Equipe peacutedagogique Madame le Professeur Laurence WEIL

Monsieur Seacutebastien AVALLONE ndash Chargeacute de Travaux Dirigeacutes

Seacuteance de Travaux Dirigeacutes ndeg3

Les principes budgeacutetaires

DOCUMENTS

Reacutecapitulatif des principes budgeacutetaires

Extraits de la jurisprudence du conseil constitutionnel sur les principes budgeacutetaires

DELON-DESMOULINS C laquo Petit eacutetat des lieux pour un grand principe lrsquoannualiteacute budgeacutetaire raquo Gestion et Finances Publiques Mars-Avril 2010 p206

BENETEAU J La remise en cause du principe de lrsquoannualiteacute budgeacutetaire Thegravese Aix-Marseille 2008 (extraits)

CAMBY J-P laquo Pour le principe de sinceacuteriteacute budgeacutetaire raquo RFFP ndeg111 2010 p157

DOUAT E laquo Contre le principe de sinceacuteriteacute budgeacutetaire raquo RFFP ndeg111 2010 p157

BARQUE F laquo Un nouveau deacutepart pour le principe de sinceacuteriteacute des lois de finances raquo JCP A 2013 ndeg5 28 janvier 2013

CHARPENTIER J laquo Lrsquointerdiction des deacuteficit publics dans la Constitution raquo in VIIegraveme congregraves de lrsquoAFDC Nancy Juin 2011 (Extraits)

SAOUDI M laquo Lrsquoeacutequilibre des finances publiques vers une ordre public financier europeacuteen raquo Gestion et Finances publiques ndeg1 janvier 2013 p73

LEVADE A laquo Les normes de lrsquoUnion Europeacuteenne et lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire des Etats raquo RFFP ndeg117 feacutevr 2012 p69

PARIENTE A laquo Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle raquo RFFP feacutevr 2012 ndeg 117 p 87

VIESSANT C laquo Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible raquo RFFP mai 2020 ndeg 150 p 83

INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES

ARBOUSSET H laquo La violation de la sinceacuteriteacute budgeacutetaire un grief plein drsquoavenir raquo

RFFP ndeg91 2005 p173-199

GUILLAUME G laquo Les vicissitudes du principe de lrsquouniteacute budgeacutetaire raquo AJDA 1990

p499

HOUSER M laquo La constitutionnalisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire une avanceacutee en demi-

teinte raquo RFFP ndeg105 2009 p225

LAMBECK D laquo La notion de sinceacuteriteacute en finances publiques raquo RFDA ndeg4 2002

pp798-806

DIRECTIONS DrsquoETUDE

A quoi servent les principes budgeacutetaires

En quoi lrsquoUnion Europeacuteenne influence-t-elle lrsquoeacutevolution des principes budgeacutetaires

A quoi sert le principe de sinceacuteriteacute budgeacutetaire

DISSERTATION Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et ses limites

VOTRE DOCUMENT SUR LABASE-LEXTENSOFR - 30042020 0059 | UNIVERSITE DE MONTPELLIER

Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelleEacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle

Issu de Revue franccedilaise de finances publiques - ndeg117 - page 87Date de parution 01022012Id RFFP2012-117-010Reacutef RFFP feacutevr 2012 ndeg 117 p 87

Auteur Par Alain Pariente Maicirctre de confeacuterences Cerdare Universiteacute Montesquieu-BordeauxthinspIV

REacuteSUMEacuteLe projet de reacutevision constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques vise agrave permettre le retour agrave lrsquoeacutequilibre par la mise en place drsquoune loi-cadre pluriannuelle contraignant la loi de finances de lrsquoanneacutee Le lien entre programmation budgeacutetaire pluriannuelle et eacutequilibre apparemmentlogique est neacuteanmoins deacutelicat agrave mettre en œuvre principalement sur le plan constitutionnel Le dispositif proposeacute dans le projet de reacutevision illustreces difficulteacutesthinsp il pourrait paradoxalement desservir la pluriannualiteacute sans permettre drsquoattendre lrsquoeacutequilibreThe constitutional revision project related to the balance of public finance aims at paving the way to the return to balance through theimplementation of a long-term framework law constraining the specific finance law of each given year Though seemingly logical the link betweenlong-term budget programming and budget balance is a difficult one to implement most notably from a constitutional viewpoint The schemeproposed within the revision project is in itself an illustration of this difficulty ndashthinsp as it might paradoxically impede long-term forecasting withoutfacilitating the return to balance

laquothinspGouverner crsquoest preacutevoirthinspraquo thinsp la ceacutelegravebre formule drsquoEacutemile de Girardin longtemps utiliseacutee pour signifier la plus eacutevidente obligation des gouvernants ne revecirctpas la mecircme simpliciteacute dans le contexte eacuteconomique actuel Drsquoautant que lrsquoauteur avait prolongeacute sa reacuteflexion en estimantthinsp laquothinspNe rien preacutevoir ce nrsquoestpas gouverner crsquoest courir agrave sa perte thinspraquo1

En ce sens et depuis longtemps lrsquoimpeacuterieuse neacutecessiteacute de la programmation de lrsquoaction de lrsquoEacutetat a eacuteteacute au cœur des preacuteoccupations que ce soit par laplanification initieacutee par Jean Monnet au sortir de la Guerre2 mais eacutegalement en matiegravere budgeacutetaire degraves le deacutecret du 19thinspjuin 19563 puis lrsquoordonnance du2thinspjanvier 1959 consacrant les autorisations de programme4 Plus reacutecemment les obligations lieacutees au droit communautaire sous lrsquoimpulsion des traiteacutesde Maastricht puis drsquoAmsterdam dans le cadre de la mise en place de lrsquoUnion eacuteconomique et moneacutetaire allaient rendre indispensable uneprogrammation budgeacutetaire pluriannuelle La LOLF srsquoinscrit dans cette perspective et sans remettre en cause le principe de lrsquoannualiteacute budgeacutetaireapprofondit les perspectives pluriannuelles Le dispositif issu de la LOLF en consacrant la distinction entre laquothinspautorisation drsquoengagement et creacutedits depaiementthinspraquo geacuteneacuteralise cette approche pluriannuelle tout en fixant des limites importantes La loi drsquoorientation quinquennale du 24thinspjanvier 1994 relativeagrave la maicirctrise des finances publiques5 resteacutee isoleacutee srsquoinscrivait eacutegalement dans cette logique

Plus reacutecemment et parallegravelement la mise en place de la reacutevision geacuteneacuterale des politiques publiques agrave compter de 2007 incite eacutegalement audeacuteveloppement drsquoune programmation pluriannuelle notamment pour atteindre des objectifs assez forts en termes de reacuteduction de deacutepensespubliques

Dans ce contexte foisonnant la programmation pluriannuelle en matiegravere budgeacutetaire srsquoorganise autour de plusieurs meacutecanismes de nature diffeacuterenteTout drsquoabord la contrainte lieacutee agrave lrsquoUnion europeacuteenne se traduit par la preacutesentation agrave la Commission europeacuteenne du programme de stabiliteacute6 fixeacute pourquatre ans Son importance srsquoest progressivement accrue et le projet de reacutevision constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques voteacute enterme identique par les deux assembleacutees le 13thinsp juillet 2011 renforce encore son rocircle7 Ensuite la LOLF a accentueacute lrsquoimportance de la programmationpluriannuelle annexeacutee au projet de loi de finances en exigeant du rapport eacuteconomique social et financier de preacutesenter les perspectives drsquoeacutevolution desdeacutepenses des recettes et du solde pour quatre ans8 Enfin et plus speacutecifiquement les lois de programmation en matiegravere de finances publiquesintroduites par la reacutevision constitutionnelle de 2008 renforcent lrsquoensemble En effet ce dernier dispositif lie agrave la fois programmation pluriannuelle desfinances publiques et objectif drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Le projet de reacutevision constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques associe dematiegravere novatrice ces concepts voisins en transformant la nature de la programmation pluriannuelle par rapport agrave la pratique suivie jusqursquoalors Parlrsquoapparition des lois-cadres drsquoeacutequilibre des finances publiques il propose la creacuteation drsquoune nouvelle hieacuterarchie normative exigeant de la loi de financesle respect de certaines dispositions de la loi-cadre pour atteindre lrsquoeacutequilibre

Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est un principe proteacuteiforme qui connaicirct donc depuis peu un engouement politique assez fort qui nrsquoeacutepuise pas les interrogationsqursquoil suscite Le rapprochement entre programmation et eacutequilibre est logique la deacutemarche pluriannuelle srsquoaccorde aiseacutement avec le retour agrave lrsquoeacutequilibreen premier lieu pour des raisons tregraves prosaiumlquesthinsp le deacuteficit srsquoeacutetant creuseacute le retour agrave lrsquoeacutequilibre ne peut pas ecirctre immeacutediat Pour ecirctre atteint il estneacutecessaire de srsquoinscrire dans une trajectoire pluriannuelle

Il faut neacuteanmoins se meacutefier de lrsquoeacutevidence du lien vertueux entre ces deux principes Mecircme si le rapprochement croissant entre les concepts drsquoeacutequilibreet de programmation est indiscutablethinsp (I) la creacuteation entre eux drsquoun lien juridique au niveau constitutionnel semble contestable En effet vouloirobtenir lrsquoeacutequilibre par la pluriannualiteacute peut paradoxalement desservir lrsquoun sans atteindre lrsquoautrethinsp(II)

I ndash LrsquoEacuteQUILIBRE ET LA PLURIANNUALITEacutethinsp UN RAPPROCHEMENT CROISSANT INDISCUTABLEI ndash LrsquoEacuteQUILIBRE ET LA PLURIANNUALITEacutethinsp UN RAPPROCHEMENT CROISSANT INDISCUTABLE

Le mouvement est clairement identifiable le rapprochement entre les deux concepts est eacutevident Dans un premier temps on peut parler drsquoassociationthinsp(A) puis dans le cadre du projet de reacutevision constitutionnelle de hieacuterarchisation contraignantethinsp(B)

A Une association progressivement renforceacuteeA Une association progressivement renforceacutee

La reacutevision constitutionnelle du 23thinsp juillet 2008 a introduit dans lrsquoarticlethinsp 34 de la Constitution la notion de loi de programmation dans la ligneacutee despreacuteconisations du comiteacute Balladur9 Mais plus speacutecifiquement crsquoest un amendement preacutesenteacute devant lrsquoAssembleacutee nationale qui a proposeacute la creacuteationdes lois de programmation en matiegravere de finances publiques10 Lrsquointroduction de cette notion visait initialement agrave supplanter la jurisprudence duConseil constitutionnel sur la normativiteacute de la loi qui srsquoopposait agrave toute loi de programmation en dehors du domaine eacuteconomique et social11 Au-delagravede la disparition de ce laquothinsp verrou constitutionnelthinsp raquo il eacutetait eacutegalement opportun de clarifier les possibiliteacutes de programmation speacutecifique en matiegraverebudgeacutetaire apregraves la disparition des autorisations de programme deacutecideacutee par la LOLF

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Agrave la suite de la reacutevision de 2008 deux lois de programmation en matiegravere de finances publiques ont eacuteteacute adopteacutees en 2009 et 2010 Ces premiegraveresexpeacuteriences ont montreacute plusieurs limites de lrsquoinstrument Il apparaicirct en premier lieu et de faccedilon logique que la loi de programmation est tregraves largementdeacutependante du contexte eacuteconomique lors de son adoption Ainsi la premiegravere loi du 9thinspfeacutevrier 2009 de programmation pour les anneacutees 2009 agrave 201212srsquoest inscrite dans un contexte totalement bouleverseacute par la crise eacuteconomique qui a fausseacute ses preacutevisions avant mecircme son adoption Le texte lui-mecircmerelegraveve ce risquethinsp Lrsquoarticlethinsp2 de la loi disposait laquothinspLa programmation des finances publiques srsquoinscrit dans le cadre des engagements europeacuteens de laFrance Elle srsquoeacutetablit comme suit sous reacuteserve que les hypothegraveses eacuteconomiques du rapport annexeacute agrave la preacutesente loi soient confirmeacuteesthinspraquo13 Le deuxiegravemetexte la loi du 28thinsp deacutecembre 2010 de programmation des finances publiques pour les anneacuteesthinsp 2011 agrave 2014 reacutevegravele la mecircme prudence sous uneformulation un peu diffeacuterentethinsp laquothinspLa programmation du solde des administrations publiques et de la dette publique srsquoinscrit dans le cadre desengagements europeacuteens de la France Dans le contexte macroeacuteconomique deacutecrit dans le rapport annexeacute () elle srsquoeacutetablit comme suitthinspraquo14

En second lieu et du fait de cette premiegravere limite les lois de programmation apparaissent en deacutecalage avec lrsquoobjectif poursuivi Le seacutenateur PhilippeMarini a pu illustrer cette relativiteacute agrave travers un graphique qui traduit le deacutecalage permanent et persistant entre programmation et exeacutecution de 1999 agrave201015

Enfin la nature mecircme des lois de programmation interroge Certaines dispositions drsquoallure impeacuterative peuvent poser questionthinsp Ainsi par exemple laloi du 9thinsp feacutevrier 2009 avait poseacute le principe que laquothinsplrsquoeacuteventuel surplus du produit des impositions de toutes naturesthinspraquo soit utiliseacute laquothinspdans sa totaliteacute pourreacuteduire le deacuteficit budgeacutetairethinspraquo16 Or cette disposition apparaicirct en contradiction avec la LOLF qui confie depuis 2005 agrave la loi de finances le soin deproceacuteder agrave lrsquoaffectation drsquoeacuteventuels surplus de recettes17 Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel il nrsquoy aurait pas de contradiction entre cesdeux textes la loi de programmation nrsquoayant qursquoune porteacutee deacuteclaratoire et non normative18 En conseacutequence une eacutetape suppleacutementaire est souhaiteacuteepar le Gouvernement pour faire de la programmation budgeacutetaire et surtout de son contenu une exigence contraignante Crsquoest cette voie que propose leprojet de reacutevision constitutionnelle

B La proposition drsquoune hieacuterarchie contraignante en matiegravere financiegravereB La proposition drsquoune hieacuterarchie contraignante en matiegravere financiegravere

Le projet de reacutevision constitutionnelle voteacutee par les deux assembleacutees en termes identiques ajoute un 20ethinsp alineacutea agrave lrsquoarticlethinsp 34 de la Constitutionconsacrant les lois-cadres drsquoeacutequilibre des finances publiques en ces termesthinsp laquothinspLes lois-cadres drsquoeacutequilibre des finances publiques deacuteterminent pour aumoins trois anneacutees les orientations pluriannuelles les normes drsquoeacutevolution et les regravegles de gestion des finances publiques en vue drsquoassurer lrsquoeacutequilibre descomptes des administrations publiques Elles fixent pour chaque anneacutee un plafond de deacutepenses et un minimum de mesures nouvelles affeacuterentes auxrecettes qui srsquoimposent globalement aux lois de finances et aux lois de financement de la seacutecuriteacute socialethinsp raquo19 Ce nouvel instrument pluriannuel sesingularise par sa dimension annuelle contraignante Lrsquoapport principal du projet de reacutevision constitutionnelle se situe ici La liaison entreprogrammation pluriannuelle et objectif drsquoeacutequilibre initieacutee depuis 2008 persiste mais srsquoy ajoute cette dimension annuelle impeacuterative

Les deux premiegraveres lois de programmation pour les finances publiques srsquoinscrivaient deacutejagrave logiquement dans un cadre annuel mais seulement dansune dimension descriptive en donnant pour chaque anneacutee de la programmation le montant de certaines valeurs sous reacuteserve20 Le projet de reacutevisionconstitutionnelle va plus loin et transforme radicalement la nature de la loi de programmation en donnant agrave certaines de ses dispositions annuellesune dimension contraignante Les lois de finances et lois de financement de la seacutecuriteacute sociale doivent respecter laquothinsp un plafond de deacutepenses et unminimum de mesures nouvelles affeacuterentes aux recettesthinsp raquo deacutefinis par la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques pour chaque anneacutee de laprogrammation Drsquoautre part les lois de finances de lrsquoanneacutee ne pourraient plus ecirctre adopteacutees laquothinspen lrsquoabsence de loi-cadre drsquoeacutequilibre des financespubliques applicables agrave lrsquoexercice concerneacutethinspraquo21 Le controcircle du respect de ces nouvelles exigences serait confieacute au Conseil constitutionnel qui jugeraiten premier lieu et de faccedilon automatique la constitutionnaliteacute de la loi-cadre22 Chaque anneacutee en vertu de lrsquoarticle 61 de la Constitution modifieacute par leprojet de reacutevision constitutionnelle les lois de finances et les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale lui seraient soumises afin qursquoil laquothinspse prononce surleur conformiteacute agrave la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiquesthinspraquo23

Lrsquoobligation pour le Gouvernement de srsquoengager chaque anneacutee sur le montant minimum des mesures nouvelles en matiegravere de recettes et le montantmaximum des deacutepenses constitue le principal apport du projet Il srsquoagit de constitutionnaliser ce que les eacuteconomistes appellent la notion laquothinspdrsquoeffortstructurelthinspraquo crsquoest-agrave-dire ce qui deacutepend des choix gouvernementaux dans lrsquoeacutevolution du deacuteficit hors fluctuation eacuteconomique et qui doit ecirctre distingueacutedu laquothinspsolde structurelthinspraquo Crsquoest notamment ce qui caracteacuterise la programmation dans drsquoautres pays24 Il ne srsquoagit pas ici de se prononcer sur lrsquoopportuniteacutedu choix de cette technique mais de srsquointeacuteresser aux conseacutequences juridiques de son adoption et aux difficulteacutes en reacutesultant

II ndash LrsquoEacuteQUILIBRE PAR LA PLURIANNUALITEacutethinsp UN LIEN JURIDIQUE CONTRAIGNANT CONTESTABLEII ndash LrsquoEacuteQUILIBRE PAR LA PLURIANNUALITEacutethinsp UN LIEN JURIDIQUE CONTRAIGNANT CONTESTABLE

Les objectifs du projet de reacutevision constitutionnelle adopteacute sont louables Lrsquoimportance et lrsquointeacuterecirct de la programmation budgeacutetaire y compris dans uncontexte eacuteconomique perturbeacute sont reconnus par tous Lrsquourgence drsquoune reacuteflexion sur les modaliteacutes des financements publics et la peacuterenniteacute desbudgets publics est tout autant admise Mais lrsquoautomaticiteacute de la liaison proposeacutee dans le projet de reacutevision pose des difficulteacutes seacuterieuses tant sur leplan du droit constitutionnel qursquoau regard des finances publiques elles-mecircmes Ces difficulteacutes sont lieacutees agrave la proceacutedure envisageacuteethinsp(A) mais aussi auxconcepts utiliseacutesthinsp(B)

A Les difficulteacutes de la nouvelle proceacutedureA Les difficulteacutes de la nouvelle proceacutedure

Le projet de reacutevision ne consacre en aucun cas un principe annuel contraignant drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 34 de la Constitution dispose dans sareacutedaction actuelle laquothinspLes orientations pluriannuelles des finances publiques sont deacutefinies par des lois de programmation Elles srsquoinscrivent dans lrsquoobjectifdrsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiquesthinspraquo La reacutedaction proposeacutee se rapproche fortement de celle-ci puisqursquoelle eacutenoncethinsp laquothinspLes lois-cadresdrsquoeacutequilibre des finances publiques deacuteterminent pour au moins trois anneacutees les orientations pluriannuelles les normes drsquoeacutevolution et les regravegles degestion des finances publiques en vue drsquoassurer lrsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiquesthinspraquo laquothinspLrsquoobjectif drsquoeacutequilibrethinspraquo deviendrait laquothinspen vuedrsquoassurer lrsquoeacutequilibrethinspraquo De plus dans les deux hypothegraveses crsquoest lrsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques qui est viseacute objectif plus large quineacutecessite diffeacuterents types de controcircles

La nouveauteacute du dispositif proposeacute est de fixer une trajectoire annuelle de deacutepenses et de recettes que lrsquoon pourrait qualifier de laquothinsptunnel vertueuxthinspraquocontrocircleacute par le Conseil constitutionnel Ce choix se heurte agrave des obstacles importants sur le plan juridique

La principale interrogation concerne la porteacutee du controcircle du Conseil constitutionnel Sans preacutejuger du contenu de la loi organique qui preacuteciserait lesmodaliteacutes du controcircle des lois de finances au regard des lois-cadres drsquoeacutequilibre plusieurs questions se posent deacutejagrave Drsquoune part la saisine du Conseilconstitutionnel au titre de la nouvelle reacutedaction de lrsquoarticle 61 de la Constitution pour veacuterifier la conformiteacute de la loi de finances agrave la loi-cadre drsquoeacutequilibreserait automatique Ainsi le Conseil constitutionnel selon les travaux parlementaires disposerait drsquoune compeacutetence lieacutee crsquoest-agrave-dire qursquoil ne pourraitjuger que de la conformiteacute entre la loi de finances et la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques mais pas au-delagrave Ainsi seule la conformiteacute desdeacutepenses et des mesures nouvelles au regard du plafond annuel fixeacute serait eacutetudieacutee Quelles seraient alors les conseacutequences drsquoune non-conformiteacutethinsp Srsquoagirait-il drsquoune inconstitutionnaliteacute de la loi de finances de laquelle reacutesulterait une censure du projet de loi de financesthinsp Drsquoautre part au regard desdifficulteacutes de preacutevision perceptibles dans les deux premiegraveres lois de programmation des finances publiques 2009-2012 et 2011-2014 il est probable quele projet de loi de finances de lrsquoanneacutee srsquoeacutecarte des preacutevisions annuelles de la loi-cadre Dans cette hypothegravese et conformeacutement agrave la proceacutedure preacutevue

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1 ndash

2 ndash

3 ndash

4 ndash5 ndash6 ndash7 ndash8 ndash9 ndash

10 ndash

11 ndash12 ndash

par le projet de reacutevision le projet de loi de finances encourrait une annulation par le Conseil constitutionnel pour absence de conformiteacute avec la loi-cadre Si le contexte eacuteconomique laisse preacutesager de cette divergence et en lrsquoabsence de marge de manoeuvre le Gouvernement pourrait avoir latentation voire lrsquoobligation de modifier la loi-cadre pluriannuelle de maniegravere preacuteventive pour eacuteviter la contrarieacuteteacute Cette possibiliteacute de reacutevision de la loi-cadre est preacutevue par le texte Ainsi la hieacuterarchie pourrait ecirctre inverseacutee la loi-cadre eacutetant reacuteviseacutee pour permettre de laquothinspsauver la loi de financesthinspraquo Ce risquedrsquoinversion de hieacuterarchisation entre la loi de finances et la loi-cadre semble ecirctre le danger principal qui guette le processus envisageacute

Drsquoautre part il est possible de srsquointerroger sur le fait de rendre obligatoire le controcircle de constitutionnaliteacute des lois de finances agrave lrsquoinstar des loisorganiques au lieu de creacuteer un controcircle de conformiteacute obligatoire entre lois de finances et lois-cadres et laisser subsister un controcircle deconstitutionnaliteacute facultatif de la loi de finances Si les arguments juridiques peuvent se comprendre les citoyens auront du mal agrave percevoir lessubtiliteacutes du double controcircle eacuteventuel du Conseil constitutionnel notamment en cas de conformiteacute du projet de loi de finances agrave la loi-cadre suivi drsquounecensure du projet pour inconstitutionnaliteacute

Les difficulteacutes lieacutees agrave la proceacutedure sont des obstacles importants agrave la reacuteussite de la reacuteforme mais plus encore la pertinence de la reacuteforme elle-mecircmepose question au travers drsquoautres interrogations lieacutees aux contours juridiques des principes en question

B Le flou juridique persistant des conceptsB Le flou juridique persistant des concepts

Le principe de programmation pluriannuelle en matiegravere de finances publiques a une base constitutionnelle indiscutable depuis la reacutevision du 23thinspjuillet2008 Neacuteanmoins cette assise constitutionnelle ne garantit pas la primauteacute du principe agrave lrsquoeacutegard de tous les principes budgeacutetaires et comptables Ence qui concerne la confrontation avec le principe du consentement agrave lrsquoimpocirct consacreacute dans lrsquoarticle 14 de la deacuteclaration des droits de lrsquohomme et ducitoyen et utiliseacute comme tel par le Conseil constitutionnel25 il nrsquoy a pas de vraie difficulteacute puisque dans les deux cas loi-cadre ou loi de finances leParlement se prononce et que la preacuteeacuteminence de la loi-cadre serait expresseacutement mentionneacutee dans la Constitution

En revanche la confrontation avec le principe de sinceacuteriteacute est plus probleacutematique En effet si la sinceacuteriteacute a connu une reconnaissance tardive enFrance celle-ci est aujourdrsquohui manifeste Apregraves avoir eacuteteacute initieacute par les parlementaires et admis par le Conseil constitutionnel le principe a eacuteteacute consacreacutepar la LOLF26 puis inteacutegreacute dans le texte constitutionnel27 Le Conseil constitutionnel a deacutefini le principe comme laquothinsplrsquoabsence drsquointention de fausser lesgrandes lignes de lrsquoeacutequilibre deacutefini par la loi de financesthinspraquo28 Certains ont railleacute lrsquoineffectiviteacute du principe mais ces derniegraveres anneacutees semblent permettrede deacutecouvrir une conseacutequence non preacutevue de ce principethinsp le deacuteveloppement des lois de finances rectificatives qui traduit en quelque sorte uneapproche pragmatique de la sinceacuteriteacute29

Or les objectifs des lois de finances rectificatives srsquoeacuteloignent de ceux de la pluriannualiteacute Il paraicirct en effet particuliegraverement difficile de concilier une regraveglepluriannuelle contraignante sur la trajectoire des finances publiques qui fixe un tunnel de deacutepenses et de recettes et une conjoncture conduisant agravemodifier agrave plusieurs reprises les preacutevisions de la loi de finances au cours de la mecircme anneacutee Le risque est grand de laquothinsptordrethinspraquo la loi-cadre plutocirct que decorriger la loi de finances initiale par des lois de finances rectificatives Si la programmation budgeacutetaire pluriannuelle devait srsquoadapter agrave lrsquoannualiteacuteplutocirct que lrsquoinverse cela signifierait lrsquoeacutechec du principe

Srsquoagissant de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire le flou est encore plus grand La notion drsquoeacutequilibre connaicirct des deacuteclinaisons tregraves variables selon lrsquoeacutepoque et lelieu30 Rappelons simplement qursquoapregraves le choix prudent fait par les reacutedacteurs de lrsquoordonnance du 2thinspjanvier 1959 consacrant laquothinsplrsquoeacutequilibre eacuteconomiqueet financierthinspraquo au sein de la loi de finances de lrsquoanneacutee la LOLF sous influence communautaire a pour la premiegravere fois introduit lrsquoexpression au sein dudroit budgeacutetaire en remplaccedilant la formule laquothinspeacutequilibre eacuteconomiquethinsp raquo par laquothinspeacutequilibre budgeacutetairethinspraquo31 Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est donc deacutejagrave dans unecertaine mesure dans notre droit positif Cette preacutesence permet drsquoailleurs drsquoillustrer srsquoil en eacutetait besoin le deacutecalage possible entre conseacutecrationjuridique et effectiviteacute pratique

La reacutevision constitutionnelle de 2008 a certes permis lrsquoinscription du principe dans le texte constitutionnel mais ce nrsquoest qursquoun laquothinspobjectif drsquoeacutequilibrethinspraquoqui est consacreacute Le projet de reacutevision constitutionnelle renforce cet objectif en exigeant le respect annuel drsquoun plafond de deacutepenses et drsquoun minimumde mesures nouvelles en matiegravere de recettes mais il ne consacre toujours pas un principe annuel drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Le concept lui-mecircme restedonc insaisissable et si son association avec la programmation pluriannuelle semble logique sa deacutependance agrave son eacutegard pose plus de problegraveme Eneffet lrsquoeacutechec voire lrsquoincertitude de la programmation entraicircnerait automatiquement au mieux une incoheacuterence au pire une inapplication complegravete duprincipe drsquoeacutequilibre au regard des objectifs pluriannuels deacuteclineacutes annuellement Loin de renforcer le principe faire deacutependre lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dela programmation pluriannuelle peut conduire agrave des effets pervers relativisant tant la pluriannualiteacute que lrsquoeacutequilibre Le risque de ce que lrsquoon pourraitqualifier drsquoannualisation de la programmation pluriannuelle serait drsquoautant plus reacuteel dans lrsquohypothegravese ougrave la loi de finances devraitconstitutionnellement respecter les preacuteconisations annuelles de la loi de programmation comme le projet le preacutevoit

Deux alternatives agrave ce risque peuvent ecirctre eacutevoqueacutees Selon la premiegravere il conviendrait de mettre en place un dispositif obligatoire de controcircle delrsquoeacutequilibre budgeacutetaire lors de la proceacutedure budgeacutetaire agrave lrsquoinstar des meacutecanismes existants pour les collectiviteacutes territoriales32 Outre lrsquoaspectparticuliegraverement contraignant de cette obligation le dispositif srsquoavegravererait certainement insuffisant car les lois de finances mecircme voteacutees agrave lrsquoeacutequilibre nepermettraient pas de combler les deacuteficits accumuleacutes Pour ces raisons cette voie semble condamneacutee La seconde alternative serait de renoncer auprojet de reacutevision constitutionnelle et drsquoabandonner une vision qui fait du principe drsquoeacutequilibre une sorte de totem juridique Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire estet doit rester un principe drsquoaction politique et eacuteconomique sa conseacutecration juridique conduirait agrave figer une politique qui ne peut lrsquoecirctre et conduiraitneacutecessairement agrave son inapplication En revanche une approche globale mettant en avant la neacutecessaire efficaciteacute budgeacutetaire33 doit ecirctre privileacutegieacuteeAutrement dit il serait souhaitable de renforcer ce que la LOLF a initieacute agrave savoir le controcircle sur lrsquoexeacutecution des recettes et des deacutepenses plutocirct que desanctuariser lrsquoautorisation parlementaire au sein de tunnels certes vertueux mais qui ne garantissent pas les deacuterapages incontrocircleacutes agrave leur sortie

1 laquothinspLe calcul des probabiliteacutes appliqueacute agrave la vie des nations aux cas de guerre et de Reacutevolution est le fondement de toute haute politique Selon quece calcul est rigoureux ou faux approfondi ou deacutedaigneacute la politique est glorieuse ou funeste grande ou petite Gouverner crsquoest preacutevoir Ne rien preacutevoirce nrsquoest pas gouverner crsquoest courir agrave sa pertethinspraquo EthinspDE GIRARDIN Les 52 Michel Leacutevy fregraveres Paris 1849 pthinsp143

2 Deacutecret nothinsp46-2 du 3thinspjanvier 1946 portant creacuteation agrave la preacutesidence du Gouvernement drsquoun Conseil du plan de modernisation et drsquoeacutequipement etfixant les attributions du commissaire geacuteneacuteral du Plan JO 4thinspjanvier 1946 pthinsp130

3 Qui donne au rapport eacuteconomique preacutesenteacute avec le projet de budget lrsquoobligation de deacutecrirethinsp laquothinsples perspectives de lrsquoanneacutee budgeacutetaire et desanneacutees ulteacuterieures thinspraquo articlethinsp3 du deacutecret nothinsp56-901 du 19thinspjuin 1956 deacuteterminant le mode de preacutesentation du budget de lrsquoEacutetat JO 20thinspjuin 1956 pthinsp5634

4 Articlethinsp12 de lrsquoordonnance nothinsp59-2 du 2thinspjanvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO 3thinspjanvier 1959 pthinsp1825 Loi nothinsp94-66 JO nothinsp20 25thinspjanvier 19946 Baseacute sur lrsquoarticlethinsp121 du TFUE7 Assembleacutee nationale TA nothinsp722 13thinspjuillet 2011 Projet de loi constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques8 Articlethinsp50 de la LOLF9 Comiteacute de reacuteflexion et de proposition sur la modernisation et le reacuteeacutequilibrage des institutions de la Vethinsp Reacutepublique Une Vethinsp Reacutepublique plus

deacutemocratique Rapport au preacutesident de la Reacutepublique La documentation franccedilaise 2007 ppthinsp40 et s10 laquothinspLes orientations pluriannuelles des finances publiques sont deacutefinies par des lois de programmation Elles srsquoinscrivent dans lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre

des comptes des administrations publiquesthinspraquo amendement nothinsp207 19thinspmai 2008 preacutesenteacute par CthinspDE COURSON et GthinspCARREZ11 Deacutecisions nothinsp2005-512thinspDC du 21thinspavril 2005 et nothinsp2005-516thinspDC du 7thinspjuillet 200512 Loi nothinsp2009-135 du 9thinspfeacutevrier 2009 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2009 agrave 2012 JO 11thinspfeacutevrier 2009

13 Abrogeacute par la loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 (articlethinsp16) 34

13 ndash14 ndash15 ndash16 ndash17 ndash

18 ndash19 ndash20 ndash21 ndash

22 ndash23 ndash

24 ndash

25 ndash26 ndash27 ndash

28 ndash29 ndash

30 ndash31 ndash

32 ndash33 ndash

13 Abrogeacute par la loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 (articlethinsp16)14 Loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2011 agrave 2014 JO 29thinspdeacutecembre 201015 Nothinsp78 Seacutenat Philippe Marini Rapport sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2011 agrave 2014 pthinsp1516 Article 11 de la loi du 9thinspfeacutevrier 2009 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2009 agrave 2012 preacutec17 Articlethinsp34thinspI 10o introduit par la loi nothinsp 2005-779 du 12thinsp juillet 2005 modifiant la loi organique nothinsp2001-692 du 1erthinsp aoucirct 2001 relative aux lois de

finances article 1er JO 13thinspjuillet 200518 Deacutecisions nothinsp2005-512thinspDC du 21thinspavril 2005 et nothinsp2005-516thinspDC du 7thinspjuillet 2005 preacutec19 Assembleacutee nationale TA nothinsp722 13thinspjuillet 2011 Projet de loi constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques preacutec articlethinsp1er20 Cf supra21 Lrsquoarticle 47 de la Constitution est ainsi modifieacutethinsp 1othinsp Le premier alineacutea est compleacuteteacute par une phrase ainsi reacutedigeacuteethinsp laquothinsp Il ne peut ecirctre adopteacute

deacutefinitivement de loi de finances en lrsquoabsence de loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques applicable agrave lrsquoexercice concerneacutethinspraquo articlethinsp5 du projet dereacutevision preacutec

22 Articlethinsp10 du projet de reacutevision preacutec23 laquothinspLes lois de finances et les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale avant leur promulgation doivent ecirctre soumises au Conseil constitutionnel

qui se prononce sur leur conformiteacute agrave la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques thinsp raquo modification de lrsquoarticlethinsp61 de la Constitution introduite parlrsquoarticlethinsp10 du projet de reacutevision preacutec

24 Sur cette notion voir Tthinsp Guyon Sthinsp Sorbe Solde structurel et effort structurelthinsp vers une deacutecomposition par sous-secteur des administrationspubliques Les cahiers de la DGTPE nothinsp200913 pthinsp1

25 Deacutecision nothinsp95-370 DC du 30thinspdeacutecembre 199526 Article 32 de la LOLF27 Article 47-2 de la Constitutionthinsp laquothinspLes comptes des administrations publiques sont reacuteguliers et sincegraveres Ils donnent une image fidegravele du reacutesultat

de leur gestion de leur patrimoine et de leur situation financiegravere thinspraquo28 Deacutecision nothinsp2001-448 DC du 25thinspjuillet 200129 Trois lois de finances rectificatives en 2009 (lois nothinsp2009-122 du 4thinspfeacutevrier 2009 nothinsp2009-431 du 20thinspavril 2009 et nothinsp2009-1674 du 30thinspdeacutecembre

2009) quatre en 2010 (lois nothinsp2010-237 du 9thinspmars 2010 no2010-463 du 7thinspmai 2010 no 2010-606 du 7thinspjuin 2010 et no 2010-1658 du 29thinspdeacutecembre 2010) ettrois pour 2011 (agrave la date du 30thinspoctobre) (lois nothinsp2011-900 du 29thinspjuillet 2011 nothinsp2011-117 du 19thinspseptembre 2011 et la troisiegraveme adopteacutee de maniegravere deacutefinitivele 25thinspoctobre 2011)

30 Voir AthinspPariente lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe juridique insaisissablethinsp RFFP nothinsp112 2010 ppthinsp164 et s31 laquothinspDans les conditions et sous les reacuteserves preacutevues par la preacutesente loi organique les lois de finances deacuteterminent pour un exercice la nature le

montant et lrsquoaffectation des ressources et des charges de lrsquoEacutetat ainsi que lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier qui en reacutesulte Elles tiennent compte drsquouneacutequilibre eacuteconomique deacutefini ainsi que des objectifs et des reacutesultats des programmes qursquoelles deacuteterminent thinspraquo article 1er de la LOLF

32 Articles Lthinsp1612-5 et s du Code geacuteneacuteral des collectiviteacutes territoriales33 Sur le modegravele de la construction du budget de lrsquoUnion europeacuteenne et du principe de bonne gestion sur ce point voir AthinspPariente lrsquoeacutequilibre

budgeacutetairethinsp un principe juridique insaisissablethinsp preacutec ppthinsp182 et s

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VOTRE DOCUMENT SUR LABASE-LEXTENSOFR - 09112020 0200 | UNIVERSITE DE MONTPELLIER

Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible 

Issu de Revue franccedilaise de finances publiques - ndeg150 - page 83Date de parution 01052020Id RFFP2020-150-008Reacutef RFFP mai 2020 ndeg 150 p 83

Auteur Par Ceacuteline Viessant

REacuteSUMEacuteLrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution est depuis quelques anneacutees une question reacutecurrente que se pose ladoctrine La question de savoir si ce principe peut ecirctre constitutionnaliseacute a eacuteteacute moins souvent deacutebattue tant la reacuteponse paraicirct eacutevidente Nous entendonstoutefois revenir sur les eacuteleacutements qui permettent drsquoaffirmer qursquoune telle constitutionnalisation est possible Nous constaterons donc qursquoelle deacutependessentiellement des volonteacutes politiques puisqursquoaucune disposition nrsquoempecircche de faire figurer ce principe dans la Constitution Mais il convienteacutegalement de se demander si le principe ne figure pas deacutejagrave dans le bloc de constitutionnaliteacutehellipThe appropriateness of enshrining the principle of balanced budgets in the Constitution has for several years been a recurring question posed bydoctrine The question of whether this principle can be constitutionalized has been less often debated as the answer seems obvious However weintend to return to the elements which allow us to affirm that such a constitutionalizing is possible We will therefore see that it depends essentially onpolitical will since there is no provision preventing this principle from being included in the Constitution But it is also necessary to ask whether theprinciple is not already included in the block of constitutionalityhellip

Comme lrsquoa releveacute le Professeur Michel Lascombe laquo le choix du retour agrave lrsquoeacutequilibre nrsquoa pas besoin drsquoecirctre inscrit dans la Constitution pour ecirctre atteint crsquoest un choix qursquoil appartient au gouvernement de faire et un objectif qursquoil lui appartient drsquoatteindre raquo1

Lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution est depuis quelques anneacutees une question reacutecurrente que se pose ladoctrine Les auteurs srsquoaccordent en effet agrave penser que crsquoest laquo une fausse bonne ideacutee raquo2 et que ce nrsquoest pas neacutecessaire3 Nous adheacuterons largement auxarguments deacuteveloppeacutes par les uns et les autres agrave ce propos

Si la question de lrsquoopportuniteacute a largement eacuteteacute deacutebattue la question de la possibiliteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitutionsrsquoest moins souvent poseacutee peut-ecirctre parce que la reacuteponse paraicirct eacutevidente Crsquoest pourtant la question que nous nous posons Mais avant drsquoy reacutepondre ilconvient drsquoapporter quelques preacutecisions sur la notion drsquoeacutequilibre sans pour autant faire œuvre drsquooriginaliteacute puisqursquoaucun membre de la doctrine netraite de ce principe sans au preacutealable srsquoecirctre interrogeacute sur ce qursquoil recouvre4

Historiquement le principe est neacute au XIXe siegravecle5

La lecture des auteurs classiques tels que Paul Leroy-Beaulieu Edgar Allix ou Gaston Jegraveze nous permet drsquoopeacuterer deux constats Drsquoune part ils ne leplaccedilaient pas sur le mecircme plan que les principes drsquouniteacute drsquouniversaliteacute drsquoannualiteacute et de speacutecialiteacute6 auxquels ils consacraient des chapitres ce quinrsquoeacutetait pas le cas pour le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire7 Cependant leurs deacuteveloppements permettaient de connaicirctre la conception qursquoils enavaient Paul Leroy-Beaulieu deacutebutait le tome 2 de son Traiteacute de la science des finances en expliquant lrsquoimportance drsquoune bonne utilisation desressources recueillies par lrsquoEacutetat et en preacuteconisant que laquo les deacutepenses totales annuelles ne deacutepassent pas les recettes totales annuelles qursquoelles restentplutocirct au-dessous pour permettre un alleacutegement graduel des charges nationales  raquo8 Edgar Allix y faisait eacutegalement reacutefeacuterence pour expliquer parexemple qursquoau moment de la preacuteparation du budget le ministre des Finances devait laquo reacutealiser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo9 Gaston Jegraveze expliquait qursquoilfallait distinguer deux phases dans lrsquoeacutelaboration des deacutecisions financiegraveres la premiegravere phase consistant agrave preacuteparer les projets financiers notammentdresser les tableaux contenant lrsquoeacutevaluation des deacutepenses et des recettes et trouver les combinaisons qui assurent leur eacutequilibre10

Drsquoautre part ces auteurs faisaient reacutefeacuterence agrave un eacutequilibre laquo arithmeacutetique raquo laquo comptable raquo11 consideacutereacute aujourdrsquohui comme eacutetant un laquo mythe raquo12 voireune utopie13 Edgar Allix preacutecisait que le ministre des finances devait laquo  faire cadrer les eacutevaluations de deacutepenses et les eacutevaluations de recettes raquo et laquo reacutealiser en un mot lrsquoeacutequilibre du budget en cherchant les eacuteconomies possibles ou les compleacutements de recettes neacutecessaires pour lrsquoobtenir raquo14

De lrsquoavis unanime de la doctrine le principe a eacutevolueacute vers un eacutequilibre financier et eacuteconomique retenu dans lrsquoordonnance du 2 janvier 195915 etmettant en application les theacuteories keyneacutesiennes qui ne rejetaient pas le deacuteficit Puis on est revenu agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier tenant comptedrsquoun eacutequilibre eacuteconomique deacutefini16 inscrit dans la loi organique relative aux finances publiques (LOLF)17  si lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire renvoie agrave lrsquoeacutequilibrecomptable applicable au seul budget de lrsquoEacutetat18 lrsquoeacutequilibre financier est plus large puisqursquoil inclut les opeacuterations de treacutesorerie19

On trouve drsquoautres acceptions du principe telles que lrsquoeacutequilibre des finances publiques voisin de lrsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques20 qui permet drsquoappreacutehender lrsquoeacutequilibre global des budgets de lrsquoensemble des administrations publiques drsquoun Eacutetat21 Ces diffeacuterentesacceptions ont ameneacute certains membres de la doctrine agrave consideacuterer le principe drsquoeacutequilibre comme un principe multiforme22 voire proteacuteiforme23

Si lrsquoon srsquoen tient au principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire il paraicirct logique de retenir lrsquoacception classique qui veut que lrsquoeacutequilibre corresponde agrave lrsquoeacutegaliteacuteentre les ressources et les deacutepenses dans le budget de lrsquoEacutetat Il semble toutefois important de preacuteciser que demeure malgreacute les efforts de deacutefinitionsune confusion entre les diffeacuterentes acceptions le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire eacutetant conccedilu par certains comme devant srsquoappliquer agrave lrsquoensemble desadministrations publiques24 Cette confusion paraicirct drsquoautant plus marqueacutee lorsqursquoil est fait reacutefeacuterence agrave la notion de laquo  regravegle drsquoor  raquo25 qursquoon assimilesouvent au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Or le traiteacute sur la stabiliteacute la coordination et la gouvernance (TSCG) du 12 mars 201226 impose que lasituation budgeacutetaire des administrations publiques des Eacutetats soit en eacutequilibre ou en exceacutedent27 et fait donc reacutefeacuterence agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire desadministrations publiques Notons eacutegalement que la laquo regravegle drsquoor raquo nrsquoest pas aussi stricte que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire pleacutebisciteacute par les auteursclassiques28 puisqursquoelle impose que les deacutepenses de fonctionnement soient couvertes par les ressources budgeacutetaires en reacuteservant la possibiliteacute definancer les deacutepenses drsquoinvestissement par lrsquoemprunt29

Il convient eacutegalement de se demander drsquoun point de vue temporel srsquoil faut prendre en compte lrsquoeacutequilibre preacutevisionnel ou lrsquoeacutequilibre drsquoexeacutecution30mais il ne nous semble pas possible de dissocier les deux qui doivent normalement converger mecircme srsquoil y a souvent un deacutecalage entre eux31

Ces preacutecisions eacutetant apporteacutees nous pouvons tenter de reacutepondre agrave la question poseacutee en preacuteambule est-il possible de constitutionnaliser le principedrsquoeacutequilibre budgeacutetaire 

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Agrave cette question il est possible drsquoapporter une reacuteponse positive drsquoune part parce que la constitutionnalisation du principe ne deacutepend que des volonteacutespolitiques (I) et drsquoautre part parce qursquoelle semble deacutejagrave effective (II)

I ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUESI ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUES

laquo Il nrsquoy a rien drsquoimpossible agrave celui qui a la volonteacute raquo

Si lrsquoon se reacutefegravere agrave ce proverbe latin la question de la possibiliteacute ou de lrsquoimpossibiliteacute de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire ne se posepas il suffit que le constituant en ait la volonteacute pour que le principe soit inscrit dans la Constitution quand bien mecircme ces dispositionslrsquoempecirccheraient Le droit compareacute nous semble conforter cette opinion (A) mecircme si les propositions et projets allant dans ce sens nrsquoont pas abouti enFrance (B)

A Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres EacutetatsA Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres Eacutetats

Certains Eacutetats membres de lrsquoUnion europeacuteenne ont introduit dans leur Constitution le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire

Crsquoest le cas de lrsquoAllemagne qui est geacuteneacuteralement citeacutee en exemple32 parce que le principe y eacutetait deacutejagrave inscrit avant lrsquoadoption du TSCG33 En effetplusieurs articles de la Loi fondamentale allemande du 7 octobre 1949 posent le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 109-3 impose que le budgetde la Feacutedeacuteration et les budgets des Laumlnders soient par principe eacutequilibreacutes sans les recettes provenant des emprunts Lrsquoarticle 110-1 fixe un principegeacuteneacuteral en preacutevoyant que laquo toutes les recettes et deacutepenses de la Feacutedeacuteration doivent ecirctre inscrites au budget  (hellip) Les recettes et les deacutepenses doiventsrsquoeacutequilibrer raquo Lrsquoarticle 115 de la mecircme loi deacutetermine les modaliteacutes drsquoapplication de lrsquoarticle 109-3 apregraves avoir rappeleacute que laquo recettes et deacutepenses doiventecirctre eacutequilibreacutees sans recettes provenant drsquoemprunts raquo Ce dernier met cependant en place des meacutecanismes assouplissant la rigueur de la regravegle pourtenir compte des effets drsquoune eacutevolution anormale de la conjoncture et de situations exceptionnelles telles que des catastrophes naturelles ou dessituations drsquourgence eacutechappant au controcircle de lrsquoEacutetat et compromettant consideacuterablement les finances publiques

