembe se DPT me shume e ka merakun tek mbledhja e tatimeve me te medha kombetare (CIT, PIT, dhe VAT) dhe vetem shume pak merakoset per mbledhjen e tatimeve vendore. Sipas ketyre te fundit, tatimet vendore do te ishin me produktive po te adminstroheshin drejtperdrejt nga pushteti vendor, perderisa ato jane ne nje pozite me te mire per te njohur gjendjen e tatimpaguesve vendore. Sidoqofte, administrimi vendor do te kerkonte nje permiresim rrenjesor te kapaciteteve vendore administrative.

3.45 Pabarazite ne te ardhurat e veta per fryme midis dhe ne mes bashkive dhe komunave ne pergjithesi do te rriten ne te ardhmen e afert. Dy rezultate te pritura te reformes se vitit 2002, per shkak te caktimit te burimit te te ardhurave fiskale te veta tek autoritetet vendore mbi baza burimore, do te jene: (i) nje stimul pozitiv per perpjekjet per te mbledhur tatimet vendore; dhe si rrjedhim (ii) nje rritje ne pabarazite ne te ardhurat buxhetore per fryme, si shkak i shperndarjes se shtremberuar te bazes ekonomike dhe kapacitetit fiskal neper juridiksione.129 Ky perben nje shqetesim madhor ne lidhje me barazine qe duhet zgjidhur nga qeveria qendrore, me nje perdorim me intensiv te instrumentave fiskal kompensues me synim arritjen e barazise.

D. MUNDESI DHE REKOMANDIME

3.46 Per t’u marre siç duhet me çeshtjet kryesore te mesiperme ne lidhje me caktimin dhe autonomine e te ardhurave fiskale vendore, qeveria mund te marre ne konsiderate disa mundesi zgjedhjeje kyçe per politika per te forcuar strategjine e saj te deçentralizimit. Mundesite e mundshme ne nivel politikash duhen pare me vemendje, duhen vendosur ne prioritete dhe duhen renditur ne kohe ne menyre qe te percaktohet nje drejtim i qarte strategjik qe synon kryesisht: (i) te rrise efiçencen dhe llogaridhenien fiskale, duke rritur autonomine e te ardhurave fiskale te veta vendore; (ii) te maksimizoje mbledhjen e te ardhurave fiskale te veta vendore, duke fuqizuar administraten tatimore vendore; dhe (iii) te permiresoje drejtesine e sistemit fiskal, duke ulur pabarazite rajonale ne te ardhurat fiskale per fryme.

129 Shih, per shembull, nje vleresim te UNDP/HDPC te indeksit rajonal te PPV per fryme (PPP US$), i cili ndryshon nga 0.713 (Rajoni i Tiranes) ne 0.459 (Rajoni i Kukesit). UNDP/HDPC, “Human Development Report, Albania 2002—Challenges of Local Governance and Regional Development,” Dhjetor 2002.

81

3.47 Rritja e efiçences dhe llogaridhenies fiskale ka qene nje qynim madhor i strategjise se qeverise per deçentralizimin. Ne kete faze, ky synim mund te forcohej permes: (a) permiresimit te autonomise te te ardhurave buxhetore vendore dhe kujdesjes per nje baze tatimore vendore te veteqendrueshme; (b) ngritjes se nje skeme te paracaktuar me ligj me baze te gjere kombetare per ndarjen e tatimeve; (c) bashkimit te tatimeve mbi xhiron te biznesit te vogel (LSBT dhe SPT); dhe (d) racionalizimit te perdorimit te taksave dhe tarifave.

(a) Permiresimi i autonomise se te ardhurave fiskale vendore mundet qe menjehere te rrise perfitimet e mundshme te efiçences lidhur me deçentralizimin fiskal, meqenese do te eleminonte justifikimet e autoriteteve vendore per te mos dhene llogari per rezultatet e politikes. Reforma e vitit 2002 ka futur tashme nje lloj autonomie duke u lejuar autoriteteve vendore te vendosin brenda kufirit kuotat e LSBT dhe normat dhe bazat a taksave dhe tarifave vendore. Megjithate mbetet shume per te bere ne drejtim te autonomise ne rritje te te ardhurave fiskale vendore, ne menyre qe autoritetet vendore te merren me zgjidhjen e problemeve te veshtira te çeukilibreve vertikale ne nje menyre te pergjegjshme—dmth duke ia kaluar vete bashkesise pergjegjesine e ngritjes se burimeve qe do te mund te plotesonin nevojat dhe zgjedhjet e tyre vendore. Çdo caktim i ri tatimor qe u behet qeverive vendore duhet t’u permbahet dy parimeve: (i) ato duhet te kene paanesi te barres tatimore; dhe (ii) ato duhet te shmangin konkurencen tatimore midis juridiksioneve, duke lejuar qe zgjedhja e normes tatimore vendore te behet brenda nje kufiri te vendosur me ligj. Ne kete kuptim, nje mundesi mund te ishte nje version i modifikuar i tatimit mbi te ardhurat vetiake (PIT), i cili do te ishte nje kandidat i forte per t’iu caktuar pushtetit vendor ne afat te mesem dhe afat te gjate. Nga njera ane, ky tatim i ka shumicen e karakteristikave te deshirueshme per te qene nje tatim vendor. Ai eshte burimi me produktiv i mundshem i te ardhurave fiskale; lidhet drejtperdrejte me produktin dhe te ardhurat dhe keshtu eshte nje burim i perhershem te ardhurash fiskale; shoqerohet me konsumin e sherbimeve vendore (lidhja tatim-perfitim); dhe mund te ndahet lehtesisht mes juridiksioneve te ndryshme. Nga ana tjeter, PIT aktual eshte nje tatim progresiv (normat ndryshojne nga 5 deri ne 25 perqind) dhe si i tille duhet te jete nje instrument politik i qeverise qendrore.130 Si rrjedhim, nga kendveshtrimi i efiçences dhe barazise, nje mundesi do te ishte te ndahej PIT ne dy perberes: (i) nje norme PIT progresive kombetare totalisht e kontrolluar dhe administruar nga qeveria qendrore, duke ia caktuar nje pjese te te ardhurave “fondit te tatimeve te perbashketa”131 te caktuara per te financuar “grantet e pakushtezuara”132 (per t’iu shperndare qeverive vendore sipas kritereve te mbeshtetur mbi nje formule) dhe (ii) nje norme PIT proporcionale vendore ne kurriz te tatimit kombetar progresiv mbi te cilin autoritetet vendore do te mund te vilnin midis nje norme fikse minimale dhe maksimale vendore (per shembull, 1-3 perqind). Per kollajllek, te dy perberesit e PIT de te mund te mblidheshin nga DPT dhe PIT proporcionale

130 Norma tatimore progresive eshte nje instrument i politikes se shperndarjes qe ka si synim objektivin e vendosjes se barazise. Zona perfituese e politikes se shperndarjes eshte i gjithe kombi dhe keshtu ky eshte nje shqetesim kombetar (ose i qeverise qendrore). Per shkaqe te efiçences, qeverite nenkombetare nuk duhet te angazhohen ne instrumentat e politikes se shperndarjes. 131 Shih me poshte Kreun IV. 132 Qe eshte ne perputhje me ate qe cakton Ligji nr 8652/2000 (Neni 17.1.a).

82

vendore do te mund t’i shprendahej menjehere juridiksioneve ne baza burimore sipas vendbanimit te tatimpaguesit.133 Ky PIT proporcional vendor do t’i kishte te gjitha perparesite e lartpermendura, te cilat do t’u siguronin qeverive vendore nje baze tatimore te sigurt, nderkohe qe do te inkurajonin perpjekjet tatimore vendore (ne bashkepunim me DPT) dhe do te rrisnin autonomine tatimore dhe llogaridhenien vendore. Nje mundesi alternative do te ishte caktimi i pushtetit tatimor te PIT autoritetit te Keshillit Rajonal, sipas vendimit perfundimtar te qeverise mbi caktimin e pergjegjesive te shpenzimeve buxhetore Qarqeve.134

(b) Ngritja e nje skeme kombetare me baze te gjere te paracaktuar me ligj per

ndarjen e tatimeve eshte hapi tjeter kritik per te plotesuar sistemin e marredhenieve fiskale nderqeveritare. Megjithate, ky vendim mund te kerkoje nje proçes te nderlikuar sepse, si parim, duhet te paraprihet me nje perllogaritje te arsyeshme te madhesise se kostove te kompetencave qe i kalohen qeverive vendore, shuma neto e burimeve te tyre te veta dhe transferta te tjera nga qendra. Momentalisht, gjendja nderqeveritare eshte si vijon. Nga njera ane, nuk ka ende nje skeme te rregulluar me ligj apo akte nenligjore per tatimet e ndara, perkunder faktit qe ligji nr 8652/2000 (neni 17) autorizon qe “nje pjese e disa tatimeve te caktuara te qeverise vendore, si tatimi mbi te ardhruat vetiake dhe tatimi mbi fitimin” duhet te ndahen me qeverite vendore (bashkite, komunat dhe rajonet). Nga ana tjeter, perveç disa transfertave te destinuara per qellime te caktuara (per te financuar investime, pagat e mesuesve dhe mjekeve dhe asistenca per te varferit), nuk ekziston nje mekanizem per “grantet e pakushtezuara” i cili financohet nga buxheti i pergjithshem i shtetit (shih Kreun IV). Deri tani, ky i dyti ka funksionuar nga pikepamja e shperndarjes/destinimit. Me pretekst qe kalimi i kompetencave nuk ka perfunduar ende, madhesia absolute e “granteve te pakushtezuara” (te ashtequatura me pare “grantet ne bllok”) eshte percaktuar çdo vit pas nje proçesi jashtezakonisht burokratik dhe bisedimesh politike, pa asnje mbeshtetje te mendimit teknik. Nje mundesi me e mire per t’u dhene zgjidhje ketyre skemave te shkeputura te financimit vendor dhe per t’i dhene fund marredhenieve jonormale fiskale nderqeveritare do te ishte te fillohej duke paracaktuar nivelin e financimit momental te “granteve te pakushtezuara” si nje perqindje fikse te tatimeve te ndara kombetare (dmth “nje racion te disa tatimeve te caktuara te qeverise vendore, si tatimi mbi te ardhruat vetiake dhe tatimi mbi fitimin” siç thuhet ne ligj) dhe me ne fund te rregullohej kjo perqindje kurdo qe kalimi i pergjegjesive/kompetencave te konsiderohet i perfunduar. Ne kete menyre, niveli fillestar fiks i perqindjes, ne parim, do te pasqyronte indirekt standartet dhe kostot momentale te perceptuara te sherbimeve dhe nivelin e deshiruar te vendosjes se barazise.135 Kjo mundesi e shoqerimit te financimit te

133 Perveç plotesimit te parimit te paanesise se barres fiskale, shkalla e njetrajtshme e normave progresive duhet te ulet, ne menyre qe mbivlera qe kerkojne qeverite vendore te kishte hapesire te mjaftueshme dhe barra e pergjithshme tatimore te mos rritej ne menyre te panevojshme. 134 Nje çeshtje per tu diskutuar ne kete rast eshte ajo e “tatimit pa perfaqesim” (dmth Keshillat Rajonale te formuar nga zgjedhja indirekte e anetareve nga bashkesi te veçanta te kishin ligjshmerine e mjaftueshme politike per te vjelur tatime nga popullisia e te gjithe qarkut). 135 Momentalisht, rregullimet e perqindjes fikse te tatimit kombetar te perbashket mund te kerkohen kur ndryshojne ne te ardhmen ne menyre thelbesore kushtet fillestare (dmth ne rastin kur ka ndryshime te rendesishme ne burimet

83

mekanizmave aktuale te transfertave te buxhetit te shtetit me tatimet e perbashketa do te siguronte nje sistem te mbyllur te marredhenieve fiskale nderqeveritare kur kriteri per percaktimin e madhesise se “granteve te pakushtezuara” (i cili qe tani trupezon nje perberes te vendosjes se barazise) do te dihej qysh me pare dhe nuk do te ndikohej nga influencat burokratike dhe politike. Ne kete menyre shqetesimet aktuale qe tatimet e ndara do te rrisnin pabarazite rajonale ne lidhje me te ardhurat buxhetore do te zhdukeshin, meqenese ne mundesine e propozuar tatimet e ndara do te ishin vetem nje burim financimi per “fondin e perbashket te burimeve qe do t’u transferohet qeverive vendore mbi baza te vendosjes se barazise” (momentalisht, “grantet e pakushtezuara”), ne vend te shperndarjes mbi baza burimore. Keshtu qe, skema e çiftezuar ne te njejten kohe (i) do te zgjidhte problemin pezull te tatimeve te perbashketa, dhe (ii) do te perkufizonte qarte nje burim te paracaktuar per financimin e “fondit te vendosjes se barazise” qe do te behej transparent, i parashikueshem dhe lehtesisht i evidentueshem si nga qeveria qendrore ashtu edhe nga pushteti vendor. Kjo do te krijonte hapesire per nje planifikim te sakte te shpenzimeve buxhetore (dhe gjithashtu do te ishte ne perputhje me MTEF).136

(c) Bashkimi i tatimeve mbi xhiron te biznesit te vogel ne nje tatim te vetem do te

thjeshtonte administrimin tatimor dhe do te rikthente nje baze te ardhurash fiskale te bollshme per pushtetin vendor. Kuotat fikse te LSBT aktuale duhet te konvertohen ne nje norme fikse sipas vleres (te themi 1 perqind) dhe t’i shtohet normes prej 4 perqind te SPT. Meqenese baza tatimore do te vazhdonte te ishte e njejta vlere e supozuar e xhiros se biznesit vendor, tatimi i ri duhet te vazhdonte te mbante emrin LSBT (dhe sigurisht qe nuk do te shoqerohej me me legjislacionin e tatimit mbi te ardhurat). LSBT i bashkuar do te funksiononte me nje norme te vetme fikse te sugjeruar, te percaktuar me ligj,137 por çdo njesie vete-qeverisese i duhet dhene pushteti per te zgjedhur normen e vete tatimore brenda nje brezi (te

dhe nevojat vendore, kalim te kompetencave te reja, ndryshime ne standartin e deshiruar te sherbimeve dhe shkallen e deshirueshme te barazise). Megjithate, keto rregullime duhet te ndodhin vetem ne menyre sporadike, te rrjedhin nga nje debat i gjere i mbeshtetur nga nje analize teknike, ne menyre qe t’i jepet sistemit njefare shkalle qendrueshmerie dhe parashikueshmerie. Ne kete aspekt, do te ishte e parapelqyeshme qe perqindja e tatimit te ndare te fiksohej ne nje ligj strukturor dhe jo t’i lihet vetem ligjit te buxhetit vjetor. 136 Perpunime me te imeta mund te futeshin ne perllogaritjen e bazes, ne menyre qe te stabilizoheshin ekuilibret fiskale vertikale me kalimin e kohes. Per shembull, dihet mire qe tatimi mbi fitimin (TF) nuk eshte tatimi me i mire per t’u ndare, sepse zakonisht eshte i shperndare ne menyre te panjetrajtshme (qe, ne fakt, nuk ka lidhje me mundesine e propozuar) dhe te ardhurat e tij kane fluturaksi me kalimin e kohes. Ne kete rast, mund te parapelqehej qe te ndahej ose TVSH ose totali i te tre tatimeve kryesore (VAT, CIT, dhe PIT). Kjo nuk do te duhej te ndryshonte sasine e destinimit total te fondit burimor te vendosjes se barazise (dmth “grantet e pakushtezuara”), por do te permiresonte ne menyre te konsiderueshme parashikueshmerine e rrjedhes vjetore te granteve qe i shkojne pushtetit vendor. Per shembull, ne vitin 2002, transfertat e pakushtezuara (me perjashtim te TBV) te shprehura si perqindje e shumes se TA dhe TF qene rreth 37 perqind, nderkohe qe si perqindje e shumices se tatimeve me te rendesishme kombetare (TF, TA dhe TVSH) ato ishin vetem rreth 10 perqind. Me kalimin ekohes, perqindja e dyte eshte me e qendrueshme se e para, meqenese nderkohe qe mbledhja e TA mund te bjere, ngrihet ajo e TVSH. Nese deshirohet me shume qendrueshmeri dhe parashikueshmeri, atehere bazat e referuara mund te perllogariteshin si nje mesatare e levizshme e tatimeve te perbashketa. 137 Duhet te funksionoje si nje norme reference per keshillat vendore dhe te perdoret nga qeveria qendore per te percaktuar kapacitetet tatimore vendore, transfertat, etj.

84

themi 3-6 perqind), sipas parapelqesave dhe nevojave vendore.138 Perparesia e dhenies se pushtetit Keshillave Vendore me vullnetin vendim-marres per te caktuar normen e tyre te LSBT do te perbente nje stimul te forte per te rritur efiçencen e destinimit te te ardhurave buxhetore dhe llogaridhenien vendore, meqenese autoriteteve vendore do t’u duhej t’i bindnin votuesit e tyre per perparesite e miratimit te normave tatimore qe ndryshojne nga bashkesite fqinje, ne perputhje me perfitimet ne sherbimet publike siç i perceptojne qytetaret. Nje mekanizem me nje norme te vetme fikse do te shmangte problemin qe do te kishin tatimpaguesit per t’iu pregjigjur me shume se nje autoriteti. Administrimi i tatimit do te vazhdonte te behej nga DPT gjate fazes tranzitore dhe te gjitha te ardhurat nga tatimi do t’i destinoheshin pushtetit vendor mbi baza burimore. Nje perparesi tjeter do te ishte qe do te zhdukej nevoja per rregullime te shpeshta e teper sasiore per shkallen e kuotave fikse nga Keshillat Vendore.

(d) Racionalizimi i perdorimit te taksave dhe tarifave duhet te mbahet parasysh nga

qeveria si hapi tjeter i rendesishem per te ndjekur lirine e plote mbi bazen dhe normat, te percaktuara se fundmi ne ligjin nr 8982/2002. Se pari, ky sistem duhet te rishikohet dhe te thjeshtohet e te behet efiçent permes heqjes se taksave dhe tarifave te “bezdisshme” (mes asaj pafundesie zerash te vegel qe ekzistojne sot) te cilat mund te mos jene te justifikuara mire persa i perket barazise ose te cilat shumica e qeverive vendore nuk e kane marre mundimin t’i mbledhin (si psh lejet per mbajtjen e qenve). Se dyti, strategjite sektoriale dhe udhezuesit e politikave tarifore per ndermarrjet e furnizimeve publike duhet te shpjegohen me hollesi; kjo duhet te perfshije nje ndarje te qarte midis politikave tarifore qe synojne mbulmin e kostove dhe politikat sociale (subvencionuese) qe kane synim vendosjen e barazise, atje ku mundet. Ky orientim eshte sidomos i rendesishem per te siguruar nje ofrim te vazhdueshem te sherbimeve te ketyre ndermarrjeve nderkohe qe mbahen parasysh kushtet e jeteses te popullates (siç rekomandohet ne Kreun II). Se treti, rregulli qe kerkon nje shumice votash prej tre te pestash per vendimet mbi normat e tatimeve, taksave dhe tarifave vendore duhet te zevendesohet me nje rregull qe kerkon nje shumice te thjeshte, per t’i ofruar me shume fleksibilitet proçesit te vendimeve fiskale te Keshillave Vendore. Se katerti, eshte e rendesishme te mendohet per realizueshmerine e rritjes se sistemit te tanishem duke shtuar burime te bollshme dhe barazi-sjellese te te ardhurave fiskale vendore, siç jane vjeljet e tatimeve mbi disa ndermarrje qe ofrojne sherbime publike, mbi kalimin e pronesise se automjeteve ose mbi deshmite e aftesive per drejtimin e automjeteve. Tatimet mbi ndermarrjet e sherbimeve publike mund te marrin nganjehere formen e çmimeve shtese dhe mund te mblidhen se bashku me faturat perkatese, duke perdorur po ate ndermarrje sherbimesh si tatimmbledhes. Tatimet mbi kalimin e pronesise se automjeteve dhe te deshmise se drejtimit te automjetit, qe tani jane taksa te qeverise qendrore,139 mund t’iu kaloheshin qeverive vendore, nderkohe qe te ardhurat e tyre mund te mblidheshin nga Drejtoria e Pergjithshme e Transportit Rrugor (e cila mbledh taksen e rregjistrimit

138 Çka, nga njera ane, do ta perballte popullaten vendore me kostot e standarteve te sherbimeve te preferuara dhe, nga ana tjeter, do t’i detyronte autoritetet e zgjedhura vendore te jepnin llogari per rezultatet. 139 Ligji nr 8977/2002, (Neni 4, pika 6 dhe 20).

85

vjetor te automjeteve). Keto taksa te vjela do te kishin karakteristikat e meposhteme: (i) thjeshtesi, me nje kosto te ulet administrimi; (ii) lehtesisht te pershtatshme per secilin juridiksion; (iii) te justifikueshme sipas kritereve te barazise dhe mjedisit; dhe (iv) do te kontribuonin per nje baze ne rritje dhe te bollshme te ardhurash fiskale vendore.

3.48 Maksimizimi i mbledhjes se te ardhurave fiskale vendore te veta eshte shume i rendesishem per t’i paisur autoritetet vendore me mjetet e nevojshme per te plotesuar pergjegjesite e tyre ne lidhje me ofrimin e sherbimeve publike dhe per te zbutur ngarkesen mbi buxhetin e shtetit. Per shkak se rezultatet ne kete fushe mund te duan kohe te duken, qeveria mund te doje te ndermarre ne te ardhmen e afert veprime konkrete, sidomos permes: (a) permiresimit te sistemit te llogaritjes se vleres se pronave; dhe (b) ngritjes se nivelit te kapaciteteve per adminsitraten tatimore vendore.

(a) Permiresimi i sistemit te llogaritjes se vleres se pasurive me miratimin e nje sistemi te llogaritjes sipas vleres se tregut duhet te jete nje drejtim strategjik per Shqiperine ne afat te mesem dhe te gjate (Kutia 3.3). Megjithate, meqenese per momentin tregu i pasurive te paluajtshme ne Shqiperi nuk eshte zhvilluar aq sa per te lejuar llogaritjen e vleres mbeshtetur tek tregu, proçesi i reformes do te doje kohe dhe mund te zbatohet vetem ne menyre te shkallezuar. Per shembull, ne afat te mesem, parimet e nxjerrjes se vleres, nderkohe qe mbeshteten tek vlerat e tregut, duhet te mbeten te thjeshta, duke lene vend per proçedura te vleresimit ne mase, te cilat duhet te jene ne varesi te nje mekanizmi indeksues ne periudha te rregullta perditesimi. Kjo thjeshtesi fillestare e vleresimit do te siguronte qe perditesimet e rregullta kadastrale ne te ardhmen te behen me me lehtesi dhe me efektivitetet te kostos. Me zhvillimin e tregut te pasurive te paluajtshme, duhet te hartohet edhe nje kadaster me e plote fiskale, duke marre parasysh qe realizimi i nje sistemi kadastral eshte nje projekt i nderlikuar dhe i kushtueshem. Keshtu qe ne te ardhmen e afert duhen ndermarre hapa per te gjetur financimin e duhur, per te rritur kapacitetet dhe per te zhvilluar aktivitete pilote ne qytetet kryesore. Nderkohe, qeveria duhet te konsideroje si urgjente zgjidhjen e dy dobesive kryesore ne lidhje me vleresimin e bazes se tatimit aktual mbi pronen: (i) kriteret kualifikuese per te perfituar perjashtimin nga ky tatim per te varferit duhet te jene rreptesisht ne perputhje me te njejtat kritere qe aplikohen per asistencen sociale; dhe (ii) informacioni nderlidhes midis kater pjeseve kryesore te administrimit te tatimit mbi pronen (evidentimi i pronave, rregjistrimi, vleresimi dhe mbledhja) duhet te perditesohet ne menyre rrenjesore dhe qeverise mund t’i duhet te ndermarre masa urgjente ne lidhje me kete çeshtje. Mangesite aktuale te rregjistrave te tatimit mbi pronen vijne kryesisht si shkak i mungeses se bashkerendimit te duhur midis Zyres se Rregjistrimit te Pasurive te Paluajtshme, zyrave vendore qe merren me dhenien e lejeve te ndretimit dhe ndermarrjeve qe ofrojne sherbimet publike (psh KESH dhe nermarrjet e ujesjellsit).140

140 Kapacitetet e mangeta administrative mund te zgjidhen permes disa mjeteve te permendura tashme ne kete tekst (psh bashkepunimi nderjuridiksional, delegimi per lart).

