624.теория права социального обеспечения прошлое и настоящее

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное агентство по образованию

Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова

А.М. Лушников М.В. Лушникова

Т.Ю. Барышникова

Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее

Учебное пособие

Рекомендовано Научно-методическим советом университета для студентов специальности Юриспруденция

Ярославль 2008

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.

2

УДК 349.3(075.8) ББК Х 627.6я73

Л 87 Рекомендовано

Редакционно-издательским советом университета в качестве учебного издания. План 2007 года

Рецензенты:

К.Н. Гусов, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, академик РАСН, зав. кафедрой трудового права и права социального обеспечения

Московской государственной юридической академии; М.Ю. Федорова, доктор исторических наук, профессор,

зав. кафедрой социального права Омского государственного университета Авторы: А.М. Лушников, доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор –

гл. 1; 2 (совместно с М.В. Лушниковой); Приложение. М.В. Лушникова, доктор юридических наук, профессор – гл. 1; 2 (совместно с

А.М. Лушниковым); п. 1–9 гл. 3. Т.Ю. Барышникова, кандидат юридических наук, старший преподаватель – п. 10 гл. 3.

Л 87 Лушников, А.М. Теория права социального обеспечения: прошлое и на-

стоящее: учеб. пособие / А.М. Лушников, М.В. Лушникова, Т.Ю. Барыш-никова; Яросл. гос. ун-т. – Ярославль: ЯрГУ, 2008. – 288 с.

ISBN 978-5-8397-0576-0

В учебном пособии рассматриваются генезис и развитие российской теории права социального обеспечения. В нем на основе исторического и сравни-тельно-правового материала анализируются основные, фундаментальные про-блемы права социального обеспечения России: социальное назначение и функции отрасли, предмет и метод правового регулирования, социально-обеспечительные правоотношения, правовой механизм защиты социально-обеспечительных прав.

Приводится список рекомендованной литературы по изучаемой проблеме. В приложении представлены биографические сведения и список основных

трудов ученых, которые внесли весомый вклад в становление и развитие нау-ки права социального обеспечения России.

Предназначено для студентов, обучающихся по специальности 030501 Юриспруденция (дисциплина «Право социального обеспечения», блок ОПД), очной и очно-заочной форм обучения, а также аспирантов, преподавателей юридических вузов, научных и практических работников и всех читателей, интересующихся проблемами российского права социального обеспечения и других смежных гуманитарных дисциплин.

УДК 349.3(075.8) ББК Х 627.6я73

ISBN 978-5-8397-0576-0

© Ярославский государственный университет, 2008

© А.М. Лушников, М.В. Лушникова, Т.Ю. Барышникова, 2008



3

Оглавление

Введение ............................................................................................. 5

Глава 1. Теоретические подходы к проблемам права социального обеспечения в российской науке (до начала ХХ в.) ................................................................... 8

1.1. Генезис российской теории права социального обеспечения и развитие учения о социальном призрении ......................... 8

1.2. Теория права социального страхования: от цивилистики к науке трудового права ...................................................... 30

Глава 2. Советская теория права социального обеспечения .................................................. 53

2.1. Становление советской теории права социального обеспечения ........................................................................... 53

2.2. Советская теория права социального обеспечения во второй половине ХХ в. .................................................... 64

Глава 3. Современная теория российского права социального обеспечения: традиции и новации ........... 96

3.1. Социально-обеспечительное законодательство в постсоветский период: в поисках образа ....................... 96

3.2. Российское право социального обеспечения в современных условиях: новый облик отрасли ......................................... 108

3.3. Социальное назначение и функции права социального обеспечения: светские и религиозные аспекты ............. 119

3.4. Юридические конструкции как системообразующие факторы права социального обеспечения ...................... 137

3.5. Предмет права социального обеспечения и сфера его действия ........................................................................ 162

3.6. Заметки о методе права социального обеспечения ............ 193

3.7. Социально-страховые правоотношения ............................... 202



4

3.8. Правоотношения по социальной помощи и социальному обслуживанию населения ................................................... 221

3.9. Правоотношения по государственному социальному обеспечению ........................................................................ 239

3.10. Правовой механизм защиты социально-обеспечительных прав ..................................... 244

Литература ..................................................................................... 268

Основная литература .................................................................... 268

Дополнительная литература ........................................................ 269

Приложение ................................................................................... 273

Отечественные ученые-специалисты в сфере права социального обеспечения ................................................ 273



5

Введение

Изучение права социального обеспечения, как и любой дру-гой правовой дисциплины, начинается с вопросов отраслевой теории. В данном учебном пособии предполагается анализ теоре-тических проблем отрасли через призму исторического развития, сложившихся типов и моделей социального обеспечения, выяв-ление их позитивных и негативных сторон. Очевидно, что у пра-ва социального обеспечения есть «пограничные» сферы правово-го регулирования с другими отраслями права. В данном случае речь идет о взаимных пересечениях с предметами, прежде всего, трудового, гражданского, финансового и административного права, о выходе на такое понятие, как «сфера действия права со-циального обеспечения». Отметим, что некоторые сюжеты уже были затронуты авторами в других исследованиях1 с большей степенью подробности и в более широком контексте2.

