LA DIVISION PROVINCIAL DE 1833.BASES Y ANTECEDENTES

ANTONIO M.a CALERO AMOR

LA DIVISION PROVINCIALDE 1833.

BASES Y ANTECEDENTES

INSTITUTO DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACION LOCALMADRID, 1987

by the author, 1987NIPO: 327-86-030-9I.S.B.N.: 84-7088-443-3Depsito Legal: M. 10.947 - 1987Imprenta TARAVILLA (Suc. Vda. de Galo Sez)Mesn de Paos, 628013 MADRID

INTRODUCCIN: LA RAZN PROVINCIAL

La divisin provincial decretada por Javier de Burgosen 1833 no ha tenido, por lo general, buena prensa. Laliteratura sobre el tema, que se menciona en el lugar co-rrespondiente de este trabajo, as lo atestigua: el califi-cativo que ms comnmente se le aplica es el de artifi-cial. Ese es un juicio, sobre todo, geogrfico; el polticoes paralelo al que se tenga de la centralizacin, y parececlaro que sta ha recibido muchos ms denuestos que elo-gios. Los nacionalismos llamados perifricos han realiza-do la condena ms radical: algn catalanista, elevndosea niveles de esencialismo poltico-lingstico, defina elconcepto por su etimologa: provincia = pro victs, lugarpara los vencidos. (Aparte de que sa no es la primera nila nica acepcin etimolgica de la palabra provincia, ca-bra preguntarse quines son los vencedores, cuando to-dos los ciudadanos del Estado pertenecan forzosamentea alguna.)

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Este no es un trabajo terico que pretenda polemizarni reivindicar el valor y el sentido de la provincia. Es untrabajo histrico que se propone explicar simplementecmo y por qu se lleg a hacer la divisin provincialde 1833. Y el anlisis histrico muestra muy claramente,al menos eso esperamos, cul fue el sentido que le dieronsus autores, los objetivos que pretendan, las contradic-ciones en que se debatan y las numerosas limitacionesde las que en gran medida eran conscientes. La historiamuestra, esperamos, lo que, tal vez pretenciosamente, nosatrevemos a llamar razn provincial.

Que es una razn poltica, directamente vinculada a laimplantacin del rgimen liberal, . como base fsica detodas las novedades y reformas segn deca la Comisinde 1821. Y una razn administrativa, como medio inelu-dible para hacer mnimamente eficaz la accin del Esta-do, una vez adoptado el modelo centralizador a la fran-cesa, de origen, quede claro desde ahora, preliberal. Y unarazn geogrfica, por cuanto el relieve y las distanciascondicionan, si es que no determinan, la relacin entreAdministracin y administrados. Y una razn histrica,que induce a tener en cuenta las preocupaCiones y ha-bitudes de los pueblos que forman la Monarqua, y quea su vez es preciso conciliar con la soberana. nacional,una e indivisible. Razones no siempre compatibles, a ve-ces claramente contradictorias, cuya realizacin territo-rial dio el resultado conocido. Otra cosa es el juicio pol-tico que l merezca: aqu no se pretende explicar cmodebieron ser las cosas, sino por qu fueron como fueron.

Tal es el objetivo principal de este trabajo, que enotros aspectos se nutre de una relativamente abundante

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bibliografa sobre el tema (1). Con todo ello debe quedarclaro que la obra de Javier de Burgos fue el resultado deun proceso iniciado explcitamente en 1811, al aprobarlas Cortes' de Cdiz el artculo que ordenaba una nuevadivisin del territorio; que ese proceso parta, a su vez,de la divisin existente en el Antiguo Rgimen, en mu-chos casos nacida en la Baja Edad Media, aunque obvia-mente reformndola en profundidad e instrumentalizn-dola con un sentido casi totalmente nuevo; y que lapaternidad intelectual de la obra debe ser compartidapor Javier de Burgos con muchos autores: los miembrosde las sucesivas comisiones del Gobierno y de las Cortes,

(1) Entre los estudios ms recientes figura el de GONZALOMARTiNEZ DiEZ, Gnesis histrica de las provincias espaolas,AHDE, LI, 1981, 523-593, al que remitimos 'Para una informacinms detallada. Sin embargo, nO es correcta su afirmacin deque el extenso expediente sobre el que las Cortes del TrienioConstitucional realizaron su particin del territorio espaol hadesaparecido del Archivo de las Cort'es sin dejar tras de s elmenor rastro (p. 587). Aunque incompleto, el expediente seconserva en el Archivo del Congreso de los Diputados, y losrastros que ha dejado se agrupan en los fondos relacionadosal final del texto como fuentes inditas.

Tales fondos fueron utilizados por CONCEPCIN DE CASTRO ensu interesante libro La Revolucin Liberal y los municipios es-paoles, Madrid, 1979, de una forma enjundiosa, pero breve, porafectar slo tangencialmente a su tema de investigacin. Tam-bin lo han sido en el trabajo ms reciente, a nuestro conoci-miento, y ms completo e interesante desde el punto de vista dela distribucin espacial y su representacin cartogrfica;. es elde EDUARDO GARRIGS (cOrganizacin territorial a fines del Anti-guo Rgimen, en M. ARTOLA ed., La economa espaola a finesdel Antiguo Rgimen, IV, Instituciones, Madrid, Alianza, 1982,pp. 1-105, que incluye como aportacin especialmente valiosadiez mapas de elaboracin propia, entre ellos el del proyectoBauz 1813.

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y singularmente el marino y gegrafo Felipe Bauz (2):la documentacin indita conservada en el Archivo delas Cortes agranda la importancia de una figura no deltodo ignorada, pero demasiado poco conocida.

Esa documentacin indita, junto con un anlisis detenido de las fuentes impresas pero poco utilizadas, esla que ha permitido reconstruir esa tazn provincialcomo razn histrica. Tal pretende ser, y confiamos quesea, la aportacin principal de este trabajo.

(2) O Baus; preferimos la primera grafa por ser la msfrecuente y, desde luego, la autgrafa. Dentro de la Armada,en la que lleg a capitn de navo, se especializ en cartografamartima. Miembro de la Real Academia de la Historia, se de-dic con entusiasmo a levantar el mapa general de Espaa, engran parte a sus expensas. Exiliado en Inglaterra tras la reim-plantacin del absolutismo, condenado a muerte y confiscadossus bienes en 1826 por haber votado en las Cortes del Trienioel impedimento moral del rey, logr sacar de Espaa gran par-te de sus documentos y continuar en Londres sus estudios, quele valieron ingresar en la Royal Society, recibir la Orden de laJarretera y ser enterrado, segn sus bigrafos, en la Abada deWestminster. Amnistiado por la reina gobernadora en 1833, mu-ri cuando se dispona a regresar. Sus papeles volvieron a Es-paa, pero la incuria del Estado y las necesidades econrriicasde la familia hicieron que se dispersara su coleccin, de la queuna parte se conserva en el British Museum y otra en el MuseoNaval espaol. Vase JOAQufN M.a BOVER, Varones ilustres deMallorca, Palma, 1847, y JUAN LLABRs BERNAL, Breve noticia dela labor cientfica del Capitn de Navo D. Felipe Bauz y desus papeles sobre Amrica, 1764-1834, Palma de Mallorca, 1934.

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l. EL PROCESO DE DIVISIN PROVINCIAL

1.1. Descripcin del proceso, 1811-1833

La divisin provincial de 1833 no fue una creacin exnovo: fue una reforma en profundidad de la existentea fines del Antiguo Rgimen. Tampoco fue Javier de Bur-gos el primero en comprender la necesidad de esa refor-ma, ni en proyectarla ni en decretarla: haba sido deci-dida ya por las Cortes de Cdiz, que en el artculo 11 dela Constitucin establecieron: Se har una divisin msconveniente del territorio espaol, luego que las circuns-tancias polticas de la nacin lo permitan. Tal es el pun-to de partida del proceso que iba a conducir finalmentea la divisin establecida por Real Decreto de 30 de no-viembre de 1833, vigente en la actualidad con muy ligerasmodificaciones.

El 12 de junio de 1813 las Cortes envan una comuni-cacin a la Regencia -que representaba al rey durante su

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ausencia, y por lo tanto tena el poder ejecutivo- paraque ponga en prctica lo preceptuado en el artculo 11de la Constitucin. Doce das ms tarde la Regencia co-misiona a Felipe Bauz, oficial de Marina experto en te-mas geogrficos, para que proyecte una nueva divisinque responda a las exigencias de las Cortes. La realiza(documento 1) y es remitida por la Regencia al Consejode Estado en 26 de enero de 1814. El alto organismo consultivo, despus de recibir informes de varias Diputacio-nes provinciales, pas este expediente a la Comisin deGobernacin el 12 de febrero siguiente.

Por su parte, y paralelamente, siempre en virtud delmandato constitucional, las Cor.tes Ordinarias formaronel 8 de marzo de 1814 una Comisin encargada de ladivisin geogrfico-poltica de la Pennsula. A su vez, laComisin de Gobernacin del Consejo de Estado acep-taba en 25 de marzo de 1814 el proyecto de divisinenviado por la Regencia, pero introduciendo algunas mo-dificaciones: reduca a 39 las 44 provincias que. habapropuesto Felipe Bauz, e insista en el carcter de pro-visionalidad de su proyecto, previendo la posibilidad dereformas posteriores que aconsejara la experiencia de supuesta en prctica y una mejor informacin. Sin embar-go, pocos das ms tarde, el 6 de abril, el Consejo deEstado mand detener el proyecto, hasta :tanto no se hu-biera conseguido una mayor y mejor informacin, pueslos datos recibidos hasta entonces eran, en opinin deaquel organismo, insuficientes. Que esta decisin fuerade carcter tcnico o poltico, no corresponde discutir-lo aqu. El hecho es que, un mes ms tarde, a la vueltade Fernando VII, el proceso fue detenido totalmente: elDecreto de 4 de mayo que declaraba nulos y sin ningn

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valor ni efecto la Constitucin y Decretos de las Cortes,alcanzaba lgicamente a la nueva divisin provincial,tan ligada al. liberalismo que haba sido constituciona-lizada'.

El sexenio absolutista inaugurado entonces termi-na en 1820, cuando triunfa el pronunciamiento de Riegoen Cabezas de San Juan y los que le siguieron en diver-sos .lugares de la geografa espaola. De nuevo se pusoen vigor la Constitucin de Cdiz, y con ella las disposi-ciones de diverso rango legal que emanaron de la asam-ble gaditana. El tema de la nueva divisin del territoriono iba a ser una excepcin, y en julio de 1820 el gobier-:-no liberal constituido poco antes reanud el proceso,nombrando una nueva comisin que deba preparar unnuevo proyecto. La ilacin con el anterior vena asegu-rada, entre otras cosas, por el propio Felipe Bauz,quien, contando esta vez con la colaboracin de JosAgustn de Larramendi, realiz la divisin encomenda-da, que describi, razon y cartografi en el informe co-rrespondiente (documento 2).

Las Cortes, por su parte, nombraron una Comisinque informara el proyecto de la del gobierno; la presi~da el murciano Diego Clemencn que, adems de comen-tarista del Quijote, era autor de algunas obras de ca-rcter geogrfico; muy posiblemente fue el principal ins-pirador del Informe de la Comisin de las Cortes, puesen las discusiones l fue quien llev el peso de los deba-tes en su defensa, y en ellos expuso y desarroll las mis-mas ideas que aparecen en el documento escrito, con elmismo estilo y, en ocasiones, con las mismas o pareci-das palabras. Clemencn y sus compaeros de Comisinhaban solicitado previamente la colaboracin de los

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diputados para que, como presuntos conocedores delterreno de sus provincias, aportaran los datos y modifi-caciones que estimaran convenientes, mejorando as elInforme de la Comisin y supliendo algo el estado msbien precario en que deberan encontrarse por aquellapoca los conocimientos geogrficos, cartogrficos y es-tadsticos de Espaa.