86

(b) Rritja e kapaciteteve administrative per mbledhjen e tatimeve vendore eshte kritike per realizimin e sukseshem te strategjise se deçentralizimit ne Shqiperi ne kete faze (Kutia 3.4). Momentalisht, si pushteti qendror ashtu edhe ai vendor mbajne pergjegjesi per mbledhjen e tatimeve, taksave dhe tarifave te sherbimeve. Kapaciteti i administrimit tatimor vendor ne Shqiperi ndryshon ne menyre te konsiderueshem, nga zero ne nivelin e shumices se komunca deri ne te pershtatshem ne nivelin e qyteteve kryesore (sidomos ne Tirane). Megjithate, me kualifikimim te duhur, administrimi tatimor i deçentralizuar mund te funksionoje mire ne Shqiperi, te pakten ne bashkite e medha, persa i takon bazave te tatimeve te te paluajtshmeve, siç jane ndertesat dhe toka (megjithese ekzistojne akoma disa probleme ne lidhje me rregjistrimin dhe vleresimin) dhe bizneset e vogla vendndodhja e te cileve nuk mund te levizet me lehtesi. Per shembull, kur administrimi i tatimit mbi pronen iu kalua pushtetit vendor ne vitin 1999 mbledhja e te ardhurave fiskale ra ne fillim, sepse deget tatimore vendore nuk ishin te pegatitura siç duhet per ta menaxhuar kete tatim. Sidoqofte, ne vitet ne vijim, qeverite vendore i modernizuan admnistratat e tyre tatimore dhe munden t’i permiresojne ne menyre te konsiderueshme mbledhjet e te ardhurave fiskale. Kjo ofron prova te mjaftueshme ne favor te ndikimit pozitiv qe mund te kete deçentralizimi i administrimit tatimor si nje instrument i stimulit per perkjeje tatimore, nese lejohet te kete nje periudhe tranzitore dhe sigurohet kualifikimi i duhur per qeverite vendore nga qeveria qendore. Zbatimi i administrimit vendor te LSBT eshte rasti me emergjent qe meriton vemendje me te madhe nga autoritetet qendrore. Me ligj eshte parashikuar nje periudhe tranzitore dyvjeçare per kalimin e kesaj kompetence, MPVD dhe Agjencia e re e Trajnimit te Pushtetit Vendor, ne bashkepunim me DOPA dhe DPT duhet te nisin sa me shpejt nje program per ngritjen e kapaciteteve kombetare per pushtetin vendor me nje program te realizueshem te financuar ose nga donatore ose nga buxheti i shtetit. Gjate kesaj periudhe tranzitore, duhen marre gjithashtu masa per te zgjidhur problemin e kapaciteteve te ndryshme te realizimit mes qeverive vendore dhe t’u ofrohen atyre instrumenta alternative per te permbushur nje administrim efektiv te tatimeve vendore – si psh programe kualifikimi, kalim asimetrik kompetencash, duke perfshire edhe delegimin per lart tek qarqet, delegimin dhe/ose bashkepunimin horizontal nderjuridiksional – ne perputhje me strategjine e reformes se administrates tatimore ne vend.141

3.49 Permiresimi i drejtesise se sistemit fiskal eshte pa dyshim nje drejtim politikash qe duhet ndjekur per te mbeshtetur qendrueshmerine shoqerore ne Shqiperine, ne perputhje me parimin bashkues te BE-se. Kjo mund te arrihet duke i paraprire me strategjine e qeverise per deçentralizimit te nisur ne vitin 2000 dhe duke plotesuar reformat e marredhenieve fiskale nderqeveritare. Duhet te pranohet qysh ne fillim se juridiksionet e ndryshme me baza te ndryshme fillestare rezidenciale, tregetare dhe industriale do te perfitojne me ndryshe nga politikat qe kane si synim te permiresojne stimujt per perpjekjet dhe autonomine tatimore vendore, ne menyre qe, ne pergjithesi, qarqet qe jane qysh ne fillim ne gjendje te mire perfitojne me shume ne afat te shkurter. Megjithate, ky fakt nuk duhet te jete arsye per te ndaluar zbatimin 141 Ne lidhje me mbledhjen e tatimeve me baza te levizshme, administrimi duhet te jete gjithmone ne qender, edhe kur keto te ardhura fiskale do te ndahen me qeverite vendore ose do t’u destinohen atyre (si psh TVSH, TA).

87

e proçesit te deçentralizimit (dmth caktimin e racioneve te tatimeve te ndara me kalimin e pergjegjesive dhe çeukuilibret fiskale). Perkundrazi, per te siguruar arritjen me shume se nje objektiv kontradiktor (efiçenca dhe drejtesia) duhen perdorur ne te njejten kehe me shume se nje instrument politikash. Per kete arsye, mekanizmat e barazise fiskale, te cilet pjeserisht ekzistojne (psh “grantet e pakushtezuara”) duhet te fuqizohen, te plotesohen dhe te rregullohen me kalimin e kohes per te kompensuar kapacitetin e kufizuar te te ardhurave fiskale te juridiksioneve me te varfera. Kreu IV merret me me hollesi me kete çeshtje.

88

3.50 Kutia 3.3: Tatimi mbi pronen ne ekonomite ne tranzicion

Shume ekonomi ne tranzicion (psh Estonia, Lituania, Letonia, Rumania, Polonia, Republika Çeke, Hungaria dhe Sllovenia) kane vendosur ose jane duke menduar te fusin tatime mbi pronen sipas vleres per te kapercyer mangesite e sistemeve qe mbeshteten ne vete-deklarimin e siperfaqes dhe te nje rregjistri pronash te paplote.

Tatimi sipas vleres eshte nje hap kritik ne proçesin e futjes se tatimit mbi pronen, ne menyre qe ky tatim te mund te behet me te vertete njeri prej burimeve me te rendesishem te veta te te ardhurave fiskale per qeverite vendore. Natyrisht, qe ky hap duhet te behet paralelisht me zhvillimin e ekonomise se tregut me transaksione ne rritje dhe investime te reja ne pasurite e paluajtshme. Tatimi mbi pronen sipas vleres i mbeshtetur ne vleresime sipas tregut ofron nje mundesi me te madhe te rritjes se te ardhurave fiskale sesa sistemet e mbeshtetur tek siperfaqja: meqenese ka nje baze me te madhe dhe me dinamike, duke qene se kjo e fundit rritet me rritjen e PPV. Megjithate, nje sistem vlerash te percaktuara sipas tregut nxjerr nevojen per nje sistem te plote rregjistrimi me perditesim te shpeshte.

Veshtiresite gjate realizimit te tatimit mbi pronen sipas vleres shoqerohen me aspekte administrative dhe politike qe jane tipike per ekonomite ne tranzicion, siç jane: (i) veshtiresite qe kane lidhje me percaktimin e vleres se tregut te pronave specifike (toka dhe ndertesa) per shkak te nivelit te ulet te transaksioneve ne treg; (ii) mangesite ne rregjistrat dhe kadastrat, duke perfshire edhe te dhenat e paplota mbi pronesine dhe informacionet e vjeteruara mbi ndertimet e reja dhe mbi ndryshimet qe u behen pasurive ekzistuese; (iii) shqetesimet ne lidhje me pabarazite e rritura fiskale midis juridiksioneve te pasura dhe atyre te varfera; dhe (iv) mungesa e kapaciteteve administrative, sidomos ne juridiksionet me te vogla.

Me poshte jepen disa menyra per te zgjidhur çeshtjet e mesiperme: (i) Aty kur tregu i pasurive te patundshme nuk eshte zhvilluar mjaftueshem per te

lejuar nje vleresim sipas tregut, reforma mund te realizohet shkalle-shkalle. Ne afat te shkurter, parimet e vleresimit, edhe pse te mbeshtetur tek vlerat e tregut, duhet te mbahen te thjeshte; per shembull, keto parime duhet te lene vend per proçedurat e vleresimit ne mase te cilat duhet t’i nenshtrohen nje mekanizmi indeksimi ne periudha te rregullta. Kjo thjeshtesi fillestare e vleresimit mundet gjithashtu te siguroje qe perditesimet e rregullta ne te ardhmen te mund te behen me lehtesi dhe me efektivitet kostoje. Ne afat te mesem, me zhvillimin e tregut te pasurive te patundshme, duhet te ngrihet nje sistem kadastre fiskale me i plote;

(ii) Mangesia e rregjistrave te tatimit mbi pronen ne pergjithesi ka ardhur per shkak te mungeses se bashkerendimit te duhur mes institucioneve te angazhuar ne menaxhimin e rregjistrimit te pronave, zyrave vendore qe merren me lejet e ndertimit dhe tatim-mbledhesit. Nje administrim me efektiv i tatimit mbi pronen kerkon masa nga qeveria qendore ne drejtim te permiresimit te nderlidhjes se informacionit midis te gjithe institucioneve te angazhuar ne te gjithe proçesin e administrimit – evidentimi i pronave, rregjistrimi, vleresimi dhe mbledhja;

(iii) Natyrisht, futja e tatimit mbi pronen sipas vleres, te destinuar mbi baza burimore, ka prirjen per te rritur pabarazite midis juridiksioneve, meqenese juridiksionet qytetese me baza rezidenciala, tregetare dhe industriale ne rritje priten te perfitojne me se shumti nga nje tatim mbi pronen te mbeshtetur tek tregu. Sidoqofte, mund te hartohen mekanizma te vendosjes se barazise fiskale per te permiresuar shprendarjen mes juridiksioneve, duke kompensuar ato me te varferat per kapacitetet e tyre te kufizuara te te ardhurave fiskale;

(iv) Kapacitetet e pamjaftueshme administrative mund te zgjidhen permes perdorimit te disa mjeteve, duke perfshire programet e kualifikimit te financuar nga qendra,

89

bashkepunimi nderjuridiksional, delegimi per lart ne drejtim te qarqeve ose autoriteteve qendore, mes te tjerash. _____________________ Burimet: Malme, Jane H. dhe Joan M. Youngman, The Development of Property Taxation in Economies in Transition. Case Studies from Central and Eastern Europe (Zhvillimi i tatimit mbi pronen ne ekonomite ne tranzicion. Raste studimore nga Europa Qendrore dhe Lindore), World Bank Institute Learning Resources Series, Banka Boterore, 2001; dhePaugman, Anne "Ad Valorem Property Taxation and Transition Economies (Tatimi mbi pronen sipas vleres dhe ekonomite ne tranzicion), ECSIN Working Papers, Nr.9, qershor,1999; dhe Dillinger, W, Property Tax Reform: Guidelines and Recommendations (Reforma e tatimit mbi pronen: udhezime dhe rekomandime), UMP 1, Banka Boterore, 1992.

Kutia 3.4 Administrimi I tatimeve ne qeverite me shume nivele Ndonjehere politikat tatimore kane deshtuar per shkak te kapacitetit te pamjadftueshem per administrimin e tatimeve per t’I zbatuar ne menyre efektive permes: (i) zbatimit te ligjeve tatimore ne menyre te njetrajtshme per te arritur nje mbledhje efiçente tatimesh, dhe (ii) nxitjes se zbatimit tatimore vullnetar nga ana e tatimpaguesve. Sidomos ne vendet ne tranzicion, ka disa tipare te nderthurura te sistemeve tatimore te cilat mund te pengojne efektivitetin e administrimit tatimor, si psh: a. Mungesa e besimit reciprok midis tatimpaguesve dhe autoriteteve tatimore çka e ul zbatimin

vullnetar te tatimeve. Ndonjehere tatim-mbledhesit merren si burim I bezdise burokratike dhe korrupsioni per qytetaret dhe firmat.

b.Mungesa e tradites se vete-vleresimit, çka do te lehtesonte barren administrative te vendosur mbi autoritetet tatimore. (Ne pergjithesi, zbatimi vullnetar realizohet permes nje sistemi vete-vleresimi ne te cilin tatimpaguesit e caktojne vete detyrimin e tyre tatimor dhe I raportojne dhe I paguajne vete tatimet.)

c. Mungesa e proçedurave te drejta (te mbeshtetura mbi te drejta dhe detyrime te percaktuara qarte te autoriteteve tatimore dhe tatimpaguesve) per t’iu drejtuar gjykatave kunder vendimeve te autoriteteve tatimore dhe per te zgjidhur mosmarreveshjet tatimore.

Keto probleme komplikohen edhe me shume kur ne mbledhjen e tatimeve angazhohen me shume se nje nivel qeverisjeje. Secili nivel pushteti mund te krijoje strukturen e tij organizative dhe proçeset e veta per administrimin e vet tatimor, te cilat mund te çojne ne mungese te efiçences ekonomike per shkak te mungeses se bashkerenditjes dhe dublikimit te perpjekjeve midis niveleve te administrates tatimore. Per me teper, tatimpaguesit mund te mbajne kosto me te medha. Megjithese perparesite dhe anet negative te nje administrimi tatimor teresisht te çentralizuar perkunder nje administrimi me shume nivele jane te dokumentuara mire ne literaturen perkatese (Tabela e meposhteme), ngritja e nje modeli te zgjuar shumenivelesh tatimor lipset te marre parasysh kushtet e veçanta te nje vendi. Per shembull, ne ato ekonomi ku sektoret informale jane te medhenj, evazioni fiskal I larte dhe administrimi tatimor jo efektiv, vendi mund t’I rrise te ardhurat tatimore permes rishikimit te proçedurave ekzistuese te administrimit tatimor. Rasti I

90

Shqiperise eshte veçanerisht I veshtire, meqenese rreth nje e treta e gjithe aktivitetit ekonomik ne vitin 2000 ishte informale dhe ulja e madhesise se “ekonomise gri” mendohet si nje prej objektivave kryesore te Strategjise Kombetare te Zhvillimit Ekonomik dhe Social (SKZHES). Gjithashtu, zgjerimi I bazes tatimore dhe favorizimi I integrimit te aktiviteteve informale brenda ekonomise formale eshte gjithashtu nje kusht paraprak per bisedime efektive me Bashkimin Europian mbi Mareveshjen e Stabilizim Asocimit (MSA). Perparesite dhe pikat e dobeta te modeleve te ndryshme te administrimit tatimor

Administrimi tatimor I kryer nga nje qeveri qendrore Perparesi Dobesi

Nje organizim Linja te qarta autoriteti Proçese dhe proçedura te njejta Rregullore te njetrajtshme Nje system informatik, nje rregjistrim tatimpaguesi per te gjitha tatimet Nuk ka nevoje per shkembim informacioni Mund te diktohen me lehtesisht ata qe kane shkelur ligjin Trajtim I njetrajtshem I vleresimit, revizionimit, penaliteteve dhe ankimimeve E thjeshton revizionimin e te gjitha tatimeve per secilin tatimpagues I njejti kualifikim dhe te njejtat manuale

Evidentim I nje kontrolli me te vogel vendor mbi te ardhurat buxhetore, sidomos nese shoqerohet me nje kontroll nga ana e qeverise qendrore mbi strukturen e normave

Administrimi tatimo shumenivelesh Me shume pergjegjesi nga ana e administratoreve vendore mbi performancen e te ardhurave fiskale Me shume fleksibilitet per administratoret tatimore vendore Me I pershtatshem per disa lloje te caktuara tatimesh (me baza te palevizshme si psh tatimi mbi pronen) Mund te pasqyroje kerkesat politike/kushtetuese Me shume liri per politikeberesit vendore per t’iu pergjigjur parapelqimeve vendore, nese eshte I realizueshem nje administrim efektiv

Politikat kombetare (perfshire edhe qendrueshmerine) mund te mos zbatohen siç duhet Dublikimi I perpjekjeve eshte I mundshem, nese perdoren me shume se nje administrim per te njejten baze tatimore Mundesi per nje trajtim jo te njetrajtshem te tatimpaguesve Funkzionet e ndryshme te administrimit tatimor mund te mos paisen me stafin e duhur (psh ne juridiksionet e vogla) Efektiviteti mund te vuaje nese administrimet e ndryshme tatimore nuk bashkerendohen Kostot e nenshtrimit tatimor te tatimpaguesve mund te jene relativisht me te larta

4. PERSHTATJA E BURIMEVE ME PERGJEGJESITE

4.1 Duke pasur parasysh shkallen e autonomise dhe te kapacitetit te te ardhurave fiskale vendore, deçentralimi i pergjegjesive ka nje prirje konstante per te shkaktuar çekuilibre fiskale vertikale dhe horizontale. Edhe Shqiperia nuk ben perjashtim nga kjo dukuri. Nje permase e rendesishme e problemit te pabarazise ne Shqiperi eshte keqperputhja ne ekuilibrin e burimeve dhe pergjegjesive midis shtetit dhe pushtetit vendor dhe mes vete njesive te pushtetit vendor. Ky problem duhet zgjidhur permes nje sistemi transfertash. Ky kre ben fjale per çekuilibret fiskale ne Shqiperi, menyren si funksionon sistemi i transfertave, shkallen e suksesit ne zgjidhjen qe i ka dhene çekuilibreve fiskale dhe çfare mund te behet per te permiresuar kete sistem.

91

A. ÇEKUILIBRET FISKALE DHE TRANSFERTAT

4.2 Çekuilibret fiskale vertikale jane pasoje e keqperputhjes midis pergjegjesive te shpenzimeve buxhetore dhe pushtetit per te mbledhur te ardhura buxhetore ne nivelet e ndryshme te qeverisjes. Ne shume raste, çekuilibret fiskale vertikale mund te shpjegohen ne lidhje me aspektin e efiçences dhe mund te rrjedhin nga nje administrate tatimore e çentralizuar (ne menyre qe te shmanget konkurrenca tatimore dhe shtremberimet tatimore nderjuridiksionale) ose mund te vije si pasoje e nje shkarkimi te papershtatshem te pergjegjesive (psh mandatet e pafinancuara).

4.3 Si parim, nje matje te thjeshte te madhesise se çekuilibrit vertikal mund te jepej nga defiçitet fiskale strukturore te nivelit perkates te pushtetit. Keto defiçite do te ishin reflektim i paaftesise se nivelit perkates te pushtetit per te financuar pergjegjesite e veta. Megjithate, ne praktike, matjet e disponueshme te defiçiteve fiskale ne Shqiperi (ashtu sikurse ne shumicen e vendeve) jane vetem defiçitet faktike buxhetore, te cilat jane te sakta sepse sipas ligjit (i) buxhetet vendore duhet te jene gjithmone ne ekuiliber, dhe (ii) per te financuar defiçitin buxhetor mund te marre hua vetem qeveria qendrore. Sipas perkufizimit, kjo do te na pershkruante nje gjendje ku nuk ka çekuiliber vertikal sipas kendveshtrimit te qeverise vendore, megjithese dihet mire qe detyrimet e pashlyera mblidhen vazhdimisht dhe shume sherbime nuk kryhen siç duhet.142

4.4 Nje menyre alternative per te matur çekuilibret fiskale vertikale eshte te merret pjesa e pergjegjesive qe mund te financojne qeverite vendore direkt permes burimeve te tyre buxhetore (dmth ato mbi te cilat qeverite vendore kane kontroll te plote.)143Edhe ne kete rast, pergjegjesite vendore dhe te ardhurat buxhetore vendore duhet te maten nga nje kendveshtrim paravleresues (dmth ne lidhje me ndikimet e mundshme). Sidoqofte, ne Shqiperi kjo e fundit nuk eshte nje matje praktike meqenese standartet per sherbimet nuk jane percaktuar ende dhe cilesia e informacionit mbi kapacitetet e te ardhurave fiskale vendore le shume per te deshiruar. Megjithate, qofte edhe sa per ilustrim, te dhenat mbi shpenzimet faktike buxhetore vendore dhe mbi te ardhurat faktike buxhetore te vetat mund te ofronin nje perllogaritje te perafert te koefiçentit aktual te çekuilibreve vertikale ne Shqiperi. Te dhenat e Tabeles 3.1 (Kreu III) tregojne se megjithese me kalimin e kohes po bie, çekuilibri fiskal qe prek pushtetin vendor eshte ende tejet i larte ne Shqiperi: koefiçenti i çekuilibrit vertikal ka rene ne vitin 2003 ne 0.87 sipas parashikimit (duke marre parasysh edhe ndikimin e reformes fiskale te vitit 2002), nga 0.99 qe ishte ne vitin 1995.144 Kjo perben nje çeshtje te rendesishme qe duhet zgjidhur nga strategjia e

142 Realizimi i buxhetit ne Shqiperi behet ne baza monetare vetem, i kontrolluar nga nje sistem Thesari i njesuar. Meqenese nuk ekziston nje faze detyruese angazhimi ne proçesin e pagimit te shpenzimeve buxhetore, nuk ndodh rralle kur autoriteteve qendrore ose u duhet te autorizojne nje hua te jashtezakonshme per qeverite vendore per te permbushur detyrimet e tyre ose te lejojne qe te rriten detyrimet e pashlyera. 143 Ne situata kur qeverite vendore kane nje pjese statuore te tatimeve kombetare, me te pakten njefare shkalle kontrolli mbi kete destinim, atehere duhet te perfshihen edhe tatimet e perbashketa. Kjo nuk ndodh ne Shqiperi, ku ende nuk ekziston nje marreveshje per ndarjen e tatimeve. 144 I perkufizuar si koefiçenti i çekuilibrit vertikal = 1 – (burimet totale vendore nen kontrollin vendor/shpenzimet totale vendore). Nga menyra e ndertimit, ky koefiçent i çekuilibrit vertikal merr vlera midis 0 dhe 1, ku vlera qe i afrohen zeros tregojne çekuilibre vertikale te vogla dhe vlerat qe i afrohen 1 tregojne nje çekuiliber fiskal vertikal te madh. Ky koefiçent tregon pjesen e pergjegjesive vendore (mbi funksionet ekskluzive, te perbashketa dhe te deleguara) per te cilat qeverite vendore nuk kane liri apo autoritet per te ndryshuar normat apo bazat tatimore apo per te perdorur ose per te mos perdorur tatimet per t’i financuar.

