ONHVNRPPXQH · 2017-10-09 · Eventuelle forfall meldes sekretæren på mobil +47 41554561 evt. p å e -post [email protected] . Varamedlemmer skal ikke møte uten særskilt innkalling

Kontrollutvalget i Vestfold

fylkeskommune

Dato: 19.10.2017 09:00

Sted: Vestfold Interkommunale Kontrollutvalgssekretariat, Revetalgt. 10, Revetal.

Notat:

Eventuelle forfall meldes sekretæren på mobil +47 41554561 evt.

på e-post [email protected].

Varamedlemmer skal ikke møte uten særskilt innkalling.

Revetal 09.10.2017

For leder i Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune, Heidi Ørnlo

Orrvar Dalby

Daglig leder

Saksliste

Saker til behandling44/17 Godkjenning av protokoll fra møte 14.september 2017. 3

45/17 Orientering fra administrasjonen om nye personvernregler fra mai 2018. 16

46/17 Forvaltningsprosjektet" Prosjektstyring i VFK" - orientering om oppfølging. 17

47/17 Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. 21

48/17 Forvaltningsrevisjonsprosjektet" Opplæring og oppfølging av lærlinger i Vestfold fylkeskommune -

orientering om status. 170

49/17 Selskapskontroll - Vigo IKS 171

50/17 Eventuell felles selskapskontroll i Vegfinans AS. 172

51/17 Revisor orienterer. 176

52/17 Studietur - plan og kostnadsoverslag. 177

53/17 Eventuelt. 180

44/17 Godkjenning av protokoll fra møte 14.september 2017. - 17/00017-72 Godkjenning av protokoll fra møte 14.september 2017. : Godkjenning av protokoll fra møte 14.september 2017.

1

Arkivsak-dok. 17/00017-72 Saksbehandler Orrvar Dalby Saksgang Møtedato

Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 19.10.2017

SAK 44/17 GODKJENNING AV PROTOKOLL FRA MØTE 14.SEPTEMBER 2017.

Forslag til vedtak: Protokoll fra møte i kontrollutvalget 14.september 2017 godkjennes. Vedlegg: Protokoll fra møte 14.9.2017.

44/17 Godkjenning av protokoll fra møte 14.september 2017. - 17/00017-72 Godkjenning av protokoll fra møte 14.september 2017. : Protokoll Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 14.09

1

MØTEPROTOKOLL

Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune Dato: 14.09.2017 kl. 09:00 Sted: Fylkeshuset, møterom Kursrom 1.etg. Arkivsak: 17/00017 Tilstede: Heidi Ørnlo, leder

Elise Andersen, medlem Øyvind Reier Bakke, medlem

Møtende varamedlemmer:

Hanne R. Eikeland, varamedlem

Forfall: Rune Mathiassen, nestleder Andres Muri, medlem Inge Høyen, varamedlem

Andre: Linn Therese Bekken, daglig leder Vestfold kommunerevisjon

Orrvar Dalby, daglig leder VIKS Møteleder:

Heidi Ørnlo.

Protokollfører: Orrvar Dalby.

SAKSKART Side

Saker til behandling

33/17 17/00017-55

Godkjenning av protokoll fra møte 1.juni 2017. 2

34/17 16/00030-40

Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. 3

35/17 16/00197-14

Eierskapskontroll Tannhelsetjenesten kompetansesenter Sør IKS- Statusrapport om oppfølgingen.

4

36/17 17/00165-1 Forslag til prosjektplan for forvaltningsrevisjon "Oppfølging av lærlinger og lærlingebedrifter".

4


2

37/17 17/00129-9 Selskapskontroll Vigo IKS - orientering om status. 5

38/17 17/00172-1 Forslag til budsjett for kontroll og tilsyn 2018. 6

39/17 17/00168-1 Revisjonsplan 2017. 7

40/17 17/00156-2 Uavhengighetserklæring fra revisor. 8

41/17 17/00127-4 Skisse til studietur. 9

42/17 17/00161-1 Referater. 10

43/17 17/00018-14

Eventuelt. 10

Leder ønsket velkommen og møtet ble satt kl.11.30. Det var ingen merknader til innkalling eller saksliste.

Fra kl.09.00 til kl.11.00 var det en felles samling med kontrollutvalget i Telemark fylkeskommune, og representanter for administrasjonen i de to fylkeskommunene. Seniorkonsulent Iver Fiksdal, Deloitte orienterte om forvaltningsrapporten NDLA II og en senere tilleggsrapport. Han svarte også på spørsmål, og kontrollutvalgene hadde en uformell utveksling av synspunkter. Daglig leder Orrvar Dalby i VIKS orienterte om prosessen i forbindelse med selskapskontrollen i VIGO IKS. Til slutt diskuterte kontrollutvalgene felles problemstillinger for tiden framover.

Saker til behandling

33/17 Godkjenning av protokoll fra møte 1.juni 2017. Behandlet av Møtedato Saknr 1 Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 14.09.2017 33/17


3

Forslag til vedtak: Protokoll fra møte i kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 1.juni 2017 godkjennes. Møtebehandling Votering Enstemmig. Vedtak Protokoll fra møte i kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 1.juni 2017 godkjennes.

34/17 Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. Behandlet av Møtedato Saknr 1 Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 14.09.2017 34/17

Forslag til vedtak: Kontrollutvalget tar redegjørelsen fra Deloitte vedrørende forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II til foreløpig orientering. Kontrollutvalget vil realitetsbehandle saken i møte 19.oktober 2017. Møtebehandling Saken ble diskutert og kontrollutvalget oppsummerte den orienteringen de hadde fått tidligere på dagen. Votering Enstemmig. Vedtak Kontrollutvalget tar redegjørelsen fra Deloitte vedrørende forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II til foreløpig orientering. Kontrollutvalget ber sekretæren gi en muntlig orientering til kontrollutvalget i Hordaland v/sekretariatet om hovedpunktene i den foreløpige drøftingen. Kontrollutvalget vil realitetsbehandle saken i møte 19.oktober 2017.


4

35/17 Eierskapskontroll Tannhelsetjenesten kompetansesenter Sør IKS- Statusrapport om oppfølgingen. Behandlet av Møtedato Saknr 1 Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 14.09.2017 35/17

Forslag til vedtak: Kontrollutvalget tar fylkesrådmannens rapport om oppfølgingen av eierskapskontrollen av Tannhelsetjenestens Kompetansesenter Sør IKS til orientering. Møtebehandling Saken ble behandlet. Votering Enstemmig. Vedtak Kontrollutvalget tar fylkesrådmannens rapport om oppfølgingen av eierskapskontrollen av Tannhelsetjenestens Kompetansesenter Sør IKS til orientering.

36/17 Forslag til prosjektplan for forvaltningsrevisjon "Oppfølging av lærlinger og lærlingebedrifter". Behandlet av Møtedato Saknr 1 Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 14.09.2017 36/17

Forslag til vedtak: Kontrollutvalget godkjenner det framlagte forslag til prosjektplan for forvaltningsrevisjonsprosjektet «Opplæring og oppfølging av lærlinger i Vestfold fylkeskommune» datert 1.september 2017, med følgende problemstillinger:

1. Har Vestfold fylkeskommune tilrettelagt for tilfredsstillende opplæring og oppfølging av lærlinger i bedrift?


5

Herunder: -Beskrivelse av ansvarsforhold og samarbeidspartnere.

2. I hvilken grad er det tilfredsstillende kvalitet i opplæringen og oppfølgingen av lærlinger i Vestfold?

Møtebehandling Revisor presenterte forslag til prosjektplan og svarte på spørsmål. Forslag til problemstillinger ble drøftet. Votering Enstemmig. Vedtak Kontrollutvalget godkjenner det framlagte forslag til prosjektplan for forvaltningsrevisjonsprosjektet «Opplæring og oppfølging av lærlinger i Vestfold fylkeskommune» datert 1.september 2017, med følgende problemstillinger:

1.Har Vestfold fylkeskommune tilrettelagt for tilfredsstillende opplæring og oppfølging av lærlinger i bedrift?

Herunder: -Beskrivelse av ansvarsforhold og samarbeidspartnere.

2.I hvilken grad er det tilfredsstillende kvalitet i opplæringen og oppfølgingen av lærlinger i Vestfold?

37/17 Selskapskontroll Vigo IKS - orientering om status. Behandlet av Møtedato Saknr 1 Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 14.09.2017 37/17

Forslag til vedtak: Kontrollutvalget tar foreløpig statusrapport av 9.august 2017 om selskapskontroll i VIGO IKS, til orientering. Møtebehandling Saken ble drøftet. Votering


6

Enstemmig. Vedtak Kontrollutvalget tar foreløpig statusrapport av 9.august 2017 om selskapskontroll i VIGO IKS, til orientering

38/17 Forslag til budsjett for kontroll og tilsyn 2018. Behandlet av Møtedato Saknr 1 Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 14.09.2017 38/17

Forslag til vedtak: Kontrollutvalget anbefaler fylkestinget å bevilge kr 3.931.000 i budsjett 2018 til kontroll og tilsyn i Vestfold fylkeskommune. Revisjonstjenester totalt: 3.000.000 Fordelt slik:

• Regnskapsrevisjon, enhetskontroller 985.000

• Forvaltningsrevisjon, selskapskontroll overordnet analyse 1.140.000

• Attestasjoner, andre tjenester 445.000 • Ledelse av bedriften, styrebehandling, deltagelser

og forberedelse på møter KU og FT 430.000 Sekretariatstjenester fra VIKS: 406.000 Andre utgifter: 525.000 Fordelt slik:

• Kjøp av tjenester eksternt 50.000

• Faglig utvikling/utflukt 75.000

• Andre driftsutgifter 100.000

• Møtegodtgjørelse 300.000 Sum Tilsyn og kontroll for 2018 3.931.000 Saken oversendes fylkesutvalget.


7

Møtebehandling Revisor og sekretær kommenterte budsjettforslaget. Votering Enstemmig. Vedtak Kontrollutvalget anbefaler fylkestinget å bevilge kr 3.931.000 i budsjett 2018 til kontroll og tilsyn i Vestfold fylkeskommune. Revisjonstjenester totalt: 3.000.000 Fordelt slik:

• Regnskapsrevisjon, enhetskontroller 985.000

• Forvaltningsrevisjon, selskapskontroll overordnet analyse 1.140.000

• Attestasjoner, andre tjenester 445.000

• Ledelse av bedriften, styrebehandling, deltagelser og forberedelse på møter KU og FT 430.000

Sekretariatstjenester fra VIKS: 406.000 Andre utgifter: 525.000 Fordelt slik:

• Kjøp av tjenester eksternt 50.000

• Faglig utvikling/utflukt 75.000

• Andre driftsutgifter 100.000

• Møtegodtgjørelse 300.000 Sum Tilsyn og kontroll for 2018 3.931.000 Saken oversendes fylkesutvalget.

39/17 Revisjonsplan 2017. Behandlet av Møtedato Saknr 1 Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 14.09.2017 39/17

Forslag til vedtak:


8

Kontrollutvalget tar revisjonsplan 2017 for Vestfold fylkeskommune til orientering. Møtebehandling Revisor gjennomgikk revisjonsplanen og svarte på spørsmål. Votering Enstemmig. Vedtak Kontrollutvalget tar revisjonsplan 2017 for Vestfold fylkeskommune til orientering.

40/17 Uavhengighetserklæring fra revisor. Behandlet av Møtedato Saknr 1 Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 14.09.2017 40/17

Forslag til vedtak: Vurderingen av oppdragsansvarlig revisors uavhengighet i forhold til Vestfold fylkeskommune, tas til orientering. Møtebehandling Saken ble behandlet. Votering Enstemmig. Vedtak Vurderingen av oppdragsansvarlig revisors uavhengighet i forhold til Vestfold fylkeskommune, tas til orientering.


9

41/17 Skisse til studietur. Behandlet av Møtedato Saknr 1 Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 14.09.2017 41/17

Forslag til vedtak: Kontrollutvalget slutter seg til den framlagte skissen til studietur, og ber sekretariatet utarbeide endelig program med kostnadsoverslag til møtet 19.oktober 2017. Alternative tidspunkt for studieturen: 1. 2. Antall deltakere: Det søkes fylkesutvalget om godkjenning av studieturen. Møtebehandling Saken ble drøftet. Kontrollutvalget ønsket primært en studietur 4. og 5.desember 2017, hvis det passer for foredragsholdere mv. Hvis det ikke passer, foreslås andre halvdel av januar 2018. Leder og sekretær får fullmakt til å fastsette endelig tidspunkt. Kontrollutvalget i Telemark fylkeskommune inviteres til å delta på studieturen. Votering Enstemmig. Vedtak Kontrollutvalget slutter seg til den framlagte skissen til studietur, og ber sekretariatet utarbeide endelig program med kostnadsoverslag til møtet 19.oktober 2017. Alternative tidspunkt for studieturen: 1.Den 4.-5.desember 2017. 2. Andre halvdel av januar 2018. Leder og sekretær får fullmakt til å fastsette endelig tidspunkt Antall deltakere: Kontrollutvalgets faste medlemmer, samt revisor og sekretær. Dersom noen av kontrollutvalgets faste medlemmer melder forfall, inviteres vedkommendes varamedlem. Kontrollutvalget i Telemark fylkeskommune inviteres til å delta på studieturen. Det søkes fylkesutvalget om godkjenning av studieturen.


10

42/17 Referater. Behandlet av Møtedato Saknr 1 Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 14.09.2017 42/17

Forslag til vedtak: Referatsakene tas til orientering. Møtebehandling Følgende referater ble framlagt: 1.Nye personvernregler fra 2018. 2.Protokoll fra styremøte i VIKS 28.august 2017. Votering Enstemmig. Vedtak Referatsakene tas til orientering.

43/17 Eventuelt. Behandlet av Møtedato Saknr 1 Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 14.09.2017 43/17

Forslag til vedtak: . Møtebehandling Følgende saker ble tatt opp: 1.Kontrollutvalget ber om en redegjørelse fra fylkesrådmannen på neste møte om hvordan fylkeskommunen forbereder innføringen av nye personvernregler i 2018.


11

2.Kontrollutvalget inviterer kontrollutvalget i Telemark fylkeskommune, samt administrasjonen i de to fylkeskommunene, til et temamøte om kontroll og tilsyn i forbindelse med regionreformen. Daglig leder Orrvar Dalby, VIKS vil orientere om NKRFs sjekkliste og erfaringer høstet fra kommunereformen i Vestfold. Leder og sekretær fastsetter tidspunkt for temamøtet. Votering Enstemmig. Vedtak 1.Kontrollutvalget ber om en redegjørelse fra fylkesrådmannen på neste møte om hvordan fylkeskommunen forbereder innføringen av nye personvernregler i 2018. 2.Kontrollutvalget inviterer kontrollutvalget i Telemark fylkeskommune, samt administrasjonen i de to fylkeskommunene, til en temadag om kontroll og tilsyn i forbindelse med regionreformen. Daglig leder Orrvar Dalby, VIKS vil orientere om NKRFs sjekkliste og erfaringer høstet fra kommunereformen i Vestfold. Leder og sekretær fastsetter tidspunkt for temadagen. Møtet slutt kl.12.45 Revetal 14.september 2017. For leder i kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune, Heidi Ørnlo Orrvar Dalby Daglig leder/sekretær.


12

45/17 Orientering fra administrasjonen om nye personvernregler fra mai 2018. - 17/00182-1 Orientering fra administrasjonen om nye personvernregler fra mai 2018. : Orientering fra administrasjonen om nye personvernregler fra mai 2018.

1



SAK 45/17 ORIENTERING FRA ADMINISTRASJONEN OM NYE PERSONVERNREGLER FRA MAI 2018.

Forslag til vedtak: Kontrollutvalget tar fylkesrådmannens redegjørelse om innføring av nye personvernregler fra mai 2018 til orientering. Vedlegg: Ingen.

Saksframstilling: I kontrollutvalgets møte 14.september 2017, sak 43/17 Eventuelt, ble det bl.a. fattet slikt vedtak: «1.Kontrollutvalget ber om en redegjørelse fra fylkesrådmannen på neste møte om hvordan fylkeskommunen forbereder innføringen av nye personvernregler i 2018.» Det er bekreftet at Jens Bonde Rydhagen (IKT-sjef), Anne Pedersen (HR-sjef) og stabsdirektør Kjell Håkon Andersen stiller på møtet for å redegjøre.

46/17 Forvaltningsprosjektet" Prosjektstyring i VFK" - orientering om oppfølging. - 16/00102-14 Forvaltningsprosjektet" Prosjektstyring i VFK" - orientering om oppfølging. : Forvaltningsprosjektet" Prosjektstyring i VFK" - orientering om oppfølging.

1



SAK 46/17 FORVALTNINGSPROSJEKTET" PROSJEKTSTYRING I VFK" - ORIENTERING OM OPPFØLGING.

Forslag til vedtak: Kontrollutvalget tar fylkesrådmannens rapport om oppfølging av forvaltningsprosjektet «Prosjektstyring i Vestfold fylkeskommune» til orientering. Vedlegg: Rapport fra fylkesrådmannen om oppfølging av forvaltningsrevisjonsprosjektet datert 21.9.2017.

Saksframstilling: Kontrollutvalget behandlet i møte 26.januar 2017, sak 3/17, forvaltningsrevisjonsrapporten «Prosjektstyring i Vestfold fylkeskommune» og fattet slikt vedtak:

Kontrollutvalget viser til rapporten «Prosjektstyring i Vestfold fylkeskommune» og slutter seg til revisors konklusjoner og anbefalinger:

Planlegging av prosjektet Prosjektplan bør utarbeides og det bør foreligge detaljerte faseplaner som komplementerer prosjektplanen, i tråd med beste praksis for prosjektstyring og fylkeskommunens byggereglement.

Interessenthåndtering og kommunikasjonsplan Ved oppstart av et prosjekt bør det lages en interessentanalyse som kartlegger og dokumenter hvem som er prosjektets interessenter, hvordan de kan påvirke prosjektet, hvilken innflytelse/makt de har, hvilke krav de har og hvordan de skal håndteres og kommuniseres med. Det bør også utarbeides klare retningslinjer for hva en kommunikasjonsplan i et prosjekt skal inneholde, i tråd med beste praksis for prosjektstyring.

Avviks- og endringshåndtering

46/17 Forvaltningsprosjektet" Prosjektstyring i VFK" - orientering om oppfølging. - 16/00102-14 Forvaltningsprosjektet" Prosjektstyring i VFK" - orientering om oppfølging. : Forvaltningsprosjektet" Prosjektstyring i VFK" - orientering om oppfølging.

2

Det bør implementeres et punkt om avviks- og endringshåndtering i byggereglementet, i tråd med beste praksis for prosjektstyring.

Sluttrapport retningslinjer.

Revidering av reglement Vestfold fylkeskommune bør sørge for at byggereglementet revideres i tråd med egne retningslinjer. Kontrollutvalget ber om at fylkesrådmannen innen 01.10.17 skriftlig rapporterer til kontrollutvalget om oppfølgning av revisors anbefalinger.

Fylkestinget innbys til å fatte følgende vedtak: Fylkestinget slutter seg til kontrollutvalgets vedtak og revisors anbefalinger i rapporten. Fylkesrådmannen bes rapportere hvordan revisors anbefalinger er fulgt opp til kontrollutvalget innen 01.10.17.

Fylkesrådmannen oversendte 28.9.2017 sin rapport om oppfølging av forvaltningsprosjektet. Han er også invitert til kontrollutvalgets møte for å orientere nærmere om rapporten.

46/17 Forvaltningsprosjektet" Prosjektstyring i VFK" - orientering om oppfølging. - 16/00102-14 Forvaltningsprosjektet" Prosjektstyring i VFK" - orientering om oppfølging. : 201607265-8 Forvaltningsrevisjon prosjektstyring - Oppfølging av fylkestingsvedtak 1191543_841135_0

www.vfk.no 1 av 2

Postadresse Besøksadresse Telefon/fax/E-post Bankkonto

Postboks 2163 Svend Foyns gt 9 33344000 7058.06.49260 3103 Tønsberg 3126 Tønsberg 33315905 Organisasjonsnr. [email protected] 944025391

Stabsavdelingen

EIENDOMSSEKSJONEN

Vestfold Interkommunale kontrollutvalgssekretariat VIKS Revetalgt 10 3174 REVETAL

Dato: Referanse: 21.09.2017 201607265-8 Saksbehandler: Deres referanse: Christian Thorsen Egeberg

Forvaltningsrevisjon prosjektstyring - Oppfølging av fylkestingsvedtak Det vises til fylkestingets vedtak i sak 39/17 – Forvaltningsrevisjon prosjektstyring – sluttrapport:

1. Fylkestinget slutter seg til kontrollutvalgets vedtak og revisors anbefalinger i rapporten. 2. Fylkesrådmannen bes rapportere hvordan revisors anbefalinger er fulgt opp til

kontrollutvalget innen 01.10.17. Vestfold kommunerevisjon gjennomførte høsten 2016 en forvaltningsrevisjon av Vestfold fylkeskommune sin prosjektstyring innenfor byggeprosjekter. Sluttrapporten ble fremlagt fylkestinget i mai 2017 og hadde følgende anbefalinger:

Planlegging av prosjektet Prosjektplan bør utarbeides og det bør foreligge detaljerte faseplaner som komplementerer prosjektplanen, i tråd med beste praksis for prosjektstyring og fylkeskommunens byggereglement.

Interessenthåndtering og kommunikasjonsplan Ved oppstart av et prosjekt bør det lages en interessentanalyse som kartlegger og dokumenter hvem som er prosjektets interessenter, hvordan de kan påvirke prosjektet, hvilken innflytelse/makt de har, hvilke krav de har og hvordan de skal håndteres og kommuniseres med. Det bør også utarbeides klare retningslinjer for hva en kommunikasjonsplan i et prosjekt skal inneholde, i tråd med beste praksis for prosjektstyring.

Avviks- og endringshåndtering Det bør implementeres et punkt om avviks- og endringshåndtering i byggereglementet, i tråd med beste praksis for prosjektstyring.

Sluttrapport Vestfold fylkeskommune bør sørge for at sluttrapport utarbeides i tråd med egne retningslinjer.

Revidering av reglement Vestfold fylkeskommune bør sørge for at byggereglementet revideres i tråd med egne retningslinjer

-

46/17 Forvaltningsprosjektet" Prosjektstyring i VFK" - orientering om oppfølging. - 16/00102-14 Forvaltningsprosjektet" Prosjektstyring i VFK" - orientering om oppfølging. : 201607265-8 Forvaltningsrevisjon prosjektstyring - Oppfølging av fylkestingsvedtak 1191543_841135_0

Dato: 21.09.2017

Referanse: 201607265-8

2 av 2

Fylkesrådmannen har igangsatt arbeidet med revidering av Vestfold fylkeskommune sitt byggereglement for å innarbeide kommunerevisjonen sine anbefalinger. Nytt reglement vil bli fremlagt for fylkestinget i løpet av høsten 2017. For anbefalingspunkt sluttrapport og revidering av reglement var disse allerede innarbeidet i byggereglementet og fylkesrådmannen har innskjerpet oppfølgingen av gjeldene rutiner. Med vennlig hilsen Egil Johansen Kjell Håkon Andersen fylkesrådmann stabsdirektør Dokumentet er godkjent elektronisk og krever ikke signatur. Vedlegg:

Kopi til:

47/17 Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. - 16/00030-47 Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. : Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II.

1



SAK 47/17 FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORTEN NDLA II.

Forslag til vedtak: Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune gir sin tilslutning til vedtakene i kontrollutvalget og fylkestinget i Hordaland fylkeskommune vedrørende forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. Saken oversendes Vestfold fylkesting til orientering og eventuelt vedtak. Vedlegg: 1.Forvaltningsrevisjon- NDLA II. 2.Notat – Deloittes kommentarer til brev vedr. NDLA fra 22.05.17 3.Tillegg til rapport fra forvaltningsrevisjon av NDLA II 4. Saksframstilling til Hordaland fylkesting – PS 73/17 i møte 4.oktober 2017

Saksframstilling: Forvaltningsrevisjonsrapporten Nasjonalt digitalt læringsarena (NDLA) II har vært bestilt av kontrollutvalget i Hordaland, og denne forvaltningsrapporten er en oppfølger av en tidligere forvaltningsrevisjon av NDLA. Kontrollutvalget i 10 andre fylkeskommuner har bidratt med finansiering, og forvaltningsrapporten ble behandlet av fylkestinget i Hordaland i møte 4.oktober 2017, PS 73/17 og innstillingen fra kontrollutvalget ble enstemmig vedtatt. Fylkestingets vedtak har slik ordlyd:

På bakgrunn av forvaltningsrevisjon av Nasjonal digital læringsarena (NDLA) – Del II ber fylkestinget fylkesrådmannen og NDLA om syta for å: 1.Sikre at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om relevante rutinar og internkontrolltiltak knytt til anskaffingar og innkjøp. 2.Etablere rutinar for fakturahandsaming som sikrar at det blir utført kontroll av at fakturaar frå leverandørar inneheld all naudsynt informasjon.


2

3.Fullføre arbeidet med å etablere rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret 4.Tydeleggjere overfor medarbeidarane i NDLA kven som har kva roller i samarbeidet når det gjeld innkjøp, samt korleis NDLA er organisert med omsyn til bestilling og avgjersler rundt utviklingsarbeid. 5.Gå gjennom og avklarar med dei ulike involverte partane korleis handsaming av personopplysningar om NDLA sine brukarar skal organiserast og dokumenterast, og inngår databehandlaravtalar som manglar for å sikre at handsaming av personopplysningar blir regulert i samsvar med gjeldande regelverk 6.Sikre at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om system og rutinar for:

1. Avviksmelding og -handtering. 2. Varsling om kritikkverdige forhold.

7.Sikre at medarbeidarar som varslar om kritikkverdige forhold i samsvar med arbeidsmiljølova, blir følgt opp og teke hand om i samsvar med gjeldande føresegn om vern mot gjengjelding ved varsling. 8.Å laga ein prioritert handlingsplan til kontrollutvalet innan 01.11.2017 som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga.

I vedlagte saksframstilling til fylkestinget i Hordaland er prosessen omkring denne forvaltningsrevisjonen nærmere beskrevet og det vises til denne. Kontrollutvalget i Vestfold har vært løpende orientert om framdriften i saken. I et fellesmøte med kontrollutvalget i Telemark fylkeskommune 14.september d.å. orienterte seniorrådgiver Iver Fiksdal i Deloitte om forvaltningsrapporten, samt et notat fra revisor med kommentarer til et brev fra NDLA, og en tilleggsrapport fra Deloitte som ble levert etter en konkret bestilling fra kontrollutvalget i Hordaland fylkeskommune. I pkt. 9 Konklusjoner og tilrådingar i forvaltningsrapporten, mener revisor at de grep NDLA har tatt etter første rapport, har vært gode og riktige. Arbeidet med utvikling av system og rutiner for økonomisk internkontroll har sørget for å redusere mulighetsrommet for misligheter og korrupsjon. Det pekes imidlertid også på et tilfelle av ulovlig direkteanskaffing i strid med regelverket for offentlige anskaffelser. Kanskje mest alvorlig i denne rapporten, er at revisor mener det i ett tilfelle er grunn til å stille spørsmål ved om det har foregått gjengjelding overfor en varsler, i strid med arbeidsmiljølovens regelverk. Slik sekretariatet vurderer saken, tilrås at kontrollutvalget gir sin tilslutning til vedtaket i Hordaland fylkesting og oversender saken til Vestfold fylkesting til orientering og


3

eventuelt vedtak. Oppfølgingen av rapporten er ivaretatt igjennom vedtaket i Hordaland fylkesting. For øvrig er det styrets og eiernes ansvar å gjøre de grep som ansees nødvendig som følge av forvaltningsrapporten.

47/17 Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. - 16/00030-47 Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. : Forvaltningsrevisjonsrapport NDLA II

Forvaltningsrevisjon | Hordaland fylkeskommune

Nasjonal digital læringsarena II (NDLA II)

Mai 2017


Member of Deloitte Touche Tohmatsu Limited

«Nasjonal digital læringsarena II

(NDLA II)»

Mai 2017

Rapporten er utarbeidd for

Hordaland fylkeskommune av

Deloitte AS.

Deloitte AS

Postboks 6013 Postterminalen,

5892 Bergen

tlf: 51 21 81 00

www.deloitte.no

[email protected]


3

Samandrag

Deloitte har gjennomført ein forvaltningsrevisjon av Nasjonal digital læringsarena (NDLA) i Hordaland

fylkeskommune. Forvaltningsrevisjonen er ei oppfølging av ein tidlegare forvaltningsrevisjon Deloitte har

gjennomført av NDLA (2015/2016) der det blei avdekt fleire avvik knytt til etterleving av regelverk for

offentlege anskaffingar og fleire større avvik knytt til innkjøp frå ein leverandør av tekniske tenester, under

dette innkjøp utover dei økonomiske avtalerammene i kontrakt mellom NDLA og leverandøren og kjøp av

tenester som ikkje var omfatta av skriftlege avtalar. I samband med handsaminga av rapporten ønskte

kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune at revisjonen gjekk vidare inn i saka, og gjennomførte ein utvida

forvaltningsrevisjon av NDLA. Føremålet med denne forvaltningsrevisjonen har vore å avdekke om NDLA sine

innkjøp, samhandling med leverandører og arbeidsmiljø samsvarer med regelverk, interne rutinar og etiske

retningsliner.

Forvaltningsrevisjonen viser at NDLA i etterkant av førre forvaltningsrevisjon har gjennomført eit omfattande

arbeid med å etablere og styrke system for økonomisk internkontroll i organisasjonen. NDLA har etablert

fleire tiltak for å styrke internkontrollen slik som betre opplæring av dei tilsette, bruk av risikovurderingar i

samband med gjennomføring av innkjøp, innføring av relevante kontrollaktiviteter for å sikre at innkjøp

gjennomførast i samsvar med regelverk og nytt system for avvikshandtering. Forvaltningsrevisjon avdekker

samtidig at ikkje alle relevante internkontrolltiltak er gjort tilstrekkeleg kjent blant medarbeidarane i NDLA,

og vidare at det for arbeid med fakturahandsaming ikkje er utarbeidd skriftlege rutinar som sikrar at det blir

gjennomført tilstrekkeleg kontroll av fakturaar som blir betalt av NDLA.

I forvaltningsrevisjonen kjem det fram at NDLA har utarbeidd overordna strategiar for utvikling av både

tekniske løysingar og pedagogisk innhald, som fungerer styrande for NDLA sine innkjøp frå leverandør av

tekniske tenester. Undersøkinga viser vidare at det er utarbeidd skriftleg rutine for prioritering, oppfølging,

utgreiing og implementering av forslag til endringar i og nyutvikling av tekniske løysingar. Gjennomgang av

dei nye konkurransane NDLA har gjennomført knytt til anskaffing av tekniske tenester, viser at

konkurransane NDLA har gjennomført i perioden 2015-2016 er i samsvar med regelverk om offentlege

anskaffingar. Både prosessar med utarbeiding av kravspesifikasjonar, sjølve kravspesifikasjonane og

gjennomføring av konkurransane er godt dokumenterte og etterprøvbare, og arbeidet er utført av NDLA-

medarbeidarar med fylkeskommunal tilsetting. Fakturakontrollen som er gjennomført viser at NDLA har

tilstrekkeleg dokumentasjon til å etterprøve at fakturaar frå leverandør av tekniske tenester samsvarer med

arbeid som faktisk er utført, og at arbeid det blir fakturert for samsvarer med arbeid som er bestilt gjennom

kontraktar og avrop.

Når det gjeld innkjøp frå andre leverandørar, viser forvaltningsrevisjonen at NDLA har avklart bistand frå

ekstern leverandør av innkjøpsstøtte med innkjøpsseksjonen i HFK. Undersøkinga viser også at bruken av

ekstern innkjøpsstøtte har dekning i rammeavtalen som HFK og den eksterne leverandøren har inngått.

Fakturakontrollen som er gjennomført viser at NDLA i dei fleste tilfelle har tilstrekkeleg dokumentasjon til å

etterprøve at fakturaar frå leverandørar samsvarer med arbeid som faktisk er utført og med arbeid som er

bestilt gjennom kontraktar/avrop. Samtidig avdekker kontrollen eit avvik ved ein av dei kontrollerte

fakturaane, der bilag frå ein underleverandør manglar.

Med omsyn til samhandling med leverandørar, viser forvaltningsrevisjonen at NDLA tidlegare har hatt

utfordringar knytt til handtering av habilitet i relasjonen mellom NDLA og ekstern leverandør av tekniske

tenester, og at personale frå leverandøren har vore i posisjon til å påverke budsjett og kva arbeid som skulle

prioriterast for utvikling. NDLA har gjort forsøk på å skjerme sentrale arenaar der avgjersle blir tatt frå

personale tilsett hos leverandør, men desse tiltaka har ikkje fullt ut vore tilfredsstillande. I undersøkinga

kjem det mellom anna fram at NDLA har finansiert deltaking på eksterne konferansar for medarbeidarar frå

leverandør av tekniske tenester. Vedtak om å delta på desse konferansane blei treft av dagleg leiar og

pedagogisk leiar i NDLA. Forslag om å delta på konferansane kom imidlertid opphavleg frå medarbeidar som


4

var tilsett hos leverandør av tekniske tenester, i strid med forvaltningslova sine føresegn om habilitet i

samband med tilrettelegging av grunnlag for ei avgjersle.

Forvaltningsrevisjonen viser at NDLA har tilstrekkeleg kontroll over leverandørinvolvering i teknisk drift av

NDLA-samarbeidet. Det er etablert eit tydeleg sikkerheitsregime med omsyn til tilgang og innsyn i

medarbeidarar sin e-post og delte dokument, og ei skriftleg rutine som skildrar oppretting, avslutning og

bruk av e-post og intranettkonti. NDLA har også tatt føremålstenlege grep for å sikre konfidensiell

handsaming av konkurransesensitive opplysningar i kontraktar, og har per i dag i stor grad har sikra

tilstrekkeleg vern av sensitiv informasjon om innkjøp og økonomiske føresegn knytt til enkeltleverandørar.

Undersøkinga viser samtidig at det ikkje er inngått databehandlaravtalar med alle relevante leverandørar

som handsamar personopplysningar på vegne av NDLA, og at det heller ikkje er inngått databehandlaravtalar

mellom NDLA og eigarfylkeskommunane som regulerer og trygger handsaminga av personopplysningar om

NDLA sine brukarar.

Når det gjeld arbeidsmiljø og varslingsrutinar, viser forvaltningsrevisjon at NDLA i perioden fram til 2016

ikkje har hatt eigne rutinar for gjennomføring av varsling om kritikkverdige forhold, utover ev. rutinar som

har eksistert i eigarfylkeskommunane. Det er heller ikkje på anna måte sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og

handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold i NDLA. Frå og med mai 2016 har NDLA innført

varslingsrutinar til bruk i samarbeidet.

I undersøkinga kjem det fram tre tilfelle der medarbeidarar i NDLA har meldt frå om kritikkverdige forhold i

samarbeidet. Alle dei tre tilfella er etter revisjonen si vurdering nærliggande å sjå som varsel om

kritikkverdige forhold. Alle dei tre varslingane er meldt på ein forsvarleg måte. Undersøkinga viser vidare at

oppfølginga av varslingane i NDLA ikkje har vore tilfredsstillande. Det har også vore tilfelle av gjengjelding

(reduksjon av arbeidsoppgåver) i strid med arbeidsmiljølova.

På bakgrunn av våre observasjonar og vurderingar har revisjonen tilrådd at NDLA/Hordaland fylkeskommune

set i verk tiltak som går fram av kapittel 9 Konklusjon og tilrådingar.


5

Innhald

Samandrag 3

1. Innleiing 8

2. Om Nasjonal digital læringsarena (NDLA) 12

3. Økonomisk internkontroll 13

4. Innkjøp frå leverandør av tekniske tenester 29

5. Innkjøp frå andre leverandørar 38

6. Samhandling med leverandørar 42

7. Leverandørinvolvering i teknisk drift 53

8. Arbeidsmiljø og varslingsrutinar 59

9. Konklusjon og tilrådingar 82

Vedlegg 1: Høyringsuttale 84

Vedlegg 2: Revisjonskriterium 85

Vedlegg 3: Sentrale dokument og litteratur 94


6

Detaljert innhaldsliste

Samandrag 3

1. Innleiing 8

1.1 Bakgrunn 8

1.2 Føremål og problemstillingar 8

1.3 Metode 9

1.4 Revisjonskriterium 11

2. Om Nasjonal digital læringsarena (NDLA) 12

3. Økonomisk internkontroll 13

3.1 Problemstilling 13


3.3 Datagrunnlag 14

3.4 Vurdering 25

4. Innkjøp frå leverandør av tekniske tenester 29



4.3 Datagrunnlag 30

4.4 Vurdering 36

5. Innkjøp frå andre leverandørar 38



5.3 Datagrunnlag 38

5.4 Vurdering 40

6. Samhandling med leverandørar 42



6.3 Datagrunnlag 43

6.4 Vurdering 50

7. Leverandørinvolvering i teknisk drift 53



7.3 Datagrunnlag 53

7.4 Vurdering 57

8. Arbeidsmiljø og varslingsrutinar 59



8.3 Datagrunnlag 60

8.4 Vurdering 77


7

9. Konklusjon og tilrådingar 82

Vedlegg 1: Høyringsuttale 84

Vedlegg 2: Revisjonskriterium 86

Vedlegg 3: Sentrale dokument og litteratur 94


8

1. Innleiing

1.1 Bakgrunn

Deloitte har gjennomført ein forvaltningsrevisjon av Nasjonal digital læringsarena (NDLA).

Prosjektet blei bestilt av kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune (HFK) 4. mars 2016,

på bakgrunn av prosjektplan bestilt 16. februar 2016 i sak PS 4/16.

Deloitte har tidlegare gjennomført ein forvaltningsrevisjon av NDLA (2015/2016) der det

blei avdekt fleire avvik knytt til etterleving av regelverk for offentlege anskaffingar.1 Dette

gjeld avvik knytt til både manglande anskaffingsprotokollar, tilstrekkeleg eksponering av

konkurranse og manglande dokumentert tilbodsevaluering. Det blei også avdekt fleire

større avvik knytt til innkjøp frå ein leverandør av tekniske tenester, under dette innkjøp

som overskrid dei økonomiske avtalerammene i kontrakt mellom NDLA og leverandøren,

samt kjøp av tenester som ikkje er omfatta av skriftlege avtalar.

I samband med handsaminga av rapporten ønskte kontrollutvalet at revisjonen gjekk vidare

inn i saka, og gjennomførte ein utvida forvaltningsrevisjon av NDLA.

1.2 Føremål og problemstillingar

Føremålet med prosjektet har vore å avdekke om NDLA sine innkjøp, samhandling med

leverandører og arbeidsmiljø samsvarer med regelverk, interne rutinar og etiske

retningsliner.

Med bakgrunn i føremålet er det formulert følgjande problemstillingar:

1. Er det etablert system, rutinar og kontrollar (økonomisk internkontroll) som

førebyggjer og hindrar at korrupsjon og mislegheiter kan førekomme?

2. I kva grad er NDLA sine innkjøp frå leverandør av tekniske tenester i tilstrekkeleg

grad dokumenterte og etterprøvbare, med behovsvurdering, spesifisert faktura

med tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.?

3. I kva grad er innkjøp frå andre leverandører NDLA har hatt avtalar med

tilstrekkeleg dokumenterte og etterprøvbare gjennom behovsvurdering,

spesifisert faktura med tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå

underleverandør mm.?

4. I kva grad har samhandling/interaksjon med leverandør av tekniske tenester og

andre utvalde aktørar blitt handtert på ein profesjonell og forretningsetisk måte,

og i samsvar med regelverk og ev. interne rutinar og retningsliner?

5. Korleis og i kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester vore involvert i

dagleg teknisk drift av NDLA?

a. I kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester hatt tilgang til og

vore involvert i etablering av intern kommunikasjon som e-postsystem og

andre interne kommunikasjonsverktøy?

b. I kva grad har NDLA inngått databehandlaravtale med ekstern leverandør

av tekniske tenester i dei tilfella der dette har vore aktuelt?

1 Rapport blei handsama i kontrollutvalet i HFK i sak PS 5/16, 16.02.16.


9

c. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg vern av sensitiv informasjon knytt

til innkjøp, leverandørinformasjon mv.?

6. I kva grad har NDLA sikra eit forsvarleg arbeidsmiljø?

a. I kva grad er det etablert system og rutinar for å legge forhold til rette for

varsling?

b. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av

melding/varsel om kritikkverdige forhold i organisasjonen?

c. I kva grad har det vore varsla om kritikkverdige forhold i organisasjonen?

d. I kva grad er ev. varsling i NDLA gjennomført på ein forsvarleg måte?

e. I kva grad har NDLA følgt opp og behandla tilsette som har meldt frå om

kritikkverdige forhold i organisasjonen i samsvar med gjeldande

regelverk?

1.3 Metode

Oppdraget er utført i samsvar med gjeldande standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001).

Oppdraget er gjennomført i tidsrommet mars 2016 til mars 2017.

Gjennomføringa av revisjonen har tatt ein del lenger tid enn det som var planlagt. Dette

skuldast i hovudsak to utfordringar: kommunikasjon i samband med oppstart av

forvaltningsrevisjonen og usemje rundt gjennomføring av spørjeundersøking og

handsaming av personopplysningar i samband med denne.

I samband med oppstart av forvaltningsrevisjonen, oppnemnte NDLA ein innleidd

innkjøpsrådgjevar som verksemda sin kontaktperson ovanfor revisjonen. Dette medførte

ein del uklarheiter knytt til igangsetting og gjennomføring av forvaltningsrevisjonen, og

gjorde at revisjonen måtte bruke tid og ressursar på å avklare ei rekke praktiske forhold

før arbeidet kunne bli sett i gang. I samband med verifisering blir det opplyst frå NDLA at

så snart det blei gjort kjent for NDLA at bruk av ekstern ressurs skapte uklarheiter knytt til

gjennomføring av forvaltningsrevisjonen, blei kontaktperson skifta ut og dagleg leiar tok på

seg rolla som kontaktperson for revisjonen. Det blir vidare opplyst i samband med

verifisering at NDLA sin bakgrunn for å foreslå ein ekstern ressurs, var eit ønske om å sikre

kvalitet i revisjonsprosessen.

I samband med gjennomføring og bruk av spørjeundersøkinga revisjonen hadde planlagt

som ein del av datainnsamlinga i forvaltningsrevisjonen, blei det frå NDLA stilt spørsmål

ved respondentane i undersøkinga var sikra tilstrekkeleg anonymitet, om Deloitte som

Hordaland fylkeskommune sin revisor hadde inngått databehandlaravtalar med

fylkeskommune som regulerte innsamling av ev. personopplysningar og sensitive

personopplysningar som kunne komme fram som ein del av undersøkinga, og om Deloitte

hadde konsesjon frå Datatilsynet for å gjennomføre denne typen spørjeundersøkingar.

Revisjonen gjorde fleire forsøk på å avklare dette med NDLA, og inkluderte også

fylkesrådmann og kontrollutval i denne prosessen, utan at NDLA var nøgd med dei svara

revisjonen kom med knytt til handsaming av personopplysningar, rolleavklaring knytt til

databehandling, behov for databehandlaravtale mellom fylkeskommunen, samt ev.

konsesjonsplikt.

Deloitte har rutinar både for å melde om innsamling av personopplysningar og for å inngå

databehandlaravtalar. Dette inkluder mellom anna databehandlaravtale med Questback,

ettersom Deloitte nyttar deira system for å gjennomføre spørjeundersøkingar.

NDLA har ikkje vore einige i dei premissane som har vore lagt til grunn i denne prosessen.

Dette gjeld i særleg grad premissen om at Deloitte som revisor kan vere behandlings-

ansvarleg for dei data som blir samla inn i samband med spørjeundersøkingar.

For å få rettleiing knytt til rollefordeling innan databehandling i samband med

gjennomføring av forvaltningsrevisjon i kommunar og fylkeskommunar, kontakta Deloitte

Datatilsynet. Datatilsynet har stadfesta (i ein ikkje-bindande uttale) at revisjonen sin


10

praksis er i samsvar med gjeldande regelverk. Datatilsynet understrekar likevel at kven

som skal vurderast som behandlingsansvarleg må vere ei vurdering som blir gjort i kvart

enkelt tilfelle, og at rollene som behandlingsansvarleg og databehandlar i

revisjonssamanheng kan vere vanskeleg å plassere.

I samband med verifisering blir det opplyst frå NDLA at NDLA sine innspel i prosessen rundt

gjennomføring av spørjeundersøking var motivert ut frå to omsyn. Det eine var at dei

juridiske råd NDLA fekk innhenta i samband med gjennomføring, tilsa at det var behov for

å få avklart om kontrollutvalet sin praksis med å gi Deloitte rolle som behandlingsansvarleg

var riktig. Det andre omsynet var at medarbeidarar i NDLA ga uttrykk for at dei opplevde

spørjeundersøkinga som uklar med omsyn til anonymitet og personvern.

Når det gjeld gjennomføring av forvaltningsrevisjonen for øvrig, har NDLA etterkomme alle

revisjonen sine førespurnadar knytt til både gjennomføring av innsyn i e-post og

oversending av etterspurt dokumentasjon innan frist.

1.3.1 Dokumentanalyse

Revisjonen har gått gjennom og analysert dokumentasjon knytt til økonomisk

internkontroll, fakturabehandling, samhandling med leverandørar og arbeidsmiljø/varsling

i NDLA. Dette inkluderer mellom anna rutinar og sjekklister til bruk i innkjøpsprosessar,

prosedyrar og malar for risikoanalyse, prosedyrar og skjema for melding og handtering av

avvik, teknologisk og pedagogisk vegkart for NDLA, etiske retningsliner og skjema for

eigenvurdering av habilitet, samt dokumentasjon knytt til tre større anskaffingsprosessar

gjennomført haust 2015/vinter 2016.

1.3.2 Intervju

Revisjonen har gjennomført intervju med utvalde personar i NDLA som er eller har vore

involvert i arbeidd med innkjøp/innkjøpsstøtte, fakturering og samhandling med

leverandørar av tenester til NDLA, under dette dagleg leiar, administrasjonsleiar og

produksjonsleiar i NDLA. Det er også gjennomført intervju med personar som har meldt om

kritikkverdige forhold i drifta av NDLA. I tillegg har tidlegare styreleiar i NDLA blitt intervjua.

Totalt er det gjennomført ti intervju, med totalt ni personar.

1.3.3 Spørjeundersøking

Revisjonen har gjennomført ei spørjeundersøking til tilsette i NDLA for å kartlegge system

og rutinar for økonomisk internkontroll, trekk ved samhandling med leverandørar og

innhente vurderingar av arbeidsmiljømessige forhold i NDLA. Undersøkinga blei sendt ut til

totalt 53 medarbeidarar i NDLA. 40 personar svarte på undersøkinga, noko som utgjer ein

svarprosent på i overkant av 75 prosent.

1.3.4 Stikkprøvekontroll

Revisjonen har gjennomført stikkprøver av eit utval fakturaar med tilhøyrande bilag knytt

til innkjøp frå ekstern leverandør av tekniske tenester, samt av eit utval fakturaar med

tilhøyrande bilag knytt til innkjøp frå andre leverandørar. Utvalet av fakturaar er trekt frå

mai 2014 og desember 2015.

Totalt har revisjonen gått gjennom 28 fakturaar med tilhøyrande bilag. 22 av fakturaane

var frå leverandør av tekniske tenester, mens seks fakturaar var frå andre leverandørar.

Blant bilaga til dei 28 fakturaane frå leverandør av tekniske tenester var det åtte fakturaar

frå underleverandørar, som revisjonen også har gått gjennom som ein del av

stikkprøvekontrollen.

I samband med denne stikkprøvekontrollen har revisjonen også gjort ein gjennomgang av

system for handsaming av faktura, for å vurdere kontrollmekanismar knytt til fakturaflyt

og om det gjennom dette er etablert hinder mot feilhandsaming av faktura.

1.3.5 Innsyn i elektronisk kommunikasjon mellom NDLA og leverandør

Revisjonen har gjennomført innsyn i dagleg leiar i NDLA sin e-post, for å sjå på

kommunikasjon og samhandling mellom NDLA og leverandørar.


11

Innsynet blei gjennomført som ein to-stegs søkeprosess med utgangspunkt i eit sett

forhåndsdefinerte søkeord. Det første steget omfatta søk etter e-postar og vedlegg i ein

samleindeks over alle dagleg leiar sine e-postar (totalt ca. 125 000 e-postar). Ved bruk av

dei forhåndsdefinerte søkeorda på alle dagleg leiar sine e-postar, blei det produsert ei liste

med ca. 24 400 e-postar som gav treff på eit eller fleire søkeord.

Det andre steget omfatta eit prioritert søk i dei e-postane revisjonen fekk treff på i første

steg (ca. 24 400 e-postar), med det formål å hente ut dei e-postane med høgast

treffprosent og relevans for vidare analyse. Det blei i samband med det andre steget i

søkeprosessen sett eit cut-off point på to prosent (prosentdelen av definerte søkeord i

teksten sett i forhold talet på ord i e-posten totalt). Alle e-postar og vedlegg med

treffprosent på to eller høgare blei henta ut for vidare analyse. Det andre steget i

spørjingsprosessen returnerte 31 e-postar/vedlegg til e-postar der dei forhåndsdefinerte

orda i søkeprosessen stor for to prosent eller meir av orda i e-posten/vedlegget. Desse

treffa har blitt gjennomgått og analysert.

Dagleg leiar blei varsla om innsyn i forkant, og har fått høve til å være til stades i samband

med all søking og gjennomgang av e-postar. Det blei ført protokoll frå innsynet. Denne blei

sendt over til dagleg leiar i NDLA i etterkant av gjennomføringa.

1.3.6 Verifiseringsprosessar

Oppsummering av intervju er sendt til dei som er intervjua for verifisering og det er

informasjon frå dei verifiserte intervjureferata som er nytta i rapporten.

Datadelen av rapporten har blitt sendt til NDLA for verifisering av faktagrunnlaget. Delar

av faktagrunnlaget i rapporten er også sendt til tidlegare styreleiar og medarbeidarar omtalt

i kapittel 8 i rapporten for verifisering. NDLA og fylkesrådmann har fått rapporten til uttale.

Revisjonen har mottatt høyringsuttale frå NDLA som er lagt ved rapporten (vedlegg 1).

1.4 Revisjonskriterium

Revisjonskriterium er dei krav og forventningar som forvaltningsrevisjonsobjektet skal bli

vurdert opp mot. Kriteria er utleia frå autoritative kjelder i samsvar med krava i gjeldande

standard for forvaltningsrevisjon. I dette prosjektet er revisjonskriteria i hovudsak henta

frå regelverk om offentlege anskaffingar (lov og forskrift), forskrift om bokføring,

arbeidsmiljølova og autoritative kjelder knytt til internkontroll. Kriteria er nærare presentert

innleiingsvis under kvart tema, og i vedlegg 2 til rapporten.


12

2. Om Nasjonal digital

læringsarena (NDLA)

Nasjonal digital læringsarena (NDLA) er eit interfylkeskommunalt samarbeid organisert

etter § 27 i kommunelova, som tilbyr fritt tilgjengelege digitale læringsressursar for

vidaregåande opplæring. NDLA er eigd av 18 av 19 norske fylkeskommunar2, med

Hordaland fylkeskommune som juridisk ansvarleg eining for samarbeidet.3

NDLA er sett saman som ein distribuert organisasjon der medarbeidarane bur på ulike

plassar i landet og samarbeider via digitale verktøy. NDLA har ingen eigne tilsette, men

disponerer medarbeidarar med fylkeskommunale stillingsressursar som er frikjøpte til å

arbeide med NDLA i ein gitt prosentdel av stillingane sine i fylkeskommunane. NDLA

disponerer også medarbeidarar tilsett i private selskap, gjennom dei kontraktar og avtalar

NDLA har med ulike tenesteleverandørar.

NDLA er organisert med eit styre som består av ein representant frå kvar av

eigarfylkeskommunane, valt gjennom vedtak i dei respektive fylkestinga. I dei fleste

fylkeskommunane er det opplæringsdirektør eller fylkesutdanningssjef som er vald som

fylkeskommunen sin medlem til styret. Styret i NDLA har vidare utnemnd eit arbeidsutval

(AU), som på vegne av styret skal ivareta samarbeidet i periodane mellom styremøta. AU

er sett saman av ein representant frå kvar av dei tre opplæringsregionane.4

Frå fylkeskommunane tok over det finansielle ansvaret for NDLA i 2008 har deltakarane

årleg betalt inn midlar til drifta av samarbeidet i samsvar med vedtak i styret og med

bakgrunn i eigne samarbeidsavtalar mellom NDLA og den einskilde deltakarfylkes-

kommune. Styret fastsett ein fordelingsnøkkel som dannar grunnlaget for utrekning av

driftstilskotet. Tilskotet skal årleg bli justert i tråd med utrekna lønns- og prisauke i

statsbudsjett for året og det samla ambisjonsnivået styret er einige om.5 Produksjon og

vedlikehald av alle læringsressursane på NDLA kostar i gjennomsnitt kr. 410 per elev i

vidaregåande opplæring i dei 18 fylka som er med i samarbeidet. Kvar fylkeskommune

betaler 20 prosent av dei statlege midla til læremiddel til NDLA. Dette er middel som er

tildelt i høve til elevtalet i dei fylkeskommunale vidaregåande skulane.6

2 Oslo kommune står utanfor samarbeidet. 3 Hva er NDLA? http://om.ndla.no/rapporter/, henta 17. mars 2017. 4 Eiere og styre. http://om.ndla.no/eiereogstyre/, henta 17. mars 2017. 5 Vedtekter for NDLA, § 6 Organisatorisk høve, http://om.ndla.no/vedtekter, henta 17. mars 2017. 6 http://om.ndla.no/ofte-stilte-sporsmal/. Henta 17. mars 2017.


13

3. Økonomisk internkontroll

3.1 Problemstilling

I dette kapittelet svarer vi på følgande problemstilling:

Er det etablert system, rutinar og kontrollar (økonomisk internkontroll) som førebyggjer og

hindrar at korrupsjon og mislegheiter kan førekomme?


Eit godt kontrollmiljø, gode system og rutinar, samt merksemd kring etikk er sentrale punkt

knytt til god internkontroll i ei verksemd. God internkontroll er viktig både for å sikre at

prosessar slik som innkjøp blir handsama i samsvar med regelverk, og for å forebygge,

avdekke og følgje uønskte hendingar som korrupsjon og mislegheiter. Svakheiter i

internkontrollen aukar faren for mislegheiter og korrupsjon. Slike svakheiter gjer det også

vanskelegare å oppdage feil, mislegheiter eller korrupsjon som er blitt begått.7

Riksrevisjonen definerer mislegheiter som «handlinger som innebærer uredelighet for å

oppnå en urettmessig fordel for seg selv, virksomheten eller andre. Misligheter skilles fra

feil ved at den underliggende handlingen er tilsiktet».

COSO sitt rammeverk blir nytta til å vurdere internkontroll i NDLA.8 Dette er det same

rammeverket som også KS bygger på i sine tilrådingar til kommunar og fylkeskommunar

om internkontroll. Hovudelementa i COSO-modellen er felles for fleire av dei ulike

rammeverka for internkontroll. Dei viktigaste elementa er:

kontrollmiljø

risikovurdering

kontrollaktivitetar

kommunikasjon og informasjon

leiinga si oppfølging

Kontrollmiljøet er grunnmuren i internkontrollsystemet, og består av medarbeidarane sine

haldningar, etiske verdiar og kompetanse. Kontrollmiljøet blir påverka av korleis verksemda

er organisert, kva leiingsfilosofi som er gjeldande og korleis leiarskapen blir praktisert.

Vidare skal risikovurderingar sikre at dei arbeidsprosessane som har høgast sannsyn for,

og konsekvens av, svikt, feil eller manglar blir identifiserte. Det er eit mål at leiinga skal ta

omsyn til risikovurderinga i utforming av internkontrollen, ved at ein fokuserer og avgrensar

internkontrollen til dei arbeidsprosessane som har høgast risiko.

Kontrollaktivitetane er dei tiltak som blir sett i verk for å sikre etterleving av regelverk,

retningsliner og krav til tenesteutføring, og for handtere risiko avdekka i risikovurderingar.

Føremålet med kontrollaktivitetane er å medverke til at rutinar og system skal fungere slik

som bestemt.

7 Beskytt kommunen. Håndbok i antikorrupsjon. http://www.ks.no/globalassets/vedlegg-til-hvert-

fagomrader/samfunn-og-demokrati/etikk/beskytt-kommunen-handbok-i-antikorrupsjon-

2014.pdf?id=14491 8 Sjå norsk oversetting i Internkontroll – et integrert rammeverk. Norges interne revisorers forening

(1996), Oslo: Norges interne revisorers forening (NIRF).


14

For å oppnå god internkontroll er det i følgje COSO-modellen viktig med effektiv og tidsriktig

informasjon og kommunikasjon, både horisontalt og vertikalt i organisasjonen. Dette er

naudsynt for at den enkelte skal kunne utføre det ansvaret dei er tildelt.

For å sikre gjennomføring av handlingar eller endringar som er naudsynte for å oppnå ein

god internkontroll er også leiinga si oppfølging viktig. Resultat skal bli følgt opp for å

avdekke om dei er i samsvar med verksemda sine strategiar og planar.

Sjå vedlegg 2 for utfyllande revisjonskriterium.

3.3 Datagrunnlag

3.3.1 Rutinar og kontrollaktivitetar knytt til innkjøp

I den førre forvaltningsrevisjonen av innkjøp i NDLA9 blei innkjøpsrutinane som var i bruk i

NDLA fram til og med hausten 2015 vurdert som mangelfulle, og på nokre område kom det

fram at det mangla skriftlege rutinar i det heile. Undersøkinga som blei gjennomført i

samband med den første forvaltningsrevisjonen viste at NDLA mangla gjennomgåande

rutinar for systematisk oppfølging og kontroll av innkjøp/avrop på rammeavtaler, noko som

gjev auka risiko for innkjøp som overskrid avtalebeløp, kjøp utover rammeavtalane sitt

virkeområde, leverandørbrott på avtalevilkår og andre avvik frå regelverk/kontrakt.

Undersøkinga viste vidare at NDLA ikkje hadde etablert rutinar eller planar for å sikre at

medarbeidarar som handterte innkjøp hadde tilstrekkeleg kompetanse om innkjøpsfaget,

leverandørmarknaden og regelverket, samt at det ikkje var etablert rutinar for systematisk

oppfølging av avvik (rutinar for melding, dokumentasjon og oppfølging av avvik).

Med bakgrunn i dei tilrådingane revisjonen la fram i rapport frå forvaltningsrevisjon av

NDLA I, har NDLA gjennom hausten 2015 og vinteren 2016 arbeidd med utvikling av rutinar

knytt til gjennomføring og kontroll av innkjøp.

NDLA har utarbeidd ei skriftleg rutine som beskriv innkjøpsprosessen i samarbeidet10, og

ei tilhøyrande sjekkliste som skal nyttast i gjennomføringa av alle innkjøp.11 Den nye

rutinen og sjekklista blei innført 1. mars 2016. I rutinen, som ligg tilgjengeleg for alle

medarbeidarar på framsida på NDLA sitt intranett, er innkjøpsprosessen i NDLA skildra. Av

rutinen går det fram at alle medarbeidarar med innkjøpsfullmakt i august og januar kvart

år vil bli bedt om å melde inn planlagt innkjøp for kommande halvår til administrasjonsleiar,

for å sikre at NDLA skal kunne planlegge den samla innkjøpsaktiviteten for samarbeidet.

Melding om planlagde innkjøp skal innehalde ein grunnleggjande kravspesifikasjon som gjer

det mogleg for administrasjonen å vurdere behov for bistand i innkjøpsprosessen, samt

oversyn over kostnadsrammene for dei planlagde kjøpa. Vidare går det fram at alle innkjøp

skal meldast til administrasjonsleiar før innkjøpsprosess startar.

Av rutinen går det fram at administrasjonsleiar etter å ha motteke melding om planlagde

innkjøp vil vurdere behovet for bistand i innkjøpsprosessen, fordele dei melde innkjøpa

mellom innkjøpsseksjonen i Hordaland fylkeskommune (HFK) og NDLA sin eigen

innkjøpsjurist og tildele kontraktsnummer til medarbeidarar med innkjøpsfullmakt for

kjøpa.

I rutinen blir det vidare spesifisert at ny innkjøpssjekkliste skal nyttast for alle innkjøp og

at sjekklista skal følgast og fyllast ut gjennom heile innkjøpsprosessen. I tillegg er det

spesifisert i rutinen at NDLA sine malar for kontrakt og anskaffingsprotokoll skal nyttast

ved inngåing av nye kontraktar. Kontrakts- og protokollmalar, samt innkjøpssjekkliste, ligg

tilgjengeleg for alle medarbeidarar via lenker på intranettsida der innkjøpsprosessen i NDLA

er skildra.