Con esta base, la Comisin nombrada por las Cortespresent a stas su Informe el 19 de junio de 1821 (docu-mento 3), pero slo empez a ser discutido en las Ex-traordinarias reunidas a fines de septiembre de aquelao. El discurso de la Corona, ledo por Fernando VII enla sesin inaugural del da 28 de septiembre, asignaba ala divisin provincial el lugar de preferencia entre todaslas tareas a desarrollar por las Cortes. El da 1 de octu-bre comenz la discusin del proyecto, que dur hastael 14 de enero siguiente. Paralela y posteriormente sefueron recibiendo en las Cortes numerosos escritos deDiputaciones, Ayuntamientos y particulares con diversasrepresentaciones relativas al tema. El proyecto fue fi-nalmente aprobado, con las modificaciones que msadelante se detallan, y decretado el 27 de enero de 1822(documento 4).

La nueva divisin provincial no pudo ser utilizada enlas elecciones a Cortes de 1822 y 1823, pero s como baseterritorial de las nuevas Diputaciones Provinciales y je-fes poltltos, cuya eficacia, de todos modos, debi sermnima. Un ao justo despus del Decreto, el Congre-so de Verona decida intervenir en Espaa para reim-plantar el absolutismo, cosa que hizo poco despus Fer-nando VII, con la ayuda de los Cien Mil Hijos de SanLuis, de modo que a fines de 1823 el rey anulaba toda

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la obra del Trienio Constitucional, reponiendo las vie-jas ideas, procedimientos e instituciones, entre ellas lasprovincias del Antiguo Rgimen.

El rey muri el 29 de septiembre de 1833, cuando yase haba planteado el problema sucesorio, y con l lalucha entre absolutismo y liberalismo. Se abri enton-ces un perodo de transicin, en cuya primera fase elpoder estuvo en manos de una especie de tercera fuer-za que algunos califican de despotismo ilustrado: CeaBermdez la representaba en el Consejo de Ministros;busc, de acuerdo con la reina regente, colaboradoresde su misma ideologa, y uno de los ms importantesfue Javier de Burgos, liberal muy moderado, antaoafrancesado. El 21 de octubre de 1833 fue nombradolninistro de Fomento, con el encargo de plantear ladivisin civil del territorio, como base de la adminis-tracin interior. El poltico granadino se sirvi de lostrabajos y documentos que hemos venido mencionando,introdujo las reformas que despus se detallan, y el 30de noviembre siguiente firmaba el Decreto que culmi-naba todo este proceso (documento 5). En seguida sobre-vinieron cambios polticos de importancia, y Burgossali del Ministerio a los pocos meses, pero esta vez ladivisin provincial fue respetada por moderados y pro-gresistas, de forma que, con ligeras variaciones, conti-na vigente en la actualidad.

1.2. La divisin provinc{al del Antiguo Rgimen

Para entender los cambios producidos por los suce-sivos proyectos y decretos es preciso conocer, siquiera

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someramente, la divisin provincial vigente en Espaaa fines del Antiguo Rgimen. Era, en lo fundamental, larecogida por orden de Floridablanca en 1785, y com-prenda las provincias siguientes (3):

Galicia.Len.Zamora.Toro.Salamanca.Valladolid.Palencia.Burgos.Soria.

(3) Espaa dividida en Provincias e Intendencias y subdivi-dida en Partidos, Corregimientos, Alcaldas mayores, Gobiernospolticos y militares, as Realengos como de Ordenes, Abadengoy Seoro. Obra formada por las relaciones originales de los res-pectivos Intendentes del Reyno, a quienes se pidieron de Ordende S. M. por el Excmo. Sr. Conde de Floridablanca, y su Minis-terio de Estado en 22 de Marzo de 1785. Con un nomencltor delos pueblos del Reyno, que compone la segunda parte. En laImprenta Real. Madrid MDCCLXXXIX. Es la Kdivisin de Flo-ridablanca, incorrectamente llamada as, pues el ministro deCarlos IV no hizo en realidad ninguna divisin de provincias,sino que tan slo orden consignar y catalogar las existentes,enumerando los ncleos de poblacin que pertenecan a cadauna de ellas e indicando su situacin jurdica.

Esta divisin ha sido estudiada por E. GARRlGS en O. C. ennota 1. Y con anterioridad, por AMANDO MELN en sus artculosInmediata gnesis de las provincias espaolas, en Anuario deHistoria del Derecho Espaol, 1957-58, XXVII-XXVIII, 17-59;De la divisin de Floridablanca a la de 1833, en Estudios Geo-grficos, 71, 1958, 173-220, que es una reproduccin del anterior;Provincias e Intendencias en la peninsular Espaa del XVIII,en Homenaje al Prof. Cayetano de Mergelina, Murcia, Universi-dad, 19611962, pp. 613-632.

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Segovia.Avila.Alava.Guipzcoa.Vizcaya.Encartaciones de Vizcaya.Navarra.Islas de Gran Canaria.Extremadura.Madrid.Toledo.La Mancha.Cuenca.Guadalajara.Aragn.Catalua.Valencia.Islas Baleares.Murcia.Jan.Crdoba.Sevilla.Granada.Nuevas Poblaciones de Sierra Morena.Nuevas Poblaciones de Andaluca.

Posteriormente, en 1799, se crearon las provinciasmartimas de Cdiz, Mlaga, Alicante, Cartagena, San-tander y Asturias, segregadas de Sevilla, Granada, Va-lencia, Murcia, Burgos y Len, respectivamente, am-plindose sus competencias en 1802 y suprimindose

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entre aquella fecha y 1812 las de Toro, Encartacionesde Vizcaya y Nuevas Poblaciones.

Esta divisin presenta una serie de caractersticasque es preciso destacar:

a) No estaba claro el concepto de provincia, por loque es confusa y equvoca la denominacin de territo-rios, y casi nunca coincidente la enumeracin de stos.Por ejemplo, la provincia de Galicia aparece en la malllamada divisin de Floridablanca compuesta de otrassiete entidades llamadas tambin provincias: Betan-zos, La Corua, Lugo, Orense, Mondoedo, Santiago yTuy. Numerosas entidades territoriales eran llamadas si-multneamente provincias, reinos o intendencias, y en-tidades menores de la categora de partidos eran tam-bin denominadas provincias.

b) En las relaciones de provincias que se hacen endiferentes documentos de la poca, el nmero total deprovincias casi nunca coincide, figurando en unas pro-vincias que faltan en otras.

e) Unos territorios son provincias a unos efectos,pero no a otros, lo que contribuye a explicar las dife-rencias anteriores.

d) La extensin de las mismas era enormementevariada, oscilando, por ejemplo, entre los 2.000 kilme-tros cuadrados de Guipzcoa y los 32.000 de Catalua.

e) Su territorio era con frecuencia discontinuo, so-bre todo en las provincias de Len y ambas Castillas,con multitud de pequeos enclaves de unas en otras.

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Ello era el resultado del proceso a travs del cual seform la Monarqua espaola, por agregacin sucesivade territorios de la ms diversa ndole, con su corres-pondiente multiplicidad de instituciones y demarcacio-nes territoriales, muchas de las cuales no han sido acla-radas an por la investigacin. En fin, la situacin eratan confusa y abigarrada que apenas se podan realizarcon un mnimo de eficacia los ms elementales actosde gobierno y administracin, como se desprende dela justificacin aducida en el prlogo a la relacin deFloridablanca:

Hallndose frequentemente embarazado el Gobier-no para dirigir sus rdenes y providencias a mu-chos Pueblos de la vasta Monarqua Espaola, porla pequeez de unos, la identidad del nombre deotros, y la falta de una noticia exacta y Prontua-rio de todos... a fin de que el vasallo ms retiradoy escondido no careciese del consuelo de ser cono.cido y auxiliado de su Rey y de sus cuidados pa-ternales en los casos de cualquier recurso o nece-sidad, o de una Providencia general. .. dejar expe-ditas las vas para que en todos tiempos, sabido elnombre del Pueblo de cualquier habitante de Es-paa, puedan llegar a l fcil, pronta y segura-mente las providencias convenientes o necesarias,que es el gran fin del Gobierno.

Las sucesivas convocatorias a Cortes que tuvieronlugar en 1810, 1812 Y 1820 se harn sobre la base de estadivisin, con muy ligeras modificaciones.

Trataremos ahora de dar una idea somera del pro-ceso de formacin de las antiguas provincias, con el finde poner de relieve la carga histrica que asume la divi-sin de 1833.

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No vari en nada la extensin y lmit~s que tenanen el Antiguo Rgimen las Provincias Vascongadas yNavarra. El Decreto de 1833 define el contorno de cadauna de las cuatro exactamente con las mismas pala-bras: Sus lmites son los mismos que tienen actual-mente. Ese actualmente se refiere a la situacin defines del Antiguo Rgimen, que a su vez era prctica-mente la misma que tenan cada una de las provinciasy el Reino de Navarra en el momento de su incorpora-cin a la Corona de Castilla, salvo algunas pequeasmodificaciones.

Las dems provincias de la Corona de Castilla tienensu origen remoto en los distintos reinos y entidades te-rritoriales que la formaron y ms directo en las ciuda-des que disponan de voto en Cortes, segn idea apun-tada por Domnguez Ortiz, desarrollada posteriormentepor Demetrio Ramos y recogida tambin por MartnezDez (4). El proceso puede sintetizarse as: a medidaque se impone el poder absoluto de los monarcas de laCasa de Austria, con Carlos V y en especial con Feli-pe 11, las funciones y poderes de las Cortes de Castillavan quedando progresivamente reducidas a las de acep-tar los impuestos que propone el rey; la forma de co-brarlos sera la que, poco a poco, dara lugar a la deli-mitacin del territorio de las futuras provincias: losencargados de hacerlo seran los municipios de las die-ciocho ciudades con voto en Cortes, y los cobraran c~da

(4) ANTONIO DOMfNGUEZ ORTfz, Concesiones de votos enCortes a ciudades castellanas en el siglo XVII, en Anuario deHistoria del Derecho Espaol, XXXI, 1961, 175-186; DEMETRIORAMOS, El origen de las provincias y su relacin con la evolu-cin de las Cortes, en La Provincia, 1, 1966, 27-37.

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uno en el distrito que les correspondiera. El sistema seconsolida a partir de la creacin del servicio -im-puesto, en principio, extraordinario- de millones, de-cidido por Felipe 11 en 1590 para cuya ejecucin se rea-liz el censo de 1591, que asigna el territorio corres-pondiente a cada una de las dieciocho ciudades (vercuadro), y sobre todo en 1608, cuando las Cortes deaquel ao consiguen una Real Cdula en la que se re-fuerza la autoridad fiscal de las ciudades con voto enCortes, a cambio de la concesin por sus representantesde un nuevo servicio:

Para que mejor se guarde todo lo que toca al bieny aumento de este servido... (ordenamos) que to-das las ciudades y villas de estos Reynos cumplany obedezcan las rdenes de las ciudades y villas devoto en Cortes en lo que cada una ordenare en suprovincia y distrito.

Domnguez Ortiz destaca la importancia que tieneesta Real Cdula en la organizacin administrativa delEstado espaol, y para Demetrio Ramos, de aquellafuncin fiscal concedida a las ciudades con voto en Cor-tes arrancan los orgenes de la actual divisin provin-cial por lo que a la Corona de Castilla se refiere, y almargen, claro est, de las provincias exentas.