Структурно учебное пособие разделено на три главы. В пер-вой из них генезис и развитие российской теории права социаль-ного обеспечения анализируется во взаимосвязи с аналогичными процессами на Западе. Особенно это касается рассматриваемого периода конца XIX – начала ХХ в., когда данная связь была наи-более тесной.

1 См.: Лушников А.М. Становление и развитие науки трудового права

и права социального обеспечения в России. Ярославль, 2001; Лушни-ков А.М. Наука трудового права России. Историко-правовые очерки в ли-цах и событиях. М., 2003; Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудово-го права: В 2 т. Т. 1. М., 2003; Т. 2. М., 2004; Лушникова М.В. Право социального обеспечения. Общая часть. Ярославль, 1997; Лушникова М.В. Государство, работодатели и работники. Ярославль, 1997; Лушнико-ва М.В., Лушников А.М. Очерки теории трудового права. СПб., 2006; Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений. Ярославль, 2001 и др.

2 Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспече-ния. М., 2008.



6

Вторая глава посвящена становлению и развитию советской теории права социального обеспечения. Очевидно, что некоторые ее положения утопичны и внутренне противоречивы, но эта тео-рия влияла и продолжает влиять на идейные основы отрасли и отраслевое законодательство.

Очевидно, что две первые главы имеют самостоятельное зна-чение. В то же время они служат своеобразным прологом к третьей главе, посвященной современным теоретическим про-блемам отрасли и путям их практического решения. Центральное место в разделе занимает анализ актуальных проблем теории рос-сийского права социального обеспечения в сравнении с мировы-ми тенденциями. При этом дается обзор развития российского отраслевого законодательства в постсоветский период, а также анализируется его современное состояние. Принципиальное зна-чение имеет констатация формирования нового облика россий-ского права социального обеспечения в современных условиях и очерчивание его контуров в рамках концепции органического единства частных и публичных начал. Это же касается обоснова-ния юридических конструкций как современных системообра-зующих факторов права социального обеспечения. Далее рас-смотрены основные вопросы общей части отрасли: предмет, метод, социальное назначение и функции, отдельные виды соци-ально-обеспечительных правоотношений, правовой механизм защиты социально-обеспечительных прав.

Данная работа носит не только теоретический, но и приклад-ной характер с широким привлечением современного норматив-ного и правоприменительного материала. По дискуссионным проблемам авторы высказывают свои предложения, возможные варианты заимствования из опыта прошлого или современного законодательства западных стран. Некоторые из них носят дис-куссионный характер. Завершается учебное пособие списком ре-комендованной литературы.

В приложении помещены краткие биографии и списки ос-новных публикаций ведущих российских ученых – специалистов в области права социального обеспечения.

В соответствии со вступлением России в болонский процесс уже начался перевод российского образования на двухуровневую



7

систему бакалавриат – магистратура, и данный процесс будет только интенсифицироваться. Это требует для подготовки маги-стров наличия учебных пособий, охватывающих больший круг теоретических проблем в контексте зарубежного опыта и меж-дисциплинарных связей. В настоящее время уже существуют со-временные учебники, подготовленные с учетом происходящих в законодательстве изменений3. Специфика нашей работы заклю-чается в том, что более подробно рассматриваются вопросы, лишь затронутые в других изданиях или вообще обделенные в них вниманием. Наоборот, достаточно традиционные и не вызы-вающие дискуссий проблемы рассмотрены нами фрагментарно или только обозначены. В этой связи данное учебное пособие ре-комендуется использовать не столько вместо, сколько вместе с другими учебными изданиями более традиционной структуры с целью углубленного изучения права социального обеспечения.

3 См., например: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обес-

печения России. М., 2004; Право социального обеспечения России / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2007; Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006 и др.



8

Глава 1 Теоретические подходы

к проблемам права социального обеспечения в российской науке

(до начала ХХ в.)

Наука, созданная исключительно в прикладных целях, невозможна, истина плодотворна только тогда, когда ме-жду ними есть внутренняя связь. Если ищешь только тех истин, от которых можно ждать непосредственных практических выводов, то связующие звенья исчезают и цепь разрушается.