92

qeverise per deçentralizimin, ne lidhje me hartimin e nje marredhenieje fiskale nderqeveritare me te ekuilibruar dhe financave te pushtetit vendor.145

4.5 Çekuilibret fiskale horizontale vijne si pasoje e divergjencave midis nevojave per shpenzime buxhetore dhe kapacitetit tatimor perkates neper rajone ne te njejtin nivel pushteti (qarqe ose bashki/komuna). Ka gjithashtu disa koncepte paravleresuese dhe mund te mos pasqyrohen me domosdo ashtu siç duhet ne pabarazite faktike te koefiçenteve per fryme te shpenzimeve dhe te te ardhurave siç thuhet edhe ne Kreun II dhe III.146 Treguesit faktike mund te shtremberohen nga perpjekjet e dalluara tatimore dhe politikat e rregullimit te shpenzimeve buxhetore te ushtruara neper njesite e pushtetit vendor. Gjithashtu, meqenese kapaciteti tatimor ka prirje per te pasur nje korelacion te zhdrejte me varferine rajonale, destinimi i tatimeve vendore mbi baza burimore ka prirje per te perkeqesuar çekuilibret fiskale horizontale te mundshme me kalimin e kohes. Per shkak te kesaj te fundit, ndryshimet midis zonave te kamura dhe me te varfera ne vend priren te rriten, nese strategjia e deçentralizimit nuk ia del mbane te vendose nje ekuiliber te pranueshem midis shqetesimeve per efiçence dhe barazi te politikes fiskale ne teresi. Kjo do te thote qe strategjia e qeverise per deçentralizimin duhet te rrise theksin mbi masat politike qe ndikojne vendosjen e barazise horizontale, duke perfshire edhe mekanizmat e shperndarjes se granteve.147

Logjika ekonomike e transfertave nderqeveritare

4.6 Rritja e autonomise se qeverive vendore per te nxjerre te ardhurat e veta fiskale eshte e rendesishme per te zgjidhur problemin e çekuilibreve fiskale vertikal dhe per te permiresuar llogaridhenien. Mbi kete teme, Kreu III e vinte theksin tek rendesia e zbatimit me urgjence te reformes se fundit fiskale e cila ia kalon pushtetin vendim-marres, brenda kufijve, autoriteteve vendore, sidomos ne lidhje me tatimet mbi pronen dhe tarifat. Ky eshte nje hap i rendesishem ne proçesin e deçentralizimit, por qe priret te rendoje ekuilibrin fiskal horizontal neper njesite e pushtetit vendor (Kreu III). Per t’i dhene zgjidhje problemit te çekuilibreve fiskale, qeveria e Shqiperise ka perdorur instrumentat e transfertave kompensuese (ose “grantet”). Por duhet pranuar qe jo çdo “grant” i tille nga buxheti i shtetit ka kontribuar per te ulur pabarazite fiskale;

145 Qysh nga fundi i vitit 2002 eshte qarkulluar ne forme jozyrtare nje projekt ligj mbi Marredheniet fiskale nderqeveritare apo mbi Financimin e pushtetit vendor (qe perfshin financimi e pushtetit vendor dhe proçeset dhe proçedurat buxhetore), por ky projektligj nuk eshte shtruar ansjehere per diskutim dhe miratim. Strategjia e qeverise per deçentralizimin perfshin shtrimin per miratim gjate vitit 2003 te nje ligji (ose disa ligjeve) qe mbulojne keto çeshtje (shih “Relacioni mbi ecurine e deçentralimit” te pergatitur nga MePVD per Relacionin e ecurise se SKZHES 2002). 146 Matjet e verteta te çekuilibreve horizontale duhet te perqendrohen ne kapacitetet e mundshme tatimore dhe nevojat per sherbime publike. Treguesit e kapacitetit tatimor duhet te marrin parasysh disa tregues te perafert te te ardhurave vendore per fryme (psh prodhimi vendor, pagat mesatare) dhe/ose trashegimite. Nje tregues i perafert i “nevojave” mund te perfshinte treguesit e varferise (psh numri i personave me nevoja te veçanta, perqindja e personave nen nivelin e varferise, papunesia) dhe te pakten disa tregues te shendetesise (psh perqindjen e semundjeve ngjitese dhe vdekshmerine foshnjore). Per me teper, ne rastin e veçante te Shqiperise, eshte e rendesishme te kihet parasysh ndryshimi i kostos ne ofrimin e sherbimeve publike, per shkak te kontrasteve thelbesore ekzistuese ne kushtet shoqerore, mjedisore dhe ekonomike qe ekzistojne midis qyteteve te medha te mbipopulluara (per infrastrukturen e disponueshme) dhe zonave rurale pak te populluara, si edhe kontrastet midis qendres dhe zonave bregdetare krahasuar me krahinat malore. 147 Formula e re e shperndarjes per “grantet e pakushtezuara” eshte rinovuar ne kete fushe duke perfshire edhe nje “perberes te vendosjes se barazise” (dmth nje perllogaritje te kapacitetit te te ardhurave fiskale vendore).

93

madje, disa prej tyre i kane renduar me shume pabarazite fiskale (sidomos grantet kapitale te negociuara dhe grantet qe jepen per mirembajtur ndermarrjet e furnizimit me sherbime publike pavaresisht nivelit te tyre te punes).

4.7 Transfertat midis niveleve te pushtetit justifikohen ne lidhje me efiçencen dhe vendosjen e barazise dhe ne fakt praktikat me te mira nderkombetare i rekomandojne transfertat per te kompensuar: (i) çekuilibret vertikale; (ii) çekuilibret fiskale horizontale; dhe (iii) ndikimet ekonomike te jashtme positive. Kompensimi i çekuilibreve vertikale (te cilat shfaqen permes mandateve te pafinancuara, defiçiteve te vazhdueshme, detyrimeve te pashlyera dhe borxhit ne rritje) mund te kerkojne nje studim ne lidhje stimujt e nevojshem per te perdorur te gjithe burimet vendore ne perputhje me pergjegjesite vendore per nje efiçence me te madhe. Zakonisht, ne nje rast te tille efiçenca e do qe transfertat plotesore te jene te pakushtezuara (Kutia 4.1).

4.8 Kompensimi i çekuilibreve horizontale (qe zakonisht vijne si pasoje e pabarazive rajonale fizike, shoqerore dhe ekonomike dhe nje baze tatimore vendore e pamjaftueshme si edhe nevoja vendore specifike) mund te kerkoje lidhjen e transfertave me kapacitetet dhe nevojat relative te secilit juridiksion (dmth permes granteve te barazise, te cilat si parim duhet edhe keto te transferohen pa kushte). Kompensimi i ndikimeve ekonomike te jashtme (ndikime ekonomike te jashtme te cilat i kalojne kufijte e juridiksioneve, si psh sistemet metropolitane te transportit, spitalet e specializuara, universitetet dhe qendrat studimore shkencore) synojne te optimizojne oferten e sherbimeve publike specifike, duke iu dhene mundesi juridiksioneve qe i ofrojne te kuptojne qe mund t’i kthejne ne faktore te brendshem keto ndikime te jashtme ekonomike qe vijne nga perfitimet sherbimeve qe ofrojne. Ne kete rast, instrumenti me i mire per t’u perdorur mund te jene grantet e kushtezuar per qellime te caktuara, duke perfshire edhe grantet perputhese ne rastin e investimeve strategjike dhe rindertimin e infrastruktures vendore (Kutia 4.1). Shqiperia mund te shqyrtoje mundesine e eksperimentimit me kete lloj granti çiftezues per investimet strategjike, qofte edhe ne nje shkalle te vogel, si nje mekanizem mesimnxenes dhe te pergatise bazat per thithjen e fondeve te para-anetaresimit dhe ato strukturore te BE-se, qe do te vine me kalimin e kohes.

4.9 Box 4.1: Persiatje mbi transfertat nderqeveritare

Mekanizmat e granteve/transfertave nderqeveritare mund te jene te kushtezuara ose te pakushtezuara. 1. Grantet e kushtezuara jane transferta me qellime te caktuara (ose grante absolute). Autoriteti qe jep grantin percakton perdorimin e fondeve. Keto grante shpesh pedoren per te zgjidhur disa shqetesime te dhenesit te grantit te cilat jane me pak shqetesues per autoritetin marres: psh projektet e arsimit fillor (zhdukja e analfabetizmit), te kujdesit shendetsor (parandalimi/lufta kunder semundjeve ngjitese), te asistences sociale per te varferit. Keto grante mund te projektohen si: (i) Grante te çiftezuara te hapura, kur autoriteti qe e jep grantin perputh nje sasi te caktuar te grantit per çdo njesi fondi qe destinon autoriteti marres per qellimin e caktuar; (ii) Grante te çiftezuara te mbyllura, kur dhenesi i grantit vendos nje tavan per kontributin e tij; dhe (iii) Grante te paçiftezuara, kur dhenesi i grantit thjesht ofron nje sasi fikse te grantit per nje qelim te caktuar. 2. Grantet e pakushtezuara jane grante me qellime te pergjithshme, zakonisht nje transferte e njehershme, pa detyrime te mevonshme. Qellimi i granteve te pakushtezuara eshte te vendose barazine mes kapaciteteve fiskale per te siguruar nje standart minimal te sherbimeve

94

publike neper rajone. Grantet e pakushtezuara mund te marrin formen e transfertave te posaçme, ose transfertave me nje rregull. Ne transfertat e posaçme sasia dhe shperndarja e granteve vendoset çdo vit sipas deshires. Kjo metode nuk eshte transparente, sjell shume paqartesi dhe priret t’i trajtoje qeverite vendore si nje ze buxhetor me prioritet te ulet qe merr ate çka mbetet, duke i vene keshtu vizen lidhjes midis burimeve dhe pergjegjesive. Kjo metode e çentralizuar transfertash nganjehere mbrohet per t’i dhene qeverise qendrore fleksibilitet maksimal ne politiken fiskale. Ne transfertat me rregulla ka rregulla te paracaktuar, te vendosur me ligj, si per madhesine ashtu edhe per shperndarjen e granteve. Ne pergjithesi, madhesia percaktohet si nje perqindje e disa tatimeve kombetare dhe shperndarja mund te marre njeren prej formave te meposhteme: (i) sistemi horizontal “vellazeror”, ku rajonet me kapacitete tatimore mbi mesataren ua kalojne pjesen e tyre te te ardhurave te perbashketa tatimore te qarqeve me kapacitet tatimor nen mesataren dhe me nevoja te veçanta (siç ndodh ne Gjermani); ose (ii) sistemi vertikal, ku nje pjese e tatimit e caktuar me ligj e disa tatimeve kombetare i kalohet drejtperdrejt pushtetit vendor, ose ne formen e nje sistemi te zakonte “tatim-ndares” – ku destinimi mbeshtetet ne nje parim te paster sipas burimit – ose ne formen e transfertave nga nje fond qendror te nje sistemi tatim-ndares i cili destinohet ne nje menyre te atiile qe te vendose barazi (shembuj per kete jane Kanadaja, Australia dhe Mbreteria e Bashkuar). _____________________________________ Burimi: Jun Ma, Intergovernmental Fiscal Transfers in Nine Countries (Transfertat fiskale nderqeveritare ne 9 vende), Material studimor mbi politikat nr 1822, Banka Boterore, 1997. Kutia 4.2: Kriteret per transfertat nderqeveritare

Praktika me e mire nderkombetare rekomandon kriteret e meposhteme me te cilet duhen vleresuar transfertat nderqeveritare. ● Autonomia—Transfertat duhet te kene shume pak ose aspak detyrime, ne menyre qe qeverite vendore te ruajne pavaresine per t’i caktuar vete prioritetet e tyre vendore. ● Pershtatshmeria e te ardhurave fiskale—Vellimi i financimit nga transfertat duhet te jete i mjaftueshem per qeverite vendore per te permbushur pergjegjesite e tyre. ● Barazia—Transfertat e vendosjes se barazise duhet te ndryshojne ne raport te drejte me nevojat dhe ne raport te zhdrejte me kapacitetin e tatueshem. ● Parashikueshmeria—Mundesia e financimit permes granteve duhet te dihet syh me perpara. Parametrat qe percaktojne madhesine e transfertave duhet te jene fikse dhe te qendrueshme per te nxitur praktika buxhetuese te shendosha. ● Efiçenca—Transfertat per qeverite vendore duhet te jene te paanshme persa i perket zgjedhjeve te pushtetit vendor per destinimin neper sektore dhe llojet e aktiviteteve. ● Thjeshtesia—Formula e trasfertave duhet te jete transparente, e lehte per t’u kuptuar dhe e mbeshtetur ne faktore objektiv, si edhe nuk duhet te influencohet as nga manipulimet burokrative as nga interesat politike. ● Stimujt—Transfertat duhet te ruajne stimujt per nje menaxhim te shendoshe fiskal (psh perpjekjet tatimore dhe kontrolli i shpenzimeve buxhetore) dhe duhet te çinkurajojne praktikat fiskale joefiçente, siç jane financimi i defiçiteve. ● Ruajtja e objektivave te dhenesit te grantit—Skema e transfertave duhet te siguroje arritjen e objektivave te dhenesit te grantit, permes monitorimit efektiv dhe rishikimeve te ecurise. ___________________________________

95

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

100%

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Figura 4.1: Shqipëria: Buxhetet vendore të kushtëzuara dhe të pavarura

"kushtëzuara" "pavarura"

Burimet: Anwar Shah, The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies (Reforma e marredhenieve fiskale nderqeveritare dhe ekonomite e sapodala te tregut), Seria e politikave dhe studimeve 23, (Washington, D.C.: Banka Boterire, 1994); Roy W. Bahl and Johannes F.

Linn, Urban Public Finance in Developing Countries (Financat publike qytetese ne vendet ne zhvillim), botuar per Banken Boterore, New York: Oxford University Press 1992.

4.10 Cilido qofte sistemi i transfertave qe perdoret, ai duhet te jete ne perputhje me praktikat me te mira nderkombetare dhe duhet te ndjeke disa parime te caktuara te pergjithshme, si psh nxitja e autonomise, vendosja e barazise, parashikueshmeria, efiçenca dhe ruajtja e stimujve per nje menaxhim fiskal te shendoshe. Formulat per percaktimin e madhesise dhe shperndarjen e transfertave duhet te jene sa me te thjeshta, ndersa skema e transfertave duhet duhet te ruaje objektivat e dhenesit te grantit, siç eshte psh nje sistem monitorimi efiçent (shih Kutine 4.2).

Evolucioni i Sistemit te transfertave nderqeveritare ne Shqiperi

4.11 Qysh ne fillim te viteve 90, kur pushteti vendor u be politikisht i pavarur, te ardhurat buxhetore vendore perbeheshin pothuajse vetem nga transferta te kushtezuara nga qeveria qendrore (97 perqind ne vitin 1998, shih Tabelen 3.1, Kreu III), keshtu qe qeverite vendore funksiononin kryesisht si agjente te qeverise qendrore. Ministrite e linjes percaktonin sasine e sakte qe mund te shpenzonin qeverite vendore per personelin,148 shpenzimet operative dhe te mirembajtjes, si edhe shpenzimekapitale. Rendesia e granteve te kushtezuara ishte kaq e rendesishme saqe qeverite vendore shqiptare kishin nje sistem buxheti te dyfishte (Figura 4.1): buxhetin e vogel “te pavarur” dhe buxhetin e madh “te kushtezuar” (shih Kutine 2.1, Kreu II), ne te cilin kanalizoheshin fondet e qeverise qendrore qe kishin si synim financimin e sherbimeve te dekoncentruara te minsitrive te linjes.149

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001 20

02 2003

Figura 4.2. Shipëria: Përbërja e transfertave, 1995-2003

Të pakushtëzuaraGrante në bllokTë kushtëzuara

148 Per me teper, minsitrite kane kompetencen per te percaktuar numrin e vendeve te punes per punonjesit e pushtetit vendor ne sektore te ndryshem. 149 Ky sistem i dyfishte eshte sanskionuar ne Ligjin per Buxhetet Vendore (ligji nr7776/93). Per me shume hollesi, shih: Christopher Banks dhe Juliana H. Pigey, Republic of Albania: Opportunities and Issues for Municipal Reform (Republika e Shqiperise, mundesi dhe çeshtje te reformes bashkiake), Instituti Urban, Janar 1998.

96

4.12 Duke filluar nga viti 1999 fondet qe me pare qene destinuar per shpenzime operative (me perjashtim te punes) dhe te mirembajtjes ne sektoret e shendetsise, arsimit, puneve botore dhe kultures u konsoliduan ne nje grant bllok te permbajtjen e te cilit qeverite vendore mund ta destinonin sipas deshires.150 Megjithate, grantet bllok vazhduan te vijne permes buxhetit te kushtezuar dhe perbenin vetem rreth 10 perqind te transfertave totale deri ne vitin 2001 (Figura 4.2).151

4.13 Qysh prej reformes se deçentralizmit te vitit 2002, roli i qeverive vendore si subjekte te pavarura eshte rritur se bashku me shnderrimin e shume funksioneve te dekoncentruara ne funksione ekskluzive te deçentralizuara.152 Kjo eshte shoqeruar me nje rritje te transfertave ne drejtim te qeverive vendore per te financuar keto pergjegjesi te reja (nga 3,8 miliarde leke ne vitin 2000 ne 5,1 dhe 9,0 miliarde leke ne vitet 2001 dhe 2002). Kostot e personelit dhe shpenzimet kapitale te lidhura me keto funksione ekskluzive te qeverive vendore ende mbuloheshin me grantet e kushtezuara te financuara nga buxhetet e ministrive te linjes. Gjate vitit 2001 (viti i pare i reformes) vullneti i qeverive vendore ne lidhje me funksionet e tyre ekskluzive ishte i kufizuar. Granti bllok shperndahej sipas modelit te meparshem te shpenzimeve te qeverise vendore ne lokalitete, nderkohe qe grantet e kushtezuara destinoheshin sipas shperndarjes se pagave per punonjesit e sektorit public dhe ne menyre te posaçme per shpenzimet kapitale dhe subvencionimet. Praktikisht, per secilen qeveri vendore, nga viti 1999 deri ne vitin 2001, grantet bllok percaktoheshin sipas shpenzimeve te nje viti me pare, duke pasur parasysh rritjet e pritura te çmimeve per perberesit kryesore te shportes vendore.

4.14 E permbledhur, ne dhjete e vitet e fundit Shqiperia ka evoluar nga nje “sistem grantesh te kushtezuara, te dhena per nje qellim te caktuar” ne nje perzierje “grantesh te kushtezuara” dhe “grantesh bllok” (midis 1999 dhe 2001) dhe tani ne nje perzierje “grantesh te kushtezuara” dhe “grantesh te pakushtezuara” (dmth transferta te pergjithshme) (qysh prej vitit 2001). Nga njera ane, mekanizmi i “granteve te kushtezuara” i ruan ende tiparet e trasheguara nga ekonomia e vjeter e çentralizuar e pa transparence, duke qene i paparashikueshem dhe i mbeshtetur vetem tek bisedimet (burokratike dhe politike) midis autoriteteve vendore dhe ministrive te linjes. Grantet e pakushtezuara, nga ana tjeter, u krijuan si fillim me nje formule paraprake te shperndarjes te mbeshtetur tek nevojat e ndryshme vendore dhe po avoluon ne drejtim te transfertave te verteta te vendosjes se barazise. Megjithate, percaktimi i madhesise se granteve te pakushtezuara ende nuk eshte transparent dhe i parashikueshem: keto grante jane sasi te posaçme qe caktohen si rrjedhoje e nje proçesi bisedimor teresisht burokratik dhe politk pa asnje llogjike teknike si mbeshtetje.

4.15 Perkunder ndryshimeve te rendesishme qe kane ndodhur keto vitet e fundit ne drejtim te nje vullneti me te pavarur te qeverive vendore mbi shpenzimet buxhetore vendore, eshte e rendesishme te vihen re tiparet kryesore te sistemit: (i) qe edhe pse vendim-marrje ka ngelur kryesisht ne qender, sherbimet publike jane dekoncentruar ne Shqiperi (rreth çereku i shpenzimeve publike totale) (Tabela 2.2), çka ka kerkuar nje sasi po aq te madhe korresponduese te transfertave nga qendra per qeverite vendore, kryesisht mbi baza te kushtezuara (Tabela 3.1);

150 Perveç marrjes se punonjesve te rinj. 151 Burimi per Figurat 4.1 dhe 4.2 eshte MoF (Tabela 3.1, Kreu 3). 152 Megjithese kjo do edhe shume te plotesohet. Shih Kreun II.

97

(ii) qe qeverite vendore jane ende shume te “varura tek transfertat” (87 perqind sipas parashikimeve per vitit 2003) (Tabela 3.1) dhe do te vazhdojne te jene keshtu ne te ardhmen e afert. Kjo gje justifikon vemendje me te afert per sistemin e transfertave nderqeveritare ne vend si nje instrument i rendesishem politik per arritjen e efiçences dhe objektivave te vendosjes se barazise.

B. SISTEMI I GRANTEVE TE KUSHTEZUARA

4.16 Qeverite vendore ne Shqiperi kane vazhduar te financohen kryesisht permes granteve te kushtezuara/te posaçme dhe kane vepruar ne fakt si agjente te qeverise qendrore per realizimin e

sherbimeve publike, me pushtet vendim-marres shume te kufizuar (Tabelat 2.2 dhe 3.1). Pas miratimit te Ligjit nr 8652/2000, i cili ndryshoi caktimin statutor te pergjegjesive, sistemi i financimit te pushtetit vendor ka kaluar neper nje faze tranzicioni.153 Perveç funksioneve ekskluzive dhe te deleguara, u fut koncepti i funksioneve te perbashketa, megjithese legjislacioni siktorial shtese i cili ia kalon disa kompetenca specifike pushtetit vendor nuk eshte miratuar ende. Shumica e funksioneve ekskluzive qe dikur financoheshin nga qendra permes transfertave te kushtezuara kane kaluar tashme tek transfertat e pakushtezuara, dhe per te mbushur boshllekun ligjor, udhezimet e buxhetit te vitit 2003 rregullojne, perkohesisht, kompetencat e pushtetit vendor ne lidhje me funksionet e perbashketa te sektoreve sociale (duke perfshire arsimin, shendetsine dhe asistencen sociale) si kompetenca te deleguara (Kreu II). Ne thelb, ato çka mbeten si transferta te kushtezuara jane nje grup grantesh specifike, te financuara nga buxhetet e ministrive te linjes, qe mbulojne kryesisht personelin (me gjithe perfitimet sociale) dhe shpenzimet e investimeve te funksioneve te perbashketa si edhe disa subvencione specifike.