Den nye innkjøpssjekklista inneheld 26 punkt som skal gjennomførast og sjekkast av i

samband med innkjøp/gjennomføring av konkurransar, fordelt på tre ulike fasar av

9 Handsama i fylkestinget i HFK i sak PS 4/2016, 8. mars 2016. 10 NDLA: Innkjøp og innkjøpsprosessar i NDLA. 1.3.2016. 11 NDLA: Innkjøpssjekkliste. 1.3.2016.


15

innkjøpsprosessen (oppstart, kvalifikasjon/evaluering/forhandling, avslutning). I oppstarts-

fasen skal den som gjennomfører innkjøp/anskaffingsprosess mellom anna avklare og få

godkjent innkjøpsbehov, avklare habilitet, gjennomføre marknadsundersøking, utforme

kravspesifikasjon, velje riktig innkjøpsprosedyre, velje kvalifikasjonskrav og evaluerings-

kriterium og kunngjere konkurranse i samsvar med storleik på innkjøp og gjeldande

terskelverdiar. I kvalifikasjons-/evaluerings-/forhandlingsfasen skal den ansvarlege for

anskaffinga gjennomføre mottak og opning av søknad/tilbod, opprette opningsprotokoll,

stå for kvalifisering av tilbydarar, evaluere tilbod med bakgrunn i evalueringsmatrise og

gjennomføre forhandlingsmøter og godkjenne forhandlingsreferat. I avslutningsfasen av

konkurransen skal den ansvarlege mellom anna godkjenne endeleg evalueringsmatrise og

utarbeide tildelingsbrev, utarbeide kontrakt, gjennomføre signeringsmøte, ferdigstille

anskaffingsprotokoll og arkivere all relevant dokumentasjon.

I tillegg til rutine for innkjøpsprosess med tilhøyrande sjekkliste, har NDLA innført ny praksis

for kontroll av rekneskap innanfor alle dei største rammeavtalane kvart tertial.

Rekneskapskontrollen blir gjennomført av administrasjonen ved administrasjonsleiar. For å

styrke kontrollarbeidet knytt til anskaffingar har NDLA også bemanna opp med ein

innkjøpsrådgjevar i full stilling frå 1. august 2016. Innkjøpsrådgjevar-stillinga skal også

utgjere ei «controller»-stilling knytt til bruk av inngåtte innkjøpsavtalar.

I spørjeundersøkinga revisjonen har gjennomført blant medarbeidarar i NDLA, kjem det

fram at medarbeidarane er godt kjent med dei nye rutinane og kontrollaktivitetane som er

utarbeidd for å sikre og kontrollere at anskaffingar i NDLA er i samsvar med regelverk og

interne retningsliner. I underkant av 90 prosent av medarbeidarane opplyser å være heilt

eller delvis kjent med dei nyinnførte rutinane (N=26), mens om lag 73 prosent opplyser å

være heilt eller delvis kjent med dei spesifikke kontrollaktivitetane som er innført og som

alltid skal gjennomførast i samband med innkjøp i NDLA (N=26).

Vidare går det fram av spørjeundersøkinga at dei fleste medarbeidarane i stor eller nokon

grad opplever at dei kontrollrutinar og -aktivitetar som skal gjennomførast i samband med

innkjøp er enkelt tilgjengeleg for dei tilsette. Om lag 69 prosent av respondentane svarer i

stor grad på dette spørsmålet, mens om lag 23 prosent svarer i nokon grad.

Figur 1: I kva grad opplever du at kontrollrutinar og –aktivitetar som skal gjennomførast i samband med innkjøp er enkelt tilgjengeleg for alle tilsette som har ansvar og oppgåver knytt til innkjøp? (N=26)12

Når det gjeld spørsmål om i kva grad dei kontrollrutinane og -aktivitetane som har blitt

innført for det meste er tilstrekkeleg dekkande for å sikre kvalitet i innkjøp og at innkjøp er

i samsvar med regelverk, svarar om lag 58 prosent av respondentane at dei opplever at

12 Dette spørsmålet blei i undersøkinga ruta slik at berre medarbeidarar som opplyste at dei i sin

periode i NDLA hadde hatt ei rolle i anskaffingsprosessar fekk spørsmålet. Dette gjeld tilsvarande for

figur 2 og 3.

69,2%

23,1%

0,0% 0,0%

7,7%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

I stor grad I nokon grad I liten grad Ikkje i detheile

Veit ikkje

Pro

sen

t


16

kontrollrutinane og –aktivitetane i stor grad er tilstrekkeleg dekkande for å sikre god

kvalitet i innkjøp og samsvar med regelverk, medan om lag 23 prosent opplever at dette i

nokon grad er tilfelle.

Figur 2: I kva grad opplever du at kontrollrutinar og -aktivitetar som skal gjennomførast er tilstrekkeleg dekkande for å sikre god kvalitet i innkjøp, og at innkjøp er i samsvar med regelverk? (N=26)

Delegering av mynde knytt til innkjøp

Som ein del av arbeidet med gjennomgang og utvikling av rutinar knytt til innkjøp, har

NDLA det siste året revidert delegering av mynde og fullmakter som er gitt i organisasjonen

med omsyn til å gjere avrop på rammeavtalar. I første kvartal av 2016 blei delegert mynde

til å inngå avrop trekt tilbake for alle medarbeidarar som tidlegare hadde hatt slik fullmakt.

I påvente av at NDLA fekk utarbeidd nytt delegeringsreglement for innkjøp, sentraliserte

NDLA kontrollen på alle avrop på rammeavtaler, og det var berre dagleg leiar som hadde

fullmakt til å signere avrop.

I NDLA sitt reviderte delegeringsreglement er mynde til å gjere avrop på rammeavtalar

skildra punktvis.13 Av det nye reglementet går det fram at:

Det berre blir gitt ei fullmakt per kontrakt.

Fullmakt skal delegerast skriftleg på standardformular arkivert hos NDLA.

Alle avrop skal sendast til administrasjon ved administrasjonsleiar for godkjenning

av innhald før dei blir signert.

Alle avrop skal først bli signert av medarbeidar i NDLA med fullmakt.

Alle avrop skal lagrast i Hordaland fylkeskommune sine arkivsystem.

Av undersøkinga går det vidare fram at NDLA per november 2016 har gått gjennom alle

budsjettpostar/ansvarsstad og skriftleg delegert mynde for 2017 til å disponere

budsjettmidlar og attestere kjøp innanfor vedtekne budsjettrammer.14 Fullmaktene er

delegert frå dagleg leiar til resten av leiarane i NDLA (produksjonsleiar, teknisk leiar, leiar

for styring og administrasjonsleiar), og det er gitt instruksjon om ev. vidaredelegering av

fullmakt. Av dokumentasjonen går det fram at produksjonsleiar har mynde til å

vidaredelegere fullmakt til teamleiarar der dette blir vurdert som hensiktsmessig.

Teamleiarane kan ikkje delegere fullmaktene vidare til andre. Teknisk leiar, leiar for styring

og administrasjonsleiar har ikkje høve til å vidaredelegere sine fullmakter.

I intervju opplyser administrasjonsleiar at det totalt er åtte personar som har fullmakt til å

gjere avrop på kontrakt, etter at produksjonsleiar har vidaredelegert enkelte av sine

13 NDLA: Delegeringsreglement NDLA. November 2016. 14 NDLA: Tildeling av budsjettmidlar og attestasjonsmynde 2017. 7.11.2016.

57,7%

23,1%

0,0% 0,0%

19,2%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


Veit ikkje

Pro

sen

t


17

fullmakter innanfor produksjonsområdet.15 Av dokumentasjonen går det fram at leiar for

fagleg utvikling, leiar for bruk og leiar for rådgjeving og støtte har fått delegert fullmakt til

å disponere budsjettmidlar og attestere kjøp innanfor vedtekne budsjettrammer. I intervju

opplyser administrasjonsleiar at NDLA arbeider med å ferdigstille ei fullmaktsmatrise som

skal gi komplett oversikt over kva fullmakter ulike leiarar har når det gjeld både innkjøp og

handsaming av faktura.

Når det gjeld mynde til å inngå nye kontraktar på vegne av NDLA, er det berre dagleg leiar

som har fullmakt til å underteikne nye kontraktar. Dette går fram av NDLA sitt nye

delegeringsreglement frå november 2016. I reglementet ligg det inne som siste ledd i alle

kontraktsinngåingar at dagleg leiar underteiknar kontrakt, før leverandør underteiknar.

I samband med revidering av delegeringsreglementet, har NDLA også utarbeidd ei

oppgåvematrise til bruk for tilsette i administrasjonen. Matrise inneheld mellom anna

kontrollaktivitetar knytt til kontraktar og innkjøp. Følgande kontrollaktivitetar inngår i

matrisa, fordelt på dei ulike medarbeidarane som skal gjennomføre aktivitetane:

Motta faktura, kontere og sørge for at bestillar godkjenner/attesterar at faktura er

iht. levert vare

Motta førespurnad om behov for nye kontraktar/utlysing i marknaden

Sjekke avrop mot kontraktar

Gjennomføre stikkontrollar dersom det førekjem mange avrop på same kontrakt

Sørge for signering av dagleg leiar (kontrakt) eller fullmaktsinnehavar (avrop) og

aktuell leverandør

Lagre alle avtalar i ePhorte og KSV

Holde malar og informasjonsmaterialet på iNdla.no oppdatert

Innkjøpsfaglig rådgjeving

Opplæring knytt til innkjøp

Revisjonen får opplyst at NDLA i slutten av februar 2016 arrangerte innkjøpskurs for alle

medarbeidarar med innkjøpsansvar, der nye rutinar og sjekkliste for innkjøp blei

gjennomgått. Etter fullført kurs blei det utdelt kursbevis til alle medarbeidarar som deltok

på kurset. I samband med innføring av nye rutinar og opplæring i bruk av desse, har NDLA

gjort endringar i fullmakter knytt til avrop innanfor eksisterande rammeavtalar, slik at berre

medarbeidarar med godkjent kursbevis frå innkjøpskurs har lov til å gjere innkjøp i NDLA.

I spørjeundersøkinga kjem det fram at om lag 65 prosent av respondentane opplever at

dei i stor grad har fått tilstrekkeleg opplæring i bruk av kontrollrutinar og –verktøy knytt til

innkjøp. Om lag 27 prosent av respondentane opplever at dei i nokon grad har fått

tilstrekkeleg opplæring i bruk av kontrollrutinar og -verktøy knytt til innkjøp.

15 Desse åtte er dagleg leiar, administrasjonsleiar, produksjonsleiar, teknisk leiar, leiar for styring,

leiar for fagleg utvikling (teamleiar), leiar for bruk (teamleiar) og leiar for rådgjeving og støtte

(teamleiar).


18

Figur 3: I kva grad opplever du at du har fått tilstrekkeleg opplæring i bruk av kontrollrutinar og -verktøy knytt til innkjøp? (N=26)

Vidare viser spørjeundersøkinga at medarbeidarane opplever å ha fått informasjon frå

leiinga om at rutinar og kontrollaktivitetar knytt til innkjøp er eit viktig og prioritert område

i NDLA. Nesten 90 prosent av respondentane svarer at leiinga i NDLA i stor grad har gitt

uttrykk for at rutinar og aktivitetar knytt til kontroll av innkjøp er eit viktig/prioritert

område. Om lag 8 prosent svarer at det i nokon grad er gitt uttrykk for det same, mens om

lag 4 prosent meiner leiinga i liten grad har gitt uttrykk for at rutinar og aktivitetar knytt til

kontroll av innkjøp er eit viktig og prioritert område.

Figur 4: I kva grad har leiinga gitt uttrykk for at rutinar og aktivitetar knytt til kontroll av innkjøp er eit viktig/prioritert område i NDLA? (N=26)

I spørjeundersøkinga kjem det vidare fram at om lag 80 prosent av respondentane opplyser

at dei har fått tilstrekkeleg informasjon om kva krav og forventningar det er i NDLA til

etterleving av regelverk og interne retningsliner i samband med innkjøp. Om lag 15 prosent

av respondentane opplyser at dei i nokon grad har fått tilstrekkeleg informasjon om dette,

mens om lag 4 prosent opplever at dei i liten grad har fått informasjon om krav og

forventningar i NDLA til etterleving av regelverk og interne retningsliner i samband med

innkjøp.

65,4%

26,9%

3,8% 3,8%0,0%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


Veit ikkje

Pro

sen

t

0,0%0,0%3,8%

7,7%

88,5%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Veit ikkjeIkkje i detheile

I liten gradI nokon gradI stor grad

Pro

sen

t


19

Figur 5: I kva grad har du fått tilstrekkeleg informasjon om kva krav og forventningar det er i NDLA til etterleving av regelverk og interne retningsliner i samband med innkjøp? (N=26)

Avvikshandtering

NDLA har innført nytt system for melding og handtering av avvik knytt til anskaffingar og

kontraktsoppfølging. Det nye systemet består av ei prosedyre for avvikshandtering16 og eit

eige meldeskjema.17 Prosedyre og meldeskjema ligg tilgjengeleg for alle tilsette på NDLA

sine intranettsider, saman med ei skildring av formålet med avvikshandteringssystemet og

oversikt over kven som innehar dei ulike rollene i avvikshandteringa.18

I prosedyren for avvikshandtering er det definert kva som ligg i omgrepet avvik, og det er

gitt eksempel på kva som kan utgjere typiske avvik i samband med innkjøp og anskaffingar

i NDLA. Prosedyren skildrar også dei sentrale aktivitetane i avvikshandteringsprosessen og

kva handlingar som skal utførast i samband med kvar aktivitet.

Av rolleskildringane går det fram at alle avvik skal meldast til administrasjonsleiar, som er

ansvarleg for å registrere avvik i ei samla oversikt, sette frist for lukking av avvik og fordele

meldte avvik til rett person for oppfølging og handtering. Den som får tildelt ansvar for å

følgje opp og handtere avvik skal sørgje for at avviket blir lukka, dokumentere kva tiltak

som er sett i verk, og melde tilbake til administrasjonsleiar innan fastsett frist.

Skjema for melding av avvik er delt i to delar, der den som melder avviket først skal fylle

inn ei skildring av kva avviket gjeld, medan den som handterer avviket skal oppgi årsak til

avviket, samt dokumentere kva tiltak som er sett i verk for å lukke avviket. Den som

handterer avviket skal også sette ein dato for lukking av avviket.

I spørjeundersøkinga som er gjennomført, kjem det fram at 27,5 prosent av respondentane

ikkje er kjent med om system og rutinar for melding av avvik er etablert.

16 NDLA: Prosedyre for avvikshandtering i NDLA. Mars 2016. 17 NDLA: Avviksskjema. Mars 2016. 18 NDLA: Avvikshandtering i NDLA. Sist endra 21.4.2016.

0,0%0,0%3,8%

15,4%

80,8%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Veit ikkjeIkkje i detheile

I liten gradI nokon gradI stor grad

Pro

sen

t


20

Figur 6: Har NDLA etablert system og rutinar for melding av avvik knytt til innkjøp/anskaffingar? (N=40)

På spørsmål om det er etablert system og rutinar i NDLA for oppfølging og handsaming av

meldte avvik, er den prosentvise fordelinga på ja, nei og veit ikkje den same som på

spørsmålet over.

Figur 7: Har NDLA etablert system og rutinar for oppfølging og handsaming av meldte avvik? (N=40)

Vidare kjem det fram i spørjeundersøkinga at om lag 23 prosent av respondentane opplever

at dei er heilt einige i at det er kultur i NDLA for å kartlegge og identifisere avvik, svikt eller

manglar. Om lag 46 prosent svarer at dei er einige i påstanden. Om lag 4 prosent opplyser

at dei er ueinige, mens om lag 27 prosent svarer veit ikkje på påstanden om det er kultur

for å kartlegge og identifisere avvik.

27,5%

2,5%

70,0%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Veit ikkjeNeiJa

Pro

sen

t

27,5%

2,5%

70,0%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Veit ikkjeNeiJa

Pro

sen

t


21

Figur 8: I NDLA er det kultur for å kartlegge og identifisere avvik, svikt eller manglar. (N=26)

Vidare er om lag 31 prosent av respondentane heilt einige i at det i NDLA er kultur for å

melde frå dersom det blir avdekt avvik, svikt eller manglar. Om lag 27 prosent er einige i

denne påstanden. Om lag 8 prosent er ueinige, mens om lag 35 prosent svarer veit ikkje

på påstanden.

Figur 9: I NDLA er det kultur for å melde frå dersom det blir avdekt avvik, svikt eller manglar. (N=26)

I samband med verifisering blir det opplyst frå NDLA at nytt avvikshandteringssystem er

noko som har kome på plass det siste året. Det blir peikt på at system først vil ha verdi

dersom organisasjonen sin praksis rundt bruk av systemet kvilar i ein kultur der

medarbeidarane opplever openheit og tillit. Den enkelte medarbeidar si erfaring med denne

kulturen tar tid å bygge, og tillit til systemet heng saman med erfaring med kulturen over

tid. NDLA peiker på at dette vil vere ei sentral forklaring på kvifor så mange medarbeidarar

har svart veit ikkje på spørsmål rundt avvik og avvikshandtering i NDLA.

3.3.2 Risiko- og sårbarheitsanalyse

I tillegg til ny rutine for innkjøp, har NDLA utarbeidd prosedyrar for risiko- og

sårbarheitsanalyse av alle anskaffingar over kr. 500 000.19 Ifølge prosedyren er formålet

med risiko- og sårbarheitsanalysen av anskaffingar å identifisere og handtere risiko i kvar

19 NDLA: Prosedyre for risikoanalyse i NDLA. Mars 2016.

26,9%

0,0%3,8%

46,2%

23,1%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Veit ikkjeHeilt ueinigUeinigEinigHeilt einig

Pro

sen

t

34,6%

0,0%

7,7%

26,9%30,8%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Veit ikkjeHeilt ueinigUeinigEinigHeilt einig

Pro

sen

t


22

enkelt anskaffing med ein verdi som blir vurdert å vere over kr. 500 000. Av prosedyren

går det fram at det er intern prosjektleiar frå NDLA som er ansvarleg for å gjennomføre og

følgje opp risikoanalyse av anskaffing, som ein del av ny rutine og sjekkliste for innkjøp

som blei innført i mars 2016.

I prosedyren er det gjort greie for korleis risiko- og sårbarheitsanalysen skal gjennomførast

og korleis ansvarleg prosjektleiar skal vurdere risiko ut frå sannsyn og konsekvens for at

ulike hendingar inntreff. Det er i prosedyren gitt ei rekke eksempel på potensielle

risikoforhold prosjektleiar bør vurdere, som leverandørmarknad, prisformat, spesifikasjon

og kvalitet, tilgang på ressursar til gjennomføring av anskaffing og finansiering/

budsjettrisiko. I prosedyren blir vidare dei ulike stega i analyseprosessen illustrert, og det

går fram av illustrasjonen korleis prosjektleiar skal agere i ulike tilfelle ut frå kva

risikoelement som blir identifisert.

Til bruk i risiko- og sårbarheitsanalysar i NDLA er det vidare utarbeidd ein eigen mal som

prosjektleiar skal nytte.20 Malen ligg tilgjengeleg på NDLA sine intranettsider, og består av

eit skjema der prosjektleiar skal fylle inn potensielle risikoelement og vurdere risiko ut frå

sannsyn og konsekvens, samt foreslå ev. tiltak for å motverke avdekt risiko.

Prosedyre for risiko- og sårbarheitsanalyse er tatt i bruk i dei tre anskaffingane NDLA har

gjennomført i løpet av våren 2016 som overstig kr. 500 000. Dette gjeld anskaffingar av

desk- og støttetenester, applikasjonsforvaltning og tekniske utviklingstenester, sjå kap.

4.3.2.

3.3.3 System for fakturahandsaming

NDLA nyttar seg av same system for fakturahandsaming som blir brukt i Hordaland

fylkeskommune. I perioden som er undersøkt har systema Basware (fram til 31.12.16) og

Visma (frå og med 1.1.17) blitt nytta. Det er ikkje gjort spesielle systemtilpassingar til bruk

av system for fakturahandsaming i NDLA, og NDLA har ikkje sjølv noko ansvar knytt til

oppbygginga av system for fakturahandsaming i organisasjonen.

Som ein integrert del av Hordaland fylkeskommune sitt økonomisystem, nyttar NDLA seg

av dei rutinane og den praksisen for fakturahandsaming som er gjeldande i HFK. I tillegg

går det fram av NDLA sitt intranett at det er nedfelt eit sett med overordna rutinar for

fakturahandsaming for NDLA, som skal bidra til å sikre at NDLA som interfylkeskommunalt

organ handsamar fakturaar i samsvar med gjeldande lovar og reglar.

Av NDLA sine overordna rutinar for fakturahandsaming21, går det fram det er dagleg leiar

som har fullmakt til å tilvise faktura og at denne fullmakta ikkje er delegert vidare. Vidare

går det fram at alle fakturaar til NDLA skal innom mellomleiarar tilsett i NDLA (i Hordaland

fylkeskommune) for attestasjon før dei tilvisast av dagleg leiar. I tilfelle der bestillar er

teamleiar eller anna person i NDLA med fullmakt til å bestille, skal det innhentast skriftleg

attestasjon og kontering frå bestillar, som påførast faktura som notat før den går til tilvising.

Når det gjeld rammeavtalar, er det det kun personar i NDLA med fullmakt til å gjere avrop

som kan gjere bestillingar. Vidare går det fram av rutinen at det ved inngåing av kontraktar

alltid skal nyttast ressursnummer til den leiaren som er ansvarleg for fagområdet

(ressursnummer for NDLA-medarbeidar tilsett i Hordaland fylkeskommune). Til sist i

rutinen går det fram at den som attesterer ein kontrakt er ansvarleg for at bestilling er i

samsvar med faktura, og at dette gjeld både ved fakturering av timar og fastprisavtalar.

Alle fakturaar til NDLA skal sendast elektronisk, jf. rutine for fakturahandsaming i HFK22.

Fakturaar som kjem inn blir først registrert hos Fylkeskassen, før dei følgjer den

automatiserte flyten som er sett opp i fakturasystemet. I intervju opplyser

administrasjonsleiar at for NDLA inneber dette at faktura først blir sendt direkte frå

Fylkeskassen til bestillar ut frå ressursnummer på faktura for attestering og kontering

(leiarar i NDLA med tilsetting i HFK, samt økonomimedarbeidar, har alle eigne

20 NDLA: Skjema for risikoanalyse i NDLA. Mars 2016. 21 NDLA: Rutiner for fakturabehandling. Udatert. 22 http://www.hordaland.no/nn-NO/om-oss/innkjop-og-faktura/. Henta 20.2.17.


23

ressursnummer). Når faktura er attestert og kontert blir dette ført inn som merknad i

Basware/Visma, og faktura blir sendt vidare i flyt. Økonomimedarbeidar mottek faktura, og

har ansvar for å føre på rett meirverdikode, før faktura blir sendt til dagleg leiar for tilvising.

Vidare blir det opplyst i intervju at i nokre tilfelle, der bestilling blir gjort av medarbeidarar

med fullmakt til å gjere innkjøp som ikkje er tilsett i Hordaland fylkeskommune (og dermed

ikkje har eige ressursnummer), går faktura i flyt frå fylkeskassen til anten

administrasjonsleiar eller økonomimedarbeidar. Den av desse to som mottek faktura, er

ansvarlege for å kontakte bestillar for å få faktura godkjent og attestert, notere dette under

merknad i Basware/Visma, og sende faktura vidare til dagleg leiar for tilvising. Det er

likevel den som står som bestillar som er ansvarleg for å kontrollere og attestere

innkomande faktura frå leverandør, og følgje opp dersom det er feil på fakturaene.

I intervju peiker administrasjonsleiar på at så lenge NDLA følgjer fylkeskommunen sine

rutinar og etablert praksis for fakturaflyt og -handsaming, er det i svært liten grad rom for

feil i fakturahandsaminga. Det skal ikkje vere mogleg å betale ein faktura gjennom

Hordaland fylkeskommune sitt system utan at dei er registrert i systemet, og utanfor den

flyten som er definert med avgrensing av roller og arbeidsoppgåver.

Krav til fakturaar frå leverandør

Kva krav som blir stilt til fakturaar frå leverandørar til NDLA (innhald og bilag) følgjer av

dei føresegn som er gitt i kontrakt mellom NDLA og dei ulike leverandørane. I kontraktane23

revisjonen har sett på er det spesifisert om NDLA skal fakturerast til fastpris eller etter

timepris, korleis faktura skal vere spesifisert, kva bilag som skal følgje fakturaane ved

levering til NDLA, og at det skal fakturerast elektronisk til Hordaland fylkeskommune sitt

fakturamottak.

Når det gjeld fakturaar etter timepris, peikar administrasjonsleiar i intervju på at det for

fakturaar frå leverandørar som fakturerer etter timepris, alltid skal følgje timelister for

utført arbeid. NDLA godkjenner ikkje faktura etter timepris som ikkje inneheld timelister

for det utførte arbeidet.

Administrasjonsleiar opplyser at det i enkelte tilfelle har førekomme at timelister

tilhøyrande fakturaer ikkje har blitt skanna inn og registrert i Basware/Visma, men desse

fakturaane har ikkje blitt betalt før timelister har blitt registrert og kontrollert av NDLA. Det

hender at timelistene blir sendt på e-post i staden for registrert i Basware/Visma. Timelister,

også dei som ikkje ligg ved faktura, dannar grunnlag for all godkjenning av faktura for

tenester der timepris er avtalt. Desse timelistene skal då bli oppbevart av bestillar med

attestasjonsmynde. I dei tilfella der timelister blir sendt over på e-post og ikkje som ein del

av faktura, blir desse gjennomgått som ein del av konkret rapportering og oppfølging av

leveransar, i møter mellom NDLA og leverandørar. Desse timelistene blir som hovudregel

ikkje synleggjort i økonomisystemet, men alle tilsendte timelister blir teke vare på og

handsama som grunnlag for godkjenning av faktura.

Kontroll av faktura mot budsjett og kontrakt

NDLA gjennomfører ikkje ein sentralisert kontroll av at fakturerte beløp stemmer overeins

med bestilling og kontrakt, budsjett og faktisk utført arbeid. Kontroll av at faktura stemmer

overeins med dei føresegn som regulerer anskaffinga, er eit ansvar som følgjer dei

delegerte fullmaktene til å gjere innkjøp. Som det går fram tidlegare i dette kapittelet, er

det den enkelte bestillar som er ansvarleg for å kontrollere at fakturaar NDLA mottek frå

leverandørar samsvarer med bestilling og kontrakt, budsjett og utført arbeid.

I intervju opplyser administrasjonsleiar at når det gjeld kontroll av faktura mot kontrakt,

har ikkje alle medarbeidarar med fullmakt til å gjere innkjøp direkte tilgang i elektronisk

kontraktsstyringsverktøy (KSV) til dei kontraktane dei er ansvarlig for å gjere anskaffingar

innanfor. Dette skuldast delvis at fleire av medarbeidarane ikkje er tilsett i Hordaland

23 Rammeavtale støttetenester (2012), rammeavtale applikasjonsforvaltning og rådgiving (2012),

rammeavtale teknisk utvikling (2016), rammeavtale applikasjonsforvaltning (2016) og rammeavtale

desktenester (2016).


24

fylkeskommune og såleis ikkje har tilgang til elektroniske system knytt opp mot HFK. Desse

har likevel eigne kopiar av dei avtaler dei har ansvar for. Ved førespurnad til

administrasjonsleiar, innkjøpsrådgjevar eller økonomimedarbeidar kan dei også få tilsendt

aktuelle avtaler direkte dersom dei ikkje alt har kopi liggande lagra på eigne område.

Administrasjonsleiar opplyser vidare at det heller ikkje er opna for at alle medarbeidarar

med fullmakt til å gjere innkjøp som er tilsett i HFK har direktetilgang til kontraktar i KSV.

Dette skuldast at det har vore enklast og ryddigast at tilgang til kontraktar i KSV er

avgrensa til få personar i NDLA sitt administrative apparat, og at medarbeidarar med

innkjøpsfullmakter ved behov ber om å få tilsendt kopi av sine kontraktar i staden for sjølv

å gå inn for å hente dei i dei elektroniske systema.

Når det gjeld kontroll av faktura mot budsjett, opplyser administrasjonsleiar at det kan vere

utfordrande at NDLA er ein desentralisert organisasjon med medarbeidarar plassert i ulike

fylkeskommunar, der ikkje alle medarbeidarane med budsjettansvar og fullmakt til å gjere

innkjøp har tilgang til økonomisystemet som er plassert hos Hordaland fylkeskommune.

Dette gjer det litt vanskelegare å følgje eiget budsjett i sanntid for å sjå kva midlar som til

ei kvar tid faktisk er brukt. Administrasjonsleiar har likevel inntrykk av at medarbeidarane

med budsjettansvar og fullmakt til å gjere innkjøp har god kontroll på at anskaffingar er i

samsvar med eiget budsjett. Medarbeidarar som er tilsett i andre fylkeskommunar fører

eigne oversikter over bruk av midlar på budsjett, og etterspør i tillegg jamleg rapportar frå

økonomisystemet til HFK for eige budsjettområde.

Administrasjonsleiar opplyser vidare om at NDLA arbeider med å utvikle skriftlege rutinar

for kontroll av budsjett, som skal gjelde både personar med og personar utan tilgang til

HFK sitt økonomisystem.

Kontoplan

Frå og med 1. januar 2016 har NDLA arbeidd etter ny kontoplan. I intervju med

administrasjonsleiar blir det peikt på at tidlegare kontoplan ikkje i tilstrekkeleg grad

gjenspegla organisasjonen si oppbygging med omsyn til budsjett- og rekneskapsstruktur.

Dette blei ifølge administrasjonsleiar opplevd som utfordrande for medarbeidarar med

budsjettansvar og innkjøpsfullmakt å arbeide med. Den gamle kontoplanen blei derfor

erstatta av ein ny kontoplan som gjenspegla organiseringa.

Ny kontoplan er systematisert ut frå den enkelte kostnadsstad slik det er sett opp i

økonomi- og rekneskapssystemet NDLA har tilgang til gjennom HFK. Planen gir oversikt

over budsjettmidlar per kostnadsstad og kven som har budsjettstyrings- og

attestasjonsansvar for den enkelte kostnadsstad. I intervju opplyser administrasjonsleiar

at den nye kontoplanen fungerer godt, og at den tydelege koplinga mellom kontoplan og

økonomisystem gjer det enkelt å halde oversikt over løypande utgifter på den enkelte

ansvars- og kostnadsstad, og dermed ha betre kontinuerleg kontroll på utgifter innanfor

kvart budsjettområde.

Automatiske kontrollar og avgrensingar

I fakturahandsamingssystemet har ikkje NDLA lagt inn automatiserte kontrollar eller

sperrer som berre gjeld NDLA. Oppsettet av system for fakturahandsaming i NDLA følgjer

det oppsettet som gjeld i Hordaland fylkeskommune elles. Til dømes er det ikkje lagt inn

sperrer knytt til kor store beløp personar med godkjenningsansvar/attestasjonsmyndighet

kan handtere. Kvar person med fullmakt til å attestere faktura for kjøpte tenester, kan

teknisk sett gjere dette uavhengig av beløp. Beløpsgrenser for kor store kjøp personar med

innkjøpsfullmakt kan gjere er gitt ut frå kontrakts- og budsjettrammer for kvart enkelt

område.

3.3.4 Økonomi- og rekneskapsrapportering

Som det går fram av rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA I, rapporterer NDLA periodisk

til styret om økonomi gjennom halvårleg driftsrapport, samt i årsregnskap og årsmelding24.

For driftsrapporteringa er det utarbeidd eit sett med retningsliner der det er nedfelt

24 Forvaltningsrevisjon av NDLA I, s. 21.


25

overordna prinsipp for rapportering, kven som har ansvar for ulike ledd i rapporteringa, kva

som er hensikta med rapporteringa og kva innhald rapportane skal ha.25 Det er også

utarbeidd eigne malar til bruk for den enkelte medarbeidar med budsjettfullmakt, til bruk i

samband med innrapportering om økonomisk drift for kvar enkelte kostnadsstad.26

Ein gjennomgang av årsrapportar og driftsrapportar som revisjonen har fått tilgang til, viser

at rapportering som styret har motteke inneheld detaljerte rekneskapsdata for den enkelte

kostnadsstad, kontroll av brukte midlar mot budsjett og informasjon om avvik og ev.

årsaker til avvik.

Av rapporten frå forvaltningsrevisjon av NDLA I går det fram at rapportering og oppfølging

i relasjonen mellom dagleg leiing og styret når det gjeld vesentlege forhold knytt til innkjøp

i NDLA er mangelfull og usystematisk27, og i rapport er det tilrådt at det blir utarbeidd

rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret i NDLA28.

I undersøkinga går det fram at NDLA har sett i gang arbeid med rutinar for kommunikasjon

og rapportering mellom dagleg leiing og styret. Av vedtak i styremøte av 17.12.15 går det

fram at nytt styre og arbeidsutval så snart som mogleg etter årsskifte 2015-2016 skal gi

eit konkret innhald til korleis NDLA skal følgje opp tilrådinga. Vidare går det fram av

sakspapir og referat frå styremøte 19. mai 2016 at «arbeidet med utvikling av rutiner for

dette punktet er under utarbeiding og vil være klart i løpet av våren».

Av rapportering frå fylkesrådmannen til kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune i sak

PS 6/2017, 13. februar 2017, går det fram at rutinar for kommunikasjon og rapportering

mellom dagleg leiing og styret vil bli regulert gjennom nye vedtekter for NDLA. Nye

vedtekter er ferdig utarbeidd, og er klare til å bli handsama av styret i NDLA. Av same

rapportering går det fram at dei ulike eigarfylkeskommunane ønskjer å avvente

handsaming av nye vedtekter for NDLA inntil rapport frå pågåande forvaltningsrevisjon

føreligg.

3.4 Vurdering

Undersøkinga viser at NDLA i etterkant av førre revisjonsrapport har gjennomført eit

omfattande arbeid med å etablere og styrke system for økonomisk internkontroll i

organisasjonen. I revisjonsrapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA I blei det mellom anna

avdekt ei rekke manglar og forbetringspunkt knytt til system og rutinar for å sikre

etterleving av regelverk for offentlege anskaffingar, under dette manglande

internkontrolltiltak knytt til gjennomføring av innkjøp i NDLA og manglande kontroll ved at

innkjøp skjer i samsvar med føresegn i kontraktar og rammeavtalar.

Det er etter revisjonen si vurdering tydeleg at leiinga i NDLA har arbeidd med kontrollmiljøet

i organisasjonen. Kontrollmiljøet utgjer i COSO sitt rammeverk for internkontroll

grunnmuren i internkontrollsystemet, og består av medarbeidarane sine haldningar, etisk

verdiar og kompetanse. Av undersøkinga går det fram at NDLA har arrangert innkjøpskurs

for alle medarbeidarar med ansvar for å gjere innkjøp, og gjort endringar i fullmakter slik

at berre medarbeidarar med godkjent kursbevis frå innkjøpskurs har lov til å gjere innkjøp

i NDLA. I undersøkinga kjem det også fram at alle medarbeidarar i NDLA har signert ei

eigenerklæring om at dei har gjort seg kjent med innhaldet i NDLA sine etiske retningsliner

(sjå avsnitt 6.3.2). Vidare går det fram at NDLA har hatt eit betydeleg fokus på kontroll ved

innkjøp og viktigheita av å etterleve både interne rutinar og regelverk knytt til offentlege

anskaffingar, og at dette har blitt kommunisert internt til medarbeidarane gjennom nye

rutinar, via intranett og i kurssamanheng. Undersøkinga viser at medarbeidarane i NDLA

som har svart på revisjonen si spørjeundersøking opplever at det i relativt stor grad blir

fokusert på haldningar og verdiar knytt til gjennomføring av innkjøp og at oppbygging av

kompetanse knytt til etterleving av anskaffingsregelverk blir vektlagt. Samtidig kjem det

fram i spørjeundersøkinga at dette ikkje gjeld for alle medarbeidarar. Revisjonen vil

25 NDLA: Retningsliner for driftsrapportering. Januar 2013. 26 NDLA: Mal for driftsrapport. April 2013. 27 Forvaltningsrevisjon av NDLA I, s. 23. 28 Ibid., s. 37.


26

understreke at det er viktig at NDLA derfor også framover held fokus på å styrke det interne

kontrollmiljøet knytt til innkjøp, og at det blir arbeidd aktivt for å sikre at alle medarbeidarar

i NDLA som er involvert i anskaffings- og innkjøpsprosessar forstår viktigheita av å etterleve

regelverket om offentlege anskaffingar.

Vidare viser undersøkinga at NDLA har etablert rutinar for gjennomføring av

risikovurderingar i samband med alle anskaffingar av ein viss storleik. Dette er eit viktig

element i COSO sitt rammeverk for internkontroll, og skal bidra til at dei arbeidsprosessane

som har høgast sannsyn for, og konsekvens av, svikt, feil eller manglar blir identifiserte.

Dei nye rutinane er nytta i alle dei tre anskaffingsprosessane NDLA har gjennomført sidan

førre forvaltningsrevisjon. Etter revisjonen si vurdering er NDLA si innføring av

risikovurderingar eit hensiktsmessig tiltak for å identifisere kor i anskaffingsprosessane det

kan vere sannsynleg at det inntreff feil, svikt eller manglar, og kva konsekvensar eventuelle

feil vil kunne ha for NDLA.

I COSO sitt rammeverk blir kontrollaktivitetar omtalt som dei tiltak som blir sett i verk for

å sikre etterleving av regelverk, retningsliner og krav til tenesteutføring, og for å handtere

risiko avdekt i risikovurderingar. Undersøkinga som er gjennomført viser at NDLA har

etablert nye rutinar og sjekklister for gjennomføring av innkjøp, rutinar for innmelding og

kontroll av innkjøpsaktivitet før ev. anskaffingar blir sett i gang, rutinar for involvering av

innkjøpsfagleg bistand i konkurransar, samt malar for kontraktar og anskaffingsprotokollar.

Vidare har NDLA gjennomgått og revidert fullmakter til å gjere innkjøp, og sikra ein meir

sentralisert kontroll med kven som har mynde til å gjere kva innkjøp. Det er i tillegg etablert

ein fast praksis for tertialvis kontroll av rekneskap innanfor alle dei største rammeavtalene

NDLA har.

Undersøkinga viser også at NDLA har innført nytt system for avvikshandtering, med eige

meldeskjema til bruk for medarbeidarar og ei skriftleg rutine for korleis avvik skal

handterast og følgast opp. Det kjem fram at ein betydeleg del av respondentane i

spørjeundersøkinga (27,5 prosent) ikkje kjenner til det nye systemet for avvikshandtering.

Det kjem også fram at ein betydeleg del av respondentane (om lag 35 prosent) ikkje har

noko kjennskap til om det i NDLA er kultur for å kartlegge/identifisere avvik eller for å

melde frå dersom ein avdekker avvik eller manglar.

Revisjonen meiner at store delar av det arbeidet NDLA har gjennomført når det kjem til

kontrollaktivitet knytt til innkjøp og anskaffingar er bra, og at dei rutinane, malane og

sjekklistene som er etablert i stor grad gjer NDLA i stand til å sikre etterleving av regelverk

om offentlege anskaffingar. Revisjonen vil samtidig peike på at det er viktig at NDLA i vidare

innkjøpsarbeid og ved framtidige anskaffingar sikrar at nye rutinar blir nytta, og at dei

kontrollane som er etablert blir tatt i bruk for å sikre at NDLA etterlever regelverk om

offentlege anskaffingar.

Når det gjeld det nye systemet for avvikshandtering, er det revisjonen si vurdering at dette

ikkje i tilstrekkeleg grad har blitt gjort kjent blant alle tilsette som er involvert i arbeid med

anskaffingar/innkjøp. Det at om lag ein fjerdedel av medarbeidarane ikkje er kjent med

korleis avvik knytt til innkjøp skal meldast, og korleis meldte avvik blir handtert, gir etter

revisjonen si vurdering betydeleg risiko for at det kan forekomme avvik knytt til

anskaffingar som ikkje blir meldt inn, og som dermed heller ikkje blir følgt opp av NDLA.

Undersøkinga viser at når det gjeld kontrollaktivitet knytt til fakturahandsaming, nyttar

NDLA seg av det same systemet som Hordaland fylkeskommune. Alle fakturaar til NDLA

blir dermed registrert elektronisk hos Fylkeskassen, og det er etablert tydelege skilje

mellom dei ulike rollene som er involvert i fakturahandsaminga (innkjøper (med

attestasjonsansvar), controller og tilvisar).

Undersøkinga viser at det er utarbeidd eit sett overordna skriftlege rutinar for NDLA som

gjeld fakturahandsaming, i tillegg til dei rutinane som følgjer av at NDLA nyttar seg av same

system som HFK til å handsame fakturaar frå leverandørar. Rutinane inneheld ikkje

spesifisert informasjon eller opplysningar om korleis medarbeidarar som har gjennomført

innkjøp og som skal attestere faktura, skal kontrollere at dei kjøpa ein faktura omfattar er


27

i samsvar med kontraktsføresegner eller at arbeid det er fakturert for samsvarar med det

utførte arbeidet og det arbeidet som var planlagt å kjøpe inn. Korleis slik kontroll skal

utførast i samband med attestasjon av faktura, er per i dag opp til kvar enkelt med fullmakt

til å gjere innkjøp å gjennomføre. Dette kan få som følgje at fakturaar ikkje blir tilstrekkeleg

kontrollert, og at eventuelle avvik og manglar i fakturaar ikkje blir oppdaga i

handsamingsprosessen.

NDLA har etablert ein fast praksis der alle planlagt innkjøp på halvårleg basis skal meldast

inn og godkjennast av administrasjonsleiar. Dette gir større tryggleik for at innkjøp som er

planlagt faktisk er i samsvar med NDLA sine behov og kontraktar med leverandørar. Det

gjer det vidare mogleg å kontrollere at dei kjøpa som blir gjort og det arbeidet

leverandørane fakturerer, samsvarer med dei halvårlege innkjøpsplanane. Revisjonen

meiner likevel NDLA bør vurdere å innføre spesifiserte rutinar for kontroll av faktura til bruk

for medarbeidarar som skal attestere fakturaar. Dette vil bidra til å sikre at det blir utført

kontroll av at dei fakturaar som blir betalt faktisk er knytt til arbeid som er utført. Dette vil

igjen kunne bidra til ytterlegare å redusere moglegheita for mislegheiter og korrupsjon, då

det vil gi NDLA auka kontroll over gjennomført innkjøpsaktivitet.

I COSO sitt rammeverk blir det trekt fram at det for å oppnå god internkontroll er viktig

med effektiv og tidsriktig informasjon og kommunikasjon i organisasjonen om relevante

tema. I undersøkinga som er gjennomført, kjem det fram at NDLA gjennom innkjøpskurs

og via informasjon på intranett, har arbeidd med å kommunisere nye økonomiske

kontrollrutinar ut til medarbeidarane. Av svar frå spørjeundersøkinga revisjonen har utført,

går det fram at mykje av informasjonen har nådd fram til delar av medarbeidarane i NDLA.

I spørjeundersøkinga kjem det fram at mange medarbeidarar opplever at dei i stor grad

har fått tilstrekkeleg informasjon om krav og forventingar som blir stilt i NDLA knytt til

etterleving av anskaffingsregelverk. Samtidig kjem det fram at ikkje alle medarbeidarar

opplever at kontrollrutinar er enkelt tilgjengeleg og tilstrekkeleg dekkande, eller at dei har

fått tilstrekkeleg opplæring i bruk av rutinane. Det er heller ikkje alle medarbeidarar som

opplyser at leiinga har gitt tydeleg uttrykk for at rutinar og aktivitetar knytt til kontroll av

innkjøp er eit prioritert område i NDLA.

Etter revisjonen si vurdering er det derfor viktig at NDLA framover kommuniserer enda

tydelegare til medarbeidarar viktigheita av dei internkontrolltiltaka som er innført knytt til

innkjøp og anskaffingar. For i størst mogleg grad å kunne sikre at nye rutinar blir etterlevd,

er det viktig at alle medarbeidarar som er involvert i innkjøp er orientert om kor rutinane

er tilgjengeleg og korleis dei skal nyttast. Revisjonen vil også peike på at det er viktig at

alle medarbeidarar som utfører innkjøpsrelaterte oppgåver er innforstått og kjent med

viktigheita av at regelverk om offentlege anskaffingar blir etterlevd.

I COSO sitt rammeverk blir det vist til at leiinga si oppfølging er viktig for å sikre

gjennomføring av handlingar eller endringar som er naudsynte for å oppnå ein god

internkontroll.

Undersøkinga som er gjennomført viser at NDLA har arbeidd for å rydde opp i dei forhold

knytt til manglande kontroll over innkjøp som blei avdekt i forvaltningsrevisjon av NDLA I.

Samla sett er det revisjonen si vurdering at NDLA per i dag har etablert ein langt betre

økonomisk internkontroll enn ved tidlegare revisjon. Gjennom dette arbeidet har NDLA,

etter revisjonen si vurdering, også sørga for å redusere moglegheita for mislegheiter og

korrupsjon. Revisjonen vil like fullt understreke at det er viktig at NDLA framover vektlegg

informasjon og kommunikasjon til medarbeidarar om bruk av rutinar for innkjøp og system

for handtering av avvik.

Økonomirapportering frå dagleg leiing til styret kan utgjere ein annan viktig

kontrollmekanisme for å motarbeide og redusere moglegheita for mislegheiter og

korrupsjon, særleg dersom rapporteringa er tilstrekkeleg formalisert eller detaljert, og gir

styret anledning til å kontrollere forbruk mot budsjett på ein fullstendig måte. Undersøkinga

som er gjennomført viser at styret i NDLA gjennom halvårlege driftsrapportar, årsregnskap

og årsmelding har blitt orientert om kva beløp som har blitt brukt innanfor det enkelte

kostnadsstad, og kva forbruk det enkelte området har samanlikna med styrevedteke


28

budsjett. Etter revisjonen si vurdering gir økonomirapporteringa som har blitt gitt frå dagleg

leiing til styret tilstrekkeleg informasjon for styret til å kontrollere NDLA sitt forbruk mot

dei styrevedtekne budsjetta på ein fullstendig måte.

Samtidig er det revisjonen si vurdering at oppfølginga av rapportering frå dagleg leiing til

styret i NDLA ikkje har vore tilstrekkeleg formalisert, jf. dei funna som går fram av

forvaltningsrevisjon av NDLA I.29 Undersøkinga viser at dei anbefalte rutinane for dette per

i dag ikkje er på plass. Revisjonen vil understreke at det er viktig at det arbeidet som er

starta opp for å etablere rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing

og styret blir vidareført og ferdigstilt, slik at rapportering frå leiinga til styret i NDLA kan

fungere tilstrekkeleg som ein mekanisme for økonomisk internkontroll.



29

4. Innkjøp frå leverandør av

tekniske tenester

4.1 Problemstilling


I kva grad er NDLA sine innkjøp frå leverandør av tekniske tenester i tilstrekkeleg grad

dokumenterte og etterprøvbare, med behovsvurdering, spesifisert faktura med tilhøyrande

bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.?


I forskrift om offentlege anskaffing blir det i kapittel 17 stilt krav til konkurransegrunnlag i

samband med gjennomføring av anskaffingar over EØS-terskelverdi, under dette krav til

ytinga og bruk av tekniske spesifikasjonar, jf. § 17-3.30 Blant dei krava som er stilt i § 17-

3, finn ein at anskaffinga bør spesifiserast med ein behovsspesifikasjon eller funksjonskrav,

og at ev. tekniske spesifikasjonar oppdragsgjevar krev oppfylt skal givast i kunngjering

eller konkurransegrunnlag.

I forskrift om offentlege anskaffingar, vedlegg IV er det stilt krav til innhald i

anskaffingsprotokoll for alle anskaffingar som overstig 500 000 kr. eks. mva. Her går det

fram at protokollen skal beskrive alle vesentlege forhold og viktige avgjersler gjennom heile

anskaffingsprosessen. Vidare er det stilt krav til kva opplysningar dette som eit minimum

omfattar.

I forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommunar og fylkeskommunar, går følgande

fram av § 2 om bokføring:

«Bokføring, spesifikasjon, dokumentasjon og oppbevaring av

regnskapsopplysninger skal foretas i tråd med lov 19. november 2004 nr. 73 om

bokføring § 3 til § 14 og forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring kapittel

2 til 7.»

Av § 1 i same forskrift går det fram at forskrifta, i tillegg til å gjelde for kommunar og

fylkeskommunar, også gjeld for interkommunalt eller interfylkeskommunalt samarbeid

etter kommunelova § 27.

Forskrift om bokføring § 5-1-1 legg føringar på kva eit salsdokument skal innehalde av

informasjon. Her går det fram at salsdokument (slik som faktura) som eit minimum skal

innehalde:

«1. Nummer og dokumentasjonsdato,

2. angivelse av partene,

3. ytelsens art og omfang,

4. tidspunkt og sted for levering av ytelsen,

30 Lov og forskrift om offentlege anskaffingar blei endra frå 1.1.2017, og en del føresegn og krav i

regelverket har blitt forenkla. Sidan anskaffingane som blir gjennomgått i denne undersøkinga er frå

før 1.1.2017, har revisjonen nytta no oppheva lov og forskrift om offentlege anskaffingar som var

gjeldande i perioden då anskaffingane blei gjennomført.


30

5. vederlag og betalingsforfall, og

6. eventuell merverdiavgift og andre avgifter knyttet til transaksjonen som kreves

spesifisert i lov eller forskrift. Merverdiavgift skal angis i norske kroner.

7. Hvis kjøper skal beregne og betale merverdiavgift etter merverdiavgiftsloven §

11-1 annet eller tredje ledd, skal salgsdokumentet merkes: «Omvendt avgiftsplikt

– Merverdiavgift ikke beregnet».»

Vidare går følgande fram av § 5-5-1 i forskrifta om dokumentasjon av kjøp:

«Kjøpsdokumentets innhold

Kjøpsdokumentet skal være salgsdokumentet selger har utstedt, og skal

inneholde de opplysningene som fremgår av delkapittel 5-1 og § 5-3-2a.»

Av samme paragraf går det fram at:

«Dersom mottatt salgsdokument er uriktig eller på annen måte ikke tilfredsstiller

kravene i delkapittel 5-1 og § 5-3-2a, må kjøper kreve nytt salgsdokument.

Dersom dette ikke lar seg gjøre, må kjøper kunne sannsynliggjøre at kjøpet er en

reell utgift for kjøpers virksomhet.»


4.3 Datagrunnlag

4.3.1 Overordna strategi for utvikling

I styremøte 20. mai 2016 vedtok NDLA dokumentet «Teknologisk veikart for NDLA».31 Av

saksframlegg og dokumentasjon går det fram at det nye vegkartet er ein del NDLA sitt

strategiske fundament for framtidig arbeid, og at vegkartet er meint å gi retning og rammer

for utviklinga av NDLA sin systemarkitektur. Vidare går det fram at vegkartet skal bidra til

å legge føringar for marknadsaktørar NDLA samhandlar med, og at det skal skape

forutsigbarheit for både NDLA og leverandørar av utviklings-, forvaltnings- og driftstenester

når det kjem til for eksempel styring, planlegging og gjennomføring av teknisk utvikling.

Det nye teknologiske vegkartet til NDLA er bygd opp rundt sju ulike «vegstrekningar».

Desse vegstrekningane består av sentrale tema i arbeid med utvikling av opne digitale

læremiddel, som NDLA skal fokusere på i arbeidet sitt. Dei sju vegstrekningane omfattar:

brukarsentrert utvikling

læringsteknologiske endringar

openheit rundt grensesnitt, standardar og kjeldekode

tydeleg skilje mellom teknologi og innhald

leverandør- og plattformuavhengigheit

overgang frå monolittiske løysingar til mindre byggeklossar (lausare kopla

microservices)

samspel med marknaden mtp. gjenbruk og innovasjon.

I vegkartet går det fram at alle utviklingsaktivitetar i NDLA vil bli vurdert opp mot dei

føringane vegkartet med sine sju vegstrekningar gir. Ev. nye initiativ og prosjekt skal og

bli vurdert opp mot det teknologiske vegkartet. Vidare går det fram at det i NDLA sine

årsmeldingar skal rapportere om korleis arbeidet med å følgje kartet utviklar seg.

I det teknologiske vegkartet er det spesifisert at vegkartet jamleg må reviderast i tråd med

viktige endringar i omgjevnadane og ev. nye brukarbehov og hinder som kan dukke opp.

Teknologisk vegkart skal etter planen reviderast minimum kvar 18. månad.

31 NDLA: Teknologisk veikart for NDLA. Mai 2016.


31

I tillegg til det teknologiske vegkartet, har NDLA også utarbeidd eit forslag til pedagogisk

plattform for organisasjonen.32 Forslaget til pedagogisk plattform blei handsama i

styremøte i NDLA 20. mai 2016. Av vedtak går det fram at styret stiller seg bak forslaget

til pedagogisk plattform, og at det vil bli fatta eit endeleg vedtak om ein slik plattform etter

at det utarbeidde forslaget har vore ute på ein open høyringsrunde. Av NDLA sine nettsider

går det fram at pedagogisk plattform blei sendt ut til open høyring i oktober 2016, med

høyringsfrist i starten av november 201633. Plattforma blei handsama og godkjent i

styremøte i NDLA i desember 2016. Den pedagogiske plattforma skal vere ein

grunnleggande del av kvalitetsarbeidet til NDLA, og skal sikre ei felles verdi- og

forståingsramme for korleis NDLA skal arbeide med utvikling av pedagogisk-fagleg innhald

i digitale læremiddel.

Det teknologiske vegkartet og den pedagogiske plattforma utgjer, saman med øvrige

styringsdokument, dei sentrale styringsdokumenta for NDLA når det kjem til korleis NDLA

skal utviklast vidare.

Rutine for endring og oppstart av tekniske utviklingsprosjekt

I samband med utarbeiding av teknologisk vegkart har NDLA også utarbeidd rutine for

endring knytt til utvikling av tekniske tenester.34 Rutinen skildrar korleis NDLA skal følgje

opp, greie ut, prioritere og ev. implementere forslag til endringar i og nyutvikling av

tekniske utviklingsprosjekt som blir meldt inn gjennom arbeidsverktøyet JIRA, som NDLA

nyttar til hendingshandtering og leveranseoppfølging. Av rutinen går det fram

beslutningsansvar for prioritering av endring eller oppstart av utviklingsprosjekt er plassert

hos teknisk leiar, og at alle potensielle endringar eller nye prosjekt skal avklarast i

beslutningsmøte som er eigd og styrt av teknisk leiar, før ev. vidare utgreiing eller

igangsetting.

Vidare er det i rutinen definert ein arbeidsflyt for korleis endring eller nyutvikling skal skje.

Arbeidsflyten beskriv i detalj dei ulike stega i prosessen med å gjere endringar i eller utvikle

tekniske prosjekt, under dette kven som har kva ansvar, kva operasjonar som skal utførast,

kva vurderingar det må takast omsyn til i arbeidet og korleis det skal rapporterast om

arbeid med innmeldte utviklingsprosjekt.

Den nye rutinen for endring av tekniske tenester er også inkludert som bilag til dei nye

kontraktane NDLA har inngått om levering av applikasjonsforvaltning.

4.3.2 Behovsvurdering og utarbeiding av kravspesifikasjon ved utlysing av konkurransar

I perioden hausten 2015 til vinteren 2016 gjennomførte NDLA tre større konkurransar knytt

til anskaffing av teknisk utvikling, applikasjonsforvaltning og desk- og støttetenester.

Revisjonen har gått gjennom dokumentasjon frå dei tre konkurransane for å sjå på NDLA

sitt arbeid med behovsvurdering.

Risiko- og sårbarheitsanalysar i samband med utlysing av konkurransar i 2015

Som det går fram av kapittel 3.3.2 har NDLA utarbeidd prosedyrar for risiko- og

sårbarheitsanalyse til bruk i samband med alle anskaffingar over kr. 500 000. Av

dokumentasjon knytt til konkurransane som revisjonen har fått oversendt, går det fram at

prosedyrane for risiko- og sårbarheitsanalyse er nytta for alle dei tre konkurransane som

blei lyst ut i perioden haust 2015 til vinter 2016.

Ein gjennomgang av dei tre risiko- og sårbarheitsanalysane viser at det for alle dei

gjennomførte konkurransane er gjort ein gjennomgang av dei aktuelle risikoelementa under

kvar anskaffing, med vurdering av sannsyn og konsekvens for kvart av elementa, og med

tilhøyrande tiltak for korleis NDLA skal handtere og redusere avdekt risiko for kvart

identifiserte risikoelement.

32 NDLA: Pedagogisk plattform for NDLA. Desember 2016. 33 http://om.ndla.no/pedagogisk-plattform-open-hoyring/ henta 18. november 2016. 34 NDLA: Rutiner for Change/Utvikling. Mai 2016.


32

Undersøkinga som er gjennomført viser vidare at NDLA i både konkurransen om

applikasjonsforvaltning og i konkurransen om desk- og støttetenester har nytta

forhandlingsmøte med tilbydarar til mellom anna å diskutere ulike risikoelement som kan

vere øydeleggjande for leveransen. Av møtereferat frå forhandlingsmøte går det fram at

NDLA har bedt dei ulike leverandørane om å presisere løysingar og tiltak for å redusere

risiko når dei leverer reviderte tilbod. Når det gjeld konkurransen om tekniske tenester,

som blei gjennomført utan bruk av forhandlingar, er ikkje identifiserte risikoelement knytt

til anskaffing av tenestene og ev. risikoreduserande tiltak diskutert direkte med tilbydarane

i møte.

Organisering ved utarbeiding av kravspesifikasjonar

I forkant av utlysing av konkurransar i 2015, etablerte NDLA to grupper som arbeidde med

utforminga av konkurransedokumenta til dei tre konkurransane. Det blei etablert ei gruppe

for arbeidet med konkurransar knytt til applikasjonsforvaltning og tekniske tenester og ei

gruppe for konkurranse knytt til desk- og støttetenester.

Gruppa som arbeidde med utarbeiding av kravspesifikasjon til konkurransane om

applikasjonsforvaltning og tekniske tenester bestod av teknisk leiar og produksjonsleiar i

NDLA, medarbeidar frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte, samt innleidd konsulent frå

Agenda Kaupang. I tillegg deltok også sentrale medarbeidarar i NDLA i gjennomgang av

delar av konkurransedokumenta. Revisjonen får opplyst at alle avgjersler knytt til val av

leverandørar på ulike kontraktar inngått som ein del av konkurransen blei tatt av teknisk

leiar i NDLA. I samband med verifisering blir det understreka frå NDLA at det alltid vil vere

dagleg leiar som tildeler kontrakt og skriv under på tildelingsbrev. Dette var tilfellet også i

desse konkurransane. Teknisk leiar hadde imidlertid ansvar for gjennomføring av

prosessane som leda fram til tildelinga.

Gruppa som arbeidde med utforming av kravspesifikasjon til konkurransane om desk- og

støttetenester bestod av teamleiar for rådgiving og støtte i NDLA, administrasjonsleiar og

innkjøpsjurist frå innkjøpsseksjonen i HFK. Vidare deltok også medarbeidarar i NDLA som

arbeider tett mot desktenesta i arbeidet med utforming av kravspesifikasjon, inklusiv

produksjonsleiar i NDLA.

Gjennomgang av kravspesifikasjonar frå utlyste konkurransar i 2015

Revisjonen har gjennomgått dokumentasjon frå alle dei tre konkurransane som blei

gjennomført hausten 2015 – vinteren 2016, og sett på i kva grad anskaffingane er

behovsspesifisert med kravspesifikasjonar, og om det er gjeve tekniske spesifikasjonar

oppdragsgjevar ønskjer oppfylt i konkurransegrunnlaga.

Gjennomgangen viser at det for alle dei tre konkurransane er utarbeidd kravspesifikasjonar

der NDLA sine behov knytt til tenestene som skal anskaffast er definert. I

kravspesifikasjonane er det skildra i detalj korleis NDLA ønskjer at tenestene skal leverast,

kva arbeidsoppgåver som skal utførast og kontraktane sitt omfang og avgrensingar, samt

at det er oppgitt krav til både svar på tilbod og kva spesifikke krav NDLA stiller til dei ulike

leveransane innanfor dei tenesteområda som er omfatta av dei nye kontraktane.

Vidare viser gjennomgangen at det for alle dei tre konkurransane er gjeve tekniske

spesifikasjonar der det til dømes blir opplyst kva system og rutinar som er i bruk i NDLA i

tilknyting til arbeid med teknisk utvikling og kva applikasjonar og standardprogramvare

som blir nytta i organisasjonen.

Når det gjeld forholdet mellom overordna teknologisk vegkart (sjå kap. 4.3.1) og

kravspesifikasjon for kvar enkelt anskaffing, viser gjennomgangen at det endelege

vegkartet ikkje var ferdig utarbeidd på tidspunkta då konkurransane blei utlyst og

kravspesifikasjonane for konkurransane låg føre. Av dokumentasjon knytt til dei

gjennomførte konkurransane går det likevel fram at arbeidet med utarbeiding av det

teknologiske vegkartet var godt i gong då konkurransane blei lyst ut, og at NDLA hadde

intensjon om at vegkartet skulle vere ferdig utarbeidd og inngå som ein del av

konkurransedokumenta ved utlysing. Av risiko- og sårbarheitsanalysane som blei

gjennomført i forkant av konkurransane, går det i tillegg fram at det er viktig å sørge for


33

at ev. leverandørar er godt kjent med innhaldet i NDLA sitt teknologiske vegkart. Dette for

å sikre at leveransane innanfor teknisk utvikling bidreg til at ein følgjer den overordna

strategien på området.