Ж. А. Пуанкаре4

1.1. Генезис российской теории права социального обеспечения

и развитие учения о социальном призрении

Великий русский историк С.М. Соловьев призывал «не де-лить, не дробить русскую историю на отдельные части, но соеди-нять их, следить преимущественно за связью явлений, за непо-средственным преемством форм, не разделять начал, но рассматривать их во взаимосвязи, стремиться объяснить каждое явление из внутренних причин, прежде чем выделить его из об-

4 Ж.А. Пуанкаре (1854 – 1912), французский математик, физик, фило-

соф, один из авторов теории относительности.



9

щей связи событий и подчинить внешнему влиянию»5. В ходе дальнейшего изложения мы постараемся последовать этому при-зыву, акцентируя внимание на преемственности и постепенности развития науки права социального обеспечения.

Зарождение науки права социального обеспечения также можно считать показателем относительно высокого уровня раз-вития социальных наук в России. Первыми исследователями в данной сфере были не только юристы, но и экономисты, специа-листы в области статистики, историки, медицинские работники, представители технических отраслей знания. Уже тогда была предпринята попытка выхода на междисциплинарный уровень, чему способствовал широкий кругозор, а порой и просто энцик-лопедические знания группы русских ученых, о которых речь пойдет ниже.

Как и в науке российского трудового права, российских ис-следователей, стоявших у истоков формирования науки права со-циального обеспечения, можно условно разделить на несколько групп.

Во-первых, это представители академической науки и обще-ственные деятели. В их числе оказались не только профессио-нальные юристы, но и экономисты, а также специалисты в других областях знания. Наиболее известными из этой группы являются профессора В.А. Гаген, П.И. Георгиевский, М.Я. Герценштейн, В.Ф. Дерюжинский, А.Н. Миклашевский, В.Г. Яроцкий, а также молодые в то время ученые Н.А. Вигдорчик, В.Я. Канель и др.

Во-вторых, следующую группу составляют служащие фаб-ричных инспекций, прежде всего, фабричные инспекторы и реви-зоры. Среди них можно выделить А.Н. Быкова (Ф. Павлова), В.Е. Варзара, Е.М. Дементьева, В.П. Литвинова-Фалинского, А.А. Микулина, А.А. Пресса, а также академика И.И. Янжула, бывшего одним из первых фабричных инспекторов, и профессора И.Х. Озерова. Отчеты фабричных инспекторов посвящались ана-лизу практики применения не только фабричного законодатель-

5 Соловьев С.М. Чтения и рассказы по истории России. М., 1989.

С. 25.



10

ства, но и законодательства о вознаграждении рабочих за произ-водственные увечья, о фабричной медицине и др.

К третьей группе исследователей относятся государственные чиновники, занимавшиеся проблемами правового регулирования государственного призрения и социального страхования по долгу службы. Вероятно, первым из них стал экономист Ф.Г. Тернер, бывший впоследствии товарищем министра финансов. В эту группу также можно причислить министра финансов профессора Н.Х. Бунге, члена Совета министра внутренних дел профессора И.Я. Гурлянда, сенатора А.М. Нолькена, глав правительственных комиссий по рабочему вопросу А.Ф. Штакельберга, П.Н. Иг-натьева, П.А. Валуева, М.М. Федорова, Д.А. Философова, В.Н. Ко-ковцова, экспертов этих комиссий А.А. Бенкендорфа, А.Ф. Фе-дорова и др. К примеру, сенатор А.М. Нолькен занимался социальным законодательством в силу должностных обязанно-стей. Он проводил сравнительно-правовой анализ первых страхо-вых законов и признавал необходимость разработки социального законодательства6.

Еще раз подчеркнем, что это деление до известной меры ус-ловно. Многих из исследователей можно отнести на разных эта-пах их карьеры к разным группам. Так, В.П. Литвинов-Фалин-ский был преподавателем столичного технологического инсти-тута, фабричным инспектором, сотрудничал с союзами предпри-нимателей, а впоследствии возглавлял отдел промышленности в Министерстве торговли и промышленности. Ф.Г. Тернер совме-щал научную работу с государственной службой, причем первая была органически связана с последней. Почти вся его служебная деятельность прошла в Министерстве финансов. В круг его науч-ных интересов входил широкий спектр социальных проблем, в том числе российское и зарубежное фабричное законодательство и социальное страхование.

Формирование науки права социального обеспечения осуще-ствлялось вначале в основном в рамках науки полицейского (ад-министративного) права и гражданского права, а затем с появле-

6 См.: Нолькен А.М. Закон о страховании рабочих. Практическое ру-

ководство. СПб., 1913. С. III-IV и далее.



