1re page Rapport Barbier - CORE · - 7 - LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION Proposition n° 1 : Développer la fiabilité des données budgétaires en ce qui concerne les crédits

N 422

SNAT SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procs-verbal de la sance du 21 juillet 2004

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrle budgtaire et des comptes conomiques de la Nation(1) sur linformatisation de ltat,

Par M. Jean ARTHUIS, Snateur.

(1) Cet te commission est compose de : M. Jean Arthuis , prsident ;

MM. Jacques Oudin, Grard Miquel , Claude Belot , Roland du Luart , Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-prsidents ; MM. Yann Gail lard, Marc Massion, Michel Sergent , Franois Trucy, secrtaires ; M. Phi l ippe Marini , rapporteur gnral ; MM. Phi l ippe Adnot , Bernard Angels , Bertrand Auban, Denis Badr, Jacques Baudot , Roger Besse, Maurice Blin, Jol Bourdin, Grard Braun, Auguste Cazalet , Michel Charasse, Jacques Chaumont , Jean Clouet , Yvon Coll in , Jean-Pierre Demerl iat , Eric Dolig, Thierry Foucaud, Yves Frvi l le , Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel , Claude Haut , Roger Karoutchi , Jean-Phi l ippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant , Franois Marc, Michel Mercier , Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Ren Trgout .

Administration.

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S O M M A I R E

Pages

Les propositions de la commission.............................................. 7

INTRODUCTION ....................................................................... 9

chapitre premier - linformatique de ltat : investir plus et mieux ........................................................................................... 11

I. une dpense informatique conforter ............................................................ 12

A. UN NIVEAU DINVESTISSEMENT ENCORE LIMIT.................................................... 12

1. Linvestissement informatique de l Etat : 0 ,9 % du budget gnral . . . . . . . . . . . . . . . . 12 2. Une dpense mal cerne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 3. Les diff icults engendres par le poids de la rgulation budgtaire . . . . . . . . . . . . . . . . 17

B. UN INVESTISSEMENT CONCENTR SUR CERTAINS MINISTRES........................... 19

1. Une dpense concentre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2. Un effort dinvestissement rel trs variable selon les ministres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

C. LA NCESSIT DAUGMENTER LA DPENSE INFORMATIQUE................................ 21

1. Des indicateurs plaidant pour un renforcement de l investissement informatique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

2. Le relvement souhaitable du niveau de la dpense informatique 1 % du budget gnral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

3. Un programme ADELE conforter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

II. un effort approfondir par comparaison avec des organisations comparables .......................................................................................................... 26

A. UNE PLACE SATISFAISANTE PAR RAPPORT AUX TATS TRANGERS .................. 26

1. Un bon classement de la France l i une forte pntration de l administration lectronique parmi les uti l isateurs dInternet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

2. La progression relative de la France par rapport aux autres pays industrial iss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

B. LA MOINDRE AVANCE DES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES FRANAISES................................................................................................................ 29

1. Une informatisation plus l imite et plus rcente des autres administrations publiques franaises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

2. Une priorit : mutualiser les gains issus de l informatisation entre l Etat et les col lect ivits territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

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C. LE RLE PRCURSEUR DES GRANDES ENTREPRISES.............................................. 32

1. Le secteur priv reprsente 85 % des dpenses informatiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 2. La part prpondrante des grandes entreprises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

III. la ncessaire fin dUn tabou : lvaluation du retour sur investissement ....................................................................................................... 34

A. DES GAINS DE PRODUCTIVIT POTENTIELLEMENT LEVS ................................. 34

1. Les opportunits de rduction des cots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2. Des nouvel les tches moyens inchangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3. Des conomies attendues trs leves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

B. UNE VALUATION DU RETOUR SUR INVESTISSEMENT AUJOURDHUI PEU SATISFAISANTE .......................................................................................................... 36

1. Une exigence prsente dans les circulaires de prparation budgtaire . . . . . . . . . . . . 36 2. Une mconnaissance proccupante par les administrations de leurs gains

de productivit ventuels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

C. LES PERSPECTIVES OFFERTES PAR LA LOLF ........................................................... 39

1. Un renforcement bienvenu de la matrise douvrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2. La dfinit ion dindicateurs de performance l is l informatisation de

l Etat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

CHAPITRE II - favoriser une meilleure matrise du processus dinformatisation ........................................................ 43

I. la coordination est-elle rellement souhaite ?............................................... 43

A. DES STRUCTURES ADMINISTRATIVES MULTIPLES EN VOIE DE RATIONALISATION .................................................................................................... 43

1. Le regroupement des structures interministriel les . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 a) La nouvelle architecture de coordination interministriel le des

polit iques dinformatisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 b) Le rle de l ADAE pour coordonner et impulser la modernisation

de ladministration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 c) Des moyens renforcs et la possibi l i t de sol l ic iter le concours

dautres administrations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 2. Des circuits de dcision encore essentiel lement ministriels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

B. LE BESOIN DE COORDINATION DES PROJETS ........................................................... 52

1. La coordination interministriel le ou comment faire tomber les basti l les . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

2. Une coordination oprer galement entre les directions dun mme ministre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

C. UN CHAMP DE COORDINATION DFINIR ................................................................ 55

1. La coordination accrue des projets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 2. Le dveloppement de plates-formes interministriel les au vu des besoins

des administrations et des usagers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

II. Y a-t-il un pilote dans lavion ?...................................................................... 58

A. UN PILOTAGE ADMINISTRATIF ?................................................................................. 58

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1. La question du niveau de direction et dimpulsion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 2. Mieux cibler les vritables grands projets pour viter les gadgets . . . . . . . 59

B. OU UN PILOTAGE POLITIQUE ?.................................................................................... 60

1. Li l lusion technologique ou la dimension occulte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2. Un pilotage polit ique qui reste instaurer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 3. Les rt icences administratives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

C. LA NCESSAIRE ASSOCIATION DES PERSONNELS ................................................... 66

1. La participation des personnels la dfinit ion des projets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 2. La formation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3. Les services aux agents publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 4. La rforme des mtiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68 5. Lintressement aux gains de productivit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

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III. Une valuation critique de la gestion par les personnels informatiques de lEtat ........................................................................................ 70

A. UNE FAIBLE EXTERNALISATION ................................................................................. 70

1. Une rticence culturel le . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 2. Les partenariats publics privs (PPP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

B. DES CORPS DE FONCTIONNAIRES PEU VALORISS.................................................. 72

CHAPITRE III - linformatisation au service de la rforme de ltat ....................................................................................... 74

I. Poursuivre lamlioration du service aux usagers ......................................... 74

A. UN BILAN PLUTT POSITIF .......................................................................................... 75

1. La France en phase de rattrapage pour la diffusion des tlprocdures . . . . . . . . . . 75 a) Un foss numrique persistant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 b) Lessor des tlprocdures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

2. La mise en place despaces administratifs personnaliss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 3. Lamlioration des techniques didentif ication . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

B. LA NCESSIT DE FAIRE BNFICIER LUSAGER DE LA MODERNISATION DE LADMINISTRATION ............................................................................................ 81

1. Faire merger un principe daction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 2. et l accl imater . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

II. Optimiser le recours aux moyens informatiques pour les fonctions de support ....................................................................................................... 83

A. UN IMPORTANT POTENTIEL DE DVELOPPEMENT.................................................. 83

B. LA NCESSIT DUN RECOURS SYSTMATIS ET RATIONALIS DANS LADMINISTRATION FRANAISE............................................................................. 84

1. Rationaliser les systmes informatiques des ressources humaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 2. Rationaliser la fonction achat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

III. Accompagner la modernisation des mtiers de ladministration.............. 87

A. UNE RALISATION EXEMPLAIRE : LE PROGRAMME COPERNIC ........................... 87

1. TlIR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2. TlTVA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 3. Adl ie : le compte f iscal professionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

B. LACCLRATION NCESSAIRE DE LA MODERNISATION DE LETAT .................. 89

1. Une situation contraste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 2. Une modernisation incontournable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

examen en commission ................................................................ 92

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Annexe - PERSONNES AUDITIONNes .................................... 103

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LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION

Proposition n 1 : Dvelopper la fiabilit des donnes budgtaires en ce qui concerne les crdits informatiques.

Proposition n 2 : Sanctuariser les dpenses informatiques, les exempter de toute rgulation budgtaire lorsque leur retour sur investissement est prouv et chiffr.

Proposition n 3 : Organiser le rattrapage des ministres les plus en retard en ce qui concerne linformatisation de leurs administrations et concentrer une part des moyens financiers sur ceux-ci dans le cadre du plan ADELE.

Proposition n 4 : Relever le niveau de la dpense informatique 1 % du budget gnral.

Proposition n 5 : Affecter en priode de croissance une part des plus-values de recettes constates par rapport la loi de finances initiale des dpenses dinvestissement informatique.

Proposition n 6 : Amliorer la coordination budgtaire en amont de la dfinition des plans stratgiques informatiques entre lADAE et la direction du budget du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie.