Ein gjennomgang av kravspesifikasjonane til dei tre konkurransane opp mot det

teknologiske vegkartet viser at dei retningane og rammene for systemarkitektur som NDLA

har definert i form av strekningane i vegkartet, også blir reflektert i kravspesifikasjonane

gjennom dei krava NDLA stiller til ev. leverandørar når det gjeld leveransar av tekniske

tenester. Til dømes er det i kravspesifikasjon vist til overgang frå monolittiske løysingar til

mikroservice-arkitektur og fokus på openheit i form av opne standardar, open kjeldekode

og bruk av fritt lisensierte ressursar.

Konkurransegjennomføring i samband med utlyste konkurransar i 2015

Revisjonen har gjennomgått dokumentasjon frå alle dei tre konkurransane som blei

gjennomført hausten 2015 – vinteren 2016, og sett på i kva grad regelverket for offentlege

anskaffingar er følgd når ein har inngådd avtale med leverandørane. Revisjonen har tatt for

seg:

om det er ført anskaffingsprotokoll,

om innkjøpet er dokumentert eksponert for konkurranse,

om det er gjennomført tilbodsevaluering på bakgrunn av objektive kriterium, og

om det er gjennomført eventuelle habilitetsvurderingar.

Dei tre konkurransane er gjennomført med innkjøpsstøtte frå innkjøpsseksjonen i HFK

(konkurranse om desktenester) og ekstern leverandør av innkjøpstenester som HFK har

avtale med (konkurranse om applikasjonsforvaltning og konkurranse om tekniske

tenester).

Gjennomgangen av dokumentasjon frå dei tre konkurransane viser at alle tre er eksponert

for konkurranse, at det føreligg anskaffingsprotokollar og at det er gjennomført naudsynte

tilbodsevalueringar i forkant av tildeling av kontraktar, som samsvarer med

tildelingskriterium i konkurransegrunnlag. Det er også gjennomført vurderingar av habilitet

opp mot tilbydar for alle involvert i alle dei tre anskaffingsprosessane, både for

medarbeidarar frå NDLA og medarbeidarar frå innkjøpsseksjonen og ekstern leverandør av

innkjøpsstøtte. Som det går fram av kap. 3.3.2 er det også gjennomført risiko- og

sårbarheitsanalysar knytt til alle dei tre anskaffingane.

Vidare viser gjennomgang av anskaffingsprotokollar med vedlegg at det for alle

konkurransane er nytta riktig konkurranseform. For konkurranse der det er gjort bruk av

forhandlingar er det utført juridisk vurdering av grunnlaget for å nytte denne

konkurranseforma. Anskaffingsprotokollane revisjonen har gått gjennom angir også alle

vesentlege forhold ved anskaffingsprosessen, slik desse går fram av «Vedlegg 4 Protokoll

for anskaffelser som overstiger 500.000 kroner eksl. mva.» i forskrift om offentlege

anskaffingar.

4.3.3 Stikkprøvegjennomgang av fakturaar frå leverandør av tekniske tenester

I samband med gjennomføring av forvaltningsrevisjon av NDLA I, kjem det fram at NDLA

ved fleire høve har motteke fakturaar frå leverandør av tekniske tenester med mangelfull

spesifikasjon og/eller underlagsdokumentasjon35. Mellom anna kjem det fram at fakturaar

frå leverandør manglar spesifikasjon av kva arbeid som er utført, spesifiserte timelister og

referanse til kva kontrakt fakturaane gjeld.

Som ei oppfølging av funna frå forvaltningsrevisjon av NDLA I, har revisjonen gjennomført

ein stikkprøvegjennomgang av fakturaar frå leverandør av tekniske tenester for to utvalde

månadar36, for å vurdere i kva grad fakturaane er tilstrekkeleg spesifisert og om det føreligg

tilstrekkeleg bilag og fakturadokumentasjon. Frå den første månaden har revisjonen gått

35 Forvaltningsrevisjon av NDLA I (2015), s. 16. 36 Utvalet av fakturaar frå leverandør av tekniske tenester har bestått av alle fakturaar frå mai 2014

og desember 2015.


34

gjennom ein samlefaktura beståande av 15 ulike fakturagrunnlag (med reiserekningar og

vidarefakturerte kostnadar frå underleverandør), mens det frå den andre månaden er gått

gjennom åtte ulike fakturaar.

Oppsummering av fakturagjennomgangen revisjonen har utført er presentert under i to

separate tabellar. Tabell 1 oppsummerer funna i samlefaktura som består av fleire

fakturaar, mens tabell 2 oppsummerer funna i dei resterande enkeltfakturaane.

Tabell 1: Oppsummering av gjennomgang av samlefaktura frå leverandør av tekniske tenester.

Faktura-ID Faktura-

nummer

og dato?

Partar

angitt?

Opplyst om

vederlag,

betalingsforfal

l og mva.?

Opplyst om

ytinga sitt

omfang?

Opplyst om

ytinga sin

art?

A-1 (fastpris) x x x x U

A-1 (reiserekning) x x x x x








A-7 x x x U x

A-8 x x x U U

A-8

(underleverandør)

x x x U U

A-9 x x x U U

A-9

(underleverandør)

x x x U U

A-10 x x x U U

A-10

(underleverandør 1)

x x x U U

A-10


x x x U U

A-11 x x x U U


A-12 x x x U U

A-12


x x x U x

A-12


x x x x U

A-13 x x x U U

A-13

(underleverandør)

x x x U U

A-14

(underleverandør)

x x x U U

A-15


x x x U U

A-15


x x x AB AB

Note: x=tilfredsstillande opplysningar, U=ufullstendige opplysningar, A=avvik, B=bilag manglar.

Som det går fram av tabell 1, er det i gjennomgangen avdekt avvik knytt til ei rekke av

fakturagrunnlaga i samlefakturaen. Avvika er knytt til manglande dokumentasjon av

omfang og innhald i dei ytingane leverandør av tekniske tenester har fakturert NDLA for.

Gjennomgangen viser at 16 av fakturaane frå leverandøren eller underleverandørar av

leverandøren manglar opplysningar om omfanget av arbeidet som er utført utover at det

blir fakturert for eit visst tal timar, som til dømes spesifiserte timelister som gir oversikt

over kva arbeid som er utført når. Vidare manglar 21 av fakturaane frå leverandøren eller


35

underleverandørar av leverandøren opplysningar om kva arbeid som faktisk er utført, og

kva leveransar det har blitt fakturert for. For fleire av fakturaane er det til dømes berre vist

til «Honorar» eller «Utvikling» når det gjeld kva arbeid fakturaane omfattar. For eitt

fakturagrunnlag der kostnadar til underleverandør har blitt vidarefakturert, manglar det

underbilag frå underleverandøren.

Når det gjeld fakturakontroll i NDLA, får revisjonen opplyst at når NDLA handsamar

fakturaar knytt til kjerneverksemd, inklusiv fakturaar knytt til teknisk utvikling, skjer dette

gjennom etablerte rapporteringssystem og rutinar. NDLA har faste rutinar for rapportering

og oppfølging av status for arbeid innanfor større kontraktar, og faste system, rutinar og

skjema for planlegging av og rapportering på leveransar, frå det blir gjort avrop på eit

kontraktsområde og til leveransen er ferdig. Denne oppfølginga inkluderer mellom anna

kontroll og godkjenning av fakturaar opp mot føresegn i kontrakt og mot budsjettert timetal

og innhald i planlagde leveransar.

Revisjonen har fått ein detaljert gjennomgang av faste skjema som NDLA nyttar oppfølging

og rapportering på leveransar. Skjemaa inkluderer mellom anna eigne faner der

timeforbruk for kvar enkelt delleveranse i prosjekt som blir gjennomført, blir planlagt og

budsjettert per medarbeidar som arbeider på prosjektet. Medgåtte timar per medarbeidar

per oppgåve blir rapportert inn kvar veke, og tala blir gjennomgått i teamleiarmøte som

blir avhalde fast ein dag i veka. Gjennom desse møta kan NDLA halde oversikt over avvik

knytt til timeforbruk og behov for omfordeling av ressursar for å sikre gjennomføring av

planlagt arbeid til planlagt tidspunkt.

Vidare inneheld dei faste skjemaa NDLA nyttar til oppfølging og rapportering av leveransar

detaljerte oversikter over mål og milepælar for arbeid som er planlagt utført, når det er

planlagt utført (leveranseplan for alle delleveransar) og kven som er ansvarleg for

utføringa. I dei faste møta som blir avhalde kvar veke, blir det mellom anna gått gjennom

i kva grad planlagde leveransar som er gjennomført held tilstrekkeleg kvalitet, og om dei

er gjennomført innanfor gjeldande avropsrammer og det timetalet som er sett for utføring

av dei ulike oppgåvene.

Revisjonen får vidare opplyst at alle avrop innanfor eit kontraktsområde blir gjort basert på

behovet NDLA har for ressursar. Innleidde ressursar inngår i eit team som arbeider med

leveransen på det kontraktsområdet det er gjort avrop på. I møta som blir avhalde kvar

veke blir framdrift på leveransar og koordinering av bruken av dei innleidde ressursane

med omsyn til planane som er lagt for arbeid med og ferdigstilling av leveransane

gjennomgått. Når NDLA mottek månadlege fakturaar for arbeidet til innleidde ressursane,

blir desse kontrollert opp mot dei opplysningane som har kome fram i rapporteringa kvar

veke med omsyn til planlagde og utførte timar, og opp mot dei leveransane som blir

evaluert og følgt opp kvar veke.

I intervju opplyser produksjonssjef at NDLA med dette systemet for produksjonsoppfølging

og kontroll av leveransar fungerer svært godt, og at systemet dermed også bidreg til god

fakturakontroll. Systemet som er bygd opp gir NDLA detaljert oversikt og kontroll over dei

leveransane innleidde ressursar bidreg til å levere, og gjer slik at NDLA enkelt også kan

kontrollere at omfang på arbeid og kva arbeidet som er utført stemmer med opplysningar

og beløp på kvar faktura dei mottek frå leverandørar.

Gjennomgangen viser at seks av fakturaane i tabell 1 er fakturert etter fastpris. Fakturaane

inneheld derfor ikkje andre opplysningar knytt til omfang av ytingane det er fakturert for,

som til dømes timeliste. Av fakturalinene i dei seks fakturaane går det fram at faktura er

basert på fastprisavtale og at det er fakturert ihht. faktureringsplanar. Revisjonen har gått

gjennom bilag tilhøyrande dei avtalane som regulerer prosjekta dei seks fakturaane høyrer

inn under, og kontrollert at fakturabeløp stemmer overeins med føresegn i kontrakt som

gjeld beløp og betaling. Kontrollen viser at alle dei seks fakturaane er i samsvar med

føresegn i kontraktsbilag om månadleg fakturering til fastpris.


36

Tabell 2: Oppsummering av enkeltfakturaar frå leverandør av tekniske tenester.

Faktura-ID Faktura-

nummer

og dato?

Partar

angitt?

Opplyst om

vederlag,

betalingsforfal

l og mva.?

Opplyst om

ytinga sitt

omfang?

Opplyst om

ytinga sin

art?

B x x x x U

C x x x x U

D x x x U U

E x x x U x

F x x x U U

G x x x U U

H x x x U U

Note: x=tilfredsstillande opplysningar, U=ufullstendige opplysningar.

Av tabell 2 går det fram at det i gjennomgangen er avdekt avvik knytt til alle dei sju

enkeltfakturaane frå leverandør av tekniske tenester. For fem av fakturaane manglar

opplysningar om omfanget av arbeidet som er utført, som til dømes spesifiserte timelister

som gir oversikt over kva arbeid som er utført når. Sju av fakturaane manglar opplysningar

om kva arbeid som faktisk er utført, og kva leveransar det har blitt fakturert for.

Som for seks av fakturaane i samlefaktura frå mai 2014, er to av fakturaane frå desember

2015 fakturert etter fastpris. Revisjonen har kontrollert desse opp mot kontraktsføresegner.

Den gjennomførte kontrollen viser at fakturaane er i samsvar med dei føresegnene som

følgjer av gjeldande kontraktar med omsyn til fakturering til fastpris.

4.4 Vurdering

Undersøkinga som er gjennomført viser at NDLA har utarbeidd overordna strategiar for

utvikling av både tekniske løysingar og pedagogisk innhald. Strategiane fungerer styrande

for kva innkjøp NDLA har behov for å gjere. NDLA har vidare etablert ei skriftleg rutine for

korleis forslag til endringar i og nyutvikling av tekniske løysingar som blir meldt inn av

medarbeidarar i samarbeidet, skal følgjast opp og greiast ut. Rutinen gir også føringar for

korleis forslag skal prioriterast og ev. implementerast. Gjennom dei strategiane og rutinen

som er etablert, har NDLA etter revisjonen si vurdering innført eit regime knytt til

anskaffingar som gjer at innkjøp blir sett i ein meir heilskapleg samanheng, og som bidreg

til å sikre at anskaffingar som blir gjort blir behovsvurdert i samsvar med NDLA sine

overordna strategiske utviklingsmål. Dette er etter revisjonen si vurdering ei klar forbetring

samanlikna med førre forvaltningsrevisjon.

Når det gjeld dei siste konkurransane NDLA har gjennomført knytt til anskaffing av teknisk

utvikling, applikasjonsforvaltning og desk- og støttetenester (der leverandør av tekniske

tenester som ein av fleire leverandørar har blitt tildelt kontraktar), viser gjennomgangen

som er utført at både prosessen med utarbeiding av kravspesifikasjonar og sjølve

kravspesifikasjonane er godt dokumenterte og etterprøvbare. Arbeidet med

kravspesifikasjonar blei gjennomført av NDLA-medarbeidarar med fylkeskommunal

tilsetting, med bistand frå innkjøpsstøtte frå både HFK og ekstern leverandør av

innkjøpsstøtte. Alle førebuingar blei utført av fylkeskommunalt tilsette med bistand frå

innkjøpsstøtte eller konsulent som ikkje leverer den typen tenester konkurransane

omhandla, og endelege avgjersler knytt til både utforming av kravspesifikasjonar og

kontraktstildeling blei fatta av personar tilsett i Hordaland fylkeskommune. Revisjonen sin

gjennomgang av kravspesifikasjonane for dei tre konkurransane viser at innhaldet i desse

er godt samstemt med NDLA sin overordna teknologiske strategi. Gjennomgangen viser

også at det for alle dei tre konkurransane er gjeve behovsspesifikasjon eller funksjonskrav,

i samsvar med forskrift om offentlege anskaffingar § 17-3.

Når det gjeld gjennomføringa av dei tre konkurransane, er desse etter revisjonen si

vurdering også godt dokumenterte og etterprøvbare. Gjennomgangen av dei tre

konkurransane viser at alle tre er eksponert for konkurranse, at det føreligg

anskaffingsprotokollar og at det er gjort vurderingar av habilitet. Vidare viser


37

gjennomgangen og at tilboda er evaluert i samsvar med dei tildelingskriteria som er definert

i konkurransegrunnlaga for dei respektive konkurransane. Når det gjeld sjølve

anskaffingsprotokollane, viser gjennomgang at det for alle konkurransane anten er nytta

riktig konkurranseform eller at det er gjort greie for kvifor anna konkurranseform er vald.

Vidare er, så langt revisjonen har høve til å kartlegge det, alle vesentlege forhold ved

anskaffingsprosessen angitt i protokollane. I sum er det revisjonen si vurdering at dei

konkurransane NDLA har gjennomført i perioden 2015-2016 i stor grad er i samsvar med

regelverk om offentlege anskaffingar. Dette er etter revisjonen si vurdering ei klar

forbetring samanlikna med førre revisjon.

Fakturakontrollen revisjonen har gjennomført viser at alle fakturaar med unntak av ein,

etter revisjonen si vurdering oppfyller krava i forskrift om bokføring §§ 5-1-1 og 5-5-1 til

innhald i sals- og kjøpsdokument. For ein av fakturaane, frå ein underleverandør av ein av

NDLA sine leverandørar, manglar det bilag som gjer det mogleg for revisjonen å kontrollere

i kva grad forskriftskrava er oppfylt. Etter revisjonen si vurdering er det viktig at NDLA

sikrar at ein mottar alle naudsynte bilag til faktura, og bokfører alle utgifter knytt til kjøp

av tenester i samsvar med krav til kjøpsdokument i forskrift om bokføring, jf. forskrift om

årsregnskap og årsberetning i kommunar og fylkeskommunar.

Vidare er det i fakturakontrollen avdekt fleire tilfelle der opplysningane i sjølve fakturaane

som er kontrollert framstår som ufullstendige, utan fullstendig spesifikasjon av kva arbeid

som er utført og omfanget av arbeidet som er utført. Undersøkinga viser imidlertid at NDLA

har system og rutinar som sikrar tett oppfølging av alle leverandørar som bidreg med

ressursar og arbeid i NDLA-prosjekt. Rutinane inneheld mellom anna kontroll kvar veke av

at arbeidde timar samsvarar med timebudsjett og avropsrammer, og av at delleveransar

og samla leveransar er i samsvar med dei avrop, mål og milepælar NDLA har sett. Systemet

som er etablert, med oppfølging av utført arbeid og påløpte timar kvar veke, gjer at NDLA

etter revisjonen si vurdering har god oversikt over kva arbeid leverandørar har utført og

kor stort omfanget på dette arbeidet er. Etter revisjonen si vurdering gjer systemet for

oppfølging av leveransar at NDLA også har tilstrekkeleg dokumentasjon til å etterprøve

fakturaar frå leverandørar med omsyn til både kva arbeid som faktisk er fakturert, og om

det leverte arbeidet samsvarer med arbeid som er bestilt gjennom kontraktar og avrop.


38

5. Innkjøp frå andre

leverandørar

5.1 Problemstilling


I kva grad er innkjøp frå andre leverandører NDLA har hatt avtalar med tilstrekkeleg

dokumenterte og etterprøvbare gjennom behovsvurdering, spesifisert faktura med

tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.?


Revisjonskriterium for dette kapittelet vil vere dei same for kapittel 4, sjå avsnitt 4.2, samt

vedlegg 2 for utfyllande revisjonskriterium

5.3 Datagrunnlag

5.3.1 Kjøp av tenester frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte

Som det går fram av kap. 4.3.2, har NDLA fått bistand frå ekstern leverandør av

innkjøpsstøtte til å gjennomføre to av dei tre konkurransane knytt til teknisk utvikling i

perioden 2015-2016 (konkurranse om applikasjonsforvaltning og konkurranse om tekniske

tenester).

Bruken av ekstern innkjøpsstøtte til gjennomføring av konkurransar er forankra i eigen

rammeavtale mellom HFK/NDLA og den eksterne leverandøren. Rammeavtalen gjeld kjøp

av konsulenttenester knytt til offentlege innkjøp, og blei inngått i desember 2014. Avtalen

blei forlenga gjennom endringsavtale i mai 2016, og gjeld ut desember 2018.

Av dokumentasjon revisjonen har fått tilsendt i samband med undersøkinga, går det fram

at NDLA har avklart bruk av ekstern leverandør av innkjøpsstøtte til gjennomføring av dei

to konkurransane med innkjøpsseksjonen i Hordaland fylkeskommune. I e-post-

korrespondanse frå februar 2016 går det fram at NDLA kan nytte ekstern leverandør av

innkjøpsstøtte så lenge oppgåvene som blir utført er omfatta av den gjeldande kontrakten

mellom dei to partane.

Når det gjeld omfang og timetal knytt til bruk av ekstern innkjøpsstøtte, er den årlege

bruken til NDLA av konsulenttenester knytt til offentlege innkjøp estimert i kontrakten til

500 timar. I e-post frå februar 2016 har administrasjonsleiar i NDLA informert

innkjøpsseksjonen i HFK om at NDLA i perioden der dei tre konkurransane blei lyst ut har

overskride dette timetalet. I tilbakemelding frå innkjøpsseksjonen går det imidlertid fram

at det kontraktsfesta timetalet i utgangspunktet berre var eit estimat, og at NDLA innanfor

den gjeldande kontrakten med ekstern leverandør av innkjøpsstøtte har moglegheit til å

nytte seg av bistand også utover dette timetalet, så lenge bistanden ikkje overskrid samla

timetal i kontrakten.

Dokumentasjonsgjennomgangen revisjonen har gjennomført viser at det er gjort eigne

avrop på rammeavtale for bistand til gjennomføring av både konkurranse for applikasjons-

forvaltning og konkurranse for tekniske tenester. I avrop går klart fram kva føremålet med

bistanden er, kva økonomiske rammer som gjeld og når bistanden skal gjennomførast.


39

Begge avropa viser til gjeldande rammeavtale, og er signert av teknisk leiar på vegner av

NDLA og av prosjektleiar på vegner av ekstern leverandør av innkjøpsstøtte.

5.3.2 Stikkprøvegjennomgang av fakturaar frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte

I samband med undersøkinga som er gjennomført, har revisjonen gått gjennom alle

fakturaar frå desember 2015 frå NDLA sin eksterne leverandør av innkjøpsstøtte, for å

vurdere i kva grad fakturaane er tilstrekkeleg spesifisert og om det føreligg tilstrekkeleg

bilag og fakturadokumentasjon. Totalt omfattar gjennomgangen fem fakturaar.

Hovudfunna er samanfatta i tabellen under:

Tabell 3: Oppsummering av gjennomgang av faktura frå leverandør av innkjøpsstøtte:

Faktura-ID Faktura-

nummer

og dato?

Partar

angitt?

Opplyst om

vederlag,

betalingsforfall

og mva.?

Opplyst om

ytinga sitt

omfang?

Opplyst om

ytinga sin

art?

I x x x x x

J x x x x x

K x x x x x

L x x x x x

M x x x x x

Note: x=tilfredsstillande opplysningar

Som det går fram av tabellen, viser gjennomgangen av dei fem fakturaane frå ekstern

leverandør av innkjøpsstøtte at innhaldet i alle fakturaane følgjer krava som blir stilt i

forskrift om bokføring. Alle fakturaane inneheld fakturanummer, samt angir partane og

ytinga sitt omfang og art. Fakturaane er daterte, og inneheld spesifiserte opplysningar om

vederlag, betalingsforfall og meirverdiavgift. I alle fakturaane er det inkludert spesifiserte

timelister som gjev oversikt over kva arbeid og oppgåver som er utført når.

5.3.3 Kjøp av tenester frå andre leverandørar og stikkprøvegjennomgang av fakturaar

Som det går fram av kapittel 4.3.3 og den stikkprøvegjennomgangen som er gjennomført

av fakturaar frå leverandør av tekniske tenester, kjøper NDLA også tenester frå andre

leverandørar (underleverandørar) gjennom dei tenestene dei kjøper av leverandør av

tekniske tenester.37 Underleverandørane fakturerer leverandør av tekniske tenester, som

igjen vidarefakturerer NDLA for det utførte arbeidet. Som ein del av undersøkinga, har

revisjonen gått gjennom ti fakturaar frå underleverandørane som leverandør av tekniske

tenester nyttar. Funna er oppsummert i Tabell 1 i kapittel 4.3.3, der dei aktuelle fakturaane

er merkt med underleverandør.

Gjennomgangen viser at alle fakturaar frå underleverandørar til leverandør, som igjen er

vidarefakturert til NDLA, inneheld ufullstendige opplysningar. For ni av ti fakturaar manglar

detaljerte opplysningar om omfanget av arbeidet som er utført, som til dømes spesifiserte

timelister som gir oversikt over kva arbeid som er utført og når arbeidet er utført. Vidare

manglar ni av ti fakturaar opplysningar om kva leveransar det har blitt fakturert for. For

ein faktura der kostnadar til underleverandør har blitt vidarefakturert til NDLA frå

leverandør av tekniske tenester, manglar det underbilag frå underleverandøren i det heile.

I samband med undersøkinga kjem det fram ei sak som omhandlar kjøp frå ein leverandør

NDLA har hatt kontrakt med, der leverandøren undervegs i kontraktsperioden opphøyrde å

eksistere og blei sletta frå einingsregisteret i Brønnøysund. Saka blei oppdaga av

økonomimedarbeidar i NDLA, som tok saka opp i e-post til teknisk leiar i NDLA og tilsett

hos ekstern leverandør av innkjøpstenester. I tilbodet frå leverandøren NDLA hadde

kontrakt med, blei eit anna firma, med eige organisasjonsnummer, også tilbydd som

kompetanse til NDLA. I perioden etter at leverandøren NDLA hadde kontrakt med slutta å

eksistere, har NDLA mottatt fakturaar frå det andre firmaet som blei tilbydd som

kompetanse i tilbodet til eit samla beløp på om lag kr. 300 000. I kontrakten mellom den

opphavlege leverandøren og NDLA, går det i pkt. 3.2 fram at «Leverandøren kan ikke

37 Bruk av underleverandørar inngår som ein del av gjeldande kontraktar mellom NDLA og

leverandøren for dei periodane der fakturaar har blitt gjennomgått.


40

overdra sine kontraktsforpliktelser uten skriftlig forhåndssamtykke fra Kunden. Dette

gjelder også bruk av eventuelle Underleverandører.» Vidare går det fram av pkt. 7.3 i

kontrakten at «Leverandøren ikke kan overdra fakturaer til tredjemann for innkreving uten

forutgående skriftlig samtykke fra Kunden». Det går ikkje fram av dokumentasjon knytt til

fakturaane at skriftleg samtykke om å fakturere på denne måten har blitt gjort.

I e-post med svar frå tilsett hos ekstern leverandør av innkjøpsstøtte til økonomi-

medarbeidar og teknisk leiar i NDLA, blir det vist til at det som utgangspunkt ved

sletting/opphør av selskap, ikkje lengre eksisterer noko avtaleforhold mellom kunde og

leverandør, og at NDLA dermed ikkje har noko avtaleforhold med den opphavlege

leverandøren. Vidare går det fram i e-posten at det ikkje er gitt at det er mogleg for den

andre leverandøren å rykke opp frå å vere tilbydd kompetanse/underleverandør til å bli

hovudleverandør, og at det å halde fram med å gjere avrop hos underleverandøren

potensielt vil kunne bli vurdert som ei ulovleg direkteanskaffing utan dekning i kontrakt.

Den eksterne leverandøren av innkjøpsstøtte tilrår NDLA å få gjennomført ei juridisk

vurdering av moglegheita for å overføre avtaleforholdet frå leverandør til underleverandør,

dersom NDLA ønskjer å halde fram med å gjere innkjøp frå underleverandøren.

Undersøkinga viser vidare at økonomimedarbeidar i NDLA meldte saka inn som eit avvik

gjennom NDLA sitt nyetablerte avvikssystem (sjå 3.3.1). Av skjema for avviksmelding som

er nytta, går det fram at det er sett i verk strakstiltak om å fryse alle bestillingar frå

leverandøren inntil avtaleforholdet mellom NDLA og leverandøren er avklart. Vidare går det

fram av avviksskjemaet at NDLA som ytterlegare oppfølging har bestilt ei vurdering av dei

juridiske forholda knytt til avtalen frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte.

Av notat med vurdering som NDLA har fått utarbeidd, går det fram at saka reiser spørsmål

både om NDLA lovleg kan kjøpe tenester frå leverandøren som har sendt faktura utan at

det blir gjennomført ny konkurranse, og om den opphavlege direktøren hadde rett til å

overdra sine rettigheiter og plikter under kontrakten til den andre leverandøren (eller om

NDLA kan motsette seg dette). I notatet blir det konkludert med at leverandøren ikkje fritt

kan overdra sine plikter etter kontrakten til den andre leverandøren, og at fortsatt kjøp frå

leverandøren på denne kontrakten vil utgjere ulovlege direkteanskaffingar for NDLA. I

notatet blir NDLA tilrådd å ta opp desse forholda med leverandøren, og forhøyre seg om

kva som er bakgrunnen for at opphavleg kontraktspart ikkje lenger eksisterer og på

bakgrunn av dette vurdere om det er aktuelt å overføre kontrakten til den andre

leverandøren (og sånn sett halde fram med lovleg å kjøpe tenester frå leverandøren).

Av dokumentasjon går det fram at NDLA har følgt opp saka direkte med leverandøren, som

tilrådd i notat frå leverandør av innkjøpsstøtte. I e-post frå administrasjonsleiar i NDLA til

leverandøren, blir det spurt etter ein skriftleg førespurnad om NDLA samtykker i

overdraging av kontrakt til den andre leverandøren, ei utgreiing for eigarforholda mellom

leverandørane og ei skildring av den nye leverandøren sine rutiner for bruk av

underleverandørar og fakturering. Av tilbakemelding frå leverandøren, som revisjonen har

gått gjennom, går det fram at det blir spurt om NDLA kan akseptere at kontrakt blir

overdratt til nye leverandør. Vidare går det fram at årsaka til uklårheitene rundt namn og

organisasjonsnummer var ei omorganisering frå privateigd selskap til holding-selskap.

Dette har ifølgje leverandøren ikkje hatt betydning for den daglege drifta av selskapet, eller

teneste som blir levert til NDLA. Dette blir også stadfesta av leverandørens revisor. Vidare

blir det gjort greie for leverandøren sine faktureringsrutinar ved bruk av underleverandør.

Vidare dokumentasjon viser at NDLA har akseptert overdraging av kontrakt til ny

leverandør, på bakgrunn av den informasjon som leverandøren har presentert på

førespurnad frå NDLA.

5.4 Vurdering

Undersøkinga viser at NDLA nyttar seg av bistand frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte

til gjennomføring av konkurransar, som ein del av eksisterande rammeavtale mellom

Hordaland fylkeskommune og leverandøren, som også omfattar NDLA. Kjøp av bistand til


41

gjennomføring av konkurransar er dokumenterte og etterprøvbare gjennom skriftlege

avrop, der det er tydeleg definert kva føremålet med bistanden er, kva økonomiske rammer

som gjeld og når bistanden skal gjennomførast. Vidare viser undersøkinga at omfanget av

bruk av ekstern innkjøpsstøtte er avklart med innkjøpsseksjonen i HFK. Revisjonen meiner

at det gjennom at det føreligg ein rammeavtale for HFK/NDLA med leverandøren og

gjennom at NDLA har fått klarering frå innkjøpsseksjonen til å nytte seg av avtalen til

gjennomføring av spesifikke konkurransar, er føretatt tilstrekkeleg vurdering av behovet

knytt til å anskaffe bistand frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte.

Når det gjeld kontroll av fakturaar frå ekstern leverandør av innkjøpsstøtte, viser

gjennomgangen at fakturaane inneheld alle naudsynte opplysningar og spesifikasjonar, i

samsvar med forskrift om bokføring §§ 5-1-1 og 5-5-1 og føresegn i kontrakt mellom NDLA

og leverandøren med omsyn til krav til innhald i faktura. Tilsvarande viser gjennomgangen

at alle fakturaar frå underleverandør, med unntak av ein faktura der bilag manglar, inneheld

opplysningar som tilfredsstillar krav i forskrift om bokføring §§ 5-1-1 og 5-5-1 til innhald i

sals- og kjøpsdokument.

I kontrollen av fakturaar frå underleverandørar av leverandør av tekniske tenester, er det

samtidig avdekt ufullstendige opplysningar i alle dei gjennomgåtte fakturaane (sjå 4.3.3).

I fakturaane er det nytta generelle termar som «Honorar» og «Utvikling» for å skildre det

arbeidet som har blitt utført, og det manglar timelistar for utført arbeid. Som det går fram

i avsnitt 4.4, har imidlertid NDLA system og rutinar som sikrar tett oppfølging av alle

leverandørar som bidreg med ressursar og arbeid i prosjekt og leveransar i NDLA. Etter

revisjonen si vurdering gjer systemet for oppfølging av produksjon og leveransar at NDLA

også har tilstrekkeleg dokumentasjon til å etterprøve fakturaar frå leverandørar med omsyn

til både kva arbeid som faktisk er fakturert, og om det leverte arbeidet samsvarer med

arbeid som er bestilt gjennom kontraktar og avrop.

I ei av sakene som er gjennomgått mottok NDLA fakturaar frå ein leverandør som NDLA

ikkje hadde kontrakt med (fordi leverandøren NDLA hadde kontrakt med opphøyrde å

eksistere som følgje av omstrukturering av selskapsstrukturen). Fakturaane blei fanga opp

av økonomimedarbeidar, som meldte desse inn som avvik i samsvar med NDLA sine rutinar

for avviksmelding. NDLA sette inn relevante tiltak for å følgje opp og lukke avviket, og det

blei etter tilråding frå leverandør av innkjøpsstøtte gjennomført ei juridisk vurdering av om

kontraktsforholdet kunne bli overført frå den opphøyrde til den nye leverandøren. NDLA

følgte opp leverandøren i samsvar med konklusjonane i den juridiske vurderinga, og

inngjekk på bakgrunn av denne oppfølginga og dei juridiske vurderingane som låg til grunn

for denne, ny kontrakt med leverandøren. Det er revisjonen si vurdering at NDLA gjennom

denne handteringa har lukka avviket på ein måte som har sikra at NDLA ikkje har

gjennomført ulovlege direkteanskaffingar frå leverandøren.


42

6. Samhandling med

leverandørar

6.1 Problemstilling


I kva grad har samhandling/interaksjon med leverandør av tekniske tenester og andre

utvalde aktørar blitt handtert på ein profesjonell og forretningsetisk måte, og i samsvar

med regelverk og ev. interne rutinar og retningsliner?


I lov om offentlige anskaffelser § 1 går det fram at:38

«Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å

sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på

forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det

offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige

anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.»

I omgrepet «forretningsmessighet» ligg det at oppdragsgjevar til ei kvar tid skal vurdere

korleis han kan oppnå eit mest mogleg fordelaktig kjøp. Vidare inneheld omgrepet eit

prinsipp om at ein ikkje skal ta utanforliggjande omsyn i prosessen. Kravet til

forretningsmessighet gjeld gjennom heile prosessen, frå avgjerda om å starte ein

innkjøpsprosedyre til tildeling av kontrakt.39

Regelverket skal sikre at alle potensielle leverandørar har dei same føresetnadane for å

oppnå kontraktar med det offentlege. Samstundes skal regelverket medverke til at det

offentlege gjennomfører effektive kjøp, og nyttar offentlege midlar på ein økonomisk

fornuftig måte. § 1 må sjåast i samanheng med dei grunnleggande prinsippa i § 5 i same

lov40 som stadfestar at:

«Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører.

En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse.

Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarheit ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen.

Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier.

Oppdragsgiver skal ikke

a. diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet,

38 Lov og forskrift om offentlege anskaffingar blei endra frå 1.1.2017, og en del føresegn og krav i



gjeldande i perioden då anskaffingane blei gjennomført. 39 Søyland, Mona og Thue, Andreas (2014, 13. november). Kommentar til lov om offentlege

anskaffingar. Henta i Norsk lovkommentar, 22. mars 2017. 40 Ibid.


43

b. bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse, eller

c. dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser

gitt i eller i medhold av denne lov kommer til anvendelse».

I forvaltningslova § 6 går følgande fram om habilitet:

«En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å

treffe avgjørelse i en forvaltningssak.»

Under same paragraf, bokstav e), står vidare følgande:

«når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller

bedriftsforsamling for

1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er

part i saken, eller

2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som

utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og

dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller

det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.»

Av NDLA sine innkjøpsstrategiar for periodane 2008-201441 og 2015-201942, går det under

kapitla om etikk, pkt. 1. Etikk fram at:

«Relasjoner og samhandling med leverandører skal være upartiske og

profesjonelle, i tråd med internt og eksternt regelverk.»

I NDLA sine etiske retningsliner for fylkeskommunalt tilsette, som skal danne grunnlaget

for god etisk praksis i NDLA, går det fram at alle innkjøp i NDLA skal gjennomførast i

samsvar med lov og forskrift om offentlege anskaffingar og interne retningsliner for innkjøp.


6.3 Datagrunnlag

6.3.1 Grensesetting for samhandling mellom NDLA og leverandør

I samband med forvaltningsrevisjon av NDLA I kjem det fram at NDLA har hatt utfordringar

knytt til handtering av habilitet i relasjonen med leverandør av tekniske tenester43. Det går

vidare fram av forvaltningsrevisjonsrapporten at NDLA har forsøkt å følge opp

habilitetsproblematikken internt, både gjennom bestilling av ein habilitetsgjennomgang frå

ekstern leverandør av innkjøpstenester og gjennom utarbeiding av retningsliner for habilitet

i innkjøpsprosessar i NDLA.

Eit sentralt spørsmål i habilitetsgjennomgangen som er gjennomført frå ekstern leverandør

av innkjøpstenester er kva habilitetsreglar som eksisterer for medarbeidarar som er tilsett

hos leverandør av tekniske tenester, men som er langtidsengasjerte i posisjonar i NDLA.

Av gjennomgangen går det følgjande fram om det juridiske utgangspunktet for forholdet

mellom NDLA og leverandør i anskaffingssituasjonar:

«Ett konkret utgangspunkt er Forskrift om offentlige anskaffelser 07.04.2006 § 3-

8 som sier:

«Oppdragsgiver skal ikke søke eller motta råd som kan bli benyttet under

utarbeidelsen av spesifikasjoner for en bestemt anskaffelse fra noen som

kan ha økonomisk interesse i anskaffelsen, når dette skjer på en måte

som vil kunne utelukke konkurranse».

41 NDLA: Innkjøpsstrategi 2008-2014. 28. april 2008. 42 NDLA: Innkjøpsstrategi 2015-2019. 3. desember 2014. Gjeldande fram til styremøte 14.12.16. 43 Forvaltningsrevisjon av NDLA I (2015), s. 31.


44

Normalt brukes denne under selve anskaffelsen. Min forståelse av prosessene hos

NDLA er at NDLA har vært oppmerksom på bestemmelsen. [Leverandøren] har

derfor ikke vært involvert i forarbeidet til anskaffelsene hvor de senere har fått

kontrakt.

Det kan problematiseres om bestemmelsen får anvendelse under

kontraktsforholdet. I den betydning at man tolker begrepet «anskaffelsen» til

også å gjelde bestillinger under kontraktsforholdet. I dette kontraktsforholdet vil

det være løpende vurderinger av hva som skal bestilles av [Leverandøren], så det

har en betydning hvilken rolle de sitter i underveis i kontraktsperioden.»44

Videre i gjennomgangen blir det vist til at habilitetsreglane som går fram av forvaltningslova

gjeld for tilsette hos leverandør av tekniske tenester når desse utfører tenester eller arbeid

for NDLA som forvaltningsorgan. Leverandør av tekniske tenester vil difor, ifølge notatet,

kunne bli inhabile dersom dei legg til rette grunnlaget for ei avgjersle som til dømes

bestilling av meir teknisk utviklingsarbeid.

6.3.2 Løypande samhandling mellom NDLA og leverandør av tekniske tenester

Som det går fram av forvaltningsrevisjon av NDLA I, har NDLA over fleire år hatt eit nært

samarbeid med leverandør av tekniske tenester. Dette blei problematisert i

revisjonsrapporten frå forvaltningsrevisjon av NDLA I, der det mellom anna blei peikt på at

NDLA ikkje i tilstrekkeleg grad har oppnådd ein balansert leverandøruavhengigheit i

samsvar med eigen innkjøpsstrategi, samt dei ovannemnte utfordringane knytt til habilitet

i samband med involvering av personell frå leverandør i det daglege arbeidet i NDLA.

Samarbeidet mellom NDLA og leverandøren omfattar mellom anna tett kommunikasjon og

samhandling om utvikling og forvaltning av applikasjonar, samt teknisk drift av ei rekke

tenester som leverandøren har ansvar for, jf. dei kontraktane som er inngått mellom NDLA

og den eksterne leverandøren. Med utgangspunkt i korleis kontraktane inngått mellom

NDLA og leverandør har vore innretta, med det omfang og den type tenester og oppgåver

desse har omfatta, er det naturleg at det har vore ei tett dagleg samhandling mellom NDLA

og leverandøren av tekniske tenester på fleire nivå og i mange ulike kanalar.

Samtidig kom det i samband med forvaltningsrevisjon av NDLA I fram at leverandør av

tekniske tenester har vore involvert i fleire prosessar og oppgåver som går utover arbeid

knytt til applikasjonsforvaltning og teknisk utvikling slik dette er regulert i kontraktane. Av

dokumentasjon revisjonen har fått tilgang til, går det fram at leverandør av tekniske

tenester har deltatt i budsjettmøter i NDLA med fleire representantar. Vidare går det fram

at tidlegare produksjonsleiar i NDLA, som er tilsett hos leverandør av tekniske tenester,

aktivt har bidratt i budsjettprosessar med innspel til fordeling av midlar og forslag til

oppgåver som kan løysast av leverandør av tekniske tenester. Ut frå dokumentasjonen

revisjonen har sett, var leverandør av tekniske tenester involvert i dette arbeidet minimum

fram til og med november 2014.

Vidare viser dokumentasjon revisjonen har fått tilgang til at leverandør av tekniske tenester

har vore involvert i sentrale fora for å prioritere behovsmeldingar knytt til ulike formar for

utviklings- og endringsarbeid, meldt i arbeidsverktøyet JIRA, som blir nytta til mellom anna

hendingshandtering og leveranseoppfølging i NDLA. Av dokumentasjonen går det fram at

det blei avhalde JIRA-møte kvar veke, der NDLA var representert med ein fylkeskommunalt

tilsett, mens leverandør av tekniske tenester var representert med seks medarbeidarar. I

møta blei opne saker i JIRA der det var behov for oppfølging diskutert, og det blei bestemt

korleis enkeltståande behovsmeldingar skulle handterast og kva saker som skulle

prioriterast for vidare oppfølging. Av dokumentasjonen går det fram at denne praksisen

som minimum heldt fram til og med januar 2015.

I intervju opplyser dagleg leiar at når det gjeld tidlegare leverandørinvolvering i

budsjettprosessar i NDLA, fungerte dette slik at teamleiarar hadde anledning til å komme

44 Inventura: Notat om habilitet i NDLA. 14.01.2014.


45

med innspel i budsjettprosessen. Innspela var basert på dei overordna føringar og rammer

dagleg leiar hadde lagt for budsjettet. Dette gjaldt også teamleiarar som hadde sitt formelle

tilsettingsforhold hos leverandør. Prosessen var i følgje dagleg leiar i stor grad open og

gjennomsiktig, og teamleiarar hadde i stor grad for vane å involvere organisasjonen under

seg i arbeid med forslag og innspel til teamet sitt forslag til budsjett som blei sendt til

dagleg leiar for samanstilling. Alle innspel som kom frå teamleiarar i budsjettprosessen blei

tatt med og vurdert av dagleg leiar og pedagogisk leiar, før dagleg leiar utarbeidde og

ferdigstilte endeleg budsjettforslag som blei lagt fram for styret. Dagleg leiar opplyser at

verken leverandørar eller fylkeskommunalt tilsette som hadde kome med innspel og forslag

til budsjett har hatt rollar knytt til ferdigstillinga av endeleg budsjettforslag. Dei avgjersle

som blei tatt knytt til budsjett, blei tatt av dagleg leiar og pedagogisk leiar i samarbeid.

Vidare opplyser dagleg leiar at per i dag blir prosessen rundt arbeid med budsjett i større

grad køyrt i leiargruppa i NDLA, med dagleg leiar, administrasjonsleiar, teknisk leiar og

produksjonsleiar. Administrasjonsleiar er her gitt eit særskilt prosessansvar. Dagleg leiar

er likevel opptatt av at dersom det kjem innspel og forslag til budsjett frå ute i

organisasjonen, er det viktig at desse blir tatt imot og vurdert. Dette gjev verdifull

informasjon for leiargruppa i forbindelse med utarbeiding av årlege budsjett for NDLA.

Dagleg leiar i NDLA opplever ikkje at den daglege samhandlinga mellom NDLA og

leverandørar som ein har samarbeidd tett med har vore problematisk, men peiker på at det

likevel har vore viktig å halde ekstra merksemd på denne relasjonen og samhandlinga. Det

har heile vegen sidan NDLA starta opp vore viktig å ta omsyn til balansen mellom NDLA sitt

behov for kompetanse frå leverandør og risikoen og sårbarheita som kan inntreffe ved at

leverandør er for tett på det utviklingsarbeidet som skjer I NDLA. Dagleg leiar opplever at

NDLA har vore bevisste dette, og har i stor grad skjerma formelle avgjerdsarenaane som

har eksistert for involvering frå leverandør. Den mest sentrale avgjerdsarenaen i NDLA,

beslutningsmøte/«svartboksmøte»45, har i følgje dagleg leiar vore tydeleg skjerma frå

involvering frå leverandør. I desse møta fatta dagleg leiar og pedagogisk leiar mellom anna

alle avgjersle knytt til teknisk og pedagogisk utviklingsarbeid i NDLA, både teknisk og

pedagogisk. Det blir opplyst at innspel og forslag frå ulike aktørar naturlig kunne inngå som

del av avgjerdsgrunnlag i møta (som til dømes innspel frå JIRA-møter knytt til kva saker

NDLA burde prioritere å følgje opp), men at alle avgjersle alltid har blitt fatta av leiarar i

NDLA med fylkeskommunal tilknyting. Alle avgjersle frå slike avgjerdsarenaar er

dokumentert i skriftlige møtereferat, som revisjonen har fått tilsendt.

Dagleg leiar opplyser vidare at per i dag er avgjerdsmøte-arenaen avvikla. NDLA har

engasjert ein teknisk leiar, som er tilsett i Hordaland fylkeskommune. Alle avgjersler knytt

til teknisk utvikling blir tatt i leiarmøte eller direkte av teknisk leiar, på bakgrunn av dei

føringar og avtalar som ligg i kontraktane mellom NDLA og leverandørane.

Av forvaltningsrevisjon av NDLA I går det fram at NDLA i starten av 2015 tok grep med

omsyn til å redusere eigen avhengigheit av leverandør av tekniske tenester.46 All aktivitet

som ikkje var omfatta av kontrakt blei avvikla, og alle tenester som ikkje var heilt

naudsynte for drifta av NDLA blei skalert ned og kutta i. Som det går fram av 4.3.2, har

NDLA hausten 2015 og vinteren 2016 gjennomført nye konkurransar knytt til anskaffing av

teknisk utvikling, applikasjonsforvaltning og desk- og støttetenester. Gjennom

konkurransane er det inngått avtale med tolv ulike leverandørar innanfor teknisk utvikling,

fire leverandørar innanfor applikasjonsforvaltning, mens ein leverandør har fått tildelt

avtale om levering av desk- og støttetenester. Tidlegare hovudleverandør av tekniske

tenester ein av dei valde leverandørane innanfor alle dei tre avtaleområda (og den einaste

for desk- og støttetenester). Etter det revisjonen kan sjå, er alle dei tre konkurransane

gjennomført i samsvar med regelverket om offentlege anskaffingar (dei gjennomføre

konkurransane er gjennomgått i avsnitt 4.3.2). Innanfor dei ulike kontraktsområda, blir alle

45 Revisjonen får opplyst at ordet «svartboks» blei brukt med tilvising til ferdsskrivar/flygeregistrator

(«svartboks») i fly, som eit bilete på at alle avgjersler som blei fatta i NDLA i ettertid skulle kunne

sporast tilbake til dette møtet. Då dette blei opplevd som utydeleg for medarbeidarar i NDLA, blei det

bestemt å endre namnet til beslutningsmøte. 46 Forvaltningsrevisjon av NDLA I, s. 16.


46

avrop gjort gjennom minikonkurransar mellom dei ulike leverandørane NDLA no har inngått

rammeavtalar med.

Medarbeidaroversikter revisjonen har motteke frå NDLA viser at NDLA per i dag

utelukkande er bemanna med fylkeskommunalt tilsette i sentrale posisjonar, til forskjell frå

slik organisering har vore tidlegare.47

I dokumentasjon revisjonen har fått tilsendt frå NDLA går det vidare fram at alle

fylkeskommunalt tilsette medarbeidarar i samarbeidet har signert ei eigenerklæring der dei

stadfestar at dei har gjort seg kjent med innhald i NDLA sine etiske retningsliner. Det går

vidare fram at alle nye arbeidsavtalar som blir inngått fylkeskommunalt tilsette

medarbeidarar vil innehalde denne eigenerklæringa, som dei tilsette må signere på.

Av spørjeundersøkinga revisjonen har gjennomført, går det fram at størstedelen av

medarbeidarane i NDLA er kjent med føresegnene i eigen innkjøpsstrategi og etiske

retningsliner når det gjeld upartisk og profesjonell samhandling med leverandørar. Om lag

85 prosent av respondentane opplyser at dei er kjent med desse, mens om lag 15 prosent

opplyser at dei ikkje kjenner til føresegnene.

Figur 10: Er du kjent med bestemmelsane i NDLA sin innkjøpsstrategi om etikk og habilitet når det gjeld upartisk og profesjonell samhandling med leverandør? (N=39)

Vidare går det fram av spørjeundersøkinga at i overkant av 40 prosent av respondentane

er heilt einig i at forholdet mellom NDLA og ekstern leverandør av tekniske tenester har

vore upartisk og profesjonelt handtert. Om lag 12 prosent er delvis einig, medan om lag 24

prosent oppgir at dei er delvis eller heilt ueinig.

Figur 11: Forholdet mellom NDLA og [ekstern leverandør av tekniske tenester] har vore upartisk og profesjonelt handtert. (N=17)


15,4%

84,6%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

NeiJa

Pro

sen

t


47

I e-postgjennomgangen revisjonen har gjennomført av dagleg leiar i NDLA sin

e-postaktivitet, kjem det ikkje fram ytterlegare informasjon som indikerer at den daglege

samhandlinga med ekstern leverandør av tekniske tenester har vore handtert på ein

uprofesjonell eller partisk måte i samband med gjennomføring av større

anskaffingsprosessar, avrop, bestilling av arbeid i JIRA mv.

6.3.3 Særskilt samhandling mellom NDLA og leverandørar av tekniske tenester

Undersøkinga som er gjennomført viser at NDLA og leverandør av tekniske tenester har

lagt interne møter og workshops knytt til teknisk utvikling utanlands, slik at desse fell

saman med eksterne fagkonferansar og mogleggjer deltaking på desse. Av dokumentasjon

revisjonen har fått tilgang går det fram at NDLA ved to tilhøve har dekt reise- og

deltakarkostnadar for personar tilsett hos leverandørar knytt til deltaking på slike eksterne

fagkonferansar. Konferansane dette gjeld er konferansar om Drupal48 i Praha (2013) og

Amsterdam (2014)49.

Deltaking på konferanse i Praha 2013

Av referat frå «svartboksmøte» (seinare omdøpt til beslutningsmøte) i NDLA datert 16.

august 2013, der dagleg leiar og pedagogisk leiar deltok, går det fram at dåverande

produksjonsleiar i NDLA (tilsett hos leverandør av tekniske tenester i ei leiande stilling i

selskapet), per e-post sendte inn forslag om at NDLA skulle kombinere deltaking på

DrupalCon 2013 i Praha med ei teknisk samling for tekniske utviklarar og fagutviklarar i

NDLA. I e-posten innstiller produksjonsleiar på kven av NDLA-medarbeidarane som bør

delta, og kva utgifter som skal dekkast av NDLA. I e-posten frå produksjonsleiar blir det

foreslått at NDLA dekker reise, opphald og konferanseavgift for NDLA-medarbeidarar som

er tilsett hos leverandør av tekniske tenester (totalt ca. 11 000 kr per person), og reise og

opphald for medarbeidarar frå underleverandørar (totalt ca. 10 000 kr per person)50, for

totalt tolv eksterne medarbeidarar. Vidare viser produksjonsleiar til at det er teke høgde

for inndekning av reise-, opphalds- og konferanseutgifter under kostnadsstad for høvesvis

applikasjonsforvaltning og Desk. Det er ikkje spesifisert ytterlegare korleis deltaking på

konferansen skal passast inn i vedteke budsjett.

Av møtereferatet frå «svartboksmøtet» går det fram at forslaget blir tatt til orientering, og

at det blir vedteke å støtte innstilling frå produksjonsleiar om å nytte DrupalCon som arena

for også å gjennomføre møter og workshops knytt til teknisk utvikling i NDLA.

48 Drupal er eit publiseringssystem og -rammeverk basert på fri og open kjeldekode. 49 DrupalCon 2013 i Praha og DrupalCon 2014 i Amsterdam. 50 Forskjellen i kostnadsoverslag frå produksjonsleiar for medarbeidarar frå høvesvis leverandør og

underleverandør indikerer ei deltakaravgift på om lag kr. 1000. Ein kontroll av reiserekningane frå

deltakarane viser imidlertid at deltakaravgifta på konferansen låg på omtrent kr. 3800.

23,5%

11,8%11,8%11,8%

41,2%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Veit ikkjeHeilt ueinigDelvis ueinigDelvis einigHeilt einig

Pro

sen

t


48

I vurderinga knytt til vedtaket frå «svartboksmøtet» blir det peikt på at økonomien for 2013

er stram, og at det er viktig at det blir sett krav til at tiltak som konferansedeltaking ikkje

går utanfor budsjett. Det blir også trekt fram at det er viktig med openheit internt rundt

denne typen tiltak, og at NDLA må vere merksam på at deltakinga blir forklart på ein

grundig måte for alle som har behov for dette. Dette er viktig mellom anna fordi det

tidlegare har vore stilt spørsmål internt i NDLA når NDLA har betalt for reise og opphald for

innleigde konsulentar og konsulentar frå selskap ein ikkje har kontrakt med.

Dokumentasjonen revisjonen har fått tilgang til viser at 14 personar deltok på DrupalCon

frå NDLA. Av desse var tre personar fylkeskommunalt tilsette, mens 11 personar var tilsette

hos leverandørar. NDLA dekte kostnadar for 13 av dei 14 personane til reise, overnatting

og deltakaravgift på DrupalCon.

Ein gjennomgang av fakturaar revisjonen har fått tilgang til, viser at reise- og

opphaldskostnader samt deltakaravgift knytt til DrupalCon har blitt fakturert NDLA frå

leverandør av teknisk tenester under dei ordinære prosjektkodene som til vanleg har blitt

nytta til å fakturere utført arbeid på. Fakturaane er plassert under fleire ulike prosjektkodar

(prosjekt 105 NDLA Prosjektleder, prosjekt 108 NDLA Leder Servicedesk, prosjekt 168

NDLA Rådgivning, prosjekt 110 NDLA Applikasjonsforvaltning). For kvar av fakturaane er

det lagt ved reiserekningar frå medarbeidarane som underlagsdokumentasjon for

utbetaling.

I intervju stadfestar dagleg leiar at NDLA har gjennomført fleire samlingar i utlandet i

forbindelse med konferansar knytt til verktøyet Drupal og NDLA sin øvrige tekniske

plattform. At Drupal skal brukast som verktøy for NDLA er ifølgje dagleg leiar noko som var

bestemt frå Utdanningsdirektoratet, og NDLA har derfor vore avhengig av å sikre seg

tilstrekkeleg kompetanse til å drifte og arbeide i dette verktøyet. Deltaking på Drupal-

konferansar har derfor blitt gjennomført, både for fylkeskommunalt tilsette medarbeidarar

og for medarbeidarar frå leverandørar med behov for særskilt kompetanse knytt til Drupal.

Deltaking på konferansane har vore organisert som eit spleiselag, der NDLA og leverandør

begge har bidratt økonomisk. Deltaking på Drupal-konferansar har også vore viktig for

NDLA med omsyn til å knytte kontaktar i miljøet til potensielle leverandørar med

kompetanse i Drupal. Dagleg leiar opplyser at det var han som tok alle avgjersla knytt til

kven og kor mange av NDLA sine medarbeidarar som skulle delta på konferansane.

Dagleg leiar opplyser vidare at styret har blitt informert om deltaking på Drupal-

konferansar, og det skal også ha vore godt kjent i organisasjonen at det var behov for

deltaking på denne typen arrangement for å sikre god nok kompetanse innanfor eit sentralt

område i NDLA sitt arbeid. Det føreligg ikkje skriftleg dokumentasjon på at deltaking på

Drupal-konferansar har vore handsama og godkjent av eit samla styre i NDLA. Dagleg leiar

opplyser at han ikkje har opplevd at det har vore noko misnøye rundt denne deltaking på

Drupal-konferansar i organisasjonen, og har ikkje fått meldingar frå medarbeidarar om at

dette blir opplevd å vere problematisk.

I samband med verifisering blir det opplyst at NDLA ikkje har dekka kostnadar til deltaking

på fleire Drupal-konferansar enn dei to som er nemnt i rapporten, i høvesvis 2013 og 2014.

Det blir vidare peikt på i verifiseringa at arrangementa har hatt eit fagleg program der ein

parallelt med konferanseprogrammet gjennomførte eigne møter for å følgje opp leveransar,

og for å sikre god kontakt med potensielle nye leverandørar. Motivet for dette har ifølgje

NDLA einsidig vore å sikre NDLA det beste utgangspunktet for kvalitet i framtidig

utviklingsarbeid. Det blir også understreka at all deltaking på dei to konferansane har blitt

vurdert og beslutta av fylkeskommunalt tilsette.

Deltaking på konferanse i Amsterdam 2014

Av dokumentasjonen revisjonen har fått tilgang til går det vidare fram at 14 personar tilsett

hos leverandør av tekniske tenester og underleverandørar deltok på DrupalCon i

Amsterdam 2014. Deltaking på konferansen blei bestemt i beslutningsmøte 26. mai 2014,

der dagleg leiar og pedagogisk leiar deltok. Grunnlaget for avgjersla blei utarbeidd av

pedagogisk leiar, som er fylkeskommunalt tilsett. I avgjerdsgrunnlaget blir det vist til at

sidan deltaking på konferansen i Praha i 2013 med tilhøyrande møte og workshops var

vellykka, er det sett fram forslag om å organisere ei liknande samling for NDLA i 2014. I


49

saksførebuinga til beslutningsmøtet i 2014 går det fram at det er sett av midlar i budsjettet

til teknisk utvikling til samling i Amsterdam. Samtidig går det frem av vedtak at teknisk

utviklingsleiar, tilsett hos leverandør av tekniske tenester, får i oppdrag å utforme forslag

til tidsramme, program og budsjett for samlinga.

Når det gjeld Drupal-konferansen i Amsterdam i 2014, får revisjonen opplyst av dagleg

leiar at NDLA ikkje dekte konferanseavgift for leverandørar som deltok på denne

konferansen, slik som i Praha i 2013. Det blir opplyst at samlinga i Amsterdam var ei anna

type samling enn den i Praha året før, og at NDLA i Amsterdam hadde eit eige program

som ikkje var tilknytt Drupal-konferansen sitt program. Samlinga i Amsterdam var eit møte

mellom dei ulike kompetanseområda i NDLA, der både pedagogisk og teknisk personell

deltok.

Dekning for konferansedeltaking i kontrakt og budsjett

Revisjonen har gått gjennom dei kontraktane som var gjeldande på tidspunkta for deltaking

på høvesvis DrupalCon i Praha i 2013 og DrupalCon i Amsterdam i 2014, og sett på korleis

reiser og konferansedeltaking, samt kompetansepåbygging/-utvikling er regulert i

kontraktane.

Av kontrakt om applikasjonsforvaltning og rådgivning for den gjeldande perioden, går det

fram at utlegg til reise berre blir dekt i den grad dei er avtalt. Reise- og diettkostnadar skal

spesifiserast særskilt, og blir dekt etter staten sine gjeldande satsar med mindre anna er

avtalt. Av bilag 3 til kontrakten, som regulerer pris og prisbestemmingar, går det fram at

reiser beordra eller godkjent av oppdragsgjevar skal kompenserast etter staten sine satsar

og reiseregulativ.

Av kontrakt for støttetenester for den gjeldande perioden, går det fram at for reiser pålagt

av eller på forhånd avtalt med kunden, blir dokumenterte kostnadar til reise og opphald

godtgjort etter staten sine satsar. Av avtalen sitt bilag 3, der pris og prisbestemmingar er

regulert, går det fram at reiser beordra eller godkjent av oppdragsgjevar skal kompenserast

etter staten sine satsar og reiseregulativ.

Det går ikkje eksplisitt fram av nokon av dei kontraktane NDLA hadde med den eksterne

leverandøren av tekniske tenester på det dåverande tidspunktet at kostnadar knytt til

kompetanseutvikling, deltaking på kurs mv., er kostnadar NDLA skal dekkje på vegne av

leverandøren.

6.3.4 Relasjonar mellom NDLA og leverandør av tekniske tenester

I forbindelse med undersøkinga har revisjonen gjennomført ein gjennomgang av eigar- og

styrestruktur hos leverandør av tekniske tenester, og hos selskap som har relevante

relasjonar til leverandør av tekniske tenester.