11

нием страхования рабочих – в рамках зарождающейся науки тру-дового права. Оно представляло собой постепенный, сложный многоуровневый процесс, на который оказывало влияние большое количество разнородных факторов7. Естественно, что сама наука могла сформироваться только после того, как более или менее четко обозначился ее предмет, а именно отношения, связанные с социальной помощью (призрением) и социальным страхованием.

Отметим, что изначально выделилось два относительно са-мостоятельных научных направления. Первым из них являлось изучение проблем социальной помощи (благотворительности, призрения бедных, трудовой помощи, трудоустройства (указания труда) и др.). Второе направление нашло выражение через иссле-дование социально-страховой проблематики. Это позволило впо-следствии И.И. Чистякову выделить две основные организацион-но-правовые формы социального обеспечения: социальную помощь за счет средств бюджета и социальное страхование рабо-чих (обязательное и добровольное)8. При этом произошло свое-образное разделение труда. Вопросами государственного призре-ния, социальной помощи бедным занимались в основном ученые – специалисты по административному (полицейскому) праву, а вопросами социального страхования – ученые – специа-листы по гражданскому праву, позднее по трудовому праву, а равно экономисты.

К числу важнейших предпосылок возникновения анализи-руемого феномена – науки права социального обеспечения – можно отнести в самом широком смысле влияние Запада. Оно осуществлялось через законодательство стран Европы и США, исследования зарубежных ученых, изучение тамошней право-применительной практики, зарубежные стажировки, общение с иностранными специалистами и др. В России неоднократно пуб-

7 См.: Лушникова М.В., Лушников А.М. Истоки науки права социаль-

ного обеспечения в России: историографический обзор // Правовое регу-лирование социальной защиты населения: проблемы теории, истории и практики. Омск, 2003. С. 3–8.

8 См.: Чистяков Ив. Страхование рабочих в России. Опыт истории страхования рабочих в связи с некоторыми мерами их обеспечения. М., 1912. С. 5–6, 13–14.



12

ликовались немецкие законы и переводные научные работы9. Подчеркнем, что достаточно активно изучалось социальное зако-нодательством Франции, Бельгии, США и ряда других стран10. Но число публикаций, посвященных германскому страховому за-конодательству, было наибольшим11. Широко была представлена и переводная литература известных немецких, английских и французских исследователей проблем призрения бедных12.

Завершение формирования науки права социального обеспе-чения в России вполне обоснованно связывается большинством исследователей с советским периодом. В то же время бесспор-ным можно считать и то, что первые исследования по интере-сующим нас проблемам появились значительно раньше и уже к началу ХХ в. они составили существенный массив.

Особую роль в консолидации и распространении (опублико-вании) результатов научных правовых исследований в области социального обеспечения сыграли специализированные издания, в том числе подписные. Речь идет, прежде всего, о периодиче-ском журнале «Трудовая помощь», который издавался с 1897 по 1918 г. под покровительством императрицы Александры Федо-ровны и общей редакцией В.Ф. Дерюжинского. Журнал ставил своей задачей теоретическую и особенно практическую разра-ботку вопросов трудовой помощи бедным в различных ее фор-

9 См.: Германский закон о страховании рабочих от болезней, утвер-

жденный 15 июня 1883 г. (Закон о лечебных кассах). Варшава, 1886; Гер-манский закон 13 июля 1899 г. о страховании на случай инвалидности. СПб., 1907; Мюллер А. Рабочие секретариаты и государственное страхо-вание рабочих. СПб., 1907; и др.

10 См.: Дементьев Е.М. Иностранное законодательство об ответствен-ности предпринимателей за несчастные случаи с рабочими. СПб., 1899; Зачинский Л. Страхование рабочих на Западе. СПб., 1906; и др.

11 См.: Быков А.Н. Германское страхование и другие способы обеспе-чения рабочих. Ростов н/Д, 1905; Герценштейн М.Я. Государственное страхование рабочих в Германии. М., 1905; Литвинов-Фалинский В.П. Ор-ганизация и практика страхования рабочих в Германии и условия возмож-ного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903; 1905; Сувиров Н.И. Госу-дарственное страхование рабочих в Германии. СПб., 1905; и др.

12 См.: Ашротт П.Ф. Призрение бедных в Англии. СПб., 1901; Фа-уль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899; и др.



13

мах, а также другие вопросы общественного призрения и благо-творительности в широком смысле. Специальная рубрика журна-ла была посвящена анализу зарубежного опыта правовой регла-ментации и организации систем общественного призрения и благотворительности. Многие известные российские ученые бы-ли авторами статей в этом издании (В.А. Гаген, П.И. Георгиев-ский и др.)