Proposition n 7 : Mettre disposition des collectivits territoriales, pour lexercice de leurs comptences, les outils informatiques dvelopps par lEtat pour la gestion de ses services, selon des modalits prciser par voie contractuelle

Proposition n 8 : Dvelopper les cooprations entre lEtat et les collectivits territoriales pour dmatrialiser les procdures administratives correspondant aux comptences exerces par les collectivits.

Proposition n 9 : Amliorer la rigueur de lvaluation des projets informatiques au moment de la prparation des lois de finances.

Proposition n 10 : Mieux positionner lexpertise informatique au sein de lorganigramme de la direction du budget.

Proposition n 11 : Gnraliser les modalits dintressement des gestionnaires, des agents publics et des citoyens aux gains de productivit issus de linformatisation de lEtat.

Proposition n 12 : Oprer le renforcement de la coordination interministrielle des politiques dinformatisation de lEtat dans le cadre prenne de lADAE.

Proposition n 13 : Lors de la prparation des lois de finances, associer formellement lADAE aux dcisions du gouvernement sur le montant global et la rpartition des dpenses informatiques.

Proposition n 14 : Favoriser le recours par lADAE aux moyens dautres services de lEtat en en prcisant les finalits et les modalits.

Proposition n 15 : Encourager la cration de structures de pilotage de linformatisation au niveau ministriel suivant lexemple de la dlgation aux systmes dinformation du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, dote de moyens propres et de capacits dcisionnelles.

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Proposition n 16 : Dfinir au niveau gouvernemental une ligne ditoriale des sites de ladministration publique.

Proposition n 17 : Permettre des hbergements communs des diffrents sites dadministration publique.

Proposition n 18 : Crer des agences rgionales de linformatisation, interfaces de lADAE dans les rgions et les dpartements.

Proposition n 19 : Regrouper au niveau des missions au sens de la LOLF les structures en charge des politiques dinformatisation clates entre les diffrentes directions ou services.

Proposition n 20 : Coordonner au niveau de lADAE la mise en place des systmes informatiques de gestion des ressources humaines.

Proposition n 21 : Centraliser lachat et le renouvellement des licences informatiques.

Proposition n 22 : Sensibiliser les citoyens et les entreprises lutilisation dInternet et recenser leurs besoins.

Proposition n 23 : Promouvoir au niveau de directions les services chargs de limpulsion de la politique informatique des ministres et au rang de directeur les responsables administratifs de ces services.

Proposition n 24 : Dvelopper une autre communication sur les nouvelles technologies pour en finir avec une vision technique dmobilisatrice.

Proposition n 25 : Minorer le risque de fracture numrique , en particulier par une politique adquate dinformation sur les nouvelles technologies.

Proposition n 26 : Subordonner la stratgie informatique des orientations politiques clairement dfinies.

Proposition n 27 : Confrer le rang de ministre au membre du gouvernement charg de la rforme de lEtat et lui adjoindre un ministre dlgu pour les nouvelles technologies.

Proposition n 28 : Rformer les conditions dattribution des primes informatiques , en particulier pour les lier au niveau de formation et la mobilit des agents concerns.

Proposition n 29 : Adopter une politique dincitation financire pour lutilisation des tlservices gnrateurs de revenus pour lEtat.

Proposition n 30 : Garantir lusager la neutralit financire des progrs de ladministration lectronique qui simposent lui.

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INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

A lorigine, linformatisation ntait gnralement pas prsente comme un moyen de raliser des conomies, particulirement en termes demploi.

Aujourdhui, cest contraint et forc par les difficults budgtaires que linformatisation commence tre perue comme un levier possible de matrise des dpenses publiques. Ainsi, les tlprocdures doivent ou devraient permettre de combiner des objectifs dconomies avec ceux de la rforme de lEtat et du rapprochement entre ladministration et les citoyens.

Il convient de souligner les incontestables progrs raliss au fil des annes pour linformatisation de lEtat, tout en mesurant lampleur des marges de progression qui soffrent aux dcideurs publics.

Linformatisation de lEtat, malgr lnormit des sommes et des projets en jeu, demeure nanmoins trop souvent considre comme une matire technique, complexe et obscure, qui serait laisser entre les mains de spcialistes. Les enjeux devraient pourtant conduire envisager cette question sous son aspect politique, particulirement lors des arbitrages budgtaires. Ainsi, les dpenses de lEtat pour son informatisation reprsentent 0,9 % des dpenses nettes du budget gnral, mais les crdits allous sont trop souvent affects par des rgulations budgtaires, ce qui explique le taux insuffisant de consommation des crdits (73 % en 2002 et 81 % en 2003).

Le Parlement est donc vraiment dans son rle quand il se proccupe de linformatisation de lEtat. Au demeurant, le contrle budgtaire, sanctuaris par larticle 57 de la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF), a t lev au rang de priorit par votre commission des finances au dbut de cette anne 2004. La publication dun rapport dinformation sur linformatisation de lEtat au moment o le Parlement est saisi du projet de loi de finances initiale ne constitue pas une concidence. Les deux lments sont en effet lis, puisque linformatisation doit tre un outil de matrise des dpenses publiques.

Pour procder ltude de ce sujet transversal, particulirement vaste, votre commission des finances a laiss, dans un premier temps, son prsident le soin dengager lui-mme un premier tour dhorizon, portant sur la problmatique gnrale du sujet. Tel est lobjet du prsent rapport dinformation.

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Dans ce cadre, votre prsident a procd, au cours du printemps 2004, laudition de diverses personnalits : conseillers pour la socit de linformation au cabinet de lactuel Premier ministre et de celui de son prdcesseur, directeur de la nouvelle agence pour le dveloppement de ladministration lectronique (ADELE), responsables informatiques et budgtaires de ministres, reprsentants de socits daudit ou de conseil, auteur dun rapport.

En outre, des questionnaires assez complets ont t adresss aux quinze principaux ministres.

Dans une seconde tape, votre commission des finances poursuivra ses travaux dune manire plus concrte, au moyen de coups de projecteurs sur certains ministres ou services de lEtat (administration centrale et services dconcentrs), afin de pouvoir dgager des orientations plus prcises. A cette seconde phase, seront associs les membres de la commission des finances qui le souhaiteront, particulirement les rapporteurs spciaux comptents dans les secteurs concerns par les monographies qui seront choisies.

De ce premier tour dhorizon se dgage, tout dabord, lide que la dpense informatique nest pas connue avec une prcision suffisante et que linformatisation doit tre value selon son retour sur investissement. Cette valuation doit ensuite dboucher sur une analyse de lutilisation des gains de productivit (baisse des charges publiques, redploiements).

Il convient donc de favoriser une meilleure matrise du processus dinformatisation, par une plus grande coordination des structures ministrielles et des projets et par un pilotage politique de laction administrative. Ceci suppose aussi une association des personnels au processus et, dans certains cas, un recours lexternalisation.

Enfin, linformatisation doit poursuivre son chemin au service de la rforme de lEtat en faisant participer les citoyens une politique qui les concerne aussi bien comme usagers que comme contribuables.

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CHAPITRE PREMIER

LINFORMATIQUE DE LTAT : INVESTIR PLUS ET MIEUX

Ladministration franaise entretient des rapports complexes avec linformatique.

La problmatique de linformatisation de lEtat est en effet ancienne puisquil a exist ds 1967 un dlgu linformatique, M. Robert Galley, charg de mettre en uvre le plan calcul. Les objectifs ont alors t bien davantage lis des proccupations de politique industrielle (dveloppement dune industrie nationale de linformatique) qu une volont de moderniser ladministration par des outils nouveaux. Des proccupations de gestion sont certes apparues, ds les annes 80 dans certains ministres pilotes, comme celui des finances, o ont t introduits de longue date des systmes propritaires chargs dautomatiser le traitement de donnes conomiques et fiscales. Des structures administratives de coordination ont t introduites relativement tt, qui susciteront des schmas directeurs informatiques au sein des ministres, comme celui de lintrieur ds 1994.

Pourtant, la politique informatique de lEtat a t rvlatrice dimmenses gchis, gchis industriel avec Bull, mais aussi gchis financier, avec le plan informatique pour tous, en 1985, consistant quiper 46.000 tablissements scolaires de 100.000 machines TO7, pour 1,5 milliard de francs de lpoque (228 millions deuros), dont lutilisation sera plus que limite. Dou les titres de certains ouvrages, comme celui de M. Jean-Pierre Brul en 1993 linformatique malade de lEtat : un fiasco de 40 milliards 1.

Sajoutera en 1996-1997, au moment de lapparition des nouvelles technologies et de la bulle Internet, la prise de conscience dun retard franais attest par de nombreuses comparaisons internationales.

Cette prise de conscience a fait merger un nouveau discours politique, autour de le-administration, et des efforts certains pour dvelopper les nouvelles technologies. Il ny a pas encore pour autant un investissement financier la mesure des enjeux que reprsente linformatique pour la rforme de lEtat. En labsence de chiffrage des gains de productivit, qui tmoigne dune faible sensibilisation des administrations ces questions, le retour sur investissement de linformatique reste par ailleurs amliorer.

1 Jean-Pierre Brul ; linformatique malade de lEtat. Du Plan calcul Bull nationalise : un fiasco de 40 milliards . Editions Les Belles Lettres, 1993.