En todo caso, basta repasar la lista de aquellas die-ciocho ciudades a fines del siglo XVI para comprobarlo:

Len (habla por Asturias).Toro.Zamora (habla por Galicia).Salamanca.

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Valladolid.Burgos.Soria.Segovia.Avila.Madrid.Toledo.Cuenca.Guadalajara.Murcia.Sevilla.Crdoba.Jan.Granada.

Todas, menos Toro, son en la actualidad capitalesde provincia. A partir de entonces, y puesto que los en-cargados de la cobranza de los servicios llevaban unacomisin que les proporcionaba buenos ingresos, nume-rosas ciudades solicitaron se les concediera asiento enlas Cortes castellanas. Tan slo lo consiguieron tres ciu-dades, o ms exactamente, series de ciudades: en 1623se da una representacin plural en cada una de las sieteciudades gallegas que formaban parte de las Juntas delReino y que asistan por turnos a las Cortes: La Coru-a, Betanzos, Mondoedo, Santiago, Orense, Lugo y Tuy:tres de ellas capitales de provincia en 1833. Algo seme-jante ocurri con Extremadura en 1653: la representa-cin plural estaba confiada, por parejas y con un pro-curador cada una, a Palencia, Badajoz, Mrida, Trujillo,Cceres, Alcntara: entre ellas estn las dos capitalesactuales. Finalmente, en 1660 (o 1656, segn otros) re-

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cupera el derecho perdido otra ciudad que tambin loes, Palencia.

En sntesis: de las 34 provincias peninsulares noexentas que componan en 1833 el territorio de la antiguaCorona de Castilla, 24 -el 70 por 1O~ estaban repre-sentadas en las Cortes por la ciudad que hoyes su ca-pital, ciudad que, de alguna forma, y siempre segn losautores citados, empez a serlo al gestionar y responsa-bilizarse del cobro de los impuestos votados por aque-llas Cortes.

En el siglo XVIII, la administracin borbnica intro-dujo la figura del intendente como delegado directo delpoder real en un territorio amplio, llamado normalmen-te provincia, con poderes que variaron a lo largo del si-glo. Esas intendencias se correspondan con las provin-cias representadas por ciudades castellanas con voto enCortes, ms Ciudad Real -desgajada de Toledo-, Ca-narias y, en 1717, Cdiz, junto con los reinos de la Co-rona de Aragn y el de Navarra. (Ver en cuadro al finaldel captulo la lista de intendencias en 1749) (5).

En cuanto a las Islas Canarias, puede decirse quedesde el momento mismo en que finaliz su incorpora-cin, por conquista, a la Corona de Castilla, a fines delsiglo XV, tuvieron de hecho, si no de derecho o de nom-bre, condicin de provincia, que vena impuesta por sunaturaleza insular, su distancia de la Pennsula y su r-gimen peculiar de gobierno y administracin. La divi-sin en dos provincias es muy posterior, de 1927.

(5) Ver el clsico estudio de HENRY KAMEN, El estableci-miento de los Intendentes en la Administracin Espaola, enHispania, 95, 1964, 368-396.

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Finalmente, las provincias de la antigua Corona deAragn se correspondan con los reinos que la forma-ron: Aragn, Principado de Catalua, Valencia y Mallor-ca. Con la excepcin de esta ltima, cuya provincia ac-tual coincide exactamente con el antiguo reino, lasdems actuales proceden de la desmembracin de lasdemarcaciones primitivas, excesivamente extensas. Pero,en general, conserv ntegra la extensin de los antiguosreinos, de modo que los actuales lmites exteriores delas provincias en que se descompusieron coinciden conaqullos, salvo muy pequeas excepciones.

1.3. La divisin de Bauz, 1813

Cuando a mediados de 1813 las tropas francesas ha-ban evacuado la mayor parte de la Pennsula, las Cor-tes entendieron que las circunstancias polticas de lanacin permitan la puesta en prctica del preceptoconstitucional relativo a una nueva divisin del territo-rio. En consecuencia ordenaron a la Regencia que pre-sentase un proyecto para ser sometido a la aprobacinde las Cortes. En nombre de aqulla, el secretario de laGobernacin de la Pennsula encarg al ya citado Feli-pe Bauz, capitn de fragata y director del DepsitoHidrogrfico, la realizacin del proyecto. El oficio llevafecha 26 de junio. Justo tres das antes haban dado lasCortes el Decreto CCLXIX que aprobaba la instruc-cin para el gobierno poltico-econmico de las provin-cias, en que se establecan las funciones de los Ayun-tamientos, Diputaciones provinciales y jefes polticos. Laimplantacin de estas dos ltimas instituciones exiga

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la definicin de su correspondiente mbito territorial,que fue la tarea encargada a Bauz.

Como se comprobar, es el citado oficial de Marinaa quien corresponde en su mayor parte la paternidadintelectual de la actual divisin de provincias. Cumpliel encargo en menos de tres meses, pues con fecha 21 deseptiembre de 1813 remita al secretario de la Gober-nacin de la Pennsula la divisin solicitada, con la enu-meracin de provincias, descripcin de sus lmites, ex-posicin de criterios (documento 1) Y un mapa que, a pe-sar de las numerosas gestiones realizadas, no ha sidoposible localizar. La divisin era la siguiente:

Provincias de primer orden, con Gefes polticossubalternos

Catalua, que comprende las gobernaciones de Bar-celona, Tarragona y Urge!.

Aragn, las de Zaragoza, Huesca y Teruel.Valencia, las de Valencia, Segorbe y Alicante.Granada, las gobernaciones de Granada y Guadix.Sevilla, las de Sevilla y Ecija.Extremadura, las de Mrida y Cceres.Toledo, las de Toledo y Talavera de la Reina.Madrid, que comprende las de Madrid y Guadalaja-

ra, reunidas en una sola gobernacin, con capital enMadrid.

Len, las gobernaciones de Len y Astorga.Galicia, las de Santiago, Tuy, Orense y Lugo.

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Todas estas gobernaciones tienen por capital la ciu-dad que les da el nombre.

Gobernaciones de segundo orden

Asturias, capital Oviedo.Santander, capital Santander.Provincias Vascongadas. Su capital, Ordua... Se

divide en tres, con los nombres conocidos de Vizcaya,Guipzcoa y Alava, y sus divisiones las mismas que seconocen. Las capitales respectivas eran Bilbao, SanSebastin y Vitoria.

Navarra, capital Pamplona.Soria, Cuenca, Murcia, Jan, Mlaga, Cdiz y Crdo-

ba tenan por capital a las ciudades que daban nombrea la provincia.

La Mancha, capital Ciudad Real.Salamanca, Valladolid y Burgos, con sus capitales

respectivas.Segovia y Avila, reunidas con el nombre de Sego-

via, y con capital en Segovia.Islas Baleares: Mallorca, capital Palma; Menorca,

capital Mahn; Ibiza y Formentera, capital Ibiza.Islas Canarias. Su capital es la ciudad de Palma en

Canaria.

Como puede apreciarse, y segn explica el propioBauz, las provincias se dividen en tres categoras. Laprimera comprende los grandes Reynos que hasta hoyse han manejado por una sola autoridad civil y mili-

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tan>, pero que son demasiado extensos para ser gober-nados, segn el nuevo sistema, por un solo jefe poltico,por lo que se establecen dentro de ellas los jefes pol-ticos subalternos. Son las diez primeras de la relacin,ms las Provincias Vascongadas, que aparecen relacio-nadas en el epgrafe siguiente.

Las de segunda clase son provincias de menor es-tensin, poblacin y riquezas, que siempre se han ma-nejado por s solas, a las que se aaden las provinciasmartimas de reciente creacin (las ya citadas 1799 y1802), excepto Cartagena.

Las de tercera clase son aquellas llamadas partidoso gobernaciones, incluidas dentro de las de primera,cuya subdivisin se realiza o bien para que se decla-ren provincias independientes o para que slo se colo-quen en ellas Gefes Polticos Subalternos.

En el supuesto de que estas ltimas se declarasenprovincias independientes, la divisin propuesta daraun total de cuarenta y cuatro provincias; en el caso deque slo tuvieran categora de provincias las de prime-ra y segunda clase, seran veintiocho. Y en el caso deque tuvieran entidad distinta las de primera clase y almismo tiempo todas las gobernaciones comprendidasdentro de ella resultara tericamente un total de cin-cuenta y cinco. Pero en este ltimo supuesto, unas ve-ces se especifica cul haba de ser la capital comn-casos de Valencia, Madrid, Len, Galicia y Vasconga-das- y otras, las restantes, no.

Se aprecia, pues, que esta divisin se hizo de formaapresurada y contando con muy pocos medios, y stosdeficientes. Su autor era perfectamente consciente de

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ello, al titularla Descripcin de una nueba divisin deEspaa arreglada a las circunstancias actuales y segnlo han permitido los incorrectos mapas de Lpez. Y enla nota final dice:

Se notar que las lneas de divisin de algunasde las Provincias no pasan por los Rios,.y puntosdescriptos; esto consiste en que para ello se hantenido presentes las Cartas particulares de las Pro~vincias del Gegrafo Lpez, que varan notable-mente con la ltima publicada .por el autor que esla que se presenta... Por la misma razn faltandoel conocimiento de la fsica de Espaa, esto es susCordilleras principales, y ramificaciones de stas,no puede menos de que esta Divisin tenga mu-chos defectos, y por lo que no puede mirarse esteproyecto, sino como un ensayo, que para llebarloa devido efecto se hace indispensable tener aque-llos conocimientos.)}

Otra caracterstica a sealar es su vinculacin a lasdivisiones del Antiguo Rgimen; esto mismo ocurrir,en mayor o menor medida, con todas las posteriores,pero en sta de 1813 se advierte una mayor dependen-cia de los antiguos reinos y provincias. Bauz es per-fectamente consciente de ello, y lo razona en la exposi-cin. La mayor parte de los reinos conservan sus lmi-tes; lo que hace es subdividirlos en provincias, parti-dos o gobernaciones -no aclara el significado de cadatrmino- que por lo general se forman por agrupacinde antiguas demarcaciones administrativas: corregimien-tos, partidos, etc. Tal es el caso, por ejemplo, de Bar-celona: Esta Gobernacin comprende los .corregimien-tos de Barcelona, Matar, Gerona, Vic y las tres quartaspartes del de Manresa. La misma tendencia se observa

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en las modificaciones de las provincias preexistentes,cumplindose en unas ms que en otras, y en las cas-tellanas de ambas n1esetas menos que en las dems, porser ms irregulares. Tambin es evidente la tendenciaa conservar antiguas capitales. En todo caso, los lmi-tes de Aragn y Galicia no sufrieron modificacin algu-na, aunque s las expresadas subdivisiones anteriores.Navarra y Asturias continuaron exactamente igual.

Para concretar un poco ms, las principales modifi-caciones que introduca este proyecto respecto de la di-visin anterior eran las siguientes: el lmite sur de Ca-talua se haca coincidir con el Ebro, pasando a la Go-bernacin de Segorbe el territorio situado en su margenderecha; igualmente, el lmite sur de Alicante se hacacoincidir con el ro Segura, incorporndose a Murcia laporcin que se le sustraa. Esta preferencia por utilizarlos ros como frontera debi venir impuesta a Bauzpor la Regencia, tal como se advierte en la nota finalcitada. Este criterio tal vez estuviera de moda entre losilustrados de la poca, al menos los influenciados porla cultura francesa -lo que no quiere decir que fueranpolticamente afrancesados-; al menos, la divisin pro-vincial espaola hecha por la administracin napole-nica tena un marcado carcter fluvial (6).