I gjennomgangen kjem det fram at noverande teknisk leiar i NDLA fram til han blei tilsett i

NDLA i 2015 satt i styret i eit selskap som både har levert tenester til NDLA direkte, og som

underleverandør til leverandør av tekniske tenester. I det same styret satt også

representantar frå leverandør av tekniske tenester, som eig i underkant av 50 prosent av

selskapet der teknisk leiar tidlegare satt i styret.

I forbindelse med anskaffingsprosessar knytt til teknisk utvikling, applikasjonsforvaltning

og desk- og støttetenester som blei gjennomført hausten 2015 og vinteren 2016, gjekk

NDLA under konkurransen om teknisk utvikling inn rammeavtale med selskapet der teknisk

leiar tidlegare satt i styret, ved sidan av rammeavtalar med fleire andre leverandørar. Som

det går fram av 4.3.2, blei det gjennomført habilitetsvurderingar i alle anskaffings-

prosessane som blei gjennomført i 2015/2016, og undersøkinga viser at teknisk leiar har

signert eigenerklæring der det blir stadfesta at han ikkje har nokon personleg interesse i

den inngåtte avtalen mellom NDLA og selskapet der han satt i styret fram til han blei tilsett

i NDLA.


50

I intervju opplyser dagleg leiar at når det gjeld spesifikke habilitetsvurderingar knytt til

rekruttering av teknisk leiar som tidlegare hadde hatt eit engasjement som styremedlem i

eit leverandørselskap, blei dette gjort svært grundig gjennom rekrutteringsprosessen,

under dette også i samband med intervju. Situasjonen og vurderingane rundt potensielle

habilitetskonfliktar blei også tatt med Hordaland fylkeskommune sin styrerepresentant i

NDLA, som deltok i intervjuet. Etter nøye vurdering av fleire ulike forhold (ev. personlige

relasjonar til tilsette hos leverandørar, ev. økonomiske bindingar til leverandørfirma,

gjennomgang av tidlegare arbeidsforhold og bindingar gjennom desse mv.), kom NDLA

fram til at teknisk leiar ikkje var inhabil overfor leverandøren der han tidlegare hadde vore

medlem i styret. Dagleg leiar opplever at dei vurderingane som blei gjort rundt habilitet i

samband med tilsetting av teknisk leiar var gode og ryddige.

I tillegg til dei habilitetsvurderingane som blei gjennomført i samband med tilsetting, har

habiliteten til teknisk leiar blitt vurdert ved fleire anledningar i ettertid, som ein del av den

etablerte ordinære rutinen for habilitetsvurdering i samband med anskaffingar over kr.

500 000, som gjeld for alle medarbeidarar i NDLA (sjå 3.3.1).

I intervju i forbindelse med forvaltningsrevisjon av NDLA I opplyste teknisk leiar i NDLA at

han sa frå seg styrevervet i leverandørselskapet då han søkte på stillinga som teknisk leiar

i NDLA. Vidare peiker teknisk leiar på at han opplevde at eigen habilitet blei nøye vurdert

av NDLA gjennom rekrutterings- og tilsettingsprosessen. I undersøkinga kjem det også

fram at teknisk leiar ikkje hadde bindingar til nokon av NDLA sine leverandørar då han blei

vurdert for stillinga som teknisk leiar i NDLA.

Utover dei opplysningane som er trekt fram over, kjem det i undersøkinga ikkje fram

relasjonar eller koplingar mellom personar i NDLA og leverandør av tekniske tenester eller

relaterte leverandørar og selskap.

6.4 Vurdering

Undersøkinga viser at NDLA tidlegare har hatt utfordringar knytt til handtering av habilitet

i relasjonen mellom NDLA og ekstern leverandør av tekniske tenester, og at personale frå

leverandøren har vore i posisjon til å påverke budsjett og kva arbeid som skulle prioriterast

for utvikling. I ein habilitetsgjennomgang NDLA sjølv har fått gjennomført, blir det peikt på

at denne organiseringa kan ha vore i strid med føresegn i forskrift om offentlege

anskaffingar knytt til konkurransevriding og likebehandling. Det blir også peikt på at slik

organiseringa i NDLA har vore, vil personale frå ekstern leverandør av tekniske tenester

kunne vere inhabile etter forvaltningslova § 6 om habilitet dersom dei legg til rette for eller

treff avgjersle i ei sak (som til dømes bestilling av utviklingsarbeid). Samtidig viser

undersøkinga at NDLA i den same perioden har gjort forsøk på å skjerme fleire sentrale

arenaar frå personale tilsett hos leverandør. Dette gjeld beslutningsmøte knytt til teknisk

og pedagogisk utviklingsarbeid, og budsjettmøte der budsjett har blitt vedtekne. Revisjonen

meiner imidlertid at desse tiltaka ikkje har vore fullt ut tilfredsstillande.

I undersøkinga kjem det fram at NDLA har finansiert deltaking på Drupal-konferansen i

Praha i 2013 for leverandør av tekniske tenester. Dette blei gjort for å sikre at NDLA haldt

seg tilstrekkeleg fagleg oppdatert på publiseringsverktøyet Drupal. Forslag om å delta på

konferansen i 2013 kom opphavleg frå dåverande produksjonsleiar, som var tilsett hos

leverandør av tekniske tenester, mens avgjersle om at NDLA burde delta på denne

konferansen (og seinare konferansar) blei tatt av dagleg leiar og pedagogisk leiar aleine

gjennom dei faste beslutningsmøta. Revisjonen meiner at måten desse avgjerslene blei

fatta på, ikkje er i samsvar med føresegn i forvaltningslova knytt til habilitet. Av lova § 6,

bokstav e) nr. 2 går det fram at ein offentleg tenestemann er ugild til å tilrettelegge

grunnlaget for ei avgjersle når han er leiar eller har i leiande stilling i eit selskap som er

part i saken. Etter revisjonen si vurdering var dåverande produksjonsleiar i NDLA omfatta

av denne føresegna, då han på same tid som han fungerte som produksjonsleiar i NDLA og

kom med forslag om deltaking på konferanse i Praha, også hadde ei leiande stilling hos

leverandør av tekniske tenester. Revisjonen meiner derfor dåverande produksjonsleiar var

inhabil då han la til rette for avgjersla om deltaking på Drupal-konferanse i Praha 2013 for

medarbeidarar frå NDLA og leverandør av tekniske tenester.


51

Revisjonen kan ikkje sjå at den praksisen NDLA har hatt med å dekke kostnadar for

leverandørar knytt til deltaking på konferansar som omhandlar spesifikke tekniske verktøy

som leverandøren nyttar i det arbeidet dei allereie får betalt av NDLA for å utføre, har

dekning i dei kontraktane NDLA har med leverandøren. Det framgår ikkje spesifikt av

kontraktane eller anna tilgjengeleggjort dokumentasjon at NDLA skal dekke kostnadar på

vegne av leverandørar med omsyn til kompetanse- og kunnskapsutvikling. Refusjon av

kostnadar til kompetansehevande tiltak i form av konferansedeltaking for personar tilsett

hos leverandør vil, så lenge dette ikkje har dekning i kontrakt mellom NDLA og

leverandøren, etter revisjonen si vurdering, ikkje vere i samsvar med lov og forskrift om

offentlige anskaffingar.

Revisjonen meiner også at så lenge den ikkje har dekning i kontrakt, er praksisen med å

dekke kostnadar til kursdeltaking for leverandørar av ei slik uvanleg art at den ikkje ligg

under det dagleg leiar sitt mynde mtp. den daglege leiinga av NDLA, jf. § 10 i NDLA sine

vedtekter. På bakgrunn av dette meiner revisjonen at praksisen knytt til å dekke

kurskostnadar for personale frå leverandør, burde vore handsama og godkjent i styret i

NDLA.

Revisjonen meiner det er kritikkverdig at NDLA tidlegare har vore organisert slik at uheldig

påverking frå leverandør på den daglege drifta har vore mogleg. Det er etter revisjonen sitt

syn også kritikkverdig at problema knytt til dette ikkje blei tatt tak i og følgt opp tidlegare,

trass i at fleire medarbeidarar har meldt frå om bekymringar knytt til denne organiseringa

(sjå kapittel 8). Revisjonen ønskjer å trekke fram at det i samband med både

forvaltningsrevisjon av NDLA I og NDLA II kjem fram opplysningar som tyder på at fleire

medarbeidarar i NDLA er utrygge på korleis avgjersler knytt til budsjett og bestilling av

utviklingsarbeid blir treft, og på om NDLA klarer og har klart å sikre ein tilstrekkeleg

profesjonell distanse til ekstern leverandør av tekniske tenester. Til dømes opplyser om lag

ein fjerdedel av dei som har svart på revisjonen si spørjeundersøking at dei er delvis eller

heilt ueinig i at forholdet mellom NDLA og ekstern leverandør av tekniske tenester har vore

upartisk og profesjonelt handtert. Revisjonen vil understreke at det i NDLA sin

innkjøpsstrategi, under etikk, går fram at «Relasjoner og samhandling med leverandører

skal være upartiske og profesjonelle, i tråd med internt og eksternt regelverk.» Revisjonen

meiner at praksisen til NDLA ikkje har vore i samsvar med dette i perioden fram til og med

2014.

Revisjonen vil samstundes peike på at NDLA har sett i verk tiltak for å unngå at

organiseringa skal føre til utfordringar knytt til leverandøravhengigheit og habilitet. NDLA

har gjennom vinteren 2015 og våren 2016 differensiert leverandørporteføljen, og har sikra

ein meir balansert leverandøravhengigheit med totalt tretten ulike leverandørar innanfor

tre ulike rammeavtalar. I praksis betyr dette at den eksterne leverandøren av tekniske

tenester har fått ein vesentleg mindre sentral posisjon i NDLA, og at NDLA ikkje

samarbeider med denne leverandøren på same måte som tidlegare. Vidare går det fram at

NDLA per i dag, og i motsetning til tidlegare, utelukkande er bemanna med

fylkeskommunalt tilsette i sentrale posisjonar. Dette inkluderer mellom anna teknisk leiar,

som har ansvar for å treffe alle avgjersle knytt til teknisk utvikling i NDLA og for å sikre at

desse er i samsvar med kontraktsføresegn mellom NDLA og dei ulike leverandørane.

Diversifisering av leverandørporteføljen og plassering av fylkeskommunalt tilsette i alle

leiande posisjonar bidreg til at NDLA i større grad enn tidlegare er organisert på ein måte

som gjer det mogleg å ivareta ein profesjonell interaksjon med leverandørar i samsvar med

regelverk om offentlege anskaffingar.

Det har vore stilt spørsmål om styrevervet noverande teknisk leiar hadde i eit

leverandørselskap før han søkte stillinga som teknisk leiar i NDLA medfører ei

habilitetsutfordring. Det er revisjonen si vurdering at NDLA gjennomførte tilstrekkelege

vurderingar av habilitet før vedkommande blei tilsett i NDLA. På bakgrunn av dei

undersøkingane revisjonen har gjort, er det heller ikkje komme fram opplysningar som

tilseier at teknisk leiar har eller har hatt ei rolle som gjer at han er eller har vore inhabil

ovanfor leverandørar i samband med anskaffingsprosessar eller enkeltståande innkjøp.


52


53

7. Leverandørinvolvering i

teknisk drift

7.1 Problemstilling

I dette kapittelet svarer vi på følgande problemstilling med underproblemstillingar:

Korleis og i kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester vore involvert i dagleg

teknisk drift av NDLA?

a. I kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester hatt tilgang til og vore

involvert i etablering av intern kommunikasjon som e-postsystem og andre interne kommunikasjonsverktøy?

b. I kva grad har NDLA inngått databehandlaravtale med ekstern leverandør av

tekniske tenester i dei tilfella der dette har vore aktuelt? c. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg vern av sensitiv informasjon knytt til

innkjøp, leverandørinformasjon mv.?


Dersom ei verksemd sett ut heile eller delar av handsaming av personopplysningar til andre

verksemder, blir det brukt såkalla databehandlarar. Forholdet mellom ei behandlings-

ansvarleg verksemd og databehandlaren skal ifølge personopplysningslova § 13, jf. § 15

vere regulert gjennom ein databehandlaravtale.

I personopplysningalova § 13 første ledd går det fram at den behandlingsansvarlege og

databehandlaren gjennom planlagte og systematiske tiltak skal sørge for tilfredsstillande

informasjonssikkerhet med omsyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelegheit ved

handsaming av personopplysningar. Av § 13 andre ledd går det fram at

informasjonssystemet og sikkerheitstiltak skal vere dokumentert, og at dokumentasjonen

skal vere tilgjengeleg for dei tilsette, samt for Datatilsynet og Personvernnemnda.

Av § 15 i personopplysningslova går det fram at ein databehandlar ikkje kan handsame

personopplysningar på nokon annan måte enn det som er skriftleg avtalt med

behandlingsansvarleg, og at opplysningane ikkje kan overlatast til andre for lagring eller

bearbeiding. I databehandlaravtalen mellom behandlingsansvarleg og databehandlar skal

det går fram at databehandlar plikter å gjennomføre sikringstiltak som følgjer av § 13 i

lova.


7.3 Datagrunnlag

7.3.1 Ekstern leverandør si rolle i dagleg teknisk drift av NDLA

I undersøkinga kjem det fram at eksterne leverandørar ikkje er involvert i nokon delar av

den daglege tekniske drifta av NDLA. NDLA driftar sjølv e-post (Gmail frå Google, som blir

nytta som ein del av Google for Education), mens NDLA sitt intranett blir drifta av Norsk

e-læring, som er eit selskap som er heileigd av Nord-Trøndelag fylkeskommune. Ingen

eksterne leverandørar har administrativ tilgang til e-postsystem eller tilgang til deler av

intranettet som er forbeholdt fylkeskommunalt tilsette.


54

Som ein del av NDLA sin bruk av Gmail og Google for Education frå Google, er det inngått

både bruks51- og personvernserklæringar52 som trygger oppbevaring av og tilgang til data

som blir lagra om og i tilknyting til medarbeidarar i NDLA. Det blir opplyst at gjennom bruk

av Gmail og Google for Education har ikkje NDLA sine interne administrator for e-post

(teknisk leiar) teknisk moglegheit til å sjå innhald eller data knytt til kvar medarbeidar sin

e-post konto, utan at medarbeidaren sjølv aktivt deler slik informasjon. Dette er eit globalt

sikkerheitsnivå som gjeld for all bruk av Google sine sky-tenester. Dette sikkerheitsnivået

skil seg frå sikkerheitsnivå knytt til bruk av til dømes e-post frå Microsoft Exchange og drift

av eige intern mailserver, som gjev administrator høve til å sjå både innhald og data for

enkeltståande e-postkonti. Løysinga frå Google som NDLA nyttar sikrar den enkelte

medarbeidar sine rettigheiter med omsyn til personleg kontroll og innsyn i større grad enn

det som er vanleg i verksemder som nyttar Exchange-løysingar, då det ikkje er teknisk

mogleg for andre personar i NDLA å få tilgang til innhald på medarbeidarane sine konto

utan vedkommande sitt samtykke eller ved rettsleg godkjent behov.53

Undersøkinga viser vidare at NDLA har utarbeidd skriftleg rutine for å gi tilgang til, bruke

og avslutte tilgang til NDLA sin e-post og intranett. Av rutinen går det fram at når ny

fylkeskommunal medarbeidar blir engasjert i NDLA, får vedkommande tildelt e-postadresse

og tilgang til intranett. Tilsette hos leverandørar som NDLA har avtale med og som er omtalt

med namn i avtale, kan ved behov få tilgang til e-postadresse og egen profil på intranettet.

Når medarbeidarar ikkje lengre har eit engasjement i NDLA, skal tilgang til både e-post og

intranett avsluttast. Vidare går det fram av rutinen at ingen medarbeidarar, verken

fylkeskommunalt tilsette eller tilsette hos leverandør, har tilgang til alle mapper. Til dømes

er personalmapper og kontraktsmapper låst for tilgang med mindre det er definert behov

for slik tilgang.

I rutinen er det også definert ansvar og oppgåver knytt til styring av e-post- og

intranettilgang. Her går det fram at administrasjonsleiar har ansvar for innhald på

intranettet, mens personalrådgjevar har ansvar for tilgangsstyring. Teknisk personale har

ansvar for å deaktivere e-postadresser når medarbeidarar avsluttar sine engasjement i

NDLA. Når e-postadressene blir deaktivert, forsvinn også tilgang til intranett, delte

dokument i Google for Education og redigeringsmodus på NDLA.no.

I forvaltningsrevisjon av NDLA I kom det fram at NDLA heilt sidan oppstarten har vald å

bruke fri lisens både for innhald som utviklast og teknologi, som eit middel for å motarbeide

leverandørbinding. Samtidig kom det fram at for enkelte sentrale løysingar blir ikkje fri

lisens nytta, noko som skaper risiko for manglande kvalitet og leveransefleksibilitet innanfor

det tekniske området.54

I undersøkinga kjem det fram opplysningar frå ein tidlegare medarbeidar i NDLA om at

ekstern leverandør av tekniske tenester per januar 2015 hadde kontroll over sentrale deler

av NDLA sin kjeldekode, og at denne i liten grad blei gjort tilgjengeleg for medarbeidarar i

NDLA og andre aktørar NDLA samarbeidde med. Av dokumentasjon revisjonen har fått

tilgang til går det fram at ein medarbeidar i NDLA ved eit tilfelle ønskte å gi ein tredjepart

tilgang til relevant kjeldekode i forbindelse med eit potensielt samarbeid. I intervju med

medarbeidaren blir det opplyst at det i samband med dette viste seg at det som i

utgangspunktet skulle vere open kjeldekode tilgjengeleg for bruk for andre aktørar for å

kunne nyttiggjere seg innhald frå NDLA, ikkje var open. Tilgang til koden viste det seg at

ein måtte få via ekstern leverandør av tekniske tenester. Då medarbeidaren forsøkte å

følgje opp saka vidare, kom det fram at ekstern leverandør hadde produsert deler av

kjeldekoden for NDLA-plattforma som lukka, og at den aktuelle koden var leverandøren sin

eigedom. For å få tilgang til koden, blei det ifølgje medarbeidaren beslutta at NDLA skulle

kjøpe fri den aktuelle koden frå leverandøren av tekniske tenester. Når det gjeld bruk av

51 Google for Education Terms of Use: https://gsuite.google.com/intl/en/terms/education_terms.html 52 Google for Education Terms of Privacy: https://gsuite.google.com/terms/education_privacy.html 53 Datasikkerheita knytt til desse løysingane er skildra i Google for Work sitt Security and Compliance

Whitepaper: «How Google protects your data». 54 Forvaltningsrevisjon av NDLA I, s. 20.


55

open versus lukka kjeldekode, går følgande fram av «Bilag 2a – Utdypende spesifikasjon

av ytelsen»55 til gjeldande kontrakt for perioden då hendinga inntraff:

«Det åpne kildekodeprosjektet ndla, som er basis for applikasjonen ndla.no ligger

på http://bak.ndla.no. […] Siden dette er et prosjekt basert på åpen kildekode, så

vil det være muligheter for hvem som helst å foreslå endringer i kode, ikke bare

de som er hyret inn av NDLA.»

I intervju viser imidlertid dagleg leiar til at NDLA ikkje har vore i situasjonar der ein har

vore nøydd å betale for å få frigitt kjeldekode som i utgangspunktet skulle vere open, men

som har vist seg å ikkje vere det. Når det gjeld saka vist til over, opplyser dagleg leiar at

det er riktig at det ved eitt tilfelle kom spørsmål frå ein styremedlem knytt til om delar av

relevant kjeldekode ekstern leverandør av tekniske tenester hadde utvikla ikkje var open,

i samsvar med NDLA sine ønskje om å få fram opent lisensiert innhald. Dagleg leiar opplyser

at saka umiddelbart blei undersøkt då spørsmålet blei stilt frå styremedlemmen, men at

det viste seg at kjeldekoden heile tida hadde vore open og tilgjengeleg slik den skulle.

Gjennomgang av dokumentasjon revisjonen har fått tilgang til, viser at dagleg leiar kort tid

etter å ha blitt informert om påstandane om at deler av relevant kjeldekode ekstern

leverandør av tekniske tenester hadde utvikla ikkje var open, tok tak i denne situasjonen.

Tidleg i januar 2015 bad dagleg leiar ekstern leverandør av tekniske tenester om å levere

ei oppdatert liste over fri programvare, kode NDLA haldt vedlike, samt løysingar for

deponering og tilgang for allmenheita. Den etterspurde oversikta frå ekstern leverandør

blei levert i starten av januar 2015, og blei gjennomgått av då nytilsett teknisk leiar i NDLA

for kvalitetssikring og for kontroll av at NDLA faktisk nytta fri programvare og kode, og i

tilstrekkeleg grad sikra tilgang til NDLA-kode for allmenheita. Av dokumentasjonen går det

fram at teknisk leiar vurderer NDLA sin bruk av open kjeldekode ivaretatt på ein god måte.

Av dokumentasjonen går det også fram at styret i NDLA ved styreleiar har blitt halde

orientert om situasjonen.

Dagleg leiar opplyser at NDLA nyttar fri lisens på alle løysingar der dette er mogleg å få til,

i samsvar med dei grunnleggande prinsippa for kva NDLA skal vere. NDLA betaler som

hovudregel isolert sett meir for å ha open kjeldekode enn det ein ville gjort for kode som

ikkje var open (pga. større kostnadar til dokumentasjon ved utarbeiding av open

kjeldekode), men dagleg leiar peiker på at dette er kostnadar som ein er kjent med og som

det derfor er budsjettert med i forkant.

Dagleg leiar opplyser samstundes at bruk av open kjeldekode i NDLA ikkje er noko krav frå

verken styret i NDLA eller sentrale mynde til offentlege nettstadar. Det at NDLA i så stor

grad har fremja bruk av open kjeldekode har vore eit aktivt val frå NDLA si side, dels med

omsyn til å kunne sikre leverandøruavhengigheit og dels fordi det samsvarar godt med

NDLA sitt ansvar for å fremje opent lisensiert innhald. Dagleg leiar peiker på at det er få

eller ingen andre offentlege aktørar som i så stor grad som NDLA har fremja offentlege

tenester basert på open kjeldekode slik NDLA har gjort.

7.3.2 Bruk av databehandlaravtalar

Undersøkinga som er gjennomført viser at NDLA, avhengig av kva situasjon ein ser på, har

roller som både databehandlar og behandlingsansvarleg.56 Når det gjeld behandling av

brukardata på overordna nivå for elevar og tilsette i fylkeskommunane som nyttar seg av

dei ulike NDLA-nettstadane (namn, valfritt profilbilde, rolle (student, lærer, lærling), fylke),

er det dei ulike fylkeskommunane der elevar og tilsette høyrer til som formelt sett fungerer

som behandlingsansvarleg. Til dømes er Hordaland fylkeskommune behandlingsansvarleg

for elev- og tilsettdata for brukarar i Hordaland.

55 NDLA: Rev SSA-V Bilag 2 – Utdypende spesifikasjon av ytelsen. Vedlegg til rammeavtale

applikasjonsforvaltning. 9.12.2012. 56 Den som bestemmer føremålet med behandling av personopplysningar og kva hjelpemiddel som

skal brukast, er i personopplysningslova definert som behandlingsansvarleg. Vidare er den som

handsamar personopplysningar på vegne av den behandlingsansvarlege, i lova definert som

databehandlar.


56

Revisjonen får opplyst at dei ulike eigarfylkeskommunane i NDLA har overlatt til HFK som

NDLA sin juridiske person å fungere som behandlingsansvarleg for elev- og tilsettdata, noko

som gjer HFK ved NDLA til databehandlar for eigarfylkeskommunane som behandlings-

ansvarlege. For å sikre at desse dataa blir handsama i samsvar med gjeldande regelverk,

har NDLA utarbeidd forslag til databehandlaravtale som regulerer behandling av

personopplysningar mellom eigarfylkeskommunane og NDLA. Utkast til avtale, som

revisjonen har fått tilsendt, inneheld skildring av kva som er hensikta med avtalen og

detaljert skildring av kva opplysningar og data som blir lagra om NDLA sine brukarar, kor

lenge opplysningane blir lagra, kven som har tilgang til dataa og korleis dataa blir nytta.

Vidare er det i forslaget til avtale definert kva pliktar databehandlar har knytt til dei dataa

som blir behandla. Det er også lista opp kva underleverandørar NDLA nyttar, og gjort greie

for at NDLA skal etablere eigne databehandlaravtalar med alle underleverandørar som

behandlar personopplysningar på vegne av NDLA (og dermed på vegne av

fylkeskommunane).

Vidare får revisjonen opplyst at forslaget til databehandlaravtale mellom NDLA og dei ulike

fylkeskommunane om behandling av brukardata knytt til elevar og tilsette inntil vidare ikkje

er formelt inngått og signert. Det blir opplyst at dette skuldast at HFK som NDLA sin

juridiske person har ønska å vente til rapport frå pågåande forvaltningsrevisjon ligg klar før

ev. databehandlaravtalar blir inngått.

I samband med verifisering av faktagrunnlaget i rapporten, får revisjonen opplyst frå

fylkesrådmannen at Hordaland fylkeskommune ikkje er kjent med at dei ulike

fylkeskommunane i NDLA har overlatt til HFK å fungere som behandlingsansvarleg. HFK

viser til at NDLA er eit interkommunalt samarbeid etter kommunelova § 27 og at det etter

vedtektene for samarbeid er delt ansvar mellom dei 18 eigarane. Vidare blir det opplyst at

HFK tidlegare har søkt råd hos Datatilsynet knytt til inngåing av databehandlaravtalar. Det

blir opplyst at slik fylkeskommune forstår tilsynet, er Datatilsynet si vurdering at det er

kvar einskild fylkeskommune som vil vere behandlingsansvarleg for behandling av

brukardata for elevar og tilsette, og som NDLA ved styret dermed må inngå slike

databehandlaravtalar med. Det blir opplyst at dette er årsaka til at det omtalte forslag til

databehandlaravtale ikkje formelt er inngått og signert.

Personopplysningar om brukarar av NDLA blir vidare behandla av fleire av dei ulike

leverandørane NDLA har avtale med, i forbindelse med at brukarane nyttar dei ulike digitale

læremidla NDLA har lagt til rette på nett. Leverandørane fungerer i denne samanheng som

sub-databehandlar for NDLA, mens HFK er behandlingsansvarleg gjennom NDLA.

Undersøkinga viser at NDLA har inngått databehandlaravtalar med fleire av dei

leverandørane som behandlar personopplysningar på vegne av NDLA, under dette NDLA

sine leverandørane av applikasjonsforvaltning KnowIT og Cerpus. Revisjonen får opplyst at

NDLA har inngått desse databehandlaravtalane på tross av at den formelle avtalen på

overordna nivå som regulerer forholdet mellom HFK som behandlingsansvarleg og NDLA

som databehandlar ikkje er signert. Dette skuldast at det har blitt opplevd som viktig å

trygge at dei personopplysningane som faktisk blir behandla av leverandørar er tilstrekkeleg

regulert og underlagt naudsynt kontroll.

Vidare har NDLA klargjort ein standard databehandlaravtale for leverandør av tekniske

driftstenester Evry (som også vil gjelde Evry sine underleverandørar). Denne har imidlertid

blitt satt på vent, inntil situasjonen med signering av databehandlaravtale mellom

eigarfylkeskommunane og NDLA er avklart. NDLA opplyser at dei ønskjer å få avklart kor

vidt det formelt sett er riktig at NDLA kan inngå slike avtalar på vegne av fylkeskommunane

før ytterlegare databehandlaravtalar med leverandørane blir inngått.

Når det gjeld personopplysningar knytt til medarbeidarar i NDLA, som blir behandla som

ein del av den løypande drifta av samarbeidet, fungerer NDLA som behandlingsansvarleg,

mens leverandørar som leverer tekniske tenester der data om medarbeidarar blir behandla

og oppbevart fungerer som databehandlarar. Revisjonen får opplyst at det berre er Google

av NDLA sine leverandørar som lagrar og behandlar personopplysningar om medarbeidarar

på vegne av NDLA, i samband med bruk av Google for Education (e-post, dokumentdeling


57

på nett mv.). NDLA har inngått databehandlaravtale med Google for denne

datahandsaminga.

For leverandørar NDLA har avtalar med, men som berre er involvert i rådgjevings- og

utviklingsbistand, får revisjonen opplyst at det ikkje er inngått databehandlaravtalar, i og

med at desse leverandørane ikkje behandlar data på vegne av NDLA.

7.3.3 Vern av sensitiv leverandørinformasjon

I forvaltningsrevisjon av NDLA I kom det fram at når det gjeld konfidensiell handsaming av

opplysningar knytt til leverandørar si verksemd og/eller avtale og vern av sensitiv

leverandørinformasjon, har ekstern leverandør av tekniske tenester etterspurt og fått

tilgang til kontraktar NDLA har hatt med andre leverandørar. Det kom også fram at

leverandør av tekniske tenester har hatt tilgang til prosjektstyringsskjema der informasjon

knytt til enkeltkontraktar med andre leverandørar har blitt lagt inn.57

I undersøkinga som er gjennomført kjem det fram at NDLA i etterkant av den første

forvaltningsrevisjonen har tatt aktivt grep for å sikre at leverandørar ikkje lenger skal ha

moglegheit til innsyn i konkurransesensitiv informasjon i andre leverandørar sine

kontraktar. Tidlegare har kontraktar med NDLA sine leverandørar blitt lagra i

produksjonssystemet Drupal på ein måte som har gjort at leverandørar som har hatt tilgang

til systemet i ein del tilfelle også har hatt høve til å sjå kommersielle føresegner i

avtaledokument, i tillegg til rettigheits- og opphavsinformasjon (som det av produksjons-

og vedlikehaldsmessige årsaker har vore naudsynt å dokumentere og dele i

produksjonssystemet). Revisjonen får opplyst at NDLA no har gått gjennom alt av avtalar

som er delt i Drupal, og fjerna ev. kommersielle føresegn i leverandørkontraktar som

feilaktig har blitt delt med andre leverandørar.

I intervju blir dette stadfesta av dagleg leiar i NDLA. Umiddelbart etter at det blei avdekt

at leverandørar potensielt kan ha hatt tilgang til konkurransesensitiv informasjon i andre

leverandørar sine kontraktar, blei kontraktane fjerna frå produksjonssystemet der dei låg

tilgjengeleg. Ingen medarbeidarar har per i dag tilgang til leverandørar sine kontraktar

(med unntak av medarbeidarar med fullmakt til å gjere innkjøp på rammeavtalar, sjå

3.3.1). Dersom medarbeidarar no treng tilgang til faglege opplysningar i kontrakt for å

kunne løyse sine oppgåver, må dei kontakte Hordaland fylkeskommune for å få dei tilsendt.

Dagleg leiar opplyser at NDLA vurderer å sette opp eit «miniarkiv» for kontraktsinnhald

som alle leverandører kan få tilgang til, der berre oppgåver og ansvar mv. for kvar

leverandør er skildra, utan at kommersielle vilkår er synlege. Dette vil vere meir smidig

enn slik det er organisert i dag, der alle må kontakte HFK for å få tilsendt relevant

kontraktsinnhald.

7.4 Vurdering

I undersøkinga kjem det fram at eksterne leverandørar ikkje er involvert i NDLA si daglege

drift av kommunikasjonsverktøy som e-post og intranett. Det kjem vidare fram at NDLA

har implementert eit strengt sikkerheitsregime med omsyn til tilgang og innsyn i

medarbeidarar sin e-post og delte dokument i Google for Education. Det er også etablert ei

skriftleg rutine som skildrar oppretting, avslutning og bruk av e-post og intranettkonti i

NDLA, med tydeleg definert ansvar og oppgåver knytt til dette.

Etter revisjonen si vurdering har NDLA sikra tilstrekkeleg datatryggleik og avgrensing av

innsyn i dei tekniske kommunikasjonsverktøya som blir nytta i samarbeidet.

Medarbeidarane har i stor grad sjølv kontroll over eigne e-postdata, og e-postadministrator

har ikkje tilgang til innhald i e-postkonti som blir nytta i NDLA. Revisjonen meiner at den

restriktive tilnærminga til administratortilgang er ei god løysing med omsyn til å trygge

opplysningar og data om medarbeidarane i eit samarbeid som i all hovudsak kommuniserer

med kvarandre elektronisk via e-post, intranett mv.



58

Undersøkinga viser at NDLA har inngått databehandlaravtalar med den eine leverandøren

NDLA kjøper inn tenester frå og som handsamar personopplysningar om medarbeidarar i

NDLA gjennom løypande teknisk drift (dvs. Google). Vidare viser undersøkinga at NDLA har

inngått databehandlaravtalar med fleire av leverandørane som handsamar person-

opplysningar om NDLA sine brukarar. Dette inkluderer databehandlaravtale med NDLA sin

tidlegare hovudleverandør av tekniske tenester.

Samtidig viser undersøkinga at inngåing av databehandlaravtale med enkeltleverandørar

til NDLA er sett på vent inntil vidare. Det kjem også fram at overordna avtale som regulerer

handsaming av personopplysningar mellom eigarfylkeskommunane som

behandlingsansvarleg og NDLA som databehandlar ikkje er inngått.

Revisjonen meiner det er viktig at personopplysningar som blir lagra om NDLA sine brukarar

blir tilstrekkeleg sikra, i samsvar med dei føresegner som følgjer av § 13 i person-

opplysningslova. Vidare meiner revisjon at handsaming av personopplysningar om brukarar

i NDLA må regulerast skriftleg gjennom databehandlaravtalar, i samsvar med

personopplysningslova § 15. Slik revisjonen ser det, er det også viktig at handsaming av

personopplysningar blir sikra og tilstrekkeleg regulert gjennom heile ansvarskjeda i NDLA

– frå fylkeskommunane som behandlingsansvarlege til NDLA som databehandlar, og vidare

til NDLA sine leverandørar som sub-databehandlarar.

Revisjonen meiner det ikkje er tilfredsstillande at naudsynte databehandlaravtalar med

leverandørar som handsamar personopplysningar på vegne av NDLA ikkje er inngått. For å

sikre at dette blir gjort riktig ut frå den organiseringa og dei eigarstrukturane NDLA har,

tilrår revisjonen at NDLA saman med HFK og eventuelt andre eigarfylkeskommunar, går

gjennom og vurderer korleis handsaminga av personopplysningar om NDLA sin brukarar

skal organiserast, dokumentarast og regulerast, samt inngår databehandlaravtalar i

samsvar med det som kjem fram i ein slik gjennomgang. Revisjonen vil peike på at det er

viktig at ein slik prosess blir gjennomført, for å sikre at personopplysningar om elevar og

lærarar som bruker NDLA sine digitale læremiddel blir handsama på ein trygg måte, og i

samsvar med gjeldande regelverk.

Når det gjeld vern av sensitiv informasjon knytt til innkjøp og leverandørar, viser

undersøkinga at NDLA har gjennomgått og lukka dei avvik som blei avdekt i

forvaltningsrevisjon av NDLA I. Gjennomgangen som er gjennomført viser at NDLA har

fjerna alle kontraktar med leverandørar frå produksjonssystemet Drupal, der opplysningar

om mellom anna kommersielle føresegn i kontraktar tidlegare låg tilgjengeleg for

tredjepartar. Som det også gjekk fram i forvaltningsrevisjon av NDLA I, er det revisjonen

si vurdering at denne praksisen var uheldig og ikkje i samsvar med interne etiske

retningsliner knytt til handsaming og vern av informasjon om leverandørar. Per i dag har

ingen leverandørar tilgang til dei kontraktane NDLA har med andre leverandørar.

Revisjonen meiner dei grepa NDLA har tatt for å sikre konfidensiell handsaming av

konkurransesensitive opplysningar i kontraktar er tilfredsstillande, og at NDLA per i dag i

stor grad har sikra tilstrekkeleg vern av sensitiv informasjon om innkjøp og økonomiske

føresegn knytt til enkeltleverandørar.


59

8. Arbeidsmiljø og

varslingsrutinar

8.1 Problemstilling

I dette kapittelet svarer vi på følgande problemstilling med underproblemstillingar:

I kva grad har NDLA sikra eit forsvarleg arbeidsmiljø?

a. I kva grad er det etablert system og rutinar for å legge forhold til rette for

varsling? b. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av

melding/varsel om kritikkverdige forhold i organisasjonen? c. I kva grad har det vore varsla om kritikkverdige forhold i organisasjonen? d. I kva grad er ev. varsling i NDLA gjennomført på ein forsvarleg måte?

e. I kva grad har NDLA følgt opp og behandla tilsette som har meldt frå om kritikkverdige forhold i organisasjonen i samsvar med gjeldande regelverk?


Retten til å varsle er regulert av arbeidsmiljølova58, som skal gjere det mogleg for

arbeidstakarar å seie frå om kritikkverdige forhold ein blir kjend med gjennom

arbeidsforholdet og som er eller kan vere i strid med lover og reglar, interne retningsliner

eller alminneleg oppfatning av kva som er forsvarleg eller etisk akseptabelt.

Arbeidsmiljølova § 2-4 omhandlar varsling om kritikkverdige forhold i verksemder. Av lova

går følgjande fram:

«(1) Arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten.

(2) Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig. Arbeidstaker har uansett rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner for varsling. Det samme gjelder varsling til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige

myndigheter. (3) Arbeidsgiver har bevisbyrden for at varsling har skjedd i strid med denne

bestemmelsen.»

Forsvarleg varsling inneber mellom anna å ta i bruk verksemda sine rutinar for intern

varsling eller ev. andre tiltak verksemda har sett i verk for å legge til rette for varsling.

Bruk av interne rutinar for varsling eller å gå tenesteveg for å melde frå om kritikkverdige

forhold, vil vere riktig og lovleg måte å gå fram på med omsyn til å varsle forsvarleg. For å

sikre forsvarleg varsling er det også viktig at arbeidstakaren før kritikkverdige forhold blir

bringa vidare spør seg sjølv om det er grunnlag for kritikken, samt vurderer korleis ein bør

gå fram med kritikken og kven ein bør seie frå til. Dette er mellom anna oppsummert i

Arbeidstilsynet si rettleiar om varsling om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen59.

Av § 3-6 i arbeidsmiljølova går det fram at arbeidsgjevar har plikt til å legge forholda til

rette for varsling. I lova blir det vist til at det skal utarbeidast rutinar for intern varsling

58 Arbeids- og sosialdepartementet: Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.

(arbeidsmiljøloven). LOV-2005-06-17-62. 59 Arbeids- og inkluderingsdepartementet/Arbeidstilsynet: Rettleiar om varsling om kritikkverdige

forhold på arbeidsplassen. 2007.


60

eller settast i verk andre tiltak som legg forholda til rette for intern varsling om

kritikkverdige forhold i verksemda i samsvar med § 2-4 dersom forholda i verksemda

tilseier det. Arbeidsgjevar har ansvar for å sørge for openheit og god intern kommunikasjon

i verksemda. Arbeidsgjevar skal aktivt bidra til at varsling blir ein naturleg del av verksemda

sitt arbeidsmiljø, og sikre at det blir utarbeidd rutinar eller andre tiltak for forsvarleg

varsling.

§ 2-5 i arbeidsmiljølova tar for seg vern mot gjengjelding ved varsling. Følgjande går fram

av lova:

«(1) Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med § 2-4 er forbudt. Dersom arbeidstaker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted gjengjeldelse i strid med første punktum, skal det legges til grunn at

slik gjengjeldelse har funnet sted hvis ikke arbeidsgiveren sannsynliggjør noe annet.

(2) Første ledd gjelder tilsvarende ved gjengjeldelse mot arbeidstaker som gir til kjenne at retten til å varsle etter § 2-4 vil bli brukt, for eksempel ved å fremskaffe opplysninger.

(3) Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse i strid med første eller andre ledd, kan kreve oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Oppreisningen fastsettes til det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig. Erstatning for økonomisk tap kan kreves etter alminnelige regler.»

I Arbeidstilsynet sin rettleiar om varsling blir det peika på at arbeidsgjevar ikkje kan besvare

varsling med «oppsigelse, avskjed, suspensjon, ordensstraff, tjenestelig tilrettevisning,

trakassering, utstøting, fratakelse av arbeidsoppgaver, forflytning eller andre negative

reaksjoner som har karakter av straff eller sanksjon.» Samtidig blir det i rettleiaren vist til

at arbeidstakar må tole saklege motargument og bevis knytt til dei kritikkverdige forholda.

Rettleiaren oppsummerer ei alminneleg rettsoppfatning av aml. § 2-5. Vernet mot

gjengjelding gjeld så langt arbeidstakar sin framgangsmåte ved varsel var forsvarlig.

8.3 Datagrunnlag

8.3.1 System og rutinar for varsling

Varslingsrutinar i NDLA

I NDLA sin innkjøpsstrategi for 2015–201960, er det under kapittelet «Etikk og habilitet»

inkludert eit eige punkt som omhandlar varsling innanfor samarbeidet. Her går det fram at

NDLA skal sørge for naudsynte rutinar for varsling ved brott på interne innkjøpsrutinar,

regelverk om offentlege innkjøp eller brott på god innkjøpspraksis. Vidare blir det vist til at

ev. brott skal varslast oppover i systemet til lineleiar, dagleg leiar og styreleiar (eller

definert advokat for NDLA sitt styre) i «denne rekkefølge, dersom det anses naturlig».

Utover dei formuleringane det er vist til i dette avsnittet, inneheld ikkje NDLA sin

innkjøpsstrategi ytterlegare informasjon eller spesifisering av korleis varsling skal gå føre

seg i samarbeidet.

I tillegg til punkt om varsling i innkjøpsstrategi, har NDLA inkludert eit punkt om varsling

og konfliktløysing i dokumentet «Etiske retningsliner i NDLA for fylkeskommunalt ansatte».

Punktet består av følgande tre setningar:

«I NDLA skal alle arbeide aktivt for å hindre – og for å rette opp i kritikkverdige

forhold.

En god kollega og medarbeider i NDLA lar ikke sine kollegaer bryte NDLAs etiske

retningslinjer.

60 Denne strategien blei erstatta i mai 2016, då styret i NDLA vedtok å nytte seg av Hordaland

fylkeskommune sin innkjøpsstrategi, med eit tillegg med spesielle tilpassingar for NDLA.


61

Dette innebærer blant annet at alle tilløp til konflikt i NDLA skal løses så raskt

som mulig på laveste mulige nivå.»

Utover dei overordna bestemmingane knytt til varsling i innkjøpsstrategi og etiske

retningsliner, er det ikkje gitt ytterlegare føringar eller utarbeidd spesifikke varslingsrutinar

for korleis medarbeidarar skal gå fram for å varsle om kritikkverdige forhold i

organisasjonen.

I samband med oversending av dokumentasjon til revisjonen, blir det opplyst frå NDLA at

alle medarbeidarar i NDLA skal ha eigne varslingsrutinar i det fylket der dei har sitt

tilsettingsforhold som dei kan nytte ved behov. NDLA har sidan oppstarten av samarbeidet

og fram til 2016 ikkje hatt eigne rutinar for gjennomføring av varsling om kritikkverdige

forhold, utover det som framgår av innkjøpsstrategien 2015–2019.

I intervju opplyser dagleg leiar i NDLA at når det gjeld varsling og varslingsrutinar, er det

viktig å poengtere at NDLA ikkje har noko arbeidsgjevaransvar for personar som er

utleidd/frikjøpt frå dei ulike fylkeskommunane til å vere medarbeidar i NDLA. Dette har

vore eit tema i NDLA heilt sidan oppstarten. Alle medarbeidarar som er utlånt til NDLA har

ei fast og sikker stilling i sin eigen fylkeskommune, og arbeidsrettsleg er medarbeidarane

sikra rettigheiter i sitt eige arbeidsfylke.

Dagleg leiar opplyser at ved etableringa av NDLA var fleire lærarorganisasjonar opptekne

av at det var viktig å sikre lærarane ein tydeleg og formalisert posisjon som tilsette i NDLA.

Samtidig blei det framheva frå KS at det ville vere ugunstig å gje utleigde lærarar ein

formalisert tilsettposisjon i NDLA, då dette ville skape uklarheit rundt kor lærarane eigentleg

var tilsett og kven som hadde det formelle personal- og arbeidsgjevaransvaret for dei. I ei

avgjersle frå Sivilombodsmannen blei det ifølgje dagleg leiar61 konkludert med at det ikkje

ville vere gunstig at det blei oppretta doble arbeidsgjevarliner for lærarar, med

arbeidsgjevarar både i NDLA og i fylkeskommunane, og at det ville vere mest gunstig at

arbeidsgjevaransvaret blei vidareført i den respektive fylkeskommunen der kvar lærar var

tilsett. NDLA har innretta seg etter Sivilombodsmannen sin konklusjon, og har ikkje teke

over arbeidsgjevaransvar for dei som er medarbeidarar i NDLA. NDLA har også vore

bevisste på ikkje å bruke omgrepet tilsett om lærarane som er engasjert i samarbeidet. I

staden blir omgrep som medarbeidar og frikjøpt brukt om dei personane som arbeider i

NDLA, men er tilsett i dei ulike fylkeskommunane. Det at arbeidsgjevaransvar ikkje blir

overført til NDLA går også fram av avtalane om frikjøp av medarbeidarar frå

fylkeskommunane til NDLA mellom NDLA, den enkelte fylkeskommunen og medarbeidaren,

der det står at medarbeidarar er tilsett i og har arbeidsavtale i sin fylkeskommune med «de

rettigheter og plikter det medfører, hva gjelder ansettelsesforhold generelt».

I intervju med dagleg leiar blir det opplyst at med bakgrunn i at NDLA ikkje har formelt

arbeidsgjevaransvar for sine medarbeidarar, har NDLA også fram til i dag forholdt seg til at

medarbeidarane har hatt tilgang til varslingsrutinar og varslingsinstitutt i dei

fylkeskommunane der dei er tilsett. NDLA sine varslingsrutinar knytt til innkjøp slik desse

er presentert i innkjøpsstrategien har vore meint som eit tillegg til dei varslingsrutinane

som medarbeidarane har hatt tilgang til i sine fylkeskommunar. Til dømes har

medarbeidarar i NDLA som er tilsett i HFK, hatt tilgang på HFK sine varslingsrutinar og

varslingsinstitutt.

I styremøte 19. mai 2016 vedtok NDLA innføring av rutinar for varsling som skal gjelde

spesifikt for samarbeidet. Varslingsrutinane som er vedtekne bygger på dei rutinane som

er i bruk i Hordaland fylkeskommune (sjå neste overskrift), men med eit tillegg som gjeld

spesifikt for NDLA. I tillegget som er utarbeidd spesifikt for NDLA er det gitt nærare

definisjonar for når medarbeidarar som er tilsette i fylkeskommunane skal nytte

varslingsrutinane til NDLA (i motsetning til fylkeskommunale rutinar i dei fylkeskommunane

61 NDLA har kontakta Sivilombodsmannen for å få sendt over kopi av denne avgjersla til revisjonen.

Kopien er ikkje motteke på leveringstidspunktet for rapporten, men NDLA har opplyst at denne vil bli

ettersendt så snart den er motteke frå Sivilombodsmannen.


62

der dei har sitt tilsettingsforhold), kva som er meint med nærast og overordna leiar, kva

som er meint med «varslingsutvalet» og korleis det skal rapporterast om mottekne varsel.

Av dokumentasjon revisjonen har fått tilsendt frå NDLA går det fram at bruken av HFK sine

varslingsrutinar i NDLA er avklart med organisasjonsdirektør i Hordaland fylkeskommune.

I spørjeundersøkinga som er gjennomført kjem det fram at dei nye rutinane for varsling i

NDLA er kjent blant medarbeidarane i NDLA. Alle respondentane opplyser at dei er kjent

med at det er utarbeidd rutinar for varsling til bruk i NDLA (N=34). Vidare går det fram av

spørjeundersøkinga at 97 prosent av respondentane er kjent med at det er utarbeidd rutinar

for handsaming og oppfølging av varsel til bruk i NDLA (N=31).

I intervju opplyser dagleg leiar at når det gjeld prosessen rundt innføring av nye

varslingsrutinar, har NDLA i mykje større grad enn tidlegare lagt vekt på å informere alle

medarbeidarar om kva varslingsrutinar som eksisterer, og korleis desse skal brukast. Det

har blitt gjennomført kurs for alle medarbeidarar, der deltaking er dokumentert med

kursbevis for alle som har tatt kurs. I informasjonen og kurstilbodet som har gått ut til alle

medarbeidarane, har det vore fokus på å formidle at det eksisterer varslingsrutinar både i

NDLA og i fylkeskommunane der medarbeidarane har si formelle tilsetting. Kursa er delvis

halde internt og delvis med bistand frå innleigde konsulentar.

Varslingsrutinar i Hordaland fylkeskommune

I Hordaland fylkeskommune er det vedteke ein eigen rutine for varsling om kritikkverdige

forhold i fylkeskommunen62. Rutinen har som føremål å leggje til rette for varsling i

organisasjonen, samt å gi køyrereglar for den interne handteringa av varslingssituasjonar

i fylkeskommunen.

I rutinen er det innleiingsvis definert at med kritikkverdige forhold i HFK er det meint «noko

som er i strid med lover og regler, fylkeskommunen sine retningsliner eller kva som allment

vert oppfatta som forsvarleg og etisk akseptabelt. Vanleg tenestemessig kommunikasjon

blir ikkje rekna som varsling, og det same gjeld også tilhøve som berre gjeld tilsette sine

eigne tilsettingsforhold som t.d. løn og individuell personalmessig oppfølging.

Vidare er det i rutinen definert rutinar for intern varsling, og at arbeidstakar som hovudregel

skal ta opp kritikkverdige forhold med næraste leiar på tenestestaden. Dersom dette ikkje

fører fram, eller dersom arbeidstakar opplever det som vanskeleg å varsle linjeveg, kan

tilsette varsle til både verneombod, tillitsvald, overordna leiar eller direkte til

Varslingsutvalet i HFK.

Ifølgje rutinen kan varsling gjerast på den måten varslaren sjølv ønskjer (munnleg eller

skriftleg, og både per brev eller e-post). Det er utarbeidd eigne skjema for intern varsling

i HFK, men det blir ikkje stilt krav til at tilsette som vil varsle om kritikkverdige forhold må

nytte dette skjemaet. Av rutinen går det vidare fram at varsling bør innehalde fullt namn

og tenestestad for den som varslar (med mindre vedkommande vel å varsle anonymt),

dato, konkret skildring av kva varselet gjeld, samt eventuell kjennskap til tidlegare saker

og informasjon som kan vere til hjelp ved ev. undersøkingar. Det blir trekt fram som viktig

at varselet gjer overordna leiarar og fylkeskommunen i stand til å forstå kva det blir varsla

om, og at varselet gir grunnlag for å undersøke saka.

Når det gjeld oppfølging av varsel i HFK, går det fram at mottekne varsel skal

sakshandsamast i samsvar med reglane i forvaltningslova og dei føringane som er gitt i

fylkeskommunen sin rutine. Av føringane i rutinen følgjer det at den som tek i mot varselet

først må vurdere om det er grunnlag for å undersøkje dei påståtte kritikkverdige forholda.

Det skal opprettast sak i fylkeskommunen sitt arkivsystem, og saka skal handterast i

samsvar med arkivlova. Varslaren skal snarast mogleg få melding om at varselet er

motteke, og så raskt som mogleg opplysast om saksgang og forventa handsamingstid.

Dersom handsaminga trekk ut i tid skal varslaren få ny melding om saksgangen.

62 Vedteke i Fylkesutvalet i HFK i sak PS83/15, 26.03.2015.


63

Når leiar mottek eit varsel, skal det først undersøkast om påstandane i varselet kan vere

riktige. Dersom leiar vurdere at ein skal gå vidare med saka, skal den det er varsla om som

hovudregel verte underretta snarast mogleg. I underrettinga skal det opplysast om at det

er motteke varsel, kva opplysningar som er gitt og korleis den vidare saksgangen blir. Leiar

må også vurdere korleis saka skal handsamast, og har moglegheit til å involvere

fylkesdirektør organisasjon og Varslingsutvalet, samt ekstern bistand ved behov.

Varslingsutvalet skal alltid haldast informert om varslingssaker.

Med omsyn til rettsvern ved varsling, er det i rutinen vist til at arbeidstakar som varslar

skal vernast mot ulovleg gjengjelding jf. arbeidsmiljølova §§ 2-5 jf. 2-4. Både formelle og

uformelle negative reaksjonar som følgjer av varselet blir i rutinen definert som ulovlege

gjengjeldingshandlingar. Vidare blir det peikt på at utøving av gjengjeldingshandlingar

ovanfor arbeidstakar som har varsla er forbode, og at slik gjengjeldingar vil bli

arbeidsrettsleg sanksjonert.

I spørjeundersøkinga som er gjennomført i samband med forvaltningsrevisjonen kjem det

fram at i overkant av 51 prosent av respondentane er heilt einig i at det er godt lagt til

rette for varsling om kritikkverdige forhold internt i NDLA. 23 prosent er delvis einig i

påstanden, mens litt over ti prosent er delvis eller heilt ueinig i at det er lagt godt til rette

for varsling i NDLA.

Figur 12: Det er godt lagt til rette for varsling om kritikkverdige forhold internt i NDLA. (N=39)

Vidare viser spørjeundersøkinga at 64 prosent av respondentane er heilt einig i at

medarbeidarane i NDLA har fått tilstrekkeleg informasjon frå NDLA om korleis varsling skal

gjennomførast. Om lag ti prosent er delvis einig i det same, mens nesten 13 prosent er

delvis eller heilt ueinig i at dei har fått tilstrekkeleg informasjon frå NDLA om korleis varsling

skal gjennomførast.

15,4%

7,7%2,6%

23,1%

51,3%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


Pro

sen

t


64

Figur 13: Medarbeidarane i NDLA har fått tilstrekkeleg informasjon frå NDLA om korleis varsling skal gjennomførast. (N=39)

I spørjeundersøkinga opplyser nesten 67 prosent av respondentane at dei er heilt einig i at

det er tydeleg for medarbeidarane i NDLA kven dei skal henvende seg til for å varsle om

kritikkverdige forhold i NDLA. Om lag 15 prosent er delvis einig, mens i underkant av åtte

prosent er delvis eller heilt ueinig i at det er tydeleg for medarbeidarane kven dei skal

henvende seg til for å varsle.

Figur 14: Det er tydeleg for medarbeidarane i NDLA kven dei skal henvende seg til for å varsle om kritikkverdige forhold i NDLA. (N=39)

Vidare opplyser 46 prosent av respondentane at dei er heilt einig i påstanden om at det er

tydeleg for medarbeidarane i NDLA korleis varsel om kritikkverdige forhold i NDLA blir

handsama og følgt opp. I underkant av 26 prosent er delvis einig i den same påstanden.

Om lag 15 prosent av respondentane er delvis eller heilt ueinig i at det er tydelig korleis

varsle om kritikkverdige forhold i NDLA blir handsama og følgt opp.

12,8%

5,1%7,7%10,3%

64,1%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


Pro

sen

t

10,3%5,1%2,6%

15,4%

66,7%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


Pro

sen

t


65

Figur 15: Det er tydeleg for medarbeidarane i NDLA korleis varsel om kritikkverdige forhold i NDLA blir handsama og følgt opp. (N=39)

Til slutt svarer nesten 54 prosent av respondentane at dei er heilt einig i påstanden om at

medarbeidarane i NDLA er kjend med kven dei kan gå til for å melde frå om utfordringar

knytt til arbeidsmiljø. 23 prosent av respondentane er delvis einig i påstanden, mens i

underkant av 13 prosent opplyser at dei er delvis eller heilt ueinig i at medarbeidarane i

NDLA er kjend med kven dei kan gå til for å melde frå om utfordringar knytt til arbeidsmiljø.

Figur 16: Medarbeidarane i NDLA er kjend med kven dei kan gå til for å melde frå om utfordringar knytt til arbeidsmiljø. (N=39)

8.3.2 Meldingar om kritikkverdige forhold i NDLA

I undersøkinga som er gjennomført er det avdekt tre saker der medarbeidarar i NDLA har

meldt frå om kritikkverdige forhold i organisasjonen. Dei tre sakene er rapportert under i

kronologisk rekkefølge, med gjennomgang av hovudtrekka i kvar sak. Felles for alle tre

sakene er at medarbeidarane som har meldt frå om kritikkverdige forhold alle vurderer seg

sjølv som varslarar.

Varsel nr. 1

Den første saka som er avdekt i undersøkinga omhandlar melding om forhold knytt til

habilitet og innkjøp i NDLA. Ein medarbeidar i NDLA opplyser at vedkommande i januar

2013 meldte frå munnleg til dagleg leiar om det vedkommande opplevde som kritikkverdige

forhold i relasjonen mellom NDLA og leverandør av tekniske tenester. Medarbeidaren

meldte då frå til dagleg leiar at vedkommande opplevde at NDLA stadig gjorde nye

utbetalingar til leverandør av tekniske tenester for utbetring av leveransar som ikkje var

gode nok eller ikkje fungerte. Medarbeidaren signaliserte vidare at vedkommande var

12,8%7,7%7,7%

25,6%

46,2%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


Pro

sen

t

10,3%5,1%

7,7%

23,1%

53,8%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%


Pro

sen

t


66

bekymra for at leverandør av tekniske tenester hadde ein posisjon internt i NDLA med

omsyn til arbeid med teknisk utvikling, som kunne føre til situasjonar der leverandøren

sjølv leverte tenester dei hadde vore med på å bestille. Medarbeidaren opplyser vidare at

vedkomande på eit seinare tidspunkt også meldte frå om at vedkommande var bekymra

for om leverandøren gjennom si involvering i NDLA på eit seinare tidspunkt kunne være

diskvalifisert frå å levere naudsynte tekniske tenester, noko som ville kunne vere

utfordrande for NDLA med omsyn til vidare drift.

I intervju opplyser dagleg leiar i NDLA at han ikkje har motteke noko varsel om

kritikkverdige forhold frå medarbeidaren. Han har heller ikkje motteke informasjon frå

medarbeidaren sin arbeidsgjevar, dvs. den fylkeskommunen der vedkommande er tilsette,

eller andre om slike varsel. Dagleg leiar opplyser vidare at etter det han er kjent med hadde

medarbeidaren dialog med dåverande styreleiar i denne perioden, utan at dagleg leiar var

involvert i dialogen. Dagleg leiar har dermed ikkje førstehandsinformasjon om det konkrete

innhaldet i dialogen. I samband med verifisering av faktagrunnlaget opplyser

medarbeidaren at i og med at NDLA på dåverande tidspunkt ikkje hadde rutinar for varsling,

blei heller ikkje ordet varsling nytta om dei bekymringsmeldingane vedkommande kom med

til dagleg leiar knytt til den eksterne leverandøren si rolle. Medarbeidaren opplyser at

vedkommande ønskte i det lengste å ikkje formalisere dette som eit varsel, av omsyn til

NDLA. Vidare opplyser medarbeidaren i samband med verifisering ikkje hadde noko kontakt

med dåverande styreleiar i NDLA om desse temaa før mai 2014, i samband med utarbeiding

av årsmelding for 2013 (sjå avsnitt 8.3.3).

I intervju opplyser dåverande styreleiar i NDLA, som satt som styreleiar i samarbeidet frå

våren 2013 til våren 2015 (styreleiarvervet i NDLA går på omgang mellom

fylkesutdanningssjefane i samarbeidsfylka) at heller ikkje han på noko tidspunkt mottok

meldingar eller førespurnadar frå vedkommande medarbeidar, som han opplevde å vere

varsling om kritikkverdige forhold knytt til habilitet og anskaffingar i NDLA. Styreleiar

opplyser samtidig at medarbeidaren tidleg i styreleiar sin to-årsperiode uttrykte sterk

misnøye med fleire ting i NDLA, men at styreleiar ikkje på nokon måte oppfatta at

medarbeidaren samtidig definerte seg som varslar slik at varslingsregimet måtte

involverast eller settast i aktivitet. Styreleiar presiserte at dialogen mellom den aktuelle

medarbeidaren og han som styreleiar heile tida var prega av ein høfleg og god tone.

Samtalane bar også preg av gjensidig forståing for ulike roller og konsensus rundt

viktigheita og riktigheita i dei tiltaka som styreleiar og AU valde å sette i verk utover i

styreleiaren sin periode som styreleiar. Styreleiar opplyser vidare at han i sitt første møte i

funksjonen som styreleiar, eit førebuingsmøte til hans første styremøte i NDLA som leiar,

tok opp spørsmålet om leverandøruavhengigheit.

I samband med verifisering av faktagrunnlaget i rapporten, opplyser medarbeidaren at

vedkommande ikkje kjenner seg igjen i dåverande styreleiar si skildring av at

vedkommande uttrykte misnøye med fleire ting i NDLA. Medarbeidaren opplyser at

vedkommande aldri uttrykte noko slik form for misnøye til dåverandre styreleiar etter han

fekk dette vervet.