Tabela 4.1: Shqipëria – transfertat e kushtëzuara për pushtetin vendor për sektorët socialë, 1998-2001 Posaçme Të veta Posaçme Të veta (a) Bllok (b) (a)+(b) Posaçme Të veta (a) Bllok (b) (a)+(b) Posaçme Të veta (a) Bllok (b) (a)+(b)

Arsimi parauniversitar 10,752 28 11,086 63 1,034 1,097 12,023 95 1,144 1,239 13,102 73 1,629 1,702Pagat dhe sigurimet shoq 8,593 9,702 10,666 11,452 Operative dhe mirëmbajtje 2,159 18 48 1,034 1,082 79 1,144 1,223 60 1,614 1,674 - Transporti mësuesve 316 234 234 278 278 457 457 - të tjera 1,843 799 799 866 866 1,157 1,157

Shërbimi ambulator 2,174 13 1,871 35 402 437 2,374 52 509 561 1,982 35 469 504Pagat dhe sigurimet shoq 1,662 1,764 2,032 1,958 Operative dhe mirëmbajtje 512 13 26 402 428 44 426 470 13 472 485 - ambulancat 182 139 139 141 141 187 187 - Poliklinikat 330 263 263 285 285

Asistenca sociale 6,182 6,360 6,655 6,939 Trnsf. Pusht Vend sekt soci 19,108 41 19,317 98 1,436 1,534 21,052 147 1,653 1,800 22,023 108 2,098 2,206Total shpenzime vendore 25,033 792 29,803 1,151 3,294 4,445 28,098 1,418 3,648 5,066 31,033 2,443 4,870 7,313burimet: MeF dhe Instituti Urban "Financimi I sektorit social Tetor. 2002. Asistenca socale refereohet tek pagesat e asistencës sociale (burimi për shifrën e 1999 MTEF 2003-2005).

2000 2001 Sektorët

1998 1999

153 Por roli i sakte i transfertave te kushtezuara mbetet ende te percaktohet ne ligjin specifik mbi financimin e pushtetit vendor. Eshte menduar si nje mundesi qe keto transferta duhet te perdoren veçanerisht per: (i) investime prioritare ne ndertim dhe rehabilitimin e infrastruktures; (ii) qellime te veçanta kombetare (psh zhdukja e analfabetizmit, luftimi dhe parandalimi i semundjeve ngjitese); (iii) detyra te caktuara dhe veprime te rena dakort me qeverine qendore; (iv) ndihme te veçante per qeverite vendore qe gjenden ne veshtiresi si rrjedhoje e rrethanave te paparashikuara (psh fatkeqesi vendore).

98

4.17 Me shume se 70 perqind e granteve te kushtezuara jane destinuar per arsimin, kujdesin shendetsor dhe asistencen sociale (Tabela 4.1).154 Megjithate, me kalimin specifik te kompetencave sipas Ligjit nr 8652/2000, keto grante te kushtezuara do te priren nga ulja me kalimin e kohes ne favor te transfertave te pakushtezuara. Per momentin, grantet kryesore te kushtezuara rrregullohen si me poshte:

(a) Grante te kushtezuara per arsimin nga Ministria e Arsimit per bashkite dhe komunat jane te caktuara ne menyre specifike per pagat (per mesuesit dhe personelin jomesimdhenes) dhe per ushqimin dhe bursat e studenteve. Qarqeve u jepen grante te kushtezuara per te mbuluar shpenzimet e transportit dhe te dietave te mesuesve dhe instruktoreve. Nuk ka formula te veçanta per destinimin e ketyre granteve te kushtezuara midis juridiksioneve te ndryshme (qarqe, bashki dhe komuna) dhe shkollave.155 Investimet (rinovimet dhe pajisjet) vendosen, drejtohen dhe financohen teresisht nga qeveria qendrore permes seksioneve te arsimit (dege te dekoncentruara te Ministrise se Arsimit) te vendosura ne distrikt;156

(b) Grantet e kushtezuara per kujdesin shendetsor nga Ministria e Shendetsise per

qeverite vendore jane per financimin e pagave te personelit qe punon ne sektorin e kujdesit shendetsor primar (duke perfshire mjeket specialiste, infermieret, tekniket dhe punonjesit e tjere).157 Invenstimet vendosen dhe drejtohen nga qeveria qendrore, megjithese nganjehere marin pjese edhe qeverite vendore permes financimit te paisjeve me te ardhurat e tyre buxhetore. Veshtiresite e organizimit financiar ne sektorin e shendetsise shkaktohen gjithashtu edhe nga ekzistenca e Institutit te Sigurimeve Shendetsore (ISS). ISS eshte themeluar perpara dhjete vjetesh per te kryer rolin e agjencise kryesore financuese dhe prokuruese te kujdesit shendetsor ne Shqiperi. Momentalisht, kjo agjenci mbulon vetem nje nengrup te sherbimeve shendetsore primare: e thene me qarte, vizitat tek mjeket e pergjithshem dhe sigurimin e barnave. Nese ISS e zgjeron rolin e tij si institute kryesor financues i kujdesit shendetsor,158 as qeveria qendore as pushteti vendor nuk do te luanin nje rol te drejtperdrejte ne financimin dhe menaxhimin e prokurimit te sherbimeve shendetsore; te dyja keto nivele pushteti do te kishin te perbashketa funksionet e mbikqyrjes dhe monitorimit te performances se sistemit te ofrimit te kujdesit shendetsor;

(c) Grantet e kushtezuara te asistences sociale per qeverite vendore perfshijne dy

programe: perberesi me i madh i granteve siguron ndihme kunder varferise ne 154 Nga ana tjeter, destinimi i sektoreve sociale eshte rritur ne rreth nje te tretat e buxhetit vendor gjate periudhes 1999-2001 nga vetem 5 perqind ne vitin 1998, perpara se te niste skema e granteve bllok (Tabela 4.1). 155 Shpenzimet operative te shkollave (duke perfshire mirembajtjen e godinave, ngrohjen, telefonat, dhe sherbimet e tjera) mbulohen nga buxhetet e pavarura vendore (te perbera nga grantet e pakushtezuara dhe te ardhurat e veta buxhetore). Shih Nenkapitullin C, me poshte, dhe Kreun II. 156 Ministria e Arsimit merr vendimet dhe seksionet e arsimit ne nivel distrikti mbajne pergjegjesi per hapjen e shkollave te reja, llogaritjen e kostos se investimeve te reja dhe pergatitjen e dokumentacionit per tenderat dhe prokurimet. Drejtorite arsimore gjithashtu mbajne pergjegjesi per mbikqyrjen e puneve ndertimore qe kryhen deri ne perfundimin e nje shkolle te re. Gjate ketij proçesi behen konsultime edhe me autoritetet vendore. 157 Ne ngjashmeri me sektorin e arsimit, shpenzimet operative dhe ato te mirembajtjes te sherbimeve te kujdesit shendetsor mbulohen nga qeverite vendore permes transfertave te pakushtezuara dhe te ardhurave te veta buxhetore. 158 Kjo eshte provuar ne Tirane me projektin model te Autoritet Shendetsor Rajonal te Tiranes.

99

para ne dore (dmth ndihma ekonomike) per familjet; programi i dyte ofron te ardhura jetese per personat me paaftesi qysh ne femijeri.159 Fondet destinohen midis bashkive dhe komunave nga Minsitria e Punes dhe Çeshtjeve Sociale sipas treguesve te nevojave, si psh numri i personave te varfer. Sipas udhezimeve dhe kritereve te pranueshmerise te percaktuar nga Ministria e punes dhe Çpshtjeve Sociale, qeverite vendore ua shperndajne sasite e asistences familjeve dhe individeve. Qeverite vendore e administrojne kete skeme me punonjes vendore te qe merren ne pune dhe paguhen nga ata.

4.18 Grantet e kushtezuara perdoren gjithashtu per te financuar funksionet ekskluzive qe nuk iu kane kaluar ende teresisht qeverive vendore. Per shembull, investimet ne infrastrukture u jane shperndare nga Ministria e Rregullimit te Territorit dhe Turizmit bashkive dhe komunave per ndertimin dhe mirembajtjen e rrugeve dhe per rrjetet e ujesjellesit dhe kanalizimeve. Deri vone, prioritetet e ketyre projekteve per investimet te finacuar nga qendra percaktoheshin ekskluzivisht ne qender dhe qeverite vendore nuk luanin ndonje rol te rendesishem gjate proçesit vendim-marres; megjithese proçeset e tenderimit dhe te prokurimit per investimet jane menaxhuar nga qeverite vendore. Me shtysen per deçentralizim, megjithate, prioritetet per destinimet e vitit 2003 duket se jane bere te pakten ne baze te konsultimeve te gjera ne nivel rajonal.160

4.19 Marreveshja e perkohshme per vitin 2003 parashikon nje rregullim formal si “pergjegjesi te deleguara” te kompetencave aktuale specifike qe kane filluar te kryejne qeverite vendore ne lidhje me funksionet e perbashketa (dmth ne arsim, kujdes shendetsor dhe asistence sociale).161 Ne praktike, grantet e kushtezuara per bashkite dhe komunat vazhdojne te financojne pagat dhe perfitimet e sigurimeve shoqerore per punonjesit e institucioneve arsimore dhe ambulatore (si edhe shpenzimet operative dhe te mirembajtjes per poliklinikat dhe klinikat dentare), ndersa grantet e kushtezuara per qarqet do te financojne transportin e mesuesve dhe studenteve.162

159 Sistemi i mbrojtjes shendetsore ne Shqiperi perfshin gjithashtu pensionin, i cili eshte nje program i administruar ekskluzivisht ne nivel kombetar. 160 Mesa duket Ministria mblodhi, evidentoi prioritetet dhe kreu bisedime per kerkesat e reja nga qarqet, bashkite dhe komunat perpara se te vendoste destinimin e fondit te investimeve per vitin 2003. 161 Udhezimet e perbashketa te leshuara nga Ministria e Shendetsise, Ministria e Arsimit, Ministria e Pushtetit Vendor dhe Ministria e Financave rregullojne funksionet e perbashketa si kompetenca te deleguara gjate vitit 2003. megjithate, ka disa probleme serioze ne lidhje me rregullimin ketyre kompetencave te deleguara: (i) nderkohe qe kompetencat jane duke u deleguar, vete funksionet ngelen ne varesi te autoriteteve te qeverise qendrore; (ii) caktimi i funksioneve te perbashketa duhet te miratohet me ligj, nderkohe qe nje delegim mund te behet vetem permes nje marreveshjeje midis autoriteteve qendrore dhe atyre vendore; (iii) nderkohe qe ne rastin e funskioneve/kompetencave te deleguara autoritetet vendore reagojne sipas qeverise qendrore, ne rastin e pergjegjesive te perbashketa qeverite vendore mbajne pergjegjesi te drejtperdrejte perpara zgjedhesve te tyre. 162 Sipas rregulloreve dhe udhezimeve aktuale, shpenzimet buxhetore per pagat ne sektoret e arsimit dhe shendetesise nuk perbejne shpenzime buxhetore te bashkive dhe komunave. Si rrejdhim, ato nuk duhet te konsiderohen as si transferta te kushtezuara, meqenese tani ato perbejne vetem nje sherbim administrativ te kryer ne emer te qeverise qendrore, pa asnje pergjegjesi te drejtperdrejte nga ana e autoriteteve vendore. Per me teper, udhezimet paraprake percaktojne qe keto pagesa per pagat do te rregjistrohen drejtpedrejte si nje shpenzim buxhetor i Ministrise se Arsimit dhe asaj te Shendetsise.

100

C. SISTEMI I GRANTEVE TE PERGJITHSHME

4.20 Ligji per buxhetin e vitit 2002 (Ligji nr 8874/2001, Neni 13) i zevendesoi grantet bllok dhe nje pjese te granteve te meparshme te kushtezuar163 me nje skeme transfertash te pakushtezuara (emri shqiptar i tyre eshte “grante per qellime te pergjithshme”) e cila mbulon shume kategori shpenzimesh te perkufiuara si funksione ekskluzive qysh me Ligjin nr 8652/2000.164 Sasia e realizuar e ketij granti gati eshte dyfishuar (nga nje grant bllok prej 5.1 milion lek ne vitin 2001 ne nje grant te pakushtezuar prej 9.5 milion lek ne vitin 2002) (Tabela 3.1),165 dhe per here te pare eshte perdorur nje formule e paracaktuar per shperndarjen e tij qarqeve, bashkive dhe komunave.

4.21 Formula fillestare per shperndarjen e transfertave te pakushtezuara konsiderohej si nje mjet i perkohshem per arsyet e meposhteme: (i) madhesia totale e fondit te granteve eshte percaktuar vetem sipas te dhenave historike, pa ndonnje llogjike teknike;166 (ii) pergjegjesite e reja dhe burimet e veta te te ardhurave fiskale jane ende ne proçesin e kalimit tek autoritetet vendore, keshtu qe madhesia e fondit te granteve te pakushtezuara duhet te rillogaritet me levizjen e bazes tatimore nga qeveria kombetare tek qeverite vendore; dhe (iii) per shkak te nivelit te ulet te autonomise tatimore vendore dhe mungesese se te dhenave te duhura mbi bazat vendore te tatueshme, ne fillim nuk ishin te mundshme asnje matje e sigurt e kapaciteteve fiskale. Megjithate, ligji per buxhetin e vitit 2003 beri nje perpjekje per te rregulluar sasine totale te granteve te pakushtezuara te nje viti me pare ne baze te bazes se re tatimore qe iu caktua qeverive vendore me reformen fiskale te vitit 2002 dhe te rregulloje formulen permes futjes se nje perllogaritjeje te kapacitetit te ardhurave fiskale (me te dhenat e reja fiskale te ofruara nga DPT).167 Ne çdo rast, madhesia e fondit te transfertave te pakushtezuara mbetet te justifikohet siç duhet dhe te percaktohet mbi baza me te parashikueshme dhe te sigurta, te çliruara nga influencat burokratike dhe politike (shih diskutimin ne Nenkapitullin D).

Formula e shperndarjes per transfertat e pakushtezuara

4.22 Shqiperia ka perqafuar nje skeme te degezuar te marredhenieve fiskale nderqeveritare, ku qeveria qendrore merret njekohesisht dhe drejtperdrejte edhe me qarqet edhe me

163 Deri ne vitin 2001, te financuara nga Ministria e Puneve Publike, Ministria e Pushtetit Vendor dhe Deçentralizimit, Ministria e Kultures, Rinise dhe Sporteve, dhe Ministria e Transportit dhe Komunikacionit. 164 Ne fakt, sipas Ligjit nr 8652/2000, Neni 15.3, objektivi eshte qe qeverive vendore “t’u jepet pushteti i mjaftueshem per te marre te ardhura fiskale ne menyre te pavarur per te financuar funksionet ekskluzive ne juridiksionin e tyre.” Megjithate, nderkohe qe nuk eshte vendosur ende autonomia e mjaftueshme per te ardhruat fiskale, qeverite vendore duhet te financohen permes transfertave te pakushtezuara (duke perfshire edhe tatimet kombetare te perbashketa) per te qene ne gjendje te kryejne pergjegjesite e tyre ne menyre te kenaqshme. 165 Sasia e programuar e transfertave te pakutshezuara ra ne vitin 2003 ne 6.3 bilion lek per te kompensuar kalimin e Tatimit mbi Biznesin e Vogel si tatim vendor. Per te korresponduar, sasia e programuar e te ardhurave fiskale te veta vendore u rrit ne menyre te ndjeshme nga 3.2 miliarde lek ne vitin 2002 ne 8 miliarde lek ne vitin 2003 (kjo e fundit si pasoje edhe e Tatimit mbi Token Bujqesore, tatimit mbi pronen dhe taksen e rregjistrimit te automjeteve). Shih Kreun III, Tabela 3.1. 166 Ne thelb duke perseritur madhesine e vitit te meparshem te rregulluar me inflacionin dhe/ose nje rregullim te vogel te diktuar nga bisedimet burokratike dhe politike. 167 Çka nenkuptonte nje ulje korresponduese te fondit total te transfertave te pakushtezuara (shih Tabelen 4.2).

101

bashkite/komunat, ne lidhje me shperndarjen e transfertave te pakushtezuara.168 Po keshtu, edhe formula e shperndarjes ndjek nje metode me dy hapa. Hapi i pare ne hartimin e formules ishte te nisej me ndarjen e fondit te transfertave te pakushtezuara (F) ne tre perberes mbledhes baze: nje perberes bashkiak/komunal (L) ; nje perberes rajonal (R); dhe nje fond kompensues te pergjithshem (A), si me poshte,

Tabela 4.2: Shqipëria – Formula e shpërndarjes për grantet e pakushtëzuara2002 2003

Koeficient (në %) Koeficient (në %) Të

fondit total

Tëniveliqeve

Të Përbërësit

Të fondit total

Të niveliqeve

Të Përbër ësit

100 9,500 100 6,300

I. pjesa e bashkive/komunave 87 100.0 8,265 79 100.0 4,977 1. Grante të përgjithshme (bazuar në nevoja) 80.0 100.0 6,612 88 100.0 4,380 a. përbërësi fiks 3.0 198 3.5 153 b. Faktori popullsisë 63.0 4,166 62.5 2,737 c. Sipërfaqe komuna 5.5 364 4.0 175 d. Shërbime qytetëse – bashkitë (përj.Tirana) 21.8 1,441 20.5 898 e. shërbime qytetëse – kryeqyteti -Tirana 6.7 443 9.5 416 2. fondi kompensimit bashki/komuna Kap tatimor 20.0 1,653 12 597

II. pjesa e qarqeve 10 100.0 950 19 100.0 1,197 1. Grante të përgjithshme (bazuar në nevoja) 95 100 903 85 100 1,017 a. përbërësi fiks 30 271 25 254 b. Faktori popullsisë 10 90 15 153 c. treguesi gjeografik (fushor, kodrinor, malor) 20 181 30 305 d. faktori rrugor (saface) 40 361 30 305 e. shërbime qytetëse – kryeqyteti -Tirana 2. fondi I kompensimit për qarqet 5 48 15 180

III. fondi I përgj kompensues për qarqet, bashkitë dhe komunat 3 285 2 126

Përbërësit e formulas së transfertave të pakushtëzuar Vlera nëmijë

lek

Vlera nëmijë

lek

F = L + R + A

4.23 Perberesi i fundit, A, i ka fillesat ne vitin 2002 si nje fond per rezervat, i cili u kufizua nga Ligji nr 8652/2000 ne tre perqind te shpenzimeve buxhetore vendore totale. Meqe pergjegjesite e Keshillave te Qarqeve nuk ishin ende te percaktuara qarte, u mor vendimi te destinohet per qarqet 10 perqind e fondit per te mbuluar shpenzimet e tyre administrative fillestare dhe pjesa qe mbetej nga fondi i transfertave te pakushtezuara (87 perqind) do te shperndahej mes bashkive dhe komunave.

4.24 Hapi i dyte ne hartimin e formules ishte te percaktoheshin kriteret specifike dhe te qarte si edhe koefiçentet per shperndarjen e secilit prej ketyre perberesve mes qarqeve dhe bashkive/komunave. Keto kritere dhe koefiçente pesuan nje evolucion ne buxhetet e viteve 2002 dhe 2003 (Tabela 4.2) per t’u pershtatur me rrethanat e reja qe u krijuan si pasoje e proçesit te zbatimit te deçentralizimit (sidomos caktimi i kompetencave te reja dhe kalimi i bazave

168 Kjo dallon nga skema hierarkike e transfertave, ku qeveria qendore merret vetem me nivelin ndermjetes te pushtetit (qarqet), dhe keto te fundit merren me nivelin e pare te pushtetit (bashkite dhe komunat). Sistemi i degezuar qe eshte miratuar ne fakt eshte ne perputhje me strukturen administrative ne Shqiperi, e cila ne fakt nuk ka nivel te ndermjetem pushteti (Kreu I).

102

tatimore). Keshtu qe fondi total i burimeve dhe pjesa e bashkive/komunave ra ne vitin 2003—nga 8.3 miliarde lek (87 perqind) ne rreth 5 miliarde lek (79 perqind)—nderkohe qe pjesa e qarqeve u rrit nga 950 milion lek (10 perqind) ne 1.2 miliarde lek (19 perqind).

Shperndarja e perberesit te bashkive/komunave

4.25 Formula per shperndarjen e perberesit te bashkive/komunave reduktohet ne nje mesatare te ponderuar te pese faktoreve “te nevojave” per grantet e pergjithshem plus nje faktor vendosje barazie per te kompensuar ndryshimet ne kapacitetet tatimore vendore, si me poshte:

4.26menkanedhe te vee zajustimenvendvogeper tne fo

4.27formper

169 Pepanda170 Pekontr

Li=L*[0.035*(1/374)+0.625*(Pi/P)+0.04*(Ci/Cc)+0.205*(M i /M) +0,095Tirana)] +Ei

Ku: L = Fondi i transfertave te pakushtezuara per t’iu shperndare bashkive dhe komunave P = Popullsia C = Treguesi per kostot e mirembajtjes se infrastrukturave ekstensive te komunave (llogaritur perafersisht sipas madhesise se siperfaqes se komunes) M = Treguesi per kostot e sherbimeve qytetese (llogaritur perafersisht sipas popullsise se bashkise) E = Faktori i vendosjes se barazise fiskale (ky mund te jete nje faktor pozitiv ose negativ). Indeksi i simbolizon bashkineose komunen i.

Faktori i pare ne formule eshte thjesht nje shume e pergjithshme qe duhet te ndahet ne yre te barabarte midis 374 bashkive dhe komunave te Shqiperise. Per vitin 2003, autoritetet vendosur t’i caktojne ketij faktori fiks nje koefiçent prej 3,5 perqind. Keshtu, çdo bashki komune merr nje sasi ne forme parapagimi te transfertave pavaresisht karakteristikave te saj çanta (te treguara nga elementet e tjere te formules). Kjo ka qene ne perputhje me praktiken konshme, si nga ana e te pasurit nje perberesi shume te parapaguar ne formule (per te fikuar ofrimin e sherbimeve botore te njejta)169 ashtu edhe per ta mbajtur sa me te vogel ne yre qe te mos krijohen premisat negative per rritjen e segmentimit te njesive te pushtetit or. Sidoqofte, meqenese ne pergjithesi bashkesite e vogla kane nje te ardhur per fryme me te l dhe nje perqindje me te larte varferie, prania e kesaj shume qe jepet ne avance ka prirjen ’i favorizuar keto juridiksione te vogla dhe keshtu ndikon si nje element vendosjeje barazie rmule.170

Ne Shqiperi autoritetet i kane caktuar numrit te popullsise nje rol i cili mbizoteron ne ule. Kjo eshte ne perputhje me idene se numri i popullsise eshte nje tregues baze i nevojave shpenzime buxhetore dhe transfertat duhet te shperndahen ne menyre te barabarte sipas

r shembull, kostot e administrimit dhe kostot e mirembajtjes se infrastruktures baze jane ne praktike kosto te shme. r shembull, edhe pse ky faktor kontribon jo me shume se 0.1 per buxhetin e Tiranes, ai mund te jape nje

ibut deri ne 15-25 perqind per buxhetet e shume komunave.

103

frymeve. Gjithashtu, me kete faktor mbizoterues, fomula trupezon nje theks mbi efektin qe ka levizja e popullsise, sepse me te leviz edhe nevoja per te ofruar sherbime publike. Per shembull, ndikimi ndryshues mbi nevojat e levizjeve te brendshme per sherbime vendore (shih Kreun III) mundet deri ne njefare mase te kapen nga ky faktor i formules. Per me teper, perdorimi i faktorit te numrit te popullsise ka meritat e thjeshtesise dhe transparences, te cilat jane kritere baze te vleresimit paraparak te transfertave nderqeveritare dhe mund ta justifikoje peshen e madhe qe ka (62,5 perqind) qe i eshte veshur ketij faktori te formules.