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UNE DPENSE INFORMATIQUE CONFORTER

Linvestissement informatique, dont les contours budgtaires restent mal cerns, est marque par une faiblesse persistante des dpenses, une concentration proccupante sur un petit nombre de ministres et par une forte vulnrabilit aux mesures de rgulations budgtaire.

UN NIVEAU DINVESTISSEMENT ENCORE LIMIT

Il nest pas possible de discerner un ventuel effort de rattrapage depuis 1996-1997 en ce qui concerne les dpenses informatiques.

En labsence de rigueur dans ltablissement des donnes budgtaires - ce qui tmoigne dune proccupation la marge de la part de ladministration - des informations fiables ne sont disponibles que depuis 2000.

LINVESTISSEMENT INFORMATIQUE DE LETAT : 0,9 % DU BUDGET GNRAL

Selon les chiffres fournis par le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, le montant des dpenses informatiques de lEtat2 sest lev en 2003 2,496 milliards deuros. Ces dpenses reprsentaient 0,9 % des dpenses nettes globales du budget gnral.

En tendance, les dpenses dinformatisation de lEtat sont marques par la stabilit : leur part dans le budget de lEtat reste constante depuis 2000. Selon le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, les chiffres de linformatisation correspondant aux annes antrieures ne sont pas assez exhaustifs et prsentent trop dincohrences. Il nest donc pas possible dtablir une comparaison sur longue priode.

2 Hors tablissements publics nationaux, collectivits territoriales et administrations de scurit sociale.

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Dpenses dinformatisation de lEtat

(en millions deuros et en %)

2000 2001 2002 2003

Dpenses globales de lEtat3 259.310 266.030 277.460 278.270

Dpenses dinformatisation de 4

2.204 2.436 2.420 2.496

Part dans les dpenses globales de lEt t

0,85 % 0,92 % 0,87 % 0,90 %

Source : ministre de lconomie, des finances et de lindustrie (direction du budget)

UNE DPENSE MAL CERNE

Les contours de la dpense informatique de lEtat restent encore mal connus. En tmoignent les carts frappants entre les chiffres communiqus par les diffrents ministres et les synthses fournies par la direction du budget du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie. Dans les donnes communiques par les ministres sont quasi systmatiquement omises les dpenses figurant dans les dotations globalises et les crdits de personnel.

Pourtant, au sein des dpenses informatiques, tel que ceci apparat dans la ventilation des crdits par chapitre, les rmunrations de personnel reprsentaient 876 millions deuros en 2003.

Ventilation des dpenses dinformatisation de lEtat par chapitre

(en millions deuros)

2000 2001 2002 2003

Dpenses crdits informatiques du titre III 782 940 935 930

Dpenses sur dotation globale de fonctionnement (DGF)

423 410 361 282

Dpenses informatiques du titre V 149 160 176 407

Dpenses de personnel 851 925 948 876

Total 2.204 2.436 2.420 2.496


La ventilation des donnes doit nanmoins tre analyse avec prudence. Il nest en effet pas possible lheure actuelle pour le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie de distinguer

3 Dpenses nettes du budget gnral (hors CST et budgets annexes, y compris dpenses de fonds de concours. 4 Ces dpenses comprennent de manire trs cohrente la formation bureautique des agents de lEtat.

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prcisment dans les dpenses celles qui relvent du titre III et celles relatives linvestissement.

En comptabilit prive, relvent de linvestissement les dpenses informatiques donnant lieu amortissement.

Les principes de rpartition pour le budget de lEtat des crdits informatiques diffrent sensiblement du droit commun. Selon le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, lutilisation des chapitres du titre V est en principe rserve des dpenses importantes donnant lieu la prise dengagements juridiques pluriannuels. Au ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, il sagit ainsi des gros programmes comme Hlios, Copernic et Accord.

Le titre III est beaucoup plus largement utilis, quil sagisse des dpenses de fonctionnement courant (maintenance, location, rseaux, cot des m occups etc) mais aussi dachats dquipement. En effet, hormis au ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, les crdits informatiques restent massivement - voire exclusivement - concentrs sur le titre III. Ainsi, le ministre de lquipement ou le ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche ninscrivent aucun crdit informatique sur le titre V, ce qui, dune part, conduit les observateurs extrieurs sous-estimer leffort dinvestissement rel de lEtat et, dautre part, suscite des difficults pour les gestionnaires qui ne disposent pas du levier des autorisations de programme pour mener bien des projets pluriannuels.

A partir des donnes obtenues auprs des diffrents ministres, le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie a cherch ventiler les crdits informatiques par nature de dpense.

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Ventilation des dpenses dinformatisation de lEtat par nature de dpense5


2000 2001 2002 2003 2000-2003

Matriels et entretien du matriel 518 517 464 611 + 18,0 %

Logiciels et maintenance du logiciel 121 137 138 209 + 72,7 %

Rseaux 119 111 152 184 + 54,6 %

Prestations 165 204 272 384 + 132,7 %

Personnel 851 925 948 876 + 2,9%


Le tableau ci-dessus fait tat dune progression significative, + 130 %, du recours des prestations extrieures au cours des dernires annes, sans que les crdits de personnel diminuent. Laugmentation des crdits allous aux logiciels peut sexpliquer par des investissements plus importants dans le domaine depuis lanne 2000. Il peut sexpliquer galement par une inflation des cots des redevances logiciels imposs par les grands diteurs vis vis de laquelle lEtat est rest largement dmuni.

Ventilation des dpenses dinformatisation de lEtat par nature de dpense

27%

9%

8%17%

39%

Matriels et entretien dumatrielLogiciels et maintenance dulogicielRseaux

Prestations

Personnel


5 Selon la direction du budget, ne sont pas incluses dans ce tableau les autres dpenses lies limmobilier, au fonctionnement courant, la formation ou autres dpenses diverses. Ce tableau par nature nest pas directement comparable avec les tendances affiches prcdemment pour lvolution des dpenses dinformatisation ; en effet, dune part toutes les natures de dpenses ne sont pas reprises et dautre part lexhaustivit et la qualit de la ventilation effectue par les entits laissent parfois dsirer. Cependant, les primtres se rapprochent et se compltent danne en anne .

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Lexercice de ventilation des dpenses reste imparfait, certaines donnes ntant pas suffisamment dtailles. Le taux de ventilation des crdits informatiques varie fortement selon les ministres.

Taux de ventilation des dpenses informatiques par ministre6

(en %)

Economie, finances, industrie 85,10%

Dfense 121,60%

Intrieur 46,90%

Enseignement scolaire 89,20%

Equipement 92,80%

Justice 95,10%

Sant 94,80%

Emploi 88,80%

Affaires trangres 88,90%

Agriculture 93,40%

Culture 93,50%

Sports 73,70%

Environnement 80,20%

Premier Ministre 93,30%

Mer 20,10%

Enseignement suprieur 75,60%

Outre-mer 100%

SGDN 96,30%

Tourisme 40,20%

Plan 100%

DATAR 167,40%

Lgion d'honneur 3,10%

Journaux Officiels 72,40%

Monnaies et Mdailles 97,40%

6 Certains chiffres peuvent tre suprieurs 100 % car certains ministres procdent une ventilation des dpenses en intgrant les reports.

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Certains ministres comme celui de lintrieur, selon les informations fournies ci-dessus, ne paraissent pas en mesure de procder une ventilation de leurs crdits selon la grille commune par nature de dpense, propose par le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie.

Proposition n 1

Dvelopper la fiabilit des donnes budgtaires en ce qui concerne les crdits informatiques.

LES DIFFICULTS ENGENDRES PAR LE POIDS DE LA RGULATION BUDGTAIRE

Hors crdits de personnel et dotations globalises, lexcution budgtaire pour les crdits informatiques sest droule comme suit au cours des dernires annes :

Evolution de lexcution budgtaire pour les crdits informatiques (hors crdits de personnel et dotations globalises)


2000 2001 2002 2003 20047

Loi de finances initiale 972 1.138 1.201 1.311 1.399

Fonds de concours 29 25 26 25 23

Reports 134 221 328 377 327

Autres mesures (rtablissements de crdits, transferts, gels, annulations, etc)

23 27 -34 -81 6


Les deux dernires annes mettent en vidence dune part le maintien un niveau lev des reports, rebours de la tendance la diminution observe pour lensemble du budget gnral.

Taux de report par rapport aux crdits ouverts en loi de finances initiale (en %)

7 Chiffres partiels pour 2004.

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13,79%

19,42%

27,31% 28,76%

23,37%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

2000 2001 2002 2003 2004

Elles ont support dautre part des annulations de crdits qui ont perturb le bon droulement des projets informatiques.

Ainsi, au ministre de lintrieur, lactivit de passation des marchs publics, qui constituent le plus souvent le support juridique de la dpense informatique, sest trouve gravement perturbe par les mesures de rgulation budgtaire prises en 2002 et 2003. Sur le chapitre 34-82, 10 % des crdits ont fait lobjet de mesures de rgulation. Il en a t de mme en ce qui concerne les autorisations du programme du chapitre 57-60, rgules hauteur de 10 %.