Dåverande styreleiar opplyser at han i slutten av november 2014 mottok ein e-post frå

medarbeidaren, som gjorde at han vurderte det som relevant å stille spørsmål om

vedkommande vurderte seg sjølv som varslar. I e-posten, som revisjonen har fått kopi av,

uttrykker medarbeidaren bekymring for den sentrale rolla ekstern leverandør av tekniske

tenester hadde i NDLA, den uroa dette ifølgje medarbeidaren har skapt i organisasjonen,

og at vedkommande er opptatt av at NDLA skal opptre korrekt og ikkje komme i ein

situasjonen der ein opptrer ukorrekt i høve til anskaffingsregelverket. I tillegg peiker

medarbeidaren på at varslingsrutinar ikkje er etablert i NDLA, og at det ikkje er nokon plass

å ta opp ting som bekymrar. I intervju opplyser dåverande styreleiar at denne e-posten

kom i etterkant av at ei heil rekke med tiltak var satt i verk for å handtere det som

medarbeidaren hadde kommunisert til AU og styreleiar tidlegare og som på nytt vart nemnt

i denne e-posten. Avtalen med den eksterne leverandøren var «fryst» og det var gjort

vedtak om at alt som det var stilt spørsmål ved av både medarbeidaren og andre som

medarbeidaren hadde referert til skulle vurderast og prøvast gjennom ein

forvaltningsrevisjon. Dei medarbeidarane som hadde ytra misnøye skulle alle få høve til å

uttale seg til den/dei som utførte denne revisjonen. Dette var første gongen

varslingsregimet var nemnt i kommunikasjonen mellom dei to. På bakgrunn av at dette


67

med varslingsrutinar blei tatt opp som tema i e-posten, såg tidlegare styreleiar det som

naudsynt å spørje medarbeidaren om vedkommande definerte seg sjølv som varslar.

Dåverande styreleiar opplyser at medarbeidaren avkrefta at vedkommande definerte seg

som varslar.

I samband med verifisering, opplyser medarbeidaren at det er riktig at dåverande styreleiar

stilte spørsmål om vedkommande såg på seg sjølv som varslar, og at vedkommande

medarbeidar avkrefta at dette var tilfelle. Det blir vidare opplyst frå medarbeidaren at

vedkommande på dåverande tidspunkt ikkje vurderte det som naudsynt å kalle dette eit

varsel, då vedkommande trudde at det å ta opp temaet som ei bekymringsmelding ville

vere tilstrekkeleg for at dei utfordringane medarbeidaren opplevde at NDLA hadde ville bli

tatt tak i. Medarbeidaren opplevde derfor ikkje at varslarspørsmålet var viktig å få avklart

på dåverande tidspunkt. At medarbeidaren seinare likevel valde å formalisere varselet,

skuldast at vedkommande opplevde å ikkje bli tatt alvorleg, og at vedkommande etter kvart

vurderte det som naudsynt å ha tilstrekkeleg vern gjennom føresegna i arbeidsmiljølova.

Vidare opplyser dåverande styreleiar at han var svært bevisst på å få avklart om

medarbeidaren såg seg sjølv som varslar, og at han også var opptatt av å følgje med på

om denne eigenvurderinga endra seg over tid. Dersom medarbeidaren definerte seg som

varslar, ville dette utløyst ei rekke formelle prosedyrar og handlingar for ivaretaking av

vedkommande, jf. dei formelle rutinane og retningslinene som eksisterer i dei ulike

eigarfylkeskommunane. Dåverande styreleiar opplyser at han på tidspunktet då denne saka

dukka opp hadde nyleg erfaring med handtering av ei varslingssak i eigen fylkeskommune,

og at han derfor hadde god oversikt over kva prosedyrar og retningsliner som gjaldt i slike

saker og kva krav som blei stilt til korleis dei skulle handterast.

Dagleg leiar opplyser i intervju at han oppfatta at styreleiar var genuint opptatt av å

avklare/bekrefte om dette skulle bli handsama som ei varsling om kritikkverdige tilhøve i

NDLA.

I undersøkinga kjem det fram at medarbeidaren hausten 2016 har formalisert sitt varsel

gjennom varslingsinstituttet i Hordaland fylkeskommune. Det formaliserte varselet

omfattar, i tillegg til forholda nemnt i førre avsnitt, også arbeidsmiljømessige forhold knytt

til oppfølging av tidlegare meldingar om kritikkverdige forhold internt i NDLA (sjå kap.

8.3.3). Revisjonen er vidare gjort kjent med at medarbeidaren i denne samanheng har fått

formell status som varslar. I samband med verifisering av faktagrunnlaget i rapporten,

opplyser dagleg leiar at han ikkje har blitt gjort kjent med at medarbeidaren har levert eit

varsel til varslingsutvalet i HFK, og at han ikkje er gjort kjent med kva det konkret er varsla

om.

Varsel nr. 2

Den andre saka som er avdekt i undersøkinga omhandlar melding om risiko for inhabilitet

knytt til samarbeid med leverandør av tekniske tenester, brott på etiske retningsliner (både

fylkeskommunale retningsliner og retningsliner for NDLA) og personalbehandling. I brev frå

mars 2015 til dåverande styreleiar i NDLA, som er signert av fleire medarbeidarar, blei det

meldt om fleire kritikkverdige forhold i organisasjonen. Blant forholda det blei meldt om i

brev til styreleiar var at tilsette frå leverandør av tekniske tenester har vore involvert i

dobbeltroller i NDLA med kryssande interesser, manglande fylkeskommunale kontroll over

bestilling og prioritering av teknisk utviklingsarbeid og manglande tilgang til kjeldekode og

teknisk dokumentasjon for fylkeskommunale tilsette. Medarbeidarane viser og til

kritikkverdige behandling av andre medarbeidarar i NDLA, i tilfelle der det har blitt forsøkt

meldt frå om liknande forhold. Det blir i brevet også vist til at fleire av medarbeidarane som

står som avsendarar av brevet tidlegare har peikt på utfordringar knytt til arbeid i NDLA,

mellom anna i form av avviksmelding sendt til dagleg leiar.

I brevet blir det vist til at fleire av dei forholda medarbeidarane opplever som kritikkverdige

har blitt forsøkt tatt opp internt i NDLA ved fleire tilfelle, utan at medarbeidarane har blitt

høyrt. Her går det mellom anna fram at ein medarbeidar i NDLA har sendt avviksmelding

til dagleg leiar med spørsmål om kven som bestiller teknisk utviklingsarbeid og korleis

behovet for endringar er grunngjeve. Revisjonen har mottatt kopi av avviksmeldinga frå

medarbeidaren det er vist til i brevet, der desse spørsmåla går fram.


68

I intervju opplyser dagleg leiar at han aldri har fått meldingar/varsel om kritikkverdige

forhold frå vedkommande medarbeidar i NDLA, under dette heller ingen

førespurnadar/meldingar/signal med kritisk innhald knytt til habilitet, dobbeltroller mv. frå

medarbeidaren. Han peiker på at han heller ikkje var næraste overordna for

medarbeidaren. I samband med verifisering av faktagrunnlaget i rapporten opplyser

vedkommande medarbeidar at det er vanskeleg å forstå korleis dagleg leiar kan hevde å

ikkje ha motteke meldingar/varsel om kritikkverdige forhold. Vedkommande meiner at

avviksmelding vist til i avsnittet over, dokumenterer at det er meldt frå om kritikkverdige

forhold til dagleg leiar.

Dagleg leiar opplyser vidare at han ved to høve sjølv tok opp temaet dobbeltroller og

habilitet med vedkommande medarbeidar i samband med reforhandling av kontraktar.

Dagleg leiar stilte i desse situasjonane direkte spørsmål munnleg til medarbeidaren om det

var ønskeleg for vedkommande å gå vidare med ein person tilsett hos leverandør som sin

teamleiar, eller om dette var problematisk med omsyn til habilitet og truverdigheit. I begge

situasjonane opplyste medarbeidaren ifølgje dagleg leiar at dette ikkje var eit problem.

Dagleg leiar opplyser at dersom medarbeidaren på eit seinare tidspunkt skal ha endra

oppfatning rundt dette, har ikkje dette blitt kommunisert til dagleg leiar, verken frå

vedkommande medarbeidar eller frå andre involverte i NDLA. I samband med verifisering

opplyser medarbeidaren at vedkommande ikkje kan hugse dei to tilfella dagleg leiar viser

til, der habilitetsproblematikken skal ha blitt tatt opp.

I intervju stadfestar dåverande styreleiar at han mottok eit brev i mars 2015, langt ut i sin

periode som styreleiar, frå fleire medarbeidarar i NDLA. Det blir vidare opplyst at styreleiar,

AU og styret i NDLA i god tid før dette brevet blei mottatt hadde sett i verk fleire konkrete

tiltak for å rydde opp i uklare forhold, samt for å avklare alvorsgrada rundt desse forholda

gjennom å bestille ein forvaltningsrevisjon. Styreleiar opplyser at alle medarbeidarane som

stod som avsendarar av brevet, blei meldt inn som intervjuobjekt til sekretariatet for

Kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune. Når det gjeld brevet, blir det peikt på at dette

omhandla potensiell inhabilitet i NDLA, potensielle brott på etiske retningslinjer og

mangelfull personalbehandling i NDLA. Tidlegare styreleiar opplyser vidare at dei tema som

blei tatt opp i brevet var tema som styreleiar, arbeidsutvalet (AU) og styret over ein lang

periode hadde jobba med. AU og styreleiar kjende godt til synspunkta til avsendarane slik

desse kom fram i brevet, og styret, styreleiar og AU hadde allereie sett i verk tiltak som

konsekvens av ein lang prosess der også fleire var involvert. I brevet kom det ikkje fram

noko nytt i forhold til det styreleiar, AU og styret alt var kjent med og hadde høyrd, og

prosessen for å rydde opp i uklare forhold og for å kontrollere om det hadde forekomme

andre uheldige omstende i NDLA (eiga sak om innkjøpsproblematikk til styret,

forvaltningsrevisjon i regi av HFK, stans i innkjøp frå leverandør av tekniske tenester) var

sett i gang lenge før det omtalte brevet kom til styreleiar.

Varsel nr. 3

Den tredje saka som er avdekt i undersøkinga omhandlar melding om manglande

etterleving av krav i bokføringsforskrifta, samt melding om kritikkverdig personal-

behandling i NDLA. Ein mangeårig medarbeidar i NDLA opplyser å ved fleire tilfelle ha reist

bekymringar internt om dei nemnde forholda, både til dagleg leiar og til andre organ i

Hordaland fylkeskommune. Etter det revisjonen er gjort kjent med, sendte vedkommande

medarbeidar våren 2016 eit formelt varsel om kritikkverdige forhold i NDLA gjennom HFK

sitt varslingsinstitutt. Vidare har medarbeidaren, etter det revisjonen er gjort kjent med, i

denne samanheng har fått formell status som varslar. Dagleg leiar opplyser at han har blitt

informert om at medarbeidaren har levert et varsel til varslingsutvalet i HFK, men at han

ikkje er kjent med kva varselet gjeld. Dette har ifølgje dagleg leiar heller ikkje blitt

konkretisert overfor dagleg leiar sin næraste leiar i fylkeskommunen.

I intervju opplyser dagleg leiar at han ikkje har opplevd at medarbeidaren har varsla om

kritikkverdige forhold i NDLA, under dette systematiske feil eller bevisst feilutbetaling av

fakturaar i NDLA. Dagleg leiar peiker imidlertid på at medarbeidaren ved fleire tilfelle har

tatt opp feil/manglar i enkeltståande fakturaar (feil adresse, organisasjonsnummer,

ressursnummer og betalingsfrist mv.), og stilt spørsmål ved om NDLA har motteke


69

tilstrekkelege opplysningar for å kunne betale faktura frå leverandør. Dette er imidlertid ein

del av både den rolla vedkommande har hatt som økonomimedarbeidar, og ein del av den

kontrollen medarbeidaren er meint å utføre i NDLA som ein del av sine oppgåver. Dagleg

leiar opplyser at det for han ikkje er naturleg å forstå det slik at enkeltståande meldingar

om regulære merkantile avvik skulle vere eit formelt varsel om kritikkverdige forhold i

NDLA. Dagleg leiar understreker at han heller ikkje er vedkommande medarbeidar sin

næraste leiar i NDLA.

Dagleg leiar opplyser at han ikkje har mottatt nokon skriftlege eller munnlege varsel frå

medarbeidaren om systematiske feil og manglar i faktura, eller kritikkverdige forhold utover

ordinære og tilfeldige feilføringar frå NDLA sine leverandørar som til dømes feil adresse, feil

ressursnummer eller liknande.

8.3.3 Oppfølging av meldingar om kritikkverdige forhold i NDLA

I undersøkinga revisjonen har gjennomført er det vidare sett på korleis dei tre sakene der

medarbeidarar opplyser å ha meldt frå om kritikkverdige forhold i NDLA blei følgt opp av

leiinga i NDLA.

Oppfølging av varsel nr. 1

Medarbeidar som meldte frå om kritikkverdige forhold knytt til habilitet og innkjøp, opplyser

at vedkommande etter å ha varsla fekk munnleg beskjed frå dagleg leiar om at

medarbeidaren ikkje hadde forstått korleis utviklingsarbeid innanfor IKT gjekk føre seg og

at måten NDLA og leverandør av tekniske tenester var vanleg innanfor teknisk utvikling.

Vedkommande opplyser at vedkommande også fekk beskjed om at det var viktig å vere

lojal mot og akseptere den organiseringa og dei ulike rollane dei ulike involverte partane i

NDLA hadde. Medarbeidaren opplyser at dette blei opplevd som ein instruks frå dagleg leiar

om å innrette seg den gjeldande organiseringa og praksisen.

I samband med verifisering opplyser dagleg leiar at han ikkje kjenner seg at i skildring over

frå medarbeidaren. Dagleg leiar opplyser at han ikkje har motteke noko

melding/førespurnad frå medarbeidaren, der det blir varsla om konkrete kritikkverdige

forhold.

Ifølgje medarbeidaren blei det ikkje gjort endringar i organisering eller innkjøpspraksis i

NDLA som ein konsekvens av vedkommande si melding om kritikkverdige forhold. I

desember 2013 bestilte NDLA ei vurdering av habilitet i innkjøpsprosessar i samarbeid.

Vurderinga blei gjennomført av ekstern leverandør av innkjøpstenester (som NDLA kan

nytte som ein del av ein avtale mellom HFK og den eksterne leverandøren) og levert NDLA

i januar 2014, eitt år etter at medarbeidaren meldte frå om dei same forholda. Etter det

medarbeidaren er kjent med, blei varslinga til dagleg leiar aldri tatt vidare eller løfta til

styret i NDLA. Som nemnt under 8.3.2, oppfattar ikkje dagleg leiar at han har motteke noko

varsel frå medarbeidaren.

Revisjonen får opplyst at det i mai 2014 blei gjennomført eit møte der medarbeidaren,

dagleg leiar og dåverande styreleiar deltok. Møtet omhandla ferdigstilling av årsmelding for

NDLA for 2013 til behandling i styret i NDLA. Det blir peikt på at det i årsmeldinga var

inkludert to grafar som synleggjorde leverandør av teknisk utvikling sin posisjon i NDLA

gjennom at omfanget av kjøp frå denne leverandøren blei tydeleggjort. Ifølgje

medarbeidaren meinte styreleiar at dette satt NDLA i eit dårleg lys, og bad om at den eine

grafen blei tatt ut av årsmeldinga og at den andre grafen blei endra slik at det ikkje var så

tydeleg kor stort volum NDLA kjøpte frå ein leverandør. Som erstatning for å inkludere

desse grafane i årsmeldinga, foreslo styreleiar at det blei lagt fram ei eiga sak for styret

der det blei gjort greie for innkjøp frå leverandør av tekniske tenester.

I intervju opplyser dåverande styreleiar at det er riktig at det blei gjennomført eit møte i

mai 2014, der han som styreleiar, dagleg leiar og medarbeidaren deltok. Dei gjekk mellom

anna gjennom årsmeldinga for 2013 for å ferdigstille denne for behandling i styret. Dette

var i forkant av dåverande styreleiar sitt første styremøte etter at han blei vald som

styreleiar i NDLA. Dåverande styreleiar var då relativt ukjend med NDLA som organisasjon.

Han var nokså ny som fylkesopplæringssjef, og hadde ikkje vore med i etableringsperioden


70

og dei første driftsåra til NDLA. I dette møtet var mellom anna ESA og Forleggarforeninga

si klage eit tema. ESA-problematikken for NDLA var tema i nær alle møte og samtalar

styreleiar hadde med dagleg leiar og AU i den første tida etter at han vart styreleiar.

Dåverande styreleiar opplyser vidare at han i forkant av møtet i mai 2014 hadde gått

gjennom utkastet som låg føre til årsmelding for NDLA for 2013, og reagert på at det her

kom fram at NDLA kjøpte ein betydeleg del av sine tenester frå berre ein leverandør.

Dåverande styreleiar meinte at den avhengigheita NDLA hadde av denne leverandøren ikkje

var i samsvar med målsettinga til NDLA om å vere leverandøruavhengig, og var derfor

opptatt av at styret blei grundig informert om forholda og at situasjonen så raskt som råd

vart tatt tak i og følgt opp. Han tok derfor initiativ til at det skulle bli lagt fram ei eiga sak

for styret som omhandla kjøp frå leverandør av tekniske tenester, der det blei gjort greie

for årsaker til og konsekvensar av at eit så stort omfang av NDLA sine innkjøp blei gjort frå

berre ein leverandør.

Tidlegare styreleiar opplyser vidare at han i nemnde møte tok opp temaet om

leverandøruavhengigheit med dei andre møtedeltakarane, og at han sette pris på

openheiten han møtte både frå medarbeidaren og dagleg leiar om dette temaet. Tidlegare

styreleiar opplyser at han i ettertid har reflektert rundt kva som gjorde at han på sin første

møtearena som styreleiar i NDLA kom i det dilemmaet som han opplevde der og då.

Medarbeidaren var svært opptatt av at dette skulle vere med i årsmeldinga, medan

styreleiar vurderte det slik at heilskapen vart ivaretatt utan heilt spesifikk og detaljert

informasjon på akkurat dette området, og han opplevde at det rundt dette temaet var eit

relativt stort avvik frå detaljeringsgraden som ein elles hadde lagt seg på i årsrapportane

til NDLA. Kor vidt dette skulle inngå i årsmeldinga, måtte imidlertid tas stilling til der og då,

og styreleiar si vurdering var at dette var av ein detaljeringsgrad som normalt ikkje blir

omtala i ei årsmelding. Han bad difor dagleg leiar om å endre dette kapittelet slik at

innhaldet ville samsvare med den detaljeringsgraden som ein hadde lagt seg på elles i

årsrapporten. I fortsettinga av denne samtalen var styreleiar svært tydeleg på at denne

leverandøren si rolle i NDLA, og målet om at NDLA skulle vere leverandøruavhengig, skulle

opp som eiga sak i neste styremøte.

I intervju trekk dåverande styreleiar fram at han opplever at han og AU gjennom å løfte

leverandøravhengigheit som ei eiga sak til styret, bidrog til å sette fokus på dei

utfordringane NDLA hadde på leverandørsida, og til at problema faktisk blei tatt tak i og at

det blei begynt å rydde opp i dei. Han opplyser også at han i etterkant av møtet med

medarbeidar og dagleg leiar blei oppringt av medarbeidaren, som informerte om at

vedkommande var imponert over at dåverande styreleiar raskt hadde sett kva problem

NDLA hadde med omsyn til leverandørbinding, og at det var positivt at han tok tak i dette

og løfta det opp til styret som eiga sak. I samband med verifisering opplyser medarbeidaren

at vedkommande i si tid i NDLA aldri ringte styreleiar for å ta opp ei sak, med mindre

styreleiar først hadde spurt om å få snakke med medarbeidaren. Medarbeidaren opplyser

at vedkommande kan ha gitt uttrykk for å ha vore nøgd med at dåverande styreleiar

tilsynelatande forstod problematikken rundt leverandør av tekniske tenester, men at

vedkommande etter kvart ikkje opplevde at oppfølginga av dette var tilstrekkeleg god frå

styret og styreleiar si side.

I undersøkinga kjem det vidare fram at medarbeidaren i forkant av styremøte i november

2014 blei oppringt av styreleiar, og spurt om det var bestemte saker styreleiar burde vere

spesielt merksam på. Medarbeidaren som opplyser å ha meldt frå om kritikkverdige forhold

opplyste då om at dagleg leiar ikkje hadde ønska å leggje fram ein eigen sak om innkjøp

frå leverandør av tekniske tenester, og at det i styremøtet berre ville bli lagt fram forslag

til ny innkjøpsstrategi for NDLA. Medarbeidaren bad styreleiar om at desse opplysningane

ikkje blei formidla i styremøtet eller i dialog mellom styreleiar og dagleg leiar.

I intervju fortel dåverande styreleiar at det ikkje var uvanleg at han i si rolle som styreleiar

i forkant av styremøte og andre møte diskuterte med dei personane frå NDLA som hadde

ansvar for førebuing av saker, sakslister og møtegjennomføring om kva saker som var

særlege viktige i kommande møte. Gitt medarbeidaren sin rolle som sekretær for styret og

at vedkommande satt tett på både dagleg leiing, arbeidsutval og styret, var det naturlig å

involvere medarbeidaren i denne typen oppgåver. Dåverande styreleiar kan imidlertid ikkje

hugse at det i samtalen mellom han og medarbeidaren blei opplyst at dagleg leiar ikkje


71

ønskte at det skulle leggast fram ei eiga sak for styret som omhandla innkjøpsvolumet frå

leverandør av tekniske tenester. Generelt sett har ikkje dåverande styreleiar opplevd at

dagleg leiar på nokon måte har forsøkt å underslå eller halde tilbake relevant informasjon

frå styret knytt til for eksempel habilitet eller innkjøp. Han kan heller ikkje huske at

medarbeidaren i den same samtalen bad spesifikt om at kor opplysningar kom frå om kva

saker dagleg leiar ønskte å leggje fram for styret og ikkje, ikkje måtte vere tema i

styremøtet eller i dialog mellom styreleiar og dagleg leiar.

Vidare blir det opplyst frå medarbeidaren at vedkommande fekk ein telefon frå dagleg leiar

i NDLA dagen etter styremøte i november 2014. Medarbeidaren blei då konfrontert med

spørsmål om kva det var vedkommande hadde fortalt styreleiar, og dessutan gitt beskjed

om at vedkommande ikkje lenger hadde tillit i NDLA eller skulle vere involvert i NDLA i den

rolla medarbeidaren hadde på dette tidspunktet. Medarbeidaren skildrar vidare ein

arbeidssituasjon der vedkommande blei fråteken fleire av sine ordinære oppgåver og

opplevde å bli gradvis marginalisert frå NDLA. I samband med verifisering opplyser dagleg

leiar at han ikkje kjenner seg igjen i den skildringa som er gitt av medarbeidaren. Dagleg

leiar opplyser at han i telefonsamtalen formidla at han opplevde at medarbeidaren og han

ikkje hadde naudsynt gjensidig tillit. Det blei ikkje gitt munnleg beskjed om at

medarbeidaren skulle løysast frå arbeidsoppgåver vedkommande hadde. Denne beskjeden

blei formidla skriftleg via e-post. Denne e-posten er omtalt vidare i kapittelet.

Vidare peiker dagleg leiar i samband med verifisering på at det ikkje er riktig at

medarbeidaren ble løyst frå fleire av sine oppgåver, men at vedkommande berre blei løyst

frå rolla si som sekretær for styret. Alle område der medarbeidaren hadde eit sjølvstendig

resultatansvar i NDLA, blei vidareført.

I samband med verifisering av faktagrunnlaget stadfestar medarbeidaren at vedkommande

opplever å ha blitt fråteken arbeidsoppgåver og at vedkommande blei gradvis marginalisert

frå NDLA.

I intervju opplyser dagleg leiar at han i forkant av styremøtet i november 2014 mottok ein

telefon frå dåverande styreleiar, der styreleiar informerte om at han opplevde at

vedkommande medarbeidar var illojal mot dagleg leiar i NDLA. Bakgrunnen for at

medarbeidaren blei vurdert som illojal, var at vedkommande hadde tatt kontakt med

styreleiar i samband med planlegging av styremøte for å informere om at dagleg leiar ikkje

ønskte at styret skulle bli tilstrekkeleg informert om alle saker til styremøtet. Dagleg leiar

opplyser at han blei overraska då styreleiar fortalte at medarbeidaren blei opplevd som

illojal. Den informasjonen dagleg leiar satt med på tidspunktet var at medarbeidaren ikkje

såg på seg sjølv som varslar, og at det vedkommande hadde kommunisert til styreleiar

ikkje omhandla varsel om kritikkverdige forhold i NDLA.

I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at vedkommande ikkje på noko

tidspunkt i sin periode som styresekretær i NDLA på eige initiativ tok kontakt med nokon

av styreleiarane. Dette var ifølgje medarbeidaren heller ikkje tilfelle i situasjonen det er vist

til over. Medarbeidaren opplyser at var dåverande styreleiar som tok kontakt med

vedkommande for å spørje om det var bestemte saker styreleiar burde merke seg.

Tidlegare styreleiar opplyser i intervju at han etter styremøtet vart kontakta av fleire

styremedlemmar som hadde vore i dialog med medarbeidaren denne møtedagen.

Dåverande styreleiar vil sjølv ikkje bruke ordet illojal, men opplevde samtalane og

situasjonen som svært vanskelege. Styremedlemmane som tok kontakt med dåverande

styreleiar hadde også opplevd nokre av samtalane med medarbeidaren som vanskelege,

og nokre av desse brukte ordet illojalitet. Fleire stilte spørsmål ved medarbeidaren si rolle

og vedkommande sin opptreden i møte med styremedlemmar i NDLA. Dåverande styreleiar

tok opp dette med dagleg leiar, og dagleg leiar tok denne saka vidare internt. Dåverande

styreleiar meinte at han som styreleiar måtte ta dette opp med dagleg leiar, då det vart

opplevd av fleire styremedlemmar som uheldig at ein medarbeidar, i linja under dagleg

leiar, kommuniserte sterk misnøye med leiinga i sin eigen organisasjon. Dette sett i lys av

at styret hadde tatt tak i situasjonen, mange tiltak var sett i verk, og ein hadde bestilt ein

forvaltningsrevisjon for å få full gjennomgang og ytterlegare oversikt over situasjonen.


72

I intervju opplyser dagleg leiar at han ikkje på noko tidspunkt har forsøkt å halde relevant

informasjon tilbake for styret om bestemte innkjøp frå enkeltleverandørar.

Vidare opplyser dagleg leiar at han i etterkant av samtalen med styreleiar hadde ein

utfordrande situasjon, der han hadde ein medarbeidar med arbeidsoppgåver knytt opp mot

styret, men som styreleiar opplevde som illojal. Samtidig hadde ikkje dagleg leiar

arbeidsgjevaransvar for medarbeidaren, med dei pliktar og rettar dette ville ha medført i

ein slik situasjon. Dagleg leiar var heller ikkje medarbeidaren sin næraste leiar, då

medarbeidaren primært rapporterte til dåverande administrasjonsleiar. I samband med

verifisering opplyser medarbeidaren at i og med at vedkommande og dagleg leiar hadde så

tett kontakt, burde det uansett vere naturleg at dei kunne diskutere dette forholdet.

Medarbeidaren opplyser at slik organiseringa i NDLA var, godkjent av styret, var det dagleg

leiar som var medarbeidaren sin næraste overordna i NDLA.

I intervju opplyser dåverande styreleiar at sjølv om NDLA sette i verk tiltak for jobbe med

innkjøpsmessige utfordringar (innkjøpsproblematikk blei løfta som eiga sak til styret, det

blei sett i gang forvaltningsrevisjon knytt til anskaffingar og alle kjøp frå leverandør av

tekniske tenester blei stoppa), haldt medarbeidaren fram med å være kritisk til dagleg leiar

sitt arbeid, potensiell inhabilitet og den tidlegare praksisen NDLA hadde hatt med store

innkjøp frå ein enkeltleverandør. Dåverande styreleiar opplevde at dette over tid begynte

å bli eit svært belastande og utfordrande klima å arbeide i, både for dagleg leiing,

arbeidsutvalet og styret i NDLA. Etterkvart opplevde dåverande styreleiar at det ikkje var

mogleg for medarbeidaren og dagleg leiar å samarbeide på ein måte som gjor at NDLA

kunne fungere på ein gode måte. Dåverande styreleiar opplyser at etter lang diskusjon og

ei rekke drøftingar og vurderingar, konkluderte arbeidsutval og dåverande styreleiar med

at med at ein burde sjå på organisering og fordeling av arbeidsoppgåver i NDLA i forhold til

både formelle og uformelle relasjonar til styret og AU, og på i kva grad desse var innretta

på ein formålstenleg måte for å sikre godt samarbeid og drift i NDLA. Arbeidsutvalet og

dåverande styreleiar gav då beskjed til dagleg leiar om at han kunne vurdere

medarbeidaren sin arbeidssituasjon og arbeidsoppgåver, og om desse var høvelege for å

sikre vidare godt samarbeid og drift i NDLA.

I samband med verifisering av faktagrunnlaget viser medarbeidaren til at dei tiltaka

dåverande styreleiar opplyser å ha sett i gang, ikkje var synlege for dei som arbeidde i

NDLA-organisasjonen, og at dei sånn sett ikkje hadde noko årsak til å ikkje halde fram med

å vere kritiske. Medarbeidaren opplevde i staden at personar som meldte frå om

bekymringar og kritikkverdige forhold blei straffa, og at det ikkje skjedde nokon reelle

endringar.

Basert på situasjonen skildra over opplyser dagleg leiar at han ikkje lenger vurderte det

som formålstenleg at vedkommande medarbeidar fortsette med dei oppgåvene

vedkommande hadde som sekretær/referent for styret, arbeidsutvalet og

prosesseigarmøte. Han informerte medarbeidaren skriftleg om at det dessverre ikkje var

mogleg at vedkommande haldt fram med å utføre desse oppgåvene, gitt dei tilhøva som

var. Dagleg leiar trakk i kommunikasjonen fram kva oppgåver det likevel var viktig at

vedkommande var involvert i vidare i NDLA, under dette arbeid med arkivrutinar og

arkivering. Revisjonen har fått tilgang til e-postkommunikasjon mellom dagleg leiar og

medarbeidaren. Her opplyser dagleg leiar at det i arbeidet vidare i NDLA ikkje vil vere behov

for at medarbeidaren er involvert i oppgåver opp mot styret, grunna manglande gjensidig

tillit til kvarandre. Vidare oppfordrar dagleg leiar til at medarbeidaren likevel skal halde

fram med å utføre dei andre oppgåvene vedkommande også hadde ansvar for i tillegg til

arbeidet som sekretær for styret, under dette arbeid med arkiv. Dagleg leiar peiker i e-

posten på at dette er viktige oppgåver for drifta av NDLA framover.

I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at vedkommande opplevde at

oppgåvene vedkommande hadde som sekretær/referent for styret, arbeidsutvalet og

prosesseigarmøte i realiteten var fjerna før vedkommande fekk skriftleg beskjed om dette.

Vidare opplyser medarbeidaren at vedkommande ikkje fekk nokon nye oppgåver av dagleg

leiar, men at vedkommande måtte presse seg på med dei oppgåvene ingen andre kunne


73

gjere i denne perioden på grunn av manglande personalressursar. Medarbeidaren opplyser

at vedkommande opplevde dagleg leiar som totalt passiv med omsyn til vedkommande sin

arbeidssituasjon.

Dåverande styreleiar peiker i intervju på at han opplevde at dagleg leiar var svært opptatt

av å finne interessante og mange nok nye oppgåver til medarbeidaren slik at det faktisk

var mogleg å fylle ei full stilling for vedkommande i NDLA. Dette omfatta mellom anna

arbeid med utvikling og oppbygging av eit skikkeleg arkiv for NDLA, noko som på det

tidspunktet mangla.

I intervju opplyser medarbeidaren at vedkommande i januar 2015 tok kontakt med

styreleiar skriftleg for å få ei avklaring rundt eiga rolle i NDLA, særleg med omsyn til

styrearbeid vedkommande tidlegare hadde vore involvert i. I brevet som blei sendt til

styreleiar, som revisjonen har fått tilgang til, har medarbeidaren skildra i detalj sin

arbeidssituasjon i NDLA, samt gjenteke bekymringane sine knytt til leverandør av tekniske

tenester si involvering i organisasjonen. I brevet er det også vist til føresegn i

arbeidsmiljølova knytt til ulovleg gjengjelding. Ifølgje medarbeidaren blei brevet aldri

besvart av styreleiar. Kort tid etter brevet blei sendt fekk imidlertid medarbeidaren referert

frå opplæringsdirektør i eigen fylkeskommune at styret i NDLA meinte at vedkommande

skapte uro i organisasjonen.

Dåverande styreleiar opplyser i intervju at han i perioden etter at vedkommande

medarbeidar fekk endra oppgåvene sine som styresekretær hadde mykje dialog med

medarbeidaren med omsyn til vedkommande sin rolle i NDLA. I perioden vinter 2014 – vår

2015 snakka han fleire gongar med medarbeidaren om vedkommande sin situasjon i NDLA.

I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at desse samtalane i liten grad

omhandla vedkommande si rolle i NDLA, og i større grad om situasjonen i NDLA som

heilskap og relasjonen til leverandør av tekniske tenester.

Dåverande styreleiar opplyser at det i løpet av denne perioden begynte å gjere seg synleg

at det kunne vere nyttig og gunstig for både medarbeidaren og NDLA å forsøke å leite etter

måtar eller løysingar som gjorde at alle partar etter kvart kunne vende blikket framover.

Sjølv om NDLA hadde tatt tak i og gjorde ein stor innsats for å rydde opp i alle dei forholda

som var blitt avdekt som problematiske, haldt medarbeidaren fram med å kritisere arbeidet

som blei utført i NDLA, og særleg arbeidet dagleg leiar utførte. Dåverande styreleiar

opplevde at tonen i kritikken i ein del situasjonar kunne bli svært hard og aggressiv, og at

det var det som var historie som hadde fokus, og ikkje dei tiltaka som ein no hadde sett i

verk for å rydde opp i situasjonen. I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at

dersom dåverande styreleiar opplevde tonen i kritikken som aggressiv, kan dette nok henge

saman med at vedkommande medarbeidar opplevde at styreleiar støtta dagleg leiar i desse

sakene, og ikkje tok omsyn til at alle dei som hadde vore kritiske forsvann frå NDLA ein

etter ein.

Dåverande styreleiar opplyser at han i starten av 2015 gjennom konstruktiv dialog med

medarbeidaren og medarbeidaren sin fylkeskommunale arbeidsgjevar, bestemte seg for å

undersøke om det var mogleg å avslutte medarbeidaren sitt engasjement på ein ryddig

måte, og han understreka viktigheita av at det skulle vere ei løysing som var akseptabel

for alle partar. Han kommuniserte om dette med både medarbeidaren sin fylkeskommunale

arbeidsgjevar og med arbeidsutvalet i NDLA. For å kome vidare fann ein det riktig at NDLA

tok på seg ein økonomisk kostnad ved å tilby medarbeidaren permisjon med løn ut sin

avtaleperiode med NDLA, mot at vedkommande i etterkant gav seg i NDLA og gjekk tilbake

til opplæringsfaglege oppgåver i den fylkeskommunen vedkommande var frikjøpt frå.

Dåverande styreleiar opplyser at medarbeidaren sin arbeidsgjevar var bevisste på og

opptatt av at alle endringar i medarbeidaren sitt engasjement måtte skje på ein god og

ryddig måte, og i samsvar med det respektive fylket sine retningslinjer og prosessar, og

dei plikter dei hadde overfor medarbeidaren som arbeidstakar. Fylkesutdanningssjefen i

dette fylket var i følgje dåverande styreleiar tett på prosessen i desse månadane.

Medarbeidaren opplyser i intervju at det i mars 2015 blei avtalt eit møte mellom

medarbeidaren og arbeidsutvalet i NDLA, der også styreleiar skulle delta. Møtet blei

gjennomført i midten av april 2015. Her blei medarbeidaren førelagt ein avtale av styreleiar,


74

som det blei bedt om at vedkommande skreiv under på staden. Avtalen, som revisjonen

har fått tilgang til, er ein avtale om avslutting av medarbeidaren sitt engasjement. I

avtaledokumentet går det fram at medarbeidaren blir innvilga permisjon med løn fram til

den datoen vedkommande sitt engasjement i NDLA går ut, utan verken arbeidsrett eller –

plikt. Det går også fram at partane ikkje skal ha ytterlegare krav mot kvarandre og at «de

uoverensstemmelser som har vært legges herved døde».

I samband med verifisering opplyser medarbeidaren at det etter det vedkommande er kjent

med først blei gjort eit forsøk på å avslutte vedkommande sitt engasjement brått utan

nokon form for kompensasjon. Då vedkommande sin fylkesutdanningssjef reagerte på

denne tilnærminga, blei løysinga med permisjon med løn lansert. Medarbeidaren opplyser

at dette blei opplevd som eit plaster på såret, men ikkje som noko tilfredsstillande løysing.

Medarbeidaren opplyser at det ikkje blei opplevd som om vedkommande hadde noko val

når det gjaldt å underskrive avtalen med NDLA om avslutting av engasjementet. Det blir

vidare opplyst at avtalen blei opplevd som ei gjengjelding frå styre og leiing i NDLA for

varselet om kritikkverdige forhold som vedkommande meldte frå om i januar 2013 og dei

situasjonane som følgde i perioden etter meldinga.

I intervju opplyser dagleg leiar at han er kjent med at dåverande styreleiar og

medarbeidaren inngjekk ein avtale om at medarbeidaren sitt engasjement i NDLA skulle

avsluttast etter at frikjøpsperioden var utløpt. Utover dette var ikkje dagleg leiar involvert

i denne saka.

I intervju stadfestar dåverande styreleiar at det i april 2015, etter relativt omfattande dialog

og mange møte, blei signert ein avtale mellom NDLA og medarbeidaren om å avslutte

vedkommande sitt engasjement i NDLA, og som samtidig sikra medarbeidaren permisjon

med løn fram til ein bestemt dato, utan arbeidsrett eller -plikt. Dåverande styreleiar

vurderte før dette situasjonen og medarbeidaren sitt syn i saka som nærast heilt fastlåst.

Trass i at ein fleire gongar var blitt einige om å vende blikket framover, måtte det

arrangerast nye møte om det same temaet og med dei same diskusjonane som ein hadde

vore gjennom fleire gongar. Prosessen gjekk i sirkel, og dåverande styreleiar opplyser at

dei ikkje kom vidare i denne utfordrande situasjonen. Dåverande styreleiar opplyser vidare

at medarbeidaren naturleg nok var skuffa over at det var slik vedkommande sitt

engasjement skulle avsluttast, etter å ha arbeidd med NDLA sidan oppstarten. Dåverandre

styreleiar hadde likevel ei kjensle av at medarbeidaren innsåg at situasjonen no var så

fastlåst og vanskeleg for alle partar, at dette derfor var den einaste moglege løysinga.

Dåverande styreleiar opplevde også at medarbeidaren opptredde imøtekommande, og at

vedkommande vurderte avtalen som ei akseptabel løysing for begge partar, når saka og

forholdet mellom vedkommande og leiinga i NDLA var slik det var. Dåverande styreleiar

peiker på at denne aksepten også blei bekrefta gjennom at medarbeidaren etter ein lang

prosess faktisk skreiv under på avtalen. Styreleiar var svært opptatt av avtalen skulle

ferdigstillast etter ein god, konstruktiv og frivillig prosess, og ein avtale som skulle vere til

gunst for alle partar med tanke på framtida. Etter ei tid vart avtalen ifølgje dåverande

styreleiar underskriven av partane via postsending.

I samband med verifisering av faktagrunnlaget i rapporten, stiller medarbeidaren spørsmål

ved om styreleiar kunne innta denne posisjonen utan å vere medarbeidaren sin formelle

arbeidsgjevar. Medarbeidaren opplyser også at dersom vedkommande hadde vore betre

kjent med føresegna i arbeidsmiljølova knytt til varsling, aldri ville akseptert denne avtalen.

Dåverande styreleiar opplyser at dagleg leiar ikkje på noko tidspunkt var involvert i avtalen

om å avslutte medarbeidaren sitt engasjement i NDLA. Tidlegare styreleiar orienterte

dagleg leiar om kva dei valde å gjere, men dagleg leiar var svært bevisst på at han ikkje

ønskte å vere del av denne prosessen. Dette var også viktig for å sikre at alle avgjersle

med konsekvensar for budsjett blei fatta av arbeidsutvalet saman med styreleiar, og ikkje

av dagleg leiar.


I undersøkinga kjem det fram at varselbrevet som blei sendt til styreleiar som handla om

at tilsette frå leverandør av tekniske tenester var involvert i dobbeltroller i NDLA med


75

kryssande interesser, manglande fylkeskommunale kontroll over bestilling og prioritering

av teknisk utviklingsarbeid og manglande tilgang til kjeldekode og teknisk dokumentasjon

for fylkeskommunale tilsette, aldri blei følgt opp eller besvart. I intervju opplyser

medarbeidaren at dei forholda det blei varsla om i brevet som kritikkverdige, i liten grad

blei teke tak i intern i NDLA, verken av dagleg leiar eller av styreleiar.

Som det går fram tidlegare i kapittelet, stadfestar dåverande styreleiar i intervju at han

mottok eit brev i mars 2015 frå fleire medarbeidarar i NDLA, som omhandla forhold som

arbeidsutvalet og styret alt hadde sett i gang oppfølging av og opprydding i. Dåverande

styreleiar opplyser vidare at brevet blei lagt fram for arbeidsutvalet i NDLA, som vurderte

det slik at det ikkje var naudsynt å svare på brevet, i og med at dei forholda som blei tatt

opp allereie var under oppfølging. I samband med verifisering peiker vedkommande

medarbeidar på at ein av hovudårsakene til at dei såg det som naudsynt å sende eit formelt

brev med varsling til styreleiar, var at medarbeidarane opplevde å ikkje få tilbakemelding

på dei bekymringsmeldingane dei hadde kome med gjennom andre kanalar. Medarbeidaren

opplyser at varslingsbrevet var eit resultat av at avsendarane ikkje opplevde å bli tatt på

alvor.

Vidare opplyser dåverande styreleiar at han vurderte brevet frå medarbeidarane som ein

repetisjon av det som over fleire månadar hadde blitt hevda av fleire medarbeidarar. Alt

som kom fram i dette brevet var ifølgje dåverande styreleiar kjent informasjon for både

styreleiar og AU, og tiltak som hadde som mål å få full oversikt over og stanse den delen

av NDLA si verksemd som ikkje var i samsvar med lov om offentlege anskaffingar og

retningslinjer var sett i verk. Dei medarbeidarane som stod som avsendarar av brevet var

ifølgje dåverande styreleiar godt kjent med desse tiltaka. Dåverande styreleiar presiserer

at det var svært viktig for han å sikre at alle kritiske stemmer i NDLA blei høyrde. Han

formidla derfor til kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune at det i den då påbegynte

forvaltningsrevisjonen63 var viktig at dei personane som var kritiske til ulike forhold i NDLA

blei intervjua, og avleverte mellom anna namna til dei som stod som avsendarar av brevet,

for å sikre at deira stemmer blei høyrd.

I intervju trekk medarbeidaren vidare fram at det ikkje lenger blei opplevd som mogleg å

fortsette i NDLA, fordi avstanden mellom kva ansvar og innhald vedkommande si stilling

var meint å ha og den faktiske moglegheita til å påverke avgjersle knytt til eige

ansvarsområdet, blei for stort. På bakgrunn av manglande moglegheit til å påverke dei

faglige avgjerslene som blei teke innanfor eige område, valde medarbeidaren å avslutte sitt

engasjement i NDLA på eige initiativ.

I intervju opplyser dagleg leiar at han har inntrykk av at medarbeidaren kan ha vore

misfornøgd med forhold i NDLA, som gjorde at han ikkje lenger ønskte å vere involvert i

samarbeidet. Etter det dagleg leiar er kjent med kan dette dreie seg om at ei bestemt

ordning ikkje blei vidareført i det formatet og med den organiseringa som vedkommande

medarbeidar ønskte, men at ei anna tilnærming blei vald, etter ei totalvurdering om at

denne i større grad ville fungere for NDLA i framtida. I intervju med medarbeidaren blir det

stadfesta at dette var ein medverkande årsak til at vedkommande slutta i NDLA.

Dagleg leiar peiker i intervju på at medarbeidaren ikkje har vore fråteke arbeidsoppgåver

eller blitt marginalisert på nokon måte. Etter at medarbeidaren sjølv meldte frå om at

vedkommande ikkje ønskte å vere involvert i NDLA, fekk medarbeidaren tilbod frå dagleg

leiar om å fortsette i NDLA organisert direkte under dagleg leiar i staden for under teamleiar

frå ekstern leverandør. Ifølgje dagleg leiar takka medarbeidaren nei til dette med

grunngjeving om at vedkommande ikkje lenger kunne ha nokon leiar i NDLA og at

vedkommande ønskte å arbeide med eigenstyrte og -definerte utviklingsoppgåver. I

samband med verifisering av faktagrunnlaget i rapporten, opplyser vedkommande

medarbeidar at denne framstillinga er unyansert, og at kan diskuterast om det eigentleg er

korrekt å seie at vedkommande ikkje har blitt fråteke arbeidsoppgåver eller blitt

marginalisert. Medarbeidaren peiker på at teamet som arbeidde rundt vedkommande blei

tatt vekk av dagleg leiar utan at medarbeidaren blei involvert, og at dei modellane for ny

organisering av teamet som vedkommande hadde utreda blei vald vekk til fordel for ein

63 Forvaltningsrevisjon av NDLA I


76

modell som ikkje var utreda i det heile tatt. Vidare peiker medarbeidaren på at ein viktig

årsak til at vedkommande slutta i NDLA, var at medarbeidaren ikkje opplevd å ha tillit frå

dagleg leiar, og at dette gjorde det umogleg å arbeide i ei leiarstilling i NDLA.

Dagleg leiar opplyser at det i etterkant av situasjonane nemnd over blei gjennomført eit

møte mellom dagleg leiar og medarbeidaren, der også medarbeidaren sin arbeidsgjevar og

tillitsvaldrepresentantar deltok. I møtet blei dei einige om at medarbeidaren skulle fortsette

i NDLA ut den utleigeperioden vedkommande var inne i. Når utleigeperioden var omme

ønskte ikkje medarbeidaren å fortsette i NDLA, og avslutta dermed sitt engasjement.


Medarbeidar som opplyser å ha meldt frå om manglande etterleving av krav i

bokføringsforskrifta og kritikkverdig personalbehandling i NDLA opplyser at vedkommande

etter gjentekne varsel om kritikkverdige forhold, har blitt fråteke fleire oppgåver som

vedkommande tidlegare hadde ansvar for. I intervju blir det peikt på at dette blir opplevd

å ha skjedd som ein konsekvens av å ha meldt frå om kritikkverdige forhold.

I e-post frå administrasjonsleiar i NDLA frå august 2016 blir det stadfesta at varslar ikkje

lenger har ansvar for arbeidsoppgåver som vedkommande tidlegare var involvert i. Det blir

opplyst at omorganisering av arbeidsoppgåver skuldast behov for innføring av betre system

og rutinar knytt til innkjøp og kontraktsoppfølging, og at NDLA har hatt behov for å fordele

oppgåver knytt til mellom anna oppfølging og arkivering av kontraktar på fleire

medarbeidarar for å sikre tilstrekkeleg kontroll med dette arbeidet.

I intervju opplyser dagleg leiar at han ikkje er kjent med at medarbeidaren har fått redusert

omfanget av sine oppgåver som ein konsekvens av å ha meldt frå om feil i faktura eller ev.

andre hendingar. I samband med verifisering blir dette understreka av dagleg leiar, som

peiker på at medarbeidaren ikkje har blitt fråteke arbeidsoppgåver på nokon måte.

Medarbeidaren har vore med som økonomimedarbeidar i NDLA i mange år, og

vedkommande sine oppgåver og ansvarsområde har utvikla seg i takt med korleis

organisasjonen sitt arbeid på område har utvikla seg. I praksis vil dette seie at

vedkommande ikkje lenger handterer alle dei same oppgåvene i dag som då vedkommande

begynte i NDLA. Dette handlar mellom anna om at kontrollbehov og behovet for fleire

personar for å handtere fleire oppgåver har auka, og at det har vore behov for å rekruttere

fleire personar med anna kompetanse til NDLA. Dagleg leiar opplyser at avgjerdsgrunnlag

for å gjere endringar i organisering av oppgåver i NDLA er forankra i vedtak i NDLA sitt

styre, samt i politisk vedtak i fylkesting knytt til utbetring av kontrollrutinar og oppfølging

av avvik som blei avdekt i forvaltningsrevisjon av NDLA I.

Dagleg leiar opplyser at det for å sikre NDLA sin administrative kvalitet på generelt grunnlag

blei beslutta at NDLA skulle etablere eit administrativt hovudkontor for NDLA i Hordaland

fylkeskommune. Det var dialog rundt dette mellom HFK sin styrerepresentant i NDLA og

noverande styreleiar i NDLA. Med grunnlag i NDLA sine vedtekter kan HFK ta denne typen

administrativ ansvar for NDLA-samarbeidet. Med bakgrunn i beslutninga om å opprette eit

hovudkontor blei det tilsett ein administrasjonsleiar med lang erfaring, samt

produksjonsleiar, teknisk leiar og innkjøpsjurist. Nytilsett administrasjonsleiar fekk mellom

anna i oppgåve å organisere naudsynte tiltak for å lukke avvik og trygge tilstrekkeleg

kontroll med NDLA sine økonomirutinar. Dette omfatta mellom anna tydelegare fordeling

av ansvar og oppgåver. Dagleg leiar meiner at medarbeidaren blei involvert på ein god

måte i dette arbeidet. Dagleg leiar peiker også på at medarbeidaren etter det dagleg leiar

er kjent med, i medarbeidarsamtale har gitt uttrykk for at vedkommande var nøgd med

prosessen rundt omfordeling av ansvar og oppgåver, og også med dei oppgåvene

vedkommande fekk ansvar for etter prosessen. I samband med verifisering peiker dagleg

leiar på at dei oppgåvene vedkommande medarbeidar per i dag har ansvar for, går fram av

oppgåvematrise som er utarbeidd for administrasjonen i NDLA, sjå avsnitt 3.3.1.


77

8.4 Vurdering

System og rutinar for varsling

Undersøkinga viser at NDLA i innkjøpsstrategien for 2015-2019 har inkludert eit punkt om

at medarbeidarar skal varsle om brott på interne innkjøpsrutinar, regelverk om offentlege

innkjøp eller god innkjøpspraksis, samt skildring av kven medarbeidarar skal melde frå til

ved eventuelle avdekte brott. I etiske retningsliner i NDLA frå 2015, framgår det også at

alle skal arbeide aktivt for å hindre og rette opp i kritikkverdige forhold. Utover dette, har

ikkje NDLA i perioden fram til 2016 hatt eigne rutinar for gjennomføring av varsling om

kritikkverdige forhold, utover ev. rutinar som har eksistert i eigarfylkeskommunane. I

denne perioden har NDLA etter revisjonen si vurdering i liten grad etablert system og rutinar

for å legge forhold til rette for varsling internt i NDLA.

Vidare viser undersøkinga at NDLA i mai 2016 innførte varslingsrutinar til bruk i

samarbeidet, basert på dei rutinane som er i bruk i Hordaland fylkeskommune. Rutinane er

godt kjent blant medarbeidarane i NDLA, og dekkjer etter revisjonen si vurdering alle dei

sidene ved varsling om kritikkverdige forhold som er relevante for medarbeidarar i NDLA å

vere kjend med. Dette inkluderer opplysningar om kva som er omfatta av omgrepet

varsling, korleis ein skal gå fram ved varsling, oppfølging av ev. varsel og vern mot

gjengjelding i samband med varsling, med tilvisningar til relevant regelverk og paragrafar

i lover som medarbeidarane bør vere kjent med. Etter revisjonen si vurdering har NDLA

gjennom dei nye rutinane lagt tydeleg til rette for korleis medarbeidarar kan varsle om ev.

kritikkverdige forhold, og definert kva moglegheiter medarbeidarane har når det kjem til

varsling.

Tilrettelegging og handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold

Som det går fram av 8.3.1, har ikkje NDLA tidligare hatt eigne system og rutinar for

tilrettelegging og handtering av melding/varsel om kritikkverdige forhold i organisasjonen.

Ifølgje daglig leiar har likevel medarbeidarane hatt tilgang til deira respektive

fylkeskommunar sine eigne varslingssystem. Spørsmålet er om slik tilgang har vore

tilfredstillande med omsyn til å sikre tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av

melding/varsel om kritikkverdige forhold i NDLA.

Både dagleg leiar og tidlegare styreleiar understrekar at NDLA verken har eller har hatt eit

arbeidsgjevaransvar for medarbeidarar som er frikjøpt frå dei ulike fylkeskommunane til å

arbeide med NDLA. Ifølgje dagleg leiar, blei dette forholdet grundig vurdert ved oppstarten

av NDLA, og spørsmålet om arbeidsgjevaransvar blei lagt fram for Sivilombudsmannen.

Sivilombudsmannen konkluderte med at det ville vere mest gunstig at

arbeidsgjevaransvaret blei vidareført i den respektive fylkeskommunen der kvar

medarbeidar var tilsett. NDLA har innretta seg etter dette og ikkje teke på seg

arbeidsgjevaransvaret for medarbeidarane i NDLA.

Det er arbeidsgjevar som er pliktsubjektet når det gjeld å leggje forholda til rette for

varsling. Arbeidsgjevar skal utarbeide rutinar for intern varsling eller sette i verk andre

tiltak som legger forholda til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i verksemda,

dersom forholda i verksemda tilseier det. NDLA synes å ha løfta spørsmålet om kven som

er formell arbeidsgjevar, og det er gjennomført ei vurdering av dette. Det kan følgeleg

argumenterast for at NDLA sjølv som eit interfylkeskommunalt samarbeid, ikkje er forplikta

til å leggje forholda til rette for varsling i medhald av arbeidsmiljølova sine føresegn.

Til tross for at NDLA som utgangspunkt ikkje har noko arbeidsgjevaransvar for

medarbeidarar i NDLA, legg revisjonen til grunn at NDLA som organisasjon, likevel utfører

nokre arbeidsgjevarfunksjonar. Arbeidet i NDLA blir til ein viss grad styrt internt i

samarbeidet, og NDLA har til dømes instruksjonsmynde når det gjeld oppgåver som skal

gjennomførast og faglege avgjersle som blir tatt. I tillegg fungerer NDLA som ei eiga

operativ eining med eit eige styre, eigen dagleg leiar og eigen økonomi, og framstår som

noko meir enn et reint prosjektsamarbeid. At NDLA mangla system og rutinar knytt til

innkjøp/anskaffingar, at det blei avdekt fleire brott på regelverk om offentlege anskaffingar,


78

at det forhold knytt til habilitet har vore uryddig handtert64, samt ueinigheit om der reint

faktisk har vore varsla om kritikkverdige forhold (sjå 8.3.2), viser etter revisjonens si

vurdering at det har vore eit behov for rutinar for intern varsling i NDLA, under dette også

behov for å legge forholda til rette for slik varsling. Vidare har ikkje revisjonen motteke

noko informasjon som tilseier at medarbeidarane var opplyste om at den enkelte

fylkeskommune sine varslingsrutinar og varslingskanal skulle følgjast dersom dei opplevde

at det skjedde noko ureglementert internt i NDLA.

Den organiseringa NDLA har, med oppgåver som er lausrivne frå arbeidet medarbeidarane

til vanleg ville ha utført i sine respektive fylkeskommunar, gjer at det ikkje er openbart at

varsel om kritikkverdige forhold i NDLA og drifta av NDLA skulle følgje varslingsrutinar og

–system for den enkelte fylkeskommune. Ein varslar er forplikta til å gjennomføre ei

varsling på ein forsvarleg måte, og varsling direkte til kvar enkelt medarbeidar sin

fylkeskommune er eigna til å avgrense den enkelte medarbeidar sin følelse av handlingsrom

idet det lett kan følast og opplevast som illojalt å ta opp interne forhold i NDLA utanfor

NDLA sin organisasjon. Dette også sjølv om ei slik varsling, reint objektivt sett, ville kunne

bli sett på som forsvarleg. For øvrig vil ei ordning der medarbeidarar er henvist til å varsle

etter eigen fylkeskommune sine varslingsrutinar, etter revisjonen sitt skjønn vere eigna til

å skape uklarheiter om kven som skal handtere varselet, kven som skal følgje opp

medarbeidaren, kva rutinar som skal følgast og korleis dei forhold det blir varsla om kan

handterast, all den tid varselet vil kunne gjelde medarbeidarar med tilknyting til ulike

fylkeskommunar.

Basert på det over ville rutinar for varsel om kritikkverdige forhold kunne gjort at NDLA på

eit tidlegare stadium og på ein meir effektiv måte kunne handtert forholda knytt til

manglande system og rutinar i samband med innkjøp, brott på regeverk knytt til offentlege

anskaffingar og habilitetsproblematikk mv. På bakgrunn av dette har NDLA etter revisjonen

si vurdering ikkje sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av melding/varsel om

kritikkverdige forhold i organisasjonen. Om ikkje eit komplett varslingssystem nødvendigvis

er å forvente, ville rutinar for varsling som gjaldt NDLA spesifikt etter revisjonen sitt syn

ha tydeleggjort kven tilsette burde vende seg til, lagt betre til rette for at medarbeidarar

kunne melde frå om kritikkverdige forhold, samt gitt medarbeidarar tydelegare informasjon

om korleis NDLA ville handsame denne typen saker.

Revisjonen vil samtidig peike på at dette per i dag er utbetra og at NDLA har innført rutinar

for varsling om kritikkverdige forhold. I spørjeundersøkinga revisjonen har gjennomført går

det fram at ein god del av respondentane opplever at det per i dag er lagt til rette for

varsling om kritikkverdige forhold i NDLA, og at dei tilsette har fått informasjon om korleis

det skal varslast, kven dei skal vende seg til og korleis varsel blir følgt opp. Samtidig er det

også betydelege andelar av respondentane som er delvis eller heilt ueinige i dei same

påstandane, eller som opplyser at dei ikkje veit korleis det er lagt til rette for varsling og

korleis varslingsinstituttet er innretta og organisert. På bakgrunn av dei svara som kjem

fram i spørjeundersøkinga, er det revisjonen si vurdering at NDLA må sikre at alle

medarbeidarar blir tilstrekkeleg informert om nye rutinar for varsling om kritikkverdige

forhold. Dette for å sikre at ev. kritikkverdige forhold blir meldt frå om på riktig måte og til

dei riktige personane, slik at ev. kritikkverdige forhold blir handtert i samsvar med dei

føringar og intensjonar som er lagt.

Varsel om kritikkverdige forhold i NDLA

Som det går fram i avsnitt 8.3.2, er det på ulike vis tatt opp forhold som fleire medarbeidarar i NDLA meiner er kritikkverdige. Fleire av dei personane som har tatt opp desse forholda, anser seg sjølv som varslarar. Tidlegare styreleiar uttaler på si side han i sin periode som styreleiar ikkje opplevde å få

varsel/meldingar om kritikkverdige forhold, verken direkte frå medarbeidarar, via dagleg leiar, via arbeidsutval eller gjennom andre kanalar, der dei som uttrykte misnøye definerte

seg som varslar på ein slik måte og i ein slik samanheng at varslingsregimet måtte involverast/settast i aktivitet.

64 Jf. forvaltningsrevisjon av NDLA I.


79

Dagleg leiar uttaler at han ikkje har motteke noko varsel om kritikkverdige forhold frå dei

medarbeidarane det er referert til under avsnitt 8.3.2.

Arbeidstilsynet uttaler at det å varsle er å seie frå om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen. I lovkommentarar på «Arbeidsrett.no» går følgande fram vidare:

««Varsling» i arbeidsmiljølovens forstand anses å finne sted når en arbeidstaker ytrer seg om et kritikkverdig forhold i virksomheten.

Begrepet «å varsle» eller «varsling» må forstås i vid betydning. I tråd med bestemmelsens formål – å verne varsleren – må det være tilstrekkelig at arbeidstaker har sagt fra, uansett om dette har vært gjort skriftlig eller muntlig, skarpt og poengtert, eller mer avdempet og forsiktig.

Det er ikke til hinder for å anse en ytring som «varsling» at arbeidsgiver allerede er kjent med hele eller vesentlige deler av de kritikkverdige forholdene.»

Når det gjeld varsel nr. 1, opplyser medarbeidaren at vedkommande 8. januar 2013, varsla

dagleg leiar munnleg om det vedkommande opplevde som kritikkverdige forhold i NDLA

knytt til habilitet og innkjøp. Dagleg leiar på si side opplyser at han ikkje mottok eit slikt

varsel. Vidare opplyser medarbeidaren at vedkommande i forkant av styremøte i november

2014, opplyste i samtale med dåverande styreleiar at dagleg leiar ikkje ønskte at det skulle

leggast fram ei sak om ekstern leverandør av tekniske tenester sin posisjon i NDLA.

Styreleiar stadfestar at dei to hadde ein samtale i forkant av styremøtet om saker som

skulle opp i styremøtet, men kan ikkje hugse at det blei opplyst i samtalen at dagleg leiar

ikkje ønskte at det skulle leggast fram ei sak som omhandla innkjøpsvolumet frå

leverandøren.