4.28 Gjithashtu fomula ben dallimin midis kostove te drejtimit te komunave (te cilat jane kryesisht bashkesi fshatare) dhe kostos se drejtimit te bashkive (te cilat jane kryesisht bashkesi qytetese), duke i dhene ketij faktorit te fundit nje peshe me te madhe sesa te parit (repsektivisht 4 perqind dhe 30 perqind). Madhesia e siperfaqes se komunave perdoret si nje faktor per te perllogaritur perafersisht nevojat e tyre te veçanta, ndersa per bashkite perdoret numri i popullsise. Ne lidhje me kete te fundit, per arsye te tipareve te veçanta qe kane zonat e medha metropolitane, duke perfshire edhe faktoret ekonomike te jashtem qe lidhen me transportin dhe infrastruktura te tjera nga njera ane dhe probleme mjedisore nga ana tjeter, eshte perdorur nje ponderim diferencial per sherbimet qytetese te Tiranes (9.5 perqind) krahasuar me 64 bashkite e tjera (te gjitha bashke 20.5 perqind).

4.29 Faktori i vendosjes se barazise, E, ne thelb synon te zvogeloje pabarazite ne te ardhurat buxhetore qe vijne si pasoje e kapaciteteve te ndryshme fiskale midis bashkive/komunave te ndryshme. Ai percaktohet veçmas permes nje proçedure “vellazerore” (shih Kutine 4.1) dhe i shtohet fomules se granteve te pergjithshme (si me lart). Ne menyre specifike, secila bashki/komune te ardhurat fiskale per fryme te se ciles nga tatimet e reja vendore171 i kalojne mesataren kombetare per fryme do te japin nje kontribut prej 35 perqind te teprices (shumezuar me numrin e popullsise te saj), ndersa çdo bashki nen mesataren kombetare per fryme do te marre 35 perqind te defiçitit te te ardhurave fiskale per fryme (shumezuar me numrin e saj te popullsise).

Destinimi i perberesit rajonal

4.30 Formula per perberesin e qarqeve te transfertave te pakushtezuara perfshin kater faktore: nje shume paraprake, nje faktor te numrit te popullsise, faktorin e kushteve gejografike dhe faktorin e shtrirjes se siperfaqes, si me poshte :

Rj=R*[0.25*(1/12)+0.15*(Pj/P)+0.30*(Gj/G)+0.30*(Xj/X)]

Ku: R = Fondi i transfertave te pakushtezuara per t’iu shperndare qarqeve

104

171 Me qarte, Tatimi Vendor mbi Biznesin e Vogel, Tatimi i Thjeshtuar mbi fitimin, taksa e rregjistrimit te automjeteve dhe tatimi mbi shitblerjen e Pronave.

G = Treguesi i kushteve gjeografike te qarkut (dmth, fushor, kodrinor ose malor) X = Shtrirja e rrugeve rurale Indeksi j perfaqeson qarkun j.

4.31 Per vitin 2003, shuma paraprake eshte fiksuar ne 25 perqind dhe eshte ndare ne menyre te barabarte midis 12 qarqeve te vendit. Ky koefiçent relativisht i larte do te thote se eshte nje element i forte i vendosjes se barazise ne fomule. Faktori i numrit te popullsise te qarkut nuk luan nje rol mbizoterues ne formule (me nje peshe prej vetem 15 perqind), çka eshte ne perputhje me pergjegjesite aktuale dhe ato te synuara (meqenese ligji nuk u cakton qarqeve ndonje pergjegjesi ekskluzive apo te perbashket ne lidhje me ofrimin e sherbimeve drejtpedrejte popullates).172 Ne te kundert, formula vendos me shume theksin mbi “kushtet gjeografike te qarkut” (duke bere dallimin midis formacioneve te relievit te zones, si psh terren fushor, kodrinor dhe malor)173 dhe “shtrirjes se rrugeve rurale” (si nje tregues per kostot e mirembajtjes se infrastruktures rajonale), ku secili prej te dyve ka nje peshe prej 30 perqind. Formula duket se eshte gjithashtu konseguente persa i takon vendosjes se nje peshe me te madhe ketyre dy faktoreve, meqenese njeri prej funksioneve kryesore qe u eshte caktuar qarqeve jane rruget rurale dhe kostot e miremajtjes se tyre ndryshojne nga qarku ne qark.

Destinimi i fondeve te kompensimit (A)

4.32 Perveç granteve per qellime te pergjithsme te transfertave te pakushtezuara nga buxheti i shtetit per qeverite vendore, ka edhe tre lloje fondesh kompensimi, te cilat ne thelb synojne te vendosin barazine midis kapaciteteve te te ardhurave buxhetore (ose te zbusin te pakten nje pjese te disavantazheve financiare te bashkive/komunave me te dobeta), te nxisin perpjekjet fiskale dhe te kompensojne juridiksionet per disa kushte te veçanta. Keto fonde perdoren pjeserisht ne baze te kritereve te vendosur me pare dhe pjeserisht ne baze te marreveshjeve te perbashketa midis Minsitrise se Pushtetit Vendor dhe Deçentralizimit (MPVD) dhe Ministrise se Financave. Tre llojet e fondeve te kompensimit destinohen si me poshte:

(a) Fondi i pergjithshem i kompensimit per qeverite vendore (qarqet, bashkite dhe komunat) eshte ne fakt nje lloj fondi rezerve (2 perqind e totalit te transfertave te pakushtezuara) per t’u shperndare per raste te veçanta, sipas disa kritereve te caktuara dhe me miratimin e MPVD dhe Ministrise se FInancave.

(b) Fondi rajonal i kompensimit synon rastet e veçanta te shpenzimeve buxhetore te qarqeve, si psh subvencionimi i transportit te mesuesve dhe nxenesve dhe shpenzimeve buxhetore te tjera operative gjate periudhes se tranzicionit.

(c) Fondi bruto i kompensimit per bashkite/komunat (12 perqind e perberesit te bashkive/komunave te fondit te transfertave te pakushtezuara) eshte parashikuar ne thelb per te kompensuar rrethanat financiare te veçanta, sidomos ato qe shfaqen gjate periudhes se tranzicionit gjate zbatimit te vete skemes se re te

172 Me perjashtim te rastit kur i delegohet ose nga qeveria qendrore ose nga bashkite/komunat; ne raste te tilla duhet te ndiqet me financimin perkates (por i kushtezuar per funksionin e deleguar, dhe jo permes skemes se granteve te pakushtezuara). 173 Duke perdorur numrat 1, 3, dhe 5 si shkalle matjeje per zonat fushore, kodrinore dhe malore. Per shembull, Durres=1, Elbasan=3, dhe Kukes=5.

105

transfertave te pakushtezuara. Jane parashikuar kater nenperberes, sipas kritereve te meposhtem:

(i) Ndikimi negativ i tranzicionit: nje bashki/komune qe merr me pak grante per qellime te pergjithshme gjate viti 2003 sesa ne vitin 2002,174 do te kompensohet per 75 perqind te diferences;

(ii) Ndikimi pozitiv i tranzicionit: nje bashki/komune qe merr me shume grante per qellime te pergjithshme gjate vitit 2003 sesa ne vitin 2002 do te kontriboje 25 perqind te diferences;

(iii) Kompensim per situatat e veçanta: bashkite/komunat qe kualifikohen per kete kompensim jane ato qe ndodhen ne zonat malore dhe komunat me nje qender qytetese. Nje sasi fikse prej 600.000 lek u caktohet te gjithe atyre qe e permbushin kete kriter;

(iv) Kompensimi per nje te ardhur fiskale per fryme minimale: bashkite/komunat me nje te ardhur fiskale per fryme qe eshte respektivisht nen 2.500 lek dhe nen 1.500 lek175 do te kompensohen per diferencen e plote (te shumezuar me numrin perkates te popullsise).

4.33 Duhet te vihet re qe mekanizmat e caktimit te fondeve per keto fonde kompensimi jane teper te nderlikuara per t’u adminsitruar dhe kuptuar nga palet perfituese, edhe pse disa prej ketyre mekanizmave mund te justifikohen gjate fazes se shkuretr te tranzicionit (nje ose dy vjet). Per me teper, disa elemente te ketyre mekanizmave te te kompensimit mund te perserisin faktoret qe jane te pranishem tashme ne formulen e granteve per qellime te pergjithshme (psh kompensimi per bashkite/komunat qe ndodhen ne zona malore).

D. ÇESHTJE KRYESORE DHE DISA MUNDESI

Madhesia e fondit te transfertave te pakushtezuara

4.34 Percaktimi i madhesise se fondit te transfertave te pakushtezuara mbetet nje çeshtje kyresore ende e pazgjidhur ne Shqiperi. Madhesia e ketij fondi duhet te kete lidhje me standarte te sherbimeve te rregulluara nga qendra te cilat duhet t’i arrijne qeverite vendore, nga njera ane, dhe me autonomine e tyre fiskale nga ana tjeter. Fondi burimor per transfertat e pakushtezuara duhet te percaktohet sipas kritereve te paracaktuar me ligj per te krijuar mundsi per parashikueshmeri dhe planifikim vjetor dhe shumevjeçar si per qeverine qendrore ashtu edhe per ato vendore (duke perfshire edhe MTEF).

4.35 Megjithate, nuk etshe vendosur ende nje rregull perkates i mbeshtetur mbi kritere te llogjikshme per percaktimin e madhesise totale te transfertave te pakushtezuara. Zakonisht, ato jane perfshire ne ligjin per buxhetin vjetor nisur nga realizimi i buxhetit te vitit te meparshem,

174 Pasi te behet rregullimi per perberesin e vendosjes se barazise fiskale (Ei ne formulen e mesiperme). 175 Pasi te behen rregullimi i perberesit te vendosjes se barazise fiskale (Ei) dhe rregullimet e ndikimit te tranzicionit.

106

rregulluar me inflacionin ose sasi te tjera te posaçme te negociuara.176 Kjo proçedure nuk ndryshon shume nga metoda e vjeter e negociuar per “mbushjen vertikale te boshllekut”. Perveç faktit qe nuk eshte transparente dhe e parashikueshme, proçedura aktuale krijon stimuj te shtrember per kufizime te lehta buxhetore dhe per diskutime pafund, te cilat harxhojne ne menyre te panevojshme kohen dhe vemendjen e parlamentareve dhe te autoriteteve te rendesishme qendore dhe vendore.

4.36 Megjithate, Ligji per Pushtetin Vendor (Ligji nr 8652/2000) ka ofruar tashme nje baze per racionalizmin e sistemit te transfertave (shih Kreun III). Tani mbetet qe nje legjislacion i metutjeshem te rregulloje siç duhet burimet e fondeve per transfertat e pakushtezuara permes lidhjes se dy fijeve te lira ne sistemin e marredhenieve fiskale nderqeveritare: tatimet e perbashketa dhe madhesine e transfertave te pakushtezuara.

4.37 Per te zgjidhur keto skema te palidhura te financimit vendor dhe per t’u dhene nje zgjidhje logjike ketyre marredhenieve fiskale nderqeveritare, nje mundesi me e mire se metoda aktuale e negociuar e “mbushjes se boshllekut” do te ishte te nisej me paracaktimin e nivelit aktual te financimit te “granteve te pakushtezuara” si nje perqindje fikse e tatimeve te perbashketa kombetare (dmth “nje pjese e disa tatimeve te caktuara te qeverise qendrore, si psh tatimi mbi te ardhurat dhe tatimi mbi fitimin” siç thuhet edhe ne ligjin per pushtetin vendor) dhe me ne fund te rregullohet kjo perqindje me t’u konsideruar i mbaruar kalimi i pergjegjesive/kompetencave. Ne kete menyre, niveli fillestar i perqindjes fikse, si parim, do te pasqyronte ne menyre te nenkuptuar standartet aktuale te perceptuar dhe kostot e sherbimeve si edhe nivelin e deshiruar te vendosjes se barazise (shih edhe Kreun III, Nenkapitullin D).177 Kjo mundesi e shoqerimit te financimit te mekanizmave aktuale te transfertave te buxhetit te shtetit me tatime te perbashketa do te rezultonte ne nje sistem logjik te mbyllur marredheniesh fiskale nderqeveritare ne te cilin kriteri per percaktimin e madhesise se granteve te pakushtezuara (i cili qe tani ka ne vetvete nje element vendosje barazie) do te ishte i njohur qysh perpara dhe do te ishte i mbrojtur nga influencat burokratike dhe politike. Ne kete menyre meraku i tanishem qe tatimet e perbashketa do te rrisnin pabarazite midis te ardhurave buxhetore rajonale do te zhdukej, meqenese ne mundesine e propozuar tatimet e perbashketa do te sherbenin thjesht si nje burim financimi per “fondin burimor qe do t’u transferohet qeverive vendore mbi baza vendosjeje barazie” (aktualisht, grantet e pakushtezuara), ne vend te shperndarjes mbi baza burimore. Si rrjedhim, kjo skeme e propozuar do te zgjidhte problemin e caktimin te tatimeve te perbashketa qe ka ngelur pezull, ne te njejten kohe qe do te percaktonte qarte nje burim te paracaktuar te burimeve te financimit te fondit te vendosjes se barazise. Kjo skeme do kishte perparesine se do te ishte transparente, e parashikueshme dhe lehtesisht e identifikueshme si nga

176 Por ne vitin 2001 dhe 2002 qeveria miratoi nje vendim administrative per te shoqeruar SBT e vjeter kombetar si nje burim qe financonte nje perqindje e transfertave bllok/te pakushtezuara. Megjithate, ne vitin 2003 SBT u shnderrua ne nje tatim vendor mbi biznesin dhe perseri fondi I transfertave te pakushtezuara u financua 100 perqind nga fondet e pergjithshme te buxhetit te shtetit. 177 Ne fakt, mund te kerkohen rregullime te perqindjes fikse te tatimeve kombetare te perbashketa kur te ndryshojne kushtet fillestare ne te ardhmen (psh me variacionet e ndryshme e medha te burimeve dhe nevojave vendore, caktimin e kompetencave te reja, ndryshimet ne standartet e deshiruara te sherbimeve dhe shkalla e deshiruar e vendosjes se barazise). Megjithate, keto rregullime nuk duhet te ndodhin rregullisht, duhet te behen vetem pas nje debate me baze te gjere te mbeshtetur me nje analize teknike, ne menyre qe t’i jepet sistemit nje nivel qendrueshmerie dhe parashikueshmerie. Ne kete aspect, do te ishte e pelqyeshme qe perqindja e tatimeve te perbashketa te fiksohej me ligj strukturor dhe jo t’i lihej ligjit te buxhetit vjetor.

107

autoritetet qendrore ashtu edhe nga ato vendore, dhe do te lejonte nje planifikim me te besueshem te shpenzimeve buxhetore (si edhe do te ishte ne perputhje me MTEF).178

Shperndarja e transfertave te pakushtezuara

4.38 Duhet te pranohen perpjekjet qe bejne autoritetet per t’i bere transfertat e pakushtezuara transparente, si edhe fakti i thjeshte qe eshte futur ne pune nje formule e paracaktuar per shperndarjen e granteve perben nje perparim thelbesor persa i takon transparences dhe parashikueshmerise. Megjithate, duhet te pranohet qe formula e transfertave te pakushtezuara eshte teper e nderlikuar per t’u administruar dhe kuptuar nga palet kryesore perfituese. Lipset me shume pune per ta thjeshtezuar formulen (sidomos ne lidhje me tre fondet e kompensimit, kushtet e shumta te te cileve duhet te reduktohen ne menyre drastike dhe te thjeshtezohen pas nje faze te shkurter tranzicioni), per te percaktuar me mire faktoret qe ndikojne grantet per qellime te pergjithshme dhe treguesit e tyre te perafert, per te permiresuar faktorin e vendosjes se barazise dhe sidomos per te gjetur nje llogjike bindese per strukturen e koefiçenteve qe ponderojne faktoret, ne menyre qe te stabilizohet nje strukture koefiçentesh pas nje faze te shkurter tranzicioni. Gjate rishikimit te formules, grantet e pakushtezuara duhet te mbahen me te vertete te pakushtezuar, duke shmangur kushtet e veçanta sa me shume te jete e mundur.

4.39 Per te permiresuar drejtesine e transfertave te pakushtezuara, duhet t’i vihet theksi perberesit te vendosjes se barazise, por gjithashtu duhet te shmanget skema “vellazerore” e transfertave horizontale qe perdoret momentalisht. Kjo e fundit mund te funksionoje ne ekonomite e zhvilluara (si Gjermania), por nuk para ben pune ne vendet ne zhvillim, me te ardhura te uleta siç eshte Shqiperia per momentin.179 Nje menyre me e thjeshte per t’u marre me kete çeshtje eshte ndryshohet formulimi i tanishem i fomules duke zevendesuar rregullatorin Ei me nje faktor automatik te mbeshtetur ne raportin e zhdrejte te kapacitetit vendor per te ardhura buxhetore per fryme (te ponderuar siç duhet), ne formulat e granteve per qellime te pergjithshme si per bashkite/komunat ashtu edhe per qarqet. Ne kete rast, te gjithe koefiçentet (ne sistemin e

178 Disa rifinitura te metejshme mund te futen ne llogaritjen e bazes, ne menyre qe te stabilizohen ekuilibret fiskale vertikale me kalimin e kohes. Per shembull, dihet mire tatimi mbi fitimin (CIT) nuk eshte tatimi me i mire nuk eshte tatimi me i mire per te qene i perbashket, sepse zakonisht ai eshte i shperndare ne menyre jo te njetrajtshme (çka nuk ka lidhje me mundesine e propozuar, meqe ra fjala) dhe te ardhurat nga ai nuk jane te qendrushme me kalimin e kohes. Ne kete rast, mund te ishte me e pelqyeshme ose te behej e perbashket TVSH ose totali i tre tatimeve kryesore (VAT, CIT, and PIT). Kjo nuk duhet ta ndryshoje sasine e destinimit total te fondit burimor per vendosjen e barazise (dmth te granteve te pakushtezuara), por do ta permiresonte dukshem parashikueshmerine e rrjedhave vjetore te granteve qe u shkojne qeverive vendore. Per shembull gjate vitit 2002 transfertate pakushtezuara (me perjashtim te SBT) te shrehura si preqindje e shumes se PIT dhe CIT ishin rreth 37 perqind, nderkohe qe si perqindje e te gjitha tatimeve kombetare me te rendesishme (PIT, CIT, dhe VAT) ishin vetem rreth 10 perqind. Me kalimin e kohes, kjo e fundit priret te jete me e qendrueshme, sesa e para, meqenese nderkohe qe mbledhja e CIT mund te priret te bjere ajo e TVSH priret te rritet. Nese deshirohet meshume qendrueshmeri dhe parashikueshmeri, atehere bazat e referuara duhet te llogariten si nje mesatare levizese e tatimeve te perbashketa. 179 Ne vendet me te ardhura te uleta, ngarkimi i juridiksioneve “te kamura” ma financimin e juridiksioneve me ne nevoje ka prirjen per te shkaktuar tensione politike dhe sociale. Ne pergjithesi, reagimi i juridiksioneve “te kamura” te ketyre vendeve justifikohet me argumentin se ato jane te varfera vete, dhe ne vend te japin kane nevoje te marrin ndihme. Per te shmangur tensionet, te gjitha burimet duhet te shkojne pa dallim ne nje “fond te perbashket transfertash te pakushtezuara” dhe vetem atehere te shperndahen sipas kritereve te shprehur qarte, te pergjithshem dhe te miratuar nga te gjithe.

108

ponderuar) qe hyjne ne formule duhet te riekuilibrohen dhe pastaj te shprehet dhe te llogaritet ky faktor i ri si me poshte:180

β*(Pi/Yi)/Σi(Pi/Yi)

ku Pi eshte numri i popullsise vendore Yi eshte PPV (ose ndonje tregues i perafert per vleren vendore qe shtohet, si psh tatimi i rregulluar mbi te ardhurat dhe fitimin, etj.) β eshte koefiçenti qe ponderon kapacitetin e te ardhurave buxhetore.

Destinimi i granteve te kushtezuara

4.40 Grantet e kushtezuara per qeverite vendore ne Shqiperi jane ne thelb te caktuara posaçerisht per: (i) pagat dhe perfitimet shoqerore dhe investimet ne arsim, shendetesi dhe asistencen sociale; (ii) disa subvencione te caktuara dhe funksione te deleguara (prfshi ushqimin, fjetjen dhe transportin e mesuesve dhe nxenesve): dhe (iii) grantet kapitale per investimet ne rindertimin e infrastruktures dhe puneve botore vendore. Keto fonde administrohen nga Ministria e Arsimit dhe Shkences, Ministria e Shendetesise, Ministria e Punes dhe Çeshtjeve Sociale dhe Minsitria e Pushtetit Vendor dhe Deçentralizimit. Fondet per shpenzimet operative dhe mirembajtjen destinohen sipas pervojes ne te shkuaren per te mirembajtur institucionet ekzistuese, ndersa ato pak fonde te destinuara per investime vijne kryesisht si pasoje e influencave politike.

4.41 Çeshtjet e pazgjidhura ne lidhje me grantet e kushtezuara jane: (i) nje çekuiliber i konsiderueshem ne madhesine relative te transfertave te kushtezuara krahasuar me transfertat e pakushtezuara,181 çka e kufizon tej mase autonomine e pushtetit vendor per te destinuar burimet; (ii) mungesa e standarteve te qarta kombetare per sherbimet publike te cilat duhet te arrihen nga qeverite vendore, çka ka shkaktuar tension dhe hutim midis autoriteteve qendore dhe vendore; (iii) mungesa e kritereve te shprehur qarte per shperndarjen e granteve te ksuhtezuara te perseritur, te cilet kryesisht ndjekin destinimin e vitit te meparshem, me disa rregullime te vogla te arritura permes bisedimeve (sipas metodes rritese): (iv) mungesa e transparences dhe konkurrences gjate destinimit te granteve te kushtezuara kapitale, te cilet jane nen ndikimin e burokracise dhe politikes; dhe (v) mungesa e sisteme te besueshem te monitorimit dhe vleresimit, çka nuk na lejon te verifikojme efektivitetin e zbatimit te nje politike te caktuar.

4.42 Qeveria e Shqiperise mund te mendoje disa mudesi te caktuara per permiresimin e efektivitetit dhe efiçences se sistemit te transfertave te kushtezuara. Me poshte jepen disa shembuj te mundesive te tilla.

(a) Ecja perpara drejt nje ekuilibri me te mire midis transfertave te kushtezuara dhe te pakushtezuara ne menyre qe te rritet autonomia dhe efiçenca shperndarese ne nivel vendor. Per kete qellim, perparesi duhet t’i jepet perfundimit te proçesit

180 E gjithe formula e re per bashkite/komunat atehere do te ishte: Li=L*[ β1 *(1/374)+ β2 *(Pi/P)+ β3 *(Ci/Cc)+ β4 *(M i /M) + β5 *(Tirana) + β6*(Pi/Yi)/Σi(Pi/Yi)] 181 Transfertat e kushtezuara ende jane sa trefishi i madhesise se transfertave te pakushtezuara (Tabela 3.1).

109

te kalimit te kompetencave dhe pergjegjesive, siç eshte parashikuar ne Ligjin nr 8652/2000, duke perfshire funksionet ekskluzive (psh ujesjellesat dhe kanalizimet, policia vendore, mbrojtja kunder zjarrit) dhe kompetencat specifike te funksioneve te perbashketa (psh shendetesia, arsimi, mjedisi).