La direction des systmes dinformation et de communication (DSIC) du ministre de lintrieur avait prpar pour 2003 un total de 68 marchs publics. Aprs avoir men bien ces marchs, elle na pu en notifier que 47. Les marchs prpars mais non notifis ont ainsi d ltre dbut 2004, ce qui entrane dimportants dlais dans lexcution des contrats. Plusieurs marchs importants (renouvellement de serveurs vieillissants, quipements priphriques au projet stratgique ACROPOL) ont ainsi t retards de quatre cinq mois, avec les difficults juridiques qui en rsultent : les entreprises soumissionnaires ne sont pas tenues de prolonger sans ngociation la date de validit de leurs offres commerciales. De mme, certains marchs bons de commande doivent tre prorogs alors que le code des marchs publics fixe un terme de tels marchs (quatre ans).

Une telle situation peut aboutir paradoxalement un surcrot de dpense. Toujours au ministre de lintrieur, dans le cadre du dploiement de la radio numrique ACROPOL, ladministration est dans lincapacit de commander en 2004 pour 5 millions deuros en autorisations de programme (4,2 millions deuros en crdits de paiement) de faisceaux hertziens dont le retour sur investissement varie entre 17 et 23 mois. Ce retard, pour ne pas pnaliser le dploiement dACROPOL, se traduira par la commande de liaisons spcialises pour 2,5 millions deuros supplmentaires imputs sur le titre III ds 2002. Sagissant dune dpense de substitution, ces montants sont dpenss en pure perte.

Proposition n 2

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Sanctuariser les dpenses informatiques, les exempter de toute rgulation budgtaire lorsque leur retour sur investissement est prouv et chiffr.

UN INVESTISSEMENT CONCENTR SUR CERTAINS MINISTRES

UNE DPENSE CONCENTRE

Selon les chiffres communiqus par le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, six ministres ralisent 87 % de la dpense informatique globale de lEtat. Deux ministres, celui de lconomie, des finances et de lindustrie et celui de la dfense, reprsentent eux seuls 57 % des crdits informatiques. Le poids budgtaire des ministres de lintrieur et de la dfense sexplique en grande partie par les cots lis aux rseaux de communication que ces administrations doivent dployer.

Rpartition de la dpense informatique de lEtat par ministre

(en %)

34,4%

23,0%

11,8%

8,4%

5,0%

4,4%

13,0%

Economie, finances,industrieDfense

Intrieur

Enseignement scolaire

Equipement

Justice

Autres ministres


UN EFFORT DINVESTISSEMENT REL TRS VARIABLE SELON LES MINISTRES

Lobservation des ratios dpenses dinformatisation/dpenses globales des ministres fait apparatre des diffrences trs significatives. Pour les interprter, il convient davoir lesprit les lments suivants :

- le nombre de personnes quipes en moyens informatiques individuels sadapte la nature de lactivit. Il a une influence sur le budget informatique (cas du ministre de lintrieur et de celui de lducation nationale) ;

- 20 -

- le poids des services dconcentrs en France (direction gnrale des impts et direction gnrale de la comptabilit publique) et ltranger (ministre des affaires trangre, secrtariat gnral de la dfense nationale, direction des relations conomiques extrieures (DREE)) a un impact sur les cots de rseaux et de serveurs ;

- limportance intrinsque de loutil informatique certaines entits ayant des mtiers trs lis linformatique et possdent des grands systmes centraux (INSEE notamment) rduit en partie la porte de la comparaison.

Part des dpenses informatiques dans les dpenses globales par ministre

(en %)

Secrtariat gnral de la dfense nationale 27,8%

Economie, finances, industrie 6,0%

Equipement 3,5%

Sports 2,8%

Justice 2,5%

Tourisme 2,2%

Plan 2,0%

Dfense 1,9%

Premier Ministre 1,9%

Intrieur 1,5%

Agriculture 1,3%

Affaires trangres 1,2%

Environnement 0,9%

Culture 0,6%

Enseignement scolaire 0,5%

Enseignement suprieur 0,4%

DATAR 0,4%

Sant 0,3%

Emploi 0,3%

Mer 0,3%


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Les carts entre les diffrents ministres restent nanmoins si considrables quils ne peuvent sexpliquer seulement par les lments ci-dessus. Il parat possible de tirer de ces chiffres deux considrations :

- les deux ministres qui mobilisent le plus leurs ressources en faveur de linformatisation des services conomie, finances et industrie et quipement sont ceux qui ont le plus rduit le nombre de leur agents et le mieux matris leurs dpenses ;

- en bas de tableau figurent les ministres sociaux emploi et sant, ainsi que les ministres de lintelligence culture et enseignement suprieur pour lesquels linformatisation parat curieusement encore taboue.

Un resserrement de lcart entre les ministres en pointe et ceux en retard parat constituer un enjeu majeur pour la russite de la rforme de lEtat.

Proposition n 3

Organiser le rattrapage des ministres les plus en retard en ce qui concerne linformatisation de leurs administrations et concentrer une part des moyens financiers sur ceux-ci dans le cadre du plan ADELE.

LA NCESSIT DAUGMENTER LA DPENSE INFORMATIQUE

Il peut paratre difficile de dterminer si le niveau de la dpense informatique est suffisant par rapport aux attentes de ladministration et aux besoins des citoyens. Un montant lev de dpense publique ne constitue pas ncessairement dailleurs une garantie defficacit ; en matire informatique comme dans dautres domaines, le risque de gaspillage nest pas absent.

DES INDICATEURS PLAIDANT POUR UN RENFORCEMENT DE LINVESTISSEMENT INFORMATIQUE

Un indicateur peut nanmoins fournir quelques lments sur la pertinence du niveau dinvestissement informatique retenu par lEtat : lge des quipements. En comptabilit prive, ceux-ci doivent tre amortis sur une priode de trois annes. Lensemble des ministres vise remplacer les quipements informatiques tous les cinq ans, soit un taux de renouvellement du parc informatique de 20 % chaque anne. En pratique, hormis au ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, o le taux de renouvellement parat satisfaisant et les matriels relativement rcents, les ratios sont bien infrieurs.

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Au ministre de lintrieur, le taux de renouvellement global du parc informatique stablissait 5,1 % en 2001, 3,1 % en 2002 et 3,9 % en 2003. En consquence, lge moyen des micro-ordinateurs de bureau stablirait selon le ministre de lintrieur 6 ans et sept mois.

Au ministre de lducation nationale, la frquence de renouvellement sest allonge sur les deux dernires annes revenant une frquence proche de six ans .

Au ministre de lquipement, le taux de renouvellement du parc informatique, aprs avoir atteint 18 % en 2002, est descendu 14 % en 2002.

LE RELVEMENT SOUHAITABLE DU NIVEAU DE LA DPENSE INFORMATIQUE 1 % DU BUDGET GNRAL

Dans certains ministres, sur certains postes de dpense tout le moins, le niveau de linvestissement informatique parat insuffisant. Afin de conforter un investissement stratgique pour la rforme de lEtat, une augmentation de la dpense informatique parat se justifier.

Proposition n 4

Relever le niveau de la dpense informatique 1 % du budget gnral.

Linvestissement informatique doit pouvoir de plus tre corrl avec les volutions dmographiques en cours dans la fonction publique. Le non-remplacement dun nombre significatif dagents publics partant la retraite est possible si des gains de productivit significatifs sont enregistrs dans les cinq prochaines annes. Seul un investissement informatique massif et concentr dans le temps permettra dviter un remplacement poste pour poste des dparts la retraite. En tenant compte de la ncessit de stabiliser les dpenses en volume, il parat nanmoins possible, en haut de cycle, daffecter des dpenses dinformatiques non reconductibles une part des plus-values de recettes qui pourraient tre constates par rapport aux prvisions en loi de finances initiale.

Proposition n 5

Affecter en priode de croissance une part des plus-values de recettes constates par rapport la loi de finances initiale des dpenses dinvestissement informatique.

Naturellement, ces dpenses supplmentaires devraient pouvoir trouver leur contrepartie dans les lois de finances ultrieures grce la ralisation dconomies.

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UN PROGRAMME ADELE CONFORTER

La ncessit exprime ici daccrotre linvestissement informatique de lEtat a trouv un dbut de rponse dans le plan gouvernemental ADELE (administration lectronique 2004-2007) prsent par le gouvernement en fvrier 2004 et visant investir 1,8 milliard deuros sur quatre exercices budgtaires hors dpenses de formation des agents (voir supra, partie III).

Ce montant reste limit par rapport aux montant des grands projets dj engags, par exemple au ministre de lconomie, des finances et de lindustrie.

Autorisations de programme et crdits de paiement sur titre V au ministre de lconomie, des finances et de lindustrie


Montant total Priode

COPERNIC 911,3 (AP) 2001-2009

ACCORD 1 et 28 454,2 (AP et DO) 1998-2005

HELIOS 100 (AP) 2001-2005

Total 1.465,5 1998-2009


Ces projets contribuent au programme ADELE hauteur de 755 millions deuros sur le 1,8 milliard deuros prvus. Le dtail budgtaire du reste de linvestissement quadriennal nest pas connu avec une complte prcision, dfaut dun travail conjoint en amont entre lAgence pour le dveloppement de ladministration lectronique (ADAE) et la direction du budget du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie.

Proposition n 6

Amliorer la coordination budgtaire en amont de la dfinition des plans stratgiques informatiques entre lADAE et la direction du budget du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie.