(6) Hemos prescindido de incluir en este proceso la divisinprovincial -prefectural- de Espaa dada por Jos Napo-len I en los Decretos de 17 y 23 de abril de 1810, y publicadaen la Gaceta de Madrid el 4 de mayo siguiente, por ser una de-cisin de la potencia invasora. Ignoramos si en 1811-13 fue te-nida en cuenta; desde luego en la documentacin manejada nohemos encontrado la ms mnima alusin a ella. S 'se hizo al-guna en las discusiones de 1821 a propsito de la semejanzaexistente, en lo relativo al Pas Vasco, entre el proyecto del Go-

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En el Pas Vasco se establecan dos pequeos cam-bios: el vizcano partido de Carranza, en el extremo oc-cidental, se agregaba a Santander: 4.844 habitantes, lavigesimotercera parte del Seoro de Vizcaya, segn losclculos de Bauz. Y los pueblos riojanos que estn alnorte del Ebro -6.000 habitantes- se agregaban aAlava.

Al antiguo Reino de Sevilla se le separaban los par~tidos de Archidona y Antequera, que junto con otros deGranada pasaron a formar la provincia de Mlaga, yen ella continan. Murcia reciba porciones de Valencia,Cuenca y Granada, y ceda una parte a Jan. Extrema-dura tuvo muy pequeas modificaciones. Las ms im-portantes fueron las sufridas por las provincias de lasdos mesetas, tanto que su descripcin sera muy enojosa.

De todas formas, repitamos que se trat de respetaral mximo la antigua divisin, para no chocar con al-gunas preocupaciones de los pueblos. Se conservaronlas mismas provincias que hasta entonces existan, y suscapitales respectivas, excepto Guadalajara, que se fun-de con Madrid, Toro, Zamora y Palencia, que desapa-recen fundidas con las limtrofes, y Avila, que se unacon Segovia para formar las dos una nueva y sola pro-vincia. Las nuevas -Ecija, Talavera y Astorga- corres-pondan a los antiguos partidos de que eran cabeza.

biemo y el de la administracin napolenica. En cambio, y tam-bin exclusivamente en aquellas Cortes, s que se tomaron comopunto de referencia las diferentes divisiones departamentalesfrancesas, hechas a partir de 1789. Por lo dems, la divisin deJos Napolen 1 es explicada y cartografiada por AMANDO ME-LN en El mapa prefectural de Espaa (1810)>>, en EstudiosGeogrficos, 46, 1952, 5-72.

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A la inversa, se puede tambin apreciar la influenciaque esta divisin tendra en las posteriores, y particu-larmente en la de 1833. Si consideramos, como parecelo ms lgico, y como hizo el Consejo de Estado, a lasgobernaciones en que se colocan jefes polticos sub-alternos como provincias independientes, y que por tan-to desaparece como entidad separada la provincia co-mn que las engloba, resultaran las cuarenta y cuatroprovincias sealadas, cinco menos que en la divisinde 1833: faltan Gerona, Guadalajara, Huelva, Albacete,Zamora, Palencia, Avila y Logroo; incluye en cambioBauz tres provincias que no considera Javier de Burgas, seguramente porque no fueron tales en el AntiguoRgimen: Ecija, Talavera y Astorga. Por lo que se refiere a la capitalidad, slo cinco varan respecto a lasciudades que tendran esa condicin en 1833 (supuestauna distribucin del territorio medianamente igual): Urgel -se entiende Seo de Urgel-, Segorbe, Guadix, M-rida y Santiago, que veinte aos ms tarde cederan elpuesto a Lrida, Castelln, Almera, Badajoz y La Co-rua, respectivamente. En fin, por lo que respecta alnombre de las provincias, stas se denominan por el desu capital, excepto Alava, Guipzcoa, Vizcaya, Navarra,Asturias y La Mancha: salvo las dos ltimas, el restotambin coincide con la denominacin actual.

1.4. El proyecto de Bauz y Larramendi, 1821

Como ya se indic, a poco de reunirse las primerasCortes del Trienio Liberal (1820-1823), el gobiernoconstitucional decidi poner en prctica el artculo 11

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de la Constitucin, no slo para ejecutar lo que se or-denaba en aquel texto tan sagrado, sino porque lanueva divisin era tarea previa e imprescindible parala implantacin efectiva del sistema constitucional, y enparticular de un elemento tan importante del mismocomo eran las Diputaciones provinciales: Lo monstruo-so de la divisin actual no permite organizar de unmodo fijo, uniforme y activo, las tareas de las Dipu-taciones provinciales, deca el secretario de la Gober-nacin de la Pennsula en la memoria leda ante la pri-mera legislatura. En consecuencia, el Gobierno decidiformar una nueva comisin que hiciera un nuevo pro-yecto, formada por el mismo Felipe Bauz -ahora ca-pitn de navo- al que ayud el intendente Jos Agus-tn de Larramendi (7).

Pero el trabajo encargado exiga contar con un mapade Espaa ms correcto que los existentes, y con un

(7) Para todo el proceso a lo largo del Trienio Liberal, va-se Dictamen en que se funda el Proyecto de Divisin del Terri-torio formado por la Comisin Especial nombrada a este efectode Orden de S. M., 17 de marzo de 1821. AC, Leg. 78, nm. 74.El Dictamen, precedido de una Exposicin de motivos redacta-da. por Agustn Argelles (original en AC, Leg. 78, nm. 74), fuepublicado con el ttulo Propuesta de Ley que el Rey hace a lasCortes sobre la divisin territorial de la Pennsula, Madrid, im-prenta que fue de Garc-a, 1821. Cfr. tambin Dictamen de la Co-misin de Divisin del territorio espaol y de Hacienda sobrela Carta geogrfica de Espaa, ledo en la sesin de las Cortesdel da 7 de abril de 1821, Madrid, en la imprenta especial delas Cortes, 1821. Asimismo, FELIPE BAUZA, El mapa de Espaa,separata de la Revista General de Marina, diciembre 1970. Ysobre todo Informe de la Comisin de Divisin del territorioespaol, ledo en la sesin de las Cortes de 19 de junio de 1821,Madrid, imprenta de I. Sancha, 1821. Citamos por el reproduci-do en la sesin de Cortes de 1 de octubre de 1821.

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censo de poblacin fiable, dado que el nmero dehabi~tantes era, al menos en teora, un criterio bsico parala formacin de las nuevas provincias, como s"e verms' adelante. "En consecuencia, "las Cortes encargaronal Gobierno, en oficio dirigido al secretario del Despa-cho de Gobernacin el 17 de octubre de 1820, la realiza-cin de una carta geogrfica de" Espaa... pues que sinsu auxilio no puede llevarse a efecto la exacta divisinde la Pennsula. El plan para la misma fue hecho porlos indicados Bauz y Larramendi, y aprobado por lascomisiones de Divisin del Territorio espaol y de Ha-cienda en abril de 1821. El plan fue aprobado, conla correspondiente asignacin presupuestaria, pero losautores ;no pudieron realizar el trabajo en el plazo ycon los requisitos de perfeccin exigidos, por lo que fuepreciso conformarse con los datos disponibles de mo-mento (Diario de Sesiones de las Cortes -en adelan-te DSC- de 30 de septiembre de 1821). El material quesirvi de base a este nuevo proyecto consista en un im-perfecto censo de poblacin de cada provincia, un mapade Espaa con la divisin provincial propuesta, de cu-yas deficiencias son conscientes los autores, y que estavez se hizo, al parecer, sin basarse en los de Toms L-pez, y sirvindose de mapas extranjeros y de trabajosrealizados previamente por Bauz; la descripcin deta-llada de los nuevos lmites provinciales y una exposi-cin del Gobierno -Gobernacin de la Pennsula, Sec-cin de Fomento- dirigida, sin fecha, a los diputadossecretarios de las ,Cortes y firmada por Agustn Arge-lles, que haca suyo el informe de la Comisin, y que fueincorporada a manera de exposicin de motivos al co-rrespondiente proyecto de ley.

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El proyecto de la comisin del Gobierno -que parasimplificar llamaremos de Bauz y Larramendi- in-clua no slo la divisin poltica, que es la que se repro-duce ntegramente en el documento 2, sino tambin laeclesistica, judicial, econmica y militar, de las queaqu no tratamos, pero que se formaron en base a ladivisin poltica, por agregacin de varias nuevas pro-vincias.

Esta segunda divisin de Bauz est bastante mselaborada que su primera de 1813, por contar con mstiempo y medios. Los cambios introducidos con respec-to a ella son: aade siete nuevas provincias: Gerona,Zamora, Avila -que se separa de Segovia-, Brihuegao Cifuentes, como posibles capitales de la que hoyes,parcialmente, Guadalajara (esta ciudad pasaba a formarparte de la de Madrid); Valverde del Camino, capital dela actual provincia de Huelva, Albacete y Calatayud. Su-prime la de Ecija, reduce olas tres vascas a una solaProvincia Bascongada y, no sabemos por qu, dejade incluir en la lista a Canarias. Resultan, por tanto,47 provincias, tres ms que en el proyecto de 1813 ydos menos que en el Decreto de 1833. Las islas de Me-norca e Ibiza tienen categora de subalternas, y comotales haban de aadirse a aquellas 47; parece que Bau-z privilegia un tanto a las Baleares, tal vez por ser na-tural de aquellas islas y diputado por ellas. Finalmente,introduce algunos cambios de capitalidad, con alteracio-nes no muy importantes de territorio: Santiago, Tuy,Astorga y Guadix dejan de ser cabezas de provincia, yen su lugar adquieren esa condicin La Corua, Ponte-vedra, Ponferrada y Baza.

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Las diferencias de este proyecto con el Decreto de1833 son muy pequeas. Este suprime las provincias dePonferrada y Calatayud, aade la de Palencia, subsanala omIsin de Canarias y forma tres en las provinciasvascas en lugar de una sola. Cambia, adems, seis capi-tales, con las consiguientes modificaciones de territorioy lmites, casi nunca sustanciales: Burgo de Osma, Bri-huega-Cifuentes, Mrida, Valverde del Camino, Baza yUrgel dejan de serlo para ceder el puesto a Soria, Gua-dalajara, Badajoz, Huelva, Almera y Lrida.

La justificacin de esta divisin queda suficiente-mente clara en el informe de la Comisin, que es, porlo dems, lo bastante breve como para que sea precisoresumirlo aqu. Notemos, tan slo, que en la distribu-cin territorial propuesta, particularmente en la subdi-visin de antiguos reinos y provincias, y en la alteracinde lmites tradicionales, da una importancia considera-ble a los factores naturales, geogrficos. Por ejemplo,extiende el lmite oriental de Asturias hasta la orilladerecha del Deva, donde la naturaleza parece la termi-n; Extremadura es dividida en dos provincias si-guiendo la naturaleza por la divisoria de aguas al Tajoy al Guadiana; en el antiguo Reino de Valencia la con-tinuacin de las cordilleras, que de lo interior de laPennsula vienen a morir en su costa, ofrecieron unoslmites inalterables: por todo lo que se formaron lasde Valencia, Alicante y Castelln de la Plana.

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1.5. El proyecto de' la Comisin de las Cortes, 1821

El informe anterior pas a las' Cortes y"fue' dictatiti-nado por la Comisin creada al efecto, la cua( despusde reconocer la importante labor realizada por sus auto-res, lo aprob en lo general, con las solas variacionesque se han considerado necesarias o evidentementetiles.