Lrsquoinscription du principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est donc effective dans la Constitution allemande Le constituant a mecircme eu tendance agrave renforcer larigueur de cette regravegle comme lrsquoa montreacute la reacutevision constitutionnelle entreacutee en vigueur le 1er aoucirct 2009 qui a introduit dans la Loi fondamentale ce quelrsquoon nomme laquo frein agrave lrsquoendettement raquo34 afin drsquoenrayer lrsquoaugmentation des dettes publiques Ce frein prend la forme drsquoun seuil applicable aux recettesprovenant de lrsquoemprunt seuil qui ne doit pas deacutepasser 035  du produit national brut nominal et qui est inscrit en son article 115 Il est toutefoisimportant de noter que lrsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute est un eacutequilibre de fonctionnement qui nrsquointerdit pas lrsquoinvestissement Cette reacuteforme de 2009 nepouvait aboutir que si le gouvernement disposait drsquoune majoriteacute politique favorable agrave la reacutevision ce qui a eacuteteacute le cas

Le mecircme constat concerne drsquoautres Eacutetats qui ont inscrit le principe dans leur Constitution apregraves lrsquoentreacutee en vigueur du TSCG

Ainsi lrsquoItalie a introduit dans sa Constitution agrave la faveur drsquoun consensus politique des regravegles imposant agrave lrsquoEacutetat drsquoassurer lrsquoeacutequilibre entre les deacutepenses etles recettes budgeacutetaires3536 LrsquoEspagne en a fait de mecircme la reacutevision de lrsquoarticle 135 de la Constitution en 2011 a conduit agrave y inscrire le principe destabiliteacute budgeacutetaire et le principe drsquoune limitation des deacuteficits structurels et du volume de la dette publique37 reacutevision rendue possible du fait drsquounaccord entre le gouvernement et le principal parti drsquoopposition38

La France aurait pu constituer un autre exemple de constitutionnalisation du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire mais lrsquoabsence de consensus politique nrsquoapas permis aux propositions et projets de reacutevision drsquoecirctre adopteacutes

B Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en FranceB Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en France

Pour faire face agrave la situation financiegravere de la France plusieurs propositions et projets de reacutevision tendant agrave introduire le principe de lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire dans la Constitution du 4 octobre 1958 ont eacuteteacute discuteacutes ces dix derniegraveres anneacutees

La premiegravere proposition porteacutee par deux deacuteputeacutes MM Sauvadet et de Courson et leur groupe parlementaire eacutetait relative au retour agrave lrsquoeacutequilibre desfinances publiques39 Partant du constat que depuis 1980 aucun budget nrsquoavait eacuteteacute voteacute en eacutequilibre de fonctionnement ils proposaient drsquoajouter auxarticles 47 et 47-1 des alineacuteas preacutevoyant pour le premier drsquointerdire de preacutesenter et drsquoadopter une loi de finances dont la section de fonctionnement esten deacuteficit et pour le second lrsquointerdiction de preacutesenter et drsquoadopter une loi de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoensemble des charges deacutepasselrsquoensemble des recettes La proposition de loi constitutionnelle ne sera pas adopteacutee apregraves discussion en seacuteance mais renvoyeacutee en commission40 Lesdeacutebats deacutemontrent pourtant un certain consensus sur la neacutecessiteacute de reacutetablir lrsquoeacutequilibre des finances publiques mais des divergences quant agravelrsquoopportuniteacute de constitutionnaliser le principe

La deuxiegraveme proposition sera preacutesenteacutee dans le mecircme temps par le deacuteputeacute Freacutedeacuteric Lefegravevre sans deacutepasser le stade de lrsquoexamen en commission41 Laproposition consistait agrave modifier le cinquiegraveme alineacutea de lrsquoarticle 34 de la Constitution pour y inteacutegrer le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire laquo Les lois definances de lrsquoanneacutee garantissent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire de lrsquoEacutetat Elles ne peuvent autoriser un deacuteficit supeacuterieur au montant des deacutepensesdrsquoinvestissement raquo Et de poursuivre laquo Elles deacuteterminent les ressources et les charges de lrsquoEacutetat dans les conditions et sous les reacuteserves preacutevues par uneloi organique raquo

Il est agrave noter que les propositions de loi constitutionnelle de 2008 visaient lrsquoeacutequilibre de fonctionnement afin de ne pas laquo  obeacuterer la capaciteacutedrsquoinvestissement raquo de lrsquoEacutetat42

Le projet de loi constitutionnel de 201143 qui reprend les prescriptions du rapport Camdessus44 a connu un meilleur sort puisqursquoil a eacuteteacute adopteacute entermes identiques en troisiegraveme lecture par lrsquoAssembleacutee nationale45 et le Seacutenat46 Il nrsquoa cependant jamais eacuteteacute preacutesenteacute au Congregraves pour ecirctre adopteacutedeacutefinitivement en raison de lrsquoabsence supposeacutee drsquoune majoriteacute des trois cinquiegravemes des suffrages exprimeacutes

Si les deux propositions preacuteceacutedentes tendaient agrave inscrire reacuteellement le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution lrsquoanalyse du projet de 2011montre qursquoil ne srsquoagissait pas drsquointroduire dans le texte constitutionnel le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire stricto sensu mais de constitutionnaliser lesinstruments permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre budgeacutetaire en creacuteant notamment des lois-cadres programmant lrsquoeacutevolution de lrsquoensemble desfinances publiques47

Ces diffeacuterents projets et propositions48 nrsquoont pas abouti faute de majoriteacute favorable alors qursquoil existait un certain consensus politique concernantlrsquoinscription du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution49 Mais eacutetaient-ils vraiment neacutecessaires  En effet peut-on constitutionnaliser unprincipe qui semble deacutejagrave inscrit dans la Constitution 

II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE 

laquo On a souvent discuteacute en France de lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution Quelle que soit lrsquoopinion que lrsquoonpuisse avoir sur lrsquoopportuniteacute et lrsquoefficaciteacute drsquoune telle mesure on est obligeacute de constater qursquoen pratique lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire ou plus exactement ldquoles

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conditions de lrsquoeacutequilibre eacuteconomique et financierrdquo ont deacutejagrave eacuteteacute largement constitutionnaliseacutes raquo50 Crsquoest ainsi que le professeur Loiumlc Philip deacutebutait en1994 un article portant sur la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire51 Il ressort de ce propos que drsquoune part leprincipe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute (A) et drsquoautre part que lrsquoaffirmation drsquoune constitutionnalisation supposeacutee doit ecirctre relativiseacuteecar ce nrsquoest pas le principe en tant que tel qui lrsquoest (B)

A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute 

Le terme laquo eacutequilibre raquo est inscrit agrave lrsquoarticle 34 de la Constitution drsquoune part concernant les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoobjet est dedeacuteterminer les conditions geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre financier de la seacutecuriteacute sociale et drsquoautre part concernant les lois de programmation qui deacutefinissentles orientations pluriannuelles des finances publiques orientations qui doivent srsquoinscrire dans lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques Force est de constater qursquoil nrsquoapparaicirct pas dans lrsquoalineacutea consacreacute aux lois de finances Par ailleurs concernant les finances sociales le Conseilconstitutionnel a preacuteciseacute qursquoil srsquoagissait drsquoun objectif agrave valeur constitutionnelle et non drsquoun principe52 Il nrsquoest donc eacutecrit nulle part dans la Constitutionqui pourrait laisser penser que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute

Au-delagrave le professeur Philip relegraveve que plusieurs dispositions de la Constitution concernent indirectement lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire notamment lrsquoarticle40 qui limite le droit drsquoamendement des parlementaires avec laquo pour objet essentiel de proteacuteger lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo53 Il mentionne eacutegalement leprincipe de supeacuterioriteacute des traiteacutes eacutenonceacute agrave lrsquoarticle 55 de la Constitution qui oblige lrsquoEacutetat franccedilais agrave appliquer les traiteacutes imposant lrsquoassainissement desfinances publiques des Eacutetats54 comme par exemple le TSCG au sein de lrsquoUnion europeacuteenne qui preacutevoit lrsquointroduction par les Eacutetats membres dans leurdroit national de proceacutedures garantissant lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire55 Toutefois ces dispositions fixent seulement les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire

Le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est plus explicitement inscrit dans la LOLF56 dont lrsquoarticle 1er assigne aux lois de finances lrsquoobligation de deacuteterminerpour un exercice lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier Plusieurs autres articles y font eacutegalement reacutefeacuterence57

Ce principe pourrait donc ecirctre consideacutereacute comme un principe constitutionnel si lrsquoon adhegravere agrave lrsquoopinion drsquoune partie de la doctrine selon laquelle la LOLFfait partie du bloc de constitutionnaliteacute58 ou qursquoelle a une force quasi identique agrave celle de la Constitution59 Cela permettrait de clore le deacutebat sur lapossibiliteacute de le constitutionnaliser puisqursquoil lrsquoest deacutejagrave

Sans revenir sur le deacutebat qui entoure cette affirmation60 il nous paraicirct inteacuteressant pour eacuteclairer nos propos de rappeler que la question de la valeur dela LOLF et anteacuterieurement de lrsquoordonnance organique du 2 janvier 195961 deacutecoule principalement du renvoi opeacutereacute par les articles 34 et 47 de laConstitution agrave une loi organique pour preacuteciser leurs dispositions et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui deacuteclare inconstitutionnelle desdispositions leacutegislatives du seul fait qursquoelles sont contraires audit texte organique62 De lagrave sont neacutees les controverses entre ceux qui considegraverent que laLOLF63 fait partie du bloc de constitutionnaliteacute64 ceux qui finalement eacutemettent lrsquoideacutee qursquoil existe un ordre constitutionnel plus large que le bloc deconstitutionnaliteacute dans lequel entrent leacutegitimement la LOLF65 et ceux qui estiment que la LOLF a une valeur infra-constitutionnelle66 mais supra-leacutegislative voire supra-organique67 cette derniegravere position ne manquant pas de fondements agrave notre sens

Si lrsquoon ne retient pas la valeur constitutionnelle de la LOLF il est quand mecircme possible de consideacuterer que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire a cettevaleur Ainsi Eric Oliva eacutemet lrsquohypothegravese drsquoune probable constitutionnalisation de ce principe68 hypothegravese fondeacutee sur la jurisprudence du Conseilconstitutionnel qui lrsquoa qualifieacute de principe fondamental69 Toutefois cette analyse nrsquoest pas partageacutee par lrsquoensemble de la doctrine Aureacutelien Baudunotamment considegravere qursquoen les qualifiant seulement de principes fondamentaux le Conseil constitutionnel a deacutenieacute le caractegravere de principesconstitutionnels aux principes budgeacutetaires et donc au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire70 La valeur constitutionnelle de ce principe reste doncincertaine drsquoautant que le professeur Oliva srsquointerroge lui-mecircme sur la nature du principe drsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute et semble penser que crsquoestlrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques qui aurait cette valeur et non le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme71 Mais unobjectif mecircme agrave valeur constitutionnelle peut-il ecirctre inteacutegreacute dans le bloc de constitutionnaliteacute  Nous ne le pensons pas72

Si lrsquoon maintient lrsquohypothegravese de la valeur constitutionnelle du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire malgreacute les doutes leacutegitimes que les deacuteveloppementspreacuteceacutedents ont mis en eacutevidence cette constitutionnalisation doit ecirctre relativiseacutee

B Une constitutionnalisation agrave relativiserB Une constitutionnalisation agrave relativiser

Mecircme si lrsquoon considegravere que la LOLF a valeur constitutionnelle il nrsquoest pas certain que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme puisse ecirctre consideacutereacutecomme un principe ayant cette valeur La lecture des diffeacuterentes dispositions de la LOLF conduit en effet agrave relativiser la supposeacuteeconstitutionnalisation du principe Les lois organiques successives ont fixeacute en prioriteacute les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibre ce qui a fait dire au ProfesseurOrsoni qursquoil srsquoagissait drsquoun principe de proceacutedure73 Le professeur Philip lui-mecircme ne faisait pas reacutefeacuterence agrave la constitutionnalisation du principedrsquoeacutequilibre mais agrave la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire74 Le principe a drsquoailleurs eacuteteacute deacutefini comme laquo touteregravegle juridique permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo75

Il en deacutecoule que les lois de finances doivent ecirctre consideacutereacutees comme des instruments tendant agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financierpuisqursquoelles doivent le deacuteterminer76 et que toutes les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire doivent ecirctre contenues dans la loi de financesrectificative la plus proche77

Plusieurs dispositions de la LOLF vont eacutegalement permettre sa reacutealisation Lrsquoarticle 13 de la LOLF autorise lrsquoouverture de creacutedits suppleacutementaires agravecondition de ne pas affecter lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et lrsquoarticle 14 autorise les annulations de creacutedit par deacutecret afin de preacutevenir une deacuteteacuterioration delrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 34 de la mecircme loi preacutevoit que les lois de finances doivent contenir les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetairearrecircter les donneacutees geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire preacutesenteacutees dans le tableau drsquoeacutequilibre eacutevaluer les ressources et les charges de treacutesorerie quiconcourent agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre financier et peut comporter des dispositions fiscales degraves lors qursquoelles nrsquoaffectent pas lrsquoeacutequilibre budgeacutetaireLrsquoarticle 37 preacutecise que les lois de regraveglement arrecirctent le montant deacutefinitif des ressources et des charges ayant concouru agrave lrsquoeacutequilibre financier Quant agravelrsquoarticle 33 de la loi organique il impose drsquoeacutevaluer et drsquoautoriser dans une loi de finances rectificative les conseacutequences sur les composantes delrsquoeacutequilibre financier des dispositions qui peuvent affecter les ressources ou les charges de lrsquoEacutetat en cours drsquoanneacutee

Au-delagrave de la LOLF depuis plusieurs anneacutees et sous lrsquoeffet du droit de lrsquoUnion europeacuteenne les instruments mis en œuvre pour atteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire se multiplient en droit national et ont tendance agrave ecirctre inteacutegreacutes dans le texte constitutionnel Crsquoest le cas notamment de la programmationdes orientations pluriannuelles imposeacutee par la Constitution depuis la reacutevision de 200878 dont lrsquoimportance srsquoest accrue avec la ratification du TSCG etlrsquoadoption de la loi organique du 17 deacutecembre 2012 relative agrave la programmation et agrave la gouvernance des finances publiques79 La mise en place de telsinstruments est en effet conforme agrave lrsquoarticle 3 sect 1 du TSCG qui oblige les Eacutetats agrave mettre en place les regravegles permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre et leurpreacuteconise de les inscrire dans leur Constitution80 Les lois de programmation des finances publiques font partie de ces instruments81 ainsi que lesdispositifs visant agrave limiter le deacuteficit corollaire de lrsquoeacutequilibre82

Le projet de loi constitutionnelle de 201183 preacutesentait les mecircmes caracteacuteristiques en inteacutegrant une nouvelle cateacutegorie de loi dans la constitution ilmettait en œuvre un nouvel instrument permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques84

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1 ndash

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3 ndash4 ndash

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7 ndash8 ndash9 ndash10 ndash11 ndash12 ndash

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32 ndash33 ndash34 ndash

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36 ndash37 ndash

Ces deacuteveloppements nous permettent de constater qursquoil nrsquoest pas impossible de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire qui impregravegne ledroit des finances publiques Techniquement rien ne lrsquoempecircche Crsquoest donc bien la question de lrsquoopportuniteacute drsquoune telle constitutionnalisation qui resteessentielle et au-delagrave de lrsquoopportuniteacute celle de lrsquoefficaciteacute qui est certainement deacuteterminante Comme lrsquoa souligneacute le Professeur Bouvier laquo faire figurer[des normes financiegraveres publiques] dans un article de la Constitution ne suffit pas agrave leur donner une reacuteelle efficaciteacute raquo85

enspProfesseur agrave Aix Marseille Universiteacute membre du CEFF (EA 891) Aix-en-Provence France Secreacutetaire geacuteneacuteral de la Socieacuteteacute Franccedilaise de FinancesPubliques

1 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions2012 p 374

2 M TIRARD laquo La constitutionnalisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire les leccedilons de lrsquoexpeacuterience ameacutericaine raquo Pouvoirs 2012 ndeg 140 p 1103 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo GampFP 2015 ndeg 12 p 24 ndash L PHILIP laquo La constitutionnalisation des

regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo Finances publiques raquo 1994 p 25ndash A PARIENTE laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe insaisissable  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 176 ndash M BOUVIER laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques a-t-elle un avenir  raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 135-147

4 V G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo  Financespubliques  raquo 1994 p 5 ou laquo  Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire   raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextensoeacuteditions 2012 p 485 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 21

5 V Michel BOUVIER laquo Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Essai sur la vaniteacute drsquoun principe raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dirL TALLINEAU) Paris Economica coll Finances publiques 1994 p 25 ndash C WALINE laquo Un principe ancreacute dans lrsquohistoire constitutionnelle et financiegravere raquoRFFP 2012 ndeg 117 pp 22-24 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit pp 21-22

6 Crsquoest ce qursquoavait releveacute Gilbert ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire  raquo op cit p 4857 enspEn outre les index alphabeacutetiques des ouvrages de ces auteurs nrsquoavaient pas drsquoentreacutee laquo eacutequilibre budgeacutetaire raquo8 enspP LEROY-BEAULIEU Traiteacute de la science des finances Le budget et le creacutedit public Paris Guillaumin et cie 7e eacuted 1906 pp 1-29 enspE ALLIX Traiteacute eacuteleacutementaire de science des finances et de leacutegislation financiegravere franccedilaise Paris Rousseau amp cie 6e eacuted 1931 p 6

10 G JEgraveZE Traiteacute de science des finances Le budget Paris V Giard et E Briegravere 1910 p 18711 G ORSONI laquo  Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique  raquo op cit p 6 ou M BOUVIER laquo  Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre

budgeacutetaire essai sur la vaniteacute drsquoun principe  raquo op cit p 34 Voir eacutegalement E BEAUVIRONNET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor  raquo in Financespubliques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll Finances publiques p 403

12 Le terme de mythe a eacuteteacute utiliseacute par de nombreux auteurs notamment par P-M GAUDEMET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire (notion juridique)  raquo inDictionnaire encyclopeacutedique de Finances publiques (dir L PHILIP) Paris Economica 1991 tome 1 p 744 ou G ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire  raquo op cit p 484 et Science et leacutegislation financiegraveres Paris Economica coll Corpus Droit public 2005 ndeg 13

13 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo op cit p 373 (note 1)14 E ALLIX op cit p 615 Ord ndeg 59-2 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO du 3 janvier 1959 p 18016 Voir A BAUDU Droit des finances publiques Paris Dalloz coll HyperCours-Cours amp Travaux dirigeacutes 2e eacuted 2018 ndeg 171  E BEAUVIRONNET laquo 

Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit pp 403-404  J-P CAMBY laquo Article 1er raquo in La reacuteforme du budget de lrsquoEacutetat Paris LGDJ coll Systegravemes 3e eacuted2011 pp 16-17  L PHILIP et C VIESSANT La loi organique de 2001 relative aux lois de finances Paris La Documentation franccedilaise coll Documentsdrsquoeacutetudes 2014 p 7

17 Loi organique ndeg 2001-692 1er aoucirct 2001 relative aux lois de finances JO ndeg 117 du 2 aoucirct 2001 p 12480 texte ndeg 118 A BARBIER-GAUCHARD laquo Eacutequilibre budgeacutetaire raquo in Finances publiques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll

Finances publiques p 400 et E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40419 Les opeacuterations de treacutesorerie sont mentionneacutees agrave lrsquoarticle 33 de la LOLF20 Cette notion ressort de lrsquoarticle 34 de la Constitution tel que modifieacute par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (LC ndeg 2008-724 23 juillet

2008 de modernisation des institutions de la Ve Reacutepublique JORF ndeg 0171 24 juillet 2008 p 11890 texte ndeg 2)21 La notion de finances publiques recouvre les finances de lrsquoEacutetat mais eacutegalement de toutes les administrations publiques V G ORSONI Science et

leacutegislation financiegraveres op cit sect 6 ou J-L ALBERT Finances publiques Paris Dalloz coll Cours Dalloz 10e eacuted 2017 pp 1-6 V eacutegalement E OLIVA laquo Essaide deacutefinition normative du domaine des finances publiques raquo in Constitution et Finances publiques (Eacutetudes en lrsquohonneur de L Philip) Paris Economica2005 pp 493-514

22 A BAUDU Droit des finances publiques op cit sectsect 171 et 40923 A PARIENTE laquo Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle raquo RFFP 2012 ndeg 117 p 8924 V M LASCOMBE laquo  Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques  raquo op cit pp 22-23 ou M BOUVIER M-C ESCLASSAN et J-

P LASSALE Finances publiques Issy-les-Moulineaux LGDJ coll Manuel 17e eacuted 2018 sect 235 V eacutegalement M CAMDESSUS (sous la preacutesidence de)Reacutealiser lrsquoobjectif constitutionnel drsquoeacutequilibre des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise coll Rapports officiels 2010 58 p 5

25 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 22 et laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquoop cit p 373

26 Le traiteacute est entreacute en vigueur le 1er janvier 2013 et nrsquoest pas publieacute au Journal officiel de lrsquoUnion europeacuteenne (httpseur-lexeuropaeulegal-contentFRTXTPDFuri=CELEX42012A0302(01)ampfrom=FR)

27 TSCG art 3 sect 128 E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40329 Cour des comptes Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise 2008 pp 68-69

(httpswwwccomptesfrsitesdefaultfilesEzPublishRSPFPJOpdf) Cette caracteacuteristique de la regravegle drsquoor est releveacutee par diffeacuterents auteurs voir parexemple J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 75 ou J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquo RFFP 2012 ndeg 117p 55

30 M BOUVIER laquo La regravegle drsquoor un concept agrave construire  raquo RFFP 2010 ndeg 113 p VII et A DELCAMP laquo Lrsquoeacutequilibre des finances publiques dans letemps et lrsquoespace raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 15-18

31 Voir sur ce point G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo op cit pp 9-1232 J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 7633 V A WEBER laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans le droit feacutedeacuteral allemand raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L Tallineau) Paris Economica coll Finances

publiques 1994 pp 231-240 ndash F RUEDA laquo ldquoRegravegle drsquoorrdquo ou regravegles drsquoor  De la discipline budgeacutetaire en droit compareacute europeacuteen raquo in Meacutelanges en lrsquohonneurdu Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions 2012 pp 609-611 ndash J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquoop cit pp 60-61 ndash E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne Thegravese UniversiteacuteParis Descartes 2018 sectsect 244 et s

34 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et sndash J GERMAIN J-P TERHECHTE et J HELLERMANN laquo Allemagne raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquoEacutetats membres de la zone moneacutetaire commune GampFP 2015 ndeg frac12 pp 31-32 ndash R ARNOLD laquo  Allemagne  raquo in Le juge constitutionnel et lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire des finances publiques AIJC 2013 vol 28-2012 pp 111-125 ou C SOULAY laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques en France et en Allemagne convergence au-delagrave des diffeacuterences  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 186-203

35 Voir lrsquoarticle 81 de la Constitution italienne du 22 deacutecembre 194736 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et s

ndash K BLAIRON M LUCIANI et G DELLEDONNE laquo  Italie  raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquo Eacutetats

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VOTRE DOCUMENT SUR LABASE-LEXTENSOFR - 30042020 0059 | UNIVERSITE DE MONTPELLIER

Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelleEacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle

Issu de Revue franccedilaise de finances publiques - ndeg117 - page 87Date de parution 01022012Id RFFP2012-117-010Reacutef RFFP feacutevr 2012 ndeg 117 p 87

Auteur Par Alain Pariente Maicirctre de confeacuterences Cerdare Universiteacute Montesquieu-BordeauxthinspIV

REacuteSUMEacuteLe projet de reacutevision constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques vise agrave permettre le retour agrave lrsquoeacutequilibre par la mise en place drsquoune loi-cadre pluriannuelle contraignant la loi de finances de lrsquoanneacutee Le lien entre programmation budgeacutetaire pluriannuelle et eacutequilibre apparemmentlogique est neacuteanmoins deacutelicat agrave mettre en œuvre principalement sur le plan constitutionnel Le dispositif proposeacute dans le projet de reacutevision illustreces difficulteacutesthinsp il pourrait paradoxalement desservir la pluriannualiteacute sans permettre drsquoattendre lrsquoeacutequilibreThe constitutional revision project related to the balance of public finance aims at paving the way to the return to balance through theimplementation of a long-term framework law constraining the specific finance law of each given year Though seemingly logical the link betweenlong-term budget programming and budget balance is a difficult one to implement most notably from a constitutional viewpoint The schemeproposed within the revision project is in itself an illustration of this difficulty ndashthinsp as it might paradoxically impede long-term forecasting withoutfacilitating the return to balance

laquothinspGouverner crsquoest preacutevoirthinspraquo thinsp la ceacutelegravebre formule drsquoEacutemile de Girardin longtemps utiliseacutee pour signifier la plus eacutevidente obligation des gouvernants ne revecirctpas la mecircme simpliciteacute dans le contexte eacuteconomique actuel Drsquoautant que lrsquoauteur avait prolongeacute sa reacuteflexion en estimantthinsp laquothinspNe rien preacutevoir ce nrsquoestpas gouverner crsquoest courir agrave sa perte thinspraquo1

En ce sens et depuis longtemps lrsquoimpeacuterieuse neacutecessiteacute de la programmation de lrsquoaction de lrsquoEacutetat a eacuteteacute au cœur des preacuteoccupations que ce soit par laplanification initieacutee par Jean Monnet au sortir de la Guerre2 mais eacutegalement en matiegravere budgeacutetaire degraves le deacutecret du 19thinspjuin 19563 puis lrsquoordonnance du2thinspjanvier 1959 consacrant les autorisations de programme4 Plus reacutecemment les obligations lieacutees au droit communautaire sous lrsquoimpulsion des traiteacutesde Maastricht puis drsquoAmsterdam dans le cadre de la mise en place de lrsquoUnion eacuteconomique et moneacutetaire allaient rendre indispensable uneprogrammation budgeacutetaire pluriannuelle La LOLF srsquoinscrit dans cette perspective et sans remettre en cause le principe de lrsquoannualiteacute budgeacutetaireapprofondit les perspectives pluriannuelles Le dispositif issu de la LOLF en consacrant la distinction entre laquothinspautorisation drsquoengagement et creacutedits depaiementthinspraquo geacuteneacuteralise cette approche pluriannuelle tout en fixant des limites importantes La loi drsquoorientation quinquennale du 24thinspjanvier 1994 relativeagrave la maicirctrise des finances publiques5 resteacutee isoleacutee srsquoinscrivait eacutegalement dans cette logique

Plus reacutecemment et parallegravelement la mise en place de la reacutevision geacuteneacuterale des politiques publiques agrave compter de 2007 incite eacutegalement audeacuteveloppement drsquoune programmation pluriannuelle notamment pour atteindre des objectifs assez forts en termes de reacuteduction de deacutepensespubliques

Dans ce contexte foisonnant la programmation pluriannuelle en matiegravere budgeacutetaire srsquoorganise autour de plusieurs meacutecanismes de nature diffeacuterenteTout drsquoabord la contrainte lieacutee agrave lrsquoUnion europeacuteenne se traduit par la preacutesentation agrave la Commission europeacuteenne du programme de stabiliteacute6 fixeacute pourquatre ans Son importance srsquoest progressivement accrue et le projet de reacutevision constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques voteacute enterme identique par les deux assembleacutees le 13thinsp juillet 2011 renforce encore son rocircle7 Ensuite la LOLF a accentueacute lrsquoimportance de la programmationpluriannuelle annexeacutee au projet de loi de finances en exigeant du rapport eacuteconomique social et financier de preacutesenter les perspectives drsquoeacutevolution desdeacutepenses des recettes et du solde pour quatre ans8 Enfin et plus speacutecifiquement les lois de programmation en matiegravere de finances publiquesintroduites par la reacutevision constitutionnelle de 2008 renforcent lrsquoensemble En effet ce dernier dispositif lie agrave la fois programmation pluriannuelle desfinances publiques et objectif drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Le projet de reacutevision constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques associe dematiegravere novatrice ces concepts voisins en transformant la nature de la programmation pluriannuelle par rapport agrave la pratique suivie jusqursquoalors Parlrsquoapparition des lois-cadres drsquoeacutequilibre des finances publiques il propose la creacuteation drsquoune nouvelle hieacuterarchie normative exigeant de la loi de financesle respect de certaines dispositions de la loi-cadre pour atteindre lrsquoeacutequilibre

Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est un principe proteacuteiforme qui connaicirct donc depuis peu un engouement politique assez fort qui nrsquoeacutepuise pas les interrogationsqursquoil suscite Le rapprochement entre programmation et eacutequilibre est logique la deacutemarche pluriannuelle srsquoaccorde aiseacutement avec le retour agrave lrsquoeacutequilibreen premier lieu pour des raisons tregraves prosaiumlquesthinsp le deacuteficit srsquoeacutetant creuseacute le retour agrave lrsquoeacutequilibre ne peut pas ecirctre immeacutediat Pour ecirctre atteint il estneacutecessaire de srsquoinscrire dans une trajectoire pluriannuelle

Il faut neacuteanmoins se meacutefier de lrsquoeacutevidence du lien vertueux entre ces deux principes Mecircme si le rapprochement croissant entre les concepts drsquoeacutequilibreet de programmation est indiscutablethinsp (I) la creacuteation entre eux drsquoun lien juridique au niveau constitutionnel semble contestable En effet vouloirobtenir lrsquoeacutequilibre par la pluriannualiteacute peut paradoxalement desservir lrsquoun sans atteindre lrsquoautrethinsp(II)

I ndash LrsquoEacuteQUILIBRE ET LA PLURIANNUALITEacutethinsp UN RAPPROCHEMENT CROISSANT INDISCUTABLEI ndash LrsquoEacuteQUILIBRE ET LA PLURIANNUALITEacutethinsp UN RAPPROCHEMENT CROISSANT INDISCUTABLE

Le mouvement est clairement identifiable le rapprochement entre les deux concepts est eacutevident Dans un premier temps on peut parler drsquoassociationthinsp(A) puis dans le cadre du projet de reacutevision constitutionnelle de hieacuterarchisation contraignantethinsp(B)

A Une association progressivement renforceacuteeA Une association progressivement renforceacutee

La reacutevision constitutionnelle du 23thinsp juillet 2008 a introduit dans lrsquoarticlethinsp 34 de la Constitution la notion de loi de programmation dans la ligneacutee despreacuteconisations du comiteacute Balladur9 Mais plus speacutecifiquement crsquoest un amendement preacutesenteacute devant lrsquoAssembleacutee nationale qui a proposeacute la creacuteationdes lois de programmation en matiegravere de finances publiques10 Lrsquointroduction de cette notion visait initialement agrave supplanter la jurisprudence duConseil constitutionnel sur la normativiteacute de la loi qui srsquoopposait agrave toute loi de programmation en dehors du domaine eacuteconomique et social11 Au-delagravede la disparition de ce laquothinsp verrou constitutionnelthinsp raquo il eacutetait eacutegalement opportun de clarifier les possibiliteacutes de programmation speacutecifique en matiegraverebudgeacutetaire apregraves la disparition des autorisations de programme deacutecideacutee par la LOLF

14

Agrave la suite de la reacutevision de 2008 deux lois de programmation en matiegravere de finances publiques ont eacuteteacute adopteacutees en 2009 et 2010 Ces premiegraveresexpeacuteriences ont montreacute plusieurs limites de lrsquoinstrument Il apparaicirct en premier lieu et de faccedilon logique que la loi de programmation est tregraves largementdeacutependante du contexte eacuteconomique lors de son adoption Ainsi la premiegravere loi du 9thinspfeacutevrier 2009 de programmation pour les anneacutees 2009 agrave 201212srsquoest inscrite dans un contexte totalement bouleverseacute par la crise eacuteconomique qui a fausseacute ses preacutevisions avant mecircme son adoption Le texte lui-mecircmerelegraveve ce risquethinsp Lrsquoarticlethinsp2 de la loi disposait laquothinspLa programmation des finances publiques srsquoinscrit dans le cadre des engagements europeacuteens de laFrance Elle srsquoeacutetablit comme suit sous reacuteserve que les hypothegraveses eacuteconomiques du rapport annexeacute agrave la preacutesente loi soient confirmeacuteesthinspraquo13 Le deuxiegravemetexte la loi du 28thinsp deacutecembre 2010 de programmation des finances publiques pour les anneacuteesthinsp 2011 agrave 2014 reacutevegravele la mecircme prudence sous uneformulation un peu diffeacuterentethinsp laquothinspLa programmation du solde des administrations publiques et de la dette publique srsquoinscrit dans le cadre desengagements europeacuteens de la France Dans le contexte macroeacuteconomique deacutecrit dans le rapport annexeacute () elle srsquoeacutetablit comme suitthinspraquo14

En second lieu et du fait de cette premiegravere limite les lois de programmation apparaissent en deacutecalage avec lrsquoobjectif poursuivi Le seacutenateur PhilippeMarini a pu illustrer cette relativiteacute agrave travers un graphique qui traduit le deacutecalage permanent et persistant entre programmation et exeacutecution de 1999 agrave201015

Enfin la nature mecircme des lois de programmation interroge Certaines dispositions drsquoallure impeacuterative peuvent poser questionthinsp Ainsi par exemple laloi du 9thinsp feacutevrier 2009 avait poseacute le principe que laquothinsplrsquoeacuteventuel surplus du produit des impositions de toutes naturesthinspraquo soit utiliseacute laquothinspdans sa totaliteacute pourreacuteduire le deacuteficit budgeacutetairethinspraquo16 Or cette disposition apparaicirct en contradiction avec la LOLF qui confie depuis 2005 agrave la loi de finances le soin deproceacuteder agrave lrsquoaffectation drsquoeacuteventuels surplus de recettes17 Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel il nrsquoy aurait pas de contradiction entre cesdeux textes la loi de programmation nrsquoayant qursquoune porteacutee deacuteclaratoire et non normative18 En conseacutequence une eacutetape suppleacutementaire est souhaiteacuteepar le Gouvernement pour faire de la programmation budgeacutetaire et surtout de son contenu une exigence contraignante Crsquoest cette voie que propose leprojet de reacutevision constitutionnelle

B La proposition drsquoune hieacuterarchie contraignante en matiegravere financiegravereB La proposition drsquoune hieacuterarchie contraignante en matiegravere financiegravere

Le projet de reacutevision constitutionnelle voteacutee par les deux assembleacutees en termes identiques ajoute un 20ethinsp alineacutea agrave lrsquoarticlethinsp 34 de la Constitutionconsacrant les lois-cadres drsquoeacutequilibre des finances publiques en ces termesthinsp laquothinspLes lois-cadres drsquoeacutequilibre des finances publiques deacuteterminent pour aumoins trois anneacutees les orientations pluriannuelles les normes drsquoeacutevolution et les regravegles de gestion des finances publiques en vue drsquoassurer lrsquoeacutequilibre descomptes des administrations publiques Elles fixent pour chaque anneacutee un plafond de deacutepenses et un minimum de mesures nouvelles affeacuterentes auxrecettes qui srsquoimposent globalement aux lois de finances et aux lois de financement de la seacutecuriteacute socialethinsp raquo19 Ce nouvel instrument pluriannuel sesingularise par sa dimension annuelle contraignante Lrsquoapport principal du projet de reacutevision constitutionnelle se situe ici La liaison entreprogrammation pluriannuelle et objectif drsquoeacutequilibre initieacutee depuis 2008 persiste mais srsquoy ajoute cette dimension annuelle impeacuterative

Les deux premiegraveres lois de programmation pour les finances publiques srsquoinscrivaient deacutejagrave logiquement dans un cadre annuel mais seulement dansune dimension descriptive en donnant pour chaque anneacutee de la programmation le montant de certaines valeurs sous reacuteserve20 Le projet de reacutevisionconstitutionnelle va plus loin et transforme radicalement la nature de la loi de programmation en donnant agrave certaines de ses dispositions annuellesune dimension contraignante Les lois de finances et lois de financement de la seacutecuriteacute sociale doivent respecter laquothinsp un plafond de deacutepenses et unminimum de mesures nouvelles affeacuterentes aux recettesthinsp raquo deacutefinis par la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques pour chaque anneacutee de laprogrammation Drsquoautre part les lois de finances de lrsquoanneacutee ne pourraient plus ecirctre adopteacutees laquothinspen lrsquoabsence de loi-cadre drsquoeacutequilibre des financespubliques applicables agrave lrsquoexercice concerneacutethinspraquo21 Le controcircle du respect de ces nouvelles exigences serait confieacute au Conseil constitutionnel qui jugeraiten premier lieu et de faccedilon automatique la constitutionnaliteacute de la loi-cadre22 Chaque anneacutee en vertu de lrsquoarticle 61 de la Constitution modifieacute par leprojet de reacutevision constitutionnelle les lois de finances et les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale lui seraient soumises afin qursquoil laquothinspse prononce surleur conformiteacute agrave la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiquesthinspraquo23

Lrsquoobligation pour le Gouvernement de srsquoengager chaque anneacutee sur le montant minimum des mesures nouvelles en matiegravere de recettes et le montantmaximum des deacutepenses constitue le principal apport du projet Il srsquoagit de constitutionnaliser ce que les eacuteconomistes appellent la notion laquothinspdrsquoeffortstructurelthinspraquo crsquoest-agrave-dire ce qui deacutepend des choix gouvernementaux dans lrsquoeacutevolution du deacuteficit hors fluctuation eacuteconomique et qui doit ecirctre distingueacutedu laquothinspsolde structurelthinspraquo Crsquoest notamment ce qui caracteacuterise la programmation dans drsquoautres pays24 Il ne srsquoagit pas ici de se prononcer sur lrsquoopportuniteacutedu choix de cette technique mais de srsquointeacuteresser aux conseacutequences juridiques de son adoption et aux difficulteacutes en reacutesultant

II ndash LrsquoEacuteQUILIBRE PAR LA PLURIANNUALITEacutethinsp UN LIEN JURIDIQUE CONTRAIGNANT CONTESTABLEII ndash LrsquoEacuteQUILIBRE PAR LA PLURIANNUALITEacutethinsp UN LIEN JURIDIQUE CONTRAIGNANT CONTESTABLE

Les objectifs du projet de reacutevision constitutionnelle adopteacute sont louables Lrsquoimportance et lrsquointeacuterecirct de la programmation budgeacutetaire y compris dans uncontexte eacuteconomique perturbeacute sont reconnus par tous Lrsquourgence drsquoune reacuteflexion sur les modaliteacutes des financements publics et la peacuterenniteacute desbudgets publics est tout autant admise Mais lrsquoautomaticiteacute de la liaison proposeacutee dans le projet de reacutevision pose des difficulteacutes seacuterieuses tant sur leplan du droit constitutionnel qursquoau regard des finances publiques elles-mecircmes Ces difficulteacutes sont lieacutees agrave la proceacutedure envisageacuteethinsp(A) mais aussi auxconcepts utiliseacutesthinsp(B)

A Les difficulteacutes de la nouvelle proceacutedureA Les difficulteacutes de la nouvelle proceacutedure

Le projet de reacutevision ne consacre en aucun cas un principe annuel contraignant drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 34 de la Constitution dispose dans sareacutedaction actuelle laquothinspLes orientations pluriannuelles des finances publiques sont deacutefinies par des lois de programmation Elles srsquoinscrivent dans lrsquoobjectifdrsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiquesthinspraquo La reacutedaction proposeacutee se rapproche fortement de celle-ci puisqursquoelle eacutenoncethinsp laquothinspLes lois-cadresdrsquoeacutequilibre des finances publiques deacuteterminent pour au moins trois anneacutees les orientations pluriannuelles les normes drsquoeacutevolution et les regravegles degestion des finances publiques en vue drsquoassurer lrsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiquesthinspraquo laquothinspLrsquoobjectif drsquoeacutequilibrethinspraquo deviendrait laquothinspen vuedrsquoassurer lrsquoeacutequilibrethinspraquo De plus dans les deux hypothegraveses crsquoest lrsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques qui est viseacute objectif plus large quineacutecessite diffeacuterents types de controcircles

La nouveauteacute du dispositif proposeacute est de fixer une trajectoire annuelle de deacutepenses et de recettes que lrsquoon pourrait qualifier de laquothinsptunnel vertueuxthinspraquocontrocircleacute par le Conseil constitutionnel Ce choix se heurte agrave des obstacles importants sur le plan juridique

La principale interrogation concerne la porteacutee du controcircle du Conseil constitutionnel Sans preacutejuger du contenu de la loi organique qui preacuteciserait lesmodaliteacutes du controcircle des lois de finances au regard des lois-cadres drsquoeacutequilibre plusieurs questions se posent deacutejagrave Drsquoune part la saisine du Conseilconstitutionnel au titre de la nouvelle reacutedaction de lrsquoarticle 61 de la Constitution pour veacuterifier la conformiteacute de la loi de finances agrave la loi-cadre drsquoeacutequilibreserait automatique Ainsi le Conseil constitutionnel selon les travaux parlementaires disposerait drsquoune compeacutetence lieacutee crsquoest-agrave-dire qursquoil ne pourraitjuger que de la conformiteacute entre la loi de finances et la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques mais pas au-delagrave Ainsi seule la conformiteacute desdeacutepenses et des mesures nouvelles au regard du plafond annuel fixeacute serait eacutetudieacutee Quelles seraient alors les conseacutequences drsquoune non-conformiteacutethinsp Srsquoagirait-il drsquoune inconstitutionnaliteacute de la loi de finances de laquelle reacutesulterait une censure du projet de loi de financesthinsp Drsquoautre part au regard desdifficulteacutes de preacutevision perceptibles dans les deux premiegraveres lois de programmation des finances publiques 2009-2012 et 2011-2014 il est probable quele projet de loi de finances de lrsquoanneacutee srsquoeacutecarte des preacutevisions annuelles de la loi-cadre Dans cette hypothegravese et conformeacutement agrave la proceacutedure preacutevue

24

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par le projet de reacutevision le projet de loi de finances encourrait une annulation par le Conseil constitutionnel pour absence de conformiteacute avec la loi-cadre Si le contexte eacuteconomique laisse preacutesager de cette divergence et en lrsquoabsence de marge de manoeuvre le Gouvernement pourrait avoir latentation voire lrsquoobligation de modifier la loi-cadre pluriannuelle de maniegravere preacuteventive pour eacuteviter la contrarieacuteteacute Cette possibiliteacute de reacutevision de la loi-cadre est preacutevue par le texte Ainsi la hieacuterarchie pourrait ecirctre inverseacutee la loi-cadre eacutetant reacuteviseacutee pour permettre de laquothinspsauver la loi de financesthinspraquo Ce risquedrsquoinversion de hieacuterarchisation entre la loi de finances et la loi-cadre semble ecirctre le danger principal qui guette le processus envisageacute

Drsquoautre part il est possible de srsquointerroger sur le fait de rendre obligatoire le controcircle de constitutionnaliteacute des lois de finances agrave lrsquoinstar des loisorganiques au lieu de creacuteer un controcircle de conformiteacute obligatoire entre lois de finances et lois-cadres et laisser subsister un controcircle deconstitutionnaliteacute facultatif de la loi de finances Si les arguments juridiques peuvent se comprendre les citoyens auront du mal agrave percevoir lessubtiliteacutes du double controcircle eacuteventuel du Conseil constitutionnel notamment en cas de conformiteacute du projet de loi de finances agrave la loi-cadre suivi drsquounecensure du projet pour inconstitutionnaliteacute

Les difficulteacutes lieacutees agrave la proceacutedure sont des obstacles importants agrave la reacuteussite de la reacuteforme mais plus encore la pertinence de la reacuteforme elle-mecircmepose question au travers drsquoautres interrogations lieacutees aux contours juridiques des principes en question

B Le flou juridique persistant des conceptsB Le flou juridique persistant des concepts

Le principe de programmation pluriannuelle en matiegravere de finances publiques a une base constitutionnelle indiscutable depuis la reacutevision du 23thinspjuillet2008 Neacuteanmoins cette assise constitutionnelle ne garantit pas la primauteacute du principe agrave lrsquoeacutegard de tous les principes budgeacutetaires et comptables Ence qui concerne la confrontation avec le principe du consentement agrave lrsquoimpocirct consacreacute dans lrsquoarticle 14 de la deacuteclaration des droits de lrsquohomme et ducitoyen et utiliseacute comme tel par le Conseil constitutionnel25 il nrsquoy a pas de vraie difficulteacute puisque dans les deux cas loi-cadre ou loi de finances leParlement se prononce et que la preacuteeacuteminence de la loi-cadre serait expresseacutement mentionneacutee dans la Constitution

En revanche la confrontation avec le principe de sinceacuteriteacute est plus probleacutematique En effet si la sinceacuteriteacute a connu une reconnaissance tardive enFrance celle-ci est aujourdrsquohui manifeste Apregraves avoir eacuteteacute initieacute par les parlementaires et admis par le Conseil constitutionnel le principe a eacuteteacute consacreacutepar la LOLF26 puis inteacutegreacute dans le texte constitutionnel27 Le Conseil constitutionnel a deacutefini le principe comme laquothinsplrsquoabsence drsquointention de fausser lesgrandes lignes de lrsquoeacutequilibre deacutefini par la loi de financesthinspraquo28 Certains ont railleacute lrsquoineffectiviteacute du principe mais ces derniegraveres anneacutees semblent permettrede deacutecouvrir une conseacutequence non preacutevue de ce principethinsp le deacuteveloppement des lois de finances rectificatives qui traduit en quelque sorte uneapproche pragmatique de la sinceacuteriteacute29

Or les objectifs des lois de finances rectificatives srsquoeacuteloignent de ceux de la pluriannualiteacute Il paraicirct en effet particuliegraverement difficile de concilier une regraveglepluriannuelle contraignante sur la trajectoire des finances publiques qui fixe un tunnel de deacutepenses et de recettes et une conjoncture conduisant agravemodifier agrave plusieurs reprises les preacutevisions de la loi de finances au cours de la mecircme anneacutee Le risque est grand de laquothinsptordrethinspraquo la loi-cadre plutocirct que decorriger la loi de finances initiale par des lois de finances rectificatives Si la programmation budgeacutetaire pluriannuelle devait srsquoadapter agrave lrsquoannualiteacuteplutocirct que lrsquoinverse cela signifierait lrsquoeacutechec du principe

Srsquoagissant de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire le flou est encore plus grand La notion drsquoeacutequilibre connaicirct des deacuteclinaisons tregraves variables selon lrsquoeacutepoque et lelieu30 Rappelons simplement qursquoapregraves le choix prudent fait par les reacutedacteurs de lrsquoordonnance du 2thinspjanvier 1959 consacrant laquothinsplrsquoeacutequilibre eacuteconomiqueet financierthinspraquo au sein de la loi de finances de lrsquoanneacutee la LOLF sous influence communautaire a pour la premiegravere fois introduit lrsquoexpression au sein dudroit budgeacutetaire en remplaccedilant la formule laquothinspeacutequilibre eacuteconomiquethinsp raquo par laquothinspeacutequilibre budgeacutetairethinspraquo31 Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est donc deacutejagrave dans unecertaine mesure dans notre droit positif Cette preacutesence permet drsquoailleurs drsquoillustrer srsquoil en eacutetait besoin le deacutecalage possible entre conseacutecrationjuridique et effectiviteacute pratique