Selon lADAE, hors projets du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie et hors formation, la valorisation connue ce jour et ventile par les administrations concernes sur les annes 2004 2007 du programme ADELE serait la suivante :

8 Les contours budgtaires dACCORD 1 bis en remplacement dACCORD 2 du moins sur le court terme restent flous.

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Ventilation de la valorisation connue ce jour des projets ADELE


2004 2005 2006 2007 Total 2004 2007

til

global

2004 2007117 196 262 169 744 913

16% 26% 35% 23% 100%

Source : ADAE

La diffrence entre le total global, 912,593 millions deuros, et le total ventil, 744,510 millions deuros, soit 168,083 millions deuros, correspondrait au montant de projets valus par les ministres sur la priode 2004-2007 mais non ventils par anne. Pour annualiser cette somme, lADAE a utilis le ratio obtenu avec les dpenses annualises (16 % en 2004, 26 % en 2005, etc.).

Estimation des projets ADELE par anne


2004 2005 2006 2007 Total 2004 - 2007

144 240 322 207 913

Source : ADAE

Cet chancier reprsente 83 % de lensemble des oprations. Il reste donc 17 % d'oprations annonces par les ministres mais non valorises ce jour

En termes nets, le surcrot dinvestissement engendr par ADELE ne peut tre chiffr ds lors quil nest pas possible de distinguer sur le plan budgtaire entre les dpenses dj prvues par les ministres (cas, en particulier du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie) et des dpenses rellement nouvelles correspondant des projets nayant pas t programms budgtairement avant lintervention dADELE.

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UN EFFORT APPROFONDIR PAR COMPARAISON AVEC DES ORGANISATIONS COMPARABLES

Pour pleinement apprcier leffort dinformatisation men par lEtat, votre prsident a souhait disposer de points de comparaisons, tant avec les Etats trangers quavec les autres administrations publiques franaises et les entreprises prives.

UNE PLACE SATISFAISANTE PAR RAPPORT AUX TATS TRANGERS

UN BON CLASSEMENT DE LA FRANCE LI UNE FORTE PNTRATION DE LADMINISTRATION LECTRONIQUE PARMI LES UTILISATEURS DINTERNET

Dans une perspective de comparaisons internationales, le cabinet Accenture a examin 206 services administratifs-types dans 22 pays industrialiss pour valuer les sites Internet des collectivits publiques selon deux critres : la qualit et la maturit des services (pondrs 70 % dans lvaluation) et linteraction avec les administrations (pondre 30 %)9.

La France se caractrise par un taux de pntration dInternet10 relativement faible (moins de 30 % des Franais se connectent Internet au moins une fois par semaine) mais un taux lev de recours aux services de ladministration lectronique parmi les utilisateurs dInternet (85 %).

Au sein du palmars tabli par Accenture, son administration lectronique place la France au 8me rang sur 22, derrire le Canada, Singapour et les Etats-Unis, au coude coude avec lAustralie et la plupart des pays scandinaves11, devant le Royaume-Uni, le Japon, lAllemagne et lItalie. La France se situait au 12me rang en 2002 et 2003.

9 Accenture, Administration lectronique : la recherche de lefficience , mai 2004. 10 Rapport entre le nombre dutilisateurs rguliers dInternet (cest dire se connectant au moins une fois par semaine Internet) et la population totale. 11 Le Danemark, la Finlande et la Sude prcdent immdiatement la France, dans cet ordre. En revanche, la Norvge se classe aprs la France.

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Classement de 22 Etats industrialiss concernant le dveloppement de ladministration lectronique en 2004

1er Canada 12me Irlande

2me Singapour 13me Japon

3me Etats-Unis 14me Allemagne

4me Australie 15me Norvge

5me Danemark 16me Espagne

6me Finlande 17me Malaisie

7me Sude 18me Italie

8me France 19me Mexique

9me Pays-Bas 20me Portugal

10me Royaume-Uni 21me Brsil

11me Belgique 22me Afrique du Sud

Source : Accenture

Le taux de pntration dInternet (30 %) place ainsi la France aux derniers rangs des pays industrialiss. Elle prcde certes lEspagne (15 %), mais est devance par lItalie (31 %) et lAllemagne (38 %) et elle est distance par le Royaume-Uni (55 %), les Etats-Unis (66 %) et la Sude (80 %).

Ce facteur dfavorable ladministration lectronique est contrebalanc par un taux de recours ladministration lectronique par les utilisateurs dInternet exceptionnellement lev (85 %, contre environ 80 % pour lItalie et le Canada, 75 % aux Etats-Unis, 65 % au Royaume-Uni et seulement 50 % en Allemagne).

Ce contraste entre le taux de pntration dInternet et la consultation des sites dadministration publique par les internautes apparat propre aux Etats o le taux de pntration dInternet est plus faible : le taux de recours ladministration lectronique dpasse galement 70 %, chez les utilisateurs rguliers dInternet, en Espagne et en Italie. La situation paroxysmique de la France peut toutefois galement sinterprter comme la reconnaissance de la qualit des sites publics par les internautes.

Toujours selon lenqute dAccenture, les utilisateurs rguliers dInternet adoptent des ractions pessimistes plus nombreuses (12 %), mais nettement minoritaires, sur labsence de possibilit que ladministration lectronique permette de rationaliser et de responsabiliser ladministration. Dans la majorit des autres pays industrialiss, la proportion de ractions ngatives est infrieure 10 % (cf. graphique ci-dessous). Cette donne peut tre analyse comme significative dun manque de connaissance dInternet, ou dune difficult se prononcer : en effet, si 35 % des Franais rpondent positivement

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la question dune administration modernise, grce ses services en ligne, une majorit (53 %) na pas dopinion.

Le point de vue des usagers rguliers dInternet dans les pays industrialiss sur linformatisation et la modernisation de ladministration

(en % des rponses)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Allem

agne

Austr

alie

Belgi

que

Cana

da

Espa

gne

Etats-

Unis

Franc

e

Irlan

deIta

lie

Roya

ume-U

niSu

de

Singa

pour

Sans rponseL'administration lectronique permet de rationaliser/responsabiliser l'administrationL'administration lectronique ne permet pas de rationaliser/responsabiliser l'administration

Source : Accenture

LA PROGRESSION RELATIVE DE LA FRANCE PAR RAPPORT AUX AUTRES PAYS INDUSTRIALISS

Selon ltude dAccenture prcite, la France a gagn 4 places dans ltude 200412, mais dans un contexte de ralentissement du rythme gnral de progression de ladministration lectronique. Cette progression relative de la France signifie que, dans le contexte dune croissance conomique moins leve, notre pays a davantage poursuivi leffort dinformatisation de son administration que les autres pays industrialiss.

12 En 2004, la France a dpass lAllemagne, la Belgique, le Royaume-Uni et lIrlande.

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A cet gard, selon un baromtre command par la Commission europenne pour lanne 2003, la France poursuit le dveloppement de ses services publics un rythme inchang depuis un an (5 % tous les 6 mois) 13.

Malgr un faible taux daccs Internet, la France se caractrise par un fort niveau de maturit de ses services accessibles par voie lectronique et un nombre lev de sites publics14 :

- pour le seul mois de fvrier 2004, le portail de ladministration franaise service-public.fr a accueilli 1,6 million de visiteurs, soit un nombre annuel de visiteurs suprieur 18 millions en 2003 ; 1.673 formulaires et 239 tlservices taient accessibles en ligne sur ce site en fvrier 200415 ;

- certains sites ministriels sont parmi les plus complets, notamment dans le domaine social : ainsi, le site anpe.fr permet la fois aux demandeurs demploi de consulter les offres demploi et de recevoir celles correspondant leur curriculum vitae ;

- dans le domaine lectoral, une exprimentation russie du vote en ligne a eu lieu lors de llection du Conseil suprieur des franais de ltranger.

LA MOINDRE AVANCE DES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES FRANAISES

UNE INFORMATISATION PLUS LIMITE ET PLUS RCENTE DES AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES FRANAISES

Malgr labsence dtudes aussi fines quen ce qui concerne les autres Etats trangers pour tablir des comparaisons avec les collectivits territoriales et la fonction publique hospitalire, lEtat apparat plutt en avance sur les autres administrations publiques.

Selon Pierre Audoin Consultants (PAC)16, au sein du secteur public, en 2003, la part de la dpense informatique de lEtat a atteint

13 Baromtre eEurope command par la Commission europenne, ralisation confie CGE&Y, janvier 2003. 14 En fvrier 2002, 4.000 sites publics pouvaient tre dnombrs en France. 15 Source : rponse un questionnaire de votre prsident relatif aux moyens informatiques de ladministration et leur utilisation, adress M. le secrtaire dEtat la rforme de lEtat. 16 Pierre Audoin Consultants, Les dpenses en technologies de linformation en France. 2002-2007 , avril 2004.

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60 %17, contre 16 % pour les collectivits locales, 16 % pour le secteur social ainsi dissoci des autres administrations dEtat dans cette tude et 8 % pour le secteur de la sant.