På bakgrunn av motstridande opplysningar frå dei ovannemnte intervjuobjekta, er det

vanskeleg å konkludere med kva som blei sagt og når. Revisjonen merker seg imidlertid at

dei forholda medarbeidaren opplyser å ha varsla om, var høgst reelle problemstillingar i

NDLA. Vidare merker revisjonen seg at styreleiar opplyser om at han ved to tilfelle spurte

om vedkommande var å anse som ein varslar, og at medarbeidaren skal ha svart

avkreftande på dette. Spørsmåla blei stilt mellom anna på bakgrunn av at styreleiar mottok

ein e-post der vedkommande retta kritikk mot ekstern leverandør av tekniske tenester si

dominerande rolle som leverandør, og der det samtidig blir nemnt at det ikkje er etablert

varslingsrutinar i NDLA eller andre fora der medarbeidarane kunne ta opp bekymringar. Til

sist har revisjonen merka seg at medarbeidaren sjølv opplyser at vedkommande ser på seg

sjølv som ein varslar. Tatt i betraktning at det krevst forholdsvis lite av ei melding om

kritikkverdige forhold for at det skal bli sett på som ei varsling, er det revisjonen si vurdering

at vedkommande medarbeidar reint faktisk varsla og skulle blitt behandla som ein varslar.

At meldingane til medarbeidaren er eigna til å bli sett på som varsel, blir stadfesta av det

faktum at styreleiar sjølv fortel at han ved meir enn eit tilfelle spurte vedkommande om

personen var å anse som varslar. For øvrig har vedkommande medarbeidar også i ettertid

varsla direkte til Hordaland fylkeskommune sitt varslingsutval, og har der fått formell status

som varslar.

Når det gjeld varsel nr. 2 skildra i avsnitt 8.3.2, skal tidlegare styreleiar ha mottatt eit brev

datert 18. mars 2015 som var signert av fleire medarbeidarar, der mellom anna NDLA sitt

samarbeid med eksterne leverandør av tekniske tenester blir omtalt. Dette brevet er, slik

revisjonen ser det, egna til å vere eit varsel om kritikkverdige forhold. At tidlegare styreleiar

opplyser at innhaldet i brevet allereie var kjent for styret og at tiltak alt var sett i gang,

fratar etter revisjonen sitt skjønn ikkje brevet karakter av å vere eit varsel. Dette sjølv om

personane tidlegare hadde gitt uttrykk for dei same problemstillingane og sjølv om det

allereie var sett i gang arbeid med mellom anna ein forvaltningsrevisjon. I samband med

dette viser vi mellom anna til at ein av medarbeidarane på eit tidlegare tidspunkt hadde

sendt ei avviksmelding til dagleg leiar og at ein anna medarbeidar har sendt skriftlege

meldingar om bekymring knytt til habilitet og leveransar frå ekstern leverandør av tekniske

tenester. For øvrig vil revisjonen peike på at i den grad enkelte av medarbeidarane har gitt

utrykk for kritikkverdige forhold tidlegare, kan det ikkje utelukkast at dei allereie då skulle

ha blitt sett på som varslarar.


80

Når det gjeld varsel nr. 3 skildra i avsnitt 8.3.2, har medarbeidaren sjølv opplyst om at

vedkommande ved fleire høve har meldt frå om kritikkverdige forhold i NDLA, særlig i

relasjonen mellom NDLA og eksterne leverandør av tekniske tenester. Medarbeidaren har

kontakta varslingsutvalet i HFK, der medarbeidaren har fått beskjed om at vedkommande

har fått formell status som varslar. I lys av dei kritikkverdige forholda som i ettertid er blitt

belyst, vil det etter revisjonen sitt syn vere nærliggande å sjå vedkommande som varslar,

også før vedkommande tok kontakt gjennom varslingskanalane i Hordaland

fylkeskommune.

Forsvarleg varsling

Med omsyn til i kva grad varsling i NDLA har blitt gjennomført på ein forsvarleg måte, vil

revisjonen peike kort på at dei forholda medarbeidarane har varsla, har det etter revisjonen

sitt syn vore grunnlag for å varsle om, jf. dei funna som kom fram i forvaltningsrevisjon av

NDLA I.

I juridisk teori vert det lagt til grunn at det vil vere forsvarleg å varsle til ein ansvarleg

person i verksemda. Ansvarleg person vil vere ein representant for leiinga som har

påverknads- eller avgjerslemynde i dei spørsmåla som varslinga gjeld. Verksemder har

normalt i sine rutinar at det skal varslast til næraste leiar. Dette går fram mellom anna av

varslingsrutinane til Hordaland fylkeskommune. Det er likevel ikkje nødvendigvis slik at ein

medarbeidar må varsle til nærast leiar først. Omsynet bak varslingsinstituttet tilseier for

øvrig at ein arbeidstakar har eit større spelerom i forhold til korleis vedkommande går fram

i varslinga og kven vedkommande varslar til, dersom verksemda ikkje har klare rutinar for

korleis varsling skal skje.

Basert på dette, er det revisjonen si vurdering at dei personane i NDLA som har varsla, har

gjort dette på ein forsvarleg måte. Varsla som er skildra i 8.3.2 har gått til ansvarlege

personar internt i verksemda og til Hordaland fylkeskommune. Idet vi legg til grunn at det

har vore liten eller ingen informasjon om kva varslingsrutinar som gjaldt, samt at det

tidlegare ikkje var eigne varslingsrutinar i NDLA, kan det for øvrig ikkje stillast for strenge

krav til korleis ein medarbeidar skal gå frem når ein varslar. Etter revisjonen si vurdering,

er varsla også i samsvar med dei uttaler som ligg hos Arbeidstilsynet når det gjeld

forsvarleg varsling.

Arbeidsgjevar har bevisbyrden for at framgangsmåten ved varsling eventuelt er skjedd i

strid med arbeidsmiljølova sine føresegn. Dette er ikkje gjort og revisjonen har heller ikkje

fått nokon dokumentasjon på at så skal vere tilfelle.

Oppfølging og behandling av varslarar

Som det går fram i tidlegare avsnitt, er det revisjonen sitt syn at det er nærliggande å legge

til grunn at det er blitt varsla om kritikkverdige forhold i NDLA. Varsla er også etter

revisjonen si vurdering gitt på forsvarleg måte. Anten det er dei respektive

fylkeskommunane eller NDLA sjølv som er pliktsubjekt når det gjeld å følge opp varsla, skal

varsla følgast opp.

Arbeidsmiljølova har ingen særskilte regler som gjeld oppfølging av tilsette som har meldt

frå om kritikkverdige forhold, anna enn at dei har eit lovpålagt vern mot gjengjelding. Det

er likevel slik at det bør forventast at varslar får ei form for stadfesting på mottatt varsel

og det vil vere vanlig i varslingsrutinar at varslar informerast om at saka blir tatt tak i,

eventuell framdrift i saka og informasjon når saken avsluttast. Desse momenta inngår

mellom anna i varslingsrutinane i Hordaland fylkeskommune.

Idet dagleg leiar og tidlegare styreleiar opplyser at dei ikkje har oppfatta medarbeidarane

i NDLA som varslarar, har dei følgeleg heller ikkje blitt følgt opp og behandla som varslarar.

Det blir til dømes nemnd at når det gjeld varsel nr. 2 blei mellom anna brevet frå

medarbeidarane til tidlegare styreleiar aldri svart på.

Arbeidsmiljølova har eigne reglar som skal beskytte varslarar mot gjengjelding. Dersom

arbeidstakar legg fram opplysningar som gir grunn til å tru at det har funnet stad


81

gjengjelding i strid med lova, skal dette leggast til grunn viss ikkje arbeidsgjevar

sannsynleggjer noko anna.

Når det gjeld varsel nr. 1, har medarbeidaren opplyst at vedkommande i etterkant av å ha

varsla om kritikkverdige forhold i NDLA, mista arbeidsoppgåver, mellom anna

vedkommande si rolle som sekretær for styret. At vedkommande blei fråteke denne

oppgåva er ikkje omstridt som faktum, og dagleg leiar har grunngjeve dette med at det var

vanskeleg å fortsette eit samarbeid med medarbeidaren i denne relasjonen på grunn av

manglande gjensidig tillit, og på grunn av at styret oppfatta vedkommande som illojal.

Medarbeidaren blei også etter ei tid tilbydd permisjon med løn ut sin avtaleperiode med

NDLA, mot at vedkommande i etterkant gjekk tilbake til sin fylkeskommunale arbeidsgjevar

for å arbeide vidare der. Medarbeidaren sjølv opplyser å ha følt seg pressa til å inngå denne

avtalen. At medarbeidaren i tida etter at vedkommande har sagt frå om kritikkverdige

forhold i NDLA, har mista arbeidsoppgåver og blitt forelagt ein avtale om å avslutte

engasjementet i NDLA, inneber etter revisjonen si vurdering ei gjengjelding som ikkje er i

samsvar med arbeidsmiljølova § 2-5 om vern mot gjengjelding ved varsling.

Når det gjeld varsel nr. 2, har det etter revisjonen si vurdering ikkje skjedd nokon form for

gjengjelding som ein konsekvens av varslinga frå vedkommande medarbeidar om

kritikkverdige forhold i NDLA. Av dei opplysningane som er lagt fram for revisjonen, går det

fram at medarbeidaren sjølv slutta som følgje av at vedkommande opplevde avstanden

mellom kva ansvar og innhald vedkommande si stilling var meint å ha og den faktiske

moglegheita til å påverke avgjersler knytt til eige ansvarsområdet, blei for stort. Dei

forholda som medarbeidaren varsla om kan etter det revisjonen er kjent med ha vore ein

del av bakgrunnen for at medarbeidaren valde å slutte i NDLA, men etter revisjonen si

vurdering har ikkje vedkommande blitt pressa ut av NDLA som ein konsekvens av det

varselet som blei levert til styreleiar i brevsform.

Når det gjeld varsel nr. 3, har medarbeidaren opplyst at vedkommande etter å ha sagt frå

om kritikkverdige forhold i NDLA blei fråteke arbeidsoppgåver. Særleg dreier dette seg om

omorganisering av arbeidsoppgåver i NDLA etter at ny administrasjonsleiar blei tilsett. Det

går også fram at enkelte av arbeidsoppgåvene til medarbeidaren er tatt frå vedkommande

og gitt til ein nytilsett innkjøpsjurist. Dagleg leiar på si side opplyser at det har vore behov

for endringar i arbeidsoppgåver på grunn av mellom anna vekst og utvikling av NDLA, og

på grunn av behov å sikre tilstrekkeleg kontroll med økonomirutinar og merkantile

oppgåver. Dette behovet blei ytterlegare forsterka i etterkant av forvaltningsrevisjon av

NDLA I, der det blei avdekt behov for å styre kontrollarbeidet knytt til økonomiske forhold

i NDLA.

På bakgrunn av dei data som er gjort tilgjengeleg, finn revisjonen det vanskeleg å

konkludere med om vedkommande medarbeidar blei fråtatt arbeidsoppgåver som ein

konsekvens av varsling om kritikkverdige forhold i NDLA, på tross av at det synest å vere

ei viss einigheit om at vedkommande sine arbeidsoppgåver faktisk har endra seg. Dette

skuldast at revisjonen, utan å ta stilling til om endringane er sakleg motivert og innanfor

eller utanfor styringsretten, også kan sjå at det har vore behov for å styrke prosessar rundt

økonomi i NDLA, og dermed også enkelte oppgåver innan vedkommande sitt arbeidsfelt.

Samtidig er revisjonen innforstått med at vedkommande medarbeidar har varsla via

varslingskanalane som eksisterer i Hordaland fylkeskommune, som har stadfesta at

medarbeidaren formelt sett er å anse som varslar. Det er revisjonen si vurdering at ein må

vere spesielt varsam med endring av arbeidsoppgåver i ein fase der ein medarbeidar har

varsla om kritikkverdige forhold. I ein slik situasjon kan ein argumentere for at det er ekstra

viktig å dokumentere at alle eventuelle endringsprosessar, som til dømes fordeling av

ansvar og oppgåver, blir gjennomført på ein måte som gjer at arbeidstakarane sine

rettigheiter blir tilstrekkeleg ivaretatt.


82

9. Konklusjon og tilrådingar

Forvaltningsrevisjonen som er gjennomført viser at NDLA har gjennomført eit betydeleg

arbeid knytt til utvikling av økonomisk internkontroll sidan førre forvaltnings-

revisjonsrapport. Det er mellom anna etablert rutinar for innmelding og kontroll av

innkjøpsaktivitet, rutinar og sjekklister for anskaffingsprosessar og innkjøp på

rammeavtalar og rutinar for involvering av innkjøpsfagleg bistand i samband med

gjennomføring og utlysing av konkurransar. Vidare har NDLA gått gjennom og revidert alle

fullmakter til å gjere innkjøp, og sikra ein meir sentralisert kontroll med kven som har

mynde til å gjere kva innkjøp. Det er også etablert system for avvikshandtering og rutinar

for risikovurderingar i samband med gjennomføring av anskaffingar over visse

beløpsgrenser.

Revisjonen meiner dei grepa NDLA har tatt med omsyn til å styrke kontroll med anskaffingar

og innkjøp på rammeavtalar er gode og riktig, og vidare at dei rutinane og kontrollane som

er innført med omsyn til gjennomføring av anskaffingar og innkjøp er hensiktsmessige med

tanke på sikre etterleving av regelverk om offentlege anskaffingar. Undersøkinga viser at

NDLA i stor grad har etterlevd regelverk om offentlege anskaffingar i dei tre konkurransane

som er gjennomført etter at nye system og rutinar blei etablert. Gjennom sitt arbeid med

utvikling av system og rutinar for økonomisk internkontroll har NDLA, etter revisjonen si

vurdering, også sørga for å redusere moglegheitsrommet knytt til mislegheitar og

korrupsjon.

Samtidig avdekker undersøkinga som er gjennomført svakheiter og manglar ved

internkontrollen til NDLA. Dette knyt seg til manglande rutinar for kontroll av opplysningar

og innhald i fakturaar som blir betalt og manglande rutinar for kommunikasjon og

rapportering mellom styret og leiinga i NDLA. Undersøkinga viser også at systemet for

avvikshandtering som har blitt etablert ikkje er kjent blant alle medarbeidarar som er

involvert i arbeid knytt til innkjøp.

Revisjonen vil peike på at det er viktig at dei områda der det er avdekt svakheiter og

manglar knytt til internkontroll blir følgt opp og arbeidd med, både for å sikre at NDLA

opererer i samsvar med relevante regelverk og for bidra til å redusere ytterlegare

potensialet for mislegheiter og korrupsjon i tilknyting til innkjøp og anskaffingar NDLA

gjennomfører.

I tillegg meiner revisjonen det er viktig at NDLA fullfører arbeidet med å etablere rutinar

for kommunikasjon/rapportering mellom styret i samarbeidet og den daglege leiinga.

Tydelege rapporterings- og kommunikasjonsrutinar vil styrke økonomirapporteringa i

NDLA, og kunne bidra til at denne i større grad fungerer som ein kontrollmekanisme mot

lovstridig økonomisk aktivitet.

I undersøkinga kjem det fram at NDLA har dekt kostnadar til konferansedeltaking for tilsette

hos leverandør av tekniske tenester. Etter revisjonen si vurdering har dette ikkje hatt

dekning i dei underliggande kontraktane NDLA har hatt med leverandøren. Revisjonen

meiner at så lenge dette ikkje har hatt dekning i kontrakt mellom NDLA og leverandøren,

utgjer praksisen NDLA har hatt med å dekke kostnadar for leverandørar med omsyn til

kompetanse- og kunnskapsutvikling ei ulovleg direkteanskaffing som ikkje er i samsvar

med regelverk om offentlige anskaffingar.

Undersøkinga viser vidare at det er sett i gong arbeid med utforming og inngåing av

databehandlaravtalar for handsaming av personopplysningar om brukarar av NDLA sine


83

digitale læremiddel. Dette meiner revisjonen er positivt. Samtidig meiner revisjonen det er

viktig at dei involverte partane (NDLA og eigarfylkeskommunane) sørger for at alle

naudsynte avklaringar knytt til datahandsaming blir gjort, og at det blir inngått

databehandlaravtalar mellom alle partar som står i eit databehandlarforhold til kvarandre.

Dette er viktig med omsyn til å sikre at alle relevante forhold i personopplysningslova er

dekt, og at data om brukarar blir tilstrekkeleg trygga.

Med omsyn til tilrettelegging for varsling, viser undersøkinga at NDLA fram til 2016 ikkje

har hatt eigne system og rutinar for gjennomføring og oppfølging av varsling om

kritikkverdige forhold. System og rutinar kom på plass frå mai 2016, då NDLA tok i bruk

dei rutinane som er i bruk i HFK. I spørjeundersøkinga går det fram at dei nye rutinane i

varierande grad er kjent blant medarbeidarane i NDLA. På bakgrunn av at det tidlegare

ikkje har vore etablert eigne system og rutinar for varsling i NDLA, og at noverande rutinar

ikkje er kjent blant alle medarbeidarar, meiner revisjonen at NDLA ikkje har sikra

tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av varsel om kritikkverdige forhold i NDLA. Til

trass for at NDLA ikkje har arbeidsgjevaransvaret for dei fleste av medarbeidarane i NDLA,

og sånn sett ikkje er pliktsubjekt som arbeidsgjevarar etter arbeidsmiljølova når det gjeld

å leggje forholda til rette for varsling, er det revisjonen si vurdering at NDLA i perioden

fram til 2016 har hatt behov for rutinar for intern varsling innad i NDLA.

Undersøkinga viser at medarbeidarar i NDLA ved fleire tilfelle har tatt opp kritikkverdige

forhold. Revisjonen meiner det er god grunn til å sjå dei medarbeidarane som har tatt opp

kritikkverdige forhold i NDLA som varslarar. Slik revisjonen vurderer det, er det i alle tilfella

varsla på ein forsvarleg måte. Revisjonen meiner at det i eitt tilfelle har foregått

gjengjelding overfor den eine varslaren, i strid med føresegn i arbeidsmiljølova § 2-5.

Vidare meiner revisjonen at det i eitt tilfelle er grunn til å stille spørsmål ved om det har

foregått gjengjelding overfor ein varslar, i strid med føresegn i arbeidsmiljølova § 2-5.

På bakgrunn av funna i undersøkinga vil revisjon tilrå at NDLA/HFK:

1. Sikrar at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om relevante rutinar

og internkontrolltiltak knytt til anskaffingar og innkjøp.

2. Etablerer rutinar for fakturahandsaming som sikrar at det blir utført kontroll av at

fakturaar frå leverandørar inneheld all naudsynt informasjon.

3. Fullfører arbeidet med å etablere rutinar for kommunikasjon og rapportering

mellom dagleg leiing og styret.

4. Vurderer korleis ein kan tydeleggjere overfor medarbeidarane i NDLA kven som

har kva roller i samarbeidet når det gjeld innkjøp, samt korleis NDLA er organisert

med omsyn til bestilling og avgjersler rundt utviklingsarbeid.

5. Går gjennom og avklarar med dei ulike involverte partane korleis handsaming av

personopplysningar om NDLA sine brukarar skal organiserast og dokumenterast,

og inngår databehandlaravtalar som manglar for å sikre at handsaming av

personopplysningar blir regulert i samsvar med gjeldande regelverk.

6. Sikrar at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om system og

rutinar for:

1. Avviksmelding og -handtering.

2. Varsling om kritikkverdige forhold.

7. Sikrar at medarbeidarar som varslar om kritikkverdige forhold i samsvar med

arbeidsmiljølova, blir følgt opp og teke hand om i samsvar med gjeldande

føresegn om vern mot gjengjelding ved varsling.


84

Vedlegg 1: Høyringsuttale


85


86

Vedlegg 2: Revisjonskriterium

Økonomisk internkontroll

Eit godt kontrollmiljø, gode system og rutinar, samt merksemd kring etikk er sentrale punkt

knytt til god internkontroll i ei verksemd. God internkontroll er viktig både for å sikre at

prosessar slik som innkjøp blir handsama i samsvar med regelverk, og for å forebygge,

avdekke og følgje uønskte hendingar som korrupsjon og mislegheiter. Svakheiter i

internkontrollen aukar faren for mislegheiter og korrupsjon. Slike svakheiter gjer det også

vanskelegare å oppdage feil, mislegheiter eller korrupsjon som er blitt begått.65

Riksrevisjonen definerer mislegheiter som «handlinger som innebærer uredelighet for å

oppnå en urettmessig fordel for seg selv, virksomheten eller andre. Misligheter skilles fra

feil ved at den underliggende handlingen er tilsiktet».

For å vurdere kor godt rammeverk kommunen har for internkontroll legg vi gjerne til grunn

COSO sitt rammeverk for internkontroll.66 Dette er det same rammeverket som også KS

bygger på i sine tilrådingar til kommune om internkontroll. Hovudelementa i COSO-

modellen er felles for fleire av dei ulike rammeverka for internkontroll. Dei viktigaste

elementa er:

kontrollmiljø

risikovurdering

kontrollaktivitetar

kommunikasjon og informasjon

leiinga si oppfølging

Figur 1: Illustrasjon av COSO-modellen

65 Beskytt kommunen. Håndbok i antikorrupsjon. http://www.ks.no/globalassets/vedlegg-til-hvert-


2014.pdf?id=14491 66 Sjå norsk oversetting i Internkontroll – et integrert rammeverk. Norges interne revisorers forening

(1996), Oslo: Norges interne revisorers forening (NIRF).


87

Kontrollmiljøet er grunnmuren i internkontrollsystemet, og består av medarbeidarane sine

haldningar, etiske verdiar og kompetanse. Kontrollmiljøet blir påverka av korleis verksemda

er organisert, kva leiingsfilosofi som er gjeldande og korleis leiarskapen blir praktisert.

Vidare skal risikovurderingar sikre at dei arbeidsprosessane som har høgast sannsynlegheit

for, og konsekvens av, svikt, feil eller manglar blir identifiserte. Det er eit mål at leiinga

skal ta omsyn til risikovurderinga i utforming av internkontrollen, ved at ein fokuserer og

avgrensar internkontrollen til dei arbeidsprosessane som har høgast risiko.

Kontrollaktivitetane er dei tiltak som blir sett i verk for å sikre etterleving av regelverk,

retningsliner og krav til tenesteutføring, og for handtere risiko avdekka i risikovurderingar.

Føremålet med kontrollaktivitetane er å medverke til at rutinar og system skal fungere slik

som bestemt.

For å oppnå god internkontroll er det i følgje COSO-modellen vidare viktig med effektiv og

tidsriktig informasjon og kommunikasjon, både horisontalt og vertikalt i organisasjonen.

Dette er naudsynt for at den enkelte skal kunne utføre det ansvaret dei er tildelt.

For å sikre gjennomføring av handlingar eller endringar som er naudsynte for å oppnå ein

god internkontroll er også leiinga si oppfølging viktig. Resultat skal bli følgt opp for å

avdekke om dei er i samsvar med verksemda sine strategiar og planar.

I Riksrevisjonen sin revisjonsrettleiar «Supplerende retningslinjer om forebygging og

avdekking av misligheter67» går det fram at «klare brudd på anskaffelsesregelverket kan

være et "rødt flagg" om at det foreligger misligheter».

Ifølgje KS er velfungerande internkontroll avgjerande i arbeidet mot korrupsjon. Å

førebyggje uønskte hendingar er eksplisitte mål med kontrollverksemda. Internkontrollen

har ein viktig førebyggjande funksjon, dels gjennom kontrollar som reduserer moglegheita

til å begå korrupte handlingar, dels ved at kontroll aukar faren for å bli oppdaga. Vidare vil

velfungerande internkontroll avdekke eventuelle mislegheiter, feil eller korrupte handlingar

som er begått. Svakheiter i internkontrollen aukar faren for mislegheiter og korrupsjon.

Slike svakheiter gjer det også vanskelegare å oppdage feil, mislegheiter eller korrupsjon

som er blitt begått.68

Regelverk om offentlege anskaffingar69

I lov om offentlige anskaffelser § 1 går det fram at:

«Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å

sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på

forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det

offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige

anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.»

I omgrepet ”forretningsmessighet” ligg det at oppdragsgjevar til einkvar tid skal vurdere

korleis han kan oppnå eit mest mogleg fordelaktig kjøp. Vidare inneheld omgrepet eit

prinsipp om at ein ikkje skal ta utanforliggjande omsyn i prosessen. Kravet til

67https://www.riksrevisjonen.no/SiteCollectionDocuments/Vedlegg/Revisjonsmetodikk/Misligheter_su

pplerende_retningslinjer_pr_210607.pdf 68 Beskytt kommunen. Håndbok i antikorrupsjon. http://www.ks.no/globalassets/vedlegg-til-hvert-


2014.pdf?id=14491 69 Lov og forskrift om offentlege anskaffingar blei endra frå 1.1.2017, og en del føresegn og krav i



gjeldande i perioden då anskaffingane blei gjennomført.


88

forretningsmessighet gjeld gjennom heile prosessen, frå avgjerda om å starte ein

innkjøpsprosedyre til tildeling av kontrakt.70

Regelverket skal sikre at alle potensielle leverandørar har dei same føresetnadane for å

oppnå kontraktar med det offentlege. Samstundes skal regelverket medverke til at det

offentlege gjennomfører effektive kjøp, og nyttar offentlege midlar på ein økonomisk

fornuftig måte. § 1 må sjåast i samanheng med dei grunnleggande prinsippa i § 5 i same

lov71 som stadfestar at:

«Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører.

En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse.

Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarheit ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen.

Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier.

Oppdragsgiver skal ikke

a. diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet,

b. bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse, eller

c. dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov kommer til anvendelse».

Krav til god forretningsskikk og høg forretningsetisk standard inneber at oppdragsgjevar

skal opptre som ein aktsam og profesjonell innkjøper på alle stadium av innkjøpsprosessen,

innanfor ramma av regelverket om offentlige innkjøp. Sakshandsaminga skal vere sakleg,

forsvarleg og ikkje vilkårleg.

Likebehandling av leverandørane er eit grunnprinsipp. Under heile innkjøpsprosessen må

eininga som gjer innkjøp leggje tilhøva til rette for at flest mogleg av dei potensielle

leverandørane får høve til å konkurrere om leveransen på same grunnlag. Leverandørane

må difor bli gitt likeverdige føresetnader for å få sitt tilbod valt.72

Eit overordna prinsipp er at offentlege kjøp skal skje på grunnlag av konkurranse, utan

omsyn til kva for ein innkjøpsprosedyre som blir nytta. Både ut frå samfunnsøkonomiske

og forretningsmessige omsyn, samt forvaltningsrettslege prinsipp om likebehandling, er det

ønskeleg at offentlege innkjøp skjer etter konkurranse mellom potensielle leverandørar.73

Kravet om etterprøvbarheit medfører at oppdragsgjevar skal sikre at dei handlingar som

blir gjennomført i innkjøpsprosessen kan dokumenterast. Oppdragsgjevar sine vurderingar

og avgjerder med vidare bør gjerast skriftleg. Omsynet til etterprøvbarheit skal dessutan

sikre at deltakarane i ein konkurranse i ettertid skal ha høve til å forvisse seg om at

innkjøpsprosessen har skjedd i samsvar med innkjøpsprosedyrane i regelverket. Dette vil

seie at det i størst mogleg grad bør takast referat frå møte, og at alle innstillingar og

vurderingar bør ligge føre skriftleg. Ein må kunne føresette at ein slik praksis vil kunne

førebyggje tvil, ettersom det enkelt kan kontrollerast at prosessen har gått riktig føre seg.

Avgjerd i KOFA sak 2003/6074 viser at tvitydig og inkonsekvent dokumentasjon i seg sjølv

kan takast til inntekt for at oppdragsgjevar si sakshandsaming ikkje har vore forsvarleg.75

70 Søyland, Mona og Thue, Andreas (2014, 13. november). Kommentar til lov om offentlege

anskaffingar. Henta i Norsk lovkommentar, 22. mars 2017. 71 Ibid. 72 Ibid. 73 Søyland, Mona og Thue, Andreas (2014, 13. november). Kommentar til lov om offentlege

anskaffingar. Henta i Norsk lovkommentar, 22. mars 2017. 74 Klagenemnda si avgjerd 4. august 2003. 75 Søyland, Mona og Thue, Andreas (2014, 13. november). Kommentar til lov om offentlege

anskaffingar. Henta i Norsk lovkommentar, 22. mars 2017.


89

I forskrift om offentlege anskaffingar § 3-2 står det at oppdragsgjevar skal føre protokoll

for anskaffingar som overstig kr. 100 000 eksklusiv mva.. Kravet om protokollføring er eit

utslag av generelle prinsipp knytt til rettstryggleik og gjennomsiktige prosessar, og skal

trygge omsynet til etterprøving. Protokollen skal minst omfatte opplysningane som går fram

av forskrifta sitt vedlegg 3 eller 4, avhengig av anskaffinga sin storleik.

Føremålet med plikta til protokollføring er å gjere det mogleg å kontrollere i ettertid at

konkurransen har vore gjennomført i tråd med regelverket.76 Protokollen skal innehalde ei

framstilling av alle vesentlige forhold og viktige avgjerder gjennom heile innkjøpsprosessen.

Etter KOFA si oppfatning må bestemminga bli forstått slik at protokollen må førast

fortløypande gjennom konkurransen.77

I forskrift om offentlege anskaffingar, går følgande fram i vedlegg 4 om innhald i protokoll

for anskaffingar som overstig kr. 500 000 eksklusiv mva.:

«1.1 Virksomhetens navn og adresse

1.2 Protokollførers navn

1.3 Beskrivelse av hva som skal anskaffes, eller hvis relevant, hvilke anskaffelser

det dynamiske innkjøpssystemet omfatter

1.4 Anslått verdi på kontrakten

1.5 Hvilke forhold tillater oppdragsgiver å gjøre bruk av prosedyrer som krever

særskilt begrunnelse

1.6 Navn på leverandøren som ønsker å delta i konkurransen, og hvis relevant,

leverandører som er valgt ut til å delta i konkurransen og grunnen for utvelgelsen

1.7 Hvis relevant, begrunnelse for hvorfor leverandører som har skatte- og

avgiftsrestanser fikk anledning til å delta i konkurransen

1.8 Hvis relevant, navn på avviste leverandører og grunnen for avvisning

1.9 Navn på alle leverandører som har levert tilbud

1.10 Hvis relevant, grunnen til avvisning av tilbud som anses for å være unormalt

lave

1.11 Hvis relevant, angi årsak til at oppdragsgiver avlyser konkurransen

1.12 Navn på og begrunnelse for valg av leverandør(er) og kontraktsverdi

1.13 Hvis relevant, andel av kontrakt eller rammeavtale som leverandører har til

hensikt å overdra til tredjepart

1.14 Hvis relevant, andre vesentlige forhold og viktige beslutninger som er av

betydning for konkurransen

1.15 Dato og protokollførers signatur.»

Det er vidare forbod mot å bruke standardar og tekniske spesifikasjonar som eit

verkemiddel for å hindre konkurranse. Det er vidare eit generelt forbod mot å dele opp eit

kjøp for å unngå at regelverket skal gjelde. Når det gjeld krav til ytingar som blir kjøpt inn

og bruk av tekniske spesifikasjonar, går følgande fram i forskrift om offentlege anskaffingar

§ 17-3:

76 NOU 1997 : 21 s. 139 og s. 145 77 KOFA si avgjerd 13. februar 2006 i sak 2005/286


90

«(1) Anskaffelsen bør spesifiseres ved en behovspesifikasjon eller angivelse av

funksjonskrav. Ved utformingen av kravene skal det legges vekt på

livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. Det skal så

langt det er mulig stilles konkrete miljøkrav til produktets ytelse eller funksjon.

Når det er mulig skal spesifikasjonene utformes slik at det tas hensyn til kriterier

for tilgjengelighet for funksjonshemmede og universell utforming.

(2) Tekniske spesifikasjoner skal gi leverandørene like muligheter og må ikke

medføre unødvendige hindringer for konkurranse om offentlige kontrakter.

(3) Dersom oppdragsgiver krever oppfylt tekniske spesifikasjoner, skal disse angis

i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget.

(4) Såfremt ikke annet er fastsatt i rettslig bindende nasjonale tekniske regler,

forutsatt at disse reglene er i samsvar med EØS-avtalen, skal de tekniske

spesifikasjonene utformes enten:

a. med henvisning til tekniske spesifikasjoner som definert i § 4-3

(standarder og spesifikasjoner) bokstav a, b, c og g og, i rangert

rekkefølge, til nasjonale standarder for gjennomføring av europeiske

standarder, europeiske tekniske godkjenninger, felles tekniske

spesifikasjoner, internasjonale standarder, andre tekniske

referansesystemer utarbeidet av europeiske standardiseringsorganer eller,

dersom disse ikke finnes, nasjonale standarder, nasjonale tekniske

godkjenninger eller nasjonale tekniske spesifikasjoner vedrørende

prosjektering, beregning og utførelse av arbeidene og bruk av

produktene. Hver henvisning skal ledsages av uttrykket «eller

tilsvarende»,

b. i form av ytelses- eller funksjonskrav; de sistnevnte kan omfatte

miljøegenskaper. De må imidlertid være tilstrekkelig presise til at det er

mulig for tilbydere å fastslå kontraktens gjenstand og for oppdragsgiver å

tildele kontrakten,

c. i form av ytelses- eller funksjonskrav som nevnt under bokstav b, med

henvisning til spesifikasjonene nevnt under bokstav a som middel til å

anta samsvar med slike ytelses- eller funksjonskrav, eller

d. ved henvisning til spesifikasjonene nevnt under bokstav a for visse

egenskaper, og ved henvisning til ytelses- eller funksjonskravene nevnt

under bokstav b for andre egenskaper.»

I § 3-8 i forskrift om offentlege anskaffingar blir føresegn knytt til bruk av rådgjevarar i

samband med utarbeiding av spesifikasjonar gjort greie for. Her går følgande fram:

«Oppdragsgiver skal ikke søke eller motta råd som kan bli benyttet under utarbeidelsen av spesifikasjoner for en bestemt anskaffelse fra noen som kan ha økonomisk interesse i anskaffelsen, når dette skjer på en måte som vil kunne

utelukke konkurranse.»

Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommunar og

fylkeskommunar)

I forskrift om årsregnskap og årsberetning for kommunar og fylkeskommunar, går følgande

fram av § 2 om bokføring:

«Bokføring, spesifikasjon, dokumentasjon og oppbevaring av

regnskapsopplysninger skal foretas i tråd med lov 19. november 2004 nr. 73 om


91

bokføring § 3 til § 14 og forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring kapittel

2 til 7.»

Av § 1 i same forskrift går det fram at forskrifta, i tillegg til å gjelde for kommunar og

fylkeskommunar, også gjeld for interkommunalt eller interfylkeskommunalt samarbeid

etter kommunelova § 27.

Forskrift om bokføring

Forskrift om bokføring § 5-1-1 legg føringar på kva eit salsdokument skal innehalde av

informasjon. Her går det fram at salsdokument (slik som faktura) som eit minimum skal

innehalde:

«1. Nummer og dokumentasjonsdato,

2. angivelse av partene,

3. ytelsens art og omfang,

4. tidspunkt og sted for levering av ytelsen,

5. vederlag og betalingsforfall, og

6. eventuell merverdiavgift og andre avgifter knyttet til transaksjonen som kreves

spesifisert i lov eller forskrift. Merverdiavgift skal angis i norske kroner.

7. Hvis kjøper skal beregne og betale merverdiavgift etter merverdiavgiftsloven §

11-1 annet eller tredje ledd, skal salgsdokumentet merkes: «Omvendt avgiftsplikt

– Merverdiavgift ikke beregnet».»

Vidare går følgande fram av § 5-5-1 i forskrifta om dokumentasjon av kjøp:

«Kjøpsdokumentets innhold

Kjøpsdokumentet skal være salgsdokumentet selger har utstedt, og skal

inneholde de opplysningene som fremgår av delkapittel 5-1 og § 5-3-2a.»

Av samme paragraf går det fram at:

«Dersom mottatt salgsdokument er uriktig eller på annen måte ikke tilfredsstiller

kravene i delkapittel 5-1 og § 5-3-2a, må kjøper kreve nytt salgsdokument.

Dersom dette ikke lar seg gjøre, må kjøper kunne sannsynliggjøre at kjøpet er en

reell utgift for kjøpers virksomhet.»

Forvaltningslova

Forvaltningslova inneheld følgande føresegn knytt til habilitet i forvaltningssaker:

«§ 6. (habilitetskrav).

En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å

treffe avgjørelse i en forvaltningssak

a) når han selv er part i saken;

b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje

eller i sidelinje så nær som søsken;

c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar,

fostermor eller fosterbarn til en part;

d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller

fullmektig for en part etter at saken begynte;

e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller

bedriftsforsamling for

1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er

part i saken, eller

2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person

som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid


92

og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper

eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken.»

Personopplysningslova

Dersom ei verksemd sett ut heile eller delar av handsaming av personopplysningar til andre

verksemder, blir det brukt såkalla databehandlarar. Forholdet mellom

ei behandlingsansvarleg verksemd og databehandlaren skal ifølge personopplysningslova §

13, jf. § 15 vere regulert gjennom ein databehandlaravtale.

I personopplysningalova § 13 første ledd går det fram at den behandlingsansvarlege og

databehandlaren gjennom planlagte og systematiske tiltak skal sørge for tilfredsstillande

informasjonssikkerhet med omsyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelegheit ved

handsaming av personopplysningar. Av § 13 andre ledd går det fram at

informasjonssystemet og sikkerheitstiltak skal vere dokumentert, og at dokumentasjonen

skal vere tilgjengeleg for dei tilsette, samt for Datatilsynet og Personvernnemnda.

Av § 15 i personopplysningslova går det fram at ein databehandlar ikkje kan handsame

personopplysningar på nokon annan måte enn det som er skriftleg avtalt med

behandlingsansvarleg, og at opplysningane ikkje kan overlatast til andre for lagring eller

bearbeiding. I databehandlaravtalen mellom behandlingsansvarleg og databehandlar skal

det går fram at databehandlar plikter å gjennomføre sikringstiltak som følgjer av § 13 i

lova.

Arbeidsmiljølova

Arbeidstilsynet definerer varsling som å si frå om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen78.

Retten til å varsle er regulert av arbeidsmiljølova79, som skal gjere det mogleg for

arbeidstakarar å seie frå om kritikkverdige forhold ein blir kjend med gjennom

arbeidsforholdet og som er eller kan vere i strid med lover og reglar, interne retningsliner

eller alminneleg oppfatning av kva som er forsvarleg eller etisk akseptabelt.

Arbeidsmiljølova § 2-4 omhandlar varsling om kritikkverdige forhold i verksemder. Av lova

går følgjande fram:

«(1) Arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten.

(2) Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig. Arbeidstaker

har uansett rett til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner

for varsling. Det samme gjelder varsling til tilsynsmyndigheter eller andre offentlige

myndigheter.

(3) Arbeidsgiver har bevisbyrden for at varsling har skjedd i strid med denne

bestemmelsen.»

Forsvarleg varsling inneber ifølgje Arbeidstilsynet mellom anna å ta i bruk verksemda sine

rutinar for intern varsling eller ev. andre tiltak verksemda har sett i verk for å legge til rette

for varsling. Bruk av interne rutinar for varsling eller å gå tenesteveg for å melde frå om

kritikkverdige forhold, vil vere riktig og lovleg måte å gå fram på med omsyn til å varsle

forsvarleg. For å sikre forsvarleg varsling er det også viktig at arbeidstakaren før

kritikkverdige forhold blir bringa vidare spør seg sjølv om det er grunnlag for kritikken,

samt vurderer korleis ein bør gå fram med kritikken og kven ein bør seie frå til. Dette er

78 Arbeids- og inkluderingsdepartementet/Arbeidstilsynet: Rettleiar om varsling om kritikkverdige

forhold på arbeidsplassen. 2007. 79 Arbeids- og sosialdepartementet: Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.

(arbeidsmiljøloven). LOV-2005-06-17-62.


93

mellom anna oppsummert i Arbeidstilsynet si rettleiar om varsling om kritikkverdige forhold

på arbeidsplassen80.

Av § 3-6 i arbeidsmiljølova går det fram at arbeidsgjevar har plikt til å legge forholda til

rette for varsling. I lova blir det vist til at det skal utarbeidast rutinar for intern varsling

eller settast i verk andre tiltak som legg forholda til rette for intern varsling om

kritikkverdige forhold i verksemda i samsvar med § 2-4 dersom forholda i verksemda

tilseier det. Arbeidsgjevar har ansvar for å sørge for openheit og god intern kommunikasjon

i verksemda. Arbeidsgjevar skal aktivt bidra til at varsling blir ein naturleg del av verksemda

sitt arbeidsmiljø, og sikre at det blir utarbeidd rutinar eller andre tiltak for forsvarleg

varsling.

§ 2-5 i arbeidsmiljølova tar for seg vern mot gjengjelding ved varsling. Følgjande går fram

av lova:

«(1) Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med § 2-4 er forbudt.

Dersom arbeidstaker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har

funnet sted gjengjeldelse i strid med første punktum, skal det legges til grunn at

slik gjengjeldelse har funnet sted hvis ikke arbeidsgiveren sannsynliggjør noe

annet.

(2) Første ledd gjelder tilsvarende ved gjengjeldelse mot arbeidstaker som gir til

kjenne at retten til å varsle etter § 2-4 vil bli brukt, for eksempel ved å fremskaffe

opplysninger.

(3) Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse i strid med første eller andre ledd, kan

kreve oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Oppreisningen fastsettes til

det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes forhold og

omstendighetene for øvrig. Erstatning for økonomisk tap kan kreves etter

alminnelige regler.»

I Arbeidstilsynet sin rettleiar om varsling blir det peika på at arbeidsgjevar ikkje kan

besvare varsling med «oppsigelse, avskjed, suspensjon, ordensstraff, tjenestelig

tilrettevisning, trakassering, utstøting, fratakelse av arbeidsoppgaver, forflytning eller

andre negative reaksjoner som har karakter av straff eller sanksjon.» Samtidig blir det i

rettleiaren vist til at arbeidstakar må tole saklege motargument og bevis knytt til dei

kritikkverdige forholda. Rettleiaren oppsummerer ei alminneleg rettsoppfatning av aml. §

2-5. Vernet mot gjengjelding gjeld så langt arbeidstakar sin framgangsmåte ved varsel

var forsvarlig.

NDLA sine innkjøpsstrategiar

Av NDLA sine innkjøpsstrategiar for periodane 2008-2014 og 2015-2019, går det under

kapitla om etikk, pkt. 1. Etikk fram at:

«Relasjoner og samhandling med leverandører skal være upartiske og

profesjonelle, i tråd med internt og eksternt regelverk.»

Etiske retningsliner for fylkeskommunalt tilsette i NDLA

I NDLA sine etiske retningsliner for fylkeskommunalt tilsette, som skal danne grunnlaget

for god etisk praksis i NDLA, går det fram at alle innkjøp i NDLA skal gjennomførast i

samsvar med lov og forskrift om offentlege anskaffingar og interne retningsliner for innkjøp.

80 Arbeids- og inkluderingsdepartementet/Arbeidstilsynet: Rettleiar om varsling om kritikkverdige

forhold på arbeidsplassen. 2007.


94

Vedlegg 3: Sentrale

dokument og litteratur

Lov og forskrift

Nærings- og fiskeridepartementet: Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven).

LOV-1999-07-16-69.

Nærings- og fiskeridepartementet: Forskrift om offentlige anskaffelser (med vedlegg).

FOR-2006-04-07-402.

Arbeids- og sosialdepartementet: Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.

(arbeidsmiljøloven). LOV-2005-06-17-62.

Justis- og beredskapsdepartementet: Lov om behandling av personopplysninger

(personopplysningsloven). LOV-2000-04-14-31.

Justis- og beredskapsdepartementet: Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

(forvaltningsloven). LOV-2016-06-10-23.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet: Forskrift om årsregnskap og

årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner). FOR-2014-12-16-1852.

Finansdepartementet: Lov om bokføring (bokføringsloven). LOV-2016-05-27-14.

Finansdepartementet: Forskrift om bokføring (bokføringsforskriften). FOR-2004-12-

01-1558.

Søyland, Mona og Thue, Andreas (2014, 13. november). Kommentar til lov om

offentlege anskaffingar. Henta i Norsk lovkommentar, 22. mars 2017.

Dokument frå NDLA og Hordaland fylkeskommune

NDLA: Innkjøpsstrategi 2008-2014. 28. april 2008. NDLA: Innkjøpsstrategi 2015-2019. 3. desember 2014. Gjeldande fram til styremøte

14.12.16. NDLA: Tilpassing av NDLAs virksomhet til Hordaland fylkeskommunes

innkjøpsstrategi. Mai 2016.

NDLA: Etiske retningsliner for fylkeskommunalt tilsette i NDLA. Oktober 2015.

NDLA: Innkjøp og innkjøpsprosessar i NDLA. 1.3.2016.

NDLA: Innkjøpssjekkliste. Mars 2016.

NDLA: Delegeringsreglement. November 2016.

NDLA: Tildeling av budsjettmidlar og attestasjonsmynde 2017. 7.11.2016. NDLA: Prosedyre for avvikshandtering i NDLA. Mars 2016. NDLA: Avviksskjema. Mars 2016.

NDLA: Avvikshandtering i NDLA. Sist endra 21.4.2016.

NDLA: Prosedyre for risikoanalyse i NDLA. Mars 2016.

NDLA: Skjema for risikoanalyse i NDLA. Mars 2016.

NDLA: Retningsliner for driftsrapportering. Januar 2013. NDLA: Mal for driftsrapport. April 2013. NDLA: Teknologisk veikart for NDLA. Mai 2016.

NDLA: Pedagogisk plattform for NDLA. Desember 2016.

NDLA: Rutiner for Change/Utvikling. Mai 2016.

NDLA: Rev SSA-V Bilag 2 – Utdypende spesifikasjon av ytelsen. Vedlegg til

rammeavtale applikasjonsforvaltning. 9.12.2012.

NDLA: Rutiner for fakturabehandling. Udatert. Hordaland fylkeskommune: Rutine for fakturahandsaming.

http://www.hordaland.no/nn-NO/om-oss/innkjop-og-faktura. Henta 20.2.17.

Hordaland fylkeskommune: Rutine for varsling i Hordaland fylkeskommune.

26.3.2015.


95

Andre dokument

Arbeids- og inkluderingsdepartementet/Arbeidstilsynet: Rettleiar om varsling om

kritikkverdige forhold på arbeidsplassen. 2007. COSO. Internkontroll – et integrert rammeverk. Norsk oversettelse ved Norges

interne revisorers forening, Oslo: Norges interne revisorers forening (NIRF). 1996. Kommunenes Sentralforbund: Beskytt kommunen. Håndbok i antikorrupsjon.

http://www.ks.no/globalassets/vedlegg-til-hvert-fagomrader/samfunn-og-demokrati/etikk/beskytt-kommunen-handbok-i-antikorrupsjon-2014.pdf?id=14491.

2014. Deloitte AS: Forvaltningsrevisjon av NDLA I. 2015. Inventura: Notat om habilitet i NDLA. 14.01.2014. Inventura: Notat om endring av kontraktspart. 27.01.2017. Google for Education: Terms of Use.

https://gsuite.google.com/intl/en/terms/education_terms.html

Google for Education: Terms of Privacy. https://gsuite.google.com/terms/education_privacy.html

Google for Work Security and Compliance Whitepaper: How Google protects your data. https://static.googleusercontent.com/media/gsuite.google.com/no//files/google-apps-security-and-compliance-whitepaper.pdf


96

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee,

and its network of member firms, each of which is a legally separate and independent entity. Please see

www.deloitte.no for a detailed description of the legal structure of Deloitte Touche Tohmatsu Limited and its

member firms.

Deloitte Norway conducts business through two legally separate and independent limited liability companies;

Deloitte AS, providing audit, consulting, financial advisory and risk management services, and Deloitte Advokatfirma

AS, providing tax and legal services.

© 2017 Deloitte AS

47/17 Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. - 16/00030-47 Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. : Notat - Deloittes kommentarer ...

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee ("DTTL"), its network of member firms, and their related entities. DTTL and each of its member firms are legally separate and independent

entities. DTTL (also referred to as "Deloitte Global") does not provide services to clients. Please see www.deloitte.no for a more

detailed description of DTTL and its member firms.

© Deloitte AS

Registrert i Foretaksregisteret Medlemmer av Den norske

Revisorforening

Organisasjonsnummer: 980 211 282

Deloitte AS

Dronning Eufemias gate 14

Postboks 221 Sentrum

NO-0103 Oslo

Norway

Tlf: +47 23 27 90 00

Fax: +47 23 27 90 01

www.deloitte.no

21. juni 2017

Notat - Deloittes kommentarer til «Kommentarer til rapport fra forvaltningsrevisjon

II av NDLA», datert 22. mai 2017

Jf. vedtak i kontrollutvalget i Hordaland fylkeskommune i sak PS 56/17, 23.05.17, presenterer Deloitte

i tabellen under våre kommentarer til de 18 punktene i dokumentet «Kommentarer til rapport fra

forvaltningsrevisjon II av NDLA», datert 22. mai 2017.

I samsvar med vedtak i kontrollutvalget, har Deloittes kommentarer til de 18 punktene i dokumentet

blitt sendt til NDLA og fylkesrådmannen i Hordaland fylkeskommune for verifisering og høring.

Kommentarer fra NDLA til dokumentet har blitt innarbeidet i den endelige versjonen. Høringsuttalelser

fra daglig ledelse og styret i NDLA, samt fylkesrådmannen i HFK, er lagt ved.

Punkt i brev «Kommentarer til rapport fra

forvaltningsrevisjon II av NDLA», datert 22.

mai 2017

Kommentar fra revisjonen til det enkelte

punkt:

1. Vi reagerer på argumentet om

personvernhensyn som årsak til at revisjonen har

tatt så lang tid. Det ble gjennomført en

medarbeiderundersøkelse i NDLA høsten 2014, og

da ville ledelse og styret ha “en sporbar

undersøkelse” (de tillot ikke at respondentene var

anonyme). Dette er det et styrevedtak i NDLA om,

noe revisjonen har blitt gjort kjent med.

Revisjonen har ikke gått inn i en vurdering av

hvilken motivasjon NDLA ev. kan ha hatt for å

ønske «en sporbar undersøkelse» i forbindelse med

gjennomføring av en intern

medarbeiderundersøkelse i 2014, da dette ikke har

vært en del av mandatet for den gjennomførte

forvaltningsrevisjonen.

Revisjonen forholder seg til at det i forbindelse med

gjennomføring av spørreundersøkelsen i

forvaltningsrevisjon av NDLA II, gikk med ekstra tid

til å håndtere problemstillinger rundt personvern.

Dette har videre påvirket tiden det har tatt å

gjennomføre forvaltningsrevisjonen som helhet.

2. Revisjonsrapport II påpeker flere ganger at det i

etterkant av forrige revisjon har blitt gjort et

omfattende arbeid for å etablere de rutiner og

systemer som kreves. Dette er selvsagt bra. Det

forundrer oss likevel at revisjonen ikke går dypere

inn i de avdekkede lovbruddene og inhabiliteten, og

ser på hvilke konsekvenser dette har hatt (både

økonomisk for fylkeskommunene og personlig for

varslerne). Revisor ser heller ikke ut til å gjøre noe

forsøk å plassere ansvar for de avdekkede

lovbruddene.

Revisjonen vil peke på at habilitetsproblematikk i

relasjonen mellom NDLA og leverandør av tekniske

tjenester, og hvilke konsekvenser dette har hatt, er

nøye omtalt i rapportene fra både den forrige og

denne forvaltningsrevisjonen.

I NDLA I blir det blant annet konkludert med

følgende (s. 31): «I undersøkinga kjem det fram at

NDLA over tid har vore bemanna med personale frå

ekstern leverandør i sentrale posisjoner innanfor

teknisk utvikling, som er ein sentral del av NDLA

sine kjerneprosessar. Den same leverandøren står

samstundes for tekniske leveransar til NDLA.


2

Etter revisjonen si vurdering, gir denne

bemanningsstrukturen risiko for brott med dei

interne habilitetsrutinane som er nedfelt i

organisasjonen sin innkjøpsstrategi kapittel 10. Her

går det mellom anna går fram at NDLA i samband

med innkjøp ikkje skal «søke eller motta råd som

kan bli benyttet under utarbeidelsen av

spesifikasjoner for en bestemt anskaffelse fra noen

som kan ha økonomisk interesse i den aktuelle

anskaffelsen, når dette skjer på en måte som vil

kunne utelukke konkurranse». Revisjonen meiner

fylkeskommunen bør endre organiseringa som ligg i

grensesnittet mellom NDLA og leverandøren, for å

sikre at NDLA overheld habilitetskrav nedfelt i eigen

innkjøpsstrategi og lovkrav til habilitet som definert

i fvl. § 6e pkt. 2 om ugildheit.»

Videre blir det i NDLA II vist til følgende om habiltet

(s. 51): «Revisjonen meiner det er kritikkverdig at

NDLA tidlegare har vore organisert slik at uheldig

påverking frå leverandør på den daglege drifta har

vore mogleg. Det er etter revisjonen sitt syn også

kritikkverdig at problema knytt til dette ikkje blei

tatt tak i og følgt opp tidlegare, trass i at fleire

medarbeidarar har meldt frå om bekymringar knytt

til denne organiseringa (sjå kapittel 8).»

Konsekvensen for enkeltpersoner av å varsle om

blant annet habilitetsproblematikk i NDLA, er omtalt

i detalj i kapittel 8 av rapport fra

forvaltningsrevisjon av NDLA II. Her har revisjonen

gått gjennom de varslingssakene som har kommet

frem i forbindelse med forvaltningsrevisjonen, og

blant annet vurdert hvordan varslerne har blitt fulgt

opp av styre og ledelse i NDLA og hva

varslingssakene har ledet til for personene disse

gjelder.

Når det gjelder de økonomiske konsekvensene av

de lovbruddene som ble avdekt i

forvaltningsrevisjon av NDLA I, vil revisjonen peke

på at dette temaet er behandlet i rapporten fra den

første forvaltningsrevisjonen (se for eksempel s. 16

og s. 22). Her knyttes innkjøp fra leverandør utover

og utenom kontrakt opp mot betydelig overforbruk

på budsjett, som blir vedtatt av fylkeskommunene

gjennom styret i NDLA. At de avdekte lovbruddene

har hatt økonomiske konsekvenser for

eierfylkeskommunen, er gjennom dette tydelig viet

plass i rapport fra forvaltningsrevisjon av NDLA I.

Med hensyn til plassering av ansvar for de brudd

som er avdekt, er dette knyttet til det ansvar og


3

den myndighet som gjelder for driften av NDLAs

virksomhet, jf. samarbeidets vedtekter og gjeldende

fullmakter for gjennomføring av

anskaffelser/innkjøp. Dette går etter revisjonens

vurdering tydelig frem av rapport fra den første

forvaltningsrevisjonen, NDLA I.

I forvaltningsrevisjon av NDLA I står følgende (s.

14): «I samband med verifisering av

datagrunnlaget, kommenterer dagleg leiar i e-post

datert 26.08.15 at «hele selskapets resultat, med

alle resultat og avvik, i sum er daglig leders

ansvar». Vidare i same e-post opplyser dagleg leiar

at det er han som har hatt ansvar for den operative

oppfølginga av rammeavtalen for

applikasjonsforvaltning. Dagleg leiar peiker på at

det at ramma for avtalen blei overskride, i all

hovudsak må grunngjevast ut frå manglande

overgang til eit felles innkjøpsoppfølgingssystem.

Vidare går det fram at dei kjøpa som har blitt

gjennomført knytt til teknisk utvikling, har blitt

vurdert av leiinga i NDLA til å ligge innanfor

inkrementell tilpassing i avtalen. Dagleg leiar

opplyser at han ikkje deler forståelsen av at NDLA

har handla inn tenester utanfor kontrakt, men

snarare utvida omfanget av eksisterande avtalar på

ein lite heldig måte. NDLA har ifølge dagleg leiar

mangla klare interne rutinar for

kontraktsoppfølging. Det blir og peikt på svikt i

kommunikasjon mellom dagleg leiar og leiar for

støtteprosesser rundt oppfølging og arkivering av

avtalane med leverandøren. Samla sett meiner

dagleg leiar at dette har resultert i at overskridinga

av avtalen har blitt betydeleg.»

I kapittel 5 av rapport fra forvaltningsrevisjon av

NDLA I, som omhandler internkontroll innenfor

innkjøpsområdet, går videre følgende frem (s. 19):

«Når det gjeld kontrollpunktet knytt til

kontraktsignering, kjem det fram at dagleg leiar

skal gjennomføre kontroll og avsjekk av signerte

anskaffingsprotokollar før signering av kontrakt.

Dagleg leiar er vidare ansvarleg for å signere alle

kontraktar. Dette går også fram av delegasjon av

budsjettansvar for NDLA, der det blir understreka at

tilvisingsrett ikkje blir delegert i NDLA, og at alt

tilvisingsansvar ligg hos dagleg leiar.»

I forbindelse med høring av rapport fra

forvaltningsrevisjon av NDLA I (s. 42), opplyser

daglig leder i NDLA at: «Bruddene som er avdekket

tar jeg et ansvar for. Jeg har deltatt i oppfølging av

kontrakten som resulterte i overskridelsen. Jeg har

også vært en del av de kommunikasjonsproblemene


4

som eksisterte rundt kontraktsoppfølgingen i NDLA.

Det var også min endelige vurdering av rammens

tilstrekkelighet som muliggjorde overskridelsen.»

3. Under arbeidet med årsrapporten for 2013 gikk

daværende styreleder i NDLA inn og ba om at en

spesifikk graf ble slettet, med begrunnelsen:

“...styreleiar si vurdering var at dette var av ein

detaljeringsgrad som normalt ikkje blir omtala i ei

årsmelding”. Revisjonen slår seg til ro med denne

forklaringen. Den omtalte grafen blir ikke vist.

Dette er svært betenkelig, da grafen på en god

måte illustrerer de problemene varslerne forsøkte å

ta opp (en skjevfordeling av midler til

leverandørene). Revisjonen burde vurdert innholdet

i denne grafen, og problematisert rundt andre

mulige forklaringer på at styreleder ikke ønsket at

den skulle bli offentliggjort.

Setningen det vises til i pkt. 3, er hentet fra

rapportens kapittel 8 Arbeidsmiljø og varsling, og

knytter seg til bakgrunnen for en av

varslingssakene som er omtalt (s. 70). Her gjør

tidligere styreleder rede for hvorfor han på

daværende tidspunkt i 2013 ønsket grafen fjernet

fra årsmeldingen. Revisjonen vil peke på at dette er

tidligere styreleders beskrivelse av hendelsen slik

den ble oppfattet og vurdert av han, i forbindelse

med varslingssaken som er temaet i denne delen av

rapporten. Revisjonen har ikke gjort en vurdering i

denne delen av rapporten av ev. årsaker til å

utelate denne grafen fra årsmeldingen, da dette

ikke sorterer under problemstillingene i

prosjektmandatet knyttet til arbeidsmiljø og varsling

som kapittelet omhandler.

Innholdet i den omtalte grafen som ble fjernet fra

årsmelding 2013, er imidlertid omtalt i detalj av

revisjonen i forbindelse med forvaltningsrevisjonen

av NDLA I. I denne rapporten har revisjonen gjort

en detaljert gjennomgang og vurdering av det

tallmaterialet grafen baserer seg på. I rapporten fra

forvaltningsrevisjon av NDLA I går følgende frem (s.

19): «Forvaltningsrevisjonen viser at NDLA i 2014

hadde ein leverandør som stod for over 60 prosent

av kjøpa NDLA gjorde i marknaden. For 2013

utgjorde kjøp frå den same leverandøren rett i

underkant av 60 prosent av alle NDLA sine kjøp i

marknaden. Sak om omfattande kjøp frå ein

enkeltleverandør er omtalt i NDLA sine

innkjøpsrapportar, publisert på NDLA sitt intranett,

både for 2013 og 2014. Fleire respondentar

opplyser at dei ved fleire høve er tatt opp med

daglig leder at leverandørforholdet burde vere ein

sak i styret.»

Tilsvarende er omfanget på kjøp fra én leverandør

(«skjevfordeling av midler til leverandørene»)

omtalt og vurdert i forrige forvaltningsrevisjon. Her

konkluderer revisjonen med at (s. 16): «I

undersøkinga kjem det fram at det under avtalen

med leverandøren av applikasjonsforvaltning (og

støttetenester), er gjort innkjøp som i stort omfang

overskrid dei økonomiske avtalerammene som ligg

føre i kontraktane mellom NDLA og leverandøren av

tenestene, og som låg til grunn ved gjennomføring

av konkurranse om avtalene. Dette bryt med


5

grunnleggande krav i LOA om forutsigbarheit og

likebehandling. Undersøkinga viser også at avtalen

om applikasjonsforvaltning ikkje blei forlenga

skriftleg, i samsvar med alminnelege

forvaltningsrettslege prinsipp. Etter revisjonen si

vurdering kan ein stille spørsmål ved om det er

gjort ulovlege direkte anskaffingar i periodar kor det

ikkje ligg føre skriftleg avtale. Etter revisjonen si

vurdering er manglande dokumentasjon av

forlenging av avtale, og dermed manglande

etterprøvbarhet knytt til avtalen, i alle tilfelle

kritikkverdig.»