Tales variaciones eran, en sntesis, las siguientes(documento 3): Aumenta el nmero de provincias, de 47a 51; 'las cuatro que aade son Jtiva, Palencia, Canariasy una vasca, la de Guipzcoa, que resulta de la fusinde sta con Alava, a la que se da por capital VItoria.Suprime las dos subalternas de Menorca' e Ibiza. Cam-bia la capitalidad de seis, designando para ellas a Alme-ra, Guadalajara, Huelva, Lrida, Soria y Vlllafranca delBierzo en lugar de Baza, Brihuega-Cifuentes, Valverdedel Camino, Urgel, Burgo de Osma y Ponferrada, res~pectivamente, con las consiguiente.s rectificaciones terri-toriales, que slo tuvieron cierta entidad en los casosde Soria y Guadalajara; estos cambios pretendan dara la capital de pro~incia una mayor centralidad, peroentendida no en el estricto sentido geomtrico, sinoms bien en el de la poblacin y movimiento indus-trial de la provi~cia. Finalmente cambia los. nombresde alguna de. ellas con objeto de conservar los nom-bres usuales de las provincias antiguas; as, para queno desaparecieran los de Aragn, Catalua, Castilla, Ga-licia, Asturias, Navarra, Extremadura, La Mancha y Rio-ja (aunque esta regin, a pesar de su indudable perso-nalidad, no haba tenido antes condicin de provincia),

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da esos nombres a las provincias que tenan por capitala Zaragoza, Barcelona, Burgos, Corua, Oviedo, Pam-plona, Cceres (Extremadura Alta), Mrida (Extremadu-ra Baja), Albacete (Mancha Alta), Ciudad Real (ManchaBaja) y Logroo.

Fue precisamente el tema de la capitalidad el quepromovi la mayor cantidad de presiones sobre las Cor-tes. La Comisin seala, un tanto irnicamente, que esteera un punto que d~bera tenerse por el casi nicamen-te importante de todos los que componen el negocio quetenemos entre manos, si' hubiera de j\lzgarse por las re-clamaciones, quejas y solicitudes a que ha dado moti-vo. y en efecto, ms de la mitad de los papeles conte-nidos en los legajos correspondientes a los aos 1820-22en el Archivo del Congreso de los Diputados consistenen reclamaciones de tal o cual ciudad pidiendo conser-var su condicin de capital o adquirirla por vez prime-ra;, para ello alegaban todo tipo de razones, entre lasque tenan un papel muy importante las histricas que,en un gran despliegue de erudicin, se remontaban, aveces, hasta la prehistoria, y descendan hasta la guerrade la Independencia. Este tipo de razones, ms otras decarcter econmico, urbanstico, militar, etc., eran opretendan, ser avaladas por gran cantidad de firmas,recogidas, por los organismos de la ciudad aspirante acapital entre particulares, 'asociaciones, Ayuntamientos,etctera, que les fueran partidarios, y lo mismo hacan,en su caso, las rivales. Salvo los casos que ms adelan-te se detallan, tal era la gran preocupacin del momen-to, y no la desmembracin de antiguos reinos o entida-des histricas. Al menos eso es lo que se deduce de ladocumentacin conservada en el Archivo del Congreso

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y de los Diarios de Sesiones. Estas representaciones em-pezaron a llegar apenas se anunci por vez primera lapuesta en marcha de la nueva divisin provincial, a me-diados de 1820, y continuaron llegando, por lo menos,hasta que se decret la nueva divisin. Da la impresinde que las Cortes no las tuvieron apenas en cuenta, porlo menos las llegadas despus de octubre de 1821.

Lo que s tuvo en cuenta la Comisin fueron las ob-servaciones hechas por los diputados al proyecto remi-tido por el Gobierno, desde que ste lleg a las Corteshasta que la Comisin elabor el suyo. Presidida porClemencn, recab de los diputados, en cuanto conoce-dores del terreno y expertos en diferentes materias, in-formacin concreta que aumentara sus luces y mejo-rara el proyecto (DSC 30 de septiembre y 2 de octubre).Algunos diputados escribieron informes especiales, otros,los ms, hicieron observaciones orales, siempre a la vistadel mapa elaborado por Bauz que serva de base altrabajo (DSC 1 de octubre). Esta aportacin debi inci-dir, sobre todo, en modificaciones de lmites provincia-les y consiguiente atribucin de pueblos a una u otraprovincia, en funcin sobre todo de la facilidad o difi-cultad de comunicaciones, que algunos diputados ha-ban experimentado personalmente en sus viajes.

Por lo dems, la Comisin de las Cortes asuma casitodos los criterios de la del Gobierno. Quitaba impor-tancia a la riqueza como factor a tener en cuenta parala divisin de provincias porque consideraba, con razn,que los datos sobre la misma eran inexactos y falaces,y porque a los jefes polticos los iba a pagar el Estadoy no las provincias. Tambin prescinda del mximumy el mnimum de poblacin, al menos en los trminos

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establecidos por el Informe Bauz; daba ms nfasisque ste a la topografa, es decir, al relieve, como de-terminante principal de las comunicaciones. Y, sobretodo, conceda ms importancia a las preocupacionesy habitudes de los pueblos, y por consiguiente a las de-marcaciones y capitales de provincia tradicionales: eneste sentido debieron pesar mucho las informaciones,

~ugerencias o peticiones que los diputados hicieron lle-gar a la Comisin en el debate previo que sta abri an-tes de redactar su informe.

1.6. El Decreto de las Cortes de 1822

La discusin del proyecto de ley elaborado por laComisin de las Cortes empez el 30 de septiembre de1821, dos das despus de que el discurso de la Coronales sealara como primera tarea la divisin del territo-rio y las medidas oportunas para plantear, segn ella,el gobierno poltico. Tras la explicacin del proyectopor un miembro de la Comisin empezaron las discusio-nes a la totalidad, que duraron hasta el 4 de octubre.

La objecin fundamental se refera a los gastos ex-cesivos que iba a acarrear un nmero tan elevado deprovincias. Diego Clemencn, presidente de la Comisin,y como tal principal defensor de su informe, deca (4 deoctubre) que el Aquiles de la oposicin es el ramo dela economa. Teniendo en cuenta que en cada provinciaiban a establecerse un jefe poltico y una Diputacinprovincial, con sus correspondientes funcionarios y suel-dos, varios diputados trataron de reducir el nmero de

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provincias para disminuir aqullos, apoyando sus argu-mentaciones con una cuantificacin detallada de las car-gas que iba a suponer al erario pblico. Actitud expli-cable teniendo en cuenta la situacin realmente crticade la economa espaola en aquellos aos, y sobre todola de la Hacienda Pblica, que tal vez se encontrara enel momento de mayor penuria de los .dos ltimos siglos.La Comisin se esforz en demostrar que los gastos noiban a ser tantos y que, en todo caso, sus inconvenien-tes se veran superados por sus ventajas, tanto en elorden poltico como en el econmico. El resultado finalfue que el nmero de provincias se mantuvo, y aun seaument en una.

Las dems objeciones a la totalidad fueron minori-tarias. Unas se referan al carcter provisional de la di-visin, proponiendo hacerla cuando se tuvieran suficien-tes datos estadsticos y geogrficos para poder darle asel carcter de ley constitucional pedido por el artcu-lo 11. Otros diputados entendan que no era el momen-to ms oportuno para hacerla; que, contra lo supuestopor la mayora, el sistema constitucional no iba a ade;.lantar con la nueva divisin. Finalmente algunos dipu-tados entendan que el sistema propuesto iba en contrade la igualdad en la representacin nacional, alegandoque haba provincias con ms diputados que otras yuna serie de razones que revelan el liberalismo primeri-zo e ingenuo de sus autores.

Las objeciones al articulado se referan fundamen-talmente al tema de la capitalidad y al de la denomina-cin de las provincias. A lo largo de la discusin, el.Congreso introdujo las siguientes modificaciones: seaumentaron a tres la provincias vascas; se cambiaron

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algunas capitales, decidindose el Congreso por Badajozy Vigo en lugar de Mrida y Pontevedra, adems dedesignar a San Sebastin como capital de Guipzcoa.y -decidi dar a todas las provincias el nombre de sucapital, sin ms excepcin que las islas (documento 4).

Con este motivo se produjo un debate interesante,el 6 de octubre, en torno a la discusin de la provinciade Zaragoza, denominada en el proyecto Aragn. La Co-misin entendi que deban conservarse los nombresusuales de las provincias antiguas ... que incluyen re-cuerdos lisonjeros y honrosos, y adems estn consig-nados en la ley fundamental del reyno. Recurdese queel artculo 10 de la Constitucin afirmaba: El territo-rio espaol comprende, en la Pennsula, con sus pose-siones e islas adyacentes, Aragn~ Asturias, Castilla laVieja, .Castilla la Nueva, Catalua, Crdoba, Extrema-dura, Galicia, Granada, Jan, Len, Malina, Murcia, Na-varra, Provincias Vascongadas, Sevilla y Valenci,:\, lasislas Baleares y las Canarias, con las dems posesionesde Africa. Hubo varias opiniones en contra de conser-var los nombres antiguo~ de los territorios que habande dividirse, y la que ms pes, tal vez, en la decisinfinal del Congreso fue la de un diputado por Aragn,Lagrava, cuya argumentacin expone claramente los pro-blemas y la actitud de gran parte de la Cmara: o es-tos nombres ilustres, que segn la Comisin llevan con-sigo tantos recuerdos gloriosos, y que tanto esdtan elnoble pundonor de los pueblos, son compensables conotro ttulo glorioso, cual es el de espaol, o no. Si endictamen de la Comisin no son compensables, en esecaso verifquese la divisin; pero djenseles estos nom-bres que se llaman tan gloriosos a todas las provincias

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en que se dividan las actuales y dgase, por ejemplo, enAragn a la provincia de Huesca Aragn septentrional, aTeruel Aragn oriental, a Zaragoza Aragn meridional,etctera. As se evitar el disgusto de los pueblos, mu-cho mayor cuando se ofende el amor propio de unoshalagando el de otros, que son la menor parte. Pero si,como yo creo, estos nombres por gloriosos que seanpueden compensarse superabundantemente con el deespaol, en tal caso esos nombres antiguos resrvensea los documentos histricos, pero qutense para siemprede los legales, donde causan tanta confusin.

Romero Alpuente, tambin diputado por Aragn,abundaba en los mismos argumentos, expresando la ac-titud del ala ms radical, y por tanto ms uniformistade la Cmara: la razn principal de desterrar esos an-tiguos nombres no es otra que la de que desaparezca elprovincialismo. El tema del provincialismo se tratapor extenso en el captulo final. Sealemos tan slo queJavier de Burgos se hizo eco de este tema de los nom-bres, y para conservar de alguna forma -leve, por cier-to- los antiguos, enumer en el artculo 2.0 de su RealDecreto a las provincias agrupndolas bajo el epgrafede las antiguas denominaciones.

1.7. La divisin de 1833

Al no haber podido encontrar el expediente de la di-visin de 1833 no podemos documentar de forma expl-cita y directa el hecho de que tal divisin se inspir enlas precedentes, parti de ellas y las sigui muy de cer-

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ca. Pero hay razones de carcter indirecto, igualmenteconcluyentes, que as lo confirman.