La reacutevision constitutionnelle de 2008 a certes permis lrsquoinscription du principe dans le texte constitutionnel mais ce nrsquoest qursquoun laquothinspobjectif drsquoeacutequilibrethinspraquoqui est consacreacute Le projet de reacutevision constitutionnelle renforce cet objectif en exigeant le respect annuel drsquoun plafond de deacutepenses et drsquoun minimumde mesures nouvelles en matiegravere de recettes mais il ne consacre toujours pas un principe annuel drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Le concept lui-mecircme restedonc insaisissable et si son association avec la programmation pluriannuelle semble logique sa deacutependance agrave son eacutegard pose plus de problegraveme Eneffet lrsquoeacutechec voire lrsquoincertitude de la programmation entraicircnerait automatiquement au mieux une incoheacuterence au pire une inapplication complegravete duprincipe drsquoeacutequilibre au regard des objectifs pluriannuels deacuteclineacutes annuellement Loin de renforcer le principe faire deacutependre lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dela programmation pluriannuelle peut conduire agrave des effets pervers relativisant tant la pluriannualiteacute que lrsquoeacutequilibre Le risque de ce que lrsquoon pourraitqualifier drsquoannualisation de la programmation pluriannuelle serait drsquoautant plus reacuteel dans lrsquohypothegravese ougrave la loi de finances devraitconstitutionnellement respecter les preacuteconisations annuelles de la loi de programmation comme le projet le preacutevoit

Deux alternatives agrave ce risque peuvent ecirctre eacutevoqueacutees Selon la premiegravere il conviendrait de mettre en place un dispositif obligatoire de controcircle delrsquoeacutequilibre budgeacutetaire lors de la proceacutedure budgeacutetaire agrave lrsquoinstar des meacutecanismes existants pour les collectiviteacutes territoriales32 Outre lrsquoaspectparticuliegraverement contraignant de cette obligation le dispositif srsquoavegravererait certainement insuffisant car les lois de finances mecircme voteacutees agrave lrsquoeacutequilibre nepermettraient pas de combler les deacuteficits accumuleacutes Pour ces raisons cette voie semble condamneacutee La seconde alternative serait de renoncer auprojet de reacutevision constitutionnelle et drsquoabandonner une vision qui fait du principe drsquoeacutequilibre une sorte de totem juridique Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire estet doit rester un principe drsquoaction politique et eacuteconomique sa conseacutecration juridique conduirait agrave figer une politique qui ne peut lrsquoecirctre et conduiraitneacutecessairement agrave son inapplication En revanche une approche globale mettant en avant la neacutecessaire efficaciteacute budgeacutetaire33 doit ecirctre privileacutegieacuteeAutrement dit il serait souhaitable de renforcer ce que la LOLF a initieacute agrave savoir le controcircle sur lrsquoexeacutecution des recettes et des deacutepenses plutocirct que desanctuariser lrsquoautorisation parlementaire au sein de tunnels certes vertueux mais qui ne garantissent pas les deacuterapages incontrocircleacutes agrave leur sortie

1 laquothinspLe calcul des probabiliteacutes appliqueacute agrave la vie des nations aux cas de guerre et de Reacutevolution est le fondement de toute haute politique Selon quece calcul est rigoureux ou faux approfondi ou deacutedaigneacute la politique est glorieuse ou funeste grande ou petite Gouverner crsquoest preacutevoir Ne rien preacutevoirce nrsquoest pas gouverner crsquoest courir agrave sa pertethinspraquo EthinspDE GIRARDIN Les 52 Michel Leacutevy fregraveres Paris 1849 pthinsp143

2 Deacutecret nothinsp46-2 du 3thinspjanvier 1946 portant creacuteation agrave la preacutesidence du Gouvernement drsquoun Conseil du plan de modernisation et drsquoeacutequipement etfixant les attributions du commissaire geacuteneacuteral du Plan JO 4thinspjanvier 1946 pthinsp130

3 Qui donne au rapport eacuteconomique preacutesenteacute avec le projet de budget lrsquoobligation de deacutecrirethinsp laquothinsples perspectives de lrsquoanneacutee budgeacutetaire et desanneacutees ulteacuterieures thinspraquo articlethinsp3 du deacutecret nothinsp56-901 du 19thinspjuin 1956 deacuteterminant le mode de preacutesentation du budget de lrsquoEacutetat JO 20thinspjuin 1956 pthinsp5634

4 Articlethinsp12 de lrsquoordonnance nothinsp59-2 du 2thinspjanvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO 3thinspjanvier 1959 pthinsp1825 Loi nothinsp94-66 JO nothinsp20 25thinspjanvier 19946 Baseacute sur lrsquoarticlethinsp121 du TFUE7 Assembleacutee nationale TA nothinsp722 13thinspjuillet 2011 Projet de loi constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques8 Articlethinsp50 de la LOLF9 Comiteacute de reacuteflexion et de proposition sur la modernisation et le reacuteeacutequilibrage des institutions de la Vethinsp Reacutepublique Une Vethinsp Reacutepublique plus

deacutemocratique Rapport au preacutesident de la Reacutepublique La documentation franccedilaise 2007 ppthinsp40 et s10 laquothinspLes orientations pluriannuelles des finances publiques sont deacutefinies par des lois de programmation Elles srsquoinscrivent dans lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre

des comptes des administrations publiquesthinspraquo amendement nothinsp207 19thinspmai 2008 preacutesenteacute par CthinspDE COURSON et GthinspCARREZ11 Deacutecisions nothinsp2005-512thinspDC du 21thinspavril 2005 et nothinsp2005-516thinspDC du 7thinspjuillet 200512 Loi nothinsp2009-135 du 9thinspfeacutevrier 2009 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2009 agrave 2012 JO 11thinspfeacutevrier 2009

13 Abrogeacute par la loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 (articlethinsp16) 34

13 ndash14 ndash15 ndash16 ndash17 ndash

18 ndash19 ndash20 ndash21 ndash

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13 Abrogeacute par la loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 (articlethinsp16)14 Loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2011 agrave 2014 JO 29thinspdeacutecembre 201015 Nothinsp78 Seacutenat Philippe Marini Rapport sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2011 agrave 2014 pthinsp1516 Article 11 de la loi du 9thinspfeacutevrier 2009 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2009 agrave 2012 preacutec17 Articlethinsp34thinspI 10o introduit par la loi nothinsp 2005-779 du 12thinsp juillet 2005 modifiant la loi organique nothinsp2001-692 du 1erthinsp aoucirct 2001 relative aux lois de

finances article 1er JO 13thinspjuillet 200518 Deacutecisions nothinsp2005-512thinspDC du 21thinspavril 2005 et nothinsp2005-516thinspDC du 7thinspjuillet 2005 preacutec19 Assembleacutee nationale TA nothinsp722 13thinspjuillet 2011 Projet de loi constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques preacutec articlethinsp1er20 Cf supra21 Lrsquoarticle 47 de la Constitution est ainsi modifieacutethinsp 1othinsp Le premier alineacutea est compleacuteteacute par une phrase ainsi reacutedigeacuteethinsp laquothinsp Il ne peut ecirctre adopteacute

deacutefinitivement de loi de finances en lrsquoabsence de loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques applicable agrave lrsquoexercice concerneacutethinspraquo articlethinsp5 du projet dereacutevision preacutec

22 Articlethinsp10 du projet de reacutevision preacutec23 laquothinspLes lois de finances et les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale avant leur promulgation doivent ecirctre soumises au Conseil constitutionnel

qui se prononce sur leur conformiteacute agrave la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques thinsp raquo modification de lrsquoarticlethinsp61 de la Constitution introduite parlrsquoarticlethinsp10 du projet de reacutevision preacutec

24 Sur cette notion voir Tthinsp Guyon Sthinsp Sorbe Solde structurel et effort structurelthinsp vers une deacutecomposition par sous-secteur des administrationspubliques Les cahiers de la DGTPE nothinsp200913 pthinsp1

25 Deacutecision nothinsp95-370 DC du 30thinspdeacutecembre 199526 Article 32 de la LOLF27 Article 47-2 de la Constitutionthinsp laquothinspLes comptes des administrations publiques sont reacuteguliers et sincegraveres Ils donnent une image fidegravele du reacutesultat

de leur gestion de leur patrimoine et de leur situation financiegravere thinspraquo28 Deacutecision nothinsp2001-448 DC du 25thinspjuillet 200129 Trois lois de finances rectificatives en 2009 (lois nothinsp2009-122 du 4thinspfeacutevrier 2009 nothinsp2009-431 du 20thinspavril 2009 et nothinsp2009-1674 du 30thinspdeacutecembre

2009) quatre en 2010 (lois nothinsp2010-237 du 9thinspmars 2010 no2010-463 du 7thinspmai 2010 no 2010-606 du 7thinspjuin 2010 et no 2010-1658 du 29thinspdeacutecembre 2010) ettrois pour 2011 (agrave la date du 30thinspoctobre) (lois nothinsp2011-900 du 29thinspjuillet 2011 nothinsp2011-117 du 19thinspseptembre 2011 et la troisiegraveme adopteacutee de maniegravere deacutefinitivele 25thinspoctobre 2011)

30 Voir AthinspPariente lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe juridique insaisissablethinsp RFFP nothinsp112 2010 ppthinsp164 et s31 laquothinspDans les conditions et sous les reacuteserves preacutevues par la preacutesente loi organique les lois de finances deacuteterminent pour un exercice la nature le

montant et lrsquoaffectation des ressources et des charges de lrsquoEacutetat ainsi que lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier qui en reacutesulte Elles tiennent compte drsquouneacutequilibre eacuteconomique deacutefini ainsi que des objectifs et des reacutesultats des programmes qursquoelles deacuteterminent thinspraquo article 1er de la LOLF

32 Articles Lthinsp1612-5 et s du Code geacuteneacuteral des collectiviteacutes territoriales33 Sur le modegravele de la construction du budget de lrsquoUnion europeacuteenne et du principe de bonne gestion sur ce point voir AthinspPariente lrsquoeacutequilibre

budgeacutetairethinsp un principe juridique insaisissablethinsp preacutec ppthinsp182 et s

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Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible 

Issu de Revue franccedilaise de finances publiques - ndeg150 - page 83Date de parution 01052020Id RFFP2020-150-008Reacutef RFFP mai 2020 ndeg 150 p 83

Auteur Par Ceacuteline Viessant

REacuteSUMEacuteLrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution est depuis quelques anneacutees une question reacutecurrente que se pose ladoctrine La question de savoir si ce principe peut ecirctre constitutionnaliseacute a eacuteteacute moins souvent deacutebattue tant la reacuteponse paraicirct eacutevidente Nous entendonstoutefois revenir sur les eacuteleacutements qui permettent drsquoaffirmer qursquoune telle constitutionnalisation est possible Nous constaterons donc qursquoelle deacutependessentiellement des volonteacutes politiques puisqursquoaucune disposition nrsquoempecircche de faire figurer ce principe dans la Constitution Mais il convienteacutegalement de se demander si le principe ne figure pas deacutejagrave dans le bloc de constitutionnaliteacutehellipThe appropriateness of enshrining the principle of balanced budgets in the Constitution has for several years been a recurring question posed bydoctrine The question of whether this principle can be constitutionalized has been less often debated as the answer seems obvious However weintend to return to the elements which allow us to affirm that such a constitutionalizing is possible We will therefore see that it depends essentially onpolitical will since there is no provision preventing this principle from being included in the Constitution But it is also necessary to ask whether theprinciple is not already included in the block of constitutionalityhellip

Comme lrsquoa releveacute le Professeur Michel Lascombe laquo le choix du retour agrave lrsquoeacutequilibre nrsquoa pas besoin drsquoecirctre inscrit dans la Constitution pour ecirctre atteint crsquoest un choix qursquoil appartient au gouvernement de faire et un objectif qursquoil lui appartient drsquoatteindre raquo1

Lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution est depuis quelques anneacutees une question reacutecurrente que se pose ladoctrine Les auteurs srsquoaccordent en effet agrave penser que crsquoest laquo une fausse bonne ideacutee raquo2 et que ce nrsquoest pas neacutecessaire3 Nous adheacuterons largement auxarguments deacuteveloppeacutes par les uns et les autres agrave ce propos

Si la question de lrsquoopportuniteacute a largement eacuteteacute deacutebattue la question de la possibiliteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitutionsrsquoest moins souvent poseacutee peut-ecirctre parce que la reacuteponse paraicirct eacutevidente Crsquoest pourtant la question que nous nous posons Mais avant drsquoy reacutepondre ilconvient drsquoapporter quelques preacutecisions sur la notion drsquoeacutequilibre sans pour autant faire œuvre drsquooriginaliteacute puisqursquoaucun membre de la doctrine netraite de ce principe sans au preacutealable srsquoecirctre interrogeacute sur ce qursquoil recouvre4

Historiquement le principe est neacute au XIXe siegravecle5

La lecture des auteurs classiques tels que Paul Leroy-Beaulieu Edgar Allix ou Gaston Jegraveze nous permet drsquoopeacuterer deux constats Drsquoune part ils ne leplaccedilaient pas sur le mecircme plan que les principes drsquouniteacute drsquouniversaliteacute drsquoannualiteacute et de speacutecialiteacute6 auxquels ils consacraient des chapitres ce quinrsquoeacutetait pas le cas pour le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire7 Cependant leurs deacuteveloppements permettaient de connaicirctre la conception qursquoils enavaient Paul Leroy-Beaulieu deacutebutait le tome 2 de son Traiteacute de la science des finances en expliquant lrsquoimportance drsquoune bonne utilisation desressources recueillies par lrsquoEacutetat et en preacuteconisant que laquo les deacutepenses totales annuelles ne deacutepassent pas les recettes totales annuelles qursquoelles restentplutocirct au-dessous pour permettre un alleacutegement graduel des charges nationales  raquo8 Edgar Allix y faisait eacutegalement reacutefeacuterence pour expliquer parexemple qursquoau moment de la preacuteparation du budget le ministre des Finances devait laquo reacutealiser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo9 Gaston Jegraveze expliquait qursquoilfallait distinguer deux phases dans lrsquoeacutelaboration des deacutecisions financiegraveres la premiegravere phase consistant agrave preacuteparer les projets financiers notammentdresser les tableaux contenant lrsquoeacutevaluation des deacutepenses et des recettes et trouver les combinaisons qui assurent leur eacutequilibre10

Drsquoautre part ces auteurs faisaient reacutefeacuterence agrave un eacutequilibre laquo arithmeacutetique raquo laquo comptable raquo11 consideacutereacute aujourdrsquohui comme eacutetant un laquo mythe raquo12 voireune utopie13 Edgar Allix preacutecisait que le ministre des finances devait laquo  faire cadrer les eacutevaluations de deacutepenses et les eacutevaluations de recettes raquo et laquo reacutealiser en un mot lrsquoeacutequilibre du budget en cherchant les eacuteconomies possibles ou les compleacutements de recettes neacutecessaires pour lrsquoobtenir raquo14

De lrsquoavis unanime de la doctrine le principe a eacutevolueacute vers un eacutequilibre financier et eacuteconomique retenu dans lrsquoordonnance du 2 janvier 195915 etmettant en application les theacuteories keyneacutesiennes qui ne rejetaient pas le deacuteficit Puis on est revenu agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier tenant comptedrsquoun eacutequilibre eacuteconomique deacutefini16 inscrit dans la loi organique relative aux finances publiques (LOLF)17  si lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire renvoie agrave lrsquoeacutequilibrecomptable applicable au seul budget de lrsquoEacutetat18 lrsquoeacutequilibre financier est plus large puisqursquoil inclut les opeacuterations de treacutesorerie19

On trouve drsquoautres acceptions du principe telles que lrsquoeacutequilibre des finances publiques voisin de lrsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques20 qui permet drsquoappreacutehender lrsquoeacutequilibre global des budgets de lrsquoensemble des administrations publiques drsquoun Eacutetat21 Ces diffeacuterentesacceptions ont ameneacute certains membres de la doctrine agrave consideacuterer le principe drsquoeacutequilibre comme un principe multiforme22 voire proteacuteiforme23

Si lrsquoon srsquoen tient au principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire il paraicirct logique de retenir lrsquoacception classique qui veut que lrsquoeacutequilibre corresponde agrave lrsquoeacutegaliteacuteentre les ressources et les deacutepenses dans le budget de lrsquoEacutetat Il semble toutefois important de preacuteciser que demeure malgreacute les efforts de deacutefinitionsune confusion entre les diffeacuterentes acceptions le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire eacutetant conccedilu par certains comme devant srsquoappliquer agrave lrsquoensemble desadministrations publiques24 Cette confusion paraicirct drsquoautant plus marqueacutee lorsqursquoil est fait reacutefeacuterence agrave la notion de laquo  regravegle drsquoor  raquo25 qursquoon assimilesouvent au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Or le traiteacute sur la stabiliteacute la coordination et la gouvernance (TSCG) du 12 mars 201226 impose que lasituation budgeacutetaire des administrations publiques des Eacutetats soit en eacutequilibre ou en exceacutedent27 et fait donc reacutefeacuterence agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire desadministrations publiques Notons eacutegalement que la laquo regravegle drsquoor raquo nrsquoest pas aussi stricte que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire pleacutebisciteacute par les auteursclassiques28 puisqursquoelle impose que les deacutepenses de fonctionnement soient couvertes par les ressources budgeacutetaires en reacuteservant la possibiliteacute definancer les deacutepenses drsquoinvestissement par lrsquoemprunt29

Il convient eacutegalement de se demander drsquoun point de vue temporel srsquoil faut prendre en compte lrsquoeacutequilibre preacutevisionnel ou lrsquoeacutequilibre drsquoexeacutecution30mais il ne nous semble pas possible de dissocier les deux qui doivent normalement converger mecircme srsquoil y a souvent un deacutecalage entre eux31

Ces preacutecisions eacutetant apporteacutees nous pouvons tenter de reacutepondre agrave la question poseacutee en preacuteambule est-il possible de constitutionnaliser le principedrsquoeacutequilibre budgeacutetaire 

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Agrave cette question il est possible drsquoapporter une reacuteponse positive drsquoune part parce que la constitutionnalisation du principe ne deacutepend que des volonteacutespolitiques (I) et drsquoautre part parce qursquoelle semble deacutejagrave effective (II)

I ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUESI ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUES

laquo Il nrsquoy a rien drsquoimpossible agrave celui qui a la volonteacute raquo

Si lrsquoon se reacutefegravere agrave ce proverbe latin la question de la possibiliteacute ou de lrsquoimpossibiliteacute de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire ne se posepas il suffit que le constituant en ait la volonteacute pour que le principe soit inscrit dans la Constitution quand bien mecircme ces dispositionslrsquoempecirccheraient Le droit compareacute nous semble conforter cette opinion (A) mecircme si les propositions et projets allant dans ce sens nrsquoont pas abouti enFrance (B)

A Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres EacutetatsA Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres Eacutetats

Certains Eacutetats membres de lrsquoUnion europeacuteenne ont introduit dans leur Constitution le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire

Crsquoest le cas de lrsquoAllemagne qui est geacuteneacuteralement citeacutee en exemple32 parce que le principe y eacutetait deacutejagrave inscrit avant lrsquoadoption du TSCG33 En effetplusieurs articles de la Loi fondamentale allemande du 7 octobre 1949 posent le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 109-3 impose que le budgetde la Feacutedeacuteration et les budgets des Laumlnders soient par principe eacutequilibreacutes sans les recettes provenant des emprunts Lrsquoarticle 110-1 fixe un principegeacuteneacuteral en preacutevoyant que laquo toutes les recettes et deacutepenses de la Feacutedeacuteration doivent ecirctre inscrites au budget  (hellip) Les recettes et les deacutepenses doiventsrsquoeacutequilibrer raquo Lrsquoarticle 115 de la mecircme loi deacutetermine les modaliteacutes drsquoapplication de lrsquoarticle 109-3 apregraves avoir rappeleacute que laquo recettes et deacutepenses doiventecirctre eacutequilibreacutees sans recettes provenant drsquoemprunts raquo Ce dernier met cependant en place des meacutecanismes assouplissant la rigueur de la regravegle pourtenir compte des effets drsquoune eacutevolution anormale de la conjoncture et de situations exceptionnelles telles que des catastrophes naturelles ou dessituations drsquourgence eacutechappant au controcircle de lrsquoEacutetat et compromettant consideacuterablement les finances publiques

Lrsquoinscription du principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est donc effective dans la Constitution allemande Le constituant a mecircme eu tendance agrave renforcer larigueur de cette regravegle comme lrsquoa montreacute la reacutevision constitutionnelle entreacutee en vigueur le 1er aoucirct 2009 qui a introduit dans la Loi fondamentale ce quelrsquoon nomme laquo frein agrave lrsquoendettement raquo34 afin drsquoenrayer lrsquoaugmentation des dettes publiques Ce frein prend la forme drsquoun seuil applicable aux recettesprovenant de lrsquoemprunt seuil qui ne doit pas deacutepasser 035  du produit national brut nominal et qui est inscrit en son article 115 Il est toutefoisimportant de noter que lrsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute est un eacutequilibre de fonctionnement qui nrsquointerdit pas lrsquoinvestissement Cette reacuteforme de 2009 nepouvait aboutir que si le gouvernement disposait drsquoune majoriteacute politique favorable agrave la reacutevision ce qui a eacuteteacute le cas

Le mecircme constat concerne drsquoautres Eacutetats qui ont inscrit le principe dans leur Constitution apregraves lrsquoentreacutee en vigueur du TSCG

Ainsi lrsquoItalie a introduit dans sa Constitution agrave la faveur drsquoun consensus politique des regravegles imposant agrave lrsquoEacutetat drsquoassurer lrsquoeacutequilibre entre les deacutepenses etles recettes budgeacutetaires3536 LrsquoEspagne en a fait de mecircme la reacutevision de lrsquoarticle 135 de la Constitution en 2011 a conduit agrave y inscrire le principe destabiliteacute budgeacutetaire et le principe drsquoune limitation des deacuteficits structurels et du volume de la dette publique37 reacutevision rendue possible du fait drsquounaccord entre le gouvernement et le principal parti drsquoopposition38

La France aurait pu constituer un autre exemple de constitutionnalisation du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire mais lrsquoabsence de consensus politique nrsquoapas permis aux propositions et projets de reacutevision drsquoecirctre adopteacutes

B Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en FranceB Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en France

Pour faire face agrave la situation financiegravere de la France plusieurs propositions et projets de reacutevision tendant agrave introduire le principe de lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire dans la Constitution du 4 octobre 1958 ont eacuteteacute discuteacutes ces dix derniegraveres anneacutees

La premiegravere proposition porteacutee par deux deacuteputeacutes MM Sauvadet et de Courson et leur groupe parlementaire eacutetait relative au retour agrave lrsquoeacutequilibre desfinances publiques39 Partant du constat que depuis 1980 aucun budget nrsquoavait eacuteteacute voteacute en eacutequilibre de fonctionnement ils proposaient drsquoajouter auxarticles 47 et 47-1 des alineacuteas preacutevoyant pour le premier drsquointerdire de preacutesenter et drsquoadopter une loi de finances dont la section de fonctionnement esten deacuteficit et pour le second lrsquointerdiction de preacutesenter et drsquoadopter une loi de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoensemble des charges deacutepasselrsquoensemble des recettes La proposition de loi constitutionnelle ne sera pas adopteacutee apregraves discussion en seacuteance mais renvoyeacutee en commission40 Lesdeacutebats deacutemontrent pourtant un certain consensus sur la neacutecessiteacute de reacutetablir lrsquoeacutequilibre des finances publiques mais des divergences quant agravelrsquoopportuniteacute de constitutionnaliser le principe

La deuxiegraveme proposition sera preacutesenteacutee dans le mecircme temps par le deacuteputeacute Freacutedeacuteric Lefegravevre sans deacutepasser le stade de lrsquoexamen en commission41 Laproposition consistait agrave modifier le cinquiegraveme alineacutea de lrsquoarticle 34 de la Constitution pour y inteacutegrer le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire laquo Les lois definances de lrsquoanneacutee garantissent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire de lrsquoEacutetat Elles ne peuvent autoriser un deacuteficit supeacuterieur au montant des deacutepensesdrsquoinvestissement raquo Et de poursuivre laquo Elles deacuteterminent les ressources et les charges de lrsquoEacutetat dans les conditions et sous les reacuteserves preacutevues par uneloi organique raquo

Il est agrave noter que les propositions de loi constitutionnelle de 2008 visaient lrsquoeacutequilibre de fonctionnement afin de ne pas laquo  obeacuterer la capaciteacutedrsquoinvestissement raquo de lrsquoEacutetat42

Le projet de loi constitutionnel de 201143 qui reprend les prescriptions du rapport Camdessus44 a connu un meilleur sort puisqursquoil a eacuteteacute adopteacute entermes identiques en troisiegraveme lecture par lrsquoAssembleacutee nationale45 et le Seacutenat46 Il nrsquoa cependant jamais eacuteteacute preacutesenteacute au Congregraves pour ecirctre adopteacutedeacutefinitivement en raison de lrsquoabsence supposeacutee drsquoune majoriteacute des trois cinquiegravemes des suffrages exprimeacutes

Si les deux propositions preacuteceacutedentes tendaient agrave inscrire reacuteellement le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution lrsquoanalyse du projet de 2011montre qursquoil ne srsquoagissait pas drsquointroduire dans le texte constitutionnel le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire stricto sensu mais de constitutionnaliser lesinstruments permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre budgeacutetaire en creacuteant notamment des lois-cadres programmant lrsquoeacutevolution de lrsquoensemble desfinances publiques47

Ces diffeacuterents projets et propositions48 nrsquoont pas abouti faute de majoriteacute favorable alors qursquoil existait un certain consensus politique concernantlrsquoinscription du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution49 Mais eacutetaient-ils vraiment neacutecessaires  En effet peut-on constitutionnaliser unprincipe qui semble deacutejagrave inscrit dans la Constitution 

II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE 

laquo On a souvent discuteacute en France de lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution Quelle que soit lrsquoopinion que lrsquoonpuisse avoir sur lrsquoopportuniteacute et lrsquoefficaciteacute drsquoune telle mesure on est obligeacute de constater qursquoen pratique lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire ou plus exactement ldquoles

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conditions de lrsquoeacutequilibre eacuteconomique et financierrdquo ont deacutejagrave eacuteteacute largement constitutionnaliseacutes raquo50 Crsquoest ainsi que le professeur Loiumlc Philip deacutebutait en1994 un article portant sur la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire51 Il ressort de ce propos que drsquoune part leprincipe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute (A) et drsquoautre part que lrsquoaffirmation drsquoune constitutionnalisation supposeacutee doit ecirctre relativiseacuteecar ce nrsquoest pas le principe en tant que tel qui lrsquoest (B)

A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute 

Le terme laquo eacutequilibre raquo est inscrit agrave lrsquoarticle 34 de la Constitution drsquoune part concernant les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoobjet est dedeacuteterminer les conditions geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre financier de la seacutecuriteacute sociale et drsquoautre part concernant les lois de programmation qui deacutefinissentles orientations pluriannuelles des finances publiques orientations qui doivent srsquoinscrire dans lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques Force est de constater qursquoil nrsquoapparaicirct pas dans lrsquoalineacutea consacreacute aux lois de finances Par ailleurs concernant les finances sociales le Conseilconstitutionnel a preacuteciseacute qursquoil srsquoagissait drsquoun objectif agrave valeur constitutionnelle et non drsquoun principe52 Il nrsquoest donc eacutecrit nulle part dans la Constitutionqui pourrait laisser penser que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute

Au-delagrave le professeur Philip relegraveve que plusieurs dispositions de la Constitution concernent indirectement lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire notamment lrsquoarticle40 qui limite le droit drsquoamendement des parlementaires avec laquo pour objet essentiel de proteacuteger lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo53 Il mentionne eacutegalement leprincipe de supeacuterioriteacute des traiteacutes eacutenonceacute agrave lrsquoarticle 55 de la Constitution qui oblige lrsquoEacutetat franccedilais agrave appliquer les traiteacutes imposant lrsquoassainissement desfinances publiques des Eacutetats54 comme par exemple le TSCG au sein de lrsquoUnion europeacuteenne qui preacutevoit lrsquointroduction par les Eacutetats membres dans leurdroit national de proceacutedures garantissant lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire55 Toutefois ces dispositions fixent seulement les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire

Le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est plus explicitement inscrit dans la LOLF56 dont lrsquoarticle 1er assigne aux lois de finances lrsquoobligation de deacuteterminerpour un exercice lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier Plusieurs autres articles y font eacutegalement reacutefeacuterence57

Ce principe pourrait donc ecirctre consideacutereacute comme un principe constitutionnel si lrsquoon adhegravere agrave lrsquoopinion drsquoune partie de la doctrine selon laquelle la LOLFfait partie du bloc de constitutionnaliteacute58 ou qursquoelle a une force quasi identique agrave celle de la Constitution59 Cela permettrait de clore le deacutebat sur lapossibiliteacute de le constitutionnaliser puisqursquoil lrsquoest deacutejagrave

Sans revenir sur le deacutebat qui entoure cette affirmation60 il nous paraicirct inteacuteressant pour eacuteclairer nos propos de rappeler que la question de la valeur dela LOLF et anteacuterieurement de lrsquoordonnance organique du 2 janvier 195961 deacutecoule principalement du renvoi opeacutereacute par les articles 34 et 47 de laConstitution agrave une loi organique pour preacuteciser leurs dispositions et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui deacuteclare inconstitutionnelle desdispositions leacutegislatives du seul fait qursquoelles sont contraires audit texte organique62 De lagrave sont neacutees les controverses entre ceux qui considegraverent que laLOLF63 fait partie du bloc de constitutionnaliteacute64 ceux qui finalement eacutemettent lrsquoideacutee qursquoil existe un ordre constitutionnel plus large que le bloc deconstitutionnaliteacute dans lequel entrent leacutegitimement la LOLF65 et ceux qui estiment que la LOLF a une valeur infra-constitutionnelle66 mais supra-leacutegislative voire supra-organique67 cette derniegravere position ne manquant pas de fondements agrave notre sens

Si lrsquoon ne retient pas la valeur constitutionnelle de la LOLF il est quand mecircme possible de consideacuterer que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire a cettevaleur Ainsi Eric Oliva eacutemet lrsquohypothegravese drsquoune probable constitutionnalisation de ce principe68 hypothegravese fondeacutee sur la jurisprudence du Conseilconstitutionnel qui lrsquoa qualifieacute de principe fondamental69 Toutefois cette analyse nrsquoest pas partageacutee par lrsquoensemble de la doctrine Aureacutelien Baudunotamment considegravere qursquoen les qualifiant seulement de principes fondamentaux le Conseil constitutionnel a deacutenieacute le caractegravere de principesconstitutionnels aux principes budgeacutetaires et donc au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire70 La valeur constitutionnelle de ce principe reste doncincertaine drsquoautant que le professeur Oliva srsquointerroge lui-mecircme sur la nature du principe drsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute et semble penser que crsquoestlrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques qui aurait cette valeur et non le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme71 Mais unobjectif mecircme agrave valeur constitutionnelle peut-il ecirctre inteacutegreacute dans le bloc de constitutionnaliteacute  Nous ne le pensons pas72

Si lrsquoon maintient lrsquohypothegravese de la valeur constitutionnelle du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire malgreacute les doutes leacutegitimes que les deacuteveloppementspreacuteceacutedents ont mis en eacutevidence cette constitutionnalisation doit ecirctre relativiseacutee

B Une constitutionnalisation agrave relativiserB Une constitutionnalisation agrave relativiser

Mecircme si lrsquoon considegravere que la LOLF a valeur constitutionnelle il nrsquoest pas certain que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme puisse ecirctre consideacutereacutecomme un principe ayant cette valeur La lecture des diffeacuterentes dispositions de la LOLF conduit en effet agrave relativiser la supposeacuteeconstitutionnalisation du principe Les lois organiques successives ont fixeacute en prioriteacute les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibre ce qui a fait dire au ProfesseurOrsoni qursquoil srsquoagissait drsquoun principe de proceacutedure73 Le professeur Philip lui-mecircme ne faisait pas reacutefeacuterence agrave la constitutionnalisation du principedrsquoeacutequilibre mais agrave la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire74 Le principe a drsquoailleurs eacuteteacute deacutefini comme laquo touteregravegle juridique permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo75

Il en deacutecoule que les lois de finances doivent ecirctre consideacutereacutees comme des instruments tendant agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financierpuisqursquoelles doivent le deacuteterminer76 et que toutes les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire doivent ecirctre contenues dans la loi de financesrectificative la plus proche77

Plusieurs dispositions de la LOLF vont eacutegalement permettre sa reacutealisation Lrsquoarticle 13 de la LOLF autorise lrsquoouverture de creacutedits suppleacutementaires agravecondition de ne pas affecter lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et lrsquoarticle 14 autorise les annulations de creacutedit par deacutecret afin de preacutevenir une deacuteteacuterioration delrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 34 de la mecircme loi preacutevoit que les lois de finances doivent contenir les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetairearrecircter les donneacutees geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire preacutesenteacutees dans le tableau drsquoeacutequilibre eacutevaluer les ressources et les charges de treacutesorerie quiconcourent agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre financier et peut comporter des dispositions fiscales degraves lors qursquoelles nrsquoaffectent pas lrsquoeacutequilibre budgeacutetaireLrsquoarticle 37 preacutecise que les lois de regraveglement arrecirctent le montant deacutefinitif des ressources et des charges ayant concouru agrave lrsquoeacutequilibre financier Quant agravelrsquoarticle 33 de la loi organique il impose drsquoeacutevaluer et drsquoautoriser dans une loi de finances rectificative les conseacutequences sur les composantes delrsquoeacutequilibre financier des dispositions qui peuvent affecter les ressources ou les charges de lrsquoEacutetat en cours drsquoanneacutee

Au-delagrave de la LOLF depuis plusieurs anneacutees et sous lrsquoeffet du droit de lrsquoUnion europeacuteenne les instruments mis en œuvre pour atteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire se multiplient en droit national et ont tendance agrave ecirctre inteacutegreacutes dans le texte constitutionnel Crsquoest le cas notamment de la programmationdes orientations pluriannuelles imposeacutee par la Constitution depuis la reacutevision de 200878 dont lrsquoimportance srsquoest accrue avec la ratification du TSCG etlrsquoadoption de la loi organique du 17 deacutecembre 2012 relative agrave la programmation et agrave la gouvernance des finances publiques79 La mise en place de telsinstruments est en effet conforme agrave lrsquoarticle 3 sect 1 du TSCG qui oblige les Eacutetats agrave mettre en place les regravegles permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre et leurpreacuteconise de les inscrire dans leur Constitution80 Les lois de programmation des finances publiques font partie de ces instruments81 ainsi que lesdispositifs visant agrave limiter le deacuteficit corollaire de lrsquoeacutequilibre82

Le projet de loi constitutionnelle de 201183 preacutesentait les mecircmes caracteacuteristiques en inteacutegrant une nouvelle cateacutegorie de loi dans la constitution ilmettait en œuvre un nouvel instrument permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques84

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Ces deacuteveloppements nous permettent de constater qursquoil nrsquoest pas impossible de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire qui impregravegne ledroit des finances publiques Techniquement rien ne lrsquoempecircche Crsquoest donc bien la question de lrsquoopportuniteacute drsquoune telle constitutionnalisation qui resteessentielle et au-delagrave de lrsquoopportuniteacute celle de lrsquoefficaciteacute qui est certainement deacuteterminante Comme lrsquoa souligneacute le Professeur Bouvier laquo faire figurer[des normes financiegraveres publiques] dans un article de la Constitution ne suffit pas agrave leur donner une reacuteelle efficaciteacute raquo85

enspProfesseur agrave Aix Marseille Universiteacute membre du CEFF (EA 891) Aix-en-Provence France Secreacutetaire geacuteneacuteral de la Socieacuteteacute Franccedilaise de FinancesPubliques

1 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions2012 p 374

2 M TIRARD laquo La constitutionnalisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire les leccedilons de lrsquoexpeacuterience ameacutericaine raquo Pouvoirs 2012 ndeg 140 p 1103 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo GampFP 2015 ndeg 12 p 24 ndash L PHILIP laquo La constitutionnalisation des

regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo Finances publiques raquo 1994 p 25ndash A PARIENTE laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe insaisissable  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 176 ndash M BOUVIER laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques a-t-elle un avenir  raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 135-147

4 V G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo  Financespubliques  raquo 1994 p 5 ou laquo  Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire   raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextensoeacuteditions 2012 p 485 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 21

5 V Michel BOUVIER laquo Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Essai sur la vaniteacute drsquoun principe raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dirL TALLINEAU) Paris Economica coll Finances publiques 1994 p 25 ndash C WALINE laquo Un principe ancreacute dans lrsquohistoire constitutionnelle et financiegravere raquoRFFP 2012 ndeg 117 pp 22-24 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit pp 21-22

6 Crsquoest ce qursquoavait releveacute Gilbert ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire  raquo op cit p 4857 enspEn outre les index alphabeacutetiques des ouvrages de ces auteurs nrsquoavaient pas drsquoentreacutee laquo eacutequilibre budgeacutetaire raquo8 enspP LEROY-BEAULIEU Traiteacute de la science des finances Le budget et le creacutedit public Paris Guillaumin et cie 7e eacuted 1906 pp 1-29 enspE ALLIX Traiteacute eacuteleacutementaire de science des finances et de leacutegislation financiegravere franccedilaise Paris Rousseau amp cie 6e eacuted 1931 p 6

10 G JEgraveZE Traiteacute de science des finances Le budget Paris V Giard et E Briegravere 1910 p 18711 G ORSONI laquo  Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique  raquo op cit p 6 ou M BOUVIER laquo  Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre

budgeacutetaire essai sur la vaniteacute drsquoun principe  raquo op cit p 34 Voir eacutegalement E BEAUVIRONNET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor  raquo in Financespubliques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll Finances publiques p 403

12 Le terme de mythe a eacuteteacute utiliseacute par de nombreux auteurs notamment par P-M GAUDEMET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire (notion juridique)  raquo inDictionnaire encyclopeacutedique de Finances publiques (dir L PHILIP) Paris Economica 1991 tome 1 p 744 ou G ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire  raquo op cit p 484 et Science et leacutegislation financiegraveres Paris Economica coll Corpus Droit public 2005 ndeg 13

13 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo op cit p 373 (note 1)14 E ALLIX op cit p 615 Ord ndeg 59-2 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO du 3 janvier 1959 p 18016 Voir A BAUDU Droit des finances publiques Paris Dalloz coll HyperCours-Cours amp Travaux dirigeacutes 2e eacuted 2018 ndeg 171  E BEAUVIRONNET laquo 

Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit pp 403-404  J-P CAMBY laquo Article 1er raquo in La reacuteforme du budget de lrsquoEacutetat Paris LGDJ coll Systegravemes 3e eacuted2011 pp 16-17  L PHILIP et C VIESSANT La loi organique de 2001 relative aux lois de finances Paris La Documentation franccedilaise coll Documentsdrsquoeacutetudes 2014 p 7

17 Loi organique ndeg 2001-692 1er aoucirct 2001 relative aux lois de finances JO ndeg 117 du 2 aoucirct 2001 p 12480 texte ndeg 118 A BARBIER-GAUCHARD laquo Eacutequilibre budgeacutetaire raquo in Finances publiques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll

Finances publiques p 400 et E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40419 Les opeacuterations de treacutesorerie sont mentionneacutees agrave lrsquoarticle 33 de la LOLF20 Cette notion ressort de lrsquoarticle 34 de la Constitution tel que modifieacute par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (LC ndeg 2008-724 23 juillet

2008 de modernisation des institutions de la Ve Reacutepublique JORF ndeg 0171 24 juillet 2008 p 11890 texte ndeg 2)21 La notion de finances publiques recouvre les finances de lrsquoEacutetat mais eacutegalement de toutes les administrations publiques V G ORSONI Science et

leacutegislation financiegraveres op cit sect 6 ou J-L ALBERT Finances publiques Paris Dalloz coll Cours Dalloz 10e eacuted 2017 pp 1-6 V eacutegalement E OLIVA laquo Essaide deacutefinition normative du domaine des finances publiques raquo in Constitution et Finances publiques (Eacutetudes en lrsquohonneur de L Philip) Paris Economica2005 pp 493-514

22 A BAUDU Droit des finances publiques op cit sectsect 171 et 40923 A PARIENTE laquo Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle raquo RFFP 2012 ndeg 117 p 8924 V M LASCOMBE laquo  Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques  raquo op cit pp 22-23 ou M BOUVIER M-C ESCLASSAN et J-

P LASSALE Finances publiques Issy-les-Moulineaux LGDJ coll Manuel 17e eacuted 2018 sect 235 V eacutegalement M CAMDESSUS (sous la preacutesidence de)Reacutealiser lrsquoobjectif constitutionnel drsquoeacutequilibre des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise coll Rapports officiels 2010 58 p 5

25 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 22 et laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquoop cit p 373

26 Le traiteacute est entreacute en vigueur le 1er janvier 2013 et nrsquoest pas publieacute au Journal officiel de lrsquoUnion europeacuteenne (httpseur-lexeuropaeulegal-contentFRTXTPDFuri=CELEX42012A0302(01)ampfrom=FR)

27 TSCG art 3 sect 128 E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40329 Cour des comptes Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise 2008 pp 68-69

(httpswwwccomptesfrsitesdefaultfilesEzPublishRSPFPJOpdf) Cette caracteacuteristique de la regravegle drsquoor est releveacutee par diffeacuterents auteurs voir parexemple J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 75 ou J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquo RFFP 2012 ndeg 117p 55

30 M BOUVIER laquo La regravegle drsquoor un concept agrave construire  raquo RFFP 2010 ndeg 113 p VII et A DELCAMP laquo Lrsquoeacutequilibre des finances publiques dans letemps et lrsquoespace raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 15-18

31 Voir sur ce point G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo op cit pp 9-1232 J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 7633 V A WEBER laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans le droit feacutedeacuteral allemand raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L Tallineau) Paris Economica coll Finances

publiques 1994 pp 231-240 ndash F RUEDA laquo ldquoRegravegle drsquoorrdquo ou regravegles drsquoor  De la discipline budgeacutetaire en droit compareacute europeacuteen raquo in Meacutelanges en lrsquohonneurdu Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions 2012 pp 609-611 ndash J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquoop cit pp 60-61 ndash E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne Thegravese UniversiteacuteParis Descartes 2018 sectsect 244 et s

34 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et sndash J GERMAIN J-P TERHECHTE et J HELLERMANN laquo Allemagne raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquoEacutetats membres de la zone moneacutetaire commune GampFP 2015 ndeg frac12 pp 31-32 ndash R ARNOLD laquo  Allemagne  raquo in Le juge constitutionnel et lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire des finances publiques AIJC 2013 vol 28-2012 pp 111-125 ou C SOULAY laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques en France et en Allemagne convergence au-delagrave des diffeacuterences  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 186-203

35 Voir lrsquoarticle 81 de la Constitution italienne du 22 deacutecembre 194736 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et s

ndash K BLAIRON M LUCIANI et G DELLEDONNE laquo  Italie  raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquo Eacutetats

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Agrave la suite de la reacutevision de 2008 deux lois de programmation en matiegravere de finances publiques ont eacuteteacute adopteacutees en 2009 et 2010 Ces premiegraveresexpeacuteriences ont montreacute plusieurs limites de lrsquoinstrument Il apparaicirct en premier lieu et de faccedilon logique que la loi de programmation est tregraves largementdeacutependante du contexte eacuteconomique lors de son adoption Ainsi la premiegravere loi du 9thinspfeacutevrier 2009 de programmation pour les anneacutees 2009 agrave 201212srsquoest inscrite dans un contexte totalement bouleverseacute par la crise eacuteconomique qui a fausseacute ses preacutevisions avant mecircme son adoption Le texte lui-mecircmerelegraveve ce risquethinsp Lrsquoarticlethinsp2 de la loi disposait laquothinspLa programmation des finances publiques srsquoinscrit dans le cadre des engagements europeacuteens de laFrance Elle srsquoeacutetablit comme suit sous reacuteserve que les hypothegraveses eacuteconomiques du rapport annexeacute agrave la preacutesente loi soient confirmeacuteesthinspraquo13 Le deuxiegravemetexte la loi du 28thinsp deacutecembre 2010 de programmation des finances publiques pour les anneacuteesthinsp 2011 agrave 2014 reacutevegravele la mecircme prudence sous uneformulation un peu diffeacuterentethinsp laquothinspLa programmation du solde des administrations publiques et de la dette publique srsquoinscrit dans le cadre desengagements europeacuteens de la France Dans le contexte macroeacuteconomique deacutecrit dans le rapport annexeacute () elle srsquoeacutetablit comme suitthinspraquo14

En second lieu et du fait de cette premiegravere limite les lois de programmation apparaissent en deacutecalage avec lrsquoobjectif poursuivi Le seacutenateur PhilippeMarini a pu illustrer cette relativiteacute agrave travers un graphique qui traduit le deacutecalage permanent et persistant entre programmation et exeacutecution de 1999 agrave201015

Enfin la nature mecircme des lois de programmation interroge Certaines dispositions drsquoallure impeacuterative peuvent poser questionthinsp Ainsi par exemple laloi du 9thinsp feacutevrier 2009 avait poseacute le principe que laquothinsplrsquoeacuteventuel surplus du produit des impositions de toutes naturesthinspraquo soit utiliseacute laquothinspdans sa totaliteacute pourreacuteduire le deacuteficit budgeacutetairethinspraquo16 Or cette disposition apparaicirct en contradiction avec la LOLF qui confie depuis 2005 agrave la loi de finances le soin deproceacuteder agrave lrsquoaffectation drsquoeacuteventuels surplus de recettes17 Selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel il nrsquoy aurait pas de contradiction entre cesdeux textes la loi de programmation nrsquoayant qursquoune porteacutee deacuteclaratoire et non normative18 En conseacutequence une eacutetape suppleacutementaire est souhaiteacuteepar le Gouvernement pour faire de la programmation budgeacutetaire et surtout de son contenu une exigence contraignante Crsquoest cette voie que propose leprojet de reacutevision constitutionnelle

B La proposition drsquoune hieacuterarchie contraignante en matiegravere financiegravereB La proposition drsquoune hieacuterarchie contraignante en matiegravere financiegravere

Le projet de reacutevision constitutionnelle voteacutee par les deux assembleacutees en termes identiques ajoute un 20ethinsp alineacutea agrave lrsquoarticlethinsp 34 de la Constitutionconsacrant les lois-cadres drsquoeacutequilibre des finances publiques en ces termesthinsp laquothinspLes lois-cadres drsquoeacutequilibre des finances publiques deacuteterminent pour aumoins trois anneacutees les orientations pluriannuelles les normes drsquoeacutevolution et les regravegles de gestion des finances publiques en vue drsquoassurer lrsquoeacutequilibre descomptes des administrations publiques Elles fixent pour chaque anneacutee un plafond de deacutepenses et un minimum de mesures nouvelles affeacuterentes auxrecettes qui srsquoimposent globalement aux lois de finances et aux lois de financement de la seacutecuriteacute socialethinsp raquo19 Ce nouvel instrument pluriannuel sesingularise par sa dimension annuelle contraignante Lrsquoapport principal du projet de reacutevision constitutionnelle se situe ici La liaison entreprogrammation pluriannuelle et objectif drsquoeacutequilibre initieacutee depuis 2008 persiste mais srsquoy ajoute cette dimension annuelle impeacuterative

Les deux premiegraveres lois de programmation pour les finances publiques srsquoinscrivaient deacutejagrave logiquement dans un cadre annuel mais seulement dansune dimension descriptive en donnant pour chaque anneacutee de la programmation le montant de certaines valeurs sous reacuteserve20 Le projet de reacutevisionconstitutionnelle va plus loin et transforme radicalement la nature de la loi de programmation en donnant agrave certaines de ses dispositions annuellesune dimension contraignante Les lois de finances et lois de financement de la seacutecuriteacute sociale doivent respecter laquothinsp un plafond de deacutepenses et unminimum de mesures nouvelles affeacuterentes aux recettesthinsp raquo deacutefinis par la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques pour chaque anneacutee de laprogrammation Drsquoautre part les lois de finances de lrsquoanneacutee ne pourraient plus ecirctre adopteacutees laquothinspen lrsquoabsence de loi-cadre drsquoeacutequilibre des financespubliques applicables agrave lrsquoexercice concerneacutethinspraquo21 Le controcircle du respect de ces nouvelles exigences serait confieacute au Conseil constitutionnel qui jugeraiten premier lieu et de faccedilon automatique la constitutionnaliteacute de la loi-cadre22 Chaque anneacutee en vertu de lrsquoarticle 61 de la Constitution modifieacute par leprojet de reacutevision constitutionnelle les lois de finances et les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale lui seraient soumises afin qursquoil laquothinspse prononce surleur conformiteacute agrave la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiquesthinspraquo23