4. Når det gjelder manglende rutiner for

akseptanse av leveranser fra Cerpus, så ble dette

ved flere anledninger tatt opp fra varslernes side

før 2015. Disse initiativene ble avvist av daglig

leder. Revisor har blitt gjort kjent med dette, men

unnlater å nevne det i rapporten.

I forvaltningsrevisjon av NDLA I, har revisjonen

omtalt både manglende rutiner for internkontroll,

samt mangelfulle innkjøpsrutiner. I kapittel 5 og 6 i

NDLA I blir det blant annet pekt på manglende

systematisk kontroll av at innkjøp blir gjennomført i

tråd med innkjøpsstrategi og manglende kontroll for

å avdekke om innkjøpsaktiviteten skjer i samsvar

med bestemmelser i kontrakter og eventuelle andre

føringer (s. 23). Manglende rutiner for akseptanse

av leveranser og oppfølging av kjøp fra leverandør

av tekniske tjenester sorterer under disse

vurderingene, og er dermed blitt håndtert tidligere i

forbindelse med forvaltningsrevisjon av NDLA I.

I forbindelse med forvaltningsrevisjon av NDLA II,

er det viet et eget kapittel til arbeidsmiljø og

varsling (kapittel 8, s. 59). I dette kapittelet er

varsel til daglig leder fra tidligere medarbeidere

gjennomgått og vurdert. De momentene det er vist

til i pkt. 4 knyttet til varsler om mangelfull

oppfølging og kontroll med leveranser og innkjøp fra

leverandør av tekniske tjenester, er inkludert i

gjennomgangen revisjonen har utført i forbindelse

med undersøkelsene av arbeidsmiljø og varsling.

5. Revisjonen fremhever at det i etterkant av NDLA

l er utarbeidet et “Teknologisk veikart for NDLA”. Vi

har påpekt at det fortsatt er tette bånd mellom

NDLAs ledelse og teknisk leverandør, og finner det

merkelig at dette ikke blir problematisert i større

grad. Det omtalte “veikartet” fremhever en

spesifikk teknologi (H5P), som bare en enkelt

leverandør kan tilby. Denne leverandøren (Joubel

AS) er eid av Cerpus, og teknisk leder (som skrev

“veikartet”) har tidligere vært styremedlem i det

samme selskapet.

Revisjonen vil peke på at habilitetsproblematikk i

relasjonen mellom NDLA og leverandør av tekniske

tjenester, og hvilke konsekvenser dette har hatt, er

nøye omtalt i rapportene fra både den forrige (NDLA

1) og denne forvaltningsrevisjonen (NDLA 2). Se

kommentar til pkt. 2 over for detaljerte

henvisninger til hvordan dette er fremstilt i

rapportene.

Når det gjelder relasjoner mellom NDLA og

leverandør av tekniske tjenester i dag, er disse

gjennomgått av revisjonen i rapport fra

forvaltningsrevisjon av NDLA II. Gjennomgangen


6

viser at NDLA per i dag utelukkende er bemannet

med fylkeskommunalt ansatte i sentrale posisjoner

(s. 46), og at disse personene ikke har eller har hatt

spesielle koblinger til leverandør av tekniske

tjenester (med unntak av teknisk leder, se

kommentar til dette under). Videre viser

gjennomgangen at NDLA har diversifisert

porteføljen av leverandører som leverer ulike

tekniske tjenester til NDLA, og at leverandør av

tekniske tjenester ikke lenger innehar den sentrale

rollen de tidligere har hatt; en rolle som har blitt

tydelig problematisert og kritisert av revisjonen i

forbindelse med forvaltningsrevisjon av NDLA I (s.

51).

Når det gjelder H5P-teknologien det er vist til i det

teknologisk veikartet til NDLA, er det riktig at denne

er utviklet av Joubel AS. Teknologien er imidlertid

gratis og utarbeidet med åpen kildekode («fri og

åpen kildekode»). Dette vil si at teknologien er «fritt

lisensiert til å bruke, kopiere, studere, og forandre

på enhver måte, og programvare som er åpent delt

slik at flere kan bidra til å forbedre konstruksjonen

av programvaren.»1 H5P-teknologien er med andre

ord ikke en proprietær teknologisk løsning som

låser NDLA til Joubel som leverandør, men en åpen

løsning som gjør det mulig for NDLA å benytte seg

av ulike leverandører for å levere denne

teknologien.

Dette reflekteres også i NDLAs teknologiske veikart.

I veikartet er det ikke beskrevet en situasjonen der

H5P-oppgavene skal løses av en spesifikk

leverandør. Derimot legges det opp til at ulike

utviklere skal kunne løse utviklingsoppgaver ved

hjelp av fritt tilgjengelige verktøy og

dokumentasjon, uten at dette er hentet inn fra og

låst til spesifikke leverandører.

NDLA opplyser følgende om bruk av H5P-teknologi i

svar til revisor i forbindelse med verifisering og

høring av revisors kommentarer til brev vedr.

NDLA:

«Videre er det også korrekt når revisor påpeker at

H5P er en åpen og fri teknologi. NDLA har i dag tre

leverandører som er inne på rammeavtale for å

levere tjenester rundt H5P. Koden for H5P brukes i

dag på over 1400 nettsider verden over.

Kompetansetilfang for utvikling av drift rundt H5P er

i dag med andre ord internasjonal og tilgjengelig.»

1 Wikipedia - https://no.wikipedia.org/wiki/Fri_og_%C3%A5pen_kildekode.


7

Når det gjelder teknisk leder i NDLA, som tidligere

har sittet i styret i selskapet Joubel AS, har

revisjonen gått gjennom og vurdert dette vervet og

hvordan det har blitt håndtert av NDLA. I

forvaltningsrevisjonsrapport av NDLA II (s. 51)

konkluderer revisjonen med at «at NDLA

gjennomførte tilstrekkelege vurderingar av habilitet

før vedkommande blei tilsett i NDLA. På bakgrunn

av dei undersøkingane revisjonen har gjort, er det

heller ikkje komme fram opplysningar som tilseier

at teknisk leiar har eller har hatt ei rolle som gjer at

han er eller har vore inhabil ovanfor leverandørar i

samband med anskaffingsprosessar eller

enkeltståande innkjøp.» (s. 51).

6. Revisjonen omtaler ved flere anledninger den

tidligere produksjonslederen i NDLA, og anfører

korrekt at han var (og er) ansatt i Cerpus. Det

revisjonen ikke nevner er at han også er en av

eierne i Cerpus. Dette er viktig informasjon i

forhold til habilitetsspørsmål. Han eier 30 % av

selskapet Cerpus Holding AS gjennom selskapet

Valheim AS.

Både i NDLA I og NDLA II er utfordringer knyttet til

habilitet omtalt, se gjennomgang av dette i pkt. 2

over.

Når det gjelder tidligere produksjonsleders habilitet,

er denne omtalt i rapport fra forvaltningsrevisjon av

NDLA II (s. 50). Her blir både inhabilitet i

forbindelse med tilrettelegging av saksgrunnlag og

tidligere produksjonsleders ledende stilling i Cerpus

vist til. I rapporten står følgende (i forbindelse med

NDLAs deltakelse på Drupal-konferansen i Praha

2013): «Forslag om å delta på konferansen i 2013

kom opphavleg frå dåverande produksjonsleiar, som

var tilsett hos leverandør av tekniske tenester,

mens avgjersle om at NDLA burde delta på denne

konferansen (og seinare konferansar) blei tatt av

dagleg leiar og pedagogisk leiar aleine gjennom dei

faste beslutningsmøta. Revisjonen meiner at måten

desse avgjerslene blei fatta på, ikkje er i samsvar

med føresegn i forvaltningslova knytt til habilitet. Av

lova § 6, bokstav e) nr. 2 går det fram at ein

offentleg tenestemann er ugild til å tilrettelegge

grunnlaget for ei avgjersle når han er leiar eller har

i leiande stilling i eit selskap som er part i saken.

Etter revisjonen si vurdering var dåverande

produksjonsleiar i NDLA omfatta av denne

føresegna, då han på same tid som han fungerte

som produksjonsleiar i NDLA og kom med forslag

om deltaking på konferanse i Praha, også hadde ei

leiande stilling hos leverandør av tekniske tenester.

Revisjonen meiner derfor dåverande

produksjonsleiar var inhabil då han la til rette for

avgjersla om deltaking på Drupal-konferanse i

Praha 2013 for medarbeidarar frå NDLA og

leverandør av tekniske tenester.»


8

Som det går frem av revisjonens vurdering gitt

over, var tidligere produksjonsleder i NDLA inhabil

da han la til rette avgjørelse for deltakelse på

Drupal-konferansen i Praha. Revisjonen har vist

tydelig til forvaltningslovens bestemmelser om

habilitet, og pekt på at fordi tidligere

produksjonsleder i NDLA på samme tidspunkt hadde

en ledende stilling i Cerpus var ugild da han la til

rette for avgjørelsen. Til grunn for revisjonens

vurdering av habilitet etter fvl. § 6e pkt. 2, ligger en

gjennomgang av de roller tidligere produksjonsleder

har hatt i selskapet Cerpus, herunder både

eierandeler og rolle i selskapet.

Revisjonen har altså tatt hensyn til blant annet

tidligere produksjonsleders eierandel i Cerpus ved

vurdering av habilitet, og dette har hatt direkte

innvirkning på konklusjonen om at tidligere

produksjonsleder har vært inhabil i forbindelse med

tilrettelegging av avgjørelse om deltaking på

konferanse.

7. En person som ikke omtales i revisjonsrapporten

er styreleder i Cerpus og tidligere teknisk leder i

NDLA. Denne personen har vært svært sentral i

mange avgjørelser som har vært viktige for å

befeste Cerpus sin stilling i NDLA. Den tidligere

tekniske lederen gikk blant annet sterkt inn for en

storsatsing på teknologien H5P fra Joubel AS. I

tillegg til å være største eier i Cerpus Holding AS

(gjennom selskapet T. Nordeng AS), er han

styreleder i både Cerpus Holding AS, Joubel AS og

flere andre relaterte selskaper.

I pkt. 7 blir det vist til at styreleder i Cerpus, som

tidligere innehadde rollen som teknisk leder i NDLA,

ikke omtales i revisjonsrapporten. Som det går frem

av gjennomgangen i pkt. 2 over, har revisjonen

omtalt utfordringer knyttet til habilitet i NDLA i

rapport fra både forvaltningsrevisjon av NDLA I og

NDLA II.

I NDLA I blir det blant annet konkludert med

følgende (s. 31): «I undersøkinga kjem det fram at

NDLA over tid har vore bemanna med personale frå

ekstern leverandør i sentrale posisjoner innanfor

teknisk utvikling, som er ein sentral del av NDLA

sine kjerneprosessar. Den same leverandøren står

samstundes for tekniske leveransar til NDLA.

Revisjonen vil peke på at tidligere teknisk leder i

NDLA er omfattet av konklusjonen fra NDLA I

gjengitt over, og at gjennomgangen av data som

ligger til grunn for denne konklusjonen inkluderer

gjennomgang av tidligere teknisk leders rolle i

NDLA.

Videre har revisjonen i rapport fra

forvaltningsrevisjon av NDLA I (s. 31) konkludert

med at:

«Etter revisjonen si vurdering, gir denne

bemanningsstrukturen risiko for brott med dei

interne habilitetsrutinane som er nedfelt i


9

organisasjonen sin innkjøpsstrategi kapittel 10. Her

går det mellom anna går fram at NDLA i samband

med innkjøp ikkje skal «søke eller motta råd som

kan bli benyttet under utarbeidelsen av

spesifikasjoner for en bestemt anskaffelse fra noen

som kan ha økonomisk interesse i den aktuelle

anskaffelsen, når dette skjer på en måte som vil

kunne utelukke konkurranse». Revisjonen meiner

fylkeskommunen bør endre organiseringa som ligg i

grensesnittet mellom NDLA og leverandøren, for å

sikre at NDLA overheld habilitetskrav nedfelt i eigen

innkjøpsstrategi og lovkrav til habilitet som definert

i fvl. § 6e pkt. 2 om ugildheit.»

I rapport fra forvaltningsrevisjon av NDLA II blir det

vist til følgende om habiltet (s. 51): «Revisjonen

meiner det er kritikkverdig at NDLA tidlegare har

vore organisert slik at uheldig påverking frå

leverandør på den daglege drifta har vore mogleg.

Det er etter revisjonen sitt syn også kritikkverdig at

problema knytt til dette ikkje blei tatt tak i og følgt

opp tidlegare, trass i at fleire medarbeidarar har

meldt frå om bekymringar knytt til denne

organiseringa (sjå kapittel 8).»

Etter revisjonens vurdering, har den overordnede

habilitetsproblematikken som har vært tilstede i

NDLA blitt tydelig omtalt og kritisert i både NDLA I

og NDLA II. Revisjonen har også gitt en tydelig

anbefaling om å endre organisering og involvering

av personale fra leverandør for å sikre etterlevelse

av lovkrav knyttet til habilitet.

I kommentar i pkt. 7 vises det til at tidligere teknisk

leder i NDLA har vært svært sentral i mange

avgjørelser som har vært viktige for å befeste

Cerpus sin stilling i NDLA. Det vises også til at

tidligere teknisk leder blant annet gikk sterkt inn for

en storsatsing på teknologien H5P fra Joubel AS. I

tillegg blir det trukket frem at vedkommende er

største eier i Cerpus Holding AS, samt at

vedkommende sitter i styret i flere andre selskaper

relevante for Cerpus og/eller NDLA.

Forvaltningslovens § 6 omhandler habilitetskrav i

forvaltningen, og i hvilke tilfeller og situasjoner en

offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge

grunnlaget for eller til å treffe en avgjørelse i en

forvaltningssak. Av § 6e pkt. 2 går det frem at en

offentlig tjenestemann vil være inhabil til å

tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å

treffe avgjørelse i en forvaltningssak når han leder

eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret


10

eller bedriftsforsamling for et selskap som er part i

saken.

Revisjonen vil understreke at tidligere tekniske

leder, i egenskap av sin ledende stilling som eier i

leverandørselskapet og styremedlem i relevante

underleverandørselskap, utvilsomt vil kunne være

inhabil i forbindelse med ev. tilrettelegging av

grunnlaget for en avgjørelse eller i forbindelse med

ev. avgjørelse vedkommende treffer i en

forvaltningssak. Dette i samsvar med

forvaltningslovens § 6e pkt. 2. Etter revisjonens

vurdering er denne generelle problematikken

knyttet til potensiell inhabilitet for personale fra

leverandør som har innehatt sentrale posisjoner i

NDLA, tydelig problematisert og kritisert i rapport

fra forvaltningsrevisjon av både NDLA I og NDLA II.

Forvaltningslovens § 6 første ledd angir at reglene

om inhabilitet bare gjelder der en forvaltningssak

munner ut i en avgjørelse. I Norsk lovkommentar til

forvaltningsloven (note 100 ved Jan Fridthjof Bernt,

14.03.2014), går det frem at dette omfatter alle

typer avgjørelser, herunder privatrettslige, internt

administrative eller prosessledende. Samtidig går

det videre frem av note 101 i samme lovkommentar

at det også «ved generelle utredningsarbeider kan

være aktuelt å anvende inhabilitetsregler». Det blir

pekt på at «Ut fra § 6 kan det være diskutabelt om

inhabilitetsreglene gjelder direkte, fordi slike

utredninger normalt ikke er innrettet mot konkrete

avgjørelser. Ut fra alminnelige prinsipper for

saksbehandling og god forvaltningsskikk bør

imidlertid reglene følges så lenge det ikke er gjort

klart at man bevisst har gått på tvers av disse, for

eksempel ved partsrepresentasjon i et

utredningsutvalg.»

I Norsk lovkommentar note 179 til forvaltningsloven

§ 10, står samtidig følgende: «Det er ikke noe i

veien for at forvaltningsorganer innhenter faglig

uttalelse fra en part i saken. Etter forholdene kan

dette være direkte nødvendig ut fra

varslingsregelen i § 16 eller utredningsplikten etter

§ 17 første ledd.»

Revisjonen vil peke på og understreke at det i

forbindelse med de undersøkelsene som er

gjennomført i både forvaltningsrevisjon av NDLA I

og NDLA II, ikke har fremkommet dokumentasjon

av at tidligere teknisk leder i NDLA, som er ansatt i

Cerpus og innehar betydelige eierandeler i

selskapet, har tilrettelagt grunnlaget for eller truffet

en avgjørelse i en forvaltningssak som teknisk leder


11

i NDLA. Det foreligger dermed, etter revisjonens

vurdering, ingen automatisk inhabilitet etter

forvaltningsloven § 6 første ledd. Følgelig har dette

heller ikke vært et moment i rapportene fra

forvaltningsrevisjon av NDLA I og NDLA II.

Samtidig vil revisjonen trekke frem at inhabilitet

også vil kunne inntreffe ved utføring av generelle

utredningsarbeider, jf. lovkommentarene gjengitt

over. På bakgrunn av dette vil det dermed kunne

tenkes at tidligere teknisk leder likevel kan ha vært

inhabil etter forvaltningslovens § 6, dersom

vedkommende har gjennomført arbeid som skulle

kunne sortere under dette. Dette kan imidlertid

også måtte veies mot hensyn om at

forvaltningsorganer kan, og i noen tilfeller bør,

innhente faglige uttalelser fra parter i en sak for å

sikre at saken er tilstrekkelig utredet, uten at dette

fører til inhabilitet for den involverte parten.

Revisjonen vil peke på at det i forbindelse med de

undersøkelsene som er gjennomført, heller ikke har

kommet frem konkret dokumentasjon av at tidligere

teknisk leder i NDLA har forestått generelt

utredningsarbeid for NDLA som tilsier at

habilitetsreglene kommer til anvendelse og at

vedkommende har vært inhabil. Revisjonen mener

samtidig at ev. dokumentasjon av arbeid som er

utført av tidligere teknisk leder i NDLA som blir gjort

tilgjengelig, bør gjennomgås og vurderes i lys av

bestemmelsene gjengitt i avsnittene over. Dette for

å kunne gi en vurdering av om arbeid som er

dokumentert utført av tidligere teknisk leder

potensielt vil kunne falle inn under termen generelt

utredningsarbeid, og av om dette i så måte kan ha

vært i strid med forvaltningslovens

habilitetsbestemmelser eller ikke.

8. I etterkant av revisjon I har det blitt igangsatt et

arbeid med pedagogisk plattform. Denne har blitt

etterspurt av fylkeskommunalt ansatte siden ca.

2013, for å gi NDLA et redskap til å styre

utviklingen. I mangel av en slik plattform fikk

Cerpus frie hender med tanke på utvikling og

strategi. Revisjonen er tilfreds med at arbeidet nå

er satt i gang, men har ikke fått med seg at både

varslerne og flere andre har etterspurt dette over

lang tid.

I kapittel 4 i forvaltningsrevisjon av NDLA II (s. 36),

som omhandler gjennomgang av anskaffelser fra

leverandør av tekniske tjenester, har revisjonen i

vurderingsdelen pekt på at innføringen av en

pedagogisk plattform har gitt NDLA bedre styring av

hvilke innkjøp samarbeidet har behov for å gjøre.

Revisjonen har pekt på at dette, sammen med

andre endringer og tiltak som er gjennomført,

innebærer en klar forbedring sammenliknet med

tidligere med hensyn til vurdering av behov for

teknisk utvikling og kjøp av tjenester.

Når det gjelder meldinger fra varslere om behov for

bedre fylkeskommunal styring og kontroll over


12

teknisk utvikling, er dette gjennomgått av

revisjonen i detalj i kapittel 8 i rapport fra NDLA II

(s. 59). I kapittelet er meldinger om kritikkverdige

forhold knyttet til involvering av leverandør av

teknisk utvikling i utviklingsarbeid og tilhørende

habilitetsproblematikk presentert og vurdert. Dette

inkluderer blant annet gjennomgang av brev fra

flere tidligere medarbeidere i NDLA til tidligere

styreleder, der varslere stiller spørsmål ved

leverandørens grad av involvering i arbeid i NDLA

og anledning til å påvirke utvikling og strategi (s.

67).

9. Det framstilles i rapporten som en vesentlig

endring i prosjektet at det skal være «fokus på

openheit i form av opne standardar, open

kjeldekode og bruk av fritt lisensierte ressursar».

Dette er mildt sagt overraskende, da dette har

vært en av grunnpremissene helt fra NDLA startet

opp i 2007.

I forbindelse med gjennomgang av konkurranser

NDLA har gjennomført gjennom høst 2015/vinter

2016, har revisjonen i rapporten fra

forvaltningsrevisjon av NDLA II pekt på at det er

samsvar mellom innholdet i NDLAs overordnede

strategier og innholdet i kravspesifikasjonene fra de

tre konkurransene som er gjennomgått (s. 33).

Dette inkluderer blant annet at det i

kravspesifikasjonene er vist til at det skal være

«fokus på openheit i form av opne standardar, open

kjeldekode og bruk av fritt lisensierte ressursar», i

samsvar med det som også står i NDLAs

overordnede strategier.

Revisjonen kan ikke se at det i rapporten fremstilles

som eller hevdes at «fokus på openheit i form av

opne standardar, open kjeldekode og bruk av fritt

lisensierte ressursar» innebærer en vesentlig

premissendring i NDLA-prosjektet fra tidligere.

10. Kildekoden til NDLA sin tekniske plattform er

sentral, da denne utgjør en stor del av leveransen

fra Cerpus til NDLA. Det er grunn til å anta at

kildekoden har kostet fylkeskommunene flere titalls

millioner kroner. Daglig leder hevder at NDLA

betaler mer for åpen kildekode (fra Cerpus) enn

hva de ville gjort med lukket kildekode. Han

begrunner dette med at det er «...større kostnadar

til dokumentasjon ved utarbeiding av open

kjeldekode». I så fall er det svært bekymringsfullt å

se at det ikke finnes noen fritt tilgjengelig

dokumentasjon for NDLAs tekniske plattform.

Se pkt. 11 under for kommentar som dekker både

pkt. 10 og 11.

11. «Varsler 2» har tatt opp et problem rundt

manglende kildekode. Helt spesifikt gjelder dette

kildekode til det såkalte API-et til NDLA, som gir

tredjeparter enkel tilgang til innholdet. «Varsler 2»

Revisjonen har ikke fått fremlagt dokumentasjon

eller liknende fra avsenderne av brevet knyttet til

påstanden om at kildekode for API-et til NDLA ikke


13

fikk, etter å ha etterspurt dette over lengre tid, en

muntlig tilbakemelding fra pedagogisk leder om at

det var Cerpus som eide den aktuelle koden. Når

revisor spurte daglig leder om dette, svarte han at

«...kjeldekoden heile tida hadde vore open og

tilgjengeleg slik den skulle». Her har varsler 2 og

daglig leder kommet med ulik informasjon, men

revisor velger å slå seg til ro med daglig leder sin

påstand. «Varsler 2» vil påpeke at kildekode for

API-et fortsatt ikke ser ut til å være fritt

tilgjengelig, på tross av hva daglig leder hevder.

er åpent, utover det som fremgår av oversendte

kommentarer.

Daglig leder har lagt frem dokumentasjon på vegne

av NDLA som viser at det er gjennomført tiltak for å

sikre at NDLA benytter seg av åpen kildekode og

programvare, og at tilgang til NDLA-kildekode er

sikret for allmenheten.

Videre opplyser NDLA følgende om API og åpenhet,

i svar til revisor i forbindelse med verifisering og

høring av revisors kommentarer til brev vedr.

NDLA:

«NDLA er for tiden i ferd med å gå over fra en

teknisk løsning som er basert på det åpne

rammeverket Drupal 6.

Drupal som teknologi og publiseringsplattform er

svært utbredt.

For mer informasjon rundt Drupal:

https://no.wikipedia.org/wiki/Drupal

Løsningen som i dag benyttes ble utarbeidet til

NDLA av Utdanningsdirektoratet ved Utdanning.no i

perioden fra 2007 til 2009. Fra 2009 har NDLA i

hovedsak kjøp tjenester for videreutvikling og

vedlikehold av denne løsningen fra Cerpus as.

Dagens løsning er en plattform som i mindre grad

er internt avhengig av API- er. Enkle defensjoner på

API kan leses her:

https://snl.no/API

https://no.wikipedia.org/wiki/Programmeringsgrens

esnitt

I fremtidig teknisk løsning vil NDLA gjøre seg

avhengig av API-er for å sikre samspill og dataflyt

mellom den samlede publiseringsløsningens interne

deler. NDLA går altså fra en monolittisk arkitektur til

en mer kompleks arkitektur der en rekke

mikrotjenester snakker sammen internt, og

eksternt, ved hjelp av API-er. Dette har positive

konsekvenser for omverdenens mulighet til å dra

nytte av NDLAs innhold (innhold og metadata vil

gjøres tilgjengelig for allmenheten gjennom APIer).

Dette legger til rette for at eksterne aktører skal

kunne gjenbruke NDLA- innhold i sine løsninger.

API- ene som utvikles vil, i så stor grad som

praktisk mulig, være basert på fri programvare. I

noen enkelttilfeller vil NDLA ikke kunne sikre at alle

tjenester, til enhver tid, er basert på fri


14

programvare. Dette har som årsak at NDLA ikke

alltid finner gode nok tjenester i markedet basert på

fri programvare. Dette gjelder nå for eksempel

videoplattform og løsning for autentisering. Det er

viktig å presisere at det ikke på noen måte

foreligger noe offentlige krav om denne typen åpen

tilrettelegging for gjenbruk.

Den åpenhetsstrategien NDLA har valgt, om å velge

åpen teknologi der dette er mulig, er forankret i

NDLAs teknologiske veikart som er behandlet av

styret. Strategien er tuftet på idealer om gjenbruk

og deling av innhold og teknologi. NDLA er som

offentlig eid nettsted på dette området i forkant. De

aller fleste offentlige prosjekter som utvikler

programvare og innhold er basert på lukket

teknologi med svært lav grad av dokumentasjon og

åpenhet.

NDLAs API-er er dokumentert her:

https://test.api.ndla.no/

All kildekode tilknyttet API- ene er tilgjengelig. På

denne adressen blir også all kode tilknyttet ny

løsning og nye API deponert og tilgjengeliggjort:

https://github.com/NDLANO/

For dagens løsning (plattformen NDLA er på vei bort

fra) er kildekoden tilgjengeliggjort her:

https://bitbucket.org/ndla/»

12. Revisjonen har fått dokumentasjon på hvordan

identiteten til «varsler 2» indirekte ble gjort kjent

for daglig leder av et medlem i AU, og at det

aktuelle AU-medlemmet ba om at denne hendelsen

ikke ble referatført. Revisjonen har valgt å ikke

omtale dette.

Revisjonen har mottatt og vurdert

dokumentasjonen knyttet til den situasjonen som er

omtalt i pkt. 12. Den informasjonen som har

kommet frem har ikke blitt vurdert som relevant

med hensyn til å vurdere de problemstillinger som

forelå i revisjonens mandat (prosjektplan).

Videre har det, innenfor mandatet av revisjonen,

ikke blitt gjennomført intervju med alle parter som

omtales i pkt. 12. Revisjonen har tatt hensyn til at

disse partene ikke har hatt anledning til å uttale seg

om saken eller har blitt gitt mulighet til å

kontradiktere de opplysninger som har blitt fremlagt

om deres handlinger og utsagn.

På bakgrunn av disse momentene, har revisjonen

ikke omtalt opplysningene i pkt. 12 i rapport fra

forvaltningsrevisjon av NDLA II.

13. I etterkant av at daglig leder fikk informasjon

om kilden til kritiske spørsmål som dukket opp i

Revisjonen har mottatt og vurdert

dokumentasjonen knyttet til den situasjonen som er


15

styret høsten 2014 opplevde «varsler 2» å bli

mistenkeliggjort, og det førte blant annet til et

svært spesielt møte på fylkeshuset i Skien i

november 2014. Videre førte det til at «varsler 2»

opplevde at det ikke var noen annen mulighet for

ham enn å si opp sin stilling i NDLA. Revisjonen har

blitt gjort kjent med og fått dokumentasjon på alt

disse hendelsene, men har valgt å utelate alt dette

fra rapporten.

omtalt i pkt. 13. Den informasjonen som har

kommet frem har ikke blitt vurdert som relevant

med hensyn til å vurdere de problemstillinger som

forelå i revisjonens mandat (prosjektplan).

Videre har det, innenfor mandatet av revisjonen,

ikke blitt gjennomført intervju med alle parter som

omtales i pkt. 13. Revisjonen har tatt hensyn til at

disse partene ikke har hatt anledning til å uttale seg

om saken eller har blitt gitt mulighet til å

kontradiktere de opplysninger som har blitt fremlagt

om deres handlinger og utsagn.

På bakgrunn av disse momentene, har revisjonen

ikke omtalt opplysningene i pkt. 13 i rapport fra

forvaltningsrevisjon av NDLA II.

Når det gjelder henvisningen i pkt. 13 til bakgrunn

for at «varsler 2» valgte å si opp sin stillingen, kan

ikke revisjonen se at dette samsvarer med tidligere

opplysninger fra «varsler 2» i form av verifisert

intervjureferat og verifisert utkast til rapport. I

rapport fra forvaltningsrevisjon av NDLA II, som

«varsler 2» selv har gjennomgått og verifisert, går

følgende frem (s. 75): «I intervju trekk

medarbeidaren vidare fram at det ikkje lenger blei

opplevd som mogleg å fortsette i NDLA, fordi

avstanden mellom kva ansvar og innhald

vedkommande si stilling var meint å ha og den

faktiske moglegheita til å påverke avgjersle knytt til

eige ansvarsområdet, blei for stort. På bakgrunn av

manglande moglegheit til å påverke dei faglige

avgjerslene som blei teke innanfor eige område,

valde medarbeidaren å avslutte sitt engasjement i

NDLA på eige initiativ.»

14. I rapporten er NDLAs deltakelse på Drupal-

konferanser nevnt, der ekstern leverandør deltok

med flere personer enn NDLA selv. Daglig leder

skal ha sagt at det var kjent i organisasjonen hvem

som deltok på disse, men det stemmer ikke med

varslernes erfaring. Det ble stilt spørsmål internt da

man rent tilfeldig ble klar over hvem som deltok,

og daglig leder fraskrev seg da ansvar for saken. I

stedet viste han til leder for

applikasjonsforvaltning, en ansatt i Cerpus.

Revisjonen vil peke på at daglig leders uttalelser i

forbindelse med NDLAs deltakelse på Drupal-

konferanse i Praha 2013, slik disse fremgår i

rapport fra forvaltningsrevisjon av NDLA II (s. 48),

reflekterer hvordan daglig leder oppfatter at denne

deltakelsen var kjent i organisasjonen. Revisjonen

noterer at varslerne ikke deler denne oppfatningen.

Når det gjelder ansvar for avgjørelsen om å delta på

konferansen, går følgende frem av

forvaltningsrevisjonsrapport av NDLA II (s. 42):

«Av referat frå «svartboksmøte» (seinare omdøpt til

beslutningsmøte) i NDLA datert 16. august 2013,

der dagleg leiar og pedagogisk leiar deltok, går det

fram at dåverande produksjonsleiar i NDLA (tilsett

hos leverandør av tekniske tenester i ei leiande


16

stilling i selskapet), per e-post sendte inn forslag

om at NDLA skulle kombinere deltaking på

DrupalCon 2013 i Praha med ei teknisk samling for

tekniske utviklarar og fagutviklarar i NDLA. I e-

posten innstiller produksjonsleiar på kven av NDLA-

medarbeidarane som bør delta, og kva utgifter som

skal dekkast av NDLA. I e-posten frå

produksjonsleiar blir det foreslått at NDLA dekker

reise, opphald og konferanseavgift for NDLA-

medarbeidarar som er tilsett hos leverandør av

tekniske tenester (totalt ca. 11 000 kr per person),

og reise og opphald for medarbeidarar frå under-

leverandørar (totalt ca. 10 000 kr per person)2, for

totalt tolv eksterne medarbeidarar. Vidare viser

produksjonsleiar til at det er teke høgde for

inndekning av reise-, opphalds- og

konferanseutgifter under kostnadsstad for høvesvis

applikasjonsforvaltning og Desk. Det er ikkje

spesifisert ytterlegare korleis deltaking på

konferansen skal passast inn i vedteke budsjett.

Av møtereferatet frå «svartboksmøtet» går det fram

at forslaget blir tatt til orientering, og at det blir

vedteke å støtte innstilling frå produksjonsleiar om

å nytte DrupalCon som arena for også å

gjennomføre møter og workshops knytt til teknisk

utvikling i NDLA.»

Disse opplysningene om at det var daglig leder

(sammen med pedagogisk leder) som fattet

avgjørelse om deltakelse på konferansen, etter

forslag fra daværende produksjonsleder som var

ansatt hos leverandør er ikke bestridd av daglig

leder, og har blitt verifisert i forbindelse med

verifisering av utkast til rapport. Av rapporten

fremgår det altså at det var daglig leder, sammen

med pedagogisk leder, som hadde ansvar for

avgjørelse om at NDLA skulle delta på Drupal-

konferansen i Praha 2013 med personale fra ekstern

leverandør av tekniske tjenester.

Revisjonen ønsker å understreke at det i den

tilhørende vurderingen i rapport fra

forvaltningsrevisjon av NDLA II er konkludert med

at (s. 50): «måten desse avgjerslene blei fatta på,

ikkje er i samsvar med føresegn i forvaltningslova

knytt til habilitet.»

2 Forskjellen i kostnadsoverslag frå produksjonsleiar for medarbeidarar frå høvesvis leverandør og underleverandør indikerer ei deltakaravgift på om lag kr. 1000. Ein kontroll av reiserekningane frå deltakarane viser imidlertid at deltakaravgifta på konferansen låg på omtrent kr. 3800.


17

15. Revisor har korrekt anført at ansatte i både

Cerpus og andre leverandører (ofte datterselskaper

av Cerpus) har hatt full tilgang til

saksbehandlingssystemet Jira, og på den måten

fått (og til dels styrt) anskaffelsesprosesser i NDLA.

Revisor har også mottatt en rekke Google-

dokumenter hvor det kommer tydelig frem at

Cerpus hadde fullt innsyn og endog var

initiativtakere for mange andre interne prosesser i

NDLA. Disse dokumentene var viktige for

arbeidsprosessen i NDLA, men vi registrerer at

revisor har valgt å ikke omtale dette.

Revisjonen har i kapittel 6.3.2 av rapport fra

forvaltningsrevisjon av NDLA II omtalt den løpende

samhandlingen mellom NDLA og leverandør av

tekniske tjenester (s. 44). Her står det blant annet:

«Vidare viser dokumentasjon revisjonen har fått

tilgang til at leverandør av tekniske tenester har

vore involvert i sentrale fora for å prioritere

behovsmeldingar knytt til ulike formar for

utviklings- og endringsarbeid, meldt i

arbeidsverktøyet JIRA, som blir nytta til mellom

anna hendingshandtering og leveranseoppfølging i

NDLA.»

Den dokumentasjonen det er vist til på s. 44 i

rapporten, inkluderer de Google-dokumentene det

er vist til i brevets pkt. 15. Revisjonen har

gjennomgått denne dokumentasjonen, og lagt den

til grunn for den fremstilling og de vurderinger som

går frem av kapittel 6 fra forvaltningsrevisjon av

NDLA II.

16. Cerpus fikk av daglig leder ansvar for å skrive

et policy-dokument for produksjon av innhold på

NDLA. Da en av varslerne stilte spørsmål til daglig

leder om hvorfor dette skulle gjøres av Cerpus, fikk

denne til svar at «...det har ikke du noe med».

I forbindelse med forvaltningsrevisjon av NDLA II,

har revisjonen gjennomført intervju med personen

det er vist til i pkt. 16. I forbindelse med intervjuet

har revisjonen mottatt og gjennomgått

dokumentasjon av arbeidet med utarbeiding av

policy-dokument for NDLA, der leverandør av

tekniske tjenester var involvert. Opplysningene som

kom frem rundt dette, har vært med å danne

bakgrunn for revisjonens fremstilling og vurdering

av habilitetsproblematikk i NDLA. Se pkt. 2 over for

ytterligere henvisninger til revisjonens

gjennomgang av habilitetsproblematikk i NDLA.

17. Varslerne opplevde flere episoder hvor de ikke

kan komme til noen annen forklaring enn at noen

må ha lest e-posten deres. Revisjonen konkluderer

med at det ikke var mulig for administrator av e-

postsystemet til NDLA (som på det tidspunktet var

Cerpus) å lese denne e-posten. Dette er feil. Her

har revisjonen gjort en svært dårlig jobb. Et raskt

søk på Internett viser at det er flere mulige

løsninger for å gi administrator tilgang til brukernes

e-postkontoer:

1)

https://support.google.com/a/answer/2618874?hl=

en

2)

https://productforums.google.com/forum/#!msg/g

mail/CatkYOMUUvw/e2ahWWwxAgAJ

I rapport fra forvaltningsrevisjon av NDLA II skriver

revisjonen følgende (s. 57): «NDLA har

implementert eit strengt sikkerheitsregime med

omsyn til tilgang og innsyn i medarbeidarar sin e-

post og delte dokument i Google for Education. Det

er også etablert ei skriftleg rutine som skildrar

oppretting, avslutning og bruk av e-post og

intranettkonti i NDLA, med tydeleg definert ansvar

og oppgåver knytt til dette.

Etter revisjonen si vurdering har NDLA sikra

tilstrekkeleg datatryggleik og avgrensing av innsyn i

dei tekniske kommunikasjonsverktøya som blir

nytta i samarbeidet. Medarbeidarane har i stor grad

sjølv kontroll over eigne e-postdata, og e-

postadministrator har ikkje tilgang til innhald i e-

postkonti som blir nytta i NDLA. Revisjonen meiner


18

3) https://www.goldyarora.com/how-you-can-

access-your-users-email-without-knowing-their-

password-in-google-apps/

at den restriktive tilnærminga til

administratortilgang er ei god løysing med omsyn til

å trygge opplysningar og data om medarbeidarane i

eit samarbeid som i all hovudsak kommuniserer

med kvarandre elektronisk via e-post, intranett

mv.».

Revisjonen konkluderer her ikke med at det ikke er

eller har vært mulig for administrator å benytte seg

av bakveier for å sikre tilgang til/innsyn i e-post og

dermed lese medarbeideres e-post. Revisjonens

vurdering er, som det tydelig går frem av teksten,

at det sikkerhetsregimet og den rutinen som er

etablert sikrer tilstrekkelig datasikkerhet og

avgrensning av tilgang for utenforstående til

ansattes e-poster på en tilstrekkelig måte, ut fra de

forhold og omstendigheter som er tilstede i NDLA.

Revisjonen vil videre peke på at kopi av/tilgang til

tredjepersons e-post vil være mulig i ulike

systemer, gitt de riktige tilganger, kunnskaper og

verktøy. Dette blant annet for Exchange-servere

(som for eksempel HFK benytter seg av) og Gmail/G

Suite fra Google (som NDLA benytter seg av).

Problematikken det er vist til i brevet gjelder ikke

spesifikt for NDLA, men for alle e-postsystemer som

involverer en definert administratorrolle.

Kontroll av om medarbeideres e-poster har blitt

hentet ut av systemet av administrator, har ikke

vært en del av problemstillingene og den metodiske

fremgangsmåten i denne forvaltningsrevisjonen, jf.

prosjektplan. Revisjonen har likevel ikke fått

kjennskap til opplysninger som sannsynliggjør at

slik uthenting av e-post har vært tilfelle, og det

foreligger ikke dokumentasjon på at uthenting av e-

post fra medarbeideres konti har forekommet. Etter

revisjonens vurdering fremstår det heller ikke som

sannsynliggjort at administrator, daglig leder eller

andre har bedrevet overvåking av medarbeideres e-

post eller ulovlig innsyn i medarbeideres e-post.

18. Til slutt har vi behov for å presisere at det ikke

ble satt i gang noen endringer av noe slag før etter

det nevnte styremøtet i november 2014. Vi

presiserer fordi både styreleder og daglig leder kan

tolkes dit hen at de satte i gang endringsprosesser

før varsling. Det er ikke tilfelle.

Revisjonen kan ikke se hvilke formuleringer fra

styreleder og daglig leder det er vist til i brevet som

kan tolkes dit hen at de satte gang

endringsprosesser før styremøtet i november 2014.


19

Høringsuttalelse fra NDLA til Deloittes kommentarer til brev vedr. NDLA fra 22.05.17


20


21


22

Høringsuttalelse fra styre i NDLA til Deloittes kommentarer til brev vedr. NDLA fra 22.05.17

I e-post datert 7. august 2017, skriver styret i NDLA ved styreleder følgende:

«Styret i NDLA har ingen kommentarer til notat - Deloittes kommentarer til

"kommentarer til rapport fra forvaltningsrevisjon II av NDLA", datert 22.mai 2017.

(Det vises for øvrig til tidligere kommentarene fra oss til selve rapporten.)

Vennlig hilsen

John Arve Eide

Styreleder NDLA»

Deloitte får opplyst av styreleder per telefon at Deloittes kommentarer til brev vedr. NDLA fra 22.05.17

har blitt sendt ut til alle styremedlemmer i NDLA for eventuelle kommentarer. Videre opplyser styreleder

at det har vært foretatt en ekstra runde internt, der medlemmer i arbeidsutvalget i NDLA, tidligere

styreleder og styrerepresentantene fra de fylkeskommunene der varslerne omtalt i rapport fra

forvaltningsrevisjon av NDLA II er eller har vært ansatt, har blitt gitt en ytterligere anledning til å komme

med tilbakemelding vedr. brevet.


23

Høringsuttalelse fra Hordaland fylkeskommune til Deloittes kommentarer til brev

vedr. NDLA fra 22.05.17

I e-post datert 16. juni 2017, skriver Hordaland fylkeskommune ved fylkesrådmann følgende som

uttalelse til Deloittes kommentarer til brev vedr. NDLA fra 22.05.17:

«Viser til mottatt mail datert 01.06.17.

NDLA er eit IKS med vedtekter som mellom anna dokumenterer følgande;

§ 8 Styret sitt mynde

Forvaltning av samarbeidet høyrer inn under styret, som har ansvar for ei

tilfredsstillande organisering av verksemda i samarbeidet. Styret skal sjå til at drifta av

NDLA er i samsvar med føremålet for selskapet, selskapsavtalen, årsbudsjettet for

selskapet og andre vedtak og retningsliner fastsett av styret.

Hordaland fylkeskommune er som dei andre fylkeskommunane eigar, og held seg til

styret i NDLA. Hordaland fylkeskommune ved fylkesrådmannen har difor i denne

samanheng, ingen kommentarar til notat eller rapporten frå Deloitte.

Dette til orientering.

Venleg helsing

Rune Haugsdal

Fylkesrådmann»


24

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee ("DTTL"), its

network of member firms, and their related entities. DTTL and each of its member firms are legally separate and independent



Deloitte Norway conducts business through two legally separate and independent limited liability companies; Deloitte AS,

providing audit, consulting, financial advisory and risk management services, and Deloitte Advokatfirma AS, providing tax and

legal services.

Deloitte provides audit, consulting, financial advisory, risk management, tax and related services to public and private clients

spanning multiple industries. Deloitte serves four out of five Fortune Global 500® companies through a globally connected

network of member firms in more than 150 countries bringing world-class capabilities, insights, and high-quality service to

address clients’ most complex business challenges. To learn more about how Deloitte’s approximately 245,000 professionals

make an impact that matters, please connect with us on Facebook, LinkedIn, or Twitter.

© 2017 Deloitte AS

47/17 Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. - 16/00030-47 Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. : Tillegg til rapport fra forvaltningsrevisjon av NDLA II

Deloitte AS

Dronning Eufemias gate 14

Postboks 221 Sentrum

NO-0103 Oslo

Norway

Tlf: +47 23 27 90 00

Fax: +47 23 27 90 01

www.deloitte.no

15. august 2017

Tillegg til rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II - oppfølging av bestilling frå

kontrollutvalet i møte 23. mai 2017

Bakgrunn I sak PS 56/17, 23. mai 2017, vedtok kontrollutvalet i Hordaland fylkeskommune at dei ønskte meir informasjon på følgande punkt knytt til forvaltningsrevisjon av NDLA II:

Habilitet Oversikt over leverandørar til NDLA før og no Selskapsstruktur Den omtalte grafen frå 2013 Organisering/tilsette i NDLA før og no Eigarskap i leverandørselskap mv. før og no

I dette tilleggsdokumentet til forvaltningsrevisjonsrapporten er desse punkta gått gjennom og gjort greie for. Rekkefølga på punkta i kontrollutvalet sitt vedtak er endra noko, for å gje ei så tydeleg framstillinga av dei ulike momenta som mogleg. I tillegg er punkta om selskapsstruktur og eigarskap slått saman. Punkta frå kontrollutvalet blir dermed behandla under dei følgande overskriftene:

Graf frå årsmelding 2013

Leverandøroversikt Oversikt over bemanning av sentrale posisjonar i NDLA før og no Oversikt over selskaps-, eigar- og styrestrukturar blant sentrale leverandørar av tekniske tenester

til NDLA Habilitet

Tilleggsdokumentet har blitt sendt til dagleg leiing og styret i NDLA for verifisering. Vidare er det sendt til dagleg leiing og styret i NDLA, samt fylkesrådmannen i Hordaland fylkeskommune, for høyring. Høyringsuttaler frå dagleg leiing og styret i NDLA, samt fylkesrådmannen i HFK, følger vedlagt.

Graf frå årsmelding 2013

I rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II, blir det i kapittel 8 Arbeidsmiljø og varsling (s. 70) vist til eit

møte gjennomført i mai 2014, der dagleg leiar, dåverande styreleiar og ein medarbeidar som har varsla

om kritikkverdige forhold i NDLA deltok. Møtet omhandla ferdigstilling av forslag frå dagleg leiar til

årsmelding for NDLA for 2013, før denne blei sendt til behandling i styret i NDLA. Utkast til årsmelding som

skulle ferdigstillast i møtet inneheldt mellom anna to grafar, som begge var plassert under overskrifta «6.1

Innkjøp».

Den første grafen i utkast til årsmelding viste fordeling av NDLA sine kostnadar til innkjøp (i mill. kr.),

fordelt på kostnadsstad. Av grafen går det fram at NDLA i 2013 brukte 9,4 mill. kr. på tekniske tenester

(drift og applikasjonsforvaltning). Vidare blei det brukt 9,2 mill. kr. på teknisk utvikling, 8 mill. kr. på

fagredaksjonelle kjøp (digitale læremiddel og språktenester) og 4 mill. kr. på desktenester (støttetenester

knytt til innhaldsforvaltning og samanstilling, samt kvalitetssikring ved publisering og servicedesk). NDLA

har også nytta 3 mill. kr. på rådgivingstenester, 3 mill. kr. på bilde/bilderedaktør og 1 mill. kr på andre

tenester (film, spel mv.). Totalt gjennomførte NDLA i 2013 kjøp i marknaden for om lag 38 mill. kr. Grafen

med fordeling av kostnadar per kostnadsstad, slik denne låg føre i utkast til årsmelding 2013, er presentert

i figuren under (Deloitte har laga ein ny figur på bakgrunn av figuren i utkastet for å gjere den tydlegare i

dette notatet):


2

Figur 1: Graf basert på NDLA sitt utkast til årsmelding 2013 som viser fordeling av kostnadar til innkjøp (i mill. kr.) per kostnadsstad. Totalt 38 mill.

Den andre grafen i utkast til årsmelding viste ei oversikt over NDLA sine største leverandørar, og kor store

beløp (i millionar) det var gjort innkjøp for frå kvar av dei største leverandørane i 2013. Av grafen går det

fram at av totalt 38 mill. kr. NDLA gjorde innkjøp for i marknaden i 2013, blei 22 mill. kr. nytta til innkjøp

frå leverandøren Cerpus AS. 4,2 mill. kr. gjekk til innkjøp frå NTB, 3,5 mill. kr til innkjøp frå ITET og 1,6

mill. kr. til innkjøp frå Amendor. Vidare gjekk 0,9 til innkjøp frå Høgskulen i Bergen, 0,8 mill. kr. til innkjøp

frå Språkkonsulentene AS, 0,4 mill. kr. til innkjøp frå Norgesfilm AS og 0,3 mill. kr. til innkjøp frå Agens

AS. Kjøpa frå dei ulike leverandørane som er inkludert i den grafiske framstillinga, summerer til rett i

underkant av 34 mill. kr. Av budsjettuttrekk revisjonen har gått gjennom i samband med

forvaltningsrevisjon av NDLA I, går det fram at dei resterande 4 mill. kr NDLA gjorde innkjøp i marknaden

for i 2013 fordelte seg på mindre kjøp frå om lag femti ulike leverandørar. Grafen med oversikt over innkjøp

frå NDLA sine leverandørar, slik denne låg føre i utkast til årsmelding 2013, er presentert i figuren

under(Deloitte har laga ein ny figur på bakgrunn av figuren i utkastet for å gjere den tydlegare i dette

notatet):

Tekniske tjenester (drift og applikasjonsforvaltning):

9,4 mill

Teknisk utvikling: 9,2 mill.

Redaksjonelle (kjøp DLM): 8 mill.

Desk: 4 mill.

Rådgivning: 3 mill.

Bilde/bilderedaktører: 3 mill.

Andre tjenester (film/spill): 1 mill


3

Figur 2: Graf basert på NDLA sitt utkast til årsmelding 2013 som viser omfang av innkjøp (i mill. kr.) frå NDLA sine største leverandørar.

I tillegg til grafen over, inneheldt utkast til årsmelding for 2013 følgande to avsnitt, som kommentarar til

innhaldet i grafen:

«NDLA har over hundre registrerte leverandører. Av disse er mange små. De fleste leverer faglig innhold

til en eller flere fagredaksjoner. Mer spesialiserte tjenester, som bildetjenester, språktjenester og film- og

spilltjenester leveres av få og større leverandører. Dette gjelder også teknisk drift og utvikling. Cerpus as

er NDLAs største leverandør og bidrar med rådgivningstjenester, produksjonsledelse,

applikasjonsforvaltning, teknisk utvikling, brukerstøtte og desktjenester. NDLA inngikk i 2012 en

rammeavtale med Cerpus as som regulerer disse leveransene. Det gjøres årlige avrop i denne

rammeavtalen som inkluderer flere avtalefestede underleverandører.»

…

«Diagrammet gir en oversikt over NDLAs største leverandører. Cerpus AS sin stolpe inkluderer her også

underleverandører.»

I rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II (s. 70), kjem det fram at dåverande styreleiar i møtet der

utkast til årsmelding skulle ferdigstillast, tok opp at informasjonen i grafen som viser oversikt over innkjøp

frå NDLA sine største leverandørar innebar eit relativt stort avvik frå detaljeringsgraden som ein elles hadde

lagt seg på i årsmeldingane til NDLA. Han bad difor dagleg leiar om å endre dette kapittelet slik at innhaldet

ville samsvare med den detaljeringsgraden som ein hadde lagt seg på elles i årsmeldinga. Den endelege

årsmeldinga for 2013 inneheldt den første grafen i utkast til årsmelding (som viste fordeling av kostnadar

til innkjøp per kostnadsstad), mens den andre grafen (som viste omfang av innkjøp frå NDLA sine største

leverandørar) var utelatt.

I rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II (s. 70), går det fram at dåverande styreleiar i samband med

førebuingar til møtet i mai 2014 der utkast til årsmelding for 2013 skulle ferdigstillast, tok initiativ til at det

skulle bli lagt fram ei eiga sak for styret som omhandla kjøp frå leverandøren Cerpus AS, der det blei gjort

greie for årsaker til og konsekvensar av at eit så stort omfang av NDLA sine innkjøp blei gjort frå berre ein

leverandør. Dåverande styreleiar peiker i rapporten på at dette var noko han ønskte mellom anna på

22

4,23,5

1,60,9 0,8

0,4 0,3

0

5

10

15

20

25

Cerpus NTB ITET Am. HiB Språk Norgesfilm Agens


4

bakgrunn av den informasjonen som kom fram i utkast til årsmelding for 2013, i form av graf med

tilhøyrande tekst som viste dei største leverandørane til NDLA. Dåverande styreleiar peiker vidare på at

omfanget av kjøp frå Cerpus ikkje var i samsvar med målsettinga om å vere leverandøruavhengig, og at

han derfor var opptatt av at styret blei grundig informert om forholda og av at situasjonen så raskt som

råd vart tatt tak i og følgt opp.

Av referat frå styremøte frå 3. desember 20141, går det fram at styret i NDLA i dette møtet handsama to

saker knytt til innkjøp og leverandørsituasjon i samarbeidet. I sak 21/14 vedtok styret ny innkjøpsstrategi

for NDLA. Strategien, som også har blitt nytta som revisjonskriterium i samband med forvaltningsrevisjon

av NDLA I, inneheld mellom anna føresegn om balansert leverandøruavhengigheit. I strategien går det

fram at NDLA skal legge opp til å minimere negative forhold knytt til leverandøravhengigheit, og at NDLA

skal søke å inngå avtalar med fleire parallelle leverandørar.

I sak 25/1 i same møte blei styret i NDLA vidare munnleg orientert av dåverande styreleiar og dagleg leiar

om ulike forhold knytt til innkjøp og leverandørsituasjon i NDLA. Av vedtak i saka går det fram at styret

ber dagleg leiar og arbeidsutval om å rydde opp i dei forholda som har skapt spørsmål og usikkerheit hos

enkelte av medarbeidarane i NDLA, og at det i denne samanhengen også må gjennomførast prosessar i

tråd med dei føringane som ligg i ny innkjøpsstrategi for NDLA. Vedtaket legg vidare opp til at dagleg leiar

i neste styremøte skulle orientere om Cerpus si rolle og posisjon i NDLA, og at styret skulle orienterast om

prosess og status for arbeid med å rydde opp i NDLA i samsvar med føringar vedtekne i innkjøpsstrategi i

april 2015.

I styremøtet 3. desember 2014 blei det også vedteke at NDLA skulle gjennomføre ein forvaltningsrevisjon

av samarbeidet i løpet av vårhalvåret 2015, og at rapport frå denne skulle leggast fram for styret for

handsaming. I sakspapira tilhøyrande saka går følgande fram om bakgrunn for saka:

«Styret har et selvstendig ansvar for å skaffe informasjon rundt forvaltningsrettslig praksis og kvalitet i

NDLA. Som fylkeskommunal virksomhet er NDLA underlagt generelle rutiner for internrevisjon. For å sikre

NDLA ytterligere kan styret bestille egne revisjonsrapporter. Denne kan i prinsippet gjøres av både eksterne

revisjonsbyrå, eller av fylkeskommunens egen revisjon. Siden daglig leder, arkiv, økonomi og innkjøp er

lagt til Hordaland fylkeskommune kan det være formålstjenlig å bestille en internrevisjon derfra.»

Forvaltningsrevisjon av NDLA I blei starta opp i mars 2015, på bakgrunn av bestilling frå kontrollutvalet i

Hordaland fylkeskommune i sak 16/15. Forvaltningsrevisjonen omfatta undersøking av mellom anna

kontroll av om anskaffingar hadde blitt gjennomført i samsvar med regelverk om offentlege anskaffingar,

internkontroll knytt til innkjøpsområdet, organisering av innkjøpsfunksjonen og rutinar for habilitet.

Når det gjeld oppfølging av dei forholda som blei tatt opp i styremøte i desember 2014, viser referat frå

styremøte at det i 2015 blei gjennomført eitt fysisk styremøte i NDLA. Dette styremøtet blei ikkje

gjennomført før desember 2015. I møtet presenterte revisor rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA I, og

dei funna som kom fram i denne i tilknyting til etterleving av regelverk om offentlege anskaffingar,

habilitetsproblematikk mv., og styret handsama korleis denne skulle følgast opp. Utover dette var det ikkje

eigne saker på sakskartet knytt til innkjøp og leverandørsituasjon i NDLA. I tillegg til styremøtet i desember

2015 blei det gjennomført eit styremøte via e-post i juni 2015, der to saker blei handsama. Ingen av desse

sakene omhandla innkjøp eller leverandørsituasjon i NDLA.

Krav til innhald i årsmeldingar frå interfylkeskommunale samarbeid etter kommunelova § 27, går fram av

§ 12 pkt. 4 i forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner)2. Her står

følgande:

«For regnskapet og beretningen for interkommunalt eller interfylkeskommunalt samarbeid etter

kommuneloven § 27 gjelder følgende særregler:

1 NDLA: Referat frå styremøte i NDLA, 3.12.2014. 2 Kommunal- og moderniseringsdepartementet: Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner). FOR-2014-12-16-1852.


5

4. I årsberetningen til den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor skal

det gis opplysninger om forhold som er viktige for å bedømme samarbeidets stilling og resultatet av

virksomheten, og som ikke fremgår av årsregnskapet, samt om andre forhold som er av vesentlig betydning

for samarbeidet.»

Utover dette er det ikkje stilt spesifikke krav til kva årsberetninga/årsmeldinga til eit interfylkeskommunalt

samarbeid etter § 27 i kommunelova skal innehalde av informasjon. Kva som er viktige opplysningar å gi

i årsberetning med omsyn til å kunne bedømme samarbeidet si stilling og resultatet av verksemda, vil vere

gjenstand for kontinuerlege vurderingar basert på omfang, risiko, vesentlegheit og relevans. Både dagleg

leiar og styret bør i samband med utarbeiding av utkast til årsmelding og endeleg årsmelding gjere konkrete

vurderingar av kva opplysningar som bør inkluderast i årsmeldinga for at det skal vere mogleg å bedømme

resultat og stilling i verksemda. Ansvaret for at det blir gjennomførte slike vurderingar ligg likevel til NDLA

sitt styret, i og med at det er styret som på vegne av eigarfylkeskommunane handsamar og godkjenner

årsrekneskap og årsberetning.

I utkast til årsmelding for 2013 frå dagleg leiar som blei lagt fram i det tidlegare omtalte møte som blei

gjennomført i mai 2014, var grafen som synleggjorde omfanget av innkjøp frå leverandør av tekniske

tenester inkludert. I dette ligg det, slik revisjonen vurderer det, ei konkret vurdering gjort av leiinga i NDLA

av at denne informasjon var relevant å inkludere i årsmelding som skulle gå til styret for handsaming, for

at styret i størst mogleg grad skulle vere i stand til å bedømme tilstanden i NDLA knytt til innkjøp.

Etter revisjonen si vurdering, gjorde vidare dåverande styreleiar i same møte også ei vurdering av om den

omtalte grafen var informasjon som burde gå til styret gjennom årsmelding. Vurderinga blei gjort på

bakgrunn av relevansen denne grafen hadde for årsmeldinga og kva detaljnivå NDLA elles låg på i sine

årsmeldingar. Dåverande styreleiar konkluderte med at grafen ikkje burde inkluderast i årsmelding til

styret, men at dei forholda grafen synleggjorde heller burde reisast til styret gjennom eigne saker i

styremøte. Sånn sett blei det også tatt omsyn til involvering av styret i vurdering av den problematikken

som grafen i utkast til årsmelding synleggjorde.

Den omtalte grafen som synleggjorde omfanget av innkjøp frå leverandør av tekniske tenester, kunne etter

revisjonen si vurdering med fordel likevel ha vore inkludert i den endelege årsmeldinga frå 2013 som gjekk

til styret i NDLA for handsaming. Slik revisjonen ser det, kunne grafen slik den var utforma, ha bidrege til

å gjere det tydelegare for NDLA sine eigarar kva utfordringar NDLA på dåverande tidspunkt hadde med

omsyn til leverandøravhengigheit. Grafen ville også potensielt kunne ha gjort det mogleg for styret å få

betre innsyn i det faktum at NDLA på dåverande tidspunkt mangla tilstrekkeleg kontroll over innkjøp av

tekniske tenester, og gjort det mogleg for styret å gripe fatt i problema på eit tidlegare tidspunkt. Mangelfull

og uformalisert rapportering til styret, ubalansert leverandøravhengigheit og manglande kontroll ved

innkjøp av tekniske tenester er forhold som seinare har blitt kritisert av revisjonen i forbindelse med både

forvaltningsrevisjon av NDLA I og NDLA II.

Revisjonen vil peike på at styret i NDLA gjennom eigne saker som har blitt reist i styremøte (slik det går

fram i tidlegare avsnitt), har blitt orientert om forhold knytt til både omfang av innkjøp frå leverandør av

tekniske tenester og det faktum at NDLA har hatt utfordringar knytt til tett binding til leverandøren. Det er

likevel revisjonen si vurdering at styret i NDLA burde ha vore informert i større grad om desse forholda, jf.

revisjonen sine vurderingar slik desse går fram av kapittel 5 i rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA I

(s. 23) og kapittel 3 i rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II (s. 28).