Определенный вклад в осмысление проблем социального страхования рабочих внесли союзы работодателей, число кото-рых после 1905 г. стало стремительно расти. Изданные Труды Всероссийского торгово-промышленного съезда 1896 г. в Ниж-нем Новгороде включали в себя более 10 содержательных и об-ширных публикаций по вопросам социального страхования рабо-чих. Различные объединения предпринимателей публиковали большой объем материалов, касающихся трудового права и стра-хового законодательства.

Развитие учения о праве на общественное и государствен-ное призрение и на трудовую помощь. Право социального обес-печения формировалось в прямой связи с призрением бедных и благотворительностью, которые относились к предмету регули-рования полицейского права. Дореволюционные российские ис-следователи истории законодательства о мерах борьбы с бедно-стью в Западной Европе единодушно отмечали общие закономер-ности, один и тот же ход исторических событий в области призрения бедных. Сначала складывалось общинное попечение, затем полное и исключительное господство частной, притом еди-ноличной благотворительности, позднее ее ослабление и вполне естественное принятие на себя благотворительных задач церко-вью, далее по мере усиления и централизации государственной власти принятие в основном репрессивных мер по отношению к нищим. Наконец, все эти отдельные интересы и заботы сливают-ся в общий интерес – социальный (общественный), который со-единяет под одним знаменем и отдельных лиц, и союзы, и част-ные сообщества, и государство13.

13 См.: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных

СПб., 1901. С. 230–231.



14

Проблемами социальной помощи занимались преимущест-венно ученые-полицеисты (административисты). Соответствую-щие разделы были практически во всех учебниках по админист-ративному (полицейскому) праву, в том числе принадлежащих перу наиболее авторитетных российских административистов, таких как Н.Х. Бунге, В.М. Гессен, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжин-ский. В специальных исследованиях рассматривалась история вопроса и обращалось внимание на необходимость развития обя-зательного публичного призрения, что, по сути, означало госу-дарственную социальную помощь14. При этом активно изучался опыт стран Запада15, а число переводных публикаций по теме ис-числялось десятками16. Значительное число изданий посвящалось общей социальной проблематике17.

Исследования того времени зачастую носили теоретико-прикладной и сравнительно-правовой характер. Ученые решали проблемы определения и разграничения основных понятий: при-зрение, благотворительность, патронаж; классификации основ-ных видов и способов призрения; пределы государственного вмешательства (регулирования) призрения бедных; квалифика-ции юридической природы права на призрение. Особое место в исследованиях отводилось типологизации основных систем при-зрения в странах Западной Европы и рассматривались вопросы возможной рецепции этого опыта в России. Вместе с тем, многие

14 См.: Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность.

СПб., 1894; Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных; Гурлянд И.Я. Идея патроната как идея внутреннего управления. Яро-славль, 1898; и др.

15 См.: Гаген В.А. Обязательная помощь бедным в Германии. СПб., 1908; Он же. Право бедного на призрение. Т. 1. История и современное по-ложение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии. СПб., 1907; Гольденвейзер А.С. Социальные течения и реформы XIX столетия в Англии. Киев, 1891; и др.

16 См., например: Лекок М. Трудовая помощь во Франции. СПб., 1905; Конрад К. Посредничество в приискании работы в Германии. СПб., 1913; Мюнстенберг Э. Призрение бедных. СПб., 1900; и др.

17 См.: Вагнер А. Социальный вопрос. СПб., 1906; Вебб Б., Вебб С. Социальный строй в Новой Зеландии. Одесса, 1906; Геркнер Г. Рабочий труд в Западной Европе. СПб., 1899; и др.



15

ученые завершали свои исследования конкретными практиче-скими рекомендациями по улучшению системы призрения. На-пример, П.И. Георгиевский для особой комиссии под председа-тельством К.К. Грота, которая была создана для пересмотра законодательства призрения бедных, разработал законопроект организации общественного призрения в городах и проект Устава Общества по устройству сельских колоний18.

Формы (виды) призрения. Вначале отметим, что в теории не сложилось единых однозначных определений понятий «благо-творительность», «призрение» и «патронаж», «вспомоществова-ние». Зачастую российские исследователи, вслед за западными коллегами, совмещали понятия «призрение» и «благотворитель-ность». Так, П.Ф. Ашротт и Э. Мюнстенберг помощь лицам, впавшим в нищету, называли призрением, которое может быть открытым и закрытым19. В.А. Гаген призрением бедных называл помощь из чужих рук, оказываемых таким людям, которые не имеют средств, нужных для получения самого необходимого для поддержания жизни, без чего они рискуют умереть с голоду20. Названный автор разграничивал призрение по видам в зависимо-сти от источника. Если призрение оказывается частными лицами из частных средств, то оно называется частной благотворитель-ностью. Если призрение сосредоточено в руках церкви, то это – церковное призрение. Публичное или законное призрение оказы-вают публичные корпорации (государство, провинции, уезды, общины). Более однозначно на этот счет высказался П.И. Астров, который считал, что необходимо четко разграничить понятия призрения и благотворительности: «благотворят люди, а учреж-дения призревают». В этой связи благотворительная деятельность по существу своему свободна, а всякое учреждение связано уста-вом. Иными словами, где устав, там призрение, а благотвори-

18 См.: Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность.