(b) Vendosja e standarteve kombetare per realizimin e sherbimeve publike qe cilet mund te maten, monitorohen dhe vleresohen permes treguesve te pavarur dhe te besueshem te performances.182 Perveç vete metodes se burimeve te perdorura (dmth niveli i shpenzimeve buxhetore te kushtezuara), standartet dhe treguesit eshte mire te orientohen ne drejtim te produkteve dhe rezultateve te nje politike. Ne kete aspect, fokusi i kushtezimit te granteve duhet te zhvendoset nga destinimi strikt i faktoreve (psh pagat dhe perfitimet) ne drejtim te programeve qe paraqesin nje interes kombetar (psh ulja/zhdukja e analfabetizmit, semundjeve ngjitese, varferise).

(c) Permiresimi i vendosjes se barazise dhe efiçences se granteve te kushtezuara per shpenzimeve te perseritura (jokapitale) duke destinuar: (i) grante (sa me shume te jete e mundur) mbi baza “per person” (psh per popullsine shkollore, per popullsine e moshuar, per popullsine qe eshte nen kufirin e varferise), çka eshte e thjeshte dhe transparente, çka perdor informacionin qe eshte i disponueshem dhe çka eshte nje tregues i mire i perafert i nevojave si edhe ndihmon ne vendosjen e barazise; dhe (ii) grantet bllok ne vend te perdorimit te fondeve te posaçme, çka ka perparesine e kombinimit te kontrollit qendror te shpenzimeve te gjera sektoriale me nje destinim me efiçent ne nivel vendor. Ne secilin rast, per te permiresuar pronesine dhe efiçencen, qeverite vendore duhet te marrin pjese ne financim, edhe pse ato mund te ofrojne vetem nje pjese te vogel te kostove.

(d) Rritja e transparences dhe efiçences se granteve te kushtezuara kapitale permes rregullave te qarte per perzgjedhjen dhe kontraktimin e projekteve dhe permes berjes publike te marresve dhe nivelit te kontraktimit. Ne kete aspekt, mund te kishte nje rregull per caktimin e granteve kapitale per investimet qe kane nje interes kombetar183 mbi baza konkurrence (nje kontrate per te cilen mund te aplikojne qeverite vendore, veç e veç ose ne grup) dhe per vleresimin e projektit teknik mbi baza te nje norme kthimi sociale dhe plane adekuate te mirembajtjes. Gjithashtu, per te rritur pronesine vendore te investimeve, grantet kapitale duhet te drejtohen si nje mekanizem grantesh perputhese sa here te jete e mundur.184 Keto skema bashkefinancimi mund te perdoren me norma bashkefinancimi te shkallezuara sipas kapacitetit fiskal te qeverive perfituese.185 Qeverive me te dobeta vendore duhet t’u ofrohet asistence teknike adekuate, sidomos komunave.

182 Treguesit duhet te nxirren nga nje agjenci e pavarur (psh INSTAT). 183 Çka duhet te jete ne perputhje me strategjite sektoriale dhe SKZHES. 184 Grantet e kushtezuara kapitale mnud te behen edhe me te rendesishme ne te ardhmen e afert, ne vartesi te menyres se si do te merret qeveria me ristrukturimin dhe modernizimin e kompanive te furnizimit te sherbimeve botore, te cilat duhet t’u kalohen qeverive vendore. 185 Me Fondin Shqiptar te Zhvillimit (ADF), Shqiperia ka nisur nje mekanizem grantesh kapitale i cili i jep qeverive vendore nje fare lirie nepercaktimin e e mundesive te investimeve. Keto grante kapitale u shprendahen vetem komunave, per te mbeshtetur punimet ne infrastrukture dhe perdorin nje marreveshje çiftezuese, sipas te ciles komunat sigurojne nje pjese prej 10 perqind te kostos se projekteve. (Megjithate keto grante nuk perfshihen ne buxhetet vendore dhe menaxhohen nga ADF, e cila eshte nje agjenci e pavarur e drejtuar nga nje bord besimi ne krye te te cileve eshte zevendes-kryeministri dhe qe financohet nga donatore). Projektet perzgjidhen permes nje

110

111

proçesi konsultimesh ne nivel rajonal mbeshtetur tek kerkesat dhe evidentimi i prioriteteve nga ana e komunave dhe fshatrave.

5. SI TE SHKOJME PERPARA

A. DIÇKA MBI RRETHANAT

5.1 Eshte shume e rendesishme te krijohet qe ne fillim sekuenca e mundshme e zhvillimeve administrative ne te ardhmen (skenari) sipas te cilit duhet te zbatohen reformat. Ne kete aspekt, per te filluar menjehere me zbatimin e strategjise se deçentralizimit, zbatimi i nje reforme te ndarjes administrative-territoriale te Shqiperise nuk eshte nje kusht i nevojshem, megjithese mund te jete i pelqyeshem ne aspektin afatgjate.186 Keshtu qe konfigurimi aktual administrativo-territorial i vendit duhet te konsiderohet si afatshkurter dhe problematika e zbatimit te reformes se qeverise duhet te perqendrohet ne realizimin e organizmit te duhur institucional dhe te mekanizmave stimulues te cilet mund te krijojne nje kuader te shendoshe llogaridhenieje per realizimin e sherbimeve publike ne nivel vendor, nderkohe qe arrihet efiçenca dhe ruhet qendrueshmeria makroekonomike.

5.2 Megjithese ne Shqiperi, si ne shume vende te tjera europiane, vazhdon segmentimi i njesive te administrates vendore si nje problem kryesor per nje realizim efiçent dhe te barabarte te sherbimeve publike ne nivel vendor, ekzistojne menyre te ndryshme te mundshme per te shmangur kete problem ne afat te shkurter dhe te mesem pa prishur qendrueshmerine shoqerore dhe politike. Ne fakt, perzierja e detyrueshme dhe caktimi homogjen i pergjegjesive qeverive vendore nuk jane te vetmet rruge te mundshme per te adoptuar perfitimet e efiçences se larte, ekonomise se shkalles dhe faktoret ekonomike te jashtem pozitiv qe mund te shoqerojne deçentralizimin. Perveç forcimit te krijimit te kapaciteteve (perfshi reformimin e institucioneve dhe qualifikimin e personelit) ne nivele vendore dhe caktimin e pergjegjesive ne menyre josimetrike, qeveria duhet te lehtesoje dhe te nxise proçesin e krijimit te stimujve per njesite e pushtetit vendor per te bashkuar burimet e tyre dhe per t’i realizuar bashke sherbimet (psh furnizimin me energji, uje, telefoni, serbime shoqerore), duke perfshire edhe shkrirjen vullnetare, krijimin e perkohshem te shoqerive te perbashketa dhe te marreveshjeve te perkohshme.

186 Per me teper, reforma e struktures administrativo-territoriale te vendit (sidomos shkrirja e detyrueshme e njesive aktuale veteqeverisese) eshte nje çeshtje e nxehte shoqerore dhe politike, duke kerkuar si rrjedhim nje perpjekje te madhe konsultimi dhe bashkerendimi. Ka gjasa qe kjo te kerkoje perpjekje te veshtira ligjore dhe teknike si dhe nje debat te gjere ne te cilin te perfshihen te gjitha palet e interesuara (psh autoritetet politikanet qendrore dhe vendore, shoqatat e qeverive vendore, OJQ vendore), çka kerkon kohe. Megjithese ky process duhet te nise sa me shpejt te jete e mundur, problematika e zbatimit te reformes se deçentralizimit nuk eshte e pavarur dhe nuk duhet te pengohet nga aktivitete te cilat mbahen pezull nga reforma e struktures adminsitrativo-territoriale (shih Kreun I te ketij materiali).

112

B. KUADRI I LLOGARIDHENIES

5.3 Megjithese Shqiperia ka ngelur ende mbrapa standarteve europiane, nje rritje e shkallezuar e autonomise se te ardhurave fiskale vendore dhe te autoritetit per te perfomuar (liria e vendosjes) do te çoje ne permiresimin e efiçences dhe te llogaridhenies horizontale, nese qytetaret mund t’i shoqerojne perfitimet dhe kostot e sherbimeve publike me vendimet e marra ne nivel vendor. Paralelisht, duhet te zbatohen edhe nje transparence e permiresuar fiskale dhe mekanizma llogaredhenie vertikale, permes permiresimit te sistemit te raportimit financiar (psh perhapja e buxhetit vendor, kontrollet e brendshme dhe te jashteme, duke perfshire nje revizionim me sistematik nga Kontrolli i Larte i Shtetit).

5.4 Ne menyre qe te sigurohet llogaridhenia e autoriteteve vendore, duhet te zgjidhet se pari problemi i marredhenieve fiskale nderqeveritare, sa bashku me çekuilibret fiskale dhe rresikun e pergjegjesive te pafinancuara. Ne kete aspekt, duhet te pergatitet nje Ligj per financimin e pushtetit vendor; nje ligj i cili te rregulloje ne te njejten kohe, nga njera ane, standartet e sherbimeve dhe kriteret per llogaritjen e kostove te pergjegjesive/kompetencave te pushtetit vendor, dhe nga ana tjeter burimet buxhetore vendore: tatimet/taksat e veta vendore, transfertat nga buxheti i shtetit (madhesia e ketyre te fundit e percaktuar ne kontekstin e fondit te tatimeve kombetare te perbashketa) dhe mundesia per te marre hua (shih me poshte).

C. KONSEGUENCA A POLITIKAVE

5.5 Te percaktohet sa me shpejt te jete e mundur perputhja midis strategjise se deçentralizimit dhe kuadrit makroekonomik, duke e monitoruar ne menyre te perhershme. Perputhja midis strategjive te sektorit dhe te deçentralizimit kane nje rendesi maksimale per te arritur realizimin efektiv te sherbimeve dhe per te shmangur dyfishimin dhe realizimin e pamjaftueshem te sherbimeve publike. Gjithashtu donatoret duhet ta kene kete gje parasysh ne secilen prej nderhyrjeve qe bejne dhe gjate dialogut te tyre me qeverine e Shqiperise (duke perfshire projektet e ndihmes teknike dhe mbeshtetjen per ngritjen e kapaciteteve), dhe bashkerendimi/keshillimi i donatoreve me te gjitha palet e interesuara (duke prefshire ministrite e linjes dhe autoritete vendore) duhet te permiresohet ne menyre te konsiderushme. Per me teper, per te ruajtur perputhjen midis strategjise se deçentralizimit dhe kuadrit makroekonomik, eshte shume e rendesishme qe qeveria te vazhdoje me politiken e saj te ndikimit asnjanes mbi buxhetin e shtetit kur t’ia kaloje pergjegjesine e shpenzimeve buxhetore pushtetit vendor.

D. PROGRAMIMI KOHOR I POLITIKAVE

5.6 Shqiperia ndodhet ne udhekryq dhe nese ne kete pike nuk merren vendime strategjike, ka gjasa qe deçentralizimi te vonohet ose te keqzbatohet me pasoja te pakontrollueshme. Sipas rradhes kohore, nder vendimet me te rendesishme strategjike mund te permendim: (a) caktimin e kompetencave te specifike mbi funksionet e perbashketa, duke perfshire edhe nje perkufizim te qarte te standarteve dhe kritereve te matjes per llogaritjen e kostos dhe vleresimin e sherbimeve ne ofruara ne nivel vendor; (b) ngritjen e nje sistemi te mire-rregulluar te financimit te pushtetit vendor (dmth zbatimi i nje Ligji mbi Financimin e Pushtetit Vendor); dhe (c) qartesimi i roleve

113

te qarqeve. Llogjika baze pas kesaj rradhitjeje kohore te zbatimit te politikes eshte qe financimi duhet te ndjeke pergjegjesine, perndryshe nuk mund te sigurohet as llogaridhenia vendore as qendrueshmeria makroekonomike. (Inter alia, “Matrica e Mundesive/rekomandimeve” (Shtojce e Permbledhjes Ekzekutive, Vellimi I) dhe “Dokumenti baze Road Map” (Nenkapitulli E me poshte) pasqyrojne masat specifike te kesaj rradhitjeje kohore te politikes).

5.7 Kompetenca specifike mbi funksionet e pebashketa duhet te caktohen pas nje kohe shume te shkurter. Zbatimi i deçentralizimit, duke pefshire edhe funksionet ekskluzive dhe ato te perbashketa, jane shume mbrapa me afatet e percaktuara ne fillim nga Ligji nr 8652/2000 (mbi Organizimin dhe Funksinimin e Vete-qeverisjes Vendore). Se pari, siç eshte treguar me lart, per arsye te rradhitjes kohore te politikes (psh nevoja per te hartuar Ligjin e Financimit te Pushtetit Vendor), caktimi i lene ende pezull i funksioneve te perbashketa (perfshire ato mbi arsimin, kujdesin shendetsor, asistencen sociale, mjedisin), standartet e sherbimeve dhe kriteret duhet te percaktohen shume shpejt,187 pavaresisht nese nje pergjegjesi specifike e sherbimeve publike do t’i caktohet pushtetit qendror ose vendor. Regullime te metejshme mund te behen gjithmone pergjate rruges dhe i gjithe sistemi mund te rregullohet ne menyre periodike. Natyrisht, ky eshte nje proçes dinamik, por megjithate lipset qe ai te nise. Se dyti, idealja do te ishte qe per arsye te efiçences, shpenzimet buxhetore kapitale (perfshire investimet dhe mirembajtjen) eshte mire t’i caktohet te njejtit nivel qeverisjeje. Megjithate, ne afat te shkurter, nderkohe qe autonomia e te ardhurave fiskale vendore nuk eshte e mjaftueshme dhe nuk eshte zhvilluar ende nje treg kapitalesh ne nivel bashkiak, Qeveria ben mire te percaktoje ne menyre te qarte proçedura te perkohshme transparente per destinimin e granteve kapitale nga buxheti i shtetit per qeverite vendore

5.8 Percaktimi i struktures se financimit te pushtetit vendor mund te fillohet vetem pas nje caktimi te qarte te pergjegjesive. Nje legjislacion i rendesishem eshte nje lligj i hartuar mire mbi Financmin e Pushtetit Vendor, çka mungon ende ne Shqiperi per nje zbatim te suksesshem te strategjise se qeverise per deçentralizimin. Siç eshte thene edhe me lart, ky ligj do te vendoste rregullat themelor sipas te cileve do te çiftezoheshin pergjegjesite dhe burimet ne menyre qe t’i bejne autoritetet vendore te japin llogari perpara qytetareve. Perveç caktimit te duhur te pergjegjesive, çka eshte diskutuar ne dy paragrafe e mesiperm, mbeten per t’u marre edhe vendimet e rendesishme te anes se burimeve. Keto perfshijne vendimet kyçe se cilat tatime kombetare do te ndahen, mbi tatimet vendore dhe mbi politiken e tarifave te ujit, elektrikut, telefonise, etj.

(a) Brenda dy vitesh duhet te zbatohet nje mekanizem i ndarjes me baze te gjere te tatimeve

kombetare, edhe pse do te ishte e deshirueshme qe shume shpejt Ligji nr 8652/2000 te amendohej: (i) per te percaktuar tatimet e perbashketa si burimin kryesor te resurseve per nje fond te perbashket te transfertave barazi-vendosjeje; dhe (ii) per te zgjeruar bazen e

187 Perndryshe, jo vetem qe do te vazhdonin rreziqet e dublikimit ose nen-financimit dhe te mandateve te

pafinancuara, por, çka eshte me e rendesishme, do te pengohej e ngadalesohej zbatimi i reformave kyçe te deçentralizimit. Ne lidhje me kete te fundit, pa nje percaktim te qarte formal te kritereve te matjes dhe standarteve te sherbimeve (me te cilet mund te behej proçesi i pasvleresimit) do te ishte e pamundur te llogariteshin kostot e pergjegjesive te pushtetit vendor, çka do te pengonte hartimin konseguent te ligjit te lene pezull mbi financimin e pushtetit vendor (i cili mund te perfshije vetefinancimin vendor, tatimet e perbashketa, transfertat/grantet dhe huamarrjen).

114

tatimeve kombtare te perbashketa pertej PIT dhe CIT, ne menyre qe te krijonte me shume qendrueshmeri te fondit te transfertave (te tatimeve te perbasketa).

(b) Perpjekjet vendore per mbledhjen e tatimeve dhe autonomia e te ardhurave fiskale

vendore mudn te permiresohen sidomos permes reformimit te tatimeve mbi biznesin e vogel, pronat dhe te ardhurat vetiake. Se pari, megjithese mbledhja e dy tatimeve vendore te krijuara rishtazi (2002) te biznesit te vogel (tatimi vendor mbi biznesin e vogel (LSBT) dhe tatimi i thjeshtuar mbi fitimin (SPT)) po ecen mire gjate ketij vitit te pare, do te deshirohej te thjeshtohej ky sistem permes bashkimit te te dyja tatimeve; nje reforme e cila duhet te kihet si qellim ne dy vitet e ardhshme. Kjo reforme eshte e rendesishme per te mos lejuar zbulimin e tatimpaguesve ndaj dy sistemeve tatimore konkurruese e te ndryshme (qendori dhe vendori). Se dyti, tatimet mbi pronat (mbi ndertesat dhe token) duhet te behen nje instrument shume efektiv ne duart e pushtetit vendor. Megjithate, kuptohet qe llogaritja e vleres se tregut i pronave ne Shqiperi nuk mund te arrihet lehtesisht ne afat te shkurter dhe sistemi i identifikimit te pasurive, rregjistrimit, vleresimit dhe mbledhjes se tatimeve vendore mbi pronen kane nevoje per nje permiresim te rrenjesishem. Megjithate, gjate kesaj kohe, baza aktuale e tatimit mbi pronen duhet te rishikohet, dhe gjithashtu nese eshte e mundur te perdoret nje llogaritje me dinamike e vleres se prones. Se treti, qeveria duhet te shikoje me seriozitet miratimin e nje tatimi vendor shtese proporcional mbi te ardhurat vetiake (PIT) (qe qendron siper normes progresive te PIT kombetar) per t’u zbatuar ne afat te mesem dhe afat te gjate, si nje hap i rendesishem ne drejtim te fuqizimit te aspektit dinamik te bazes vendore per tatimet e veta.

(c) Politikat e tarifave te ujit, energjise, telefonise, etj., duhet te zgjidhen ne nivel kombetar

dhe duhen vendosur rregulla per marredheniet midis ndermarrjeve vendore, Keshillave Vendore dhe qytetareve. Mbulimi i kostove duhet te jete parimi mbi te cilin duhet te mbeshteten politikat e ketyre tarifave, te cila duhet te kene se synim sigurimin e realizimit vendor te ketyre sherbimeve nemenyre te qendrueshme. Aspektet e efiçences operative te ndermarrjeve vendore te ujesjellsit, etj., duhet te ndahen nga politikat e pushtetit vendor per asistence sociale apo barazi, dhe subvencionimet ne lidhje me keto sherbime per grupet e synuar te popullates (nese ka) duhet t’u caktohen ne menyre te qarte buxheteve te pushtetit vendor.

5.9 Duhet percaktuar nje rol me i qarte i Qarqeve. Megjithese koncepti i qarqeve si nje nivel i dyte qeverisjeje eshte i ri ne Shqiperi dhe nuk eshte trupezuar teresisht ne system, duhet bere e qarte se ne vend nuk ekziston nje nivel pushteti i ndermjetem, ne kuptimin e hierarkise. Qarqet, si edhe bashkite dhe komunat, jane njesi te pushtetit vendor, qe dallojne vetem nga pergjegjese e tyre te veçanta juridiksionale. Keshtu qe, roli i qarqeve ne strukturen e re administrative duhet te percaktohet me urgjence permes caktimit te pergjegjesive specifike (dhe nje mundesie korresponduese per shfrytezimin e burimeve), duke respektuar autonimne ligjore te bashkive dhe komunave, te cilat kane dale nga zgjedhjet.

115

E. SUGJERIME PER REFORMEN

5.10 Nje program i besueshem i zbatimit te strategjise se qeverise per deçentralizimin kerkon caktim te hollesishem te prioriteteve dhe rradhitje kohore te masave kyçe te reformes. Per t’i kanalizuar pritjet ne drejtimin e duhur, per te venene levizje bashkepunimin midis paleve te interesuara dhe per te mbledhur mbeshtetje te pergjithshme per zbatimin e reformes, qeveria mund te marre parasysh mundesine per te miratuar dhe bere publike nje dokument baze (Road Map) te realizueshem te nje programi te hollesishem e te rradhitur mire ne kohe per zbatimin e reformes, i cili te reflektoje te gjithe strategjine e saj per deçentralizimin. Me poshte jepet nje grup i realizueshem masash te reformes qe dalin nga analiza dhe sugjerimet/mundesite e ofruara ne kete raport. (Per hollesi shih gjithashtu “Matricen e Mundesive/rekomandimeve”).188

A. Masa imediate (per t’u zbatuar gjate tre muajve ne vijim) i Largimi i modelit te institucioneve qendore nga mikromenaxhimi i realizimit

te sherbimev epublike vendore dhe rifokusimi i perpjekjeve te tyre ne drejtim te percaktimit te standarteve dhe rregulloreve dhe monitorimit te rezultateve dhe pasvleresimit te poliikave.189 Qeveria duhet te nise te udhezoje institucionet qendrore te ushtrojne rolin e tyre te ru dhe t’i shtyje secilen ministry te linjes t’i paraqesin Keshillit te Ministrave nje pal veprimi: (a) per te percaktuar standartet e sherbimeve publike vendore dhe kriteret respective per matjen e kostove; (b) per te ngritur mekanizma te besueshem monitorimi dhe pasvleresimi; dhe (c) per te vendosur mekanizma efektiv kontrolli si mbi financat ashtu edhe mbi sasine dhe cilesine e sherbimeve te realizuara nga qeverite vendore.190

ii Ricakimi i pergjegjesise per shpenzimet buxhetore me nje fushe perfitimi kombetare nga funksionet e “perbashkea” funksioneve te “deleguara (psh semundjet ngjitese, HIV, ndihma ekonomike), ndersa i pregjegjesive per arsimin dhe shendetsise perseri tek ato te “perbashketa”, me nje percaktim te qarte te kompetencave.

iii Sigurimi i perputhjes midis strategjive sektoriale dhe strategjise se qeverise per deçentralizimin (si persa i perket formulimit te politikave ashtu edhe persa i perket axhendes se zbatimit), ne perputhje me SKZHES dhe MTEF 2004-2006.

B. Masat afatshkurter (per t’i zbatuar gjate vitit te ardhshem) i Fuqizimi i institucioneve te qeverisjes (I), permes dekretimit te nje ligji te ri

te buxhetit vendor (ose amendimit te Ligjit Strukturor per Buxhetin), permiresimit te sistemit te raportimit fiskal dhe zbatimit te programeve

188 Ne perputhje me SKZHES 2004-06. 189 Eshte i nevojshem ndergjegjesimi i menjehershem mbi rolin e ri kritik te institucioneve qendore, megjithese nuk eshte i mjaftueshem, per te nisur proçesin e ndryshimeve. Kalimi i vete funksioneve/kompetencave autoriteteve vendore mund te kerkoje gjithashtu kohe, meqe transparenca, efiçenca dhe llogaridhenia duhet te sigurohen per nje deçentralizim te pergjegjshem te realizimin e sherbimeve. 190 Pergatitja e ketij plani veprimi mund te lehtesohet ne nje mase te madhe permes asistences teknike (mbi “formulmin, bashkerendimin dhe mekanizmat e menaxhim-performances se politikave”) qe jepet nen Komponentin e Sherbimit Civil te Projektit te Bankes boterore per Reformen ne Administraten Publike.