Les dpenses informatiques ne reprsentent que 1,5 % de la dpense hospitalire en France, alors que leur part atteint 8 % aux Etats-Unis. Cette disparit signifie que linformatisation du secteur hospitalier na pas encore son niveau de maturit en France, alors que les bnfices escompts en termes de gains de productivit et de rseaux de soin permettraient datteindre un meilleur quilibre de nos comptes sociaux, au regard dune volution relativement dynamique des dpenses.

La plupart des collectivits territoriales se sont engages plus rcemment que lEtat dans le dveloppement de sites Internet, pour diffuser de linformation en ligne et notamment rendre accessibles les formulaires en ligne. Les situations apparaissent toutefois trs contrastes, et refltent pour partie les disparits de taille et de ressources des collectivits territoriales, tout en soulignant des exemples de politiques dveloppes par des communes rurales (cf. encadr ci-dessous). Ainsi, lors des dernires lections au Parlement europen en juin 2004, plusieurs villes ont mis en place avec succs une procdure de vote lectronique.

17 Au sein des administrations dEtat, hors secteur social, la part du ministre de la dfense aurait atteint 40 % en 2003, devant le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie (15,6 %), le ministre de lintrieur, de la scurit intrieure et des liberts locales (6,6 %), le ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche (5,3 %) et le ministre de lquipement (3,1 %).

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Les collectivits territoriales et ladministration lectronique : lexemple de la communaut de communes de Gluiras (Ardche)

prsent par le maire de Gluiras, M. Alain Risson

Dans la petite communaut de communes rurales que janime, nous avons choisi de conduire quelques actions visant divers publics et relevant des technologies de linformation et de la communication :

- carte de vie quotidienne pour lusage des activits enfance et scolaire , des transports la demande, des accs scuriss,

- utilisation de la fonction porte-monnaie lectronique,

- adjonction, pour les majeurs, de la fonction signature lectronique pour des dmarches ayant force probante ,

- utilisation du site Internet dans plusieurs directions : co-marquage de la base droits et dmarches , systme dinformation gographique local accessible par tous, forum de discussion, formulaire en ligne,

- sur ce site, installation progressive de dizaines de formulaires permettant des dmarches en direct grce des formulaires intelligents gnrant des flux de donnes directement utilisables et interoprables,

- mise en place de bornes publiques de-administration (publiphones relis Internet via un serveur vocal, bornes plus sophistiques, vritables ordinateurs en libre-service),

- mise en uvre oprationnelle de trois grandes volutions : dmatrialisation du contrle de lgalit, nouveau protocole Hlios (liaisons comptables), flux dmatrialis avec les notaires (tat civil et urbanisme),

- dmatrialisation des relations entre les communes et la subdivision direction dpartementale de lquipement .

Source : Maires de France, mai 2004, p. 21

UNE PRIORIT : MUTUALISER LES GAINS ISSUS DE LINFORMATISATION ENTRE LETAT ET LES COLLECTIVITS TERRITORIALES

Votre prsident estime que la mutualisation avec les collectivits territoriales doit constituer une priorit, afin que linformatisation devienne un vecteur de la rforme de lEtat, au plus prs des citoyens.

Cette mutualisation signifie que les collectivits territoriales puissent, pour lexercice de leurs comptences, disposer des instruments dvelopps par lEtat, en tenant compte de la convergence des besoins. Lors de son audition par votre prsident, M. Jacques Sauret, directeur de lAgence pour le dveloppement de ladministration lectronique, a donn lexemple des outils informatiques de gestion des carrires.

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Proposition n 7

Mettre disposition des collectivits territoriales, pour lexercice de leurs comptences, les outils informatiques dvelopps par lEtat pour la gestion de ses services, selon des modalits prciser par voie contractuelle

Votre prsident souligne galement les rponses locales aux demandes des usagers en matire de service public : les dmarches dtat civil devraient ainsi pouvoir tre dmatrialises, dans le cadre dapplications dveloppes par lEtat, garant de lgalit des citoyens sur le territoire de la Rpublique franaise.

Proposition n 8

Dvelopper les cooprations entre lEtat et les collectivits territoriales pour dmatrialiser les procdures administratives correspondant aux comptences exerces par les collectivits.

LE RLE PRCURSEUR DES GRANDES ENTREPRISES

LE SECTEUR PRIV REPRSENTE 85 % DES DPENSES INFORMATIQUES

Concernant les entreprises prives, selon PAC, lensemble des administrations na ralis que 15 % de la dpense totale en technologies de linformation en 2003, alors que les dpenses publiques reprsentent la moiti du produit intrieur brut. En dautres termes, le secteur priv reprsente 85 % des dpenses en technologies de linformation en France.

Il convient toutefois dtre prudent sur linterprtation de la part des dpenses publiques, inhrente aux mthodes de calcul elles-mmes et la possibilit dindividualiser certaines dpenses internes ladministration, notamment en personnel. En outre, la part des dpenses publiques dinformatisation augmente (elle natteignait que 14,4 % en 2001) et son rythme de progression est deux trois suprieur (4 % par an) celle de lensemble des dpenses de lEtat (1 % 2 % par an).

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LA PART PRPONDRANTE DES GRANDES ENTREPRISES

La situation des entreprises est cependant contraste en fonction de leur taille. Selon le Livre blanc du MEDEF18, seules 39 % des PME taient quipes dun accs Internet en 2000. Selon PAC, les entreprises de plus de 2.000 employs engagent plus de 38 % des dpenses en services informatiques, soit prs de la moiti des dpenses du seul secteur priv.

A contrario, les grandes entreprises ont gnralement devanc les administrations publiques dans le domaine du contrle de gestion et pour lexternalisation de certaines fonctions supports. Elles procdent galement plus volontiers des achats par enchres sur Internet (le e-procurement )19, dont une tude du cabinet de conseil et management A. T. Keaney conduite auprs de 147 grandes entreprises dans 22 pays a valu le puissant effet de levier sur linvestissement : 1,6 milliard deuros en e-procurement entraneraient des conomies dchelle values 20,8 milliards deuros.

18 Mouvement des entreprises de France, Livre blanc. Propositions et recommandations du MEDEF en matire dadministration lectronique, 14 janvier 2004. 19 Le e-procurement consiste en une rationalisation du processus dachats, par la mise en place de plates-formes denchres virtuelles permettant de comparer les diffrentes propositions. Le cot dadhsion, lev, restreint toutefois laccs ces plates-formes et une tude de Markess International aurait montr, en 2001, que des processus induits de rorganisation de la chane de valeur ajoute renchrissaient fortement linvestissement initialement prvu.

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LA NCESSAIRE FIN DUN TABOU : LVALUATION DU RETOUR SUR INVESTISSEMENT

Les projets informatiques permettent de fusionner de nombreuses applications existantes. Ils autorisent un dcloisonnement des administrations et vitent les doublons. Ils sont porteurs de gains de productivit considrables.

Ils permettent un chanage vertueux entre investissement et fonctionnement condition que les projets informatiques soient financs prioritairement en fonction des gains de productivit quils peuvent engendrer et que ces gains de productivit soient accompagns dune mutation des organisations administratives permettant, soit de rduire la dpense service constant, soit damliorer le service dpense constante.

DES GAINS DE PRODUCTIVIT POTENTIELLEMENT LEVS

LAgence pour le dveloppement de ladministration lectronique (ADAE) a dress une typologie des gains de productivit susceptibles dtre engendrs par ladministration lectronique. Elle donne une fourchette dvaluation du retour sur investissement possible du programme ADELE.

LES OPPORTUNITS DE RDUCTION DES COTS

La dmatrialisation des changes et la remise plat des processus favorises par linformatique peuvent permettre une rduction des cots externes et internes.

LADAE met en avant les avantages issus de la dmatrialisation des courriers administratifs. Elle montre, sur la base dexemples trangers, que les erreurs de saisie sont fortement rduites par linformatisation des processus de traitement des donnes : lautomatisation des contrles aux frontires et de la perception des droits ralise par le systme douanier fiscal de Cracovie aurait divis par vingt les erreurs de saisie. Le systme dappels doffres lectronique au Danemark aurait doubl la productivit et limin compltement les rclamations. LADAE relve quen France, les administrations fiscales traitent chaque anne 600.000 erreurs et 100.000 rclamations lies un mauvais adressage, pour un cot suprieur dix millions d'euros. Pour les inscriptions scolaires, le taux de dossiers incomplets est valu entre 20 et 50 %.

Une tude de la caisse nationale dassurance vieillesse (CNAV) sur le cot de traitement des 1,8 million de dclarations annuelles des donnes sociales (DADS) montre par ailleurs que le cot de traitement

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informatique est cent fois plus faible quune procdure papier , et dix fois infrieur un traitement magntique.

Les effets budgtaires paraissent massifs si lon considre les exemples trangers. Ainsi, lOntario, avec une population de 13 millions dhabitants, avait un dficit budgtaire de plus de 5 % en 1995. Cet tat a dcid dutiliser ladministration lectronique pour limiter ses dpenses et a investi massivement dans le domaine. Il aurait ainsi pu diminuer ses effectifs administratifs de 40.000 agents par rapport 1995, tout en amliorant le nombre de services offerts ses citoyens et la satisfaction de ceux-ci. Ses cots de fonctionnement seraient maintenant infrieurs ceux des autres provinces canadiennes.