С. 97–118. 19 См.: Ашротт П.Ф., Мюстенберг Э. Призрение бедных. СПб., 1902.

С. 3, 5–6. 20 См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. С. 1.



16

тельность относится к человеку21. По форме получения помощи традиционно выделялось открытое призрение (помощь на дому) и закрытое (помощь в заведении).

И.Я. Гурлянд, ученый-административист, а впоследствии близкий сподвижник П.А. Столыпина, был горячим проводником идеи патронажа. Провозглашенная им цель была вполне благая: «определить идею законного покровительства, т.е. такого, кото-рое может быть юридически сконструировано». Казалось бы, здесь прямой выход на право социального обеспечения, ибо главная идея патроната «защита слабого со стороны сильных»22. Он выделял самопожертвования (взаимопомощь), пожертвования (благотворительность) и покровительство, т.е. присоединение слабого к себе через попечительство и патронат. В итоге между последними (попечительство и патронат) так и не удалось про-вести правового различия, кроме как по источникам (для попече-ния – договор, для патроната – закон) и качеству слабости, взы-вающей о защите. Если при попечении покрывается слабость физическая и экономическая, то при патронате – только юриди-ческая, параметры которой установлены в самом законе. В итоге патронату было дано следующее определение: «… это идея такой защиты, которая в виде той или иной общности интересов оказы-вается юридически слабым со стороны юридически сильных с целью дать первым возможность приспособиться к процессу при-способления к жизни, устанавливается самим законом и, наконец, определяется совокупностью прав и обязанностей с каждой сто-роны… реализует основную цель полицейского права – установ-ление условий для всестороннего развития индивида»23. Такое определение позволяет, с одной стороны, выйти на проблемы го-сударственного страхования рабочих с участием государства, систему государственных пособий, мероприятия государства по борьбе с безработицей. Но, с другой стороны, это позволяет

21 Астров П.И. Налог на наследство и общественное призрение (Из

материалов по истории применения закона 15 июня 1882 года о наследст-венной пошлине). М., 1910. С. 14.

22 См.: Гурлянд И.Я. Идея патроната как идея внутреннего управле-ния. Ярославль, 1898. С. IX.

23 Там же. С. 13.



17

обосновать мелочную опеку рабочих и подробную регламента-цию их отношений с работодателями, т.е. выйти на то же пресло-вутое государственное попечительство.

Другой известный специалист полицейского права, Н.Х. Бун-ге, меры по противодействию нищете связывал с частной и обще-ственной благотворительностью, признавая термин «благотвори-тельность» общим для всех случаев призрения24. При этом он отвергал юридическое право нуждающихся на вспомоществова-ние. К органам благотворительности он относил совместную дея-тельность частных лиц и органов общественной благотворитель-ности – личных союзов, в том числе церкви, общины, области и государства. Частная и церковная благотворительность носят нравственный и религиозный характер. Благотворительность го-сударства связана распоряжениями и законодательными мерами. Но расширение пределов государственной благотворительности, по мнению Н.Х. Бунге, приведет к узаконению права нищеты, к установлению принудительных налогов, падающих на одни клас-сы населения в пользу других. Государство дополняет частную и общинную благотворительность и устанавливает правила для всех благотворительных учреждений, обязывает их отчетностью, под-чиняет надзору и пр. Все виды благотворительных учреждений Н.Х. Бунге разделил на три вида в зависимости от их предназна-чения: во-первых, для призрения детей (воспитательные дома, приюты, школы для бедных), во-вторых, для оказания помощи бедным, способным к работе (агентства для доставления работы, работные дома, земледельческие колонии), в-третьих, для призре-ния неспособных к работе (богадельни и др.). Таким образом, Н.Х. Бунге не признавал права на общественное призрение, тру-довую помощь в качестве юридически обеспеченного, субъектив-ного права. Не случайно все виды социальной помощи нуждаю-щимся он подвел под общую категорию благотворительности (милости). Эта помощь независимо от вида носит характер мило-стыни, в том числе и со стороны государства. Эта позиция нередко встречалась и в трудах других исследователей. Так, А. Горовцев утверждал, что «только ввиду возможности полного отсутствия

24 См.: Бунге Н.Х. Полицейское право. Киев, 1869. С. 231–254.