Lrsquoobligation pour le Gouvernement de srsquoengager chaque anneacutee sur le montant minimum des mesures nouvelles en matiegravere de recettes et le montantmaximum des deacutepenses constitue le principal apport du projet Il srsquoagit de constitutionnaliser ce que les eacuteconomistes appellent la notion laquothinspdrsquoeffortstructurelthinspraquo crsquoest-agrave-dire ce qui deacutepend des choix gouvernementaux dans lrsquoeacutevolution du deacuteficit hors fluctuation eacuteconomique et qui doit ecirctre distingueacutedu laquothinspsolde structurelthinspraquo Crsquoest notamment ce qui caracteacuterise la programmation dans drsquoautres pays24 Il ne srsquoagit pas ici de se prononcer sur lrsquoopportuniteacutedu choix de cette technique mais de srsquointeacuteresser aux conseacutequences juridiques de son adoption et aux difficulteacutes en reacutesultant

II ndash LrsquoEacuteQUILIBRE PAR LA PLURIANNUALITEacutethinsp UN LIEN JURIDIQUE CONTRAIGNANT CONTESTABLEII ndash LrsquoEacuteQUILIBRE PAR LA PLURIANNUALITEacutethinsp UN LIEN JURIDIQUE CONTRAIGNANT CONTESTABLE

Les objectifs du projet de reacutevision constitutionnelle adopteacute sont louables Lrsquoimportance et lrsquointeacuterecirct de la programmation budgeacutetaire y compris dans uncontexte eacuteconomique perturbeacute sont reconnus par tous Lrsquourgence drsquoune reacuteflexion sur les modaliteacutes des financements publics et la peacuterenniteacute desbudgets publics est tout autant admise Mais lrsquoautomaticiteacute de la liaison proposeacutee dans le projet de reacutevision pose des difficulteacutes seacuterieuses tant sur leplan du droit constitutionnel qursquoau regard des finances publiques elles-mecircmes Ces difficulteacutes sont lieacutees agrave la proceacutedure envisageacuteethinsp(A) mais aussi auxconcepts utiliseacutesthinsp(B)

A Les difficulteacutes de la nouvelle proceacutedureA Les difficulteacutes de la nouvelle proceacutedure

Le projet de reacutevision ne consacre en aucun cas un principe annuel contraignant drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 34 de la Constitution dispose dans sareacutedaction actuelle laquothinspLes orientations pluriannuelles des finances publiques sont deacutefinies par des lois de programmation Elles srsquoinscrivent dans lrsquoobjectifdrsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiquesthinspraquo La reacutedaction proposeacutee se rapproche fortement de celle-ci puisqursquoelle eacutenoncethinsp laquothinspLes lois-cadresdrsquoeacutequilibre des finances publiques deacuteterminent pour au moins trois anneacutees les orientations pluriannuelles les normes drsquoeacutevolution et les regravegles degestion des finances publiques en vue drsquoassurer lrsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiquesthinspraquo laquothinspLrsquoobjectif drsquoeacutequilibrethinspraquo deviendrait laquothinspen vuedrsquoassurer lrsquoeacutequilibrethinspraquo De plus dans les deux hypothegraveses crsquoest lrsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques qui est viseacute objectif plus large quineacutecessite diffeacuterents types de controcircles

La nouveauteacute du dispositif proposeacute est de fixer une trajectoire annuelle de deacutepenses et de recettes que lrsquoon pourrait qualifier de laquothinsptunnel vertueuxthinspraquocontrocircleacute par le Conseil constitutionnel Ce choix se heurte agrave des obstacles importants sur le plan juridique

La principale interrogation concerne la porteacutee du controcircle du Conseil constitutionnel Sans preacutejuger du contenu de la loi organique qui preacuteciserait lesmodaliteacutes du controcircle des lois de finances au regard des lois-cadres drsquoeacutequilibre plusieurs questions se posent deacutejagrave Drsquoune part la saisine du Conseilconstitutionnel au titre de la nouvelle reacutedaction de lrsquoarticle 61 de la Constitution pour veacuterifier la conformiteacute de la loi de finances agrave la loi-cadre drsquoeacutequilibreserait automatique Ainsi le Conseil constitutionnel selon les travaux parlementaires disposerait drsquoune compeacutetence lieacutee crsquoest-agrave-dire qursquoil ne pourraitjuger que de la conformiteacute entre la loi de finances et la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques mais pas au-delagrave Ainsi seule la conformiteacute desdeacutepenses et des mesures nouvelles au regard du plafond annuel fixeacute serait eacutetudieacutee Quelles seraient alors les conseacutequences drsquoune non-conformiteacutethinsp Srsquoagirait-il drsquoune inconstitutionnaliteacute de la loi de finances de laquelle reacutesulterait une censure du projet de loi de financesthinsp Drsquoautre part au regard desdifficulteacutes de preacutevision perceptibles dans les deux premiegraveres lois de programmation des finances publiques 2009-2012 et 2011-2014 il est probable quele projet de loi de finances de lrsquoanneacutee srsquoeacutecarte des preacutevisions annuelles de la loi-cadre Dans cette hypothegravese et conformeacutement agrave la proceacutedure preacutevue

24

1 ndash

2 ndash

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4 ndash5 ndash6 ndash7 ndash8 ndash9 ndash

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11 ndash12 ndash

par le projet de reacutevision le projet de loi de finances encourrait une annulation par le Conseil constitutionnel pour absence de conformiteacute avec la loi-cadre Si le contexte eacuteconomique laisse preacutesager de cette divergence et en lrsquoabsence de marge de manoeuvre le Gouvernement pourrait avoir latentation voire lrsquoobligation de modifier la loi-cadre pluriannuelle de maniegravere preacuteventive pour eacuteviter la contrarieacuteteacute Cette possibiliteacute de reacutevision de la loi-cadre est preacutevue par le texte Ainsi la hieacuterarchie pourrait ecirctre inverseacutee la loi-cadre eacutetant reacuteviseacutee pour permettre de laquothinspsauver la loi de financesthinspraquo Ce risquedrsquoinversion de hieacuterarchisation entre la loi de finances et la loi-cadre semble ecirctre le danger principal qui guette le processus envisageacute

Drsquoautre part il est possible de srsquointerroger sur le fait de rendre obligatoire le controcircle de constitutionnaliteacute des lois de finances agrave lrsquoinstar des loisorganiques au lieu de creacuteer un controcircle de conformiteacute obligatoire entre lois de finances et lois-cadres et laisser subsister un controcircle deconstitutionnaliteacute facultatif de la loi de finances Si les arguments juridiques peuvent se comprendre les citoyens auront du mal agrave percevoir lessubtiliteacutes du double controcircle eacuteventuel du Conseil constitutionnel notamment en cas de conformiteacute du projet de loi de finances agrave la loi-cadre suivi drsquounecensure du projet pour inconstitutionnaliteacute

Les difficulteacutes lieacutees agrave la proceacutedure sont des obstacles importants agrave la reacuteussite de la reacuteforme mais plus encore la pertinence de la reacuteforme elle-mecircmepose question au travers drsquoautres interrogations lieacutees aux contours juridiques des principes en question

B Le flou juridique persistant des conceptsB Le flou juridique persistant des concepts

Le principe de programmation pluriannuelle en matiegravere de finances publiques a une base constitutionnelle indiscutable depuis la reacutevision du 23thinspjuillet2008 Neacuteanmoins cette assise constitutionnelle ne garantit pas la primauteacute du principe agrave lrsquoeacutegard de tous les principes budgeacutetaires et comptables Ence qui concerne la confrontation avec le principe du consentement agrave lrsquoimpocirct consacreacute dans lrsquoarticle 14 de la deacuteclaration des droits de lrsquohomme et ducitoyen et utiliseacute comme tel par le Conseil constitutionnel25 il nrsquoy a pas de vraie difficulteacute puisque dans les deux cas loi-cadre ou loi de finances leParlement se prononce et que la preacuteeacuteminence de la loi-cadre serait expresseacutement mentionneacutee dans la Constitution

En revanche la confrontation avec le principe de sinceacuteriteacute est plus probleacutematique En effet si la sinceacuteriteacute a connu une reconnaissance tardive enFrance celle-ci est aujourdrsquohui manifeste Apregraves avoir eacuteteacute initieacute par les parlementaires et admis par le Conseil constitutionnel le principe a eacuteteacute consacreacutepar la LOLF26 puis inteacutegreacute dans le texte constitutionnel27 Le Conseil constitutionnel a deacutefini le principe comme laquothinsplrsquoabsence drsquointention de fausser lesgrandes lignes de lrsquoeacutequilibre deacutefini par la loi de financesthinspraquo28 Certains ont railleacute lrsquoineffectiviteacute du principe mais ces derniegraveres anneacutees semblent permettrede deacutecouvrir une conseacutequence non preacutevue de ce principethinsp le deacuteveloppement des lois de finances rectificatives qui traduit en quelque sorte uneapproche pragmatique de la sinceacuteriteacute29

Or les objectifs des lois de finances rectificatives srsquoeacuteloignent de ceux de la pluriannualiteacute Il paraicirct en effet particuliegraverement difficile de concilier une regraveglepluriannuelle contraignante sur la trajectoire des finances publiques qui fixe un tunnel de deacutepenses et de recettes et une conjoncture conduisant agravemodifier agrave plusieurs reprises les preacutevisions de la loi de finances au cours de la mecircme anneacutee Le risque est grand de laquothinsptordrethinspraquo la loi-cadre plutocirct que decorriger la loi de finances initiale par des lois de finances rectificatives Si la programmation budgeacutetaire pluriannuelle devait srsquoadapter agrave lrsquoannualiteacuteplutocirct que lrsquoinverse cela signifierait lrsquoeacutechec du principe

Srsquoagissant de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire le flou est encore plus grand La notion drsquoeacutequilibre connaicirct des deacuteclinaisons tregraves variables selon lrsquoeacutepoque et lelieu30 Rappelons simplement qursquoapregraves le choix prudent fait par les reacutedacteurs de lrsquoordonnance du 2thinspjanvier 1959 consacrant laquothinsplrsquoeacutequilibre eacuteconomiqueet financierthinspraquo au sein de la loi de finances de lrsquoanneacutee la LOLF sous influence communautaire a pour la premiegravere fois introduit lrsquoexpression au sein dudroit budgeacutetaire en remplaccedilant la formule laquothinspeacutequilibre eacuteconomiquethinsp raquo par laquothinspeacutequilibre budgeacutetairethinspraquo31 Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est donc deacutejagrave dans unecertaine mesure dans notre droit positif Cette preacutesence permet drsquoailleurs drsquoillustrer srsquoil en eacutetait besoin le deacutecalage possible entre conseacutecrationjuridique et effectiviteacute pratique

La reacutevision constitutionnelle de 2008 a certes permis lrsquoinscription du principe dans le texte constitutionnel mais ce nrsquoest qursquoun laquothinspobjectif drsquoeacutequilibrethinspraquoqui est consacreacute Le projet de reacutevision constitutionnelle renforce cet objectif en exigeant le respect annuel drsquoun plafond de deacutepenses et drsquoun minimumde mesures nouvelles en matiegravere de recettes mais il ne consacre toujours pas un principe annuel drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Le concept lui-mecircme restedonc insaisissable et si son association avec la programmation pluriannuelle semble logique sa deacutependance agrave son eacutegard pose plus de problegraveme Eneffet lrsquoeacutechec voire lrsquoincertitude de la programmation entraicircnerait automatiquement au mieux une incoheacuterence au pire une inapplication complegravete duprincipe drsquoeacutequilibre au regard des objectifs pluriannuels deacuteclineacutes annuellement Loin de renforcer le principe faire deacutependre lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dela programmation pluriannuelle peut conduire agrave des effets pervers relativisant tant la pluriannualiteacute que lrsquoeacutequilibre Le risque de ce que lrsquoon pourraitqualifier drsquoannualisation de la programmation pluriannuelle serait drsquoautant plus reacuteel dans lrsquohypothegravese ougrave la loi de finances devraitconstitutionnellement respecter les preacuteconisations annuelles de la loi de programmation comme le projet le preacutevoit

Deux alternatives agrave ce risque peuvent ecirctre eacutevoqueacutees Selon la premiegravere il conviendrait de mettre en place un dispositif obligatoire de controcircle delrsquoeacutequilibre budgeacutetaire lors de la proceacutedure budgeacutetaire agrave lrsquoinstar des meacutecanismes existants pour les collectiviteacutes territoriales32 Outre lrsquoaspectparticuliegraverement contraignant de cette obligation le dispositif srsquoavegravererait certainement insuffisant car les lois de finances mecircme voteacutees agrave lrsquoeacutequilibre nepermettraient pas de combler les deacuteficits accumuleacutes Pour ces raisons cette voie semble condamneacutee La seconde alternative serait de renoncer auprojet de reacutevision constitutionnelle et drsquoabandonner une vision qui fait du principe drsquoeacutequilibre une sorte de totem juridique Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire estet doit rester un principe drsquoaction politique et eacuteconomique sa conseacutecration juridique conduirait agrave figer une politique qui ne peut lrsquoecirctre et conduiraitneacutecessairement agrave son inapplication En revanche une approche globale mettant en avant la neacutecessaire efficaciteacute budgeacutetaire33 doit ecirctre privileacutegieacuteeAutrement dit il serait souhaitable de renforcer ce que la LOLF a initieacute agrave savoir le controcircle sur lrsquoexeacutecution des recettes et des deacutepenses plutocirct que desanctuariser lrsquoautorisation parlementaire au sein de tunnels certes vertueux mais qui ne garantissent pas les deacuterapages incontrocircleacutes agrave leur sortie

1 laquothinspLe calcul des probabiliteacutes appliqueacute agrave la vie des nations aux cas de guerre et de Reacutevolution est le fondement de toute haute politique Selon quece calcul est rigoureux ou faux approfondi ou deacutedaigneacute la politique est glorieuse ou funeste grande ou petite Gouverner crsquoest preacutevoir Ne rien preacutevoirce nrsquoest pas gouverner crsquoest courir agrave sa pertethinspraquo EthinspDE GIRARDIN Les 52 Michel Leacutevy fregraveres Paris 1849 pthinsp143

2 Deacutecret nothinsp46-2 du 3thinspjanvier 1946 portant creacuteation agrave la preacutesidence du Gouvernement drsquoun Conseil du plan de modernisation et drsquoeacutequipement etfixant les attributions du commissaire geacuteneacuteral du Plan JO 4thinspjanvier 1946 pthinsp130

3 Qui donne au rapport eacuteconomique preacutesenteacute avec le projet de budget lrsquoobligation de deacutecrirethinsp laquothinsples perspectives de lrsquoanneacutee budgeacutetaire et desanneacutees ulteacuterieures thinspraquo articlethinsp3 du deacutecret nothinsp56-901 du 19thinspjuin 1956 deacuteterminant le mode de preacutesentation du budget de lrsquoEacutetat JO 20thinspjuin 1956 pthinsp5634

4 Articlethinsp12 de lrsquoordonnance nothinsp59-2 du 2thinspjanvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO 3thinspjanvier 1959 pthinsp1825 Loi nothinsp94-66 JO nothinsp20 25thinspjanvier 19946 Baseacute sur lrsquoarticlethinsp121 du TFUE7 Assembleacutee nationale TA nothinsp722 13thinspjuillet 2011 Projet de loi constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques8 Articlethinsp50 de la LOLF9 Comiteacute de reacuteflexion et de proposition sur la modernisation et le reacuteeacutequilibrage des institutions de la Vethinsp Reacutepublique Une Vethinsp Reacutepublique plus

deacutemocratique Rapport au preacutesident de la Reacutepublique La documentation franccedilaise 2007 ppthinsp40 et s10 laquothinspLes orientations pluriannuelles des finances publiques sont deacutefinies par des lois de programmation Elles srsquoinscrivent dans lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre

des comptes des administrations publiquesthinspraquo amendement nothinsp207 19thinspmai 2008 preacutesenteacute par CthinspDE COURSON et GthinspCARREZ11 Deacutecisions nothinsp2005-512thinspDC du 21thinspavril 2005 et nothinsp2005-516thinspDC du 7thinspjuillet 200512 Loi nothinsp2009-135 du 9thinspfeacutevrier 2009 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2009 agrave 2012 JO 11thinspfeacutevrier 2009

13 Abrogeacute par la loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 (articlethinsp16) 34

13 ndash14 ndash15 ndash16 ndash17 ndash

18 ndash19 ndash20 ndash21 ndash

22 ndash23 ndash

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30 ndash31 ndash

32 ndash33 ndash

13 Abrogeacute par la loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 (articlethinsp16)14 Loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2011 agrave 2014 JO 29thinspdeacutecembre 201015 Nothinsp78 Seacutenat Philippe Marini Rapport sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2011 agrave 2014 pthinsp1516 Article 11 de la loi du 9thinspfeacutevrier 2009 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2009 agrave 2012 preacutec17 Articlethinsp34thinspI 10o introduit par la loi nothinsp 2005-779 du 12thinsp juillet 2005 modifiant la loi organique nothinsp2001-692 du 1erthinsp aoucirct 2001 relative aux lois de

finances article 1er JO 13thinspjuillet 200518 Deacutecisions nothinsp2005-512thinspDC du 21thinspavril 2005 et nothinsp2005-516thinspDC du 7thinspjuillet 2005 preacutec19 Assembleacutee nationale TA nothinsp722 13thinspjuillet 2011 Projet de loi constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques preacutec articlethinsp1er20 Cf supra21 Lrsquoarticle 47 de la Constitution est ainsi modifieacutethinsp 1othinsp Le premier alineacutea est compleacuteteacute par une phrase ainsi reacutedigeacuteethinsp laquothinsp Il ne peut ecirctre adopteacute

deacutefinitivement de loi de finances en lrsquoabsence de loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques applicable agrave lrsquoexercice concerneacutethinspraquo articlethinsp5 du projet dereacutevision preacutec

22 Articlethinsp10 du projet de reacutevision preacutec23 laquothinspLes lois de finances et les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale avant leur promulgation doivent ecirctre soumises au Conseil constitutionnel

qui se prononce sur leur conformiteacute agrave la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques thinsp raquo modification de lrsquoarticlethinsp61 de la Constitution introduite parlrsquoarticlethinsp10 du projet de reacutevision preacutec

24 Sur cette notion voir Tthinsp Guyon Sthinsp Sorbe Solde structurel et effort structurelthinsp vers une deacutecomposition par sous-secteur des administrationspubliques Les cahiers de la DGTPE nothinsp200913 pthinsp1

25 Deacutecision nothinsp95-370 DC du 30thinspdeacutecembre 199526 Article 32 de la LOLF27 Article 47-2 de la Constitutionthinsp laquothinspLes comptes des administrations publiques sont reacuteguliers et sincegraveres Ils donnent une image fidegravele du reacutesultat

de leur gestion de leur patrimoine et de leur situation financiegravere thinspraquo28 Deacutecision nothinsp2001-448 DC du 25thinspjuillet 200129 Trois lois de finances rectificatives en 2009 (lois nothinsp2009-122 du 4thinspfeacutevrier 2009 nothinsp2009-431 du 20thinspavril 2009 et nothinsp2009-1674 du 30thinspdeacutecembre

2009) quatre en 2010 (lois nothinsp2010-237 du 9thinspmars 2010 no2010-463 du 7thinspmai 2010 no 2010-606 du 7thinspjuin 2010 et no 2010-1658 du 29thinspdeacutecembre 2010) ettrois pour 2011 (agrave la date du 30thinspoctobre) (lois nothinsp2011-900 du 29thinspjuillet 2011 nothinsp2011-117 du 19thinspseptembre 2011 et la troisiegraveme adopteacutee de maniegravere deacutefinitivele 25thinspoctobre 2011)

30 Voir AthinspPariente lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe juridique insaisissablethinsp RFFP nothinsp112 2010 ppthinsp164 et s31 laquothinspDans les conditions et sous les reacuteserves preacutevues par la preacutesente loi organique les lois de finances deacuteterminent pour un exercice la nature le

montant et lrsquoaffectation des ressources et des charges de lrsquoEacutetat ainsi que lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier qui en reacutesulte Elles tiennent compte drsquouneacutequilibre eacuteconomique deacutefini ainsi que des objectifs et des reacutesultats des programmes qursquoelles deacuteterminent thinspraquo article 1er de la LOLF

32 Articles Lthinsp1612-5 et s du Code geacuteneacuteral des collectiviteacutes territoriales33 Sur le modegravele de la construction du budget de lrsquoUnion europeacuteenne et du principe de bonne gestion sur ce point voir AthinspPariente lrsquoeacutequilibre

budgeacutetairethinsp un principe juridique insaisissablethinsp preacutec ppthinsp182 et s

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Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible 

Issu de Revue franccedilaise de finances publiques - ndeg150 - page 83Date de parution 01052020Id RFFP2020-150-008Reacutef RFFP mai 2020 ndeg 150 p 83

Auteur Par Ceacuteline Viessant

REacuteSUMEacuteLrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution est depuis quelques anneacutees une question reacutecurrente que se pose ladoctrine La question de savoir si ce principe peut ecirctre constitutionnaliseacute a eacuteteacute moins souvent deacutebattue tant la reacuteponse paraicirct eacutevidente Nous entendonstoutefois revenir sur les eacuteleacutements qui permettent drsquoaffirmer qursquoune telle constitutionnalisation est possible Nous constaterons donc qursquoelle deacutependessentiellement des volonteacutes politiques puisqursquoaucune disposition nrsquoempecircche de faire figurer ce principe dans la Constitution Mais il convienteacutegalement de se demander si le principe ne figure pas deacutejagrave dans le bloc de constitutionnaliteacutehellipThe appropriateness of enshrining the principle of balanced budgets in the Constitution has for several years been a recurring question posed bydoctrine The question of whether this principle can be constitutionalized has been less often debated as the answer seems obvious However weintend to return to the elements which allow us to affirm that such a constitutionalizing is possible We will therefore see that it depends essentially onpolitical will since there is no provision preventing this principle from being included in the Constitution But it is also necessary to ask whether theprinciple is not already included in the block of constitutionalityhellip

Comme lrsquoa releveacute le Professeur Michel Lascombe laquo le choix du retour agrave lrsquoeacutequilibre nrsquoa pas besoin drsquoecirctre inscrit dans la Constitution pour ecirctre atteint crsquoest un choix qursquoil appartient au gouvernement de faire et un objectif qursquoil lui appartient drsquoatteindre raquo1

Lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution est depuis quelques anneacutees une question reacutecurrente que se pose ladoctrine Les auteurs srsquoaccordent en effet agrave penser que crsquoest laquo une fausse bonne ideacutee raquo2 et que ce nrsquoest pas neacutecessaire3 Nous adheacuterons largement auxarguments deacuteveloppeacutes par les uns et les autres agrave ce propos

Si la question de lrsquoopportuniteacute a largement eacuteteacute deacutebattue la question de la possibiliteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitutionsrsquoest moins souvent poseacutee peut-ecirctre parce que la reacuteponse paraicirct eacutevidente Crsquoest pourtant la question que nous nous posons Mais avant drsquoy reacutepondre ilconvient drsquoapporter quelques preacutecisions sur la notion drsquoeacutequilibre sans pour autant faire œuvre drsquooriginaliteacute puisqursquoaucun membre de la doctrine netraite de ce principe sans au preacutealable srsquoecirctre interrogeacute sur ce qursquoil recouvre4

Historiquement le principe est neacute au XIXe siegravecle5

La lecture des auteurs classiques tels que Paul Leroy-Beaulieu Edgar Allix ou Gaston Jegraveze nous permet drsquoopeacuterer deux constats Drsquoune part ils ne leplaccedilaient pas sur le mecircme plan que les principes drsquouniteacute drsquouniversaliteacute drsquoannualiteacute et de speacutecialiteacute6 auxquels ils consacraient des chapitres ce quinrsquoeacutetait pas le cas pour le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire7 Cependant leurs deacuteveloppements permettaient de connaicirctre la conception qursquoils enavaient Paul Leroy-Beaulieu deacutebutait le tome 2 de son Traiteacute de la science des finances en expliquant lrsquoimportance drsquoune bonne utilisation desressources recueillies par lrsquoEacutetat et en preacuteconisant que laquo les deacutepenses totales annuelles ne deacutepassent pas les recettes totales annuelles qursquoelles restentplutocirct au-dessous pour permettre un alleacutegement graduel des charges nationales  raquo8 Edgar Allix y faisait eacutegalement reacutefeacuterence pour expliquer parexemple qursquoau moment de la preacuteparation du budget le ministre des Finances devait laquo reacutealiser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo9 Gaston Jegraveze expliquait qursquoilfallait distinguer deux phases dans lrsquoeacutelaboration des deacutecisions financiegraveres la premiegravere phase consistant agrave preacuteparer les projets financiers notammentdresser les tableaux contenant lrsquoeacutevaluation des deacutepenses et des recettes et trouver les combinaisons qui assurent leur eacutequilibre10

Drsquoautre part ces auteurs faisaient reacutefeacuterence agrave un eacutequilibre laquo arithmeacutetique raquo laquo comptable raquo11 consideacutereacute aujourdrsquohui comme eacutetant un laquo mythe raquo12 voireune utopie13 Edgar Allix preacutecisait que le ministre des finances devait laquo  faire cadrer les eacutevaluations de deacutepenses et les eacutevaluations de recettes raquo et laquo reacutealiser en un mot lrsquoeacutequilibre du budget en cherchant les eacuteconomies possibles ou les compleacutements de recettes neacutecessaires pour lrsquoobtenir raquo14

De lrsquoavis unanime de la doctrine le principe a eacutevolueacute vers un eacutequilibre financier et eacuteconomique retenu dans lrsquoordonnance du 2 janvier 195915 etmettant en application les theacuteories keyneacutesiennes qui ne rejetaient pas le deacuteficit Puis on est revenu agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier tenant comptedrsquoun eacutequilibre eacuteconomique deacutefini16 inscrit dans la loi organique relative aux finances publiques (LOLF)17  si lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire renvoie agrave lrsquoeacutequilibrecomptable applicable au seul budget de lrsquoEacutetat18 lrsquoeacutequilibre financier est plus large puisqursquoil inclut les opeacuterations de treacutesorerie19

On trouve drsquoautres acceptions du principe telles que lrsquoeacutequilibre des finances publiques voisin de lrsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques20 qui permet drsquoappreacutehender lrsquoeacutequilibre global des budgets de lrsquoensemble des administrations publiques drsquoun Eacutetat21 Ces diffeacuterentesacceptions ont ameneacute certains membres de la doctrine agrave consideacuterer le principe drsquoeacutequilibre comme un principe multiforme22 voire proteacuteiforme23

Si lrsquoon srsquoen tient au principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire il paraicirct logique de retenir lrsquoacception classique qui veut que lrsquoeacutequilibre corresponde agrave lrsquoeacutegaliteacuteentre les ressources et les deacutepenses dans le budget de lrsquoEacutetat Il semble toutefois important de preacuteciser que demeure malgreacute les efforts de deacutefinitionsune confusion entre les diffeacuterentes acceptions le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire eacutetant conccedilu par certains comme devant srsquoappliquer agrave lrsquoensemble desadministrations publiques24 Cette confusion paraicirct drsquoautant plus marqueacutee lorsqursquoil est fait reacutefeacuterence agrave la notion de laquo  regravegle drsquoor  raquo25 qursquoon assimilesouvent au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Or le traiteacute sur la stabiliteacute la coordination et la gouvernance (TSCG) du 12 mars 201226 impose que lasituation budgeacutetaire des administrations publiques des Eacutetats soit en eacutequilibre ou en exceacutedent27 et fait donc reacutefeacuterence agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire desadministrations publiques Notons eacutegalement que la laquo regravegle drsquoor raquo nrsquoest pas aussi stricte que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire pleacutebisciteacute par les auteursclassiques28 puisqursquoelle impose que les deacutepenses de fonctionnement soient couvertes par les ressources budgeacutetaires en reacuteservant la possibiliteacute definancer les deacutepenses drsquoinvestissement par lrsquoemprunt29

Il convient eacutegalement de se demander drsquoun point de vue temporel srsquoil faut prendre en compte lrsquoeacutequilibre preacutevisionnel ou lrsquoeacutequilibre drsquoexeacutecution30mais il ne nous semble pas possible de dissocier les deux qui doivent normalement converger mecircme srsquoil y a souvent un deacutecalage entre eux31

Ces preacutecisions eacutetant apporteacutees nous pouvons tenter de reacutepondre agrave la question poseacutee en preacuteambule est-il possible de constitutionnaliser le principedrsquoeacutequilibre budgeacutetaire 

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Agrave cette question il est possible drsquoapporter une reacuteponse positive drsquoune part parce que la constitutionnalisation du principe ne deacutepend que des volonteacutespolitiques (I) et drsquoautre part parce qursquoelle semble deacutejagrave effective (II)

I ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUESI ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUES

laquo Il nrsquoy a rien drsquoimpossible agrave celui qui a la volonteacute raquo

Si lrsquoon se reacutefegravere agrave ce proverbe latin la question de la possibiliteacute ou de lrsquoimpossibiliteacute de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire ne se posepas il suffit que le constituant en ait la volonteacute pour que le principe soit inscrit dans la Constitution quand bien mecircme ces dispositionslrsquoempecirccheraient Le droit compareacute nous semble conforter cette opinion (A) mecircme si les propositions et projets allant dans ce sens nrsquoont pas abouti enFrance (B)

A Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres EacutetatsA Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres Eacutetats

Certains Eacutetats membres de lrsquoUnion europeacuteenne ont introduit dans leur Constitution le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire

Crsquoest le cas de lrsquoAllemagne qui est geacuteneacuteralement citeacutee en exemple32 parce que le principe y eacutetait deacutejagrave inscrit avant lrsquoadoption du TSCG33 En effetplusieurs articles de la Loi fondamentale allemande du 7 octobre 1949 posent le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 109-3 impose que le budgetde la Feacutedeacuteration et les budgets des Laumlnders soient par principe eacutequilibreacutes sans les recettes provenant des emprunts Lrsquoarticle 110-1 fixe un principegeacuteneacuteral en preacutevoyant que laquo toutes les recettes et deacutepenses de la Feacutedeacuteration doivent ecirctre inscrites au budget  (hellip) Les recettes et les deacutepenses doiventsrsquoeacutequilibrer raquo Lrsquoarticle 115 de la mecircme loi deacutetermine les modaliteacutes drsquoapplication de lrsquoarticle 109-3 apregraves avoir rappeleacute que laquo recettes et deacutepenses doiventecirctre eacutequilibreacutees sans recettes provenant drsquoemprunts raquo Ce dernier met cependant en place des meacutecanismes assouplissant la rigueur de la regravegle pourtenir compte des effets drsquoune eacutevolution anormale de la conjoncture et de situations exceptionnelles telles que des catastrophes naturelles ou dessituations drsquourgence eacutechappant au controcircle de lrsquoEacutetat et compromettant consideacuterablement les finances publiques

Lrsquoinscription du principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est donc effective dans la Constitution allemande Le constituant a mecircme eu tendance agrave renforcer larigueur de cette regravegle comme lrsquoa montreacute la reacutevision constitutionnelle entreacutee en vigueur le 1er aoucirct 2009 qui a introduit dans la Loi fondamentale ce quelrsquoon nomme laquo frein agrave lrsquoendettement raquo34 afin drsquoenrayer lrsquoaugmentation des dettes publiques Ce frein prend la forme drsquoun seuil applicable aux recettesprovenant de lrsquoemprunt seuil qui ne doit pas deacutepasser 035  du produit national brut nominal et qui est inscrit en son article 115 Il est toutefoisimportant de noter que lrsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute est un eacutequilibre de fonctionnement qui nrsquointerdit pas lrsquoinvestissement Cette reacuteforme de 2009 nepouvait aboutir que si le gouvernement disposait drsquoune majoriteacute politique favorable agrave la reacutevision ce qui a eacuteteacute le cas

Le mecircme constat concerne drsquoautres Eacutetats qui ont inscrit le principe dans leur Constitution apregraves lrsquoentreacutee en vigueur du TSCG

Ainsi lrsquoItalie a introduit dans sa Constitution agrave la faveur drsquoun consensus politique des regravegles imposant agrave lrsquoEacutetat drsquoassurer lrsquoeacutequilibre entre les deacutepenses etles recettes budgeacutetaires3536 LrsquoEspagne en a fait de mecircme la reacutevision de lrsquoarticle 135 de la Constitution en 2011 a conduit agrave y inscrire le principe destabiliteacute budgeacutetaire et le principe drsquoune limitation des deacuteficits structurels et du volume de la dette publique37 reacutevision rendue possible du fait drsquounaccord entre le gouvernement et le principal parti drsquoopposition38

La France aurait pu constituer un autre exemple de constitutionnalisation du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire mais lrsquoabsence de consensus politique nrsquoapas permis aux propositions et projets de reacutevision drsquoecirctre adopteacutes

B Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en FranceB Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en France

Pour faire face agrave la situation financiegravere de la France plusieurs propositions et projets de reacutevision tendant agrave introduire le principe de lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire dans la Constitution du 4 octobre 1958 ont eacuteteacute discuteacutes ces dix derniegraveres anneacutees

La premiegravere proposition porteacutee par deux deacuteputeacutes MM Sauvadet et de Courson et leur groupe parlementaire eacutetait relative au retour agrave lrsquoeacutequilibre desfinances publiques39 Partant du constat que depuis 1980 aucun budget nrsquoavait eacuteteacute voteacute en eacutequilibre de fonctionnement ils proposaient drsquoajouter auxarticles 47 et 47-1 des alineacuteas preacutevoyant pour le premier drsquointerdire de preacutesenter et drsquoadopter une loi de finances dont la section de fonctionnement esten deacuteficit et pour le second lrsquointerdiction de preacutesenter et drsquoadopter une loi de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoensemble des charges deacutepasselrsquoensemble des recettes La proposition de loi constitutionnelle ne sera pas adopteacutee apregraves discussion en seacuteance mais renvoyeacutee en commission40 Lesdeacutebats deacutemontrent pourtant un certain consensus sur la neacutecessiteacute de reacutetablir lrsquoeacutequilibre des finances publiques mais des divergences quant agravelrsquoopportuniteacute de constitutionnaliser le principe

La deuxiegraveme proposition sera preacutesenteacutee dans le mecircme temps par le deacuteputeacute Freacutedeacuteric Lefegravevre sans deacutepasser le stade de lrsquoexamen en commission41 Laproposition consistait agrave modifier le cinquiegraveme alineacutea de lrsquoarticle 34 de la Constitution pour y inteacutegrer le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire laquo Les lois definances de lrsquoanneacutee garantissent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire de lrsquoEacutetat Elles ne peuvent autoriser un deacuteficit supeacuterieur au montant des deacutepensesdrsquoinvestissement raquo Et de poursuivre laquo Elles deacuteterminent les ressources et les charges de lrsquoEacutetat dans les conditions et sous les reacuteserves preacutevues par uneloi organique raquo

Il est agrave noter que les propositions de loi constitutionnelle de 2008 visaient lrsquoeacutequilibre de fonctionnement afin de ne pas laquo  obeacuterer la capaciteacutedrsquoinvestissement raquo de lrsquoEacutetat42

Le projet de loi constitutionnel de 201143 qui reprend les prescriptions du rapport Camdessus44 a connu un meilleur sort puisqursquoil a eacuteteacute adopteacute entermes identiques en troisiegraveme lecture par lrsquoAssembleacutee nationale45 et le Seacutenat46 Il nrsquoa cependant jamais eacuteteacute preacutesenteacute au Congregraves pour ecirctre adopteacutedeacutefinitivement en raison de lrsquoabsence supposeacutee drsquoune majoriteacute des trois cinquiegravemes des suffrages exprimeacutes

Si les deux propositions preacuteceacutedentes tendaient agrave inscrire reacuteellement le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution lrsquoanalyse du projet de 2011montre qursquoil ne srsquoagissait pas drsquointroduire dans le texte constitutionnel le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire stricto sensu mais de constitutionnaliser lesinstruments permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre budgeacutetaire en creacuteant notamment des lois-cadres programmant lrsquoeacutevolution de lrsquoensemble desfinances publiques47

Ces diffeacuterents projets et propositions48 nrsquoont pas abouti faute de majoriteacute favorable alors qursquoil existait un certain consensus politique concernantlrsquoinscription du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution49 Mais eacutetaient-ils vraiment neacutecessaires  En effet peut-on constitutionnaliser unprincipe qui semble deacutejagrave inscrit dans la Constitution 

II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE 

laquo On a souvent discuteacute en France de lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution Quelle que soit lrsquoopinion que lrsquoonpuisse avoir sur lrsquoopportuniteacute et lrsquoefficaciteacute drsquoune telle mesure on est obligeacute de constater qursquoen pratique lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire ou plus exactement ldquoles

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conditions de lrsquoeacutequilibre eacuteconomique et financierrdquo ont deacutejagrave eacuteteacute largement constitutionnaliseacutes raquo50 Crsquoest ainsi que le professeur Loiumlc Philip deacutebutait en1994 un article portant sur la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire51 Il ressort de ce propos que drsquoune part leprincipe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute (A) et drsquoautre part que lrsquoaffirmation drsquoune constitutionnalisation supposeacutee doit ecirctre relativiseacuteecar ce nrsquoest pas le principe en tant que tel qui lrsquoest (B)

A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute 

Le terme laquo eacutequilibre raquo est inscrit agrave lrsquoarticle 34 de la Constitution drsquoune part concernant les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoobjet est dedeacuteterminer les conditions geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre financier de la seacutecuriteacute sociale et drsquoautre part concernant les lois de programmation qui deacutefinissentles orientations pluriannuelles des finances publiques orientations qui doivent srsquoinscrire dans lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques Force est de constater qursquoil nrsquoapparaicirct pas dans lrsquoalineacutea consacreacute aux lois de finances Par ailleurs concernant les finances sociales le Conseilconstitutionnel a preacuteciseacute qursquoil srsquoagissait drsquoun objectif agrave valeur constitutionnelle et non drsquoun principe52 Il nrsquoest donc eacutecrit nulle part dans la Constitutionqui pourrait laisser penser que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute

Au-delagrave le professeur Philip relegraveve que plusieurs dispositions de la Constitution concernent indirectement lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire notamment lrsquoarticle40 qui limite le droit drsquoamendement des parlementaires avec laquo pour objet essentiel de proteacuteger lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo53 Il mentionne eacutegalement leprincipe de supeacuterioriteacute des traiteacutes eacutenonceacute agrave lrsquoarticle 55 de la Constitution qui oblige lrsquoEacutetat franccedilais agrave appliquer les traiteacutes imposant lrsquoassainissement desfinances publiques des Eacutetats54 comme par exemple le TSCG au sein de lrsquoUnion europeacuteenne qui preacutevoit lrsquointroduction par les Eacutetats membres dans leurdroit national de proceacutedures garantissant lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire55 Toutefois ces dispositions fixent seulement les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire

Le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est plus explicitement inscrit dans la LOLF56 dont lrsquoarticle 1er assigne aux lois de finances lrsquoobligation de deacuteterminerpour un exercice lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier Plusieurs autres articles y font eacutegalement reacutefeacuterence57

Ce principe pourrait donc ecirctre consideacutereacute comme un principe constitutionnel si lrsquoon adhegravere agrave lrsquoopinion drsquoune partie de la doctrine selon laquelle la LOLFfait partie du bloc de constitutionnaliteacute58 ou qursquoelle a une force quasi identique agrave celle de la Constitution59 Cela permettrait de clore le deacutebat sur lapossibiliteacute de le constitutionnaliser puisqursquoil lrsquoest deacutejagrave

Sans revenir sur le deacutebat qui entoure cette affirmation60 il nous paraicirct inteacuteressant pour eacuteclairer nos propos de rappeler que la question de la valeur dela LOLF et anteacuterieurement de lrsquoordonnance organique du 2 janvier 195961 deacutecoule principalement du renvoi opeacutereacute par les articles 34 et 47 de laConstitution agrave une loi organique pour preacuteciser leurs dispositions et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui deacuteclare inconstitutionnelle desdispositions leacutegislatives du seul fait qursquoelles sont contraires audit texte organique62 De lagrave sont neacutees les controverses entre ceux qui considegraverent que laLOLF63 fait partie du bloc de constitutionnaliteacute64 ceux qui finalement eacutemettent lrsquoideacutee qursquoil existe un ordre constitutionnel plus large que le bloc deconstitutionnaliteacute dans lequel entrent leacutegitimement la LOLF65 et ceux qui estiment que la LOLF a une valeur infra-constitutionnelle66 mais supra-leacutegislative voire supra-organique67 cette derniegravere position ne manquant pas de fondements agrave notre sens

Si lrsquoon ne retient pas la valeur constitutionnelle de la LOLF il est quand mecircme possible de consideacuterer que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire a cettevaleur Ainsi Eric Oliva eacutemet lrsquohypothegravese drsquoune probable constitutionnalisation de ce principe68 hypothegravese fondeacutee sur la jurisprudence du Conseilconstitutionnel qui lrsquoa qualifieacute de principe fondamental69 Toutefois cette analyse nrsquoest pas partageacutee par lrsquoensemble de la doctrine Aureacutelien Baudunotamment considegravere qursquoen les qualifiant seulement de principes fondamentaux le Conseil constitutionnel a deacutenieacute le caractegravere de principesconstitutionnels aux principes budgeacutetaires et donc au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire70 La valeur constitutionnelle de ce principe reste doncincertaine drsquoautant que le professeur Oliva srsquointerroge lui-mecircme sur la nature du principe drsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute et semble penser que crsquoestlrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques qui aurait cette valeur et non le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme71 Mais unobjectif mecircme agrave valeur constitutionnelle peut-il ecirctre inteacutegreacute dans le bloc de constitutionnaliteacute  Nous ne le pensons pas72

Si lrsquoon maintient lrsquohypothegravese de la valeur constitutionnelle du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire malgreacute les doutes leacutegitimes que les deacuteveloppementspreacuteceacutedents ont mis en eacutevidence cette constitutionnalisation doit ecirctre relativiseacutee

B Une constitutionnalisation agrave relativiserB Une constitutionnalisation agrave relativiser

Mecircme si lrsquoon considegravere que la LOLF a valeur constitutionnelle il nrsquoest pas certain que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme puisse ecirctre consideacutereacutecomme un principe ayant cette valeur La lecture des diffeacuterentes dispositions de la LOLF conduit en effet agrave relativiser la supposeacuteeconstitutionnalisation du principe Les lois organiques successives ont fixeacute en prioriteacute les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibre ce qui a fait dire au ProfesseurOrsoni qursquoil srsquoagissait drsquoun principe de proceacutedure73 Le professeur Philip lui-mecircme ne faisait pas reacutefeacuterence agrave la constitutionnalisation du principedrsquoeacutequilibre mais agrave la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire74 Le principe a drsquoailleurs eacuteteacute deacutefini comme laquo touteregravegle juridique permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo75

Il en deacutecoule que les lois de finances doivent ecirctre consideacutereacutees comme des instruments tendant agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financierpuisqursquoelles doivent le deacuteterminer76 et que toutes les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire doivent ecirctre contenues dans la loi de financesrectificative la plus proche77

Plusieurs dispositions de la LOLF vont eacutegalement permettre sa reacutealisation Lrsquoarticle 13 de la LOLF autorise lrsquoouverture de creacutedits suppleacutementaires agravecondition de ne pas affecter lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et lrsquoarticle 14 autorise les annulations de creacutedit par deacutecret afin de preacutevenir une deacuteteacuterioration delrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 34 de la mecircme loi preacutevoit que les lois de finances doivent contenir les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetairearrecircter les donneacutees geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire preacutesenteacutees dans le tableau drsquoeacutequilibre eacutevaluer les ressources et les charges de treacutesorerie quiconcourent agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre financier et peut comporter des dispositions fiscales degraves lors qursquoelles nrsquoaffectent pas lrsquoeacutequilibre budgeacutetaireLrsquoarticle 37 preacutecise que les lois de regraveglement arrecirctent le montant deacutefinitif des ressources et des charges ayant concouru agrave lrsquoeacutequilibre financier Quant agravelrsquoarticle 33 de la loi organique il impose drsquoeacutevaluer et drsquoautoriser dans une loi de finances rectificative les conseacutequences sur les composantes delrsquoeacutequilibre financier des dispositions qui peuvent affecter les ressources ou les charges de lrsquoEacutetat en cours drsquoanneacutee

Au-delagrave de la LOLF depuis plusieurs anneacutees et sous lrsquoeffet du droit de lrsquoUnion europeacuteenne les instruments mis en œuvre pour atteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire se multiplient en droit national et ont tendance agrave ecirctre inteacutegreacutes dans le texte constitutionnel Crsquoest le cas notamment de la programmationdes orientations pluriannuelles imposeacutee par la Constitution depuis la reacutevision de 200878 dont lrsquoimportance srsquoest accrue avec la ratification du TSCG etlrsquoadoption de la loi organique du 17 deacutecembre 2012 relative agrave la programmation et agrave la gouvernance des finances publiques79 La mise en place de telsinstruments est en effet conforme agrave lrsquoarticle 3 sect 1 du TSCG qui oblige les Eacutetats agrave mettre en place les regravegles permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre et leurpreacuteconise de les inscrire dans leur Constitution80 Les lois de programmation des finances publiques font partie de ces instruments81 ainsi que lesdispositifs visant agrave limiter le deacuteficit corollaire de lrsquoeacutequilibre82

Le projet de loi constitutionnelle de 201183 preacutesentait les mecircmes caracteacuteristiques en inteacutegrant une nouvelle cateacutegorie de loi dans la constitution ilmettait en œuvre un nouvel instrument permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques84

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Ces deacuteveloppements nous permettent de constater qursquoil nrsquoest pas impossible de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire qui impregravegne ledroit des finances publiques Techniquement rien ne lrsquoempecircche Crsquoest donc bien la question de lrsquoopportuniteacute drsquoune telle constitutionnalisation qui resteessentielle et au-delagrave de lrsquoopportuniteacute celle de lrsquoefficaciteacute qui est certainement deacuteterminante Comme lrsquoa souligneacute le Professeur Bouvier laquo faire figurer[des normes financiegraveres publiques] dans un article de la Constitution ne suffit pas agrave leur donner une reacuteelle efficaciteacute raquo85

enspProfesseur agrave Aix Marseille Universiteacute membre du CEFF (EA 891) Aix-en-Provence France Secreacutetaire geacuteneacuteral de la Socieacuteteacute Franccedilaise de FinancesPubliques

1 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions2012 p 374

2 M TIRARD laquo La constitutionnalisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire les leccedilons de lrsquoexpeacuterience ameacutericaine raquo Pouvoirs 2012 ndeg 140 p 1103 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo GampFP 2015 ndeg 12 p 24 ndash L PHILIP laquo La constitutionnalisation des

regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo Finances publiques raquo 1994 p 25ndash A PARIENTE laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe insaisissable  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 176 ndash M BOUVIER laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques a-t-elle un avenir  raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 135-147

4 V G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo  Financespubliques  raquo 1994 p 5 ou laquo  Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire   raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextensoeacuteditions 2012 p 485 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 21