Enfin, lachat public constitue un autre exemple tout fait rvlateur. Les exemples trangers (notamment italien) ou du secteur priv ont prouv que la dmatrialisation des procdures dachat public couple la rnovation des processus internes induisait des conomies de lordre de 30 %. En France, lInspection gnrale des finances et la Cour des Comptes estiment que les conomies lies une redfinition de la fonction achat au sein des administrations associe une dmatrialisation des changes sont comprises entre 5 et 10 % des 100 milliards d'euros de dpenses publiques, soit entre 5 et 10 milliards d'euros dconomies annuelles.

DES NOUVELLES TCHES MOYENS INCHANGS

Selon lADAE, la numrisation des actes dtat civil, grce une optimisation des procdures et un investissement modr (1,5 million deuros), aurait permis au ministre des affaires trangres de faire face effectif constant (350 personnes) un quasi doublement en dix ans de la demande de copies et extraits dactes de naissance.

De mme, lassurance maladie a pu faire face la mise en place de la couverture maladie universelle en 2000 (accueil de plus de 6 millions de personnes en quelques mois) grce la monte en charge de SESAM-Vitale.

DES CONOMIES ATTENDUES TRS LEVES

Le plan daction de ladministration lectronique conduit par lADAE serait accompagn dun calcul du retour sur investissement des projets ainsi que des conomies de personnels.

De 2004 2007, en ce qui concerne les projets mens par lADAE, les conomies seraient estimes aujourdhui 1.460 personnes ainsi qu 3,3 milliards deuros. En labsence de prcisions sur la mthodologie employe pour aboutir de tels rsultats, la prudence simpose nanmoins.

En ce qui concerne les gains de productivit dgags compter de lanne 2007, ds lors que le programme ADELE serait achev,

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lADAE propose une valuation forfaitaire, sans pouvoir entrer dans le dtail. Elle constate que les gains de productivit observs en France et ltranger sur les projets dadministration lectronique dpassent le plus souvent les 25 30 % et souligne que, par souci de ralisme, le gouvernement a retenu une approche prudente de 10 15 % de gains de productivit dici 2007, ce taux sappliquant aux seules dpenses de fonctionnement courant de ltat20, soit environ 70 milliards deuros.

Pour prendre en compte les impondrables, un abattement de 30 % est appliqu aux montants calculs : le gouvernement se fixe pour objectif des gains de productivit pour les services de ltat compris entre 5 et 7 milliards deuros annuels partir de 2007.

Ce chiffre est trs significatif. Il ne pourra tre atteint qu la condition que les gains de productivit ne soient pas prempts par la masse salariale. Il ncessitera un changement de culture des services, afin que la notion de retour sur investissement devienne rellement prise en compte. Au vu des informations fournies votre prsident, lvaluation du retour sur investissement, projet par projet, reste en effet aujourdhui marginale.

UNE VALUATION DU RETOUR SUR INVESTISSEMENT AUJOURDHUI PEU SATISFAISANTE

UNE EXIGENCE PRSENTE DANS LES CIRCULAIRES DE PRPARATION BUDGTAIRE

La circulaire n CM3-03-5464 du 22 dcembre 2003 relative aux dpenses dinformatique des administrations de lEtat et la prparation de la loi de finances pour 2005 exige des services un examen du retour sur investissement des projets financs ou financer.

Ainsi, lannexe 2 de la prsent circulaire indique quun effort est demand dans lnonc des critres permettant de mesurer linfluence de linformatique en terme de modernisation, defficacit et de rentabilit . Elle souhaite que les voies de rformes dorganisation ou de procdures permises par les dveloppements informatiques soient prsentes .

Enfin, pour prsenter chaque projet informatique (projet lancer, projet en cours, bilan projet termin), des fiches sont proposes aux ministres dpensiers afin de dterminer notamment limpact conomique des projets au moment de leur lancement, pendant leur droulement et aprs leur terminaison.

20 Dpenses de ltat, hors ducation nationale, dfense, remboursement de la dette, dotations et subventions diverses.

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Deux types de gains sont viss :

- les gains dits budgtaires , compts annuellement par rapport la situation pralable (gain de productivit, diminution de dpense rcurrente, accroissement de recette rcurrente et autres)

- les gains dits non budgtaires , qui sont en fait des indicateurs annuels de rsultat, adapts la finalit du projet et permettant de juger latteinte des objectifs. Lexpos demand fournit lidentification de lindicateur, sa mthode dvaluation et la valeur pralable.

Nanmoins, ces fiches sont rarement remplies comme votre prsident a pu sen apercevoir en examinant les lments issus des pr-confrences informatiques avec le ministre de lagriculture. Lorsque les fiches sont remplies, les gains voqus ne sont pas, selon la direction du budget du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie excessivement tays . Lvaluation des retours sur investissement reste encore exceptionnelle et leur vrification un exercice dlicat.

Proposition n 9

Amliorer la rigueur de lvaluation des projets informatiques au moment de la prparation des lois de finances.

Le charg de mission responsable de la synthse budgtaire en matire informatique dispose de trop peu de pouvoirs hirarchiques pour imposer aux ministres une plus grande rigueur dans lexercice dvaluation du retour sur investissement.

Proposition n 10

Mieux positionner lexpertise informatique au sein de lorganigramme de la direction du budget.

UNE MCONNAISSANCE PROCCUPANTE PAR LES ADMINISTRATIONS DE LEURS GAINS DE PRODUCTIVIT VENTUELS

Appels par votre prsident quantifier les gains de productivit permis par linformatisation en prcisant la mthode utilise , les ministres ont fourni des rponses lapidaires sur le sujet. Dans la quasi totalit des cas, une telle valuation nexiste pas, comme le reconnat le ministre de la dfense : il n'existe pas l'heure actuelle d'tude sur les gains de productivit permis par l'informatisation de l'ensemble du ministre , ou le ministre de lintrieur : les outils de gestion dont dispose aujourdhui le ministre ne permettent pas de fournir des donnes susceptibles dapporter une rponse, mme approximative, cette question, surtout sil sagit dvaluer les gains nets de productivit pour le ministre .

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Il est vrai, comme le souligne la direction du budget du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, que lexercice nest pas facile et que la notion de gain de productivit, intressant le personnel, dpasse largement le cadre de la seul activit informatique et prsente de trs srieuses difficults mthodologiques et sociales pour son valuation .

De manire empirique, les ministres se montrent convaincus de lexistence de gains de productivits sans pouvoir les quantifier. Le ministre des affaires trangres souligne que la comparaison entre la charge de travail mme en la considrant stable - et la rduction des effectifs 18 % en cinq ans rend indiscutable lexistence de gains de productivit significatifs .

Selon le ministre de lintrieur, linformatisation a certainement conduit des gains de temps importants dans un certain nombre de domaines tels la production des titres (permis de conduire, cartes grises), le traitement des oprations budgtaires et comptables, ou pour accrotre lefficacit des recherches en matire de police . Il note les limites de ces gains de temps et de qualit qui nont pas toujours t capitaliss sous la forme de rduction deffectifs ou dconomies budgtaires, car les emplois supprims taient peu qualifis et ont souvent t remplacs par des emplois plus qualifis, donc plus onreux, ncessits par la sophistication des tches .

Seul le ministre de lconomie, des finances et de lindustrie parvient chiffrer les rductions de personnel suscites par la mise en place de ses applications informatiques. A la direction gnrale des impts, linformatisation des conservations des hypothques a permis un gain de plus de 800 emplois sur la priode 2003/2005. La mise en place du serveur professionnel des donnes cadastrales a permis la disparition denviron 200 emplois en 2004. La mise en place dune base de donnes des redevables professionnels, en supprimant les risques de doubles saisies et de divergences, a permis dconomiser 500 emplois.

Des applications techniquement plus simples sont par ailleurs galement source dconomies budgtaires. Il en est ainsi la direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes pour la numrisation et la mise en ligne sur intranet de lensemble de la documentation.

Impact de la mise en en ligne de la documentation la direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression des fraudes sur la reprographie

centralise

1998 2002 Facteur de rduction

Reproduction centralise

(nombre de feuilles) 1.209.476 269.872 4,5

Nombre denveloppes 32.068 4.848 6,6

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Cot daffranchissement 41.500 euros 13.219 euros 3,2

Source : ministre de lconomie, des finances et de lindustrie

Trois des 6 agents affects la reprographie centralise en 1998 effectuent maintenant la diffusion en ligne de la documentation, les trois autres ayant t redploys.

A contrario, le ministre de lagriculture montre que les possibilits offertes par l'informatique stimulent l'imagination des auteurs de rglementation, avec un accroissement sensible de la sophistication des rgles de gestion .

Ainsi, informatisation, simplification des procdures et des normes, rorganisation des services devraient aller ensemble pour engendrer des gains de productivit significatifs. En labsence de tels gains, linformatique demeure, il convient de lobserver, un cot net pour le budget de lEtat.

En conclusion, votre commission des finances considre que des gains de productivit substantiels ne pourront tre enregistrs que si les gestionnaires, les agents de lEtat et les citoyens bnficient dun intressement cette informatisation, sous la forme dune contrepartie financire. Cest cet intressement qui pourra rellement permettre une intensification des gains de productivit issus de linformatisation de lEtat.