18

или значительных несовершенств частной благотворительности можно и приходится признавать за государством нравственную обязанность организовывать общественное призрение»25.

Другие ученые-полицеисты придерживались иной позиции. В ключе нашего исследования особый интерес представляет ра-бота В.Ф. Дерюжинского об общественном призрении26. В ней он дал исторический очерк развития призрения в России, отмечая «много общего с западноевропейскими народами». Он выступил поборником государственной системы обязательного призрения. При этом он отмечал, что право бедняка на помощь не вызывает особых разногласий, чего далеко нельзя сказать о способах ока-зания такой помощи. Для современников В.Ф. Дерюжинского главным предметом спора был вопрос о том, должно ли государ-ство вмешиваться в это дело и регулировать его, или же оно должно быть всецело предоставлено заботам частной инициати-вы и благотворительности. Одни признают государственную сис-тему обязательного призрения «весьма пагубной», парализующей энергию труда и стремление к самостоятельности, развивая не-предусмотрительность в людях. В этой связи заботы о бедных должны быть предоставлены исключительно свободной деятель-ности частных лиц и церкви. Другие, в том числе и В.Ф. Дерю-жинский, считали иначе. В обоснование необходимости органи-зации системы государственного призрения он приводит два основных аргумента. Во-первых, он утверждал, что недостатки системы обязательного призрения большей частью не присущи ей, как таковой. Эти недостатки свидетельствует не против само-го принципа обязательного призрения, а лишь против известных способов его применения. Он обоснованно полагал, что эти не-достатки могут быть устранены лучшей организацией дела обще-ственного призрения. Во-вторых, по мнению В.Ф. Дерюжинско-го, указание на частную и церковную благотворительность как на единственно рациональную систему вспомоществования бедным находится в явном противоречии с убедительными данными

25 Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных.

С. 43. 26 Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917. С. 396–477.



19

прошлой истории призрения, которые свидетельствуют именно о недостаточности и неудовлетворительности исключительного господства системы частной благотворительности.

Он писал: «… нет сомнения, что в дальнейшем развитие об-щественного призрения в России должно быть вверено органам самоуправления, земству и городским общественным учреждени-ям»27. Рассматривая результаты деятельности московской орга-низации городских участковых попечительств о бедных, В.Ф. Дерюжинский отмечал, что именно такая организация обес-печивает адресность постоянной и временной помощи нуждаю-щимся. В основу деятельности названных попечительств был по-ложен принцип индивидуализации дела общественного призрения, вызывающий необходимость тщательного обследова-ния каждого просителя. Кроме того, попечительством о бедных не ограничивалось содержание богаделен и приютов для стари-ков и детей, они также открывали швейные мастерские, в кото-рых бедные, но способные к труду женщины могли получать за-работок, а также посреднические конторы для указания места и занятий прислуги и рабочих (службы трудоустройства). Таким образом, общественное призрение охватывало и иные формы по-мощи нуждающимся. Как отмечал В.Ф. Дерюжинский, в такой организации учреждений попечительства о бедных прослежива-ется «много общих черт с немецкой эльберфельдской систе-мой»28. Не менее важен вывод В.Ф. Дерюжинского о том, что ор-ганизация призрения бедных должна строиться на объединении деятельности всех благотворительных учреждений – сословных, общественных и частных и постоянном взаимодействии между ними и городским управлением, но без нарушения самостоятель-ности этих учреждений.

П.И. Георгиевский также отмечал, что уже с XVII в. из недр общины исторически развилась благотворительность частных лиц и свободных союзов, с одной стороны, и с другой – общест-венных органов. Он поставил вопрос о взаимоотношениях на-

27 Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897.

С. 87. 28 Там же. С. 101.



20

званных органов и разграничении сфер их деятельности. По его мнению, частная благотворительность должна осуществляться в тех областях призрения, где особенно важна индивидуализация помощи. Главным достоинством частной благотворительности является ее способность вникать «в детали и частные условия каждого отдельного случая». Частная благотворительность сво-бодна в определении оснований и размеров оказания помощи нуждающимся. В то же время общественное призрение необхо-димо там, где проявления нужды требуют применения на практи-ке начал принуждения и общих правил предоставления помощи. Только государству и его органам принадлежит право ограниче-ния личной и имущественной свободы. Общественное призре-ние – это деятельность органов по принятию общих мер, подве-дение многих случаев под общие правила. Общественное призрение имеет задачу – никого не допустить умереть от лише-ний, которые могут быть устранены своевременно оказанной по-мощью. П.И. Георгиевский приходит к выводу о том, что госу-дарство должно осуществлять надзор за деятельностью органов частной благотворительности. Но, кроме этой функции, государ-ство должно сотрудничать на основании свободного соглашения с органами частной благотворительности в решении общих задач борьбы с бедностью29.