116

efektive upgrading the fiscal reporting system, and implementing effective per ngritjen e kapaciteteve.

ii Fuqizimi i baskerendimit te zbatimit te deçentralizimit, permes ngritjes se NFDI te pavarur dhe sigurimit qe kjo do te jete nje plotesor i GED and NCD.

iii Kryerja e zbatimit te funksioneve ekskluzive, permes: (i) ngritjes se programeve per te plotesuar transferimin e pergjegjesive ekskluzive tek autoritetet vendore; dhe (ii) perpjekjeve te qarta per te zgjidhur çeshtjet e caktimit te shpenzimeve kapitale (pershire mirembajtjen dhe investimet).

iv Prcaktimi i kompetencave specifike te qeverive vendore, standarteve te sherbimeve, kritereve te matjes se kostove dhe financimit ne lidhje me funksionet e perbahsketa, dhe nisja e zbatimit shume shpejt.

v Racionalizimi i perdorimit te taksave dhe tarifave vendore permes: (i) heqjes se taksave dhe tarifave “te bezdisshme”; (ii) ndarjes se politikave per tarifat e ndermarrjeve botore nga politikat sociale; (iii) rishikimin e kritereve votuese per vendimet fiskale te Keshillave Vendore; dhe (iv) mendimi per te futur burime te reja te bollshme dhe barazi-vendosese te te ardhurave fiskale vendore (psh mbledhja e tarifave te ndermarrjeve botore, taksat mbi kalimin e pronesise se automjeteve, taksat e deshmise se perdorimit te automjeteve).

vi Plotesimi dhe thjeshtimi i formules aktuale te shperndarjes se granteve te pakushtezuara permes konsiderimit te perberesit te vendosjes se barazise ne raport te zhdrejte me kapacitetin vendor per fryme per te ardhura fiskale (i ponderuar ne menyre te sakte).

vii Permiresimi i shperndarjes se granteve te kushtezuar permes nje ekuilibri me te mire me transfertat e pakushtezuara, caktimit te standarteve kombetare per realizimin e sherbimeve, synimin per te pasur nje baze tatimore per fryme dhe perdorimin e “granteve bllok,” dhe miratimin e rregullave te qarte, kritereve te konkurrences dhe perzgjedhjes se projekteve per destinimin e granteve te kushtezuara kapitale.

C. Masat afatmesme (per t’i zbatuar gjate dy viteve ne vijim)

i Percaktimi dhe zbatimi i rolit te Qarqeve, permes: (a) percaktimit te kompetencave specifike te Qarqeve ne perputhje me parimin e subvencionimit, duke pasur parasysh ekonomite e shkalles dhe ndikimin e ekonomive te jashtme; dhe (b) perpjekjeve per te zgjidhur çeshtjet e ngelura pezull te zgjedhjes direkte krahasuar me ate indirekte te Keshillave te Qarqeve, rolin e ri “de facto” te Prefekteve, nje shkalle kuptimplote autonomie fiskale per Keshillat rajonale, hartimi i te dhenave statistike ne perputhje me EU NUTS, dhe vleersimit te duhur te konseguences midis agjencive ekzistuese gjysem-autonome [psh TRHA] me strategjine e deçentralizimit.

ii Fuqizimi i institucioneve te qeverisjes (II) permes: (a) paisjes autoriteteve vendore dhe menaxhereve me pergjegjesi te qarta dhe duke i bere ata direkt pergjegjes per rezultatet e politikave; dhe (b) hartimit dhe zbatimt te nje Ligji mbi Financimin e Pushtetit Vendor, i cili rregullon te gjitha marredheniet qeveritare, duke perfshire edhe ndarjen e tatimeve dhe mundesine per te marre hua.

117

iii Rritja e efiçences se realizimit te sherbimeve publike (I) permes ristrukturimit, ricaktimit te kufijve dhe rishpendarjes se ndermarrjeve botore dhe personelit te tyre neper juridiksione nga zonat me depresion ekonomik ne ato me imigracion.

iv Rritja e efiçences dhe llogaridhenies vendore fiskale, permes pasjes parasysh: (a) te futjes se nje mbitatimi vendor proporcional mbi PIT; (b) zbatimit te mekanizmit te ndarjes se tatimeve si nje burim financimi per fonadin e transfertave te vendosjes se barazise; dhe (c) bashkimit ne nje te LSBT dhe SPT.

v Kryerja e granteve fiskale te pakushtezuara si nje instrument objektiv per te korrigjuar çekuilibret dhe pabarazite fiskale permes paracaktimit te madhesise se fondit te transfertave si nje perqindje e tatimeve te perbashketa kombetare dhe shperndarjes se tij si nje funksion i treguesve te nevojave dhe kapaciteteve (mbeshtetur ne formule).

D. Masat afatgjata (per t’u zbatuar kur te krijohen kushtet e nevojshme)

i Kalimi i veshtiresive te segmentimit administrativ permes: (a) caktimit te pergjegjesive asimetrike njesive veteqeverisese vendore (sipas kapacitetit per t’i kryer); dhe (b) formulimit te interumentave stimulus per shkrirje/asocim/bashkim vullnetar).

ii Fuqizimi i rolit te sektorit privat (perfshire OJQ-te dhe shoqerine civile) ne financimin dhe ofrimin e sherbimeve publike vendore.

iii Caktimi i pergjegjesive per shpenzimet buxhetore kapitale (si per mirembajtjen dhe investimet) qeverive vendore ne menyre te shkallezuar, nderkohe qe rritet autonomia vendore dhe mundesia e shfrytezimit te tregut te kapitaleve.

iv Maksimizimi i mbledhjes se tatimeve te veta vendore permes permiresimit te sistemit te idenstifikimit, rregjistrimit dhe llogaritjes se vleres se pronave dhe permiresimit te kapacitetit vendor per adminsitrimin e tatimeve.

SHTOJCA STATISTIKORE

118

Tabela A1.1: Te dhena demografike te disa vendeve

Vendi Popullsia Siperfaq Pop./km2 % qytetese

Austria 8124110 83860 97 67 Belgjika 10273300 33100 310 97 Bosnja & H 4059999 51130 79 43 Bullgaria 8123684 110910 73 67 Estonia 1354666 45100 30 69 Federata Jugosllave 10644730 102000 104 52 Finlanda 5187000 338150 15 59 Franca 59165000 551500 107 76 Gjermania 82194900 357030 230 88 Greqia 10575290 131960 80 60 Hollanda 16032000 41530 386 90 Hungaria 10187450 93030 110 65 Italia 57690640 301340 191 67 Kroacia 4380785 56540 77 58 Letonia 2341024 64600 36 60 Lituania 3488100 65200 53 69 Maqedonia 2043698 25710 79 59 Mbreteria e Bashkuar 59903980 242910 247 90 Portugalia 10231000 91980 111 66 Rep. Çeke 10264540 78870 130 75 Rep. Sllovake 5407587 49010 110 58 Rumania 22396800 238390 94 55 Shqiperia 3087159 28748 107 Sllovenia 1989134 20250 98 49 Suedia 8893000 449960 20 83 Burimi: Banka Boterore, Raporti i Zhvillimit Boteror, 2002 INSTAT, Rregjistrimi i Popullsise, 2001

119

Bashkitë Çorovodë (Skrapar)

Këlcyrë (Permet)

Sukth (Durres)

Krujë (Kruje)

Rrogozhinë (Tirane)

Fushë-Arrëz (Puke) Klos (Mat)

Kucova (*) (Kucova)

Shkoder (*) (Shkoder)

Peqin (Peqin)

ARDH BUXH Ardhura të veta 5355 5000 5328 0 7700 1717 1000 22140 59027 9917tatime 3166 2000 2796 7200 1717 970 19190 38900 9917Jo tatime 2189 3000 2532 500 30 2950 20127 Grante 133461 31000 72388 129293 67833 83007 71104 144122 977982 68120 kushtezuara 98399 20000 45605 89225 45033 60863 44801 92787 739072 33631 Pakushtëzuara 35062 11000 26783 40068 22800 22144 26303 51335 238910 34489Total ardhura bux 138816 36000 77716 129293 75533 84724 72104 166262 1037009 78037SHPENZ BUXHET Shpenzime korrent 78735 36000 63145 101477 50742 79553 60478 146574 982624 68120 Paga 61202 11000 57200 71271 34742 66849 44638 95127 402235 52008 Të tjera korrente 17533 25000 5945 30206 16000 12704 15840 51447 580389 16112Shpenzime kapital 26770 12000 14433 33777 13700 5171 4984 23150 162584 11942Total shpenzime buxh 105505 48000 77578 135254 64442 84724 65462 169724 1145208 80062

ARDH BUXH Ardhura të veta 3.86 13.89 6.86 0.00 10.19 2.03 1.39 13.32 5.69 12.71 tatime 2.28 5.56 3.60 0.00 9.53 2.03 1.35 11.54 3.75 12.71 jotatime 1.58 8.33 3.26 0.00 0.66 0.00 0.04 1.77 1.94 0.00Grante 96.14 86.11 93.14 100.00 89.81 97.97 98.61 86.68 94.31 87.29 Kushtëzuara 70.88 55.56 58.68 69.01 59.62 71.84 62.13 55.81 71.27 43.10 Pakushtëzuara 25.26 30.56 34.46 30.99 30.19 26.14 36.48 30.88 23.04 44.20Total ardhura bux 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00SHPENZIME BUXH Shpenzime korrent 74.63 75.00 81.40 75.03 78.74 93.90 92.39 86.36 85.80 85.08 paga 58.01 22.92 73.73 52.69 53.91 78.90 68.19 56.05 35.12 64.96 Të tjera korrente 16.62 52.08 7.66 22.33 24.83 14.99 24.20 30.31 50.68 20.12Shpenzime kapital 25.37 25.00 18.60 24.97 21.26 6.10 7.61 13.64 14.20 14.92Total shpenzime buxh 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

popullsia (regjistrimi 2001) 6744 3434 13292 13113 7137 4117 10552 18100 83598 7242

ARDH BUXH 20584 10483 5847 9860 10583 20579 6833 9186 12405 10776Ardhura të veta 794 1456 401 0 1079 417 95 1223 706 1369 tatime 469 582 210 0 1009 417 92 1060 465 1369 jotatime 325 874 190 0 70 0 3 163 241 0Grante 19790 9027 5446 9860 9504 20162 6738 7963 11699 9406 Kushtëzuara 14591 5824 3431 6804 6310 14783 4246 5126 8841 4644 Pakushtëzuara 5199 3203 2015 3056 3195 5379 2493 2836 2858 4762

SHPENZIME BUXH 15644 13978 5836 10314 9029 20579 6204 9377 13699 11055Shpenzime korrent 11675 10483 4751 7739 7110 19323 5731 8098 11754 9406 paga 9075 3203 4303 5435 4868 16237 4230 5256 4812 7181 Të tjera korrente 2600 7280 447 2304 2242 3086 1501 2842 6943 2225Shpenzime kapital 3969 3494 1086 2576 1920 1256 472 1279 1945 1649

burimi: pyetësorë të Ministrisë së Pushtetit Vendor (të dhënat e papërpunuara të pavlerësuara). Të ardhrua dhe shpenzime reale të vitit 2002

(Lek per frymë)

burimi: Të ardhurat dhe shpenzimet e planifikuara, 2002. Vendimi dhe Relacioni I zbatimit të buxhetit të bashkieve, Dega e Financave të Bashkive (hartoi Banka Botërore mission)

(në përqindje të ardhur buxh totale)

(Lek per frymë)

Tabela A.2.1 – Shqipëria: Struktura buxhetore për disa bashki, 2002

(në mijë lekë)

(në mijë lekë)

(në përqindje të ardhur buxh totale)

120

Komunat Bubq

(Kruje) Bicaj (Kukes) Malzi

(Kukes) Tropojë (Tropoje) Pirg (Korce)Dajç (Lezhe) Melan

(Diber)Kruje

(Kruje)Rrash-bul (Durres)

Pajove (Peqin)

Pishaj (Gramsh)

Kajan (Elbasan) Otllak

(Berat) Sukth (Durres)

Armen (Vlore)

ARDH BUX Ardhura veta 1830 48 202 1340 618 300 411 2670 5200 1662 900 787 2890 5328 0tatime 1830 48 202 793 580 300 411 2378 4200 1662 373 787 2670 2796Jo tatime 0 0 0 547 38 292 1000 527 220 2532Grante 38498 48455 48737 36692 55334 58648 34068 42502 62955 56592 65713 31314 51220 72388 36744 Kushtëzuar 29317 36897 38728 27843 39534 50510 23944 36930 43800 45914 55672 19671 35653 45605 24486 Pakushtëzuara 9181 11558 10009 8849 15800 8138 10124 5572 19155 10678 10041 11643 15567 26783 12258Total ardh bux 40328 48503 48939 38032 55952 58948 34479 45172 68155 58254 66613 32101 54110 77716 36744SHPENZ BUXH Shpenz korrente 38266 48040 28963 30725 49257 48448 33018 32679 58641 40528 43227 27756 37132 63145 29863 paga 35316 40646 24174 21878 40357 40010 27229 27407 51041 36873 37426 20133 31747 57200 24486 Të tjera korre 2950 7394 4789 8847 8900 8438 5789 5272 7600 3655 5801 7623 5385 5945 5377Shpenz kapitale 1600 1220 8076 5965 6700 10500 1050 5000 9500 16064 9810 4174 15428 14433 9281Total shpenz buxh 39866 49260 37039 36690 55957 58948 34068 37679 68141 56592 53037 31930 52560 77578 39144

ARDH BUX Ardhura veta 4.5 0.1 0.4 3.5 1.1 0.5 1.2 5.9 7.6 2.9 1.4 2.5 5.3 6.9 0.0tatime 4.5 0.1 0.4 2.1 1.0 0.5 1.2 5.3 6.2 2.9 0.6 2.5 4.9 3.6 0.0Jo tatime 0.0 0.0 0.0 1.4 0.1 0.0 0.0 0.6 1.5 0.0 0.8 0.0 0.4 3.3 0.0Grante 95.5 99.9 99.6 96.5 98.9 99.5 98.8 94.1 92.4 97.1 98.6 97.5 94.7 93.1 100.0 Kushtëzuar 72.7 76.1 79.1 73.2 70.7 85.7 69.4 81.8 64.3 78.8 83.6 61.3 65.9 58.7 66.6 Pakushtëzuara 22.8 23.8 20.5 23.3 28.2 13.8 29.4 12.3 28.1 18.3 15.1 36.3 28.8 34.5 33.4Total ardh bux 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0SHPENZ BUXH Shpenz korrente 96.0 97.5 78.2 83.7 88.0 82.2 96.9 86.7 86.1 71.6 81.5 86.9 70.6 81.4 76.3 paga 88.6 82.5 65.3 59.6 72.1 67.9 79.9 72.7 74.9 65.2 70.6 63.1 60.4 73.7 62.6 Të tjera korre 7.4 15.0 12.9 24.1 15.9 14.3 17.0 14.0 11.2 6.5 10.9 23.9 10.2 7.7 13.7Shpenz kapitale 4.0 2.5 21.8 16.3 12.0 17.8 3.1 13.3 13.9 28.4 18.5 13.1 29.4 18.6 23.7Total shpenz buxh 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

popullsia (rregjistri 2001) 6174 7071 5019 5508 8921 5202 5501 9047 17944 7966 6338 6225 12352 13292 5702

ARDH BUX 6532 6859 9751 6905 6272 11332 6268 4993 3798 7313 10510 5157 4381 5847 6444Ardhura veta 296 7 40 243 69 58 75 295 290 209 142 126 234 401 0tatime 296 7 40 144 65 58 75 263 234 209 59 126 216 210 0Jo tatime 0 0 0 99 4 0 0 32 56 0 83 0 18 190 0Grante 6236 6853 9711 6662 6203 11274 6193 4698 3508 7104 10368 5030 4147 5446 6444 Kushtëzuar 4748 5218 7716 5055 4432 9710 4353 4082 2441 5764 8784 3160 2886 3431 4294 Pakushtëzuara 1487 1635 1994 1607 1771 1564 1840 616 1067 1340 1584 1870 1260 2015 2150

SHPENZ BUXH 6457 6966 7380 6661 6273 11332 6193 4165 3797 7104 8368 5129 4255 5836 6865Shpenz korrente 6198 6794 5771 5578 5521 9313 6002 3612 3268 5088 6820 4459 3006 4751 5237 paga 5720 5748 4816 3972 4524 7691 4950 3029 2844 4629 5905 3234 2570 4303 4294 Të tjera korre 478 1046 954 1606 998 1622 1052 583 424 459 915 1225 436 447 943Shpenz kapitale 259 173 1609 1083 751 2018 191 553 529 2017 1548 671 1249 1086 1628burimi: pyetësorë të Ministrisë së Pushtetit Vendor (të dhënat e papërpunuara të pavlerësuara)burimi: Prefektura e Fierit, Statistika mbi buxhetet e pushtetit vendor (hartoi Banka Botërore

Tabela A.2.2 – Shqipëria: Striktrua e buxhetit e disa komunave, 2002

(në përqindje të ardhura totale)

(Lek per frymë)

(Lek per frymë)

(në mijë lekë)

(në mijë lekë)

(në përqindje të ardhura totale)

121

122

Tabela A3.1.a – Shqiperia: Te ardhurat e veta vendora tatimore dhe jotatimore, 2002 (ne mije leke) Rrethet Tatimet vendore Taksat dhe tarifat vendore

Tatim

i mbi

biz

nesi

n e

voge

lTa

timi m

bi p

rone

n

Tatim

i mbi

xhi

ron

Tatim

i mbi

ho

tele

t/tur

izm

in

Tatim

i mbi

tabe

lat e

bi

znes

eve/

dyqa

neve

Ta

timi m

bi n

dret

imin

Tatim

i mbi

pe

rdor

imin

e h

ap p

ub

Te tj

era

tatim

e ve

ndor

e

Tat

imet

ven

dore

(t

otal

)

Rre

gjis

trim

i i b

izne

sit

Mbe

tjet i

nerte

Rek

lam

at

Ther

rtore

t

Rre

gjis

trim

it i

vend

bani

mit

te ri

Park

imi

Gju

etia

dhe

pes

hkim

i

Te tj

era

taks

a dh

e ta

rifa

vend

ore

Tak

sa d

he ta

rifa

(t

otal

) T

OT

AL

T

AT

IME

, T

AK

SAD

HE

1 TIRANA BASHKIA 135368 44964 31318 34114 381453 102202 54530 783949 46684 169756 7628 1891 22372 0 574 191159 440064 1222 BERAT 6217 1378 25 67 13921 5954 9664 37226 3740 14834 764 468 617 0 0 17198 37621 73 BULQIZE 5278 28 0 0 138 1861 1397 8702 89 1538 46 0 136 223 0 3086 5118 14 DELVINE 943 181 0 0 1183 107 3389 5803 560 3507 75 76 171 0 0 2518 6907 15 DEVOLL 1726 119 0 0 2478 256 3607 8186 980 3847 187 12 132 0 0 2766 7924 16 DIBER 1475 239 0 0 434 282 1362 3792 1262 2356 91 423 70 0 21 12978 17201 27 DURRES 20990 4430 423 6228 163768 15482 31752 243073 13499 40028 1431 633 1255 0 580 111760 169186 418 ELBASAN 34799 2173 78 1475 23540 8572 25697 96334 7684 40038 1214 943 1474 0 272 49659 101283 199 FIER 19597 3878 22 1924 545 12696 9968 48630 6575 31978 1469 1626 1064 0 774 50720 94206 14

10 GJIROKASTER 6766 929 0 606 1075 1014 7003 17393 1920 10734 397 147 610 0 60 25450 39318 511 GRAMSH 2907 81 624 24 11 197 952 4796 536 4736 223 80 108 0 651 5889 12223 112 HAS 423 477 0 0 338 180 581 1999 286 1024 39 17 28 0 0 326 1720 13 KAVAJE 0 1413 0 309 10113 5920 3321 21076 0 10763 410 146 2159 0 0 27823 41301 614 KOLONJE 2204 144 48 0 232 613 517 3758 1365 3457 125 72 72 0 242 3831 9164 115 KORCE 20909 1785 37 1210 24029 14270 12129 74369 6010 21345 1123 1399 1089 830 60 33197 65053 1316 KRUJE 6343 0 395 479 150 441 2761 10568 1408 5552 110 175 179 0 185 4790 12397 217 KUÇOVE 4062 346 0 0 692 7151 738 12989 1412 5050 246 90 237 0 0 8094 15129 218 KUKES 780 264 41 52 691 956 1190 3974 852 2730 95 254 381 0 0 10014 14326 119 LAÇ 832 166 0 1 5049 1296 914 8257 743 2065 125 154 438 0 95 3102 6722 120 LEZHE 3284 745 0 23 10763 5303 2632 22750 0 5858 204 901 837 0 119 10596 18515 421 LIBRAZHD 1675 1213 0 0 5365 3926 3497 15676 721 4195 101 75 0 0 220 16333 21645 322 LUSHNJE 9094 1581 0 718 9197 4107 26195 50892 6062 15885 905 356 683 0 613 11177 35681 823 MALLAKASTER 6039 490 0 1 606 151 8518 15806 1789 3936 151 76 42 0 220 6569 12785 224 MALESI E MADHE 116 4 0 0 0 1 760 881 663 546 18 7 310 0 0 1003 2547 25 MAT 553 446 0 0 309 996 852 3156 953 2248 79 58 178 0 0 5664 9180 126 MIRDITE 1260 177 0 19 0 406 817 2679 0 2705 93 20 182 0 61 5566 8627 127 PEQIN 992 283 0 6 40 382 2303 4006 561 2828 91 0 0 0 70 5102 8652 128 PERMET 2738 0 0 1 1226 429 3470 7864 540 3609 126 82 53 0 114 4124 8648 129 POGRADEC 3665 2069 0 80 24855 5715 4884 41268 1840 8342 260 198 476 410 0 16785 28311 630 PUKE 1080 328 0 0 1583 374 505 3870 362 1191 41 22 233 0 182 5450 7481 131 SARANDE 2140 1579 54 1225 1847 3968 9647 20460 2064 9042 323 99 569 0 277 45655 58029 732 SHKODER 4240 1254 31 659 12308 3353 8999 30843 5754 17846 944 124 1198 0 433 24055 50353 833 SKRAPAR 2282 216 0 30 79 885 2728 6220 705 2627 128 150 292 0 42 3931 7875 134 TEPELENE 968 395 0 0 337 1215 607 3522 382 2793 73 47 162 0 0 7445 10902 135 TIRANA RRETHI 27981 3249 1396 4905 23452 210 8941 70134 3190 6961 980 113 1714 0 51 14708 27717 936 TROPOJE 932 57 0 0 0 20 138 1147 293 1434 80 0 66 0 0 1973 3846 37 VLORA 17677 4764 286 3290 8754 9753 20206 64730 5600 26624 1035 18 163 0 629 118455 152524 21

TOTAL 358335 81845 34777 57445 730562 220644 277171 1760780 127083 494007 21430 10952 39749 1463 6545 868952 1570180 333

Tabela A3.1.b – Shqiperia: Te ardhurat e veta vendora tatimore dhe jotatimore, 2002 (pjesa e secilit rreth ne zerin e te ardhurave buxhetore – ne perqindje)

Tatimet vendore Taksat dhe tarifat vendore

Tatim

i mbi

bi

znes

in e

vog

el

Tatim

i mbi

pr

onen

Tatim

i mbi

xh

iron

Tatim

i mbi

ho

tele

t/tur

izm

inTa

timi m

bi

tabe

lat e

bi

/dT

bi

atim

mi nd

retim

in

Tatim

i mbi

pe

rdor

imin

e h

ap

bTe

tjer

a ta

time

vend

ore

Tat

imet

ven

dore

(

tal)

toR

regj

istri

mi i

bi

znes

itM

betje

t ine

rte

Rek

lam

at

Ther

rtore

t

Rre

gjis

trim

it i

vend

bani

mit

teri

Park

imi

Gju

etia

dhe

pe

shki

mi

Te tj

era

taks

a dh

e ta

rifa

vend

ore

Tak

sa d

he ta

rifa

(t

otal

) T

otal

ta

time,

ta

ksa

dhe

tari

fa

vend

or

1 37.8 54.9 90.1

59.4 52.2 46.3 19.7 44.5 36.7 34.4 35.6

17.3 56.3 0.0 8.8 22.0 28.0 36.