Proposition n 11

Gnraliser les modalits dintressement des gestionnaires, des agents publics et des citoyens aux gains de productivit issus de linformatisation de lEtat.

LES PERSPECTIVES OFFERTES PAR LA LOLF

Lensemble des ministres fonde de grands espoirs sur la complte application de la loi organique n 2001-692 du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF) pour amliorer la fois lapprhension de la dpense informatique en cots complets et dfinir des tableaux de bord permettant dvaluer le retour sur investissement informatique.

En ce qui concerne la dmarche cot complet , le niveau de budgtisation et les lments prsents dans la partie justification au premier euro ne permettront sans doute pas dapprcier de faon exhaustive au stade de la loi de finances, les crdits destins

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linformatisation. En effet, soit cette identification (notamment des moyens bureautiques) se fera ventuellement un niveau plus fin, soit le choix daffecter des crdits des dpenses dinformatisation deviendra le rsultat dune dcision en gestion du responsable de programme (exemple : arbitrage entre le recours des personnels pour effectuer telle ou telle tche et le dploiement dun systme informatique alternatif).

Ce nest quau moment du compte-rendu dexcution, en particulier dans les rapports annuels de performance, que lexhaustivit des dpenses consacres linformatisation et la performance sous-jacente notamment en termes de gains de productivit devraient pouvoir tre mis en vidence. Ceci est conforme lesprit de la LOLF qui consiste passer dun contrle a priori une analyse a posteriori des performances.

La mise en uvre de la LOLF doit aussi permettre de casser ladministration en silo . Ainsi, les rseaux de communication de la police et de la gendarmerie ne sont toujours pas interconnects. On peut donc esprer que la mission interministrielle scurit favorisera une conception coordonne des quipements des diffrentes forces de scurit qui participent un mme service public.

UN RENFORCEMENT BIENVENU DE LA MATRISE DOUVRAGE

Un certain nombre de dysfonctionnements dans la conduite de projets informatiques peuvent tre occasionns par la faiblesse de la matrise douvrage, qui ne prte parfois pas toute lattention ncessaire aux projets mens par la matrise duvre, et qui se trouve trop souvent dans un rapport dinfriorit vis vis de celle-ci en raison de la technicit des programmes. De plus, cest la matrise duvre qui gre le budget informatique, et non le matre douvrage, contrairement ce qui prvaut dans le secteur priv. Il y a l une impossibilit pour la matrise douvrage de cadrer rellement le projet, par rapport ses priorits.

La LOLF pourrait renforcer la matrise douvrage. Les crdits informatiques seront globaliss au sein, soit de programmes support grs, lorsquils existent, par les secrtaires gnraux des ministres, soit au sein de programmes oprationnels sous la responsabilit des gestionnaires de programme. Dans les deux cas, le gestionnaire de programme arbitrera en fonction de priorits lies des indicateurs de performance, dans les enveloppes budgtaires au sein desquelles la fongibilit des crdits sera complte. Il y aura donc un pouvoir budgtaire renforc du gestionnaire de programme, le matre douvrage. Le fait que celui-ci associe un objectif du programme un projet informatique permettra sans doute un meilleur suivi des projets et fera lobjet ds lors dune attention plus soutenue.

La LOLF pourrait donc tre porteuse dun renforcement de la matrise douvrage, au profit de la russite des projets informatiques et de leurs dbouchs, tant en termes de services quen termes de gains de productivit.

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LA DFINITION DINDICATEURS DE PERFORMANCE LIS LINFORMATISATION DE LETAT

Au sein des programmes support , il est probable que seront tablis des indicateurs de performance prenant en compte des aspects informatiques.

De tels indicateurs existent dj au sein du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie. Le contrat de performance qui lie la direction gnrale des impts la direction du budget lui donne comme objectif de devenir une administration multi accs, avec deux indicateurs prendre en compte, savoir le nombre de tldclarations tl-IR et celui des tldclarations tl-TVA. Des objectifs de qualit informatique sont mme dfinis, consistant rduire le taux dindisponibilit des applications informatiques, valu comme le nombre dheures de travail potentiellement perturbes, ou amliorer le taux de rsolution des incidents informatiques en moins de deux heures.

La LOLF apporte ainsi une possibilit de gnraliser de tels indicateurs et damliorer, ds lors, le rapport entre le cot et la qualit des services informatiques.

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CHAPITRE II

FAVORISER UNE MEILLEURE MATRISE DU PROCESSUS DINFORMATISATION

LA COORDINATION EST-ELLE RELLEMENT SOUHAITE ?

DES STRUCTURES ADMINISTRATIVES MULTIPLES EN VOIE DE RATIONALISATION

LE REGROUPEMENT DES STRUCTURES INTERMINISTRIELLES

La nouvelle architecture de coordination interministrielle des politiques dinformatisation

La matrise du processus dinformatisation requiert dabord une coordination efficace des politiques conduites.

En application du dcret n 2003-141 du 21 fvrier 2003 portant cration de services interministriels pour la rforme de l'Etat, le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin a procd la rationalisation et au renforcement des structures de coordination interministrielle, aujourdhui regroupes au sein de lAgence pour le dveloppement de ladministration lectronique (ADAE).

LADAE est un service interministriel plac auprs du Premier ministre, mis la disposition du ministre charg de la rforme de lEtat. Son directeur, M. Jacques Sauret, tait prcdemment responsable de net entreprises . Votre prsident se flicite que le rattachement de lADAE aux services du Premier ministre lui donne une meilleure autorit pour coordonner les projets dinformatisation de lEtat.

La mise en place de lADAE a permis dengager une rflexion ayant conduit la dfinition du plan stratgique de ladministration lectronique (PSAE) pour les annes 2004-2007 et celle dun plan daction pour le dveloppement de ladministration lectronique, au sein du programme ADELE. LADAE assure le pilotage du plan daction de ladministration et est responsable du schma directeur de ladministration lectronique.

Hors du champ de la politique dinformatisation de lEtat, le dcret prcit du 21 fvrier 2003 a galement cr deux dlgations exerant une comptence transversale pour la rforme de lEtat : la dlgation la modernisation de la gestion publique et des structures de

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lEtat (DMGPSE), successeur de la dlgation interministrielle la rforme de lEtat (DIRE) et la dlgation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA), laquelle a repris les missions de la Commission pour les simplifications administratives (COSA).

LADAE a permis la rationalisation des structures en charge du dveloppement de ladministration lectronique en oprant la fusion de trois services interministriels :

- lAgence pour le dveloppement des technologies de linformation et de la communication dans ladministration (ATICA) ;

- la mission utilisation des nouvelles technologies de linformation et de la communication par ladministration de la dlgation interministrielle la rforme de lEtat (DIRE 3), auteur notamment dune enqute annuelle sur ltat de lInternet public ;

- le service de la COSA charg de lharmonisation, la normalisation et la simplification des formulaires sous forme papier ou lectronique.

LATICA avait t cre en aot 2001. Elle tait en charge plus spcialement des aspects techniques du dveloppement de ladministration lectronique, afin de mettre en place un cadre commun dinteroprabilit pour les systmes dinformation des administrations. LATICA avait elle-mme succd la Mission interministrielle de soutien technique pour le dveloppement des technologies de linformation et de la communication dans ladministration (MTIC), constitue lautomne 1998.

Face cette succession rapide des structures charges de coordonner laction dinformatisation de lEtat (trois organismes en cinq ans), votre prsident insiste sur la ncessit dune stabilit et dun renforcement de lADAE, pour inscrire dans la continuit laction gouvernementale.

Proposition n 12

Oprer le renforcement de la coordination interministrielle des politiques dinformatisation de lEtat dans le cadre prenne de lADAE

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Dautres comits, conseils ou missions contribuent galement laction de lEtat pour linformatisation de lEtat (cf. encadr ci-dessous).

Les autres structures que lADAE en charge des technologies de linformation et de la communication

Outre lADAE, plusieurs structures gouvernementales sont en charge des technologies de linformation et de la communication, notamment :

- le Comit interministriel pour la socit de linformation (CISI), runi pour la premire fois en janvier 1998 ;

- le Conseil stratgique des technologies de linformation (CSTI), cr en octobre 2000 et regroupant des personnalits de lentreprise et du secteur de la recherche pour conseiller le gouvernement sur le dveloppement des technologies de linformation et de la communication en France ;

- la Mission interministrielle pour laccs la microinformatique lInternet et au multimdia (MAPI), laquelle recense les accs publics et octroie le label despace public numrique (EPN) en cas de respect de critres fixs dans une charte ;

- la Mission pour lconomie numrique du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, cre en janvier 2001 et qui organise une concertation rgulire avec les entreprises.

Le rle de lADAE pour coordonner et impulser la modernisation de ladministration

Larticle 4 du dcret du 21 fvrier 2003 prcit a dfini les missions de lADAE en vue de moderniser laction de ladministration et rpondre aux besoins des usagers par le dveloppement de servi

Documents

1re page Rapport Barbier - CORE · - 7 - LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION Proposition n° 1 : Développer la fiabilité des données budgétaires en ce qui concerne les crédits