En el prembulo del Real Decreto de 30 de noviem-bre se dice, con referencia a la divisin civil del territo-rio: As lo habis verificado despus de haber recono-cido los prolijos trabajos hechos antes de ahora por va-rias comisiones y personas sobre tan importante mate-ria. No es fcil precisar con exactitud lo que significaexactamente aqu el verbo reconocer, pero no es exa-gerado traducir la frase despus de haber reconocidopor tomando como base. Seguramente se trataba deuna especie de eufemismo por el que Javier de Burgos,sin ignorar los trabajos anteriores, quiso atribuirse enlo fundamental el mrito de haber realizado aquellaobra, precisamente en la lnea poltica de reformas ad-ministrativas que preconizaba el gobierno de que for-maba parte. O puede tambin pensarse que siendo aqultan conservador, tan opuesto al liberalismo exaltado delTrienio Constitucional, sinti pudor de revelar clara-mente cules haban sido sus fuentes o simplementeconsider ms poltico hacerlo de forma un tanto im-precisa y vaga.

Por otra parte, Javier de Burgos fue nombrado mi-nistro de Fomento el da 21 de octubre, y el 30 de no-viembre siguiente estaba lista ya la nueva divisin pro-vincial. Es evidente que semejante trabajo no se puedehacer en treinta y nueve das si no se tena ya un Ina-terial abundante y elaborado, por muchos que fueranlos colaboradores del ministro en esta tarea, y a juzgarpor la endeblez de las plantillas de funcionarios enaquella poca, no debieron ser muy numerosos. Todoslos datos hacen suponer que Javier de Burgos parti,

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sobre todo, de la divisin de 1822 e introdujo en ellaalgunas modificaciones, teniendo en cuenta su particu-lar ideologa y asimismo las exposiciones y reclamacio-nes que sin duda debieron hacer las Diputaciones yAyuntamientos interesados, tal como por lo dems pre-vean los artculos 13, 14 Y 15 del Decreto de 1822, que,no se olvide, tena carcter de provisional.

Una comparacin detallada, provincia por provincia,de ambas divisiones demuestra que el territorio de unay otra coinciden en una proporcin que puede estimar-se, cbmo mnimo; en torno al 75 por 100; Y si se ex'"ceptan las provincias afectadas por las tres que se su-primieron, la coincidencia puede estimarse en torno aun 850 a un 90 por 100 (8). -.

Las diferencias entre arribas ya se han mencionado.Sin opinar, como Aurelio Guaita (9), que la divisin de1822 fue

nmero total de provincias, que de 52 pasaron a -49, yque dio lugar a los correspondientes reajustes territo-riales. Las tres suprimidas fueron Jtiva, Calatayud yVillafranca (del Bierzo), que eran, junto con las vascas,las de menor extensin.

Jtiva comprenda la zona sur de la actual Valencia-cuyo lmite meridional estaba constituido por los dosCabriel y Jcar- y una pequea porcin del nordestede la actual Alicante~de modo que el lmite oriental deesta provincia suprimida comprenda la costa medite-rrnea desde la desembocadura del Jcar hasta el caboSan Antonio. Su lmite occidental coincida con el ac-tual de la provincia de Valencia.

Calatayud coincida, en lo fundamental, con la cuen-ca del Jaln, hasta la Almunia de Doa Godina, y partede la del Jiloca. Comprenda, por tanto, una pequeapar~e del noroeste de Teruel, noreste de Guadalajara ysureste de Zaragoza.

Villafranca se form, prcticamente, con la comarcadel Bierzo, es decir, la zona occidental de la actual pro-vincia de Len, incluyendo adems una pequea por~cin nororiental de Orense, la correspondiente a Val-deorras.

Otra modificacin de importancia fue la que afecta la zona meridional de Alicante, no tanto por su di-mensin territorial cuanto por la toma de postura dellegislador ante un conflicto entre lo natural (geogrficoy econmico) y lo histrico. La divisin de 1833 respetalos lmites meridionales del antiguo Reino de Valencia,decididos .en 1304 por la sentencia de Torrellas: seglnella, la Vega Baja del Segura; con centro. en Orihuela,

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fue incorporada a la Corona de Aragn, quedando paraCastilla el resto del antiguo Reino de Murcia, que luegodara lugar, disminuido, a la correspondiente provincia.Pues bien, la zona de Orihuela forma una evidente uni-dad natural con Murcia, por estar situadas ambas ciu-dades en la vega del Segura, y a slo 40 kilmetros dedistancia una de otra, de modo que la aplicacin de loslmites naturales equivala a romper los histricos, y ala inversa. Ante este dilema, y ello es significativo, lasCortes del Trienio optaron por lo natural, segregandoOrihuela del Reino de Valencia para incluirla en Mur-cia, mientras que Javier de Burgos prefiri mantenerlos lmites histricos frente a la lgica econmica y geo-grfica (10).

Esta preponderancia de lo histrico sobre otros cri-terios ms racionalizadores se advierte en la descripcinde lmites: basta su lectura para comprobar con cuntafrecuencia un segmento importante de ellos, y a veceslos de la provincia entera, coinciden con los lmites queel Decreto denomina indistintamente actuales o an-tiguos (palabras que, en este caso, son sinnimas, pues-to que designan la realidad de fines del Antiguo Rgi-men, muy posiblemente tal como estaba cartografiadaen los mapas de Toms Lpez). Concretamente hay cua-tro provincias cuyos lmites son definidos como losmismos que tiene actualmente: las vasconavarras, yacitadas. Casi igual se definen los de Oviedo. Y en granparte de las restantes se designa de forma semejantetoda la porcin correspondiente a uno de los cuatro

(lO) Cfr. ABELARDO MERINO ALVAREZ, Geografa histrica dela provincia de Murcia, Madrid, CSIC, 1978.

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puntos cardinales. A ttulo de ejemplo, la parte orientalde Crdoba y Huesca, la occidental de Lrida, Lugo, Ta-rragona y Valencia y Castelln, el sur y oeste de Alican-te, el norte y oeste de Jan, el norte de Len, etc. Lasvariaciones ms importantes, al igual que en las divisio-nes anteriores, se dan precisamente en las provinciasde ambas mesetas sin duda por ser las ms irregularesy las que ms enclaves posean (11).

Los lmites de 1833 estn descritos de manera, engeneral, bastante distinta a la de 1822, pero ello no quie-re decir que la realidad sea tan distinta como la formaen que es descrita. Casi con toda seguridad, una y otrase hicieron a partir de mapas diferentes: la de 1822,segn el elaborado por Bauz y Larramendi, y la de Ja-vier de Burgos, bien por los de Toms Lpez, que aqu-llos no utilizaron por considerarlos incorrectos, o por elde Miano, realizado hacia 1830. Adems, los diputadosdel Trienio, liberales, parece que preferan describir loslmites por referencia a los lugares que atravesaban, yno a las demarcaciones de la poca absolutista. La lti-ma diferencia entre ambas divisiones es la de los nom-bres, ya citada, y la de capitalidad: Chinchilla es susti-tuida por Albacete y Vigo por Pontevedra (12).

(11) Ver representacin grfica comparada de ambas divi-siones en la serie de trabajos publicada por la Universidad deSalamanca bajo el ttulo general La Espaa del Antiguo Rgi-men: O Salamanca, 1966, por M. D. MATEOs; IlI, Castilla la Vie-ja, por P. CALONGE, E. GARCfA y M. E. RODRGUEZ, 1967; V, Castillala Nueva y Extremadura, por M. D. MARCOS GONZLEZ, 1971.

(12) Una edicin reciente de ambos decretos, as como decasi todas las disposiciones referentes al territorio e institucio-nes, es la de To MS RAMN FERNNDEZ y JUAN A. SANTAMARiA,Legislacin administrativa espaola en el siglo XIX, Madrid,Instituto de Estudios Administrativos, 1977.

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En el cuadro siguiente ofrecemos una VISIon deconjunto, aunque forzosamente simplificada, donde semuestra cmo la mayora de las provincias creadas porel Decreto de 1833 tuvieron entidad provincial antes deaquella fecha, salvados los inevitables cambios territo-riales. La primera columna se refiere a las ciudadescastellanas con voto en Cortes; la segunda, a las inten-dencias creadas en 1749; la tercera, a las provincias ca-talogadas por Floridablanca; la cuarta, a las creadas,como martimas, en 1799; 1813 es la fecha del primerproyecto de Bauz, 1821 (a) corresponde al que realizaquel ao con Larramendi, 1821 (b) al elaborado por laComisin de las Cortes y 1822 al Decreto de las mismas.Se sealan con un asterisco las provincias que existanen la fecha indicada, enumeradas en el mismo orden enque lo hizo el Real Decreto de 1833.

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Prov. 1833 XVI-XVII 1749 1785 1799 1813 1821 1821 1822(a)(b)

--- --- - --- --

AndalucaCrdoba ... ... ... . oo oo oo *..... ,... "" .....Jan '" ... ... ... ... '" ... .. . ... ""..... "" *Granada ... ." .. . ." . oo .. oo ..... * 'fe "" *Almena .. . '" . .. ... ... ... .. . .. .. * ,',Mlaga ... oo oo, .. oo oo ..... * "" ...Sevilla .oo .. oo oo .. oo oo oo ,... ,........ "" *Cdiz ... ... ... ... ... .. . ... ... * * * * .....Huelva .oo oo' oo. oo' 'oo .oo ..... ..... ...

Aragn '" * *Zaragoza oo .. oo oo oo oo "" ..... ..Huesca ... .., ... ... ... ... ... 'fe 'fe ...Ternel ..... "" ...

AsturiasOviedo .oo ..... ..... ..... ..... ..

Castilla la NuevaMadrid ... ... ... ... ... . .. ... *.. ...Toledo .oo .,. oo. oo, 'oo .oo oo, 'oo "" ...Ciudad Real .oo oo .oo .oo oo .....Cuenca .oo oo' ... 'oo '" oo, oo * ..Guadalajara Oo. oo' oo, oo, .. * .. ..

Prov. 1833 XVI-XVII 1749 1785 1799 1813 1821 1821 1822(a) (b)

--- --- --- --- --

Castilla la Vieja ... . .Burgos ... ... ... .., ... ... '" * '" *.'< * *Valladolid ... ... ... ... ... .. . * '* '" * * ..... '"Palencia ... ... ... ... ... ... ... * '" * * *Avila ... ... ... ... .,. . oo oo. .oo oo. 'll' '" * * * *Segovia oo oo oo. '" '" '" ..... * '" *Soria .oo * '" * '" * * '"Logroo oo .oo oo. oo' * '" *Santander '" * ..... '" '"

Catalua oo. '* *Barcelona oo. oo oo oo oo. oo ..... * *Tarragona oo. oo oo' oo. .oo '" oo. '* * '"Lrida oo. .. oo oo .oo oo oo. * * *Gerona oo. oo. oo. * * .....

Extremadura oo. .oo oo .oo '* * '"Cceres .oo .oo oo. oo' oo. oo. oo. '" * * *Badajoz oo. oo' .oo .oo oo. '" * '" *

Prov. 1833 XVI-XVII 1749 1785 1799 1813 1821 1821 1822(a) (b)--- --- --- --- --- -

Galicia ... '* '* '*... ... ... ... ...Corua ........................ '* "le ,~ '*Lugo .. , ....... ,................ * * '* '*Orense ........................ ..... ,~ >\' >\'Pontevedra ... ... ... ... '* * '* ......

Reino de Len ... . .. ... ...Len ... * '* '* * * '* '*...... ... ... ... ......Zamora ... * ;\' * ..... '" *... ... ... ... ...Salamanca ... 1\' ,~ * '"

...

'" '*

Reino de Murcia ... ...Murcia ........................ * * Ir * 1: * ....Albacete ... .- .... ...

'" *... ...

Prov. 1833 XVI-XVII 1749 1785 1799 1813 1821 1821 1822(a) (b)

-- --- --- --- --- --

Reino de Valencia ... ... ... *Valencia ... ... ,~ ,~ .. *... ... ... ... -..Alicante ... ... oo * * oo .ooCastelln oo oo * * * *

Reino de Navarra 1: * 1: *Pamplona ., ....