Når det gjeld sjølve innhaldet i grafen som blei fjerna frå utkast til årsmelding for 2013, har dette tidlegare

blitt gjennomgått og vurdert av revisjonen i samband med forvaltningsrevisjon av NDLA I. Dette inkluderer

gjennomgang av dei dataa som ligg til grunn for den grafiske framstillinga av NDLA sine største

leverandørar i utkast til årsmelding 2013 (leverandørreskontro og innkjøpsrapportar). I rapporten frå

forvaltningsrevisjon av NDLA I har revisjonen først gått gjennom avtalene som regulerer innkjøp frå Cerpus

(s. 12) for å etablere kva rammer NDLA har hatt høve til å gjere innkjøp innanfor. Deretter har revisjonen

gått gjennom leverandørreskontro og innkjøpsrapportar for å sjå på omfanget av innkjøp frå Cerpus som

faktisk har blitt gjennomført, og om dette har vore i samsvar med føresegn i rammeavtalane mellom NDLA

og leverandør (s. 14). Revisjonen sin gjennomgang viste at NDLA både i 2013 og 2014 gjennomførte store

kjøp, utover dei avtalerammer som låg føre i kontrakt mellom NDLA og Cerpus (s. 14). Til dømes har


6

revisjonen peikt på at det ifølge leverandørreskontro i 2013 blei gjort kjøp frå Cerpus for om lag 23 mill.

kr., mens dei totale avtalefesta rammene i NDLA sine avtalar med Cerpus låg på 12-13 mill. kr. per år (s.

14). I rapporten har revisjonen konkludert med at NDLA ved å gjennomføre innkjøp som overskrid dei

økonomiske avtalerammene i kontrakt, bryt med grunnleggande krav i LOA om forutsigbarheit og

likebehandling (s. 16-17).

Vidare har revisjonen i rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA I også drøfta og vurdert dei forholda som

den fjerna grafen frå utkast til årsmelding for 2013 viser med omsyn til leverandøravhengigheit/-binding.

Under overskrifta «Balansert leverandøruavhengigheit» (s. 19), peiker revisjonen på at trass i at det i NDLA

sin innkjøpsstrategi for 2015-2019 kjem fram at NDLA skal søke å ha ein balansert leverandøruavhengigheit

der negative forhold rundt leverandøravhengigheit blir minimert, utgjorde innkjøp frå Cerpus om lag 60

prosent av kjøpa NDLA gjorde i marknaden både i 2013 og 2014. Vidare har revisjonen også problematisert

Cerpus sin avhengigheit av NDLA (i 2014 utgjorde kjøp frå NDLA opp mot 90 prosent av Cerpus si

omsetning) (s. 21). Revisjonen konkluderer med at NDLA ikkje tilfredsstillande har vurdert og handtert

risiko knytt til leverandøravhengigheit, og at det er viktig at det blir gjennomført risikovurderingar knytt til

leverandøravhengigheit og etablert naudsynte internkontrolltiltak i samsvar med risiko som blir identifisert

i vurderingane (s. 23).

Leverandøroversikt

Av rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA I går det fram at NDLA tidlegare har hatt utfordringar knytt til

leverandøravhengigheit innanfor tekniske tenester (s. 19). I rapporten går det mellom anna fram at alle

NDLA sine større kontraktar om levering av sentrale tekniske tenester (teknisk utvikling,

applikasjonsforvaltning og desk- og støttetenester) var med ein og same leverandør, og at denne

leverandøren i perioden 2012-2015 stod for dei aller fleste tekniske leveransane til samarbeidet (s. 12-15).

I rapporten frå forvaltningsrevisjon av NDLA I går det fram at NDLA i 2015 sette i verk tiltak for å motverke

leverandørbinding og avhengigheita av enkeltleverandøren ein på dåverande tidspunkt hadde med omsyn

til leveransar av tekniske tenester (s. 16). I rapporten står det at NDLA avdekka avvik og overskridingar

av avtalar med leverandøren gjennom arbeid med å klargjere arbeidsområder for ny teknisk leiar, som blei

tilsett i mars 2015. Då desse forholda blei avdekt, blei alle leveransar frå gjeldande avtalar som ikkje var

kritiske for å oppretthalde drifta av NDLA terminert (s. 16). Dette blir også stadfesta i skriftleg

kommunikasjon mellom NDLA og leverandøren frå mars 2015. I rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA I

blir det vidare opplyst at NDLA i same periode starta opp arbeid med å få på plass nye kontraktar innanfor

tekniske tenester, med fleire leverandørar enn NDLA til då hadde hatt (s. 16).

I rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II har revisjonen gått gjennom og vurdert tre større konkurransar

NDLA har gjennomført i perioden hausten 2015 til vinteren 2016 knytt til anskaffing av teknisk utvikling,

applikasjonsforvaltning og desk- og støttetenester (s. 31). Desse tre konkurransane har ført til inngåing av

nye rammeavtalar innanfor tekniske tenester, som erstatning for dei avtalane NDLA tidlegare hadde og

som blei terminert i mars 2015. Revisjonen sin gjennomgang viser at både førebuing og gjennomføring av

dei tre konkurransane er godt dokumenterte og etterprøvbare, og at konkurransane er gjennomført i

samsvar med regelverk om offentlege anskaffingar (s. 36-37).

Gjennomgangen av konkurransane gjennomført hausten 2015/vinteren 2016 innanfor dei tre områda

teknisk utvikling, applikasjonsforvaltning og desk- og støttetenester, viser vidare at NDLA har inngått avtale

med elleve ulike leverandørar innanfor teknisk utvikling, fire leverandørar innanfor applikasjonsforvaltning,

mens ein leverandør har fått tildelt avtale om levering av desk- og støttetenester (rapport frå

forvaltningsrevisjon av NDLA II, s. 45-46).

Innanfor dei to områda teknisk utvikling og applikasjonsforvaltning er det inngått parallelle rammeavtalar

med ulike leverandørar, og det er utarbeidd skriftlege prosedyrar for korleis avrop på desse rammeavtalane

skal gjennomførast. Alle mindre avrop under ein viss storleik (kr. 100 000 for avtalen om teknisk utvikling

og 50 timar for avtalen om applikasjonsforvaltning) blir gjennomført etter ei fast rangering ut frå korleis

dei ulike leverandørane NDLA har avtale med blei rangert i samband med evaluering av tilbod og tildeling

av kontrakt. Alle større avrop der det er forventa at omfanget er over kr. 100 000 for avtalen om teknisk

utvikling og over 50 timar for avtalen om applikasjonsforvaltning, blir gjennomført etter minikonkurransar

der alle leverandørar som er tildelt rammeavtale innanfor det aktuelle fagområdet får moglegheit til å


7

levere tilbod på det konkrete avropet. Det er etablert faste tildelingskriterier til bruk ved evaluering av

minikonkurransar innanfor rammeavtalar.

Etter revisjonen si vurdering har NDLA gjennom å sørge for nye rammeavtalar innanfor tekniske tenester

med totalt tretten ulike leverandørar, sikra ein meir balansert leverandøravhengigheit. Dette inneber at

tidlegare hovudleverandør av tekniske tenester har fått ein vesentleg mindre sentral posisjon i NDLA, og

at NDLA ikkje samarbeider med denne leverandøren på same måte som tidlegare. Den tidlegare

hovudleverandøren av tekniske tenester er framleis blant leverandørane som leverer ulike tekniske tenester

til NDLA, men dette skjer i dag i konkurranse med andre leverandørar og i eit omfang med tydelegare

avgrensingar enn kva som var tilfellet tidlegare. Revisjonen har i rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA

II peikt på at diversifisering av leverandørporteføljen bidreg til at NDLA i større grad enn tidlegare er i stand

til å ivareta ein profesjonell interaksjon med leverandørar, i samsvar med regelverk om offentlege

anskaffingar (s. 51).

Tabellen under viser ei samla oversikt over leverandørar av tekniske tenester til NDLA, både for perioden

før mars 2015 (gamle rammeavtalar) og for perioden etter mars 2016 (nye rammeavtalar).

Tabell 1: Oversikt over leverandørar av tekniske tenester til NDLA før mars 2015 og etter mars 2016 per rammeavtale/kontrakt

Rammeavtale/kontrakt Leverandør før mars 2015 Leverandørar etter mars

2016

Tekniske utviklingstenester Ikkje omfatta av kontrakt før

20153

Tolv ulike rammeavtalar inngått,

for ulike tenesteområde.

Leverandørar innanfor kvart

område er presentert under.

Teknisk arkitektur, løysings- og

leveranseansvarlig:

- Bouvet Norge AS

- Capgemini AS

- Evry AS

- Knowit Objectnet AS

API-utvikling:

- Bouvet Norge AS

- Capgemini AS

- Keyteq AS


Utvikling basert på PHP, PHP-

rammeverk og andre

utviklingsrammeverk:

- Bouvet Norge AS

- Cerpus AS

- Keyteq AS

- Webstep AS

Utvikling basert på Java og

Javascript:

3 Sjå rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA I (s. 14).


8

- Bouvet Norge AS

- Capgemini AS


- Sonat Consulting AS

UX/brukaroppleving, frontend-

utvikling og design:

- Bouvet Norge AS

- Evry AS

- Keyteq AS

- Netlife Research AS

Autentisering, cashing,

indeksering og søk:

- Bouvet Norge AS

- Cerpus AS

- Keyteq AS


Kompetanse knytt til utvikling

med Drupal:

- Bouvet Norge AS

- Cerpus AS

- Joubel AS

- Peytz & Co AS

Test og

testleiing/testkoordinering

utvikling:

- Bouvet Norge AS

- Capgemini AS

- Evry AS


Vidareutvikling og vedlikehald av

H5P-biblioteker:

- Bouvet Norge AS

- Cerpus AS

- Joubel AS

- Sonat Consulting AS

Strukturering og utarbeiding av

taksonomi(er) og datastrukturer:

- Bouvet Norge AS

- Cerpus AS


- Webstep AS


9

Måling og analyse:

- Bouvet Norge AS

- Keyteq AS



Rådgiving arkitektur og teknisk

utvikling:

- Bouvet Norge AS

- Cerpus AS


- Webstep AS

Applikasjonsforvaltning Cerpus AS To rammeavtalar inngått for to

ulike tenesteområde:

Applikasjonsforvaltning:

- Cerpus AS


Rådgivning:

- Cerpus AS


- Evry Norge AS

- Front Kommunikasjon AS

Støtte- og desktenester Cerpus AS Cerpus AS

Oversikt over bemanning av sentrale posisjonar i NDLA over tid I samband med gjennomføring av forvaltningsrevisjon av NDLA II, har revisjonen gått gjennom og vurdert

selskaps-, eigar- og styre-/leiingsstrukturar i fleire av selskapa som har levert tekniske tenester til NDLA

(sjå rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II s. 50). Oversikta over desse strukturane er presentert i dei

to figurane under. I figurane er personar med tilknyting til leverandørselskap og som samstundes har vore

medarbeidarar med sentrale posisjonar i NDLA markert med feit skrift. Personar det er vist til som

eksterne, er personar som ikkje har vore involvert som medarbeidarar i NDLA.

Tabell 2: Oversikt over medarbeidarar i sentrale posisjonar i NDLA før og etter våren 2015*

Posisjon i NDLA Medarbeidar før våren 2015 Medarbeidar etter våren 2015

Dagleg leiar Medarbeidar 1, tilsett i HFK Medarbeidar 1, tilsett i HFK

Pedagogisk leiar Medarbeidar 2, tilsett i anna

fylkeskommune

Medarbeidar 2, tilsett i anna

fylkeskommune

Teknisk leiar - Medarbeidar 3, tilsett i HFK.

Gradvis fasa inn i stillinga frå

1.1.15, med formell overføring

av prosess og ansvar 1.5.2015.

Nyoppretta stilling med ansvar

for oppgåver som tidlegare var

delt mellom stillingane leiar for


10

teknisk utvikling og leiar for

applikasjonsforvaltning

Leiar teknisk utvikling - Medarbeidar 4, tilsett hos

leverandør av tekniske tenester

(1.1.2013-31.12.2013)

- Medarbeidar 5, tilsett hos


(1.1.2014-31.12.2014)

Medarbeidar 3, tilsett i HFK

(stillinga sorterer no under den

overordna stillinga til teknisk

leiar)

Leiar applikasjonsforvaltning - Medarbeidar 5, tilsett hos


(1.1.2013-31.12.2013)

- Medarbeidar 6, tilsett hos


(1.1.2014-1.5.2015)




leiar)

Produksjonsleiar Medarbeidar 7, tilsett hos


(31.12.2014)


(1.3.2015)

Administrasjonsleiar Medarbeidar 10, tilsett i anna

fylkeskommune


(1.6.2015-d.d.)

Leiar NDLA Interaktiv Medarbeidar 11, tilsett i anna

fylkeskommune

Innhaldet i stillinga er no ein del

av ansvaret til Leiar Utforske

Leiar Utforske Inga eiga rolle Medarbeidar 12, tilsett i anna

fylkeskommune

Leiar Fagleg utvikling Medarbeidar 12, tilsett i anna

fylkeskommune

Stillinga er endra, og innhaldet i

stillinga er no ein del av ansvaret

til Leiar Bygge og betre fag

Leiar Bygge og betre fag Inga eiga rolle Medarbeidar 12, tilsett i anna

fylkeskommune

Leiar Bygge og betre teknologi Inga eiga rolle Medarbeidar 3, tilsett i HFK



leiar)

Leiar På Nett Medarbeidar 13, tilsett i anna

fylkeskommune

Stillinga er endra, og oppgåvene

som låg til stillinga er no fordelt

mellom leiar Bygge og betre fag,

leiar Bygge og betre teknologi og

leiar Bruke

Leiar Bruke Inga eiga rolle Medarbeidar 14, tilsett i anna

fylkeskommune

Leiar Deling Medarbeidar 14, tilsett i anna

fylkeskommune


av ansvaret til Leiar Bruke

Deskansvarleg Medarbeidar 15, tilsett hos



av ansvaret til Leiar Rådgiving og

støtte


11

Leiar for Rådgiving og støtte Inga eiga rolle Medarbeidar 16, tilsett i anna

fylkeskommune

Kommunikasjonsansvarleg Medarbeidar 17, tilsett i anna

fylkeskommune

Medarbeidar 18, tilsett i anna

fylkeskommune

Note: * = Dei sentrale posisjonane i NDLA blei bemanna på nytt gjennom våren 2015, på ulike datoar.

Oversikt over selskaps-, eigar- og styrestrukturar blant sentrale leverandørar av tekniske

tenester til NDLA

I samband med gjennomføring av forvaltningsrevisjon av NDLA II, har revisjonen gått gjennom og vurdert

selskaps-, eigar- og styre-/leiingsstrukturar i fleire av selskapa som har levert tekniske tenester til NDLA

(sjå rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II s. 50). Oversikta over desse strukturane er presentert i dei

to figurane under. I figurane er personar med tilknyting til leverandørselskap og som samstundes har vore

medarbeidarar med sentrale posisjonar i NDLA markert med feit skrift. Personar det er vist til som

eksterne, er personar som ikkje har vore involvert som medarbeidarar i NDLA.


12

Figur 3: Oversikt over selskapsstruktur og eigarskap hos sentrale leverandørar av tekniske tenester


13

Figur 4: Oversikt over samansetting av leiing og styre hos sentrale leverandørar av tekniske tenester


Som det går fram av dei to oversiktene presentert over, har fleire av selskapa som leverer eller tidlegare

har levert tekniske tenester til NDLA koplingar til kvarandre gjennom ulike relasjonar, både i form av

leiar- og styreverv, og gjennom eigarskap.

Figur 3 over viser oversikt over selskapsstruktur og eigarskap hos sentrale leverandørar av tekniske

tenester til NDLA. Av figuren går det fram at tidlegare hovudleverandør av tekniske tenester (Cerpus)

gjennom sitt holdingselskap har eller har hatt eigarandelar i to andre selskap som har levert tenester til

NDLA (Joubel AS og Seria AS). Blant eigarane i Cerpus Holding AS, er to av medarbeidarane som

tidlegare har innehatt leiarposisjonar i NDLA. Desse medarbeidarane er synleggjort i figur 3 med feit

skrift. Dei to medarbeidarane har, som figur 3 viser, vore sentrale aksjonærar i Cerpus Holding AS. Som

det går fram av figuren, blei det i det kontrollerte året 2014 ikkje tatt ut eigarutbytte frå dei to selskapa

Joubel AS og Seria AS.

Figur 4 over viser oversikt over samansetting av leiing og styre hos sentrale leverandørar av tekniske

tenester til NDLA. Oversikta viser at to av medarbeidarane som tidlegare har innehatt leiarposisjonar i

NDLA, også er involvert i sentrale leiar- og styreposisjonar hos leverandør av tekniske tenester

(medarbeidar 4 og 7). Dei same to medarbeidarane har også hatt eller har verv i styret til selskapa

Joubel AS og Seria AS. Dei to medarbeidarane er synleggjort med feit skrift.

Habilitet

Som det går fram under dei to føregåande overskriftene i vedlegget, har NDLA over ein periode vore

Som det går fram under dei to føregåande overskriftene i vedlegget, har NDLA over ein periode vore

bemanna med personale frå ekstern leverandør i fleire sentrale posisjonar, samstundes som desse

medarbeidarane har hatt eigarskap, leiarstillingar og styreverv i eitt eller fleire selskap som leverer eller

har levert tenester til NDLA. Habilitetsutfordringar knytt til dette, er omtalt vidare under denne

overskrifta.

Kritikkverdige forhold knytt til habilitet i relasjonen mellom NDLA og leverandør av tekniske tenester har

vore eit sentral tema i rapport frå både forvaltningsrevisjon av NDLA I og NDLA II. Som det går fram

under dei to føregåande overskriftene, har NDLA i ein periode over fleire år har vore bemanna med

representantar frå ekstern leverandør av tekniske tenester i sentrale posisjonar i NDLA. I rapport frå

forvaltningsrevisjon av NDLA I har revisjonen konkludert med følgande når det gjeld denne

problematikken (s. 31):

«I undersøkinga kjem det fram at NDLA over tid har vore bemanna med personale frå ekstern leverandør

i sentrale posisjoner innanfor teknisk utvikling, som er ein sentral del av NDLA sine kjerneprosessar. Den

same leverandøren står samstundes for tekniske leveransar til NDLA.

Etter revisjonen si vurdering, gir denne bemanningsstrukturen risiko for brott med dei interne

habilitetsrutinane som er nedfelt i organisasjonen sin innkjøpsstrategi kapittel 10. Her går det mellom

anna går fram at NDLA i samband med innkjøp ikkje skal «søke eller motta råd som kan bli benyttet

under utarbeidelsen av spesifikasjoner for en bestemt anskaffelse fra noen som kan ha økonomisk

interesse i den aktuelle anskaffelsen, når dette skjer på en måte som vil kunne utelukke konkurranse».

Revisjonen meiner fylkeskommunen bør endre organiseringa som ligg i grensesnittet mellom NDLA og

leverandøren, for å sikre at NDLA overheld habilitetskrav nedfelt i eigen innkjøpsstrategi og lovkrav til

habilitet som definert i fvl. § 6e pkt. 2 om ugildheit.»

I rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II blir det vist til dei same kritikkverdige forholda knytt til

habilitet, og i rapporten har revisjonen konkludert med følgande (s. 51):

«Revisjonen meiner det er kritikkverdig at NDLA tidlegare har vore organisert slik at uheldig påverking

frå leverandør på den daglege drifta har vore mogleg. Det er etter revisjonen sitt syn også kritikkverdig

at problema knytt til dette ikkje blei tatt tak i og følgt opp tidlegare, trass i at fleire medarbeidarar har

meldt frå om bekymringar knytt til denne organiseringa (sjå kapittel 8).»


15

Forvaltningslova § 6 omhandlar kva habilitetskrav som blir stilt til den offentlege forvaltninga, og i kva

tilfelle og situasjonar ein offentleg tenestemann er ugild til å legge til rette grunnlaget for eller til å treffe

ei avgjersle i ein forvaltningssak. Av § 6e pkt. 2 i lova går det spesifikt fram at ein offentleg tenestemann

vil vere inhabil til å legge til rette grunnlaget for ei avgjersle eller til å treffe avgjersle i ei forvaltningssak

når han leier eller har leiande stilling, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for eit selskap

som er part i saka. Av fvl. § 10 går det fram at habilitetsføresegna i lova forutan for offentlege

tenestemenn også gjeld tilsvarande for ein kvar annan som utfører teneste eller arbeid for eit

forvaltningsorgan.

Dette vil seie at medarbeidarar i NDLA som er tilsett hos leverandørar, og som samstundes er leiar, har

ei leiande stilling eller er medlem av styret for eit selskap, vil kunne vere inhabile etter forvaltningslova

§ 6e pkt. 2, dersom dei legg til rette grunnlaget for eller treff avgjersle i ei forvaltningssak der selskapet

er part i saka.

Forvaltningslova § 6 første ledd angir vidare at reglane om inhabilitet berre gjeld i dei tilfella der ei

forvaltningssak munnar ut i ei avgjersle. I Norsk lovkommentar til forvaltningslova4 går det fram av note

100 at dette omfattar alle typar avgjersle, under dette privatrettslege, internt administrative eller

prosessleiande. Imidlertid går det fram av note 1015 i same lovkommentar at det også «ved generelle

utredningsarbeider kan være aktuelt å anvende inhabilitetsregler». Det blir også peikt på at «Ut fra § 6

kan det være diskutabelt om inhabilitetsreglene gjelder direkte, fordi slike utredninger normalt ikke er

innrettet mot konkrete avgjørelser. Ut fra alminnelige prinsipper for saksbehandling og god

forvaltningsskikk bør imidlertid reglene følges så lenge det ikke er gjort klart at man bevisst har gått på

tvers av disse, for eksempel ved partsrepresentasjon i et utredningsutvalg.» I Norsk lovkommentar note

1796 til forvaltningslova § 10, står samtidig følgande: «Det er ikke noe i veien for at forvaltningsorganer

innhenter faglig uttalelse fra en part i saken. Etter forholdene kan dette være direkte nødvendig ut fra

varslingsregelen i § 16 eller utredningsplikten etter § 17 første ledd.»

Dette betyr at for at habiliteten til ein medarbeidar i NDLA som er tilsett hos leverandør skal kunne

vurderast etter føresegna i forvaltningslova § 6, må det ligge føre ei konkret sak som munnar ut i ei

avgjersle. Føresegna i lova vil også kunne kome til nytte dersom medarbeidaren har utført generelle

utredningsarbeid som ikkje naudsynleg munnar ut konkrete avgjersle. Dette bør imidlertid eventuelt

også. vurderast opp mot omsyn til og behov for å innhente faglege uttaler, jf. fvl. § 17 som omhandlar

eit forvaltningsorgan si plikt til å sjå til at ei sak er så godt utgreidd som mogleg før det blir fatta ei

avgjersle.

Som revisjonen har peikt på i rapport frå forvaltningsrevisjon av både NDLA I og NDLA II, har NDLA over

tid vore organisert med personale frå leverandør i sentrale posisjonar, på ein måte som vil kunne kome

i konflikt med forvaltningslova § 6e pkt. 2 sine føresegn om habilitet slik desse er presentert over.

Medarbeidarar frå leverandør som har innehatt sentrale posisjonar i NDLA, har samstundes innehatt

leiande stillingar og/eller styremedlemskap i leverandørselskap til NDLA. Dersom desse medarbeidarane

skulle ha lagt til rette grunnlaget for eller treft avgjersle i ei forvaltningssak der selskapet er part i saka,

er det stor sannsynlegheit for at dei ville ha vore inhabile etter forvaltningslova § 6e pkt. 2.

I dei to forvaltningsrevisjonane som er gjennomført, er det mellom anna avdekt eitt tilfelle der

medarbeidar tilsett hos leverandør har lagt til rette grunnlaget for ei avgjersle som seinare blei fatta av

leiinga i NDLA. Dette omhandla eit saksgrunnlag som blei utarbeidd, der vedkommande foreslo at NDLA-

medarbeidarar (under dette medarbeidarar tilsett hos leverandør), skulle delta på ein ekstern konferanse

i Praha våren 2013. Etter revisjonen si vurdering, var medarbeidaren i dette tilfellet inhabil etter fvl. §

6e pkt. 2 da vedkommande la til rette grunnlaget for avgjersle om konferansedeltakinga, som seinare

4 Norsk lovkommentar ved Jan Fridthjof Bernt, 14.03.2014. 5 Ibid. 6 Ibid.


16

blei vedteke av dagleg leiar og pedagogisk leiar i NDLA. I rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II,

skriv revisjonen følgande om det avdekte tilfellet (s. 50): «Forslag om å delta på konferansen i 2013

kom opphavleg frå dåverande produksjonsleiar, som var tilsett hos leverandør av tekniske tenester,

mens avgjersle om at NDLA burde delta på denne konferansen (og seinare konferansar) blei tatt av

dagleg leiar og pedagogisk leiar aleine gjennom dei faste beslutningsmøta. Revisjonen meiner at måten

desse avgjerslene blei fatta på, ikkje er i samsvar med føresegn i forvaltningslova knytt til habilitet. Av

lova § 6, bokstav e) nr. 2 går det fram at ein offentleg tenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget

for ei avgjersle når han er leiar eller har i leiande stilling i eit selskap som er part i saken. Etter revisjonen

si vurdering var dåverande produksjonsleiar i NDLA omfatta av denne føresegna, då han på same tid

som han fungerte som produksjonsleiar i NDLA og kom med forslag om deltaking på konferanse i Praha,

også hadde ei leiande stilling hos leverandør av tekniske tenester. Revisjonen meiner derfor dåverande

produksjonsleiar var inhabil då han la til rette for avgjersla om deltaking på Drupal-konferanse i Praha

2013 for medarbeidarar frå NDLA og leverandør av tekniske tenester.»

Revisjonen meiner at dette eksempelet viser korleis den organiseringa og bemanningsstrukturen NDLA

har hatt tidlegare har ført til høg risiko og til brott på både habilitetsregelverk og interne habilitetsrutinar.

Revisjonen merker seg at NDLA sin bemanningsstruktur per i dag er endra, jf. tabell 2 tidlegare i

vedlegget.


17

Høyringsuttale frå dagleg leiing i NDLA til tillegg til rapport frå forvaltningsrevisjon

av NDLA II

I e-post datert 5. juli 2017 sendte NDLA ved dagleg leiar over oppdatert oversikt over sentrale

medarbeidarar i NDLA før og no. Denne har blitt gått gjennom av revisjonen, og relevante endringar har

blitt innarbeidd i tillegg til rapport (s. 9-11).

I e-post datert 8. august 2017 skriv NDLA ved dagleg leiar følgande:

«Viser til telefonsamtale, og bekrefter her som avtalt at NDLA har gitt revisor svar og

innspill på de punktene vi er bedt om i den siste høringsrunden. Utover det vil våre

tidligere svar og kommentarer stå som vårt innspill til selve rapporten.

Mvh

Øivind Høines

Daglig leder NDLA»


18

Høyringsuttale frå styret i NDLA til tillegg til rapport frå forvaltningsrevisjon av

NDLA II

I e-post datert 7. august 2017, skriv styret i NDLA ved styreleiar følgande:

«Styret i NDLA har ingen kommentarer til vedlegg 4: oppfølging av bestilling frå

kontrollutvalet i møte 23. mai 2017.

(Det vises for øvrig til tidligere kommentarene fra oss til selve rapporten.)

Vennlig hilsen

John Arve Eide

Styreleder NDLA»

Deloitte får opplyst av styreleiar per telefon at tillegg til rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II

(Vedlegg 4: oppfølging av bestilling frå kontrollutvalet i møte 23. mai 2017). Tilleggsdokumentet har

blitt sendt ut til alle styremedlemmar i NDLA for eventuelle kommentarar. Vidare opplyser styreleiar at

det har blitt gjennomført ein ekstra runde internt, der medlemmar i arbeidsutvalet i NDLA, tidlegare

styreleiar og styrerepresentantane frå dei fylkeskommunane der medarbeidarane omtalt i rapport frå

forvaltningsrevisjon av NDLA II er eller har vore tilsett, har blitt gitt ytterlegare høve til å kome med

tilbakemelding.


19

Høyringsuttale frå Hordaland fylkeskommune til tillegg til rapport frå

forvaltningsrevisjon av NDLA II

I e-post datert 8. august 2017, skriv Hordaland fylkeskommune ved fylkesrådmann følgande:

«Fylkesrådmannen har ingen kommentarer til vedlegg til forvaltningsrevisjonsrapport.

Vennlig hilsen

Rune Haugsdal

Fylkesrådmann»


20

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee ("DTTL"), its

network of member firms, and their related entities. DTTL and each of its member firms are legally separate and independent



Deloitte Norway conducts business through two legally separate and independent limited liability companies; Deloitte AS,

providing audit, consulting, financial advisory and risk management services, and Deloitte Advokatfirma AS, providing tax and

legal services.

Deloitte provides audit, consulting, financial advisory, risk management, tax and related services to public and private clients

spanning multiple industries. Deloitte serves four out of five Fortune Global 500® companies through a globally connected

network of member firms in more than 150 countries bringing world-class capabilities, insights, and high-quality service to

address clients’ most complex business challenges. To learn more about how Deloitte’s approximately 245,000 professionals

make an impact that matters, please connect with us on Facebook, LinkedIn, or Twitter.

© 2017 Deloitte AS

47/17 Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. - 16/00030-47 Forvaltningsrevisjonsrapporten NDLA II. : Saksframstilling til fylkestinget i Hordaland i PS 73 17

Kontrollutvalet

Besøksadresse: Agnes Mowinckelsgt. 5 - Postadresse: Postboks 7900. 5020 Bergen - Telefon 55 23 90 00 Direkte telefon 55239447 – Mobil 97505152 - E-postadresse: [email protected] eller [email protected]

Bankgironr. 5201 06 74239 - Foretaksnr. NO 938 626 367 mva.

Saksframlegg

Saksgang Utval Saknr. Møtedato Kontrollutvalet Fylkestinget

Forvaltningsrevisjon av Nasjonal digital læringsarena (NDLA) - Del II - Revisjonsrapport

Bakgrunn for saka: Kontrollutvalet bestilte 16.02.16 forvaltningsrevisjon av NDLA, Del II med slikt føremål: «Føremålet med prosjektet er å avdekke om NDLA sine innkjøp, samhandling med leverandører og arbeidsmiljø samsvarer med regelverk, interne rutiner og etiske retningslinjer.» Med bakgrunn i prosjektet sitt føremål er det formulert følgjande problemstillingar:

1. Er det etablert system, rutinar og kontrollar (økonomisk internkontroll) som førebyggjer og hindrar at korrupsjon og mislegheiter kan førekomme?

2. I kva grad er NDLA sine innkjøp frå leverandør av tekniske tenester i tilstrekkeleg grad dokumenterte og etterprøvbare, med behovsvurdering, spesifisert faktura med tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.?

3. I kva grad er innkjøp frå andre leverandører NDLA har hatt avtalar med tilstrekkeleg dokumenterte og etterprøvbare gjennom behovsvurdering, spesifisert faktura med tilhøyrande bilag, fakturadokumentasjon frå underleverandør mm.?

4. I kva grad har samhandling/interaksjon med leverandør av tekniske tenester og andre utvalde aktørar blitt handtert på ein profesjonell og forretningsetisk måte, og i samsvar med regelverk og ev. interne rutinar og retningsliner?

5. Korleis og i kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester vore involvert i dagleg teknisk drift av NDLA?

a. I kva grad har ekstern leverandør av tekniske tenester hatt tilgang til og vore involvert i etablering av intern kommunikasjon som e-postsystem og andre interne kommunikasjonsverktøy?

Arkivnr: 2015/2073-154

Saksbehandlar: Roald Breistein


Side 2/6

b. I kva grad har NDLA inngått databehandlaravtale med ekstern leverandør av tekniske tenester i dei tilfella der dette har vore aktuelt?

c. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg vern av sensitiv informasjon knytt til innkjøp, leverandørinformasjon mv.?

6. I kva grad har NDLA sikra eit forsvarleg arbeidsmiljø? a. I kva grad er det etablert system og rutinar for å legge forhold til rette for varsling? b. I kva grad har NDLA sikra tilstrekkeleg tilrettelegging og handtering av melding/varsel om

kritikkverdige forhold i organisasjonen? c. I kva grad har det vore varsla om kritikkverdige forhold i organisasjonen? d. I kva grad er ev. varsling i NDLA gjennomført på ein forsvarleg måte? e. I kva grad har NDLA følgt opp og behandla tilsette som har meldt frå om kritikkverdige

forhold i organisasjonen i samsvar med gjeldande regelverk? Det er gledeleg at 11 fylkeskommunar har gjeve økonomisk bidrag for å gjennomføra denne forvaltningsrevisjonen. Drøfting: Deloitte har no gjort ferdig forvaltningsrevisjon av NDLA, Del II, revisjonsrapport er levert og ligg ved som vedlegg 1 til saka. Revisjonsrapporten er også send i posten til dei møtande medlemmene i kontrollutvalet. Rapporten har vore send til uttale hjå fylkesrådmannen og NDLA. NDLA har gjeve uttale som går fram av vedlegg 1 i rapporten. Revisjonsrapporten skulle etter planen ha vore levert innan 31.08.2016. Grunnen til at den vart forseinka med ca. 8 månader skuldast i hovudsak krevjande kommunikasjon med NDLA og usemje med NDLA rundt gjennomføring av spørjeundersøking og handsaming av personopplysningar. Kontrollutvalet har vorte orientert om utviklinga i forvaltningsrevisjonen med jamne mellomrom. På bakgrunn av denne utviklinga har kontrollutvalet også måtte løyve fleire timar til prosjektet enn det som låg i den opphavlege bestillinga. Deloitte skildrar forseinkinga av revisjonsrapporten slik i punkt 1.3 i rapporten: «Gjennomføringa av revisjonen har tatt ein del lenger tid enn det som var planlagt. Dette skuldast i hovudsak to utfordringar: kommunikasjon i samband med oppstart av forvaltningsrevisjonen og usemje rundt gjennomføring av spørjeundersøking og handsaming av personopplysningar i samband med denne. I samband med oppstart av forvaltningsrevisjonen, oppnemnte NDLA ein innleidd innkjøpsrådgjevar som verksemda sin kontaktperson ovanfor revisjonen. Dette medførte ein del uklarheiter knytt til igangsetting og gjennomføring av forvaltningsrevisjonen, og gjorde at revisjonen måtte bruke tid og ressursar på å avklare ei rekke praktiske forhold før arbeidet kunne bli sett i gang. I samband med verifisering blir det opplyst frå NDLA at så snart det blei gjort kjent for NDLA at bruk av ekstern ressurs skapte uklarheiter knytt til gjennomføring av forvaltningsrevisjonen, blei kontaktperson skifta ut og dagleg leiar tok på seg rolla som kontaktperson for revisjonen. Det blir vidare opplyst i samband med verifisering at NDLA sin bakgrunn for å foreslå ein ekstern ressurs, var eit ønske om å sikre kvalitet i revisjonsprosessen. I samband med gjennomføring og bruk av spørjeundersøkinga revisjonen hadde planlagt som ein del av datainnsamlinga i forvaltningsrevisjonen, blei det frå NDLA stilt spørsmål ved respondentane i undersøkinga var sikra tilstrekkeleg anonymitet, om Deloitte som Hordaland fylkeskommune sin revisor hadde inngått databehandlaravtalar med fylkeskommune som regulerte innsamling av ev. personopplysningar og sensitive personopplysningar som kunne komme fram som ein del av undersøkinga, og om Deloitte hadde konsesjon frå Datatilsynet for å gjennomføre denne typen spørjeundersøkingar. Revisjonen gjorde fleire forsøk på å avklare dette med NDLA, og inkluderte også fylkesrådmann og kontrollutval i denne prosessen, utan at NDLA var nøgd med dei svara revisjonen kom med knytt til handsaming av personopplysningar, rolleavklaring knytt til databehandling, behov for databehandlaravtale mellom fylkeskommunen, samt ev. konsesjonsplikt.


Side 3/6

Deloitte har rutinar både for å melde om innsamling av personopplysningar og for å inngå databehandlaravtalar. Dette inkluder mellom anna databehandlaravtale med Questback, ettersom Deloitte nyttar deira system for å gjennomføre spørjeundersøkingar. NDLA har ikkje vore einige i dei premissane som har vore lagt til grunn i denne prosessen. Dette gjeld i særleg grad premissen om at Deloitte som revisor kan vere behandlings-ansvarleg for dei data som blir samla inn i samband med spørjeundersøkingar. For å få rettleiing knytt til rollefordeling innan databehandling i samband med gjennomføring av forvaltningsrevisjon i kommunar og fylkeskommunar, kontakta Deloitte Datatilsynet. Datatilsynet har stadfesta (i ein ikkje-bindande uttale) at revisjonen sin praksis er i samsvar med gjeldande regelverk. Datatilsynet understrekar likevel at kven som skal vurderast som behandlingsansvarleg må vere ei vurdering som blir gjort i kvart enkelt tilfelle, og at rollene som behandlingsansvarleg og databehandlar i revisjonssamanheng kan vere vanskeleg å plassere. I samband med verifisering blir det opplyst frå NDLA at NDLA sine innspel i prosessen rundt gjennomføring av spørjeundersøking var motivert ut frå to omsyn. Det eine var at dei juridiske råd NDLA fekk innhenta i samband med gjennomføring, tilsa at det var behov for å få avklart om kontrollutvalet sin praksis med å gi Deloitte rolle som behandlingsansvarleg var riktig. Det andre omsynet var at medarbeidarar i NDLA ga uttrykk for at dei opplevde spørjeundersøkinga som uklar med omsyn til anonymitet og personvern.» Deloitte har i denne forvaltningsrevisjonen nytta dokumentanalyse, intervju, spørjeundersøking, stikkprøvekontroll, innsyn i elektronisk kommunikasjon og verifiseringsprosessar som metodar. Etter sekretariatet si vurdering har Deloitte levert ein god rapport som er i samsvar med kontrollutvalet si bestilling. Sekretariatet har merka seg at Deloitte m.a. konkluderer slik i punkt 9 Konklusjon og tilrådingar i rapporten: «Revisjonen meiner dei grepa NDLA har tatt med omsyn til å styrke kontroll med anskaffingar og innkjøp på rammeavtalar er gode og riktig, og vidare at dei rutinane og kontrollane som er innført med omsyn til gjennomføring av anskaffingar og innkjøp er hensiktsmessige med tanke på sikre etterleving av regelverk om offentlege anskaffingar. Undersøkinga viser at NDLA i stor grad har etterlevd regelverk om offentlege anskaffingar i dei tre konkurransane som er gjennomført etter at nye system og rutinar blei etablert. Gjennom sitt arbeid med utvikling av system og rutinar for økonomisk internkontroll har NDLA, etter revisjonen si vurdering, også sørga for å redusere moglegheitsrommet knytt til mislegheitar og korrupsjon.» «I undersøkinga kjem det fram at NDLA har dekt kostnadar til konferansedeltaking for tilsette hos leverandør av tekniske tenester. Etter revisjonen si vurdering har dette ikkje hatt dekning i dei underliggande kontraktane NDLA har hatt med leverandøren. Revisjonen meiner at så lenge dette ikkje har hatt dekning i kontrakt mellom NDLA og leverandøren, utgjer praksisen NDLA har hatt med å dekke kostnadar for leverandørar med omsyn til kompetanse- og kunnskapsutvikling ei ulovleg direkteanskaffing som ikkje er i samsvar med regelverk om offentlige anskaffingar.» «Undersøkinga viser at medarbeidarar i NDLA ved fleire tilfelle har tatt opp kritikkverdige forhold. Revisjonen meiner det er god grunn til å sjå dei medarbeidarane som har tatt opp kritikkverdige forhold i NDLA som varslarar. Slik revisjonen vurderer det, er det i alle tilfella varsla på ein forsvarleg måte. Revisjonen meiner at det i eitt tilfelle har foregått gjengjelding overfor den eine varslaren, i strid med føresegn i arbeidsmiljølova § 2-5. Vidare meiner revisjonen at det i eitt tilfelle er grunn til å stille spørsmål ved om det har foregått gjengjelding overfor ein varslar, i strid med føresegn i arbeidsmiljølova § 2-5.»


Side 4/6

Sekretariatet har vidare merka seg at Deloitte kjem med slike tilrådingar til NDLA i punkt 9 Konklusjon og tilrådingar i rapporten:

1. Sikrar at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om relevante rutinar og internkontrolltiltak knytt til anskaffingar og innkjøp.

2. Etablerer rutinar for fakturahandsaming som sikrar at det blir utført kontroll av at fakturaar frå leverandørar inneheld all naudsynt informasjon.

3. Fullfører arbeidet med å etablere rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og styret.

4. Vurderer korleis ein kan tydeleggjere overfor medarbeidarane i NDLA kven som har kva roller i samarbeidet når det gjeld innkjøp, samt korleis NDLA er organisert med omsyn til bestilling og avgjersler rundt utviklingsarbeid.

5. Går gjennom og avklarar med dei ulike involverte partane korleis handsaming av personopplysningar om NDLA sine brukarar skal organiserast og dokumenterast, og inngår databehandlaravtalar som manglar for å sikre at handsaming av personopplysningar blir regulert i samsvar med gjeldande regelverk.

6. Sikrar at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om system og rutinar for:

1. Avviksmelding og -handtering. 2. Varsling om kritikkverdige forhold.

7. Sikrar at medarbeidarar som varslar om kritikkverdige forhold i samsvar med arbeidsmiljølova, blir

følgt opp og teke hand om i samsvar med gjeldande føresegn om vern mot gjengjelding ved varsling.

Kontrollutvalet handsama rapport i møte 23.05.2017 der det vart gjort slikt vedtak: 1. Skrifleg svar i høve notat frå varslarane motteke 22.05.2017 vert å sende sekretariatet etter møtet,

etter at det har vore send på høyring til NDLA og fylkesrådmannen. 2. Kontrollutvalet ønskjer vidare å få meir informasjon i høve desse punkta:

Habilitet Oversikt over leverandører til NDLA før og no Selskapsstruktur Den omtalte grafen frå 2013 Organisering/tilsette i NDLA før og no Eigarskap i leverandørselskap mv. før og no

3. Handsaming av revisjonsrapport NDLA, Del II vert utsett til møte i kontrollutvalet 28. – 29.08.2017. 4. Tilsvaret frå Deloitte i høve notat frå varslarane, samt informasjonen det er bede om i punkt 2 over,

vert å levere sekretariatet seinast innan 14.08.2017. 5. Kontrollutvalet betraktar e-post dagsett 23.05.2017 som eit nytt varsel og det vert, etter å ha førespurt

avsendar, å sende til rette organ i den aktuelle fylkeskommune. I tråd med punkt 1 og 2 i vedtaket over har vi motteke desse dokumenta frå Deloitte:

Notat - Deloittes kommentarer til «Kommentarer til rapport fra forvaltningsrevisjon II av NDLA», datert 22. mai 2017

Tillegg til rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II - oppfølging av bestilling frå kontrollutvalet i møte 23. mai 2017


Side 5/6

Begge dokumenta ligg ved som vedlegg 2 og 3 til saka. Begge dokumenta er med på å utdjupe informasjonen som allereie går fram av forvaltningsevisjonsrapport NDLA I og NDLA II. Dokumentet «Tillegg til rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II - oppfølging av bestilling frå kontrollutvalet i møte 23. mai 2017» svarer på dei ekstra spørsmåla kontrollutvalet ville ha svar på etter dette møtet. Slik sekretariatet ser det, kjem det ikkje fram nye opplysningar i dokumenta som gjev grunnlag for å endre på forslag til innstilling som låg føre i sak til kontrollutvalet 23.05.17. Konklusjon: Kontrollutvalet har eit særskilt ansvar for å følgje opp at fylkestinget sine vedtak i samband med handsaming av rapportar om forvaltingsrevisjon vert følgd opp. Det vert vist til «Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner» § 12 «Oppfølging av forvaltningsrevisjoner» der det står dette: «Kontrollutvalget skal påse at kommunestyrets eller fylkestingets vedtak i tilknytning til behandlingen av rapporter om forvaltningsrevisjon følges opp. Kontrollutvalget skal gi rapport til kommunestyret eller fylkestinget om hvordan kommunestyrets eller fylkestingets merknader til rapport om forvaltningsrevisjon er blitt fulgt opp. Det skal også rapporteres om tidligere saker som etter utvalgets mening ikke er blitt fulgt opp på en tilfredsstillende måte.» Forslag til innstilling i saksframlegget, byggjer på forslag til tiltak i rapporten, og punkta er sett opp i prioritert rekkefølge. På bakgrunn av dette vert det tilrådd at kontrollutvalet innstiller på at fylkestinget ber fylkesrådmannen syta for å laga ein prioritert handlingsplan til kontrollutvalet som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga.

Forslag til innstilling På bakgrunn av forvaltningsrevisjon av Nasjonal digital læringsarena (NDLA) – Del II ber fylkestinget fylkesrådmannen og NDLA om syta for å: 1. Sikre at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om relevante rutinar og internkontrolltiltak

knytt til anskaffingar og innkjøp. 2. Etablere rutinar for fakturahandsaming som sikrar at det blir utført kontroll av at fakturaar frå

leverandørar inneheld all naudsynt informasjon. 3. Fullføre arbeidet med å etablere rutinar for kommunikasjon og rapportering mellom dagleg leiing og

styret 4. Tydeleggjere overfor medarbeidarane i NDLA kven som har kva roller i samarbeidet når det gjeld

innkjøp, samt korleis NDLA er organisert med omsyn til bestilling og avgjersler rundt utviklingsarbeid. 5. Gå gjennom og avklarar med dei ulike involverte partane korleis handsaming av personopplysningar

om NDLA sine brukarar skal organiserast og dokumenterast, og inngår databehandlaravtalar som manglar for å sikre at handsaming av personopplysningar blir regulert i samsvar med gjeldande regelverk

6. Sikre at alle medarbeidarar i NDLA er tilstrekkeleg informert om system og rutinar for: 1. Avviksmelding og -handtering. 2. Varsling om kritikkverdige forhold.

7. Sikre at medarbeidarar som varslar om kritikkverdige forhold i samsvar med arbeidsmiljølova, blir følgt opp og teke hand om i samsvar med gjeldande føresegn om vern mot gjengjelding ved varsling.

8. Å laga ein prioritert handlingsplan til kontrollutvalet innan 01.11.2017 som viser kva tiltak som skal setjast i verk for å følgja opp tilrådingane i rapporten, når tiltaka skal setjast i verk og kven som skal ha ansvaret for iverksettinga.


Side 6/6

Hogne Haktorson kontrollsjef

Roald Breistein utvalgssekretær

Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ikkje underskrift. Vedlegg 1 Forvaltningsrevisjon - Hordaland fylkeskommune - NDLA II 2 Notat - Deloittes kommentarer til brev vedr. NDLA fra 22.05.17 3 Tillegg til rapport frå forvaltningsrevisjon av NDLA II

48/17 Forvaltningsrevisjonsprosjektet" Opplæring og oppfølging av lærlinger i Vestfold fylkeskommune - orientering om status. - 17/00165-7 Forvaltningsrevisjonsprosjektet" Opplæring og oppfølging av lærlinger i Vestfold fylkeskommune - orientering om status. : Forvaltningsrevisjonsprosjektet" Opplæring og oppfølging av lærlinger i Vestfold fylkeskommune - orientering om status.

1



SAK 48/17 FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKTET" OPPLÆRING OG OPPFØLGING AV LÆRLINGER I VESTFOLD FYLKESKOMMUNE - ORIENTERING OM STATUS.

Forslag til vedtak: Kontrollutvalget tar revisors redegjørelse om status i arbeidet med forvaltningsrevisjonsprosjektet «Opplæring og oppfølging av lærlinger i Vestfold fylkeskommune» til orientering. Vedlegg: Ingen.

Saksframstilling: Kontrollutvalget behandlet forslag til prosjektplan for forvaltningsrevisjonsprosjektet «Opplæring og oppfølging av lærlinger i Vestfold fylkeskommune» i sitt møte 14.september d.å., og fattet slikt vedtak:

Kontrollutvalget godkjenner det framlagte forslag til prosjektplan for forvaltningsrevisjonsprosjektet «Opplæring og oppfølging av lærlinger i Vestfold fylkeskommune» datert 1.september 2017, med følgende problemstillinger: 1.Har Vestfold fylkeskommune tilrettelagt for tilfredsstillende opplæring og oppfølging av lærlinger i bedrift? Herunder: -Beskrivelse av ansvarsforhold og samarbeidspartnere. 2.I hvilken grad er det tilfredsstillende kvalitet i opplæringen og oppfølgingen av lærlinger i Vestfold?

Endelig rapport med rådmannens høringsuttalelse skal leveres sekretariatet 31.januar 2018. Revisor vil i møtet orientere nærmere om status i prosjektet.

49/17 Selskapskontroll - Vigo IKS - 17/00129-11 Selskapskontroll - Vigo IKS : Selskapskontroll - Vigo IKS

1



SAK 49/17 SELSKAPSKONTROLL - VIGO IKS

Forslag til vedtak: Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune tar siste oppdatering i saken til orientering. Kontrollutvalget vil behandle prosjektplanen og ta endelig standpunkt til sin deltakelse i sitt møte 23.november 2017. Vedlegg: Ingen.

Saksframstilling: Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS har i epost 29.september d.å. gitt følgende oppdatering av status når det gjelder felles selskapskontroll av Vigo IKS: Hei! Kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune behandlet status for selskapskontroll av Vigo IKS i sitt møte 27.9.17. Utvalget fattet følgende vedtak: 1. Kontrollutvalget ber Revisjon Midt-Norge om å utarbeide en detaljert plan for selskapskontrollen av Vigo IKS. 2. Kontrollutvalget ber sekretariatet om å sende planen til kontrollutvalget for godkjenning. Planen sendes deretter de deltakende kontrollutvalgene slik at de kan ta endelig stilling til eventuell deltakelse. Det betyr i praksis at kontrollutvalgene som har bedt om en prosjektplan får denne før de tar stilling til spørsmålet om sin tilslutning. Planen skal først behandles i kontrollutvalget i Sør-Trøndelag, dette skjer 25.10.17. Kontrollutvalg som har stilt andre betingelser for deltakelse blir ikke inkludert i prosjektet. Antall deltakere i prosjektet er nå potensielt 15, inklusive Sør-Trøndelag. Dette til orientering. Fullstendige sakspapirer finnes her: www.konsek.no/kontrollutvalg/stfk/ Med vennlig hilsen Torbjørn Berglann Rådgiver Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge IKS

50/17 Eventuell felles selskapskontroll i Vegfinans AS. - 17/00190-3 Eventuell felles selskapskontroll i Vegfinans AS. : Eventuell felles selskapskontroll i Vegfinans AS.

1



SAK 50/17 EVENTUELL FELLES SELSKAPSKONTROLL I VEGFINANS AS.

Forslag til vedtak: Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune kan være interessert i en felles selskapskontroll for Vegfinans AS, men vil først ta endelig standpunkt etter at nærmere opplegg og plan for en slik kontroll foreligger. Vedlegg: Plan for selskapskontroll 2016-2019.

Saksframstilling: Kontrollutvalgssekretariatet Innlandet har i epost 21.september d.å. skrevet slik til sekretariatene for kontrollutvalgene i Akershus, Østfold, Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommuner: Til kontrollutvalgssekretariatene i Akershus, Østfold, Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommuner. Både fylkestinget i Oppland og Hedmark fylkeskommuner har vedtatt å ha med selskapet Vegfinans AS i plan for selskapskontroll, om enn med noe ulik prioritering. Nå er begge kontrollutvalgene der at de lurer på om de skal bestille en selskapskontroll i selskapet. De to kontrollutvalgene er innstilt på å gjøre dette sammen, da de tidligere har gjennomført revisjoner av selskap de eier sammen ved at de to revisjonsenhetene har samarbeidet om prosjektet. Men før det bestilles noe, hadde det vært interessant i å vite om det er andre av eierne som har selskapet i sin plan for selskapskontroll, eller har gjort noen vurderinger rundt selskapet i forbindelse med overordnet analyse som kan deles? Noen av dere var på sekretariatssamlingen til NKRF på Gardermoen 13.-14.9. Der ble prosjekt om VIGO IKS presentert, og slike samarbeid blir fort kompliserte. Vi har ikke tenkt ut en organisering, men ville først høre om dere andre har tanker om prosjekt eller selskapet. Dette i hvert fall for å unngå at flere revisjonsselskap står i kø for å revidere selskapet. Et samarbeid er veldig aktuelt om flere vil, men det får vi komme tilbake til i neste omgang. Takker for alle tilbakemeldinger

50/17 Eventuell felles selskapskontroll i Vegfinans AS. - 17/00190-3 Eventuell felles selskapskontroll i Vegfinans AS. : Eventuell felles selskapskontroll i Vegfinans AS.

2

Med vennlig hilsen Kari Louise Hovland Rådgiver Kontrollutvalgssekretariatet Innlandet

I den vedtatte planen for selskapskontroll 2016-2019 er Vegfinans AS ett av de selskapene som er vurdert som aktuelle for en selskapskontroll i denne perioden. I planen er det spesielt pekt på et par lokale datterselskaper til Vegfinans AS. Det er videre pekt på at det i så fall kan være aktuelt å gjøre selskapskontroll i fellesskap med andre fylkeskommuner. Kopi av planen vedlegges. På denne bakgrunn tilrår sekretariatet at kontrollutvalget melder tilbake at en felles selskapskontroll kan være interessant, men at en avventer et nærmere opplegg og plan for en slik kontroll, før det tas endelig standpunkt. En deltakelse må også prioriteres i forhold til øvrige selskapskontroller og forvaltningsrevisjoner som ønskes utført i 2018 og 2019.

50/17 Eventuell felles selskapskontroll i Vegfinans AS. - 17/00190-3 Eventuell felles selskapskontroll i Vegfinans AS. : Vedtak , 02062016, Sak 23/16, Overordnet analyse for selskapskontroll VFK

SAKSPROTOKOLL Arkivsak-dok. 16/00071 Arkivkode Saksbehandler Gaute Hesjedal

Behandlet av Møtedato Saknr

1 Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune 02.06.2016 23/16

Overordnet analyse for selskapskontroll VFK

Kontrollutvalget i Vestfold fylkeskommune har behandlet saken i møte 02.06.2016 sak 23/16 Møtebehandling Revisor orienterte om selskapskontroll og gjennomgikk overordet analyse for selskapskontroll. Kontrollutvalget drøftet saken og forslag til plan for selskapskontroll.

50/17 Eventuell felles selskapskontroll i Vegfinans AS. - 17/00190-3 Eventuell felles selskapskontroll i Vegfinans AS. : Vedtak , 02062016, Sak 23/16, Overordnet analyse for selskapskontroll VFK

2

Votering Enstemmig. Vedtak Overordnet analyse for selskapskontroll tas til orientering. På bakgrunn av den overordnede analysen vedtar kontrollutvalget følgende forslag til plan for selskapskontroll for perioden 2016 – 2019:

Tema Generell/selskap Kontrollform

Føringer for eierskap og opplæring av eierrepresentanter

Generell Eierskapskontroll

Styresammensetning, styreevaluering og valg

Bør rettes mot alle selskap med delt eierskap, der fylkeskommunen har en viss eierandel.

Eierskapskontroll

Samordning av føringer for eierskap

Generell. Her kan en også gjennomføre stikkprøvekontroll av enkelte selskap.

Eierskapskontroll - bør gjøres felles med andre kommuner/fylkeskommuner der det er aktuelt.

Selskapskontroll Sandefjord Lufthavn Torp AS*

Forvaltningsrevisjon / eierskapskontroll

Selskapskontroll Vestfoldmuseene IKS Forvaltningsrevisjon / eierskapskontroll

Selskapskontroll Vegfinans AS, (vurdere å se på datterselskapene Tønsberg hovedvegfinans AS og Vegfinans E-18 Vestfold AS)

Forvaltningsrevisjon / eierskapskontroll - kan vurderes å gjøres felles med andre fylkeskommuner

Selskapskontroll Tannhelsetjenestens Kompetansesenter Sør IKS

Forvaltnings-revisjon / eierskapskontroll - bør gjøres felles med andre fylkeskommuner

* Med forbehold om samtykke til innsyn fra eierne

Kontrollutvalget kan gjøre endringer i planen dersom det er forhold som tilsier at det er relevant. Kontrollutvalget ber om å få tilsendt kontroller som gjennomføres i selskaper organisert som vertskommunesamarbeid. Forslaget oversendes fylkestinget for videre behandling.

51/17 Revisor orienterer. - 17/00168-6 Revisor orienterer. : Revisor orienterer.

1



SAK 51/17 REVISOR ORIENTERER.

Forslag til vedtak: Revisors orientering om regnskapsrevisjonen 2017 tas til orientering. Vedlegg: Ingen.

Saksframstilling: Revisor vil i møtet gi en orientering om status i arbeidet med interimsrevisjonen av regnskap 2017.

52/17 Studietur - plan og kostnadsoverslag. - 17/00127-12 Studietur - plan og kostnadsoverslag. : Studietur - plan og kostnadsoverslag.

1



SAK 52/17 STUDIETUR - PLAN OG KOSTNADSOVERSLAG.

Forslag til vedtak: Under forutsetning av fylkesutvalgets godkjenning og at utgiftene kan dekkes innenfor budsjett for kontroll og tilsyn i 2017, vedtar kontrollutvalget det framlagte forslag til program for studietur til Danmark 4. og 5.desember 2017. Leder og sekretær får fullmakt til å gjøre nødvendige tilpasninger i programmet. Vedlegg: Ingen

Saksframstilling: I kontrollutvalgets møte 19.september 2017, sak 41/17, ble det lagt fram en skisse til studietur med formål å høste erfaringer med den danske strukturreformen, med spesiell vekt på kontroll- og tilsynsperspektivet. Kontrollutvalget fattet i møte 19.september 2017, sak 41/17, slikt vedtak:

«Kontrollutvalget slutter seg til den framlagte skissen til studietur, og ber sekretariatet utarbeide endelig program med kostnadsoverslag til møtet 19.oktober 2017. Alternative tidspunkt for studieturen: 1.Den 4.-5.desember 2017. 2. Andre halvdel av januar 2018. Leder og sekretær får fullmakt til å fastsette endelig tidspunkt Antall deltakere: Kontrollutvalgets faste medlemmer, samt revisor og sekretær. Dersom noen av kontrollutvalgets faste medlemmer melder forfall, inviteres vedkommende varamedlem. Kontrollutvalget i Telemark fylkeskommune inviteres til å delta på studieturen. Det søkes fylkesutvalget om godkjenning av studieturen.»


2

Fylkeskommunens administrasjon har opplyst at disponibelt budsjett for en eventuell studietur i 2017, er kr.66.000. Kontrollutvalget i Telemark fylkeskommune har takket ja til invitasjonen, og ønsker å delta på studieturen. Antall deltakere blir dermed maks 14. Sekretariatet har kontaktet Berg Hansen Reisebyrå, Tønsberg for bistand til bestilling av flyreise og hotell/møterom mv. Basert på foreløpige pristilbud vil kostnadene for Vestfolds vedkommende bli om lag følgende for 6 personer (revisor dekker egne kostnader): Flyreise: kr.12.000 Buss flyplass/hotell t/r: kr. 2.000 Hotell med overnatting, frokost og møtepakker inkl. lunsj, samt middag kr. 26.000 Til sammen: kr. 40.000 I tillegg til dette kommer honorarer til foredragsholdere, samt reiseutgifter for deltakerne til og fra Torp. Fylkeskommunens praksis ved studieturer er at det ikke dekkes tapt arbeidsfortjeneste eller gis ekstra godtgjørelse. Da bestilling av flybilletter og hotell mv. ikke kan skje før etter godkjenning fra fylkesutvalget, vil det selvsagt hefte usikkerhet ved om det kan oppnås samme priser. Selv om man i tillegg regner med noen uforutsette kostnader, bør det imidlertid være mulig å dekke kostnadene innenfor vedtatt budsjett for kontrollutvalget for 2017. I motsatt fall må studieturen utsettes til 2018.

Program (ikke endelig)

Formål: Samle erfaringer fra arbeidet med kommune- og regionreformen i Danmark, med spesiell vekt på kontroll- og tilsynsperspektivet. 4.desember: Kl.10.00 – avreise Torp Kl.12.00 – Innsjekking hotel og lunsj. Kl.14.00 – 17.00 Oversikt over den danske strukturreformen, med spesiell vekt på erfaringene med regionreformen v/Peter Gorm Hansen, tidligere direktør for KL (dansk KS) (bekreftet) Kl.19.00 Middag 5.desember: Kl.07.00-09.00 Frokost


3

Kl.09.00 -11.00 Strukturreformen med spesiell vekt på kontroll og tilsynsaspektet v/ Steen Andersen, partner og chef Offentlig revisjon BDO og tidligere direktør for Kommunernes Revisjon. (bekreftet) Kl. 11.30 -13.00 Møte med representanter for Danske regioner – felles interesse- og arbeidsgiverorganisasjon for de fem regioner (under arbeid) KL.13.00-14.00 Lunsj Kl.14.00 -15.00 Møte med Danske regioner fortsetter. Kl.15.00-18.00 Fri Kl.18.00 Avreise til flyplassen

53/17 Eventuelt. - 17/00018-17 Eventuelt. : Eventuelt.

1



SAK 53/17 EVENTUELT.

Forslag til vedtak: .