2 BERAT 1.7 1.7 0.1 0.1 1.9 2.7 3.5 2.1 2.9 3.0 3.6 4.3 1.6 0.0 0.0 2.0 2.4 2.3 BULQIZE 0.0 0.0 0.0 0.0 0.8 0.5 0.5 0.1 0.3 0.2 0.0 0.3 15.2 0.0 0.4 0.3 0.4 DELVINE 0.3 0.0 0.0 0.2 0.0 1.2 0.3 0.4 0.7 0.3 0.7 0.4 0.0 0.0 0.3 0.4 0.5 DEVOLL 0.1 0.0 0.0 0.3 0.1 1.3 0.5 0.8 0.8 0.9 0.1 0.3 0.0 0.0 0.3 0.5 0.6 DIBER 0.4 0.3 0.0 0.0 0.1 0.1 0.5 0.2 1.0 0.5 0.4 3.9 0.2 0.0 0.3 1.5 1.1 0.7 5.9 5.4 1.2

123

Rrethet

TIRANA BASHKIA

1.5

0.20.5

DURRES 10.8 22.4 7.0 11.5 13.8 10.6 8.1 6.7 5.8 3.2 0.0 8.9 12.9 10.8 12.

8 ELBASAN 9.7 2.7 0.2 2.6 3.2 3.9 9.3 5.5 6.0 8.1 5.7 8.6 0.0 4.2 5.7 6.5 5.9 FIER 5.5 4.7 0.1 3.3 0.1 5.8 3.6 2.8 5.2 6.5 6.9 14.8 2.7 0.0 11.8 5.8 6.0 4.

10 GJIROKASTER 1.9 1.1 0.0 1.1 0.1 0.5 2.5 1.0 1.5 2.2 1.9 1.3 1.5 0.0 0.9 2.9 2.5 1.11 GRAMSH 0.8 0.1 1.8 0.0 0.0 0.1 0.3 0.3 0.4 1.0 1.0 0.7 0.3 0.0 9.9 0.7 0.8 0.12 HAS 0.1 0.6 0.0 0.0 0.0 0.1 0.2 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.1 0.0 0.0 0.0 0.1 0.13 KAVAJE 0.0 1.7 0.0 0.5 1.4 2.7 1.2 1.2 0.0 2.2 1.9 1.3 5.4 0.0 0.0 3.2 2.6 1.14 KOLONJE 0.6 0.2 0.1 0.0 0.0 0.3 0.2 0.2 1.1 0.7 0.6 0.7 0.2 0.0 3.7 0.4 0.6 0.15 KORCE 5.8 2.2 0.1 2.1 3.3 6.5 4.4 4.2 4.7 4.3 5.2 12.8 2.7 56.7 0.9 3.8 4.1 4.16 KRUJE 1.8 0.0 1.1 0.8 0.0 0.2 1.0 0.6 1.1 1.1 0.5 1.6 0.4 0.0 2.8 0.6 0.8 0.17 KUÇOVE 1.1 0.4 0.0 0.0 0.1 3.2 0.3 0.7 1.1 1.0 1.1 0.8 0.6 0.0 0.0 0.9 1.0 0.18 KUKES 0.2 0.3 0.1 0.1 0.1 0.4 0.4 0.2 0.7 0.6 0.4 2.3 1.0 0.0 0.0 1.2 0.9 0.19 LAÇ 0.2 0.2 0.0 0.0 0.7 0.6 0.3 0.5 0.6 0.4 0.6 1.4 1.1 0.0 1.5 0.4 0.4 0.20 LEZHE 0.9 0.9 0.0 0.0 1.5 2.4 0.9 1.3 0.0 1.2 1.0 8.2 2.1 0.0 1.8 1.2 1.2 1.21 LIBRAZHD 0.5 1.5 0.0 0.0 0.7 1.8 1.3 0.9 0.6 0.8 0.5 0.7 0.0 0.0 3.4 1.9 1.4 1.

3.7

124

22 LUSHNJE 2.5 1.9 0.0 1.2 1.3 1.9 9.5 2.9 4.8 3.2 4.2 3.3 1.7 0.0 9.4 1.3 2.3 2.23 MALLAKASTER 1.7 0.6 0.0 0.0 0.1 0.1 3.1 0.9 1.4 0.8 0.7 0.7 0.1 0.0 3.4 0.8 0.8 0.24 MALESI E

MADHE 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.3 0.1 0.5 0.1 0.1 0.1 0.8 0.0 0.0 0.1 0.2 0.

25 MAT 0.2 0.5 0.0 0.0 0.0 0.5 0.3 0.2 0.7 0.5 0.4 0.5 0.4 0.0 0.0 0.7 0.6 0.26 MIRDITE 0.4 0.2 0.0 0.0 0.0 0.2 0.3 0.2 0.0 0.5 0.4 0.2 0.5 0.0 0.9 0.6 0.5 0.27 PEQIN 0.3 0.3 0.0 0.0 0.0 0.2 0.8 0.2 0.4 0.6 0.4 0.0 0.0 0.0 1.1 0.6 0.6 0.28 PERMET 0.8 0.0 0.0 0.0 0.2 0.2 1.3 0.4 0.4 0.7 0.6 0.7 0.1 0.0 1.7 0.5 0.6 0.29 POGRADEC 1.0 2.5 0.0 0.1 3.4 2.6 1.8 2.3 1.4 1.7 1.2 1.8 1.2 28.0 0.0 1.9 1.8 2.30 PUKE 0.3 0.4 0.0 0.0 0.2 0.2 0.2 0.2 0.3 0.2 0.2 0.2 0.6 0.0 2.8 0.6 0.5 0.31 SARANDE 0.6 1.9 0.2 2.1 0.3 1.8 3.5 1.2 1.6 1.8 1.5 0.9 1.4 0.0 4.2 5.3 3.7 2.32 SHKODER 1.2 1.5 0.1 1.1 1.7 1.5 3.2 1.8 4.5 3.6 4.4 1.1 3.0 0.0 6.6 2.8 3.2 2.33 SKRAPAR 0.6 0.3 0.0 0.1 0.0 0.4 1.0 0.4 0.6 0.5 0.6 1.4 0.7 0.0 0.6 0.5 0.5 0.34 TEPELENE 0.3 0.5 0.0 0.0 0.0 0.6 0.2 0.2 0.3 0.6 0.3 0.4 0.4 0.0 0.0 0.9 0.7 0.35 TIRANA RRETH 7.8 4.0 4.0 8.5 3.2 0.1 3.2 4.0 2.5 1.4 4.6 1.0 4.3 0.0 0.8 1.7 1.8 2.36 TROPOJE 0.3 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.0 0.2 0.0 0.0 0.2 0.2 0.37 VLORA 4.9 5.8 0.8 5.7 1.2 4.4 7.3 3.7 4.4 5.4 4.8 0.2 0.4 0.0 9.6 13.6 9.7 6.

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100

Tabela A3.1.c - Shqiperia: Te ardhurat e veta vendora tatimore dhe jotatimore, 2002 (perberja e te ardhurave buxhetore ne secilin

rreth – ne perqindje) Tatimet vendore Taksat dhe tarifat vendore

Rrethet

Tatim

i mbi

bi

znes

in e

vog

el

Tatim

i mbi

pr

onen

Ta

timi m

bi

xhiro

n Ta

timi m

bi

hote

let/t

uriz

min

Tatim

i mbi

ta

bela

teTa

timi m

bi

ndre

timin

Ta

timi m

bi

perd

orim

in e

Te

tjer

a ta

time

vend

ore

Tat

imet

ve

ndor

e (t

otal

) R

regj

istri

mi i

b

esit

izn

Mbe

tjet i

nerte

Rek

lam

at

Ther

rtore

t

Rre

gjis

trim

it i

vend

bani

mit

te

Park

imi

Gju

etia

dhe

hk

ii

Te tj

era

taks

a dh

eta

rifa

Tak

sa d

he

tari

fa (t

otal

) T

OT

AL

T

AT

IME

, T

AK

SA

DH

E

TA

RIF

A

1 TIRANA BASHKIA 11.1 3.7 2.6 2.8 31.2 8.3 4.5 64.0 3.8 13.9 0.6 0.2 1.8 0.0 0.0 15.6 36.0 100.0 2 BERAT 8.3 1.8 0.0 0.1 18.6 8.0 12.9 49.7 5.0 19.8 1.0 0.6 0.8 0.0 0.0 23.0 50.3 100.0 3 BULQIZE 38.2 0.2 0.0 0.0 1.0 13.5 10.1 63.0 0.6 11.1 0.3 0.0 1.0 1.6 0.0 22.3 37.0 100.0

125

4 DELVINE 7.4 1.4 0.0 0.0 9.3 0.8 26.7 45.7 4.4 27.6 0.6 0.6 1.3 0.0 0.0 19.8 54.3 100.0 5 DEVOLL 10.7 0.7 0.0 0.0 15.4 1.6 22.4 50.8 6.1 23.9 1.2 0.1 0.8 0.0 0.0 17.2 49.2 100.0 6 DIBER 7.0 1.1 0.0 0.0 2.1 1.3 6.5 18.1 6.0 11.2 0.4 2.0 0.3 0.0 0.1 61.8 81.9 100.0 7 DURRES 5.1 1.1 0.1 1.5 39.7 3.8 7.7 59.0 3.3 9.7 0.3 0.2 0.3 0.0 0.1 27.1 41.0 100.0 8 ELBASAN 17.6 1.1 0.0 0.7 11.9 4.3 13.0 48.7 3.9 20.3 0.6 0.5 0.7 0.0 0.1 25.1 51.3 100.0 9 FIER 13.7 2.7 0.0 1.3 0.4 8.9 7.0 34.0 4.6 22.4 1.0 1.1 0.7 0.0 0.5 35.5 66.0 100.0

10 GJIROKASTER 11.9 1.6 0.0 1.1 1.9 1.8 12.3 30.7 3.4 18.9 0.7 0.3 1.1 0.0 0.1 44.9 69.3 100.0 11 GRAMSH 17.1 0.5 3.7 0.1 0.1 1.2 5.6 28.2 3.1 27.8 1.3 0.5 0.6 0.0 3.8 34.6 71.8 100.0 12 HAS 11.4 12.8 0.0 0.0 9.1 4.8 15.6 53.7 7.7 27.5 1.0 0.5 0.8 0.0 0.0 8.8 46.3 100.0 13 KAVAJE 0.0 2.3 0.0 0.5 16.2 9.5 5.3 33.8 0.0 17.3 0.7 0.2 3.5 0.0 0.0 44.6 66.2 100.0 14 KOLONJE 17.1 1.1 0.4 0.0 1.8 4.7 4.0 29.1 10.6 26.8 1.0 0.6 0.6 0.0 1.9 29.6 70.9 100.0 15 KORCE 15.0 1.3 0.0 0.9 17.2 10.2 8.7 53.3 4.3 15.3 0.8 1.0 0.8 0.6 0.0 23.8 46.7 100.0 16 KRUJE 27.6 0.0 1.7 2.1 0.7 1.9 12.0 46.0 6.1 24.2 0.5 0.8 0.8 0.0 0.8 20.9 54.0 100.0 17 KUÇOVE 14.4 1.2 0.0 0.0 2.5 25.4 2.6 46.2 5.0 18.0 0.9 0.3 0.8 0.0 0.0 28.8 53.8 100.0 18 KUKES 4.3 1.4 0.2 0.3 3.8 5.2 6.5 21.7 4.7 14.9 0.5 1.4 2.1 0.0 0.0 54.7 78.3 100.0 19 LAÇ 5.6 1.1 0.0 0.0 33.7 8.6 6.1 55.1 5.0 13.8 0.8 1.0 2.9 0.0 0.6 20.7 44.9 100.0 20 LEZHE 8.0 1.8 0.0 0.1 26.1 12.9 6.4 55.1 0.0 14.2 0.5 2.2 2.0 0.0 0.3 25.7 44.9 100.0 21 LIBRAZHD 4.5 3.3 0.0 0.0 14.4 10.5 9.4 42.0 1.9 11.2 0.3 0.2 0.0 0.0 0.6 43.8 58.0 100.0 22 LUSHNJE 10.5 1.8 0.0 0.8 10.6 4.7 30.3 58.8 7.0 18.3 1.0 0.4 0.8 0.0 0.7 12.9 41.2 100.0 23 MALLAKASTER 21.1 1.7 0.0 0.0 2.1 0.5 29.8 55.3 6.3 13.8 0.5 0.3 0.1 0.0 0.8 23.0 44.7 100.0 24 MALESI E MADHE 3.4 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 22.2 25.7 19.3 15.9 0.5 0.2 9.0 0.0 0.0 29.3 74.3 100.0 25 MAT 4.5 3.6 0.0 0.0 2.5 8.1 6.9 25.6 7.7 18.2 0.6 0.5 1.4 0.0 0.0 45.9 74.4 100.0 26 MIRDITE 11.1 1.6 0.0 0.2 0.0 3.6 7.2 23.7 0.0 23.9 0.8 0.2 1.6 0.0 0.5 49.2 76.3 100.0 27 PEQIN 7.8 2.2 0.0 0.0 0.3 3.0 18.2 31.7 4.4 22.3 0.7 0.0 0.0 0.0 0.6 40.3 68.3 100.0 28 PERMET 16.6 0.0 0.0 0.0 7.4 2.6 21.0 47.6 3.3 21.9 0.8 0.5 0.3 0.0 0.7 25.0 52.4 100.0 29 POGRADEC 5.3 3.0 0.0 0.1 35.7 8.2 7.0 59.3 2.6 12.0 0.4 0.3 0.7 0.6 0.0 24.1 40.7 100.0 30 PUKE 9.5 2.9 0.0 0.0 13.9 3.3 4.4 34.1 3.2 10.5 0.4 0.2 2.1 0.0 1.6 48.0 65.9 100.0 31 SARANDE 2.7 2.0 0.1 1.6 2.4 5.1 12.3 26.1 2.6 11.5 0.4 0.1 0.7 0.0 0.4 58.2 73.9 100.0 32 SHKODER 5.2 1.5 0.0 0.8 15.2 4.1 11.1 38.0 7.1 22.0 1.2 0.2 1.5 0.0 0.5 29.6 62.0 100.0 33 SKRAPAR 16.2 1.5 0.0 0.2 0.6 6.3 19.4 44.1 5.0 18.6 0.9 1.1 2.1 0.0 0.3 27.9 55.9 100.0 34 TEPELENE 6.7 2.7 0.0 0.0 2.3 8.4 4.2 24.4 2.6 19.4 0.5 0.3 1.1 0.0 0.0 51.6 75.6 100.0

126

35 TIRANA RRETH 28.6 3.3 1.4 5.0 24.0 0.2 9.1 71.7 3.3 7.1 1.0 0.1 1.8 0.0 0.1 15.0 28.3 100.0 36 TROPOJE 18.7 1.1 0.0 0.0 0.0 0.4 2.8 23.0 5.9 28.7 1.6 0.0 1.3 0.0 0.0 39.5 77.0 100.0 37 VLORA 8.1 2.2 0.1 1.5 4.0 4.5 9.3 29.8 2.6 12.3 0.5 0.0 0.1 0.0 0.3 54.5 70.2 100.0 TOTAL 10.8 2.5 1.0 1.7 21.9 6.6 8.3 52.9 3.8 14.8 0.6 0.3 1.2 0.0 0.2 26.1 47.1 100.0

127

Tabela A3.1.d - Shqiperia: Te ardhurat e veta vendora tatimore dhe jotatimore, 2002 (ne leke per fryme)

Tatimet vendore Taksat dhe tarifat vendore

Rrethet

Tatim

i mbi

b Ta

timi m

bi

pron

enTa

timi m

bi

xhiro

nTa

timi m

bi

hote

let/t

uriz

mi

Tbi

at

imi m

tabe

late

Tatim

i mbi

nd

retim

inTa

timi m

bi

perd

orim

ine

Te tj

era

tatim

e ve

ndor

eT

atim

et

vend

ore

(tot

al)

Rre

gjis

trim

i i

bes

iiz

nt

Mbe

tjet i

nerte

Rek

lam

at

Ther

rtore

t

Rre

gjis

trim

it i

vend

bani

mit

tePa

rkim

i

Gju

etia

dhe

pe

shki

mi

Te tj

era

taks

a dh

eta

rifa

Tak

sa d

he

tari

fa (t

otal

)

TO

TA

L

TA

TIM

E,

TA

KSA

D

HE

T

AR

IFA

1 TIRANA BASH. 396 132 92 100 1117 299 160 2296 137 497 22 6 66 0 2 560 1289 35852 BERAT 49 11 0 1 109 47 76 291 29 116 6 4 5 0 0 135 294 5853 BULQIZE 123 1 0 0 3 43 33 203 2 36 1 3 5 00 72 119 3224 DELVINE 88 17 0 0 110 10 315 539 52 326 7 7 16 0 0 234 642 11815 DEVOLL 50 3 0 0 72 7 104 236 28 111 5 0 4 0 0 80 229 4656 DIBER 17 3 0 0 5 3 16 44 15 27 1 5 1 0 0 151 201 2457 DURRES 116 24 2 34 901 85 175 1338 74 220 8 3 7 0 3 615 931 22698 ELBASAN 157 10 0 7 106 39 116 435 35 181 5 4 7 0 1 224 457 8929 FIER 98 19 0 10 3 64 50 244 33 161 7 8 5 0 4 255 473 717

10 GJIROKASTER 124 17 0 11 20 19 128 318 35 196 7 3 11 0 1 466 719 103811 GRAMSH 81 2 17 1 0 6 27 134 15 132 6 2 3 0 18 165 342 47612 HAS 22 24 0 0 17 9 30 102 15 52 2 1 1 0 0 17 87 18913 KAVAJE 0 18 0 4 129 76 42 270 0 138 5 2 28 0 0 356 528 79814 KOLONJE 128 8 3 0 14 36 30 219 80 201 7 4 4 0 14 223 534 75315 KORCE 146 12 0 8 168 100 85 520 42 149 8 10 8 6 0 232 455 97616 KRUJE 100 0 6 8 2 7 43 166 22 87 2 3 3 0 3 75 195 36217 KUÇOVE 115 10 0 0 20 202 21 368 40 143 7 3 7 0 0 229 428 79618 KUKES 12 4 1 1 11 15 19 62 13 43 1 4 6 0 0 157 225 28719 LAÇ 15 3 0 0 93 24 17 152 14 38 2 3 8 0 2 57 124 27520 LEZHE 48 11 0 0 159 78 39 336 0 86 3 13 12 0 2 156 273 60921 LIBRAZHD 23 17 0 0 74 54 48 217 10 58 1 1 0 0 3 226 299 51622 LUSHNJE 63 11 0 5 64 29 182 354 42 110 6 2 5 0 4 78 248 601

128

Tabela A3.1.d - Shqiperia: Te ardhurat e veta vendora tatimore dhe jotatimore, 2002 (ne leke per fryme) Tatimet vendore Taksat dhe tarifat vendore

Rrethet

Tatim

i mbi

b Ta

timi m

bi

pron

enTa

timi m

bi

xhiro

nTa

timi m

bi

hote

let/t

uriz

mi

Tbi

at

imi m

tabe

late

Tatim

i mbi

nd

retim

inTa

timi m

bi

perd

orim

ine

Te tj

era

tatim

e ve

ndor

eT

atim

et

vend

ore

(tot

al)

Rre

gjis

trim

i i

bes

iiz

nt

Mbe

tjet i

nerte

Rek

lam

at

Ther

rtore

t

Rre

gjis

trim

it i

vend

bani

mit

tePa

rkim

i

Gju

etia

dhe

pe

shki

mi

Te tj

era

taks

a dh

eta

rifa

Tak

sa d

he

tari

fa (t

otal

)

TO

TA

L

TA

TIM

E,

TA

KSA

D

HE

T

AR

IFA

23 MALLAKASTER 165 13 0 0 17 4 232 431 49 107 4 2 1 0 6 179 348 77924 MALESI E MADHE 3 0 0 0 0 0 19 22 17 14 0 0 8 0 0 25 64 8725 MAT 9 7 0 0 5 16 14 52 16 37 1 1 3 0 0 93 150 20226 MIRDITE 34 5 0 1 0 11 22 72 0 73 3 1 5 0 2 150 233 30527 PEQIN 30 9 0 0 1 12 70 122 17 86 3 0 0 0 2 155 262 38428 PERMET 106 0 0 0 48 17 135 305 21 140 5 3 2 0 4 160 335 64129 POGRADEC 52 29 0 1 353 81 69 586 26 118 4 3 7 6 0 238 402 98730 PUKE 31 10 0 0 46 11 15 113 11 35 1 1 7 0 5 158 218 33031 SARANDE 61 45 2 35 53 113 275 583 59 258 9 3 16 0 8 1301 1654 223732 SHKODER 23 7 0 4 66 18 49 166 31 96 5 1 6 0 2 130 272 43833 SKRAPAR 76 7 0 1 3 30 91 208 24 88 4 5 10 0 1 132 264 47234 TEPELENE 30 12 0 0 10 37 19 109 12 86 2 1 5 0 0 230 336 44535 TIRANA DISTR. 157 18 8 28 132 1 50 393 18 39 5 1 10 0 0 83 155 54936 TROPOJE 33 2 0 0 0 1 5 41 10 51 3 0 2 0 0 71 138 17937 VLORA 120 32 2 22 59 66 137 440 38 181 7 0 1 0 4 805 1037 1477 TOTAL 117 27 11 19 238 72 90 574 41 161 7 4 13 0 2 283 512 1085 Statistika kryesore, 2001 Vlera maksimale 396 132 92 100 1117 299 315 2296 137 497 22 13 66 6 18 1301 1654 3585 Vlera minimale 0 0 0 0 0 0 5 22 0 4 0 0 0 0 171 0 64 87 Vlera mesatare 78 15 4 8 108 45 80 337 29 122 5 3 8 0 3 234 404 742 Deviacioni standart 73 22 15 18 231 60 77 408 26 94 4 3 11 2 4 245 339 687 Koefiçenti i variacionit 0.93 1.47 4.22 2.41 2.14 1.32 0.96 1.21 0.90 0.77 0.79 0.99 1.41 3.42 1.54 1.05 0.84 0.93