5 V Michel BOUVIER laquo Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Essai sur la vaniteacute drsquoun principe raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dirL TALLINEAU) Paris Economica coll Finances publiques 1994 p 25 ndash C WALINE laquo Un principe ancreacute dans lrsquohistoire constitutionnelle et financiegravere raquoRFFP 2012 ndeg 117 pp 22-24 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit pp 21-22

6 Crsquoest ce qursquoavait releveacute Gilbert ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire  raquo op cit p 4857 enspEn outre les index alphabeacutetiques des ouvrages de ces auteurs nrsquoavaient pas drsquoentreacutee laquo eacutequilibre budgeacutetaire raquo8 enspP LEROY-BEAULIEU Traiteacute de la science des finances Le budget et le creacutedit public Paris Guillaumin et cie 7e eacuted 1906 pp 1-29 enspE ALLIX Traiteacute eacuteleacutementaire de science des finances et de leacutegislation financiegravere franccedilaise Paris Rousseau amp cie 6e eacuted 1931 p 6

10 G JEgraveZE Traiteacute de science des finances Le budget Paris V Giard et E Briegravere 1910 p 18711 G ORSONI laquo  Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique  raquo op cit p 6 ou M BOUVIER laquo  Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre

budgeacutetaire essai sur la vaniteacute drsquoun principe  raquo op cit p 34 Voir eacutegalement E BEAUVIRONNET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor  raquo in Financespubliques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll Finances publiques p 403

12 Le terme de mythe a eacuteteacute utiliseacute par de nombreux auteurs notamment par P-M GAUDEMET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire (notion juridique)  raquo inDictionnaire encyclopeacutedique de Finances publiques (dir L PHILIP) Paris Economica 1991 tome 1 p 744 ou G ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire  raquo op cit p 484 et Science et leacutegislation financiegraveres Paris Economica coll Corpus Droit public 2005 ndeg 13

13 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo op cit p 373 (note 1)14 E ALLIX op cit p 615 Ord ndeg 59-2 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO du 3 janvier 1959 p 18016 Voir A BAUDU Droit des finances publiques Paris Dalloz coll HyperCours-Cours amp Travaux dirigeacutes 2e eacuted 2018 ndeg 171  E BEAUVIRONNET laquo 

Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit pp 403-404  J-P CAMBY laquo Article 1er raquo in La reacuteforme du budget de lrsquoEacutetat Paris LGDJ coll Systegravemes 3e eacuted2011 pp 16-17  L PHILIP et C VIESSANT La loi organique de 2001 relative aux lois de finances Paris La Documentation franccedilaise coll Documentsdrsquoeacutetudes 2014 p 7

17 Loi organique ndeg 2001-692 1er aoucirct 2001 relative aux lois de finances JO ndeg 117 du 2 aoucirct 2001 p 12480 texte ndeg 118 A BARBIER-GAUCHARD laquo Eacutequilibre budgeacutetaire raquo in Finances publiques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll

Finances publiques p 400 et E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40419 Les opeacuterations de treacutesorerie sont mentionneacutees agrave lrsquoarticle 33 de la LOLF20 Cette notion ressort de lrsquoarticle 34 de la Constitution tel que modifieacute par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (LC ndeg 2008-724 23 juillet

2008 de modernisation des institutions de la Ve Reacutepublique JORF ndeg 0171 24 juillet 2008 p 11890 texte ndeg 2)21 La notion de finances publiques recouvre les finances de lrsquoEacutetat mais eacutegalement de toutes les administrations publiques V G ORSONI Science et

leacutegislation financiegraveres op cit sect 6 ou J-L ALBERT Finances publiques Paris Dalloz coll Cours Dalloz 10e eacuted 2017 pp 1-6 V eacutegalement E OLIVA laquo Essaide deacutefinition normative du domaine des finances publiques raquo in Constitution et Finances publiques (Eacutetudes en lrsquohonneur de L Philip) Paris Economica2005 pp 493-514

22 A BAUDU Droit des finances publiques op cit sectsect 171 et 40923 A PARIENTE laquo Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle raquo RFFP 2012 ndeg 117 p 8924 V M LASCOMBE laquo  Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques  raquo op cit pp 22-23 ou M BOUVIER M-C ESCLASSAN et J-

P LASSALE Finances publiques Issy-les-Moulineaux LGDJ coll Manuel 17e eacuted 2018 sect 235 V eacutegalement M CAMDESSUS (sous la preacutesidence de)Reacutealiser lrsquoobjectif constitutionnel drsquoeacutequilibre des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise coll Rapports officiels 2010 58 p 5

25 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 22 et laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquoop cit p 373

26 Le traiteacute est entreacute en vigueur le 1er janvier 2013 et nrsquoest pas publieacute au Journal officiel de lrsquoUnion europeacuteenne (httpseur-lexeuropaeulegal-contentFRTXTPDFuri=CELEX42012A0302(01)ampfrom=FR)

27 TSCG art 3 sect 128 E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40329 Cour des comptes Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise 2008 pp 68-69

(httpswwwccomptesfrsitesdefaultfilesEzPublishRSPFPJOpdf) Cette caracteacuteristique de la regravegle drsquoor est releveacutee par diffeacuterents auteurs voir parexemple J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 75 ou J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquo RFFP 2012 ndeg 117p 55

30 M BOUVIER laquo La regravegle drsquoor un concept agrave construire  raquo RFFP 2010 ndeg 113 p VII et A DELCAMP laquo Lrsquoeacutequilibre des finances publiques dans letemps et lrsquoespace raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 15-18

31 Voir sur ce point G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo op cit pp 9-1232 J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 7633 V A WEBER laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans le droit feacutedeacuteral allemand raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L Tallineau) Paris Economica coll Finances

publiques 1994 pp 231-240 ndash F RUEDA laquo ldquoRegravegle drsquoorrdquo ou regravegles drsquoor  De la discipline budgeacutetaire en droit compareacute europeacuteen raquo in Meacutelanges en lrsquohonneurdu Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions 2012 pp 609-611 ndash J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquoop cit pp 60-61 ndash E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne Thegravese UniversiteacuteParis Descartes 2018 sectsect 244 et s

34 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et sndash J GERMAIN J-P TERHECHTE et J HELLERMANN laquo Allemagne raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquoEacutetats membres de la zone moneacutetaire commune GampFP 2015 ndeg frac12 pp 31-32 ndash R ARNOLD laquo  Allemagne  raquo in Le juge constitutionnel et lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire des finances publiques AIJC 2013 vol 28-2012 pp 111-125 ou C SOULAY laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques en France et en Allemagne convergence au-delagrave des diffeacuterences  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 186-203

35 Voir lrsquoarticle 81 de la Constitution italienne du 22 deacutecembre 194736 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et s

ndash K BLAIRON M LUCIANI et G DELLEDONNE laquo  Italie  raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquo Eacutetats

46

1 ndash

2 ndash

3 ndash

4 ndash5 ndash6 ndash7 ndash8 ndash9 ndash

10 ndash

11 ndash12 ndash

par le projet de reacutevision le projet de loi de finances encourrait une annulation par le Conseil constitutionnel pour absence de conformiteacute avec la loi-cadre Si le contexte eacuteconomique laisse preacutesager de cette divergence et en lrsquoabsence de marge de manoeuvre le Gouvernement pourrait avoir latentation voire lrsquoobligation de modifier la loi-cadre pluriannuelle de maniegravere preacuteventive pour eacuteviter la contrarieacuteteacute Cette possibiliteacute de reacutevision de la loi-cadre est preacutevue par le texte Ainsi la hieacuterarchie pourrait ecirctre inverseacutee la loi-cadre eacutetant reacuteviseacutee pour permettre de laquothinspsauver la loi de financesthinspraquo Ce risquedrsquoinversion de hieacuterarchisation entre la loi de finances et la loi-cadre semble ecirctre le danger principal qui guette le processus envisageacute

Drsquoautre part il est possible de srsquointerroger sur le fait de rendre obligatoire le controcircle de constitutionnaliteacute des lois de finances agrave lrsquoinstar des loisorganiques au lieu de creacuteer un controcircle de conformiteacute obligatoire entre lois de finances et lois-cadres et laisser subsister un controcircle deconstitutionnaliteacute facultatif de la loi de finances Si les arguments juridiques peuvent se comprendre les citoyens auront du mal agrave percevoir lessubtiliteacutes du double controcircle eacuteventuel du Conseil constitutionnel notamment en cas de conformiteacute du projet de loi de finances agrave la loi-cadre suivi drsquounecensure du projet pour inconstitutionnaliteacute

Les difficulteacutes lieacutees agrave la proceacutedure sont des obstacles importants agrave la reacuteussite de la reacuteforme mais plus encore la pertinence de la reacuteforme elle-mecircmepose question au travers drsquoautres interrogations lieacutees aux contours juridiques des principes en question

B Le flou juridique persistant des conceptsB Le flou juridique persistant des concepts

Le principe de programmation pluriannuelle en matiegravere de finances publiques a une base constitutionnelle indiscutable depuis la reacutevision du 23thinspjuillet2008 Neacuteanmoins cette assise constitutionnelle ne garantit pas la primauteacute du principe agrave lrsquoeacutegard de tous les principes budgeacutetaires et comptables Ence qui concerne la confrontation avec le principe du consentement agrave lrsquoimpocirct consacreacute dans lrsquoarticle 14 de la deacuteclaration des droits de lrsquohomme et ducitoyen et utiliseacute comme tel par le Conseil constitutionnel25 il nrsquoy a pas de vraie difficulteacute puisque dans les deux cas loi-cadre ou loi de finances leParlement se prononce et que la preacuteeacuteminence de la loi-cadre serait expresseacutement mentionneacutee dans la Constitution

En revanche la confrontation avec le principe de sinceacuteriteacute est plus probleacutematique En effet si la sinceacuteriteacute a connu une reconnaissance tardive enFrance celle-ci est aujourdrsquohui manifeste Apregraves avoir eacuteteacute initieacute par les parlementaires et admis par le Conseil constitutionnel le principe a eacuteteacute consacreacutepar la LOLF26 puis inteacutegreacute dans le texte constitutionnel27 Le Conseil constitutionnel a deacutefini le principe comme laquothinsplrsquoabsence drsquointention de fausser lesgrandes lignes de lrsquoeacutequilibre deacutefini par la loi de financesthinspraquo28 Certains ont railleacute lrsquoineffectiviteacute du principe mais ces derniegraveres anneacutees semblent permettrede deacutecouvrir une conseacutequence non preacutevue de ce principethinsp le deacuteveloppement des lois de finances rectificatives qui traduit en quelque sorte uneapproche pragmatique de la sinceacuteriteacute29

Or les objectifs des lois de finances rectificatives srsquoeacuteloignent de ceux de la pluriannualiteacute Il paraicirct en effet particuliegraverement difficile de concilier une regraveglepluriannuelle contraignante sur la trajectoire des finances publiques qui fixe un tunnel de deacutepenses et de recettes et une conjoncture conduisant agravemodifier agrave plusieurs reprises les preacutevisions de la loi de finances au cours de la mecircme anneacutee Le risque est grand de laquothinsptordrethinspraquo la loi-cadre plutocirct que decorriger la loi de finances initiale par des lois de finances rectificatives Si la programmation budgeacutetaire pluriannuelle devait srsquoadapter agrave lrsquoannualiteacuteplutocirct que lrsquoinverse cela signifierait lrsquoeacutechec du principe

Srsquoagissant de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire le flou est encore plus grand La notion drsquoeacutequilibre connaicirct des deacuteclinaisons tregraves variables selon lrsquoeacutepoque et lelieu30 Rappelons simplement qursquoapregraves le choix prudent fait par les reacutedacteurs de lrsquoordonnance du 2thinspjanvier 1959 consacrant laquothinsplrsquoeacutequilibre eacuteconomiqueet financierthinspraquo au sein de la loi de finances de lrsquoanneacutee la LOLF sous influence communautaire a pour la premiegravere fois introduit lrsquoexpression au sein dudroit budgeacutetaire en remplaccedilant la formule laquothinspeacutequilibre eacuteconomiquethinsp raquo par laquothinspeacutequilibre budgeacutetairethinspraquo31 Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est donc deacutejagrave dans unecertaine mesure dans notre droit positif Cette preacutesence permet drsquoailleurs drsquoillustrer srsquoil en eacutetait besoin le deacutecalage possible entre conseacutecrationjuridique et effectiviteacute pratique

La reacutevision constitutionnelle de 2008 a certes permis lrsquoinscription du principe dans le texte constitutionnel mais ce nrsquoest qursquoun laquothinspobjectif drsquoeacutequilibrethinspraquoqui est consacreacute Le projet de reacutevision constitutionnelle renforce cet objectif en exigeant le respect annuel drsquoun plafond de deacutepenses et drsquoun minimumde mesures nouvelles en matiegravere de recettes mais il ne consacre toujours pas un principe annuel drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Le concept lui-mecircme restedonc insaisissable et si son association avec la programmation pluriannuelle semble logique sa deacutependance agrave son eacutegard pose plus de problegraveme Eneffet lrsquoeacutechec voire lrsquoincertitude de la programmation entraicircnerait automatiquement au mieux une incoheacuterence au pire une inapplication complegravete duprincipe drsquoeacutequilibre au regard des objectifs pluriannuels deacuteclineacutes annuellement Loin de renforcer le principe faire deacutependre lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dela programmation pluriannuelle peut conduire agrave des effets pervers relativisant tant la pluriannualiteacute que lrsquoeacutequilibre Le risque de ce que lrsquoon pourraitqualifier drsquoannualisation de la programmation pluriannuelle serait drsquoautant plus reacuteel dans lrsquohypothegravese ougrave la loi de finances devraitconstitutionnellement respecter les preacuteconisations annuelles de la loi de programmation comme le projet le preacutevoit

Deux alternatives agrave ce risque peuvent ecirctre eacutevoqueacutees Selon la premiegravere il conviendrait de mettre en place un dispositif obligatoire de controcircle delrsquoeacutequilibre budgeacutetaire lors de la proceacutedure budgeacutetaire agrave lrsquoinstar des meacutecanismes existants pour les collectiviteacutes territoriales32 Outre lrsquoaspectparticuliegraverement contraignant de cette obligation le dispositif srsquoavegravererait certainement insuffisant car les lois de finances mecircme voteacutees agrave lrsquoeacutequilibre nepermettraient pas de combler les deacuteficits accumuleacutes Pour ces raisons cette voie semble condamneacutee La seconde alternative serait de renoncer auprojet de reacutevision constitutionnelle et drsquoabandonner une vision qui fait du principe drsquoeacutequilibre une sorte de totem juridique Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire estet doit rester un principe drsquoaction politique et eacuteconomique sa conseacutecration juridique conduirait agrave figer une politique qui ne peut lrsquoecirctre et conduiraitneacutecessairement agrave son inapplication En revanche une approche globale mettant en avant la neacutecessaire efficaciteacute budgeacutetaire33 doit ecirctre privileacutegieacuteeAutrement dit il serait souhaitable de renforcer ce que la LOLF a initieacute agrave savoir le controcircle sur lrsquoexeacutecution des recettes et des deacutepenses plutocirct que desanctuariser lrsquoautorisation parlementaire au sein de tunnels certes vertueux mais qui ne garantissent pas les deacuterapages incontrocircleacutes agrave leur sortie

1 laquothinspLe calcul des probabiliteacutes appliqueacute agrave la vie des nations aux cas de guerre et de Reacutevolution est le fondement de toute haute politique Selon quece calcul est rigoureux ou faux approfondi ou deacutedaigneacute la politique est glorieuse ou funeste grande ou petite Gouverner crsquoest preacutevoir Ne rien preacutevoirce nrsquoest pas gouverner crsquoest courir agrave sa pertethinspraquo EthinspDE GIRARDIN Les 52 Michel Leacutevy fregraveres Paris 1849 pthinsp143

2 Deacutecret nothinsp46-2 du 3thinspjanvier 1946 portant creacuteation agrave la preacutesidence du Gouvernement drsquoun Conseil du plan de modernisation et drsquoeacutequipement etfixant les attributions du commissaire geacuteneacuteral du Plan JO 4thinspjanvier 1946 pthinsp130

3 Qui donne au rapport eacuteconomique preacutesenteacute avec le projet de budget lrsquoobligation de deacutecrirethinsp laquothinsples perspectives de lrsquoanneacutee budgeacutetaire et desanneacutees ulteacuterieures thinspraquo articlethinsp3 du deacutecret nothinsp56-901 du 19thinspjuin 1956 deacuteterminant le mode de preacutesentation du budget de lrsquoEacutetat JO 20thinspjuin 1956 pthinsp5634

4 Articlethinsp12 de lrsquoordonnance nothinsp59-2 du 2thinspjanvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO 3thinspjanvier 1959 pthinsp1825 Loi nothinsp94-66 JO nothinsp20 25thinspjanvier 19946 Baseacute sur lrsquoarticlethinsp121 du TFUE7 Assembleacutee nationale TA nothinsp722 13thinspjuillet 2011 Projet de loi constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques8 Articlethinsp50 de la LOLF9 Comiteacute de reacuteflexion et de proposition sur la modernisation et le reacuteeacutequilibrage des institutions de la Vethinsp Reacutepublique Une Vethinsp Reacutepublique plus

deacutemocratique Rapport au preacutesident de la Reacutepublique La documentation franccedilaise 2007 ppthinsp40 et s10 laquothinspLes orientations pluriannuelles des finances publiques sont deacutefinies par des lois de programmation Elles srsquoinscrivent dans lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre

des comptes des administrations publiquesthinspraquo amendement nothinsp207 19thinspmai 2008 preacutesenteacute par CthinspDE COURSON et GthinspCARREZ11 Deacutecisions nothinsp2005-512thinspDC du 21thinspavril 2005 et nothinsp2005-516thinspDC du 7thinspjuillet 200512 Loi nothinsp2009-135 du 9thinspfeacutevrier 2009 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2009 agrave 2012 JO 11thinspfeacutevrier 2009

13 Abrogeacute par la loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 (articlethinsp16) 34

13 ndash14 ndash15 ndash16 ndash17 ndash

18 ndash19 ndash20 ndash21 ndash

22 ndash23 ndash

24 ndash

25 ndash26 ndash27 ndash

28 ndash29 ndash

30 ndash31 ndash

32 ndash33 ndash

13 Abrogeacute par la loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 (articlethinsp16)14 Loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2011 agrave 2014 JO 29thinspdeacutecembre 201015 Nothinsp78 Seacutenat Philippe Marini Rapport sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2011 agrave 2014 pthinsp1516 Article 11 de la loi du 9thinspfeacutevrier 2009 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2009 agrave 2012 preacutec17 Articlethinsp34thinspI 10o introduit par la loi nothinsp 2005-779 du 12thinsp juillet 2005 modifiant la loi organique nothinsp2001-692 du 1erthinsp aoucirct 2001 relative aux lois de

finances article 1er JO 13thinspjuillet 200518 Deacutecisions nothinsp2005-512thinspDC du 21thinspavril 2005 et nothinsp2005-516thinspDC du 7thinspjuillet 2005 preacutec19 Assembleacutee nationale TA nothinsp722 13thinspjuillet 2011 Projet de loi constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques preacutec articlethinsp1er20 Cf supra21 Lrsquoarticle 47 de la Constitution est ainsi modifieacutethinsp 1othinsp Le premier alineacutea est compleacuteteacute par une phrase ainsi reacutedigeacuteethinsp laquothinsp Il ne peut ecirctre adopteacute

deacutefinitivement de loi de finances en lrsquoabsence de loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques applicable agrave lrsquoexercice concerneacutethinspraquo articlethinsp5 du projet dereacutevision preacutec

22 Articlethinsp10 du projet de reacutevision preacutec23 laquothinspLes lois de finances et les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale avant leur promulgation doivent ecirctre soumises au Conseil constitutionnel

qui se prononce sur leur conformiteacute agrave la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques thinsp raquo modification de lrsquoarticlethinsp61 de la Constitution introduite parlrsquoarticlethinsp10 du projet de reacutevision preacutec

24 Sur cette notion voir Tthinsp Guyon Sthinsp Sorbe Solde structurel et effort structurelthinsp vers une deacutecomposition par sous-secteur des administrationspubliques Les cahiers de la DGTPE nothinsp200913 pthinsp1

25 Deacutecision nothinsp95-370 DC du 30thinspdeacutecembre 199526 Article 32 de la LOLF27 Article 47-2 de la Constitutionthinsp laquothinspLes comptes des administrations publiques sont reacuteguliers et sincegraveres Ils donnent une image fidegravele du reacutesultat

de leur gestion de leur patrimoine et de leur situation financiegravere thinspraquo28 Deacutecision nothinsp2001-448 DC du 25thinspjuillet 200129 Trois lois de finances rectificatives en 2009 (lois nothinsp2009-122 du 4thinspfeacutevrier 2009 nothinsp2009-431 du 20thinspavril 2009 et nothinsp2009-1674 du 30thinspdeacutecembre

2009) quatre en 2010 (lois nothinsp2010-237 du 9thinspmars 2010 no2010-463 du 7thinspmai 2010 no 2010-606 du 7thinspjuin 2010 et no 2010-1658 du 29thinspdeacutecembre 2010) ettrois pour 2011 (agrave la date du 30thinspoctobre) (lois nothinsp2011-900 du 29thinspjuillet 2011 nothinsp2011-117 du 19thinspseptembre 2011 et la troisiegraveme adopteacutee de maniegravere deacutefinitivele 25thinspoctobre 2011)

30 Voir AthinspPariente lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe juridique insaisissablethinsp RFFP nothinsp112 2010 ppthinsp164 et s31 laquothinspDans les conditions et sous les reacuteserves preacutevues par la preacutesente loi organique les lois de finances deacuteterminent pour un exercice la nature le

montant et lrsquoaffectation des ressources et des charges de lrsquoEacutetat ainsi que lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier qui en reacutesulte Elles tiennent compte drsquouneacutequilibre eacuteconomique deacutefini ainsi que des objectifs et des reacutesultats des programmes qursquoelles deacuteterminent thinspraquo article 1er de la LOLF

32 Articles Lthinsp1612-5 et s du Code geacuteneacuteral des collectiviteacutes territoriales33 Sur le modegravele de la construction du budget de lrsquoUnion europeacuteenne et du principe de bonne gestion sur ce point voir AthinspPariente lrsquoeacutequilibre

budgeacutetairethinsp un principe juridique insaisissablethinsp preacutec ppthinsp182 et s

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Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible 

Issu de Revue franccedilaise de finances publiques - ndeg150 - page 83Date de parution 01052020Id RFFP2020-150-008Reacutef RFFP mai 2020 ndeg 150 p 83

Auteur Par Ceacuteline Viessant

REacuteSUMEacuteLrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution est depuis quelques anneacutees une question reacutecurrente que se pose ladoctrine La question de savoir si ce principe peut ecirctre constitutionnaliseacute a eacuteteacute moins souvent deacutebattue tant la reacuteponse paraicirct eacutevidente Nous entendonstoutefois revenir sur les eacuteleacutements qui permettent drsquoaffirmer qursquoune telle constitutionnalisation est possible Nous constaterons donc qursquoelle deacutependessentiellement des volonteacutes politiques puisqursquoaucune disposition nrsquoempecircche de faire figurer ce principe dans la Constitution Mais il convienteacutegalement de se demander si le principe ne figure pas deacutejagrave dans le bloc de constitutionnaliteacutehellipThe appropriateness of enshrining the principle of balanced budgets in the Constitution has for several years been a recurring question posed bydoctrine The question of whether this principle can be constitutionalized has been less often debated as the answer seems obvious However weintend to return to the elements which allow us to affirm that such a constitutionalizing is possible We will therefore see that it depends essentially onpolitical will since there is no provision preventing this principle from being included in the Constitution But it is also necessary to ask whether theprinciple is not already included in the block of constitutionalityhellip

Comme lrsquoa releveacute le Professeur Michel Lascombe laquo le choix du retour agrave lrsquoeacutequilibre nrsquoa pas besoin drsquoecirctre inscrit dans la Constitution pour ecirctre atteint crsquoest un choix qursquoil appartient au gouvernement de faire et un objectif qursquoil lui appartient drsquoatteindre raquo1

Lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution est depuis quelques anneacutees une question reacutecurrente que se pose ladoctrine Les auteurs srsquoaccordent en effet agrave penser que crsquoest laquo une fausse bonne ideacutee raquo2 et que ce nrsquoest pas neacutecessaire3 Nous adheacuterons largement auxarguments deacuteveloppeacutes par les uns et les autres agrave ce propos

Si la question de lrsquoopportuniteacute a largement eacuteteacute deacutebattue la question de la possibiliteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitutionsrsquoest moins souvent poseacutee peut-ecirctre parce que la reacuteponse paraicirct eacutevidente Crsquoest pourtant la question que nous nous posons Mais avant drsquoy reacutepondre ilconvient drsquoapporter quelques preacutecisions sur la notion drsquoeacutequilibre sans pour autant faire œuvre drsquooriginaliteacute puisqursquoaucun membre de la doctrine netraite de ce principe sans au preacutealable srsquoecirctre interrogeacute sur ce qursquoil recouvre4

Historiquement le principe est neacute au XIXe siegravecle5

La lecture des auteurs classiques tels que Paul Leroy-Beaulieu Edgar Allix ou Gaston Jegraveze nous permet drsquoopeacuterer deux constats Drsquoune part ils ne leplaccedilaient pas sur le mecircme plan que les principes drsquouniteacute drsquouniversaliteacute drsquoannualiteacute et de speacutecialiteacute6 auxquels ils consacraient des chapitres ce quinrsquoeacutetait pas le cas pour le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire7 Cependant leurs deacuteveloppements permettaient de connaicirctre la conception qursquoils enavaient Paul Leroy-Beaulieu deacutebutait le tome 2 de son Traiteacute de la science des finances en expliquant lrsquoimportance drsquoune bonne utilisation desressources recueillies par lrsquoEacutetat et en preacuteconisant que laquo les deacutepenses totales annuelles ne deacutepassent pas les recettes totales annuelles qursquoelles restentplutocirct au-dessous pour permettre un alleacutegement graduel des charges nationales  raquo8 Edgar Allix y faisait eacutegalement reacutefeacuterence pour expliquer parexemple qursquoau moment de la preacuteparation du budget le ministre des Finances devait laquo reacutealiser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo9 Gaston Jegraveze expliquait qursquoilfallait distinguer deux phases dans lrsquoeacutelaboration des deacutecisions financiegraveres la premiegravere phase consistant agrave preacuteparer les projets financiers notammentdresser les tableaux contenant lrsquoeacutevaluation des deacutepenses et des recettes et trouver les combinaisons qui assurent leur eacutequilibre10

Drsquoautre part ces auteurs faisaient reacutefeacuterence agrave un eacutequilibre laquo arithmeacutetique raquo laquo comptable raquo11 consideacutereacute aujourdrsquohui comme eacutetant un laquo mythe raquo12 voireune utopie13 Edgar Allix preacutecisait que le ministre des finances devait laquo  faire cadrer les eacutevaluations de deacutepenses et les eacutevaluations de recettes raquo et laquo reacutealiser en un mot lrsquoeacutequilibre du budget en cherchant les eacuteconomies possibles ou les compleacutements de recettes neacutecessaires pour lrsquoobtenir raquo14

De lrsquoavis unanime de la doctrine le principe a eacutevolueacute vers un eacutequilibre financier et eacuteconomique retenu dans lrsquoordonnance du 2 janvier 195915 etmettant en application les theacuteories keyneacutesiennes qui ne rejetaient pas le deacuteficit Puis on est revenu agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier tenant comptedrsquoun eacutequilibre eacuteconomique deacutefini16 inscrit dans la loi organique relative aux finances publiques (LOLF)17  si lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire renvoie agrave lrsquoeacutequilibrecomptable applicable au seul budget de lrsquoEacutetat18 lrsquoeacutequilibre financier est plus large puisqursquoil inclut les opeacuterations de treacutesorerie19

On trouve drsquoautres acceptions du principe telles que lrsquoeacutequilibre des finances publiques voisin de lrsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques20 qui permet drsquoappreacutehender lrsquoeacutequilibre global des budgets de lrsquoensemble des administrations publiques drsquoun Eacutetat21 Ces diffeacuterentesacceptions ont ameneacute certains membres de la doctrine agrave consideacuterer le principe drsquoeacutequilibre comme un principe multiforme22 voire proteacuteiforme23

Si lrsquoon srsquoen tient au principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire il paraicirct logique de retenir lrsquoacception classique qui veut que lrsquoeacutequilibre corresponde agrave lrsquoeacutegaliteacuteentre les ressources et les deacutepenses dans le budget de lrsquoEacutetat Il semble toutefois important de preacuteciser que demeure malgreacute les efforts de deacutefinitionsune confusion entre les diffeacuterentes acceptions le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire eacutetant conccedilu par certains comme devant srsquoappliquer agrave lrsquoensemble desadministrations publiques24 Cette confusion paraicirct drsquoautant plus marqueacutee lorsqursquoil est fait reacutefeacuterence agrave la notion de laquo  regravegle drsquoor  raquo25 qursquoon assimilesouvent au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Or le traiteacute sur la stabiliteacute la coordination et la gouvernance (TSCG) du 12 mars 201226 impose que lasituation budgeacutetaire des administrations publiques des Eacutetats soit en eacutequilibre ou en exceacutedent27 et fait donc reacutefeacuterence agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire desadministrations publiques Notons eacutegalement que la laquo regravegle drsquoor raquo nrsquoest pas aussi stricte que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire pleacutebisciteacute par les auteursclassiques28 puisqursquoelle impose que les deacutepenses de fonctionnement soient couvertes par les ressources budgeacutetaires en reacuteservant la possibiliteacute definancer les deacutepenses drsquoinvestissement par lrsquoemprunt29

Il convient eacutegalement de se demander drsquoun point de vue temporel srsquoil faut prendre en compte lrsquoeacutequilibre preacutevisionnel ou lrsquoeacutequilibre drsquoexeacutecution30mais il ne nous semble pas possible de dissocier les deux qui doivent normalement converger mecircme srsquoil y a souvent un deacutecalage entre eux31

Ces preacutecisions eacutetant apporteacutees nous pouvons tenter de reacutepondre agrave la question poseacutee en preacuteambule est-il possible de constitutionnaliser le principedrsquoeacutequilibre budgeacutetaire 

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Agrave cette question il est possible drsquoapporter une reacuteponse positive drsquoune part parce que la constitutionnalisation du principe ne deacutepend que des volonteacutespolitiques (I) et drsquoautre part parce qursquoelle semble deacutejagrave effective (II)

I ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUESI ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUES

laquo Il nrsquoy a rien drsquoimpossible agrave celui qui a la volonteacute raquo

Si lrsquoon se reacutefegravere agrave ce proverbe latin la question de la possibiliteacute ou de lrsquoimpossibiliteacute de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire ne se posepas il suffit que le constituant en ait la volonteacute pour que le principe soit inscrit dans la Constitution quand bien mecircme ces dispositionslrsquoempecirccheraient Le droit compareacute nous semble conforter cette opinion (A) mecircme si les propositions et projets allant dans ce sens nrsquoont pas abouti enFrance (B)

A Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres EacutetatsA Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres Eacutetats

Certains Eacutetats membres de lrsquoUnion europeacuteenne ont introduit dans leur Constitution le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire

Crsquoest le cas de lrsquoAllemagne qui est geacuteneacuteralement citeacutee en exemple32 parce que le principe y eacutetait deacutejagrave inscrit avant lrsquoadoption du TSCG33 En effetplusieurs articles de la Loi fondamentale allemande du 7 octobre 1949 posent le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 109-3 impose que le budgetde la Feacutedeacuteration et les budgets des Laumlnders soient par principe eacutequilibreacutes sans les recettes provenant des emprunts Lrsquoarticle 110-1 fixe un principegeacuteneacuteral en preacutevoyant que laquo toutes les recettes et deacutepenses de la Feacutedeacuteration doivent ecirctre inscrites au budget  (hellip) Les recettes et les deacutepenses doiventsrsquoeacutequilibrer raquo Lrsquoarticle 115 de la mecircme loi deacutetermine les modaliteacutes drsquoapplication de lrsquoarticle 109-3 apregraves avoir rappeleacute que laquo recettes et deacutepenses doiventecirctre eacutequilibreacutees sans recettes provenant drsquoemprunts raquo Ce dernier met cependant en place des meacutecanismes assouplissant la rigueur de la regravegle pourtenir compte des effets drsquoune eacutevolution anormale de la conjoncture et de situations exceptionnelles telles que des catastrophes naturelles ou dessituations drsquourgence eacutechappant au controcircle de lrsquoEacutetat et compromettant consideacuterablement les finances publiques

Lrsquoinscription du principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est donc effective dans la Constitution allemande Le constituant a mecircme eu tendance agrave renforcer larigueur de cette regravegle comme lrsquoa montreacute la reacutevision constitutionnelle entreacutee en vigueur le 1er aoucirct 2009 qui a introduit dans la Loi fondamentale ce quelrsquoon nomme laquo frein agrave lrsquoendettement raquo34 afin drsquoenrayer lrsquoaugmentation des dettes publiques Ce frein prend la forme drsquoun seuil applicable aux recettesprovenant de lrsquoemprunt seuil qui ne doit pas deacutepasser 035  du produit national brut nominal et qui est inscrit en son article 115 Il est toutefoisimportant de noter que lrsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute est un eacutequilibre de fonctionnement qui nrsquointerdit pas lrsquoinvestissement Cette reacuteforme de 2009 nepouvait aboutir que si le gouvernement disposait drsquoune majoriteacute politique favorable agrave la reacutevision ce qui a eacuteteacute le cas

Le mecircme constat concerne drsquoautres Eacutetats qui ont inscrit le principe dans leur Constitution apregraves lrsquoentreacutee en vigueur du TSCG

Ainsi lrsquoItalie a introduit dans sa Constitution agrave la faveur drsquoun consensus politique des regravegles imposant agrave lrsquoEacutetat drsquoassurer lrsquoeacutequilibre entre les deacutepenses etles recettes budgeacutetaires3536 LrsquoEspagne en a fait de mecircme la reacutevision de lrsquoarticle 135 de la Constitution en 2011 a conduit agrave y inscrire le principe destabiliteacute budgeacutetaire et le principe drsquoune limitation des deacuteficits structurels et du volume de la dette publique37 reacutevision rendue possible du fait drsquounaccord entre le gouvernement et le principal parti drsquoopposition38

La France aurait pu constituer un autre exemple de constitutionnalisation du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire mais lrsquoabsence de consensus politique nrsquoapas permis aux propositions et projets de reacutevision drsquoecirctre adopteacutes

B Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en FranceB Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en France

Pour faire face agrave la situation financiegravere de la France plusieurs propositions et projets de reacutevision tendant agrave introduire le principe de lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire dans la Constitution du 4 octobre 1958 ont eacuteteacute discuteacutes ces dix derniegraveres anneacutees

La premiegravere proposition porteacutee par deux deacuteputeacutes MM Sauvadet et de Courson et leur groupe parlementaire eacutetait relative au retour agrave lrsquoeacutequilibre desfinances publiques39 Partant du constat que depuis 1980 aucun budget nrsquoavait eacuteteacute voteacute en eacutequilibre de fonctionnement ils proposaient drsquoajouter auxarticles 47 et 47-1 des alineacuteas preacutevoyant pour le premier drsquointerdire de preacutesenter et drsquoadopter une loi de finances dont la section de fonctionnement esten deacuteficit et pour le second lrsquointerdiction de preacutesenter et drsquoadopter une loi de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoensemble des charges deacutepasselrsquoensemble des recettes La proposition de loi constitutionnelle ne sera pas adopteacutee apregraves discussion en seacuteance mais renvoyeacutee en commission40 Lesdeacutebats deacutemontrent pourtant un certain consensus sur la neacutecessiteacute de reacutetablir lrsquoeacutequilibre des finances publiques mais des divergences quant agravelrsquoopportuniteacute de constitutionnaliser le principe

La deuxiegraveme proposition sera preacutesenteacutee dans le mecircme temps par le deacuteputeacute Freacutedeacuteric Lefegravevre sans deacutepasser le stade de lrsquoexamen en commission41 Laproposition consistait agrave modifier le cinquiegraveme alineacutea de lrsquoarticle 34 de la Constitution pour y inteacutegrer le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire laquo Les lois definances de lrsquoanneacutee garantissent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire de lrsquoEacutetat Elles ne peuvent autoriser un deacuteficit supeacuterieur au montant des deacutepensesdrsquoinvestissement raquo Et de poursuivre laquo Elles deacuteterminent les ressources et les charges de lrsquoEacutetat dans les conditions et sous les reacuteserves preacutevues par uneloi organique raquo

Il est agrave noter que les propositions de loi constitutionnelle de 2008 visaient lrsquoeacutequilibre de fonctionnement afin de ne pas laquo  obeacuterer la capaciteacutedrsquoinvestissement raquo de lrsquoEacutetat42

Le projet de loi constitutionnel de 201143 qui reprend les prescriptions du rapport Camdessus44 a connu un meilleur sort puisqursquoil a eacuteteacute adopteacute entermes identiques en troisiegraveme lecture par lrsquoAssembleacutee nationale45 et le Seacutenat46 Il nrsquoa cependant jamais eacuteteacute preacutesenteacute au Congregraves pour ecirctre adopteacutedeacutefinitivement en raison de lrsquoabsence supposeacutee drsquoune majoriteacute des trois cinquiegravemes des suffrages exprimeacutes

Si les deux propositions preacuteceacutedentes tendaient agrave inscrire reacuteellement le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution lrsquoanalyse du projet de 2011montre qursquoil ne srsquoagissait pas drsquointroduire dans le texte constitutionnel le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire stricto sensu mais de constitutionnaliser lesinstruments permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre budgeacutetaire en creacuteant notamment des lois-cadres programmant lrsquoeacutevolution de lrsquoensemble desfinances publiques47

Ces diffeacuterents projets et propositions48 nrsquoont pas abouti faute de majoriteacute favorable alors qursquoil existait un certain consensus politique concernantlrsquoinscription du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution49 Mais eacutetaient-ils vraiment neacutecessaires  En effet peut-on constitutionnaliser unprincipe qui semble deacutejagrave inscrit dans la Constitution 

II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE 

laquo On a souvent discuteacute en France de lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution Quelle que soit lrsquoopinion que lrsquoonpuisse avoir sur lrsquoopportuniteacute et lrsquoefficaciteacute drsquoune telle mesure on est obligeacute de constater qursquoen pratique lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire ou plus exactement ldquoles

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conditions de lrsquoeacutequilibre eacuteconomique et financierrdquo ont deacutejagrave eacuteteacute largement constitutionnaliseacutes raquo50 Crsquoest ainsi que le professeur Loiumlc Philip deacutebutait en1994 un article portant sur la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire51 Il ressort de ce propos que drsquoune part leprincipe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute (A) et drsquoautre part que lrsquoaffirmation drsquoune constitutionnalisation supposeacutee doit ecirctre relativiseacuteecar ce nrsquoest pas le principe en tant que tel qui lrsquoest (B)

A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute 

Le terme laquo eacutequilibre raquo est inscrit agrave lrsquoarticle 34 de la Constitution drsquoune part concernant les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoobjet est dedeacuteterminer les conditions geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre financier de la seacutecuriteacute sociale et drsquoautre part concernant les lois de programmation qui deacutefinissentles orientations pluriannuelles des finances publiques orientations qui doivent srsquoinscrire dans lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques Force est de constater qursquoil nrsquoapparaicirct pas dans lrsquoalineacutea consacreacute aux lois de finances Par ailleurs concernant les finances sociales le Conseilconstitutionnel a preacuteciseacute qursquoil srsquoagissait drsquoun objectif agrave valeur constitutionnelle et non drsquoun principe52 Il nrsquoest donc eacutecrit nulle part dans la Constitutionqui pourrait laisser penser que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute

Au-delagrave le professeur Philip relegraveve que plusieurs dispositions de la Constitution concernent indirectement lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire notamment lrsquoarticle40 qui limite le droit drsquoamendement des parlementaires avec laquo pour objet essentiel de proteacuteger lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo53 Il mentionne eacutegalement leprincipe de supeacuterioriteacute des traiteacutes eacutenonceacute agrave lrsquoarticle 55 de la Constitution qui oblige lrsquoEacutetat franccedilais agrave appliquer les traiteacutes imposant lrsquoassainissement desfinances publiques des Eacutetats54 comme par exemple le TSCG au sein de lrsquoUnion europeacuteenne qui preacutevoit lrsquointroduction par les Eacutetats membres dans leurdroit national de proceacutedures garantissant lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire55 Toutefois ces dispositions fixent seulement les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire

Le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est plus explicitement inscrit dans la LOLF56 dont lrsquoarticle 1er assigne aux lois de finances lrsquoobligation de deacuteterminerpour un exercice lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier Plusieurs autres articles y font eacutegalement reacutefeacuterence57

Ce principe pourrait donc ecirctre consideacutereacute comme un principe constitutionnel si lrsquoon adhegravere agrave lrsquoopinion drsquoune partie de la doctrine selon laquelle la LOLFfait partie du bloc de constitutionnaliteacute58 ou qursquoelle a une force quasi identique agrave celle de la Constitution59 Cela permettrait de clore le deacutebat sur lapossibiliteacute de le constitutionnaliser puisqursquoil lrsquoest deacutejagrave

Sans revenir sur le deacutebat qui entoure cette affirmation60 il nous paraicirct inteacuteressant pour eacuteclairer nos propos de rappeler que la question de la valeur dela LOLF et anteacuterieurement de lrsquoordonnance organique du 2 janvier 195961 deacutecoule principalement du renvoi opeacutereacute par les articles 34 et 47 de laConstitution agrave une loi organique pour preacuteciser leurs dispositions et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui deacuteclare inconstitutionnelle desdispositions leacutegislatives du seul fait qursquoelles sont contraires audit texte organique62 De lagrave sont neacutees les controverses entre ceux qui considegraverent que laLOLF63 fait partie du bloc de constitutionnaliteacute64 ceux qui finalement eacutemettent lrsquoideacutee qursquoil existe un ordre constitutionnel plus large que le bloc deconstitutionnaliteacute dans lequel entrent leacutegitimement la LOLF65 et ceux qui estiment que la LOLF a une valeur infra-constitutionnelle66 mais supra-leacutegislative voire supra-organique67 cette derniegravere position ne manquant pas de fondements agrave notre sens

Si lrsquoon ne retient pas la valeur constitutionnelle de la LOLF il est quand mecircme possible de consideacuterer que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire a cettevaleur Ainsi Eric Oliva eacutemet lrsquohypothegravese drsquoune probable constitutionnalisation de ce principe68 hypothegravese fondeacutee sur la jurisprudence du Conseilconstitutionnel qui lrsquoa qualifieacute de principe fondamental69 Toutefois cette analyse nrsquoest pas partageacutee par lrsquoensemble de la doctrine Aureacutelien Baudunotamment considegravere qursquoen les qualifiant seulement de principes fondamentaux le Conseil constitutionnel a deacutenieacute le caractegravere de principesconstitutionnels aux principes budgeacutetaires et donc au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire70 La valeur constitutionnelle de ce principe reste doncincertaine drsquoautant que le professeur Oliva srsquointerroge lui-mecircme sur la nature du principe drsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute et semble penser que crsquoestlrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques qui aurait cette valeur et non le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme71 Mais unobjectif mecircme agrave valeur constitutionnelle peut-il ecirctre inteacutegreacute dans le bloc de constitutionnaliteacute  Nous ne le pensons pas72

Si lrsquoon maintient lrsquohypothegravese de la valeur constitutionnelle du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire malgreacute les doutes leacutegitimes que les deacuteveloppementspreacuteceacutedents ont mis en eacutevidence cette constitutionnalisation doit ecirctre relativiseacutee

B Une constitutionnalisation agrave relativiserB Une constitutionnalisation agrave relativiser

Mecircme si lrsquoon considegravere que la LOLF a valeur constitutionnelle il nrsquoest pas certain que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme puisse ecirctre consideacutereacutecomme un principe ayant cette valeur La lecture des diffeacuterentes dispositions de la LOLF conduit en effet agrave relativiser la supposeacuteeconstitutionnalisation du principe Les lois organiques successives ont fixeacute en prioriteacute les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibre ce qui a fait dire au ProfesseurOrsoni qursquoil srsquoagissait drsquoun principe de proceacutedure73 Le professeur Philip lui-mecircme ne faisait pas reacutefeacuterence agrave la constitutionnalisation du principedrsquoeacutequilibre mais agrave la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire74 Le principe a drsquoailleurs eacuteteacute deacutefini comme laquo touteregravegle juridique permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo75

Il en deacutecoule que les lois de finances doivent ecirctre consideacutereacutees comme des instruments tendant agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financierpuisqursquoelles doivent le deacuteterminer76 et que toutes les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire doivent ecirctre contenues dans la loi de financesrectificative la plus proche77

Plusieurs dispositions de la LOLF vont eacutegalement permettre sa reacutealisation Lrsquoarticle 13 de la LOLF autorise lrsquoouverture de creacutedits suppleacutementaires agravecondition de ne pas affecter lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et lrsquoarticle 14 autorise les annulations de creacutedit par deacutecret afin de preacutevenir une deacuteteacuterioration delrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 34 de la mecircme loi preacutevoit que les lois de finances doivent contenir les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetairearrecircter les donneacutees geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire preacutesenteacutees dans le tableau drsquoeacutequilibre eacutevaluer les ressources et les charges de treacutesorerie quiconcourent agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre financier et peut comporter des dispositions fiscales degraves lors qursquoelles nrsquoaffectent pas lrsquoeacutequilibre budgeacutetaireLrsquoarticle 37 preacutecise que les lois de regraveglement arrecirctent le montant deacutefinitif des ressources et des charges ayant concouru agrave lrsquoeacutequilibre financier Quant agravelrsquoarticle 33 de la loi organique il impose drsquoeacutevaluer et drsquoautoriser dans une loi de finances rectificative les conseacutequences sur les composantes delrsquoeacutequilibre financier des dispositions qui peuvent affecter les ressources ou les charges de lrsquoEacutetat en cours drsquoanneacutee

Au-delagrave de la LOLF depuis plusieurs anneacutees et sous lrsquoeffet du droit de lrsquoUnion europeacuteenne les instruments mis en œuvre pour atteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire se multiplient en droit national et ont tendance agrave ecirctre inteacutegreacutes dans le texte constitutionnel Crsquoest le cas notamment de la programmationdes orientations pluriannuelles imposeacutee par la Constitution depuis la reacutevision de 200878 dont lrsquoimportance srsquoest accrue avec la ratification du TSCG etlrsquoadoption de la loi organique du 17 deacutecembre 2012 relative agrave la programmation et agrave la gouvernance des finances publiques79 La mise en place de telsinstruments est en effet conforme agrave lrsquoarticle 3 sect 1 du TSCG qui oblige les Eacutetats agrave mettre en place les regravegles permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre et leurpreacuteconise de les inscrire dans leur Constitution80 Les lois de programmation des finances publiques font partie de ces instruments81 ainsi que lesdispositifs visant agrave limiter le deacuteficit corollaire de lrsquoeacutequilibre82

Le projet de loi constitutionnelle de 201183 preacutesentait les mecircmes caracteacuteristiques en inteacutegrant une nouvelle cateacutegorie de loi dans la constitution ilmettait en œuvre un nouvel instrument permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques84