Provincias Vascongadas *Alava .... " .oo oo. oo .......... 1: * >\oGuipzcoa oo. oo oo oo. oo. oo. * * * *Vizcaya .oo oo. oo' ... oo. oo. oo. '* * * *

Islas Baleares * * * * 1:

Islas Canarias * 1: * * 1:

2. Los OBJETIVOS pOLTICO-ADMINISTRATIVOS

Toda la documentacin relativa a la divisin de pro-vincias muestra que sta tena un sentido claramenteinstrumental: era condicin previa para la implantacinde un nuevo sist'ema poltico-administrativo, estuvo pen-sada en funcin de l y por consiguiente tena la fi-nalidad de posibilitar la ms completa realizacin de susobjetivos.

Ahora bien, esta divisin sirvi a dos proyectos deorganizacin poltica muy distintos: el que se basa enla Constitucin de 1812, de carcter netamente liberal,promovido por las Cortes de Cdiz y por las Cortes yGobiernos del Trienio, y el que responde a los intentosreformistas de Cea Bermdez, de carcter ilustradoen el marco de la monarqua absoluta, decretado porJavier de Burgos. Sin entrar en el problema de cmouna misma divisin pudo servir a dos objetivos de na-turaleza poltica tan diferente, trataremos ahora de ex-plicar la relacin existente entre la divisin provincial

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y las nuevas instituciones, funciones y servicios que te-nan por marco la provincia, tal como las concibieronlos legisladores, y los diferentes matices que adquiereen las distintas fases del proceso.

En un primer momento el concepto de provincia apa-rece algo difuso y un tanto apegado al que tuviera en elAntiguo Rgimen (los legisladores de Cdiz parece quetenan ms claro su proyecto poltico y social que el pro-piamente administrativo). As se desprende del discursopreliminar al proyecto de Constitucin, que en su apar-tado IX enumera los fines que se pretenden con la nue-va divisin del territorio:

Como uno de los principales fines de la Constitu-cin es conserVar la integridad del territorio de Es-paa, se han especificado los reinos y provinciasque componen su imperio en ambos hemisferios~conservando, por ahora, la misma nomenclatura ydivisin que ha existido hasta aqu. La Comisinbien hubiera deseado hacer ms cmodo y propor-cionado repartimiento de todo el territorio espa-ol en ambos mundos, as para facilitar la admi-nistracin de justicia, la distribucin y cobro delas contribuciones, la comunicacin interior de lasprovincias unas con otras, como para acelerar ysimplificar las rdenes y providencias del Gobier-no, promover y fomentar la unidad de todos losespaoles, cualquiera que sea el reino o provinciaa que puedan pertenecer.

Pero aqu no se dice que la nueva divisin haya deser provincial, como tampoco en el artculo 11 de laConstitucin. En las discusiones del mismo (en el pro-yecto tena el nmero 12) varios miembros de la Comi-sin que lo defendieron aclararon slo un poco que se

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trataba de provIncias, al tiempo que insistan en los ar-gumentos y finalidad sealada en el discurso preliminar,sobre todo en la administracin de justicia y en la re-caudacin de rentas. Fue Muoz Torrero el que, tratan-do de este tema, plante la cuestin a un nivel polticomucho ms profundo, al relacionar la divisin de pro-vincias con la unidad nacional, contestando as a lassuspicacias y temores que el tema despert en los dipu-tados catalanes:

Estamos hablando como si la nacin espaola nofuese una, sino que tuviera reYn0s Y estados dife-rentes. Es menester que nos hagamos cargo quetodas estas divisiones de provincias deben desapa-recer, y que en la Constitucin actual deben refun-dirse todas las leyes fundamentales de las demsprovincias de la monarqua, especialmente quandoen ella ninguna pierde. La comisin se ha propues-to igualarlas todas; pero para esto, lejos de reba-xar los fueros por exemplo de navarros y aragone-ses, ha elevado a ellos a los andaluces, castellanos,etctera, igualndolos de esta manera a todos paraque juntos formen una sola familia con las mismasleyes y gobierno. Si aqu viniera un extrangero queno nos conociera dira que haba seis o siete nacio-nes. La comisin no ha propuesto que se altere ladivisin de Espaa, sino que dexa facultad a lasCortes venideras para que lo hagan, si lo juzgarenconveniente, para la administracin de justicia, etc.Yo quiero que nos acordemos que formamos unasola nacin, y no un agregado de varias nacio-nes (13).

(13) Sesin del 2 de septiembre de 1811. Esta y todas las ci-tas en Diario de las Discusiones y Actas de las Cortes, tomo 8.0 ,Cdiz, en la imprenta Real, 1811, y Diario de las Actas .Ji Discu-siones de las Cortes extraordinarias del ao 1821, Madrid, en laimprenta Nacional, 1821.

ss

Para los liberales gaditanos el reglmen constitucio-nal tena como presupuesto doctrinal bsico el que lasoberana y la nacin son unas e indivisibles; la divi-sin provincial cuya realizacin futura se estaba consti-tucionalizando, pretenda eliminar las posibles preten-siones o residuos de soberana que pudieran reclamarpor separado los distintos reinos y provincias que com-ponan la Monarqua, al tiempo que se trataba de fo-mentar la unin entre los naturales de los distintos te-rritorios mediante la aplicacin de unas mismas leyespor un sistema "uniforme.

Pero descendiendo a un nivel ms emprico y concre-to, es preciso recordar que la Constitucin creaba variasinstituciones y funciones de mbito provincial: la pro-vincia es la circunscripcin electoral para diputados aCortes (arts. 32, 33 Y 34); es el marco territorial en queactan las Diputaciones provinciales y el jefe superiorque ejerce su gobierno poltico (arts. 332 a 337); asi-mismo es el marco fiscal para el repartimiento y cobrode contribuciones, aquel aprobado por las Cortes me-diante la asignacin a cada provincia de un cupo pro-porcional a su riqueza, y ste realizado por una Tesorera provincial, antecedente de las futuras Delegacionesde Hacienda (arts. 131, 344, 346); finalmente, tambinse organizan por provincias los cuerpos de la MiliciaNacional (art. 362).

Las dos instituciones bsicas de mbito provincialeran las Diputaciones provinciales y los gefes polticos(en esta poca an no se les denominaba gobernadoresciviles). El Decreto CCLXIX de 23 de junio de 1813-Instr.uccin para el gobierno econmico-poltico delas provincias- precisaba mucho ms sus funciones,

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en lo esencial idnticas a las actuales, y por tanto el con-cepto de provincia. Las principales obligaciones y car-gos de las Diputaciones provinciales se referan a lacreacin y control c;le los Ayuntamientos, repartimientode contribuciones entre los pueblos, promocin de obraspblicas y de beneficencia y formacin del censo y esta-dstica. de la provincia. Los jefes polticos tenan a sucargo el gobierno poltico de cada provincia yen ellosresida la superior autoridad para. cuidar de ... todo loque pertenece al. orden pblico y prosperidad de la pro..vincia; eran el nico. conducto entre la Diputacin y elGobierno, entre los Ayuntamientos y. el Gobierno; te-nan la obligacin de circular en toda l~ provincia lasleyes y decretos, y adems deban proponer al Gobiernolas medidas que estimaran convenientes p~ra el fomen-to de la agricultura, la industria y el comercio, y todocuanto sea til y beneficioso a la provincia...' .

. Aun a costa de alterar ligeramente el orden cronol-gico que venimos siguiendo conviene sealar aqu quelas Cortes del Trienio, al retomar la legislacin de lasgaditanas, dieron. el 3 de febrero de 1823 una nuevainstruccin para el gobierno econmico-poltico de lasprovincias, en la que desarrollaban ampliamente la an-terior, sin ms cambio importante que el de delimitarms claramente las funciones polticas y las administra-tivas, atribuyendo aqullas a los jefes polticos y .stasa las Diputaciones, que eran ahora las encargadas defomentar por todos los medios posibles la agricultu~a,la industria, las artes y el comercio.

Los Gobiernos y las Cortes del Trienio enfocaron des~de el primer momento el tema de la divisin 'provincialen relacin con la implantacin efectiva del rgimen

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constitucional tal como lo estableca la ley fundamen-tal de 1812. El discurso de la Corona ledo por el rey alinaugurar la legislatura extraordinaria de 1821 entendaque era ste uno de los asuntos cuyo arreglo se nece-sita para la ms pronta consolidacin del sistema cons-titucional; el secretario de Estado y del Despacho parala Gobernacin, en oficio a la Diputacin Permanente delas Cortes afirmaba que responda a la urgentsimanecesidad de poner en armona con la Constitucin va-rios ramos de los ms importantes del Estado; y laComisin de divisin del territorio, que presida Cle-mencn, adems de repetir y matizar de varias formasy en varios lugares estas mismas ideas, sintetizaba enfrmula feliz el sentido de esta divisin provincial comobase fsica de todas las novedades y reformas, en par-ticular el despacho conveniente de los negocios que laConstitucin pone al cuidado de las Diputaciones pro-vinciales, negocios que cita de forma explcita y ex-haustiva a lo largo del informe. En fin, no faltaron exal-tados amantes de la obra de Cdiz para quienes el solomanda'to del artculo 11 era razn ms que suficiente:la verdad de que conviene dividir el territorio espaoles una verdad constitucional (Cano Manuel, diputadopor Murcia, 2 de octubre).

Aunque la divisin provincial del Antiguo Rgimenera unnimemente calificada de monstruosa, sin em-bargo no se hicieron, en las Cortes de 1821-22, demasia-das crticas al sistema administrativo anterior. Slo al-gunas alusiones indirectas insistan en racionalizar laAdministracin por medio de la nueva divisin de pro-vincias; as, la Comisin de las Cortes hablaba de queservira para nivelar las diferentes provincias para que

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la aCClon del Gobierno pueda ser espedita, uniforme yfcil en todas ellas; y la Cmara, al contestar al men-saje de la Corona, le asignaba como fin general poneren concierto las varias ruedas de la Monarqua paraque haya uniformidad en sus movimientos y no encuen-tre el Gobierno entorpecimientos ni dificultades.

La divisin de Javier de Burgos tiene por el contra-rio un sentido fundamental, por no decir exclusivamen-te administrativo. En el Real Decreto de 30 de noviem-bre se plantea la divisin civil del territorio como basede la administracin interior y medio para obtener losbeneficios que meditaba hacer a los pueblos. Y al ex-plicar la divisin adoptada razonaba, en pocas pala-bras, su carcter centralizador:

Persuadida de que para que sea eficaz la accinde la administracin debe ser rpida y simultnea;y asegurada de que esto no puede suceder cuandosus agentes no estn situados de manera que bas-ten a conocer por s mismos todas las necesidadesy los medios de socorrerlas, tuve a bien...