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Ces deacuteveloppements nous permettent de constater qursquoil nrsquoest pas impossible de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire qui impregravegne ledroit des finances publiques Techniquement rien ne lrsquoempecircche Crsquoest donc bien la question de lrsquoopportuniteacute drsquoune telle constitutionnalisation qui resteessentielle et au-delagrave de lrsquoopportuniteacute celle de lrsquoefficaciteacute qui est certainement deacuteterminante Comme lrsquoa souligneacute le Professeur Bouvier laquo faire figurer[des normes financiegraveres publiques] dans un article de la Constitution ne suffit pas agrave leur donner une reacuteelle efficaciteacute raquo85

enspProfesseur agrave Aix Marseille Universiteacute membre du CEFF (EA 891) Aix-en-Provence France Secreacutetaire geacuteneacuteral de la Socieacuteteacute Franccedilaise de FinancesPubliques

1 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions2012 p 374

2 M TIRARD laquo La constitutionnalisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire les leccedilons de lrsquoexpeacuterience ameacutericaine raquo Pouvoirs 2012 ndeg 140 p 1103 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo GampFP 2015 ndeg 12 p 24 ndash L PHILIP laquo La constitutionnalisation des

regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo Finances publiques raquo 1994 p 25ndash A PARIENTE laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe insaisissable  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 176 ndash M BOUVIER laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques a-t-elle un avenir  raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 135-147

4 V G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo  Financespubliques  raquo 1994 p 5 ou laquo  Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire   raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextensoeacuteditions 2012 p 485 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 21

5 V Michel BOUVIER laquo Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Essai sur la vaniteacute drsquoun principe raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dirL TALLINEAU) Paris Economica coll Finances publiques 1994 p 25 ndash C WALINE laquo Un principe ancreacute dans lrsquohistoire constitutionnelle et financiegravere raquoRFFP 2012 ndeg 117 pp 22-24 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit pp 21-22

6 Crsquoest ce qursquoavait releveacute Gilbert ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire  raquo op cit p 4857 enspEn outre les index alphabeacutetiques des ouvrages de ces auteurs nrsquoavaient pas drsquoentreacutee laquo eacutequilibre budgeacutetaire raquo8 enspP LEROY-BEAULIEU Traiteacute de la science des finances Le budget et le creacutedit public Paris Guillaumin et cie 7e eacuted 1906 pp 1-29 enspE ALLIX Traiteacute eacuteleacutementaire de science des finances et de leacutegislation financiegravere franccedilaise Paris Rousseau amp cie 6e eacuted 1931 p 6

10 G JEgraveZE Traiteacute de science des finances Le budget Paris V Giard et E Briegravere 1910 p 18711 G ORSONI laquo  Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique  raquo op cit p 6 ou M BOUVIER laquo  Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre

budgeacutetaire essai sur la vaniteacute drsquoun principe  raquo op cit p 34 Voir eacutegalement E BEAUVIRONNET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor  raquo in Financespubliques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll Finances publiques p 403

12 Le terme de mythe a eacuteteacute utiliseacute par de nombreux auteurs notamment par P-M GAUDEMET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire (notion juridique)  raquo inDictionnaire encyclopeacutedique de Finances publiques (dir L PHILIP) Paris Economica 1991 tome 1 p 744 ou G ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire  raquo op cit p 484 et Science et leacutegislation financiegraveres Paris Economica coll Corpus Droit public 2005 ndeg 13

13 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo op cit p 373 (note 1)14 E ALLIX op cit p 615 Ord ndeg 59-2 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO du 3 janvier 1959 p 18016 Voir A BAUDU Droit des finances publiques Paris Dalloz coll HyperCours-Cours amp Travaux dirigeacutes 2e eacuted 2018 ndeg 171  E BEAUVIRONNET laquo 

Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit pp 403-404  J-P CAMBY laquo Article 1er raquo in La reacuteforme du budget de lrsquoEacutetat Paris LGDJ coll Systegravemes 3e eacuted2011 pp 16-17  L PHILIP et C VIESSANT La loi organique de 2001 relative aux lois de finances Paris La Documentation franccedilaise coll Documentsdrsquoeacutetudes 2014 p 7

17 Loi organique ndeg 2001-692 1er aoucirct 2001 relative aux lois de finances JO ndeg 117 du 2 aoucirct 2001 p 12480 texte ndeg 118 A BARBIER-GAUCHARD laquo Eacutequilibre budgeacutetaire raquo in Finances publiques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll

Finances publiques p 400 et E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40419 Les opeacuterations de treacutesorerie sont mentionneacutees agrave lrsquoarticle 33 de la LOLF20 Cette notion ressort de lrsquoarticle 34 de la Constitution tel que modifieacute par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (LC ndeg 2008-724 23 juillet

2008 de modernisation des institutions de la Ve Reacutepublique JORF ndeg 0171 24 juillet 2008 p 11890 texte ndeg 2)21 La notion de finances publiques recouvre les finances de lrsquoEacutetat mais eacutegalement de toutes les administrations publiques V G ORSONI Science et

leacutegislation financiegraveres op cit sect 6 ou J-L ALBERT Finances publiques Paris Dalloz coll Cours Dalloz 10e eacuted 2017 pp 1-6 V eacutegalement E OLIVA laquo Essaide deacutefinition normative du domaine des finances publiques raquo in Constitution et Finances publiques (Eacutetudes en lrsquohonneur de L Philip) Paris Economica2005 pp 493-514

22 A BAUDU Droit des finances publiques op cit sectsect 171 et 40923 A PARIENTE laquo Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle raquo RFFP 2012 ndeg 117 p 8924 V M LASCOMBE laquo  Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques  raquo op cit pp 22-23 ou M BOUVIER M-C ESCLASSAN et J-

P LASSALE Finances publiques Issy-les-Moulineaux LGDJ coll Manuel 17e eacuted 2018 sect 235 V eacutegalement M CAMDESSUS (sous la preacutesidence de)Reacutealiser lrsquoobjectif constitutionnel drsquoeacutequilibre des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise coll Rapports officiels 2010 58 p 5

25 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 22 et laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquoop cit p 373

26 Le traiteacute est entreacute en vigueur le 1er janvier 2013 et nrsquoest pas publieacute au Journal officiel de lrsquoUnion europeacuteenne (httpseur-lexeuropaeulegal-contentFRTXTPDFuri=CELEX42012A0302(01)ampfrom=FR)

27 TSCG art 3 sect 128 E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40329 Cour des comptes Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise 2008 pp 68-69

(httpswwwccomptesfrsitesdefaultfilesEzPublishRSPFPJOpdf) Cette caracteacuteristique de la regravegle drsquoor est releveacutee par diffeacuterents auteurs voir parexemple J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 75 ou J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquo RFFP 2012 ndeg 117p 55

30 M BOUVIER laquo La regravegle drsquoor un concept agrave construire  raquo RFFP 2010 ndeg 113 p VII et A DELCAMP laquo Lrsquoeacutequilibre des finances publiques dans letemps et lrsquoespace raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 15-18

31 Voir sur ce point G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo op cit pp 9-1232 J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 7633 V A WEBER laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans le droit feacutedeacuteral allemand raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L Tallineau) Paris Economica coll Finances

publiques 1994 pp 231-240 ndash F RUEDA laquo ldquoRegravegle drsquoorrdquo ou regravegles drsquoor  De la discipline budgeacutetaire en droit compareacute europeacuteen raquo in Meacutelanges en lrsquohonneurdu Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions 2012 pp 609-611 ndash J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquoop cit pp 60-61 ndash E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne Thegravese UniversiteacuteParis Descartes 2018 sectsect 244 et s

34 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et sndash J GERMAIN J-P TERHECHTE et J HELLERMANN laquo Allemagne raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquoEacutetats membres de la zone moneacutetaire commune GampFP 2015 ndeg frac12 pp 31-32 ndash R ARNOLD laquo  Allemagne  raquo in Le juge constitutionnel et lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire des finances publiques AIJC 2013 vol 28-2012 pp 111-125 ou C SOULAY laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques en France et en Allemagne convergence au-delagrave des diffeacuterences  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 186-203

35 Voir lrsquoarticle 81 de la Constitution italienne du 22 deacutecembre 194736 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et s

ndash K BLAIRON M LUCIANI et G DELLEDONNE laquo  Italie  raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquo Eacutetats

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13 ndash14 ndash15 ndash16 ndash17 ndash

18 ndash19 ndash20 ndash21 ndash

22 ndash23 ndash

24 ndash

25 ndash26 ndash27 ndash

28 ndash29 ndash

30 ndash31 ndash

32 ndash33 ndash

13 Abrogeacute par la loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 (articlethinsp16)14 Loi nothinsp2010-1645 du 28thinspdeacutecembre 2010 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2011 agrave 2014 JO 29thinspdeacutecembre 201015 Nothinsp78 Seacutenat Philippe Marini Rapport sur le projet de loi de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2011 agrave 2014 pthinsp1516 Article 11 de la loi du 9thinspfeacutevrier 2009 de programmation des finances publiques pour les anneacutees 2009 agrave 2012 preacutec17 Articlethinsp34thinspI 10o introduit par la loi nothinsp 2005-779 du 12thinsp juillet 2005 modifiant la loi organique nothinsp2001-692 du 1erthinsp aoucirct 2001 relative aux lois de

finances article 1er JO 13thinspjuillet 200518 Deacutecisions nothinsp2005-512thinspDC du 21thinspavril 2005 et nothinsp2005-516thinspDC du 7thinspjuillet 2005 preacutec19 Assembleacutee nationale TA nothinsp722 13thinspjuillet 2011 Projet de loi constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques preacutec articlethinsp1er20 Cf supra21 Lrsquoarticle 47 de la Constitution est ainsi modifieacutethinsp 1othinsp Le premier alineacutea est compleacuteteacute par une phrase ainsi reacutedigeacuteethinsp laquothinsp Il ne peut ecirctre adopteacute

deacutefinitivement de loi de finances en lrsquoabsence de loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques applicable agrave lrsquoexercice concerneacutethinspraquo articlethinsp5 du projet dereacutevision preacutec

22 Articlethinsp10 du projet de reacutevision preacutec23 laquothinspLes lois de finances et les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale avant leur promulgation doivent ecirctre soumises au Conseil constitutionnel

qui se prononce sur leur conformiteacute agrave la loi-cadre drsquoeacutequilibre des finances publiques thinsp raquo modification de lrsquoarticlethinsp61 de la Constitution introduite parlrsquoarticlethinsp10 du projet de reacutevision preacutec

24 Sur cette notion voir Tthinsp Guyon Sthinsp Sorbe Solde structurel et effort structurelthinsp vers une deacutecomposition par sous-secteur des administrationspubliques Les cahiers de la DGTPE nothinsp200913 pthinsp1

25 Deacutecision nothinsp95-370 DC du 30thinspdeacutecembre 199526 Article 32 de la LOLF27 Article 47-2 de la Constitutionthinsp laquothinspLes comptes des administrations publiques sont reacuteguliers et sincegraveres Ils donnent une image fidegravele du reacutesultat

de leur gestion de leur patrimoine et de leur situation financiegravere thinspraquo28 Deacutecision nothinsp2001-448 DC du 25thinspjuillet 200129 Trois lois de finances rectificatives en 2009 (lois nothinsp2009-122 du 4thinspfeacutevrier 2009 nothinsp2009-431 du 20thinspavril 2009 et nothinsp2009-1674 du 30thinspdeacutecembre

2009) quatre en 2010 (lois nothinsp2010-237 du 9thinspmars 2010 no2010-463 du 7thinspmai 2010 no 2010-606 du 7thinspjuin 2010 et no 2010-1658 du 29thinspdeacutecembre 2010) ettrois pour 2011 (agrave la date du 30thinspoctobre) (lois nothinsp2011-900 du 29thinspjuillet 2011 nothinsp2011-117 du 19thinspseptembre 2011 et la troisiegraveme adopteacutee de maniegravere deacutefinitivele 25thinspoctobre 2011)

30 Voir AthinspPariente lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe juridique insaisissablethinsp RFFP nothinsp112 2010 ppthinsp164 et s31 laquothinspDans les conditions et sous les reacuteserves preacutevues par la preacutesente loi organique les lois de finances deacuteterminent pour un exercice la nature le

montant et lrsquoaffectation des ressources et des charges de lrsquoEacutetat ainsi que lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier qui en reacutesulte Elles tiennent compte drsquouneacutequilibre eacuteconomique deacutefini ainsi que des objectifs et des reacutesultats des programmes qursquoelles deacuteterminent thinspraquo article 1er de la LOLF

32 Articles Lthinsp1612-5 et s du Code geacuteneacuteral des collectiviteacutes territoriales33 Sur le modegravele de la construction du budget de lrsquoUnion europeacuteenne et du principe de bonne gestion sur ce point voir AthinspPariente lrsquoeacutequilibre

budgeacutetairethinsp un principe juridique insaisissablethinsp preacutec ppthinsp182 et s

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VOTRE DOCUMENT SUR LABASE-LEXTENSOFR - 09112020 0200 | UNIVERSITE DE MONTPELLIER

Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible 

Issu de Revue franccedilaise de finances publiques - ndeg150 - page 83Date de parution 01052020Id RFFP2020-150-008Reacutef RFFP mai 2020 ndeg 150 p 83

Auteur Par Ceacuteline Viessant

REacuteSUMEacuteLrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution est depuis quelques anneacutees une question reacutecurrente que se pose ladoctrine La question de savoir si ce principe peut ecirctre constitutionnaliseacute a eacuteteacute moins souvent deacutebattue tant la reacuteponse paraicirct eacutevidente Nous entendonstoutefois revenir sur les eacuteleacutements qui permettent drsquoaffirmer qursquoune telle constitutionnalisation est possible Nous constaterons donc qursquoelle deacutependessentiellement des volonteacutes politiques puisqursquoaucune disposition nrsquoempecircche de faire figurer ce principe dans la Constitution Mais il convienteacutegalement de se demander si le principe ne figure pas deacutejagrave dans le bloc de constitutionnaliteacutehellipThe appropriateness of enshrining the principle of balanced budgets in the Constitution has for several years been a recurring question posed bydoctrine The question of whether this principle can be constitutionalized has been less often debated as the answer seems obvious However weintend to return to the elements which allow us to affirm that such a constitutionalizing is possible We will therefore see that it depends essentially onpolitical will since there is no provision preventing this principle from being included in the Constitution But it is also necessary to ask whether theprinciple is not already included in the block of constitutionalityhellip

Comme lrsquoa releveacute le Professeur Michel Lascombe laquo le choix du retour agrave lrsquoeacutequilibre nrsquoa pas besoin drsquoecirctre inscrit dans la Constitution pour ecirctre atteint crsquoest un choix qursquoil appartient au gouvernement de faire et un objectif qursquoil lui appartient drsquoatteindre raquo1

Lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution est depuis quelques anneacutees une question reacutecurrente que se pose ladoctrine Les auteurs srsquoaccordent en effet agrave penser que crsquoest laquo une fausse bonne ideacutee raquo2 et que ce nrsquoest pas neacutecessaire3 Nous adheacuterons largement auxarguments deacuteveloppeacutes par les uns et les autres agrave ce propos

Si la question de lrsquoopportuniteacute a largement eacuteteacute deacutebattue la question de la possibiliteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitutionsrsquoest moins souvent poseacutee peut-ecirctre parce que la reacuteponse paraicirct eacutevidente Crsquoest pourtant la question que nous nous posons Mais avant drsquoy reacutepondre ilconvient drsquoapporter quelques preacutecisions sur la notion drsquoeacutequilibre sans pour autant faire œuvre drsquooriginaliteacute puisqursquoaucun membre de la doctrine netraite de ce principe sans au preacutealable srsquoecirctre interrogeacute sur ce qursquoil recouvre4

Historiquement le principe est neacute au XIXe siegravecle5

La lecture des auteurs classiques tels que Paul Leroy-Beaulieu Edgar Allix ou Gaston Jegraveze nous permet drsquoopeacuterer deux constats Drsquoune part ils ne leplaccedilaient pas sur le mecircme plan que les principes drsquouniteacute drsquouniversaliteacute drsquoannualiteacute et de speacutecialiteacute6 auxquels ils consacraient des chapitres ce quinrsquoeacutetait pas le cas pour le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire7 Cependant leurs deacuteveloppements permettaient de connaicirctre la conception qursquoils enavaient Paul Leroy-Beaulieu deacutebutait le tome 2 de son Traiteacute de la science des finances en expliquant lrsquoimportance drsquoune bonne utilisation desressources recueillies par lrsquoEacutetat et en preacuteconisant que laquo les deacutepenses totales annuelles ne deacutepassent pas les recettes totales annuelles qursquoelles restentplutocirct au-dessous pour permettre un alleacutegement graduel des charges nationales  raquo8 Edgar Allix y faisait eacutegalement reacutefeacuterence pour expliquer parexemple qursquoau moment de la preacuteparation du budget le ministre des Finances devait laquo reacutealiser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo9 Gaston Jegraveze expliquait qursquoilfallait distinguer deux phases dans lrsquoeacutelaboration des deacutecisions financiegraveres la premiegravere phase consistant agrave preacuteparer les projets financiers notammentdresser les tableaux contenant lrsquoeacutevaluation des deacutepenses et des recettes et trouver les combinaisons qui assurent leur eacutequilibre10

Drsquoautre part ces auteurs faisaient reacutefeacuterence agrave un eacutequilibre laquo arithmeacutetique raquo laquo comptable raquo11 consideacutereacute aujourdrsquohui comme eacutetant un laquo mythe raquo12 voireune utopie13 Edgar Allix preacutecisait que le ministre des finances devait laquo  faire cadrer les eacutevaluations de deacutepenses et les eacutevaluations de recettes raquo et laquo reacutealiser en un mot lrsquoeacutequilibre du budget en cherchant les eacuteconomies possibles ou les compleacutements de recettes neacutecessaires pour lrsquoobtenir raquo14

De lrsquoavis unanime de la doctrine le principe a eacutevolueacute vers un eacutequilibre financier et eacuteconomique retenu dans lrsquoordonnance du 2 janvier 195915 etmettant en application les theacuteories keyneacutesiennes qui ne rejetaient pas le deacuteficit Puis on est revenu agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier tenant comptedrsquoun eacutequilibre eacuteconomique deacutefini16 inscrit dans la loi organique relative aux finances publiques (LOLF)17  si lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire renvoie agrave lrsquoeacutequilibrecomptable applicable au seul budget de lrsquoEacutetat18 lrsquoeacutequilibre financier est plus large puisqursquoil inclut les opeacuterations de treacutesorerie19

On trouve drsquoautres acceptions du principe telles que lrsquoeacutequilibre des finances publiques voisin de lrsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques20 qui permet drsquoappreacutehender lrsquoeacutequilibre global des budgets de lrsquoensemble des administrations publiques drsquoun Eacutetat21 Ces diffeacuterentesacceptions ont ameneacute certains membres de la doctrine agrave consideacuterer le principe drsquoeacutequilibre comme un principe multiforme22 voire proteacuteiforme23

Si lrsquoon srsquoen tient au principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire il paraicirct logique de retenir lrsquoacception classique qui veut que lrsquoeacutequilibre corresponde agrave lrsquoeacutegaliteacuteentre les ressources et les deacutepenses dans le budget de lrsquoEacutetat Il semble toutefois important de preacuteciser que demeure malgreacute les efforts de deacutefinitionsune confusion entre les diffeacuterentes acceptions le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire eacutetant conccedilu par certains comme devant srsquoappliquer agrave lrsquoensemble desadministrations publiques24 Cette confusion paraicirct drsquoautant plus marqueacutee lorsqursquoil est fait reacutefeacuterence agrave la notion de laquo  regravegle drsquoor  raquo25 qursquoon assimilesouvent au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Or le traiteacute sur la stabiliteacute la coordination et la gouvernance (TSCG) du 12 mars 201226 impose que lasituation budgeacutetaire des administrations publiques des Eacutetats soit en eacutequilibre ou en exceacutedent27 et fait donc reacutefeacuterence agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire desadministrations publiques Notons eacutegalement que la laquo regravegle drsquoor raquo nrsquoest pas aussi stricte que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire pleacutebisciteacute par les auteursclassiques28 puisqursquoelle impose que les deacutepenses de fonctionnement soient couvertes par les ressources budgeacutetaires en reacuteservant la possibiliteacute definancer les deacutepenses drsquoinvestissement par lrsquoemprunt29

Il convient eacutegalement de se demander drsquoun point de vue temporel srsquoil faut prendre en compte lrsquoeacutequilibre preacutevisionnel ou lrsquoeacutequilibre drsquoexeacutecution30mais il ne nous semble pas possible de dissocier les deux qui doivent normalement converger mecircme srsquoil y a souvent un deacutecalage entre eux31

Ces preacutecisions eacutetant apporteacutees nous pouvons tenter de reacutepondre agrave la question poseacutee en preacuteambule est-il possible de constitutionnaliser le principedrsquoeacutequilibre budgeacutetaire 

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Agrave cette question il est possible drsquoapporter une reacuteponse positive drsquoune part parce que la constitutionnalisation du principe ne deacutepend que des volonteacutespolitiques (I) et drsquoautre part parce qursquoelle semble deacutejagrave effective (II)

I ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUESI ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUES

laquo Il nrsquoy a rien drsquoimpossible agrave celui qui a la volonteacute raquo

Si lrsquoon se reacutefegravere agrave ce proverbe latin la question de la possibiliteacute ou de lrsquoimpossibiliteacute de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire ne se posepas il suffit que le constituant en ait la volonteacute pour que le principe soit inscrit dans la Constitution quand bien mecircme ces dispositionslrsquoempecirccheraient Le droit compareacute nous semble conforter cette opinion (A) mecircme si les propositions et projets allant dans ce sens nrsquoont pas abouti enFrance (B)

A Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres EacutetatsA Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres Eacutetats

Certains Eacutetats membres de lrsquoUnion europeacuteenne ont introduit dans leur Constitution le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire

Crsquoest le cas de lrsquoAllemagne qui est geacuteneacuteralement citeacutee en exemple32 parce que le principe y eacutetait deacutejagrave inscrit avant lrsquoadoption du TSCG33 En effetplusieurs articles de la Loi fondamentale allemande du 7 octobre 1949 posent le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 109-3 impose que le budgetde la Feacutedeacuteration et les budgets des Laumlnders soient par principe eacutequilibreacutes sans les recettes provenant des emprunts Lrsquoarticle 110-1 fixe un principegeacuteneacuteral en preacutevoyant que laquo toutes les recettes et deacutepenses de la Feacutedeacuteration doivent ecirctre inscrites au budget  (hellip) Les recettes et les deacutepenses doiventsrsquoeacutequilibrer raquo Lrsquoarticle 115 de la mecircme loi deacutetermine les modaliteacutes drsquoapplication de lrsquoarticle 109-3 apregraves avoir rappeleacute que laquo recettes et deacutepenses doiventecirctre eacutequilibreacutees sans recettes provenant drsquoemprunts raquo Ce dernier met cependant en place des meacutecanismes assouplissant la rigueur de la regravegle pourtenir compte des effets drsquoune eacutevolution anormale de la conjoncture et de situations exceptionnelles telles que des catastrophes naturelles ou dessituations drsquourgence eacutechappant au controcircle de lrsquoEacutetat et compromettant consideacuterablement les finances publiques

Lrsquoinscription du principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est donc effective dans la Constitution allemande Le constituant a mecircme eu tendance agrave renforcer larigueur de cette regravegle comme lrsquoa montreacute la reacutevision constitutionnelle entreacutee en vigueur le 1er aoucirct 2009 qui a introduit dans la Loi fondamentale ce quelrsquoon nomme laquo frein agrave lrsquoendettement raquo34 afin drsquoenrayer lrsquoaugmentation des dettes publiques Ce frein prend la forme drsquoun seuil applicable aux recettesprovenant de lrsquoemprunt seuil qui ne doit pas deacutepasser 035  du produit national brut nominal et qui est inscrit en son article 115 Il est toutefoisimportant de noter que lrsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute est un eacutequilibre de fonctionnement qui nrsquointerdit pas lrsquoinvestissement Cette reacuteforme de 2009 nepouvait aboutir que si le gouvernement disposait drsquoune majoriteacute politique favorable agrave la reacutevision ce qui a eacuteteacute le cas

Le mecircme constat concerne drsquoautres Eacutetats qui ont inscrit le principe dans leur Constitution apregraves lrsquoentreacutee en vigueur du TSCG

Ainsi lrsquoItalie a introduit dans sa Constitution agrave la faveur drsquoun consensus politique des regravegles imposant agrave lrsquoEacutetat drsquoassurer lrsquoeacutequilibre entre les deacutepenses etles recettes budgeacutetaires3536 LrsquoEspagne en a fait de mecircme la reacutevision de lrsquoarticle 135 de la Constitution en 2011 a conduit agrave y inscrire le principe destabiliteacute budgeacutetaire et le principe drsquoune limitation des deacuteficits structurels et du volume de la dette publique37 reacutevision rendue possible du fait drsquounaccord entre le gouvernement et le principal parti drsquoopposition38

La France aurait pu constituer un autre exemple de constitutionnalisation du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire mais lrsquoabsence de consensus politique nrsquoapas permis aux propositions et projets de reacutevision drsquoecirctre adopteacutes

B Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en FranceB Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en France

Pour faire face agrave la situation financiegravere de la France plusieurs propositions et projets de reacutevision tendant agrave introduire le principe de lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire dans la Constitution du 4 octobre 1958 ont eacuteteacute discuteacutes ces dix derniegraveres anneacutees

La premiegravere proposition porteacutee par deux deacuteputeacutes MM Sauvadet et de Courson et leur groupe parlementaire eacutetait relative au retour agrave lrsquoeacutequilibre desfinances publiques39 Partant du constat que depuis 1980 aucun budget nrsquoavait eacuteteacute voteacute en eacutequilibre de fonctionnement ils proposaient drsquoajouter auxarticles 47 et 47-1 des alineacuteas preacutevoyant pour le premier drsquointerdire de preacutesenter et drsquoadopter une loi de finances dont la section de fonctionnement esten deacuteficit et pour le second lrsquointerdiction de preacutesenter et drsquoadopter une loi de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoensemble des charges deacutepasselrsquoensemble des recettes La proposition de loi constitutionnelle ne sera pas adopteacutee apregraves discussion en seacuteance mais renvoyeacutee en commission40 Lesdeacutebats deacutemontrent pourtant un certain consensus sur la neacutecessiteacute de reacutetablir lrsquoeacutequilibre des finances publiques mais des divergences quant agravelrsquoopportuniteacute de constitutionnaliser le principe

La deuxiegraveme proposition sera preacutesenteacutee dans le mecircme temps par le deacuteputeacute Freacutedeacuteric Lefegravevre sans deacutepasser le stade de lrsquoexamen en commission41 Laproposition consistait agrave modifier le cinquiegraveme alineacutea de lrsquoarticle 34 de la Constitution pour y inteacutegrer le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire laquo Les lois definances de lrsquoanneacutee garantissent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire de lrsquoEacutetat Elles ne peuvent autoriser un deacuteficit supeacuterieur au montant des deacutepensesdrsquoinvestissement raquo Et de poursuivre laquo Elles deacuteterminent les ressources et les charges de lrsquoEacutetat dans les conditions et sous les reacuteserves preacutevues par uneloi organique raquo

Il est agrave noter que les propositions de loi constitutionnelle de 2008 visaient lrsquoeacutequilibre de fonctionnement afin de ne pas laquo  obeacuterer la capaciteacutedrsquoinvestissement raquo de lrsquoEacutetat42

Le projet de loi constitutionnel de 201143 qui reprend les prescriptions du rapport Camdessus44 a connu un meilleur sort puisqursquoil a eacuteteacute adopteacute entermes identiques en troisiegraveme lecture par lrsquoAssembleacutee nationale45 et le Seacutenat46 Il nrsquoa cependant jamais eacuteteacute preacutesenteacute au Congregraves pour ecirctre adopteacutedeacutefinitivement en raison de lrsquoabsence supposeacutee drsquoune majoriteacute des trois cinquiegravemes des suffrages exprimeacutes

Si les deux propositions preacuteceacutedentes tendaient agrave inscrire reacuteellement le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution lrsquoanalyse du projet de 2011montre qursquoil ne srsquoagissait pas drsquointroduire dans le texte constitutionnel le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire stricto sensu mais de constitutionnaliser lesinstruments permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre budgeacutetaire en creacuteant notamment des lois-cadres programmant lrsquoeacutevolution de lrsquoensemble desfinances publiques47

Ces diffeacuterents projets et propositions48 nrsquoont pas abouti faute de majoriteacute favorable alors qursquoil existait un certain consensus politique concernantlrsquoinscription du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution49 Mais eacutetaient-ils vraiment neacutecessaires  En effet peut-on constitutionnaliser unprincipe qui semble deacutejagrave inscrit dans la Constitution 

II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE 

laquo On a souvent discuteacute en France de lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution Quelle que soit lrsquoopinion que lrsquoonpuisse avoir sur lrsquoopportuniteacute et lrsquoefficaciteacute drsquoune telle mesure on est obligeacute de constater qursquoen pratique lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire ou plus exactement ldquoles

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conditions de lrsquoeacutequilibre eacuteconomique et financierrdquo ont deacutejagrave eacuteteacute largement constitutionnaliseacutes raquo50 Crsquoest ainsi que le professeur Loiumlc Philip deacutebutait en1994 un article portant sur la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire51 Il ressort de ce propos que drsquoune part leprincipe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute (A) et drsquoautre part que lrsquoaffirmation drsquoune constitutionnalisation supposeacutee doit ecirctre relativiseacuteecar ce nrsquoest pas le principe en tant que tel qui lrsquoest (B)

A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute 

Le terme laquo eacutequilibre raquo est inscrit agrave lrsquoarticle 34 de la Constitution drsquoune part concernant les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoobjet est dedeacuteterminer les conditions geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre financier de la seacutecuriteacute sociale et drsquoautre part concernant les lois de programmation qui deacutefinissentles orientations pluriannuelles des finances publiques orientations qui doivent srsquoinscrire dans lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques Force est de constater qursquoil nrsquoapparaicirct pas dans lrsquoalineacutea consacreacute aux lois de finances Par ailleurs concernant les finances sociales le Conseilconstitutionnel a preacuteciseacute qursquoil srsquoagissait drsquoun objectif agrave valeur constitutionnelle et non drsquoun principe52 Il nrsquoest donc eacutecrit nulle part dans la Constitutionqui pourrait laisser penser que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute

Au-delagrave le professeur Philip relegraveve que plusieurs dispositions de la Constitution concernent indirectement lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire notamment lrsquoarticle40 qui limite le droit drsquoamendement des parlementaires avec laquo pour objet essentiel de proteacuteger lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo53 Il mentionne eacutegalement leprincipe de supeacuterioriteacute des traiteacutes eacutenonceacute agrave lrsquoarticle 55 de la Constitution qui oblige lrsquoEacutetat franccedilais agrave appliquer les traiteacutes imposant lrsquoassainissement desfinances publiques des Eacutetats54 comme par exemple le TSCG au sein de lrsquoUnion europeacuteenne qui preacutevoit lrsquointroduction par les Eacutetats membres dans leurdroit national de proceacutedures garantissant lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire55 Toutefois ces dispositions fixent seulement les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire

Le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est plus explicitement inscrit dans la LOLF56 dont lrsquoarticle 1er assigne aux lois de finances lrsquoobligation de deacuteterminerpour un exercice lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier Plusieurs autres articles y font eacutegalement reacutefeacuterence57

Ce principe pourrait donc ecirctre consideacutereacute comme un principe constitutionnel si lrsquoon adhegravere agrave lrsquoopinion drsquoune partie de la doctrine selon laquelle la LOLFfait partie du bloc de constitutionnaliteacute58 ou qursquoelle a une force quasi identique agrave celle de la Constitution59 Cela permettrait de clore le deacutebat sur lapossibiliteacute de le constitutionnaliser puisqursquoil lrsquoest deacutejagrave

Sans revenir sur le deacutebat qui entoure cette affirmation60 il nous paraicirct inteacuteressant pour eacuteclairer nos propos de rappeler que la question de la valeur dela LOLF et anteacuterieurement de lrsquoordonnance organique du 2 janvier 195961 deacutecoule principalement du renvoi opeacutereacute par les articles 34 et 47 de laConstitution agrave une loi organique pour preacuteciser leurs dispositions et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui deacuteclare inconstitutionnelle desdispositions leacutegislatives du seul fait qursquoelles sont contraires audit texte organique62 De lagrave sont neacutees les controverses entre ceux qui considegraverent que laLOLF63 fait partie du bloc de constitutionnaliteacute64 ceux qui finalement eacutemettent lrsquoideacutee qursquoil existe un ordre constitutionnel plus large que le bloc deconstitutionnaliteacute dans lequel entrent leacutegitimement la LOLF65 et ceux qui estiment que la LOLF a une valeur infra-constitutionnelle66 mais supra-leacutegislative voire supra-organique67 cette derniegravere position ne manquant pas de fondements agrave notre sens

Si lrsquoon ne retient pas la valeur constitutionnelle de la LOLF il est quand mecircme possible de consideacuterer que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire a cettevaleur Ainsi Eric Oliva eacutemet lrsquohypothegravese drsquoune probable constitutionnalisation de ce principe68 hypothegravese fondeacutee sur la jurisprudence du Conseilconstitutionnel qui lrsquoa qualifieacute de principe fondamental69 Toutefois cette analyse nrsquoest pas partageacutee par lrsquoensemble de la doctrine Aureacutelien Baudunotamment considegravere qursquoen les qualifiant seulement de principes fondamentaux le Conseil constitutionnel a deacutenieacute le caractegravere de principesconstitutionnels aux principes budgeacutetaires et donc au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire70 La valeur constitutionnelle de ce principe reste doncincertaine drsquoautant que le professeur Oliva srsquointerroge lui-mecircme sur la nature du principe drsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute et semble penser que crsquoestlrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques qui aurait cette valeur et non le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme71 Mais unobjectif mecircme agrave valeur constitutionnelle peut-il ecirctre inteacutegreacute dans le bloc de constitutionnaliteacute  Nous ne le pensons pas72

Si lrsquoon maintient lrsquohypothegravese de la valeur constitutionnelle du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire malgreacute les doutes leacutegitimes que les deacuteveloppementspreacuteceacutedents ont mis en eacutevidence cette constitutionnalisation doit ecirctre relativiseacutee

B Une constitutionnalisation agrave relativiserB Une constitutionnalisation agrave relativiser

Mecircme si lrsquoon considegravere que la LOLF a valeur constitutionnelle il nrsquoest pas certain que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme puisse ecirctre consideacutereacutecomme un principe ayant cette valeur La lecture des diffeacuterentes dispositions de la LOLF conduit en effet agrave relativiser la supposeacuteeconstitutionnalisation du principe Les lois organiques successives ont fixeacute en prioriteacute les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibre ce qui a fait dire au ProfesseurOrsoni qursquoil srsquoagissait drsquoun principe de proceacutedure73 Le professeur Philip lui-mecircme ne faisait pas reacutefeacuterence agrave la constitutionnalisation du principedrsquoeacutequilibre mais agrave la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire74 Le principe a drsquoailleurs eacuteteacute deacutefini comme laquo touteregravegle juridique permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo75

Il en deacutecoule que les lois de finances doivent ecirctre consideacutereacutees comme des instruments tendant agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financierpuisqursquoelles doivent le deacuteterminer76 et que toutes les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire doivent ecirctre contenues dans la loi de financesrectificative la plus proche77

Plusieurs dispositions de la LOLF vont eacutegalement permettre sa reacutealisation Lrsquoarticle 13 de la LOLF autorise lrsquoouverture de creacutedits suppleacutementaires agravecondition de ne pas affecter lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et lrsquoarticle 14 autorise les annulations de creacutedit par deacutecret afin de preacutevenir une deacuteteacuterioration delrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 34 de la mecircme loi preacutevoit que les lois de finances doivent contenir les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetairearrecircter les donneacutees geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire preacutesenteacutees dans le tableau drsquoeacutequilibre eacutevaluer les ressources et les charges de treacutesorerie quiconcourent agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre financier et peut comporter des dispositions fiscales degraves lors qursquoelles nrsquoaffectent pas lrsquoeacutequilibre budgeacutetaireLrsquoarticle 37 preacutecise que les lois de regraveglement arrecirctent le montant deacutefinitif des ressources et des charges ayant concouru agrave lrsquoeacutequilibre financier Quant agravelrsquoarticle 33 de la loi organique il impose drsquoeacutevaluer et drsquoautoriser dans une loi de finances rectificative les conseacutequences sur les composantes delrsquoeacutequilibre financier des dispositions qui peuvent affecter les ressources ou les charges de lrsquoEacutetat en cours drsquoanneacutee

Au-delagrave de la LOLF depuis plusieurs anneacutees et sous lrsquoeffet du droit de lrsquoUnion europeacuteenne les instruments mis en œuvre pour atteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire se multiplient en droit national et ont tendance agrave ecirctre inteacutegreacutes dans le texte constitutionnel Crsquoest le cas notamment de la programmationdes orientations pluriannuelles imposeacutee par la Constitution depuis la reacutevision de 200878 dont lrsquoimportance srsquoest accrue avec la ratification du TSCG etlrsquoadoption de la loi organique du 17 deacutecembre 2012 relative agrave la programmation et agrave la gouvernance des finances publiques79 La mise en place de telsinstruments est en effet conforme agrave lrsquoarticle 3 sect 1 du TSCG qui oblige les Eacutetats agrave mettre en place les regravegles permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre et leurpreacuteconise de les inscrire dans leur Constitution80 Les lois de programmation des finances publiques font partie de ces instruments81 ainsi que lesdispositifs visant agrave limiter le deacuteficit corollaire de lrsquoeacutequilibre82

Le projet de loi constitutionnelle de 201183 preacutesentait les mecircmes caracteacuteristiques en inteacutegrant une nouvelle cateacutegorie de loi dans la constitution ilmettait en œuvre un nouvel instrument permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques84

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1 ndash

2 ndash

3 ndash4 ndash

5 ndash

6 ndash

7 ndash8 ndash9 ndash10 ndash11 ndash12 ndash

13 ndash

14 ndash15 ndash16 ndash17 ndash

18 ndash19 ndash

20 ndash21 ndash

22 ndash

23 ndash24 ndash25 ndash

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27 ndash

28 ndash29 ndash30 ndash

31 ndash

32 ndash33 ndash34 ndash

35 ndash

36 ndash37 ndash

Ces deacuteveloppements nous permettent de constater qursquoil nrsquoest pas impossible de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire qui impregravegne ledroit des finances publiques Techniquement rien ne lrsquoempecircche Crsquoest donc bien la question de lrsquoopportuniteacute drsquoune telle constitutionnalisation qui resteessentielle et au-delagrave de lrsquoopportuniteacute celle de lrsquoefficaciteacute qui est certainement deacuteterminante Comme lrsquoa souligneacute le Professeur Bouvier laquo faire figurer[des normes financiegraveres publiques] dans un article de la Constitution ne suffit pas agrave leur donner une reacuteelle efficaciteacute raquo85

enspProfesseur agrave Aix Marseille Universiteacute membre du CEFF (EA 891) Aix-en-Provence France Secreacutetaire geacuteneacuteral de la Socieacuteteacute Franccedilaise de FinancesPubliques

1 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions2012 p 374

2 M TIRARD laquo La constitutionnalisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire les leccedilons de lrsquoexpeacuterience ameacutericaine raquo Pouvoirs 2012 ndeg 140 p 1103 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo GampFP 2015 ndeg 12 p 24 ndash L PHILIP laquo La constitutionnalisation des

regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo Finances publiques raquo 1994 p 25ndash A PARIENTE laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe insaisissable  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 176 ndash M BOUVIER laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques a-t-elle un avenir  raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 135-147

4 V G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo  Financespubliques  raquo 1994 p 5 ou laquo  Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire   raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextensoeacuteditions 2012 p 485 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 21

5 V Michel BOUVIER laquo Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Essai sur la vaniteacute drsquoun principe raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dirL TALLINEAU) Paris Economica coll Finances publiques 1994 p 25 ndash C WALINE laquo Un principe ancreacute dans lrsquohistoire constitutionnelle et financiegravere raquoRFFP 2012 ndeg 117 pp 22-24 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit pp 21-22

6 Crsquoest ce qursquoavait releveacute Gilbert ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire  raquo op cit p 4857 enspEn outre les index alphabeacutetiques des ouvrages de ces auteurs nrsquoavaient pas drsquoentreacutee laquo eacutequilibre budgeacutetaire raquo8 enspP LEROY-BEAULIEU Traiteacute de la science des finances Le budget et le creacutedit public Paris Guillaumin et cie 7e eacuted 1906 pp 1-29 enspE ALLIX Traiteacute eacuteleacutementaire de science des finances et de leacutegislation financiegravere franccedilaise Paris Rousseau amp cie 6e eacuted 1931 p 6

10 G JEgraveZE Traiteacute de science des finances Le budget Paris V Giard et E Briegravere 1910 p 18711 G ORSONI laquo  Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique  raquo op cit p 6 ou M BOUVIER laquo  Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre

budgeacutetaire essai sur la vaniteacute drsquoun principe  raquo op cit p 34 Voir eacutegalement E BEAUVIRONNET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor  raquo in Financespubliques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll Finances publiques p 403

12 Le terme de mythe a eacuteteacute utiliseacute par de nombreux auteurs notamment par P-M GAUDEMET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire (notion juridique)  raquo inDictionnaire encyclopeacutedique de Finances publiques (dir L PHILIP) Paris Economica 1991 tome 1 p 744 ou G ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire  raquo op cit p 484 et Science et leacutegislation financiegraveres Paris Economica coll Corpus Droit public 2005 ndeg 13

13 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo op cit p 373 (note 1)14 E ALLIX op cit p 615 Ord ndeg 59-2 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO du 3 janvier 1959 p 18016 Voir A BAUDU Droit des finances publiques Paris Dalloz coll HyperCours-Cours amp Travaux dirigeacutes 2e eacuted 2018 ndeg 171  E BEAUVIRONNET laquo 

Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit pp 403-404  J-P CAMBY laquo Article 1er raquo in La reacuteforme du budget de lrsquoEacutetat Paris LGDJ coll Systegravemes 3e eacuted2011 pp 16-17  L PHILIP et C VIESSANT La loi organique de 2001 relative aux lois de finances Paris La Documentation franccedilaise coll Documentsdrsquoeacutetudes 2014 p 7

17 Loi organique ndeg 2001-692 1er aoucirct 2001 relative aux lois de finances JO ndeg 117 du 2 aoucirct 2001 p 12480 texte ndeg 118 A BARBIER-GAUCHARD laquo Eacutequilibre budgeacutetaire raquo in Finances publiques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll

Finances publiques p 400 et E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40419 Les opeacuterations de treacutesorerie sont mentionneacutees agrave lrsquoarticle 33 de la LOLF20 Cette notion ressort de lrsquoarticle 34 de la Constitution tel que modifieacute par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (LC ndeg 2008-724 23 juillet

2008 de modernisation des institutions de la Ve Reacutepublique JORF ndeg 0171 24 juillet 2008 p 11890 texte ndeg 2)21 La notion de finances publiques recouvre les finances de lrsquoEacutetat mais eacutegalement de toutes les administrations publiques V G ORSONI Science et

leacutegislation financiegraveres op cit sect 6 ou J-L ALBERT Finances publiques Paris Dalloz coll Cours Dalloz 10e eacuted 2017 pp 1-6 V eacutegalement E OLIVA laquo Essaide deacutefinition normative du domaine des finances publiques raquo in Constitution et Finances publiques (Eacutetudes en lrsquohonneur de L Philip) Paris Economica2005 pp 493-514

22 A BAUDU Droit des finances publiques op cit sectsect 171 et 40923 A PARIENTE laquo Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle raquo RFFP 2012 ndeg 117 p 8924 V M LASCOMBE laquo  Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques  raquo op cit pp 22-23 ou M BOUVIER M-C ESCLASSAN et J-

P LASSALE Finances publiques Issy-les-Moulineaux LGDJ coll Manuel 17e eacuted 2018 sect 235 V eacutegalement M CAMDESSUS (sous la preacutesidence de)Reacutealiser lrsquoobjectif constitutionnel drsquoeacutequilibre des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise coll Rapports officiels 2010 58 p 5

25 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 22 et laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquoop cit p 373

26 Le traiteacute est entreacute en vigueur le 1er janvier 2013 et nrsquoest pas publieacute au Journal officiel de lrsquoUnion europeacuteenne (httpseur-lexeuropaeulegal-contentFRTXTPDFuri=CELEX42012A0302(01)ampfrom=FR)

27 TSCG art 3 sect 128 E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40329 Cour des comptes Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise 2008 pp 68-69

(httpswwwccomptesfrsitesdefaultfilesEzPublishRSPFPJOpdf) Cette caracteacuteristique de la regravegle drsquoor est releveacutee par diffeacuterents auteurs voir parexemple J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 75 ou J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquo RFFP 2012 ndeg 117p 55

30 M BOUVIER laquo La regravegle drsquoor un concept agrave construire  raquo RFFP 2010 ndeg 113 p VII et A DELCAMP laquo Lrsquoeacutequilibre des finances publiques dans letemps et lrsquoespace raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 15-18

31 Voir sur ce point G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo op cit pp 9-1232 J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 7633 V A WEBER laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans le droit feacutedeacuteral allemand raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L Tallineau) Paris Economica coll Finances

publiques 1994 pp 231-240 ndash F RUEDA laquo ldquoRegravegle drsquoorrdquo ou regravegles drsquoor  De la discipline budgeacutetaire en droit compareacute europeacuteen raquo in Meacutelanges en lrsquohonneurdu Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions 2012 pp 609-611 ndash J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquoop cit pp 60-61 ndash E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne Thegravese UniversiteacuteParis Descartes 2018 sectsect 244 et s

34 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et sndash J GERMAIN J-P TERHECHTE et J HELLERMANN laquo Allemagne raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquoEacutetats membres de la zone moneacutetaire commune GampFP 2015 ndeg frac12 pp 31-32 ndash R ARNOLD laquo  Allemagne  raquo in Le juge constitutionnel et lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire des finances publiques AIJC 2013 vol 28-2012 pp 111-125 ou C SOULAY laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques en France et en Allemagne convergence au-delagrave des diffeacuterences  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 186-203

35 Voir lrsquoarticle 81 de la Constitution italienne du 22 deacutecembre 194736 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et s

ndash K BLAIRON M LUCIANI et G DELLEDONNE laquo  Italie  raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquo Eacutetats

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VOTRE DOCUMENT SUR LABASE-LEXTENSOFR - 09112020 0200 | UNIVERSITE DE MONTPELLIER

Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible Leacutequilibre budgeacutetaire un principe constitutionnel impossible 

Issu de Revue franccedilaise de finances publiques - ndeg150 - page 83Date de parution 01052020Id RFFP2020-150-008Reacutef RFFP mai 2020 ndeg 150 p 83

Auteur Par Ceacuteline Viessant

REacuteSUMEacuteLrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution est depuis quelques anneacutees une question reacutecurrente que se pose ladoctrine La question de savoir si ce principe peut ecirctre constitutionnaliseacute a eacuteteacute moins souvent deacutebattue tant la reacuteponse paraicirct eacutevidente Nous entendonstoutefois revenir sur les eacuteleacutements qui permettent drsquoaffirmer qursquoune telle constitutionnalisation est possible Nous constaterons donc qursquoelle deacutependessentiellement des volonteacutes politiques puisqursquoaucune disposition nrsquoempecircche de faire figurer ce principe dans la Constitution Mais il convienteacutegalement de se demander si le principe ne figure pas deacutejagrave dans le bloc de constitutionnaliteacutehellipThe appropriateness of enshrining the principle of balanced budgets in the Constitution has for several years been a recurring question posed bydoctrine The question of whether this principle can be constitutionalized has been less often debated as the answer seems obvious However weintend to return to the elements which allow us to affirm that such a constitutionalizing is possible We will therefore see that it depends essentially onpolitical will since there is no provision preventing this principle from being included in the Constitution But it is also necessary to ask whether theprinciple is not already included in the block of constitutionalityhellip

Comme lrsquoa releveacute le Professeur Michel Lascombe laquo le choix du retour agrave lrsquoeacutequilibre nrsquoa pas besoin drsquoecirctre inscrit dans la Constitution pour ecirctre atteint crsquoest un choix qursquoil appartient au gouvernement de faire et un objectif qursquoil lui appartient drsquoatteindre raquo1

Lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution est depuis quelques anneacutees une question reacutecurrente que se pose ladoctrine Les auteurs srsquoaccordent en effet agrave penser que crsquoest laquo une fausse bonne ideacutee raquo2 et que ce nrsquoest pas neacutecessaire3 Nous adheacuterons largement auxarguments deacuteveloppeacutes par les uns et les autres agrave ce propos

Si la question de lrsquoopportuniteacute a largement eacuteteacute deacutebattue la question de la possibiliteacute drsquoinscrire le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitutionsrsquoest moins souvent poseacutee peut-ecirctre parce que la reacuteponse paraicirct eacutevidente Crsquoest pourtant la question que nous nous posons Mais avant drsquoy reacutepondre ilconvient drsquoapporter quelques preacutecisions sur la notion drsquoeacutequilibre sans pour autant faire œuvre drsquooriginaliteacute puisqursquoaucun membre de la doctrine netraite de ce principe sans au preacutealable srsquoecirctre interrogeacute sur ce qursquoil recouvre4

Historiquement le principe est neacute au XIXe siegravecle5

La lecture des auteurs classiques tels que Paul Leroy-Beaulieu Edgar Allix ou Gaston Jegraveze nous permet drsquoopeacuterer deux constats Drsquoune part ils ne leplaccedilaient pas sur le mecircme plan que les principes drsquouniteacute drsquouniversaliteacute drsquoannualiteacute et de speacutecialiteacute6 auxquels ils consacraient des chapitres ce quinrsquoeacutetait pas le cas pour le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire7 Cependant leurs deacuteveloppements permettaient de connaicirctre la conception qursquoils enavaient Paul Leroy-Beaulieu deacutebutait le tome 2 de son Traiteacute de la science des finances en expliquant lrsquoimportance drsquoune bonne utilisation desressources recueillies par lrsquoEacutetat et en preacuteconisant que laquo les deacutepenses totales annuelles ne deacutepassent pas les recettes totales annuelles qursquoelles restentplutocirct au-dessous pour permettre un alleacutegement graduel des charges nationales  raquo8 Edgar Allix y faisait eacutegalement reacutefeacuterence pour expliquer parexemple qursquoau moment de la preacuteparation du budget le ministre des Finances devait laquo reacutealiser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo9 Gaston Jegraveze expliquait qursquoilfallait distinguer deux phases dans lrsquoeacutelaboration des deacutecisions financiegraveres la premiegravere phase consistant agrave preacuteparer les projets financiers notammentdresser les tableaux contenant lrsquoeacutevaluation des deacutepenses et des recettes et trouver les combinaisons qui assurent leur eacutequilibre10

Drsquoautre part ces auteurs faisaient reacutefeacuterence agrave un eacutequilibre laquo arithmeacutetique raquo laquo comptable raquo11 consideacutereacute aujourdrsquohui comme eacutetant un laquo mythe raquo12 voireune utopie13 Edgar Allix preacutecisait que le ministre des finances devait laquo  faire cadrer les eacutevaluations de deacutepenses et les eacutevaluations de recettes raquo et laquo reacutealiser en un mot lrsquoeacutequilibre du budget en cherchant les eacuteconomies possibles ou les compleacutements de recettes neacutecessaires pour lrsquoobtenir raquo14

De lrsquoavis unanime de la doctrine le principe a eacutevolueacute vers un eacutequilibre financier et eacuteconomique retenu dans lrsquoordonnance du 2 janvier 195915 etmettant en application les theacuteories keyneacutesiennes qui ne rejetaient pas le deacuteficit Puis on est revenu agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier tenant comptedrsquoun eacutequilibre eacuteconomique deacutefini16 inscrit dans la loi organique relative aux finances publiques (LOLF)17  si lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire renvoie agrave lrsquoeacutequilibrecomptable applicable au seul budget de lrsquoEacutetat18 lrsquoeacutequilibre financier est plus large puisqursquoil inclut les opeacuterations de treacutesorerie19

On trouve drsquoautres acceptions du principe telles que lrsquoeacutequilibre des finances publiques voisin de lrsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques20 qui permet drsquoappreacutehender lrsquoeacutequilibre global des budgets de lrsquoensemble des administrations publiques drsquoun Eacutetat21 Ces diffeacuterentesacceptions ont ameneacute certains membres de la doctrine agrave consideacuterer le principe drsquoeacutequilibre comme un principe multiforme22 voire proteacuteiforme23

Si lrsquoon srsquoen tient au principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire il paraicirct logique de retenir lrsquoacception classique qui veut que lrsquoeacutequilibre corresponde agrave lrsquoeacutegaliteacuteentre les ressources et les deacutepenses dans le budget de lrsquoEacutetat Il semble toutefois important de preacuteciser que demeure malgreacute les efforts de deacutefinitionsune confusion entre les diffeacuterentes acceptions le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire eacutetant conccedilu par certains comme devant srsquoappliquer agrave lrsquoensemble desadministrations publiques24 Cette confusion paraicirct drsquoautant plus marqueacutee lorsqursquoil est fait reacutefeacuterence agrave la notion de laquo  regravegle drsquoor  raquo25 qursquoon assimilesouvent au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire Or le traiteacute sur la stabiliteacute la coordination et la gouvernance (TSCG) du 12 mars 201226 impose que lasituation budgeacutetaire des administrations publiques des Eacutetats soit en eacutequilibre ou en exceacutedent27 et fait donc reacutefeacuterence agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire desadministrations publiques Notons eacutegalement que la laquo regravegle drsquoor raquo nrsquoest pas aussi stricte que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire pleacutebisciteacute par les auteursclassiques28 puisqursquoelle impose que les deacutepenses de fonctionnement soient couvertes par les ressources budgeacutetaires en reacuteservant la possibiliteacute definancer les deacutepenses drsquoinvestissement par lrsquoemprunt29

Il convient eacutegalement de se demander drsquoun point de vue temporel srsquoil faut prendre en compte lrsquoeacutequilibre preacutevisionnel ou lrsquoeacutequilibre drsquoexeacutecution30mais il ne nous semble pas possible de dissocier les deux qui doivent normalement converger mecircme srsquoil y a souvent un deacutecalage entre eux31

Ces preacutecisions eacutetant apporteacutees nous pouvons tenter de reacutepondre agrave la question poseacutee en preacuteambule est-il possible de constitutionnaliser le principedrsquoeacutequilibre budgeacutetaire 

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Agrave cette question il est possible drsquoapporter une reacuteponse positive drsquoune part parce que la constitutionnalisation du principe ne deacutepend que des volonteacutespolitiques (I) et drsquoautre part parce qursquoelle semble deacutejagrave effective (II)

I ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUESI ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUES

laquo Il nrsquoy a rien drsquoimpossible agrave celui qui a la volonteacute raquo

Si lrsquoon se reacutefegravere agrave ce proverbe latin la question de la possibiliteacute ou de lrsquoimpossibiliteacute de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire ne se posepas il suffit que le constituant en ait la volonteacute pour que le principe soit inscrit dans la Constitution quand bien mecircme ces dispositionslrsquoempecirccheraient Le droit compareacute nous semble conforter cette opinion (A) mecircme si les propositions et projets allant dans ce sens nrsquoont pas abouti enFrance (B)

A Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres EacutetatsA Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres Eacutetats

Certains Eacutetats membres de lrsquoUnion europeacuteenne ont introduit dans leur Constitution le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire

Crsquoest le cas de lrsquoAllemagne qui est geacuteneacuteralement citeacutee en exemple32 parce que le principe y eacutetait deacutejagrave inscrit avant lrsquoadoption du TSCG33 En effetplusieurs articles de la Loi fondamentale allemande du 7 octobre 1949 posent le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 109-3 impose que le budgetde la Feacutedeacuteration et les budgets des Laumlnders soient par principe eacutequilibreacutes sans les recettes provenant des emprunts Lrsquoarticle 110-1 fixe un principegeacuteneacuteral en preacutevoyant que laquo toutes les recettes et deacutepenses de la Feacutedeacuteration doivent ecirctre inscrites au budget  (hellip) Les recettes et les deacutepenses doiventsrsquoeacutequilibrer raquo Lrsquoarticle 115 de la mecircme loi deacutetermine les modaliteacutes drsquoapplication de lrsquoarticle 109-3 apregraves avoir rappeleacute que laquo recettes et deacutepenses doiventecirctre eacutequilibreacutees sans recettes provenant drsquoemprunts raquo Ce dernier met cependant en place des meacutecanismes assouplissant la rigueur de la regravegle pourtenir compte des effets drsquoune eacutevolution anormale de la conjoncture et de situations exceptionnelles telles que des catastrophes naturelles ou dessituations drsquourgence eacutechappant au controcircle de lrsquoEacutetat et compromettant consideacuterablement les finances publiques

Lrsquoinscription du principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est donc effective dans la Constitution allemande Le constituant a mecircme eu tendance agrave renforcer larigueur de cette regravegle comme lrsquoa montreacute la reacutevision constitutionnelle entreacutee en vigueur le 1er aoucirct 2009 qui a introduit dans la Loi fondamentale ce quelrsquoon nomme laquo frein agrave lrsquoendettement raquo34 afin drsquoenrayer lrsquoaugmentation des dettes publiques Ce frein prend la forme drsquoun seuil applicable aux recettesprovenant de lrsquoemprunt seuil qui ne doit pas deacutepasser 035  du produit national brut nominal et qui est inscrit en son article 115 Il est toutefoisimportant de noter que lrsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute est un eacutequilibre de fonctionnement qui nrsquointerdit pas lrsquoinvestissement Cette reacuteforme de 2009 nepouvait aboutir que si le gouvernement disposait drsquoune majoriteacute politique favorable agrave la reacutevision ce qui a eacuteteacute le cas

Le mecircme constat concerne drsquoautres Eacutetats qui ont inscrit le principe dans leur Constitution apregraves lrsquoentreacutee en vigueur du TSCG

Ainsi lrsquoItalie a introduit dans sa Constitution agrave la faveur drsquoun consensus politique des regravegles imposant agrave lrsquoEacutetat drsquoassurer lrsquoeacutequilibre entre les deacutepenses etles recettes budgeacutetaires3536 LrsquoEspagne en a fait de mecircme la reacutevision de lrsquoarticle 135 de la Constitution en 2011 a conduit agrave y inscrire le principe destabiliteacute budgeacutetaire et le principe drsquoune limitation des deacuteficits structurels et du volume de la dette publique37 reacutevision rendue possible du fait drsquounaccord entre le gouvernement et le principal parti drsquoopposition38

La France aurait pu constituer un autre exemple de constitutionnalisation du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire mais lrsquoabsence de consensus politique nrsquoapas permis aux propositions et projets de reacutevision drsquoecirctre adopteacutes

B Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en FranceB Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en France

Pour faire face agrave la situation financiegravere de la France plusieurs propositions et projets de reacutevision tendant agrave introduire le principe de lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire dans la Constitution du 4 octobre 1958 ont eacuteteacute discuteacutes ces dix derniegraveres anneacutees

La premiegravere proposition porteacutee par deux deacuteputeacutes MM Sauvadet et de Courson et leur groupe parlementaire eacutetait relative au retour agrave lrsquoeacutequilibre desfinances publiques39 Partant du constat que depuis 1980 aucun budget nrsquoavait eacuteteacute voteacute en eacutequilibre de fonctionnement ils proposaient drsquoajouter auxarticles 47 et 47-1 des alineacuteas preacutevoyant pour le premier drsquointerdire de preacutesenter et drsquoadopter une loi de finances dont la section de fonctionnement esten deacuteficit et pour le second lrsquointerdiction de preacutesenter et drsquoadopter une loi de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoensemble des charges deacutepasselrsquoensemble des recettes La proposition de loi constitutionnelle ne sera pas adopteacutee apregraves discussion en seacuteance mais renvoyeacutee en commission40 Lesdeacutebats deacutemontrent pourtant un certain consensus sur la neacutecessiteacute de reacutetablir lrsquoeacutequilibre des finances publiques mais des divergences quant agravelrsquoopportuniteacute de constitutionnaliser le principe

La deuxiegraveme proposition sera preacutesenteacutee dans le mecircme temps par le deacuteputeacute Freacutedeacuteric Lefegravevre sans deacutepasser le stade de lrsquoexamen en commission41 Laproposition consistait agrave modifier le cinquiegraveme alineacutea de lrsquoarticle 34 de la Constitution pour y inteacutegrer le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire laquo Les lois definances de lrsquoanneacutee garantissent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire de lrsquoEacutetat Elles ne peuvent autoriser un deacuteficit supeacuterieur au montant des deacutepensesdrsquoinvestissement raquo Et de poursuivre laquo Elles deacuteterminent les ressources et les charges de lrsquoEacutetat dans les conditions et sous les reacuteserves preacutevues par uneloi organique raquo

Il est agrave noter que les propositions de loi constitutionnelle de 2008 visaient lrsquoeacutequilibre de fonctionnement afin de ne pas laquo  obeacuterer la capaciteacutedrsquoinvestissement raquo de lrsquoEacutetat42

Le projet de loi constitutionnel de 201143 qui reprend les prescriptions du rapport Camdessus44 a connu un meilleur sort puisqursquoil a eacuteteacute adopteacute entermes identiques en troisiegraveme lecture par lrsquoAssembleacutee nationale45 et le Seacutenat46 Il nrsquoa cependant jamais eacuteteacute preacutesenteacute au Congregraves pour ecirctre adopteacutedeacutefinitivement en raison de lrsquoabsence supposeacutee drsquoune majoriteacute des trois cinquiegravemes des suffrages exprimeacutes

Si les deux propositions preacuteceacutedentes tendaient agrave inscrire reacuteellement le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution lrsquoanalyse du projet de 2011montre qursquoil ne srsquoagissait pas drsquointroduire dans le texte constitutionnel le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire stricto sensu mais de constitutionnaliser lesinstruments permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre budgeacutetaire en creacuteant notamment des lois-cadres programmant lrsquoeacutevolution de lrsquoensemble desfinances publiques47

Ces diffeacuterents projets et propositions48 nrsquoont pas abouti faute de majoriteacute favorable alors qursquoil existait un certain consensus politique concernantlrsquoinscription du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution49 Mais eacutetaient-ils vraiment neacutecessaires  En effet peut-on constitutionnaliser unprincipe qui semble deacutejagrave inscrit dans la Constitution 

II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE 

laquo On a souvent discuteacute en France de lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution Quelle que soit lrsquoopinion que lrsquoonpuisse avoir sur lrsquoopportuniteacute et lrsquoefficaciteacute drsquoune telle mesure on est obligeacute de constater qursquoen pratique lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire ou plus exactement ldquoles

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conditions de lrsquoeacutequilibre eacuteconomique et financierrdquo ont deacutejagrave eacuteteacute largement constitutionnaliseacutes raquo50 Crsquoest ainsi que le professeur Loiumlc Philip deacutebutait en1994 un article portant sur la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire51 Il ressort de ce propos que drsquoune part leprincipe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute (A) et drsquoautre part que lrsquoaffirmation drsquoune constitutionnalisation supposeacutee doit ecirctre relativiseacuteecar ce nrsquoest pas le principe en tant que tel qui lrsquoest (B)

A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute 

Le terme laquo eacutequilibre raquo est inscrit agrave lrsquoarticle 34 de la Constitution drsquoune part concernant les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoobjet est dedeacuteterminer les conditions geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre financier de la seacutecuriteacute sociale et drsquoautre part concernant les lois de programmation qui deacutefinissentles orientations pluriannuelles des finances publiques orientations qui doivent srsquoinscrire dans lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques Force est de constater qursquoil nrsquoapparaicirct pas dans lrsquoalineacutea consacreacute aux lois de finances Par ailleurs concernant les finances sociales le Conseilconstitutionnel a preacuteciseacute qursquoil srsquoagissait drsquoun objectif agrave valeur constitutionnelle et non drsquoun principe52 Il nrsquoest donc eacutecrit nulle part dans la Constitutionqui pourrait laisser penser que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute

Au-delagrave le professeur Philip relegraveve que plusieurs dispositions de la Constitution concernent indirectement lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire notamment lrsquoarticle40 qui limite le droit drsquoamendement des parlementaires avec laquo pour objet essentiel de proteacuteger lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo53 Il mentionne eacutegalement leprincipe de supeacuterioriteacute des traiteacutes eacutenonceacute agrave lrsquoarticle 55 de la Constitution qui oblige lrsquoEacutetat franccedilais agrave appliquer les traiteacutes imposant lrsquoassainissement desfinances publiques des Eacutetats54 comme par exemple le TSCG au sein de lrsquoUnion europeacuteenne qui preacutevoit lrsquointroduction par les Eacutetats membres dans leurdroit national de proceacutedures garantissant lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire55 Toutefois ces dispositions fixent seulement les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire

Le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est plus explicitement inscrit dans la LOLF56 dont lrsquoarticle 1er assigne aux lois de finances lrsquoobligation de deacuteterminerpour un exercice lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier Plusieurs autres articles y font eacutegalement reacutefeacuterence57

Ce principe pourrait donc ecirctre consideacutereacute comme un principe constitutionnel si lrsquoon adhegravere agrave lrsquoopinion drsquoune partie de la doctrine selon laquelle la LOLFfait partie du bloc de constitutionnaliteacute58 ou qursquoelle a une force quasi identique agrave celle de la Constitution59 Cela permettrait de clore le deacutebat sur lapossibiliteacute de le constitutionnaliser puisqursquoil lrsquoest deacutejagrave

Sans revenir sur le deacutebat qui entoure cette affirmation60 il nous paraicirct inteacuteressant pour eacuteclairer nos propos de rappeler que la question de la valeur dela LOLF et anteacuterieurement de lrsquoordonnance organique du 2 janvier 195961 deacutecoule principalement du renvoi opeacutereacute par les articles 34 et 47 de laConstitution agrave une loi organique pour preacuteciser leurs dispositions et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui deacuteclare inconstitutionnelle desdispositions leacutegislatives du seul fait qursquoelles sont contraires audit texte organique62 De lagrave sont neacutees les controverses entre ceux qui considegraverent que laLOLF63 fait partie du bloc de constitutionnaliteacute64 ceux qui finalement eacutemettent lrsquoideacutee qursquoil existe un ordre constitutionnel plus large que le bloc deconstitutionnaliteacute dans lequel entrent leacutegitimement la LOLF65 et ceux qui estiment que la LOLF a une valeur infra-constitutionnelle66 mais supra-leacutegislative voire supra-organique67 cette derniegravere position ne manquant pas de fondements agrave notre sens

Si lrsquoon ne retient pas la valeur constitutionnelle de la LOLF il est quand mecircme possible de consideacuterer que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire a cettevaleur Ainsi Eric Oliva eacutemet lrsquohypothegravese drsquoune probable constitutionnalisation de ce principe68 hypothegravese fondeacutee sur la jurisprudence du Conseilconstitutionnel qui lrsquoa qualifieacute de principe fondamental69 Toutefois cette analyse nrsquoest pas partageacutee par lrsquoensemble de la doctrine Aureacutelien Baudunotamment considegravere qursquoen les qualifiant seulement de principes fondamentaux le Conseil constitutionnel a deacutenieacute le caractegravere de principesconstitutionnels aux principes budgeacutetaires et donc au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire70 La valeur constitutionnelle de ce principe reste doncincertaine drsquoautant que le professeur Oliva srsquointerroge lui-mecircme sur la nature du principe drsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute et semble penser que crsquoestlrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques qui aurait cette valeur et non le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme71 Mais unobjectif mecircme agrave valeur constitutionnelle peut-il ecirctre inteacutegreacute dans le bloc de constitutionnaliteacute  Nous ne le pensons pas72

Si lrsquoon maintient lrsquohypothegravese de la valeur constitutionnelle du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire malgreacute les doutes leacutegitimes que les deacuteveloppementspreacuteceacutedents ont mis en eacutevidence cette constitutionnalisation doit ecirctre relativiseacutee

B Une constitutionnalisation agrave relativiserB Une constitutionnalisation agrave relativiser

Mecircme si lrsquoon considegravere que la LOLF a valeur constitutionnelle il nrsquoest pas certain que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme puisse ecirctre consideacutereacutecomme un principe ayant cette valeur La lecture des diffeacuterentes dispositions de la LOLF conduit en effet agrave relativiser la supposeacuteeconstitutionnalisation du principe Les lois organiques successives ont fixeacute en prioriteacute les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibre ce qui a fait dire au ProfesseurOrsoni qursquoil srsquoagissait drsquoun principe de proceacutedure73 Le professeur Philip lui-mecircme ne faisait pas reacutefeacuterence agrave la constitutionnalisation du principedrsquoeacutequilibre mais agrave la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire74 Le principe a drsquoailleurs eacuteteacute deacutefini comme laquo touteregravegle juridique permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo75

Il en deacutecoule que les lois de finances doivent ecirctre consideacutereacutees comme des instruments tendant agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financierpuisqursquoelles doivent le deacuteterminer76 et que toutes les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire doivent ecirctre contenues dans la loi de financesrectificative la plus proche77

Plusieurs dispositions de la LOLF vont eacutegalement permettre sa reacutealisation Lrsquoarticle 13 de la LOLF autorise lrsquoouverture de creacutedits suppleacutementaires agravecondition de ne pas affecter lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et lrsquoarticle 14 autorise les annulations de creacutedit par deacutecret afin de preacutevenir une deacuteteacuterioration delrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 34 de la mecircme loi preacutevoit que les lois de finances doivent contenir les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetairearrecircter les donneacutees geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire preacutesenteacutees dans le tableau drsquoeacutequilibre eacutevaluer les ressources et les charges de treacutesorerie quiconcourent agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre financier et peut comporter des dispositions fiscales degraves lors qursquoelles nrsquoaffectent pas lrsquoeacutequilibre budgeacutetaireLrsquoarticle 37 preacutecise que les lois de regraveglement arrecirctent le montant deacutefinitif des ressources et des charges ayant concouru agrave lrsquoeacutequilibre financier Quant agravelrsquoarticle 33 de la loi organique il impose drsquoeacutevaluer et drsquoautoriser dans une loi de finances rectificative les conseacutequences sur les composantes delrsquoeacutequilibre financier des dispositions qui peuvent affecter les ressources ou les charges de lrsquoEacutetat en cours drsquoanneacutee

Au-delagrave de la LOLF depuis plusieurs anneacutees et sous lrsquoeffet du droit de lrsquoUnion europeacuteenne les instruments mis en œuvre pour atteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire se multiplient en droit national et ont tendance agrave ecirctre inteacutegreacutes dans le texte constitutionnel Crsquoest le cas notamment de la programmationdes orientations pluriannuelles imposeacutee par la Constitution depuis la reacutevision de 200878 dont lrsquoimportance srsquoest accrue avec la ratification du TSCG etlrsquoadoption de la loi organique du 17 deacutecembre 2012 relative agrave la programmation et agrave la gouvernance des finances publiques79 La mise en place de telsinstruments est en effet conforme agrave lrsquoarticle 3 sect 1 du TSCG qui oblige les Eacutetats agrave mettre en place les regravegles permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre et leurpreacuteconise de les inscrire dans leur Constitution80 Les lois de programmation des finances publiques font partie de ces instruments81 ainsi que lesdispositifs visant agrave limiter le deacuteficit corollaire de lrsquoeacutequilibre82

Le projet de loi constitutionnelle de 201183 preacutesentait les mecircmes caracteacuteristiques en inteacutegrant une nouvelle cateacutegorie de loi dans la constitution ilmettait en œuvre un nouvel instrument permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques84

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Ces deacuteveloppements nous permettent de constater qursquoil nrsquoest pas impossible de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire qui impregravegne ledroit des finances publiques Techniquement rien ne lrsquoempecircche Crsquoest donc bien la question de lrsquoopportuniteacute drsquoune telle constitutionnalisation qui resteessentielle et au-delagrave de lrsquoopportuniteacute celle de lrsquoefficaciteacute qui est certainement deacuteterminante Comme lrsquoa souligneacute le Professeur Bouvier laquo faire figurer[des normes financiegraveres publiques] dans un article de la Constitution ne suffit pas agrave leur donner une reacuteelle efficaciteacute raquo85

enspProfesseur agrave Aix Marseille Universiteacute membre du CEFF (EA 891) Aix-en-Provence France Secreacutetaire geacuteneacuteral de la Socieacuteteacute Franccedilaise de FinancesPubliques

1 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions2012 p 374

2 M TIRARD laquo La constitutionnalisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire les leccedilons de lrsquoexpeacuterience ameacutericaine raquo Pouvoirs 2012 ndeg 140 p 1103 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo GampFP 2015 ndeg 12 p 24 ndash L PHILIP laquo La constitutionnalisation des

regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo Finances publiques raquo 1994 p 25ndash A PARIENTE laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe insaisissable  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 176 ndash M BOUVIER laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques a-t-elle un avenir  raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 135-147

4 V G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo  Financespubliques  raquo 1994 p 5 ou laquo  Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire   raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextensoeacuteditions 2012 p 485 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 21

5 V Michel BOUVIER laquo Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Essai sur la vaniteacute drsquoun principe raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dirL TALLINEAU) Paris Economica coll Finances publiques 1994 p 25 ndash C WALINE laquo Un principe ancreacute dans lrsquohistoire constitutionnelle et financiegravere raquoRFFP 2012 ndeg 117 pp 22-24 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit pp 21-22

6 Crsquoest ce qursquoavait releveacute Gilbert ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire  raquo op cit p 4857 enspEn outre les index alphabeacutetiques des ouvrages de ces auteurs nrsquoavaient pas drsquoentreacutee laquo eacutequilibre budgeacutetaire raquo8 enspP LEROY-BEAULIEU Traiteacute de la science des finances Le budget et le creacutedit public Paris Guillaumin et cie 7e eacuted 1906 pp 1-29 enspE ALLIX Traiteacute eacuteleacutementaire de science des finances et de leacutegislation financiegravere franccedilaise Paris Rousseau amp cie 6e eacuted 1931 p 6

10 G JEgraveZE Traiteacute de science des finances Le budget Paris V Giard et E Briegravere 1910 p 18711 G ORSONI laquo  Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique  raquo op cit p 6 ou M BOUVIER laquo  Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre

budgeacutetaire essai sur la vaniteacute drsquoun principe  raquo op cit p 34 Voir eacutegalement E BEAUVIRONNET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor  raquo in Financespubliques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll Finances publiques p 403

12 Le terme de mythe a eacuteteacute utiliseacute par de nombreux auteurs notamment par P-M GAUDEMET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire (notion juridique)  raquo inDictionnaire encyclopeacutedique de Finances publiques (dir L PHILIP) Paris Economica 1991 tome 1 p 744 ou G ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire  raquo op cit p 484 et Science et leacutegislation financiegraveres Paris Economica coll Corpus Droit public 2005 ndeg 13

13 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo op cit p 373 (note 1)14 E ALLIX op cit p 615 Ord ndeg 59-2 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO du 3 janvier 1959 p 18016 Voir A BAUDU Droit des finances publiques Paris Dalloz coll HyperCours-Cours amp Travaux dirigeacutes 2e eacuted 2018 ndeg 171  E BEAUVIRONNET laquo 

Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit pp 403-404  J-P CAMBY laquo Article 1er raquo in La reacuteforme du budget de lrsquoEacutetat Paris LGDJ coll Systegravemes 3e eacuted2011 pp 16-17  L PHILIP et C VIESSANT La loi organique de 2001 relative aux lois de finances Paris La Documentation franccedilaise coll Documentsdrsquoeacutetudes 2014 p 7

17 Loi organique ndeg 2001-692 1er aoucirct 2001 relative aux lois de finances JO ndeg 117 du 2 aoucirct 2001 p 12480 texte ndeg 118 A BARBIER-GAUCHARD laquo Eacutequilibre budgeacutetaire raquo in Finances publiques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll

Finances publiques p 400 et E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40419 Les opeacuterations de treacutesorerie sont mentionneacutees agrave lrsquoarticle 33 de la LOLF20 Cette notion ressort de lrsquoarticle 34 de la Constitution tel que modifieacute par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (LC ndeg 2008-724 23 juillet

2008 de modernisation des institutions de la Ve Reacutepublique JORF ndeg 0171 24 juillet 2008 p 11890 texte ndeg 2)21 La notion de finances publiques recouvre les finances de lrsquoEacutetat mais eacutegalement de toutes les administrations publiques V G ORSONI Science et

leacutegislation financiegraveres op cit sect 6 ou J-L ALBERT Finances publiques Paris Dalloz coll Cours Dalloz 10e eacuted 2017 pp 1-6 V eacutegalement E OLIVA laquo Essaide deacutefinition normative du domaine des finances publiques raquo in Constitution et Finances publiques (Eacutetudes en lrsquohonneur de L Philip) Paris Economica2005 pp 493-514

22 A BAUDU Droit des finances publiques op cit sectsect 171 et 40923 A PARIENTE laquo Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle raquo RFFP 2012 ndeg 117 p 8924 V M LASCOMBE laquo  Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques  raquo op cit pp 22-23 ou M BOUVIER M-C ESCLASSAN et J-

P LASSALE Finances publiques Issy-les-Moulineaux LGDJ coll Manuel 17e eacuted 2018 sect 235 V eacutegalement M CAMDESSUS (sous la preacutesidence de)Reacutealiser lrsquoobjectif constitutionnel drsquoeacutequilibre des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise coll Rapports officiels 2010 58 p 5

25 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 22 et laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquoop cit p 373

26 Le traiteacute est entreacute en vigueur le 1er janvier 2013 et nrsquoest pas publieacute au Journal officiel de lrsquoUnion europeacuteenne (httpseur-lexeuropaeulegal-contentFRTXTPDFuri=CELEX42012A0302(01)ampfrom=FR)

27 TSCG art 3 sect 128 E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40329 Cour des comptes Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise 2008 pp 68-69

(httpswwwccomptesfrsitesdefaultfilesEzPublishRSPFPJOpdf) Cette caracteacuteristique de la regravegle drsquoor est releveacutee par diffeacuterents auteurs voir parexemple J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 75 ou J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquo RFFP 2012 ndeg 117p 55

30 M BOUVIER laquo La regravegle drsquoor un concept agrave construire  raquo RFFP 2010 ndeg 113 p VII et A DELCAMP laquo Lrsquoeacutequilibre des finances publiques dans letemps et lrsquoespace raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 15-18

31 Voir sur ce point G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo op cit pp 9-1232 J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 7633 V A WEBER laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans le droit feacutedeacuteral allemand raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L Tallineau) Paris Economica coll Finances

publiques 1994 pp 231-240 ndash F RUEDA laquo ldquoRegravegle drsquoorrdquo ou regravegles drsquoor  De la discipline budgeacutetaire en droit compareacute europeacuteen raquo in Meacutelanges en lrsquohonneurdu Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions 2012 pp 609-611 ndash J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquoop cit pp 60-61 ndash E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne Thegravese UniversiteacuteParis Descartes 2018 sectsect 244 et s

34 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et sndash J GERMAIN J-P TERHECHTE et J HELLERMANN laquo Allemagne raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquoEacutetats membres de la zone moneacutetaire commune GampFP 2015 ndeg frac12 pp 31-32 ndash R ARNOLD laquo  Allemagne  raquo in Le juge constitutionnel et lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire des finances publiques AIJC 2013 vol 28-2012 pp 111-125 ou C SOULAY laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques en France et en Allemagne convergence au-delagrave des diffeacuterences  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 186-203

35 Voir lrsquoarticle 81 de la Constitution italienne du 22 deacutecembre 194736 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et s

ndash K BLAIRON M LUCIANI et G DELLEDONNE laquo  Italie  raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquo Eacutetats

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Agrave cette question il est possible drsquoapporter une reacuteponse positive drsquoune part parce que la constitutionnalisation du principe ne deacutepend que des volonteacutespolitiques (I) et drsquoautre part parce qursquoelle semble deacutejagrave effective (II)

I ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUESI ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION NE DEacutePENDANT QUE DES VOLONTEacuteS POLITIQUES

laquo Il nrsquoy a rien drsquoimpossible agrave celui qui a la volonteacute raquo

Si lrsquoon se reacutefegravere agrave ce proverbe latin la question de la possibiliteacute ou de lrsquoimpossibiliteacute de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire ne se posepas il suffit que le constituant en ait la volonteacute pour que le principe soit inscrit dans la Constitution quand bien mecircme ces dispositionslrsquoempecirccheraient Le droit compareacute nous semble conforter cette opinion (A) mecircme si les propositions et projets allant dans ce sens nrsquoont pas abouti enFrance (B)

A Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres EacutetatsA Une constitutionnalisation reacutealiseacutee dans drsquoautres Eacutetats

Certains Eacutetats membres de lrsquoUnion europeacuteenne ont introduit dans leur Constitution le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire

Crsquoest le cas de lrsquoAllemagne qui est geacuteneacuteralement citeacutee en exemple32 parce que le principe y eacutetait deacutejagrave inscrit avant lrsquoadoption du TSCG33 En effetplusieurs articles de la Loi fondamentale allemande du 7 octobre 1949 posent le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 109-3 impose que le budgetde la Feacutedeacuteration et les budgets des Laumlnders soient par principe eacutequilibreacutes sans les recettes provenant des emprunts Lrsquoarticle 110-1 fixe un principegeacuteneacuteral en preacutevoyant que laquo toutes les recettes et deacutepenses de la Feacutedeacuteration doivent ecirctre inscrites au budget  (hellip) Les recettes et les deacutepenses doiventsrsquoeacutequilibrer raquo Lrsquoarticle 115 de la mecircme loi deacutetermine les modaliteacutes drsquoapplication de lrsquoarticle 109-3 apregraves avoir rappeleacute que laquo recettes et deacutepenses doiventecirctre eacutequilibreacutees sans recettes provenant drsquoemprunts raquo Ce dernier met cependant en place des meacutecanismes assouplissant la rigueur de la regravegle pourtenir compte des effets drsquoune eacutevolution anormale de la conjoncture et de situations exceptionnelles telles que des catastrophes naturelles ou dessituations drsquourgence eacutechappant au controcircle de lrsquoEacutetat et compromettant consideacuterablement les finances publiques

Lrsquoinscription du principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire est donc effective dans la Constitution allemande Le constituant a mecircme eu tendance agrave renforcer larigueur de cette regravegle comme lrsquoa montreacute la reacutevision constitutionnelle entreacutee en vigueur le 1er aoucirct 2009 qui a introduit dans la Loi fondamentale ce quelrsquoon nomme laquo frein agrave lrsquoendettement raquo34 afin drsquoenrayer lrsquoaugmentation des dettes publiques Ce frein prend la forme drsquoun seuil applicable aux recettesprovenant de lrsquoemprunt seuil qui ne doit pas deacutepasser 035  du produit national brut nominal et qui est inscrit en son article 115 Il est toutefoisimportant de noter que lrsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute est un eacutequilibre de fonctionnement qui nrsquointerdit pas lrsquoinvestissement Cette reacuteforme de 2009 nepouvait aboutir que si le gouvernement disposait drsquoune majoriteacute politique favorable agrave la reacutevision ce qui a eacuteteacute le cas

Le mecircme constat concerne drsquoautres Eacutetats qui ont inscrit le principe dans leur Constitution apregraves lrsquoentreacutee en vigueur du TSCG

Ainsi lrsquoItalie a introduit dans sa Constitution agrave la faveur drsquoun consensus politique des regravegles imposant agrave lrsquoEacutetat drsquoassurer lrsquoeacutequilibre entre les deacutepenses etles recettes budgeacutetaires3536 LrsquoEspagne en a fait de mecircme la reacutevision de lrsquoarticle 135 de la Constitution en 2011 a conduit agrave y inscrire le principe destabiliteacute budgeacutetaire et le principe drsquoune limitation des deacuteficits structurels et du volume de la dette publique37 reacutevision rendue possible du fait drsquounaccord entre le gouvernement et le principal parti drsquoopposition38

La France aurait pu constituer un autre exemple de constitutionnalisation du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire mais lrsquoabsence de consensus politique nrsquoapas permis aux propositions et projets de reacutevision drsquoecirctre adopteacutes

B Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en FranceB Une constitutionnalisation proposeacutee mais non adopteacutee en France

Pour faire face agrave la situation financiegravere de la France plusieurs propositions et projets de reacutevision tendant agrave introduire le principe de lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire dans la Constitution du 4 octobre 1958 ont eacuteteacute discuteacutes ces dix derniegraveres anneacutees

La premiegravere proposition porteacutee par deux deacuteputeacutes MM Sauvadet et de Courson et leur groupe parlementaire eacutetait relative au retour agrave lrsquoeacutequilibre desfinances publiques39 Partant du constat que depuis 1980 aucun budget nrsquoavait eacuteteacute voteacute en eacutequilibre de fonctionnement ils proposaient drsquoajouter auxarticles 47 et 47-1 des alineacuteas preacutevoyant pour le premier drsquointerdire de preacutesenter et drsquoadopter une loi de finances dont la section de fonctionnement esten deacuteficit et pour le second lrsquointerdiction de preacutesenter et drsquoadopter une loi de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoensemble des charges deacutepasselrsquoensemble des recettes La proposition de loi constitutionnelle ne sera pas adopteacutee apregraves discussion en seacuteance mais renvoyeacutee en commission40 Lesdeacutebats deacutemontrent pourtant un certain consensus sur la neacutecessiteacute de reacutetablir lrsquoeacutequilibre des finances publiques mais des divergences quant agravelrsquoopportuniteacute de constitutionnaliser le principe

La deuxiegraveme proposition sera preacutesenteacutee dans le mecircme temps par le deacuteputeacute Freacutedeacuteric Lefegravevre sans deacutepasser le stade de lrsquoexamen en commission41 Laproposition consistait agrave modifier le cinquiegraveme alineacutea de lrsquoarticle 34 de la Constitution pour y inteacutegrer le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire laquo Les lois definances de lrsquoanneacutee garantissent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire de lrsquoEacutetat Elles ne peuvent autoriser un deacuteficit supeacuterieur au montant des deacutepensesdrsquoinvestissement raquo Et de poursuivre laquo Elles deacuteterminent les ressources et les charges de lrsquoEacutetat dans les conditions et sous les reacuteserves preacutevues par uneloi organique raquo

Il est agrave noter que les propositions de loi constitutionnelle de 2008 visaient lrsquoeacutequilibre de fonctionnement afin de ne pas laquo  obeacuterer la capaciteacutedrsquoinvestissement raquo de lrsquoEacutetat42

Le projet de loi constitutionnel de 201143 qui reprend les prescriptions du rapport Camdessus44 a connu un meilleur sort puisqursquoil a eacuteteacute adopteacute entermes identiques en troisiegraveme lecture par lrsquoAssembleacutee nationale45 et le Seacutenat46 Il nrsquoa cependant jamais eacuteteacute preacutesenteacute au Congregraves pour ecirctre adopteacutedeacutefinitivement en raison de lrsquoabsence supposeacutee drsquoune majoriteacute des trois cinquiegravemes des suffrages exprimeacutes

Si les deux propositions preacuteceacutedentes tendaient agrave inscrire reacuteellement le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution lrsquoanalyse du projet de 2011montre qursquoil ne srsquoagissait pas drsquointroduire dans le texte constitutionnel le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire stricto sensu mais de constitutionnaliser lesinstruments permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre budgeacutetaire en creacuteant notamment des lois-cadres programmant lrsquoeacutevolution de lrsquoensemble desfinances publiques47

Ces diffeacuterents projets et propositions48 nrsquoont pas abouti faute de majoriteacute favorable alors qursquoil existait un certain consensus politique concernantlrsquoinscription du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution49 Mais eacutetaient-ils vraiment neacutecessaires  En effet peut-on constitutionnaliser unprincipe qui semble deacutejagrave inscrit dans la Constitution 

II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE II ndash UNE CONSTITUTIONNALISATION DEacuteJAgrave REacuteALISEacuteE 

laquo On a souvent discuteacute en France de lrsquoopportuniteacute drsquoinscrire le principe de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans la Constitution Quelle que soit lrsquoopinion que lrsquoonpuisse avoir sur lrsquoopportuniteacute et lrsquoefficaciteacute drsquoune telle mesure on est obligeacute de constater qursquoen pratique lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire ou plus exactement ldquoles

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conditions de lrsquoeacutequilibre eacuteconomique et financierrdquo ont deacutejagrave eacuteteacute largement constitutionnaliseacutes raquo50 Crsquoest ainsi que le professeur Loiumlc Philip deacutebutait en1994 un article portant sur la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire51 Il ressort de ce propos que drsquoune part leprincipe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute (A) et drsquoautre part que lrsquoaffirmation drsquoune constitutionnalisation supposeacutee doit ecirctre relativiseacuteecar ce nrsquoest pas le principe en tant que tel qui lrsquoest (B)

A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute 

Le terme laquo eacutequilibre raquo est inscrit agrave lrsquoarticle 34 de la Constitution drsquoune part concernant les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoobjet est dedeacuteterminer les conditions geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre financier de la seacutecuriteacute sociale et drsquoautre part concernant les lois de programmation qui deacutefinissentles orientations pluriannuelles des finances publiques orientations qui doivent srsquoinscrire dans lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques Force est de constater qursquoil nrsquoapparaicirct pas dans lrsquoalineacutea consacreacute aux lois de finances Par ailleurs concernant les finances sociales le Conseilconstitutionnel a preacuteciseacute qursquoil srsquoagissait drsquoun objectif agrave valeur constitutionnelle et non drsquoun principe52 Il nrsquoest donc eacutecrit nulle part dans la Constitutionqui pourrait laisser penser que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute

Au-delagrave le professeur Philip relegraveve que plusieurs dispositions de la Constitution concernent indirectement lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire notamment lrsquoarticle40 qui limite le droit drsquoamendement des parlementaires avec laquo pour objet essentiel de proteacuteger lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo53 Il mentionne eacutegalement leprincipe de supeacuterioriteacute des traiteacutes eacutenonceacute agrave lrsquoarticle 55 de la Constitution qui oblige lrsquoEacutetat franccedilais agrave appliquer les traiteacutes imposant lrsquoassainissement desfinances publiques des Eacutetats54 comme par exemple le TSCG au sein de lrsquoUnion europeacuteenne qui preacutevoit lrsquointroduction par les Eacutetats membres dans leurdroit national de proceacutedures garantissant lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire55 Toutefois ces dispositions fixent seulement les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire

Le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est plus explicitement inscrit dans la LOLF56 dont lrsquoarticle 1er assigne aux lois de finances lrsquoobligation de deacuteterminerpour un exercice lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier Plusieurs autres articles y font eacutegalement reacutefeacuterence57

Ce principe pourrait donc ecirctre consideacutereacute comme un principe constitutionnel si lrsquoon adhegravere agrave lrsquoopinion drsquoune partie de la doctrine selon laquelle la LOLFfait partie du bloc de constitutionnaliteacute58 ou qursquoelle a une force quasi identique agrave celle de la Constitution59 Cela permettrait de clore le deacutebat sur lapossibiliteacute de le constitutionnaliser puisqursquoil lrsquoest deacutejagrave

Sans revenir sur le deacutebat qui entoure cette affirmation60 il nous paraicirct inteacuteressant pour eacuteclairer nos propos de rappeler que la question de la valeur dela LOLF et anteacuterieurement de lrsquoordonnance organique du 2 janvier 195961 deacutecoule principalement du renvoi opeacutereacute par les articles 34 et 47 de laConstitution agrave une loi organique pour preacuteciser leurs dispositions et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui deacuteclare inconstitutionnelle desdispositions leacutegislatives du seul fait qursquoelles sont contraires audit texte organique62 De lagrave sont neacutees les controverses entre ceux qui considegraverent que laLOLF63 fait partie du bloc de constitutionnaliteacute64 ceux qui finalement eacutemettent lrsquoideacutee qursquoil existe un ordre constitutionnel plus large que le bloc deconstitutionnaliteacute dans lequel entrent leacutegitimement la LOLF65 et ceux qui estiment que la LOLF a une valeur infra-constitutionnelle66 mais supra-leacutegislative voire supra-organique67 cette derniegravere position ne manquant pas de fondements agrave notre sens

Si lrsquoon ne retient pas la valeur constitutionnelle de la LOLF il est quand mecircme possible de consideacuterer que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire a cettevaleur Ainsi Eric Oliva eacutemet lrsquohypothegravese drsquoune probable constitutionnalisation de ce principe68 hypothegravese fondeacutee sur la jurisprudence du Conseilconstitutionnel qui lrsquoa qualifieacute de principe fondamental69 Toutefois cette analyse nrsquoest pas partageacutee par lrsquoensemble de la doctrine Aureacutelien Baudunotamment considegravere qursquoen les qualifiant seulement de principes fondamentaux le Conseil constitutionnel a deacutenieacute le caractegravere de principesconstitutionnels aux principes budgeacutetaires et donc au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire70 La valeur constitutionnelle de ce principe reste doncincertaine drsquoautant que le professeur Oliva srsquointerroge lui-mecircme sur la nature du principe drsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute et semble penser que crsquoestlrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques qui aurait cette valeur et non le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme71 Mais unobjectif mecircme agrave valeur constitutionnelle peut-il ecirctre inteacutegreacute dans le bloc de constitutionnaliteacute  Nous ne le pensons pas72

Si lrsquoon maintient lrsquohypothegravese de la valeur constitutionnelle du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire malgreacute les doutes leacutegitimes que les deacuteveloppementspreacuteceacutedents ont mis en eacutevidence cette constitutionnalisation doit ecirctre relativiseacutee

B Une constitutionnalisation agrave relativiserB Une constitutionnalisation agrave relativiser

Mecircme si lrsquoon considegravere que la LOLF a valeur constitutionnelle il nrsquoest pas certain que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme puisse ecirctre consideacutereacutecomme un principe ayant cette valeur La lecture des diffeacuterentes dispositions de la LOLF conduit en effet agrave relativiser la supposeacuteeconstitutionnalisation du principe Les lois organiques successives ont fixeacute en prioriteacute les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibre ce qui a fait dire au ProfesseurOrsoni qursquoil srsquoagissait drsquoun principe de proceacutedure73 Le professeur Philip lui-mecircme ne faisait pas reacutefeacuterence agrave la constitutionnalisation du principedrsquoeacutequilibre mais agrave la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire74 Le principe a drsquoailleurs eacuteteacute deacutefini comme laquo touteregravegle juridique permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo75

Il en deacutecoule que les lois de finances doivent ecirctre consideacutereacutees comme des instruments tendant agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financierpuisqursquoelles doivent le deacuteterminer76 et que toutes les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire doivent ecirctre contenues dans la loi de financesrectificative la plus proche77

Plusieurs dispositions de la LOLF vont eacutegalement permettre sa reacutealisation Lrsquoarticle 13 de la LOLF autorise lrsquoouverture de creacutedits suppleacutementaires agravecondition de ne pas affecter lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et lrsquoarticle 14 autorise les annulations de creacutedit par deacutecret afin de preacutevenir une deacuteteacuterioration delrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 34 de la mecircme loi preacutevoit que les lois de finances doivent contenir les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetairearrecircter les donneacutees geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire preacutesenteacutees dans le tableau drsquoeacutequilibre eacutevaluer les ressources et les charges de treacutesorerie quiconcourent agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre financier et peut comporter des dispositions fiscales degraves lors qursquoelles nrsquoaffectent pas lrsquoeacutequilibre budgeacutetaireLrsquoarticle 37 preacutecise que les lois de regraveglement arrecirctent le montant deacutefinitif des ressources et des charges ayant concouru agrave lrsquoeacutequilibre financier Quant agravelrsquoarticle 33 de la loi organique il impose drsquoeacutevaluer et drsquoautoriser dans une loi de finances rectificative les conseacutequences sur les composantes delrsquoeacutequilibre financier des dispositions qui peuvent affecter les ressources ou les charges de lrsquoEacutetat en cours drsquoanneacutee