Pero lo que mejor pone de relieve los objetivos queJavier de Burgos dio a su divisin provincial son losDecretos de 23 de octubre y otro del mismo 30 de no-viembre en que, respectivamente, se crean los subdele-gados de Fomento, uno en cada provincia, y se les fijanatribuciones en la instruccin que acompaa al ltimode ellos. Tales funcionarios son definidos como auto-ridad superior administrativa en cada provincia, em-pleados de ejecucin, encargados especiales de la pro-teccin de todos los intereses legtimos y los agentesinmediatos de la prosperidad del Reino, que tienen

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como mlslon conocer de todos los negocios de la in-cumbencia y atribucin privativa del Ministerio de Fo-mento. Este haba sido creado como Secretara de Es-tado y del Despacho de Fomento General del Reino porReal Decreto de 5 de noviembre de 1832, detallndosesus funciones en otro de fecha 9 de noviembre. Estaseran las dieciocho atribuciones que, en otros tantos ca-ptulos, ms uno final de prevenciones generales, es-pecificaba la Instruccin de 1833: agricultura y susagregados; industria y sus agregados; comercio y susagregados; minera y sus agregados; ayuntamientos; po-lica general; instruccin pblica; sociedades econmi-cas; hospicios, hospitales y otros establecimientos debeneficencia; crceles y establecimientos de correccin;h~rmandades y cofradas; caminos, canales, etc.; biblio-tecas pblicas,. museos, etc.; teatros y espectculos; so-corros en casos de desgracias pblicas; caza y pesca delos ros y lagos; divisin territorial y estadstica; des-poblados. De todos ellos, slo ayuntamientos y policageneral tenan relacin directa con las funciones pro-piamente polticas de los gobernadores civiles.

Lo que interesa destacar aqu es que, tras la muertede Fernando VII, los objetivos polticos del Gobiernode Cea Bermdez procuraban una tercera solucin ala crisis espaola, tratando de armonizar absolutismo yreformas (Artola), bien distintos de los que propugna-ron y trataron de realizar los liberales de Cdiz y delTrienio, que suponan una autntica revolucin. La Cons-titucin de 1812 estaba derogada, y no parece que, afines de 1833, pensaran en restablecerla la reina regen-te ni su Gobierno: fue precisa una sublevacin militarpara imponerla a la fuerza tres aos ms tarde. En con

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secuencia, parece lgico que tampoco pensaran resta-blecer las instituciones que aqulla creaba, jefes polti-cos y Diputaciones provinciales en este caso. Cmo esposible que una divisin provincial prcticamente idn-tica sirviera a objetivos polticos tan distintos es unproblema a la vez poltico, administrativo y de historiadel Estado que no procede analizar aqu. Baste sealarque hechos como los que aqu estudiamos suministranmaterial abundante y significativo para una reflexinterica sobre la relacin entre administracin y polticay sobre la naturaleza institucional del Estado moderno.

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3. Los CRITERIOS DE FORMACIN DE PROVINCIAS

3.1. Exposicin general

Los objetivos que se pretendan con la divisin pro-vincial condicionan de antemano la forma concreta enque sta haba de realizarse. Pero la fijacin del territo-rio y lmites de las provincias exiga la elaboracin deunos criterios generales, en la medida de lo posible co-munes a todas. Esos criterios se encuentran clara y sis-temticamente explicados en los informes de las dife-rentes comisiones y en los debates de las Cortes. Trata-remos de sistematizar los puntos ms interesantes deunos y otras.

Tales criterios se formulaban en una serie lgica quecomienza por los de carcter ms general y abstracto ytermina por los ms particulares y concretos. En reali-dad stos modifican y corrigen aqullos de tal modoque en muchos casos, y desde luego siempre que hay

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conflicto, lo abstracto cede ante lo concreto, lo generalante lo particular, lo racional ante lo histrico y todos-la triple serie de opuestos- a las necesidades poltico-administrativas.

En efecto, el criterio general que preside toda lanueva divisin es nivelar las diferentes provincias paraque la accin del Gobierno pueda ser uniforme, espedi-ta y fcil en todas ellas, cosa imposible mientras sub-sista la monstruosa desproporcin actual (14). La in-tencin primera -nivelar- es, pues, de carcter uni-formizador, en contraposicin al carcter multiformedel Antiguo Rgimen y en consonancia con los presu-puestos .polticos y administrativos del rgimen liberal,y con los puramente administrativos del reformismoabsolutista.

Esta nivelacin se concreta en dos criterios, tambinde carcter general: la poblacin y la extensin. Setiende, en principio, a que las provincias tengan una ci-fra de poblacin lo ms semejante posible: se entiendeque la administracin perifrica ideal es aquella queasigna a cada rgano de una .misma categora un cam-po de actuacin de idnticas dimensiones: puesto queen cada provincia va a' haber un gobernador civil, y to-dos ellos tienen la misma funcin, es conveniente o de-seable que todos gobiernen a un mismo nmero de ciu-dadanos. Pero este criterio ideal, numrico, empieza aser corregido por el siguiente, la extensin superficial.La poblacin nose distribuye uniformemente por todo

(14) Todas las citas, salvo indicacin en contrario, pertene-cen al Informe de la Comisin de las Cortes citado al final de'la nota 7 y reproducido ntegro en el apndice 3.

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el territorio espaol; su densidad vara considerable-mente de unas zonas a otras; la obra de gobierno exigecomunicacin entre gobernantes y gobernados y esa co-municacin requiere traslados en .el espacio -de noti-cias, de rdenes, de peticiones, de personas-; la inten.sidad de la comunicacin entre gobernantes y goberna-dos depende, pues, no slo del nmero de stos, sinode la distancia entre ambos, y ello de forma inversa-mente proporcional: a mayor distancia, mayor dificul-tad de comunicacin, y por consiguiente menor intensi-dad. Por consiguiente, el nmero de habitantes ha deser corregido en funcin de la extensin del territorioprovincial. Las provincias ms densamente pobladas de-ben ser menos extensas que las de baja densidad depoblacin.

Pero la poblacin y la extensin son corregidas a suvez por la topografa: la morfologa del territorio no es

.uniforme, y menos en el caso espaol, y la comunica-cin entre gobernantes y gobernados se ver dificultadao facilitada segn la naturaleza del relieve y de los acci-dentes del terreno que se extiende entre la capital deprovincia y los lugares de residencia de sus habitantes.

Finalmente, tampoco los espaoles constituyen unpueblo uniforme: este viejo pas que es Espaa se haido formando por diversas comunidades que, habitandomarcos geogrficos muy diversos, han generado a lo lar-go de los siglos estructuras sociales, costumbres, dere-cho, lengua e instituciones polticas diferentes, que losautores de la divisin provincial tuvieron muy en cuen-ta, como esperamos demostrar cumplidamente y contralo que tantas veces se ha dicho.

Todos estos elementos se. influyen mutuamente has-

6.5

s

ta dar como resultado la divisin propuesta, que res-ponde no a una igualdad ideal, sino a lo que entendancomo una igualdad real. Esa igualdad ideal, matemticaparece que debi ser la pretensin inicial de algunoslegisladores, pero los encargados de llevarla a la prcti-ca comprendieron que era fsicamente imposible y que,en todo caso, tratar de aproximarse a ese ideal, siquie-ra parcialmente, dara una divisin an ms monstruo-sa que la existente. As lo indica Bauz en su informede 1813:

Yo hubiera deseado presentar a V. E. una Subdi-visin Geogrfica ms igual en estensin y pobla-cin que pudiera bajo este principio manejarsems uniformemente, pero ha sido imposible veri-ficarlo por varias consideraciones imposibles unas,y otras dificilsimo de vencer. Las dos calidades deigualdad en estensin y poblacin entre todas lasProvincias en que se ava de hacer la subdivisinson incompatibles.

En la que present en 1821 no consideraba necesa-rio excusarse por no haberla hecho tan ideal, ya que,presumiblemente, haba desaparecido o al menos dismi-nuido aquel uniformismo ideal, radical y primerizo delos tiempos gaditanos. Y expresa as cules fueron, ensntesis, los criterios seguidos para su divisin:

La comisin crey, pues, que convinando estostres datos, a saber, extensin, poblacin y riqueza,cada uno de los cuales se han demostrado insufi-cientes, se corregiran unos con otros, que las des-igualdades de valor poltico que necesariamentehan de encontrarse en territorios de iguales super-ficies, deban equilibrarse con las cantidades de

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poblacin y riqueza, y que el primero de estos ele-mentos, como invariable, fixara la movilidad delos dos ltimos: de todo lo que se deduce que ladivisin del territorio, tanto en el oiden adminis-trativo, como para la representacin nacional, de-ba hacerse del modo posible en razn compuestade superficie, poblacin y riqueza.

La Comisin de las Cortes hace suyos estos criterios(excepto el de riqueza), e insiste en lo que entiende porverdadera igualdad:

De la combinacin simultnea de todos los prin-cipios mencionados (poblacin, extensin, topogra-fa) debe resultar el acierto en la materia que nosocupa. Ninguno de ellos es general y absoluto; nin-guno de ellos puede ni debe producir un resultadoindependiente de las dems combinaciones y ba-ses. La igualdad de provincias a que se aspira, noes ni la igualdad de poblacin, ni la igualdad desuperficie, ni la igualdad de la figura y forma de

. las provincias, sino una igualdad en el resultadocompuesto de las tres bases de poblacin, super-ficie y topografa combinadas adems con todaslas otras circunstancias que deben influir en la de-marcacin provincial de que se trata.

Estas mismas ideas fueron desarrolladas y matiza-das en los debates de las Cortes, aunque sin aadir nadasustancialmente nuevo.

y expuestos los criterios generales, conviene ahoraanalizar cada uno de ellos con ms detalle.

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3.2. La poblacin

La proporcionalidad entre .el nmero de habitantesestaba en funcin, inicialmente, de las necesidades pol-ticas; se buscaba una cifra que las autoridades corres-pondientes pudieran gobernar, y a ser posible que per-mitiera una representacin en Cortes proporcionada, deacuerdo con las normas electorales contenidas en laConstitucin:

Para que los pueblos no sean defraudados en suseternos derechos, ha cuidado especialmente la co-misin que en las nuevas provincias la cantidad de70.000 almas, asignadas por la Constitucin paraun diputado a Cortes, sea en lo posible parte al-cuota del nmero total de las que formen cadauno. Era indispensable calcular el mayor nmerode almas que un gefe poltico poda gobernar, y elmnimum de que habra de componerse una pro-vincia, lo primero para que los pueblos estuviesenbien administrados, y lo segundo para que no es-tuviesen recargados con empleados.

explicaba Bauz en 1821. La Comisin de las Cortes asu-ma estos criterios, salvo el del mximo y mnimo:

La regla que debe seguirse en asignar la pobla-cin de una provincia, es que ni sea tan grandeque imposibilite su cmodo y espedito gobiernopor la autoridad superior local, ni tan pequea quese perjudique a la economa con el establecimien-to de ms autoridades y empleados que los nece-sarios. No es posible por falta de esperiencias an-teriores en Espaa fijar el nmero mayor de ha-

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bitantes de que puede constar una provincia sinconfusin ni embarazo de los negocios. La comi-sin, reducida a clculos prudenciales y de aproxi-macin, entiende que el nmero de habitantes deuna provincia no puede sin inconveniente subir de400.000, aun en pas de poblacin muy concentra-da y de comunicaciones fciles, sobre todo en losprincipios cuando la oposicin de las costumbresy habitudes precedentes hace mayores las dificul-tades para el establecimiento del nuevo rgimen.

De todos modos, el resultado final fue una despro-porcin considerable entre la poblacin de unas provin-cias y otras, tanto mayor cuanto ms reciente fuera elproyecto. En la divisin de Bauz de 1813 se observaun gran afn -sin duda porque as se le orden- decrear provincias de poblacin lo ms igual posible, cosaque al parecer consigue matemticamente en las cuatrogallegas, cada una de las cuales tiene 316.386 almas. Ensucesivas divisiones se prescinde de igualaciones tan ar-tificiales, hasta llegar a una relacin de 4,8/1 entre lams poblada, Oviedo, y la menos, Vitoria, en 1822. Estarelacin debi mantenerse, ms o menos, en 1833, puesla extensin de las provincias era muy semejante, y lapoblacin no debi variar sustancialmente, ni en cifrasabsolutas ni en distribucin espacial.

Por lo dems, los diputados y el Gobierno o