Au-delagrave de la LOLF depuis plusieurs anneacutees et sous lrsquoeffet du droit de lrsquoUnion europeacuteenne les instruments mis en œuvre pour atteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire se multiplient en droit national et ont tendance agrave ecirctre inteacutegreacutes dans le texte constitutionnel Crsquoest le cas notamment de la programmationdes orientations pluriannuelles imposeacutee par la Constitution depuis la reacutevision de 200878 dont lrsquoimportance srsquoest accrue avec la ratification du TSCG etlrsquoadoption de la loi organique du 17 deacutecembre 2012 relative agrave la programmation et agrave la gouvernance des finances publiques79 La mise en place de telsinstruments est en effet conforme agrave lrsquoarticle 3 sect 1 du TSCG qui oblige les Eacutetats agrave mettre en place les regravegles permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre et leurpreacuteconise de les inscrire dans leur Constitution80 Les lois de programmation des finances publiques font partie de ces instruments81 ainsi que lesdispositifs visant agrave limiter le deacuteficit corollaire de lrsquoeacutequilibre82

Le projet de loi constitutionnelle de 201183 preacutesentait les mecircmes caracteacuteristiques en inteacutegrant une nouvelle cateacutegorie de loi dans la constitution ilmettait en œuvre un nouvel instrument permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques84

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Ces deacuteveloppements nous permettent de constater qursquoil nrsquoest pas impossible de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire qui impregravegne ledroit des finances publiques Techniquement rien ne lrsquoempecircche Crsquoest donc bien la question de lrsquoopportuniteacute drsquoune telle constitutionnalisation qui resteessentielle et au-delagrave de lrsquoopportuniteacute celle de lrsquoefficaciteacute qui est certainement deacuteterminante Comme lrsquoa souligneacute le Professeur Bouvier laquo faire figurer[des normes financiegraveres publiques] dans un article de la Constitution ne suffit pas agrave leur donner une reacuteelle efficaciteacute raquo85

enspProfesseur agrave Aix Marseille Universiteacute membre du CEFF (EA 891) Aix-en-Provence France Secreacutetaire geacuteneacuteral de la Socieacuteteacute Franccedilaise de FinancesPubliques

1 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions2012 p 374

2 M TIRARD laquo La constitutionnalisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire les leccedilons de lrsquoexpeacuterience ameacutericaine raquo Pouvoirs 2012 ndeg 140 p 1103 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo GampFP 2015 ndeg 12 p 24 ndash L PHILIP laquo La constitutionnalisation des

regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo Finances publiques raquo 1994 p 25ndash A PARIENTE laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe insaisissable  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 176 ndash M BOUVIER laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques a-t-elle un avenir  raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 135-147

4 V G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo  Financespubliques  raquo 1994 p 5 ou laquo  Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire   raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextensoeacuteditions 2012 p 485 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 21

5 V Michel BOUVIER laquo Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Essai sur la vaniteacute drsquoun principe raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dirL TALLINEAU) Paris Economica coll Finances publiques 1994 p 25 ndash C WALINE laquo Un principe ancreacute dans lrsquohistoire constitutionnelle et financiegravere raquoRFFP 2012 ndeg 117 pp 22-24 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit pp 21-22

6 Crsquoest ce qursquoavait releveacute Gilbert ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire  raquo op cit p 4857 enspEn outre les index alphabeacutetiques des ouvrages de ces auteurs nrsquoavaient pas drsquoentreacutee laquo eacutequilibre budgeacutetaire raquo8 enspP LEROY-BEAULIEU Traiteacute de la science des finances Le budget et le creacutedit public Paris Guillaumin et cie 7e eacuted 1906 pp 1-29 enspE ALLIX Traiteacute eacuteleacutementaire de science des finances et de leacutegislation financiegravere franccedilaise Paris Rousseau amp cie 6e eacuted 1931 p 6

10 G JEgraveZE Traiteacute de science des finances Le budget Paris V Giard et E Briegravere 1910 p 18711 G ORSONI laquo  Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique  raquo op cit p 6 ou M BOUVIER laquo  Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre

budgeacutetaire essai sur la vaniteacute drsquoun principe  raquo op cit p 34 Voir eacutegalement E BEAUVIRONNET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor  raquo in Financespubliques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll Finances publiques p 403

12 Le terme de mythe a eacuteteacute utiliseacute par de nombreux auteurs notamment par P-M GAUDEMET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire (notion juridique)  raquo inDictionnaire encyclopeacutedique de Finances publiques (dir L PHILIP) Paris Economica 1991 tome 1 p 744 ou G ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire  raquo op cit p 484 et Science et leacutegislation financiegraveres Paris Economica coll Corpus Droit public 2005 ndeg 13

13 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo op cit p 373 (note 1)14 E ALLIX op cit p 615 Ord ndeg 59-2 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO du 3 janvier 1959 p 18016 Voir A BAUDU Droit des finances publiques Paris Dalloz coll HyperCours-Cours amp Travaux dirigeacutes 2e eacuted 2018 ndeg 171  E BEAUVIRONNET laquo 

Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit pp 403-404  J-P CAMBY laquo Article 1er raquo in La reacuteforme du budget de lrsquoEacutetat Paris LGDJ coll Systegravemes 3e eacuted2011 pp 16-17  L PHILIP et C VIESSANT La loi organique de 2001 relative aux lois de finances Paris La Documentation franccedilaise coll Documentsdrsquoeacutetudes 2014 p 7

17 Loi organique ndeg 2001-692 1er aoucirct 2001 relative aux lois de finances JO ndeg 117 du 2 aoucirct 2001 p 12480 texte ndeg 118 A BARBIER-GAUCHARD laquo Eacutequilibre budgeacutetaire raquo in Finances publiques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll

Finances publiques p 400 et E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40419 Les opeacuterations de treacutesorerie sont mentionneacutees agrave lrsquoarticle 33 de la LOLF20 Cette notion ressort de lrsquoarticle 34 de la Constitution tel que modifieacute par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (LC ndeg 2008-724 23 juillet

2008 de modernisation des institutions de la Ve Reacutepublique JORF ndeg 0171 24 juillet 2008 p 11890 texte ndeg 2)21 La notion de finances publiques recouvre les finances de lrsquoEacutetat mais eacutegalement de toutes les administrations publiques V G ORSONI Science et

leacutegislation financiegraveres op cit sect 6 ou J-L ALBERT Finances publiques Paris Dalloz coll Cours Dalloz 10e eacuted 2017 pp 1-6 V eacutegalement E OLIVA laquo Essaide deacutefinition normative du domaine des finances publiques raquo in Constitution et Finances publiques (Eacutetudes en lrsquohonneur de L Philip) Paris Economica2005 pp 493-514

22 A BAUDU Droit des finances publiques op cit sectsect 171 et 40923 A PARIENTE laquo Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle raquo RFFP 2012 ndeg 117 p 8924 V M LASCOMBE laquo  Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques  raquo op cit pp 22-23 ou M BOUVIER M-C ESCLASSAN et J-

P LASSALE Finances publiques Issy-les-Moulineaux LGDJ coll Manuel 17e eacuted 2018 sect 235 V eacutegalement M CAMDESSUS (sous la preacutesidence de)Reacutealiser lrsquoobjectif constitutionnel drsquoeacutequilibre des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise coll Rapports officiels 2010 58 p 5

25 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 22 et laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquoop cit p 373

26 Le traiteacute est entreacute en vigueur le 1er janvier 2013 et nrsquoest pas publieacute au Journal officiel de lrsquoUnion europeacuteenne (httpseur-lexeuropaeulegal-contentFRTXTPDFuri=CELEX42012A0302(01)ampfrom=FR)

27 TSCG art 3 sect 128 E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40329 Cour des comptes Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise 2008 pp 68-69

(httpswwwccomptesfrsitesdefaultfilesEzPublishRSPFPJOpdf) Cette caracteacuteristique de la regravegle drsquoor est releveacutee par diffeacuterents auteurs voir parexemple J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 75 ou J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquo RFFP 2012 ndeg 117p 55

30 M BOUVIER laquo La regravegle drsquoor un concept agrave construire  raquo RFFP 2010 ndeg 113 p VII et A DELCAMP laquo Lrsquoeacutequilibre des finances publiques dans letemps et lrsquoespace raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 15-18

31 Voir sur ce point G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo op cit pp 9-1232 J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 7633 V A WEBER laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans le droit feacutedeacuteral allemand raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L Tallineau) Paris Economica coll Finances

publiques 1994 pp 231-240 ndash F RUEDA laquo ldquoRegravegle drsquoorrdquo ou regravegles drsquoor  De la discipline budgeacutetaire en droit compareacute europeacuteen raquo in Meacutelanges en lrsquohonneurdu Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions 2012 pp 609-611 ndash J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquoop cit pp 60-61 ndash E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne Thegravese UniversiteacuteParis Descartes 2018 sectsect 244 et s

34 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et sndash J GERMAIN J-P TERHECHTE et J HELLERMANN laquo Allemagne raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquoEacutetats membres de la zone moneacutetaire commune GampFP 2015 ndeg frac12 pp 31-32 ndash R ARNOLD laquo  Allemagne  raquo in Le juge constitutionnel et lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire des finances publiques AIJC 2013 vol 28-2012 pp 111-125 ou C SOULAY laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques en France et en Allemagne convergence au-delagrave des diffeacuterences  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 186-203

35 Voir lrsquoarticle 81 de la Constitution italienne du 22 deacutecembre 194736 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et s

ndash K BLAIRON M LUCIANI et G DELLEDONNE laquo  Italie  raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquo Eacutetats

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conditions de lrsquoeacutequilibre eacuteconomique et financierrdquo ont deacutejagrave eacuteteacute largement constitutionnaliseacutes raquo50 Crsquoest ainsi que le professeur Loiumlc Philip deacutebutait en1994 un article portant sur la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire51 Il ressort de ce propos que drsquoune part leprincipe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute (A) et drsquoautre part que lrsquoaffirmation drsquoune constitutionnalisation supposeacutee doit ecirctre relativiseacuteecar ce nrsquoest pas le principe en tant que tel qui lrsquoest (B)

A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute A Le principe drsquoeacutequilibre un principe constitutionnaliseacute 

Le terme laquo eacutequilibre raquo est inscrit agrave lrsquoarticle 34 de la Constitution drsquoune part concernant les lois de financement de la seacutecuriteacute sociale dont lrsquoobjet est dedeacuteterminer les conditions geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre financier de la seacutecuriteacute sociale et drsquoautre part concernant les lois de programmation qui deacutefinissentles orientations pluriannuelles des finances publiques orientations qui doivent srsquoinscrire dans lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrationspubliques Force est de constater qursquoil nrsquoapparaicirct pas dans lrsquoalineacutea consacreacute aux lois de finances Par ailleurs concernant les finances sociales le Conseilconstitutionnel a preacuteciseacute qursquoil srsquoagissait drsquoun objectif agrave valeur constitutionnelle et non drsquoun principe52 Il nrsquoest donc eacutecrit nulle part dans la Constitutionqui pourrait laisser penser que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est constitutionnaliseacute

Au-delagrave le professeur Philip relegraveve que plusieurs dispositions de la Constitution concernent indirectement lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire notamment lrsquoarticle40 qui limite le droit drsquoamendement des parlementaires avec laquo pour objet essentiel de proteacuteger lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo53 Il mentionne eacutegalement leprincipe de supeacuterioriteacute des traiteacutes eacutenonceacute agrave lrsquoarticle 55 de la Constitution qui oblige lrsquoEacutetat franccedilais agrave appliquer les traiteacutes imposant lrsquoassainissement desfinances publiques des Eacutetats54 comme par exemple le TSCG au sein de lrsquoUnion europeacuteenne qui preacutevoit lrsquointroduction par les Eacutetats membres dans leurdroit national de proceacutedures garantissant lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire55 Toutefois ces dispositions fixent seulement les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire

Le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est plus explicitement inscrit dans la LOLF56 dont lrsquoarticle 1er assigne aux lois de finances lrsquoobligation de deacuteterminerpour un exercice lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financier Plusieurs autres articles y font eacutegalement reacutefeacuterence57

Ce principe pourrait donc ecirctre consideacutereacute comme un principe constitutionnel si lrsquoon adhegravere agrave lrsquoopinion drsquoune partie de la doctrine selon laquelle la LOLFfait partie du bloc de constitutionnaliteacute58 ou qursquoelle a une force quasi identique agrave celle de la Constitution59 Cela permettrait de clore le deacutebat sur lapossibiliteacute de le constitutionnaliser puisqursquoil lrsquoest deacutejagrave

Sans revenir sur le deacutebat qui entoure cette affirmation60 il nous paraicirct inteacuteressant pour eacuteclairer nos propos de rappeler que la question de la valeur dela LOLF et anteacuterieurement de lrsquoordonnance organique du 2 janvier 195961 deacutecoule principalement du renvoi opeacutereacute par les articles 34 et 47 de laConstitution agrave une loi organique pour preacuteciser leurs dispositions et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui deacuteclare inconstitutionnelle desdispositions leacutegislatives du seul fait qursquoelles sont contraires audit texte organique62 De lagrave sont neacutees les controverses entre ceux qui considegraverent que laLOLF63 fait partie du bloc de constitutionnaliteacute64 ceux qui finalement eacutemettent lrsquoideacutee qursquoil existe un ordre constitutionnel plus large que le bloc deconstitutionnaliteacute dans lequel entrent leacutegitimement la LOLF65 et ceux qui estiment que la LOLF a une valeur infra-constitutionnelle66 mais supra-leacutegislative voire supra-organique67 cette derniegravere position ne manquant pas de fondements agrave notre sens

Si lrsquoon ne retient pas la valeur constitutionnelle de la LOLF il est quand mecircme possible de consideacuterer que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire a cettevaleur Ainsi Eric Oliva eacutemet lrsquohypothegravese drsquoune probable constitutionnalisation de ce principe68 hypothegravese fondeacutee sur la jurisprudence du Conseilconstitutionnel qui lrsquoa qualifieacute de principe fondamental69 Toutefois cette analyse nrsquoest pas partageacutee par lrsquoensemble de la doctrine Aureacutelien Baudunotamment considegravere qursquoen les qualifiant seulement de principes fondamentaux le Conseil constitutionnel a deacutenieacute le caractegravere de principesconstitutionnels aux principes budgeacutetaires et donc au principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire70 La valeur constitutionnelle de ce principe reste doncincertaine drsquoautant que le professeur Oliva srsquointerroge lui-mecircme sur la nature du principe drsquoeacutequilibre constitutionnaliseacute et semble penser que crsquoestlrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques qui aurait cette valeur et non le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme71 Mais unobjectif mecircme agrave valeur constitutionnelle peut-il ecirctre inteacutegreacute dans le bloc de constitutionnaliteacute  Nous ne le pensons pas72

Si lrsquoon maintient lrsquohypothegravese de la valeur constitutionnelle du principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire malgreacute les doutes leacutegitimes que les deacuteveloppementspreacuteceacutedents ont mis en eacutevidence cette constitutionnalisation doit ecirctre relativiseacutee

B Une constitutionnalisation agrave relativiserB Une constitutionnalisation agrave relativiser

Mecircme si lrsquoon considegravere que la LOLF a valeur constitutionnelle il nrsquoest pas certain que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire lui-mecircme puisse ecirctre consideacutereacutecomme un principe ayant cette valeur La lecture des diffeacuterentes dispositions de la LOLF conduit en effet agrave relativiser la supposeacuteeconstitutionnalisation du principe Les lois organiques successives ont fixeacute en prioriteacute les moyens drsquoatteindre lrsquoeacutequilibre ce qui a fait dire au ProfesseurOrsoni qursquoil srsquoagissait drsquoun principe de proceacutedure73 Le professeur Philip lui-mecircme ne faisait pas reacutefeacuterence agrave la constitutionnalisation du principedrsquoeacutequilibre mais agrave la constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire74 Le principe a drsquoailleurs eacuteteacute deacutefini comme laquo touteregravegle juridique permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo75

Il en deacutecoule que les lois de finances doivent ecirctre consideacutereacutees comme des instruments tendant agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et financierpuisqursquoelles doivent le deacuteterminer76 et que toutes les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire doivent ecirctre contenues dans la loi de financesrectificative la plus proche77

Plusieurs dispositions de la LOLF vont eacutegalement permettre sa reacutealisation Lrsquoarticle 13 de la LOLF autorise lrsquoouverture de creacutedits suppleacutementaires agravecondition de ne pas affecter lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire et lrsquoarticle 14 autorise les annulations de creacutedit par deacutecret afin de preacutevenir une deacuteteacuterioration delrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Lrsquoarticle 34 de la mecircme loi preacutevoit que les lois de finances doivent contenir les dispositions qui affectent lrsquoeacutequilibre budgeacutetairearrecircter les donneacutees geacuteneacuterales de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire preacutesenteacutees dans le tableau drsquoeacutequilibre eacutevaluer les ressources et les charges de treacutesorerie quiconcourent agrave la reacutealisation de lrsquoeacutequilibre financier et peut comporter des dispositions fiscales degraves lors qursquoelles nrsquoaffectent pas lrsquoeacutequilibre budgeacutetaireLrsquoarticle 37 preacutecise que les lois de regraveglement arrecirctent le montant deacutefinitif des ressources et des charges ayant concouru agrave lrsquoeacutequilibre financier Quant agravelrsquoarticle 33 de la loi organique il impose drsquoeacutevaluer et drsquoautoriser dans une loi de finances rectificative les conseacutequences sur les composantes delrsquoeacutequilibre financier des dispositions qui peuvent affecter les ressources ou les charges de lrsquoEacutetat en cours drsquoanneacutee

Au-delagrave de la LOLF depuis plusieurs anneacutees et sous lrsquoeffet du droit de lrsquoUnion europeacuteenne les instruments mis en œuvre pour atteindre lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire se multiplient en droit national et ont tendance agrave ecirctre inteacutegreacutes dans le texte constitutionnel Crsquoest le cas notamment de la programmationdes orientations pluriannuelles imposeacutee par la Constitution depuis la reacutevision de 200878 dont lrsquoimportance srsquoest accrue avec la ratification du TSCG etlrsquoadoption de la loi organique du 17 deacutecembre 2012 relative agrave la programmation et agrave la gouvernance des finances publiques79 La mise en place de telsinstruments est en effet conforme agrave lrsquoarticle 3 sect 1 du TSCG qui oblige les Eacutetats agrave mettre en place les regravegles permettant le retour agrave lrsquoeacutequilibre et leurpreacuteconise de les inscrire dans leur Constitution80 Les lois de programmation des finances publiques font partie de ces instruments81 ainsi que lesdispositifs visant agrave limiter le deacuteficit corollaire de lrsquoeacutequilibre82

Le projet de loi constitutionnelle de 201183 preacutesentait les mecircmes caracteacuteristiques en inteacutegrant une nouvelle cateacutegorie de loi dans la constitution ilmettait en œuvre un nouvel instrument permettant drsquoatteindre lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes des administrations publiques84

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Ces deacuteveloppements nous permettent de constater qursquoil nrsquoest pas impossible de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire qui impregravegne ledroit des finances publiques Techniquement rien ne lrsquoempecircche Crsquoest donc bien la question de lrsquoopportuniteacute drsquoune telle constitutionnalisation qui resteessentielle et au-delagrave de lrsquoopportuniteacute celle de lrsquoefficaciteacute qui est certainement deacuteterminante Comme lrsquoa souligneacute le Professeur Bouvier laquo faire figurer[des normes financiegraveres publiques] dans un article de la Constitution ne suffit pas agrave leur donner une reacuteelle efficaciteacute raquo85

enspProfesseur agrave Aix Marseille Universiteacute membre du CEFF (EA 891) Aix-en-Provence France Secreacutetaire geacuteneacuteral de la Socieacuteteacute Franccedilaise de FinancesPubliques

1 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions2012 p 374

2 M TIRARD laquo La constitutionnalisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire les leccedilons de lrsquoexpeacuterience ameacutericaine raquo Pouvoirs 2012 ndeg 140 p 1103 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo GampFP 2015 ndeg 12 p 24 ndash L PHILIP laquo La constitutionnalisation des

regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo Finances publiques raquo 1994 p 25ndash A PARIENTE laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe insaisissable  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 176 ndash M BOUVIER laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques a-t-elle un avenir  raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 135-147

4 V G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo  Financespubliques  raquo 1994 p 5 ou laquo  Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire   raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextensoeacuteditions 2012 p 485 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 21

5 V Michel BOUVIER laquo Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Essai sur la vaniteacute drsquoun principe raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dirL TALLINEAU) Paris Economica coll Finances publiques 1994 p 25 ndash C WALINE laquo Un principe ancreacute dans lrsquohistoire constitutionnelle et financiegravere raquoRFFP 2012 ndeg 117 pp 22-24 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit pp 21-22

6 Crsquoest ce qursquoavait releveacute Gilbert ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire  raquo op cit p 4857 enspEn outre les index alphabeacutetiques des ouvrages de ces auteurs nrsquoavaient pas drsquoentreacutee laquo eacutequilibre budgeacutetaire raquo8 enspP LEROY-BEAULIEU Traiteacute de la science des finances Le budget et le creacutedit public Paris Guillaumin et cie 7e eacuted 1906 pp 1-29 enspE ALLIX Traiteacute eacuteleacutementaire de science des finances et de leacutegislation financiegravere franccedilaise Paris Rousseau amp cie 6e eacuted 1931 p 6

10 G JEgraveZE Traiteacute de science des finances Le budget Paris V Giard et E Briegravere 1910 p 18711 G ORSONI laquo  Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique  raquo op cit p 6 ou M BOUVIER laquo  Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre

budgeacutetaire essai sur la vaniteacute drsquoun principe  raquo op cit p 34 Voir eacutegalement E BEAUVIRONNET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor  raquo in Financespubliques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll Finances publiques p 403

12 Le terme de mythe a eacuteteacute utiliseacute par de nombreux auteurs notamment par P-M GAUDEMET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire (notion juridique)  raquo inDictionnaire encyclopeacutedique de Finances publiques (dir L PHILIP) Paris Economica 1991 tome 1 p 744 ou G ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire  raquo op cit p 484 et Science et leacutegislation financiegraveres Paris Economica coll Corpus Droit public 2005 ndeg 13

13 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo op cit p 373 (note 1)14 E ALLIX op cit p 615 Ord ndeg 59-2 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO du 3 janvier 1959 p 18016 Voir A BAUDU Droit des finances publiques Paris Dalloz coll HyperCours-Cours amp Travaux dirigeacutes 2e eacuted 2018 ndeg 171  E BEAUVIRONNET laquo 

Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit pp 403-404  J-P CAMBY laquo Article 1er raquo in La reacuteforme du budget de lrsquoEacutetat Paris LGDJ coll Systegravemes 3e eacuted2011 pp 16-17  L PHILIP et C VIESSANT La loi organique de 2001 relative aux lois de finances Paris La Documentation franccedilaise coll Documentsdrsquoeacutetudes 2014 p 7

17 Loi organique ndeg 2001-692 1er aoucirct 2001 relative aux lois de finances JO ndeg 117 du 2 aoucirct 2001 p 12480 texte ndeg 118 A BARBIER-GAUCHARD laquo Eacutequilibre budgeacutetaire raquo in Finances publiques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll

Finances publiques p 400 et E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40419 Les opeacuterations de treacutesorerie sont mentionneacutees agrave lrsquoarticle 33 de la LOLF20 Cette notion ressort de lrsquoarticle 34 de la Constitution tel que modifieacute par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (LC ndeg 2008-724 23 juillet

2008 de modernisation des institutions de la Ve Reacutepublique JORF ndeg 0171 24 juillet 2008 p 11890 texte ndeg 2)21 La notion de finances publiques recouvre les finances de lrsquoEacutetat mais eacutegalement de toutes les administrations publiques V G ORSONI Science et

leacutegislation financiegraveres op cit sect 6 ou J-L ALBERT Finances publiques Paris Dalloz coll Cours Dalloz 10e eacuted 2017 pp 1-6 V eacutegalement E OLIVA laquo Essaide deacutefinition normative du domaine des finances publiques raquo in Constitution et Finances publiques (Eacutetudes en lrsquohonneur de L Philip) Paris Economica2005 pp 493-514

22 A BAUDU Droit des finances publiques op cit sectsect 171 et 40923 A PARIENTE laquo Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle raquo RFFP 2012 ndeg 117 p 8924 V M LASCOMBE laquo  Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques  raquo op cit pp 22-23 ou M BOUVIER M-C ESCLASSAN et J-

P LASSALE Finances publiques Issy-les-Moulineaux LGDJ coll Manuel 17e eacuted 2018 sect 235 V eacutegalement M CAMDESSUS (sous la preacutesidence de)Reacutealiser lrsquoobjectif constitutionnel drsquoeacutequilibre des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise coll Rapports officiels 2010 58 p 5

25 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 22 et laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquoop cit p 373

26 Le traiteacute est entreacute en vigueur le 1er janvier 2013 et nrsquoest pas publieacute au Journal officiel de lrsquoUnion europeacuteenne (httpseur-lexeuropaeulegal-contentFRTXTPDFuri=CELEX42012A0302(01)ampfrom=FR)

27 TSCG art 3 sect 128 E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40329 Cour des comptes Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise 2008 pp 68-69

(httpswwwccomptesfrsitesdefaultfilesEzPublishRSPFPJOpdf) Cette caracteacuteristique de la regravegle drsquoor est releveacutee par diffeacuterents auteurs voir parexemple J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 75 ou J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquo RFFP 2012 ndeg 117p 55

30 M BOUVIER laquo La regravegle drsquoor un concept agrave construire  raquo RFFP 2010 ndeg 113 p VII et A DELCAMP laquo Lrsquoeacutequilibre des finances publiques dans letemps et lrsquoespace raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 15-18

31 Voir sur ce point G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo op cit pp 9-1232 J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 7633 V A WEBER laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans le droit feacutedeacuteral allemand raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L Tallineau) Paris Economica coll Finances

publiques 1994 pp 231-240 ndash F RUEDA laquo ldquoRegravegle drsquoorrdquo ou regravegles drsquoor  De la discipline budgeacutetaire en droit compareacute europeacuteen raquo in Meacutelanges en lrsquohonneurdu Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions 2012 pp 609-611 ndash J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquoop cit pp 60-61 ndash E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne Thegravese UniversiteacuteParis Descartes 2018 sectsect 244 et s

34 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et sndash J GERMAIN J-P TERHECHTE et J HELLERMANN laquo Allemagne raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquoEacutetats membres de la zone moneacutetaire commune GampFP 2015 ndeg frac12 pp 31-32 ndash R ARNOLD laquo  Allemagne  raquo in Le juge constitutionnel et lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire des finances publiques AIJC 2013 vol 28-2012 pp 111-125 ou C SOULAY laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques en France et en Allemagne convergence au-delagrave des diffeacuterences  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 186-203

35 Voir lrsquoarticle 81 de la Constitution italienne du 22 deacutecembre 194736 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et s

ndash K BLAIRON M LUCIANI et G DELLEDONNE laquo  Italie  raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquo Eacutetats

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35 ndash

36 ndash37 ndash

Ces deacuteveloppements nous permettent de constater qursquoil nrsquoest pas impossible de constitutionnaliser le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire qui impregravegne ledroit des finances publiques Techniquement rien ne lrsquoempecircche Crsquoest donc bien la question de lrsquoopportuniteacute drsquoune telle constitutionnalisation qui resteessentielle et au-delagrave de lrsquoopportuniteacute celle de lrsquoefficaciteacute qui est certainement deacuteterminante Comme lrsquoa souligneacute le Professeur Bouvier laquo faire figurer[des normes financiegraveres publiques] dans un article de la Constitution ne suffit pas agrave leur donner une reacuteelle efficaciteacute raquo85

enspProfesseur agrave Aix Marseille Universiteacute membre du CEFF (EA 891) Aix-en-Provence France Secreacutetaire geacuteneacuteral de la Socieacuteteacute Franccedilaise de FinancesPubliques

1 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions2012 p 374

2 M TIRARD laquo La constitutionnalisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire les leccedilons de lrsquoexpeacuterience ameacutericaine raquo Pouvoirs 2012 ndeg 140 p 1103 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo GampFP 2015 ndeg 12 p 24 ndash L PHILIP laquo La constitutionnalisation des

regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo Finances publiques raquo 1994 p 25ndash A PARIENTE laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire un principe insaisissable  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 176 ndash M BOUVIER laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques a-t-elle un avenir  raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 135-147

4 V G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L TALLINEAU) Paris Economica coll laquo  Financespubliques  raquo 1994 p 5 ou laquo  Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire   raquo in Meacutelanges en lrsquohonneur du Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextensoeacuteditions 2012 p 485 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 21

5 V Michel BOUVIER laquo Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire Essai sur la vaniteacute drsquoun principe raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dirL TALLINEAU) Paris Economica coll Finances publiques 1994 p 25 ndash C WALINE laquo Un principe ancreacute dans lrsquohistoire constitutionnelle et financiegravere raquoRFFP 2012 ndeg 117 pp 22-24 ndash M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit pp 21-22

6 Crsquoest ce qursquoavait releveacute Gilbert ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire  raquo op cit p 4857 enspEn outre les index alphabeacutetiques des ouvrages de ces auteurs nrsquoavaient pas drsquoentreacutee laquo eacutequilibre budgeacutetaire raquo8 enspP LEROY-BEAULIEU Traiteacute de la science des finances Le budget et le creacutedit public Paris Guillaumin et cie 7e eacuted 1906 pp 1-29 enspE ALLIX Traiteacute eacuteleacutementaire de science des finances et de leacutegislation financiegravere franccedilaise Paris Rousseau amp cie 6e eacuted 1931 p 6

10 G JEgraveZE Traiteacute de science des finances Le budget Paris V Giard et E Briegravere 1910 p 18711 G ORSONI laquo  Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique  raquo op cit p 6 ou M BOUVIER laquo  Les repreacutesentations theacuteoriques de lrsquoeacutequilibre

budgeacutetaire essai sur la vaniteacute drsquoun principe  raquo op cit p 34 Voir eacutegalement E BEAUVIRONNET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor  raquo in Financespubliques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll Finances publiques p 403

12 Le terme de mythe a eacuteteacute utiliseacute par de nombreux auteurs notamment par P-M GAUDEMET laquo  Eacutequilibre budgeacutetaire (notion juridique)  raquo inDictionnaire encyclopeacutedique de Finances publiques (dir L PHILIP) Paris Economica 1991 tome 1 p 744 ou G ORSONI laquo Faut-il juridiciser lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire  raquo op cit p 484 et Science et leacutegislation financiegraveres Paris Economica coll Corpus Droit public 2005 ndeg 13

13 M LASCOMBE laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquo op cit p 373 (note 1)14 E ALLIX op cit p 615 Ord ndeg 59-2 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances JO du 3 janvier 1959 p 18016 Voir A BAUDU Droit des finances publiques Paris Dalloz coll HyperCours-Cours amp Travaux dirigeacutes 2e eacuted 2018 ndeg 171  E BEAUVIRONNET laquo 

Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit pp 403-404  J-P CAMBY laquo Article 1er raquo in La reacuteforme du budget de lrsquoEacutetat Paris LGDJ coll Systegravemes 3e eacuted2011 pp 16-17  L PHILIP et C VIESSANT La loi organique de 2001 relative aux lois de finances Paris La Documentation franccedilaise coll Documentsdrsquoeacutetudes 2014 p 7

17 Loi organique ndeg 2001-692 1er aoucirct 2001 relative aux lois de finances JO ndeg 117 du 2 aoucirct 2001 p 12480 texte ndeg 118 A BARBIER-GAUCHARD laquo Eacutequilibre budgeacutetaire raquo in Finances publiques ndash Dictionnaire encyclopeacutedique (dir G ORSONI) Paris Economica coll

Finances publiques p 400 et E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40419 Les opeacuterations de treacutesorerie sont mentionneacutees agrave lrsquoarticle 33 de la LOLF20 Cette notion ressort de lrsquoarticle 34 de la Constitution tel que modifieacute par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (LC ndeg 2008-724 23 juillet

2008 de modernisation des institutions de la Ve Reacutepublique JORF ndeg 0171 24 juillet 2008 p 11890 texte ndeg 2)21 La notion de finances publiques recouvre les finances de lrsquoEacutetat mais eacutegalement de toutes les administrations publiques V G ORSONI Science et

leacutegislation financiegraveres op cit sect 6 ou J-L ALBERT Finances publiques Paris Dalloz coll Cours Dalloz 10e eacuted 2017 pp 1-6 V eacutegalement E OLIVA laquo Essaide deacutefinition normative du domaine des finances publiques raquo in Constitution et Finances publiques (Eacutetudes en lrsquohonneur de L Philip) Paris Economica2005 pp 493-514

22 A BAUDU Droit des finances publiques op cit sectsect 171 et 40923 A PARIENTE laquo Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle raquo RFFP 2012 ndeg 117 p 8924 V M LASCOMBE laquo  Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques  raquo op cit pp 22-23 ou M BOUVIER M-C ESCLASSAN et J-

P LASSALE Finances publiques Issy-les-Moulineaux LGDJ coll Manuel 17e eacuted 2018 sect 235 V eacutegalement M CAMDESSUS (sous la preacutesidence de)Reacutealiser lrsquoobjectif constitutionnel drsquoeacutequilibre des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise coll Rapports officiels 2010 58 p 5

25 V M LASCOMBE laquo Rapport introductif sur la regravegle drsquoor des finances publiques raquo op cit p 22 et laquo Les vicissitudes de la ldquoregravegle drsquoorrdquo budgeacutetaire raquoop cit p 373

26 Le traiteacute est entreacute en vigueur le 1er janvier 2013 et nrsquoest pas publieacute au Journal officiel de lrsquoUnion europeacuteenne (httpseur-lexeuropaeulegal-contentFRTXTPDFuri=CELEX42012A0302(01)ampfrom=FR)

27 TSCG art 3 sect 128 E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40329 Cour des comptes Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques Paris La Documentation franccedilaise 2008 pp 68-69

(httpswwwccomptesfrsitesdefaultfilesEzPublishRSPFPJOpdf) Cette caracteacuteristique de la regravegle drsquoor est releveacutee par diffeacuterents auteurs voir parexemple J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 75 ou J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquo RFFP 2012 ndeg 117p 55

30 M BOUVIER laquo La regravegle drsquoor un concept agrave construire  raquo RFFP 2010 ndeg 113 p VII et A DELCAMP laquo Lrsquoeacutequilibre des finances publiques dans letemps et lrsquoespace raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 15-18

31 Voir sur ce point G ORSONI laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire histoire drsquoune pratique raquo op cit pp 9-1232 J-L ALBERT Finances publiques op cit sect 7633 V A WEBER laquo Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire dans le droit feacutedeacuteral allemand raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire (dir L Tallineau) Paris Economica coll Finances

publiques 1994 pp 231-240 ndash F RUEDA laquo ldquoRegravegle drsquoorrdquo ou regravegles drsquoor  De la discipline budgeacutetaire en droit compareacute europeacuteen raquo in Meacutelanges en lrsquohonneurdu Professeur Joeumll Molinier Paris LGDJ-Lextenso eacuteditions 2012 pp 609-611 ndash J-A BENOIcircT laquo La regravegle de lrsquoeacutequilibre ou ldquoregravegle drsquoorrdquo approche compareacutee raquoop cit pp 60-61 ndash E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne Thegravese UniversiteacuteParis Descartes 2018 sectsect 244 et s

34 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et sndash J GERMAIN J-P TERHECHTE et J HELLERMANN laquo Allemagne raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquoEacutetats membres de la zone moneacutetaire commune GampFP 2015 ndeg frac12 pp 31-32 ndash R ARNOLD laquo  Allemagne  raquo in Le juge constitutionnel et lrsquoeacutequilibrebudgeacutetaire des finances publiques AIJC 2013 vol 28-2012 pp 111-125 ou C SOULAY laquo La ldquoregravegle drsquoorrdquo des finances publiques en France et en Allemagne convergence au-delagrave des diffeacuterences  raquo RFFP 2010 ndeg 112 p 186-203

35 Voir lrsquoarticle 81 de la Constitution italienne du 22 deacutecembre 194736 V E BEAUVIRONNET Lrsquoencadrement des finances publiques des Eacutetats membres par le droit de lrsquoUnion europeacuteenne op cit sect 244 et s

ndash K BLAIRON M LUCIANI et G DELLEDONNE laquo  Italie  raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquo Eacutetats

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38 ndash

39 ndash40 ndash

41 ndash42 ndash43 ndash44 ndash45 ndash

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81 ndash82 ndash

83 ndash84 ndash85 ndash

membres de la zone moneacutetaire commune GampFP 2015 ndeg 12 pp 33-34 ndash M LUCIANI laquo  Italie raquo in Le juge constitutionnel et lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire desfinances publiques AIJC 2013 vol 28-2012 pp 341-349

37 V A BAUDU et V RUIZ ALMENDRAL laquo Espagne raquo in La limitation des deacuteficits publics et des endettements publics au sein des ldquoGrandsrdquo Eacutetatsmembres de la zone moneacutetaire commune GampFP 2015 ndeg 12 pp 32-33 ndash A BAUDU laquo Lrsquoeacutemergence graduelle drsquoun principe de stabiliteacute budgeacutetaire enEspagne raquo RFFP 2015 ndeg 131 pp 146-150

38 Selon M CARILLO laquo Espagne raquo in Le juge constitutionnel et lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire des finances publiques AIJC 2013 vol 28-2012 p 20239 F SAUVADET C DE COURSON et alii Proposition de loi constitutionnelle relative au retour agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques Rapp AN

ndeg 573 9 janvier 2008 4 p40 Les deacutebats sont reproduits au Journal Officiel (JOAN CR 17 janvier 2008 pp 283-306)41 F LEFEBVRE et alii Proposition de loi constitutionnelle visant agrave garantir lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire de lrsquoEacutetat Rapp AN ndeg 579 14 janvier 2008 4 p42 F SAUVADET C DE COURSON et alii op cit p 2 et F LEFEBVRE et alii op cit p 343 Projet de loi AN ndeg 3253 16 mars 2011 Projet de loi constitutionnelle relatif agrave lrsquoeacutequilibre des finances publiques 12 p44 M CAMDESSUS Reacutealiser lrsquoobjectif constitutionnel drsquoeacutequilibre des finances publiques op cit 58 p Dans ce rapport crsquoest la

constitutionnalisation de lrsquoobjectif drsquoeacutequilibre des comptes qui eacutetait preacuteconiseacute45 JOAN CR 10 mai 2011 pp 2876-2879 V pour lrsquoensemble des deacutebats JOAN CR 3 mai 2011 pp 2704-2727 et JOAN CR 4 mai 2011 pp 2731-2755

pp 2773-2797 et pp 2801-282746 JO Seacutenat CR 14 juin 2011 pp 4778-4796 et JO Seacutenat CR 15 juin 201147 V S CURSOUX-BRUYEgraveRE laquo  Une reacutevision constitutionnelle pour tenter de reacutesorber le deacuteseacutequilibre des finances publiques  raquo LPA 2011 ndeg 156

pp 3-7 speacutec pp 6-7 et A PARIENTE laquo Eacutequilibre des finances publiques et programmation pluriannuelle raquo op cit pp 87-9848 Drsquoautres propositions ont eacuteteacute faites dans le mecircme sens notamment F LEFEBVRE Projet de loi constitutionnelle visant agrave garantir lrsquoeacutequilibre

budgeacutetaire de lrsquoEacutetat et agrave assurer le respect de la laquo regravegle de platine raquo Rapp AN ndeg 1498 28 octobre 2013 6 p ou P MOREL-Agrave-LrsquoHUISSIER et alii Propositionde loi constitutionnelle visant agrave introduire la laquo regravegle drsquoor raquo budgeacutetaire dans la Constitution Rapp AN ndeg 2451 12 deacutecembre 2014 4 p

49 Les deacutebats parlementaires confirment ce propos50 L PHILIP laquo La constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo op cit p 4351 Drsquoautres auteurs considegraverent que le principe drsquoeacutequilibre budgeacutetaire est une regravegle constitutionnelle voir notamment J-P CAMBY laquo Le Conseil

constitutionnel et les principes du droit budgeacutetaire raquo RFFP 1995 ndeg 51 p 5452 Cons const 18 deacutecembre 2001 deacutec ndeg 2001-453 DC Loi de financement de la seacutecuriteacute sociale pour 2002 cons 20 Rec p 16453 L PHILIP laquo La constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo op cit p 4354 Ibid55 TSCG art 3sect 156 Loi organique ndeg 2001-692 1er aoucirct 2001 op cit57 V infra58 V L FAVOREU laquo Le principe de constitutionnaliteacute Essai de deacutefinition drsquoapregraves la jurisprudence du Conseil constitutionnel raquo in Recueil drsquoeacutetudes

en hommage agrave Charles Eisenmann Paris eacuted Cujas 1975 p 37 et L FAVOREU et alii Droit constitutionnel Paris Dalloz coll Preacutecis Dalloz 21e eacuted 2018sect 176 V aussi L PHILIP laquo La constitutionnalisation du droit budgeacutetaire franccedilais raquo in Eacutetudes de finances publiques (Meacutelanges P-M Gaudemet) ParisEconomica 1984 pp 49-62 et E OLIVA laquo  Les principes budgeacutetaires et comptables agrave valeur constitutionnelle Consideacuterations autour de la ldquovraierdquoconstitution financiegravere de la France raquo in Long cours Meacutelanges en lrsquohonneur de Pierre Bon Paris Dalloz coll Eacutetudes meacutelanges travaux 2014 pp 453-472

59 L PHILIP et C VIESSANT La loi organique de 2001 relative aux lois de finances op cit p 4 V aussi B GENEVOIS laquo Normes de reacutefeacuterence ducontrocircle de constitutionnaliteacute et respect de la hieacuterarchie en leur sein raquo in LrsquoEacutetat de droit (Meacutelanges en lrsquohonneur de G Braibant) Paris Dalloz 1996 p 328et P AMSELEK laquo Le budget de lrsquoEacutetat et le Parlement sous la Ve Reacutepublique raquo RDP 1998 ndeg 5-6 p 1445

60 V G ORSONI Science et leacutegislation financiegravere op cit sect 120 et L Philip et C VIESSANT op cit p 461 Ord ndeg 59-2 2 janvier 1959 op cit V sur la valeur de lrsquoordonnance P ESPUGLAS laquo  La place de lrsquoordonnance de 1959 dans la hieacuterarchie des

normes raquo in Lrsquoordonnance du 2 janvier 1959 40 ans apregraves Cahiers de lrsquoIREDE 2000 pp 13-2162 La premiegravere deacutecision en ce sens concernant lrsquoordonnance du 2 janvier 1959 date de 1960 (Cons const 11 aoucirct 1960 deacutec ndeg 60-8 DC Loi de

finances pour 1960 Rec p 25)63 Cela valait eacutegalement pour lrsquoordonnance du 2 janvier 195964 Voir note 57 V eacutegalement P LALUMIEgraveRE laquo Un domaine nouveau drsquointervention du Conseil constitutionnel les dispositions constitutionnelles agrave

caractegravere financier et budgeacutetaire raquo Pouvoirs 1991 ndeg 13 p 5665 J-M BLANQUER laquo Bloc de constitutionnaliteacute ou ordre constitutionnel raquo in Meacutelanges Jacques Robert Liberteacutes Paris Montchrestien 1998 p 227

Lrsquoideacutee est agreacuteeacutee par drsquoautres auteurs notamment G ORSONI Science et leacutegislation financiegraveres op cit sect 120 ou P ESPUGLAS laquo  La place delrsquoordonnance de 1959 dans la hieacuterarchie des normes raquo op cit pp 20-21

66 Voir par exemple E OLIVA laquo  Normes de constitutionnaliteacute ou normes constitutionnelles lrsquoambiguiumlteacute des lois organiques financiegraveres  raquo inRenouveau du droit constitutionnel (Meacutelanges en lrsquohonneur de Louis Favoreu) Paris Dalloz 2007 pp 1349-1371 et laquo  La Conseil constitutionnel etlrsquoeacutequilibre des finances publiques France raquo AIJC 2013 vol 28-2012 pp 272-273

67 Voir par exemple A BAUDU Droit des finances publiques op cit p 295-296 ou R MUZELLEC et M CONAN Finances publiques Paris Sireycoll Manuel inteacutegral concours 16e eacuted 2013 p 35

68 E OLIVA laquo Les principes budgeacutetaires et comptables agrave valeur constitutionnelle raquo op cit p 45769 Cela ressort par exemple drsquoune deacutecision de 1992 (Cons const 9 juin 1992 deacutec ndeg 2012-309 DC Reacutesolution modifiant lrsquoarticle 47 bis du

regraveglement du Seacutenat Rec p 166)70 A BAUDU Droit des finances publiques op cit p 29671 E OLIVA laquo Le Conseil constitutionnel et lrsquoeacutequilibre des finances publiques France raquo op cit p 27372 Voir notamment L FAVOREU et alii Droit constitutionnel op cit sect 17773 G ORSONI laquo Juridicisation et constitutionnalisation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo op cit74 L PHILIP laquo La constitutionnalisation des regravegles de preacutesentation de lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire raquo op cit75 E BEAUVIRONNET laquo Eacutequilibre budgeacutetaire ndash Regravegle drsquoor raquo op cit p 40376 LOLF art 1er77 Voir par exemple Cons const 27 deacutecembre 2001 deacutec ndeg 2001-456 DC Loi de finances pour 2002 cons 4 Rec p 180 ou Cons const

27 deacutecembre 2002 deacutec ndeg 2002-464 DC Loi de finances pour 2003 cons 7 Rec p 58378 V M PERUYERO laquo Les lois de programmation des finances publiques un instrument de pilotage souple faccedilonneacute par les parlementaires raquo GampFP

2019 ndeg 1 pp 1-1579 LO ndeg 2012-1403 17 deacutecembre 2012 relative agrave la programmation et agrave la gouvernance des finances publiques JO ndeg 0294 du 18 deacutecembre 2012

p 19816 texte ndeg 180 TSCG art 3 sect 281 V M BOUVIER laquo Programmation pluriannuelle eacutequilibre des finances publiques et nouvelle gouvernance financiegravere publique raquo LPA 2009 ndeg 16

pp 52-57 ndash A POTTEAU laquo La contribution des lois de programmation des finances publiques au respect de la discipline budgeacutetaire europeacuteenne raquo GampFP2019 ndeg 1 pp 16-22

82 V HERTZOG laquo Pour une preacutesentation unifieacutee de lrsquoeacutequilibre et des deacuteficits dans les budgets publics raquo in Lrsquoeacutequilibre budgeacutetaire op cit pp 69-9783 V supra84 V R BOUCHEZ laquo Les nouvelles propositions des lois de programmation des finances publiques au projet drsquoinstituer des lois-cadre drsquoeacutequilibre

des finances publiques raquo RFFP 2012 ndeg 117 pp 121 et s

85 M BOUVIER laquo La regravegle drsquoor un concept agrave construire  raquo RFFP 2011 ndeg 113 p V56

86 ndash85 M BOUVIER laquo La regravegle drsquoor un concept agrave construire  raquo RFFP 2011 ndeg 113 p V

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