О юридической природе права бедного на призрение. Всесто-роннее и достаточно полное исследование юридической природы права бедного на призрение было проведено В.А. Гагеном. Как отмечалось выше, он разграничил частную благотворительность и публичное или законное призрение, последнее связано с дея-тельностью публичных корпораций (государства, провинций, уездов, общин), которым вменена законом публичная обязан-ность оказания помощи нуждающимся. При этом публичное при-зрение подразделялось на два вида – факультативное (доброволь-ное) и обязательное (облигаторное). Характерными признаками факультативного публичного призрения являются следующие: 1) государственные органы ведают делом призрения; 2) добыва-

29 См. Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность.

С. 76–86.



21

ние средств на призрение предоставляется усмотрению граждан (за счет частной благотворительности); 3) государственные орга-ны, собрав справки о просителе, имеют полную свободу дать ему необходимую помощь (помощь по усмотрению государственного органа); 4) размер этой помощи зависит от наличия средств, имеющихся в распоряжении государственного органа. Принуди-тельное (обязательное) публичное призрение строится на иной основе. В этом случае государство обеспечивает средства для оказания помощи всем нуждающимся лицам, подходящим под признаки, установленные соответствующими законодательными актами. Источником оказания призрения служат, как правило, средства, поступающие из общих налоговых сумм или за счет особого налога в пользу бедных30. Это и было так называемое «административное призрение», позволявшее приблизиться к по-нятию «право на призрение». При этом публичное призрение бедных имело следующие характеристики. Во-первых, право на него возникало тогда, когда экономическое положение человека настолько пошатнулось, что он сам не может добыть себе средств. Во-вторых, эти средства не могут быть доставлены на законных основаниях ни от родных и близких, ни от частной бла-готворительности. В-третьих, лица, получавшие такое призрение, обычно лишались избирательного права.

При наличии принудительного (обязательного) публичного призрения можно говорить о «настоящем» праве бедного на при-зрение. В системе данного вида призрения это право является, по сути, субъективным публичным правом (по Г. Еллинеку). При обязательном призрении нуждающийся имеет право требовать от публичной корпорации исполнения обязанности по оказанию по-мощи при наличии оснований, предусмотренных законодательст-вом. Это право требования обеспечивается исковой защитой. Нуждающийся путем подачи жалобы в суд или государственный орган имеет возможность принудить к действительному осуще-ствлению по отношению к нему установленной законом обязан-ности призрения. В.А. Гаген, опираясь на сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства о призрении бедных, кон-

30 См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. С. 2.



22

статировал, что «опыт культурных государств доказал всю жела-тельность существования обязательного призрения бедных … и российскому законодателю предстоит огромная работа по рацио-нальной организации обязательного призрения бедных по образ-цу западноевропейских государств»31.

На наш взгляд, не утратили своего значения и аргументы, с помощью которых В.А. Гаген обосновывает необходимость лега-лизации права на призрение как субъективного публичного пра-ва. Он писал, что «стройная система юридических отношений», возникающих по поводу призрения между бедняком и публичной корпорацией, появляется не сразу, а лишь тогда, когда полицей-ское государство уступило место правовому. Характерной чертой полицейского государства было господство частного права в публичных отношениях, возникающих между государством и гражданином. Л.А. Шалланд по этому поводу отмечал, что «вся государственная жизнь, весь публичный строй был лишь отраже-нием частных отношений»32. В правовом государстве разделение властей, верховенство закона стали основой правового положе-ния человека как субъекта публичных прав и обязанностей. Гра-жданин по отношению к власти становится субъектом прав и обязанностей, корреспондирующих обязанностям и правам вла-сти. Государство, создавшее субъективные публичные права, в то же время должно обеспечить и их охрану от нарушений со сторо-ны административной власти. Такими средствами в правовом го-сударстве, по мнению В.А. Гагена, являются административный и парламентский контроль, а также судебная защита, в том числе особые административные суды.

Как уже отмечалось выше, субъективное публичное право на призрение включает не только право требования, обращенное к публичной корпорации, но и право на защиту. В контексте взаи-модействия публичного и частного права В.А. Гаген рассматривал проблемы административной юстиции. Он утверждал, что «адми-нистративные законы определяют то, что администрация может

31 Гаген В.А. Право бедного на призрение. С. 19, 25. 32 Шалланд Л.А. Юридическая природа территориального верховенст-

ва (историко-догматическое исследование). Т. 1. СПб., 1903. С. 7.



23

требовать от частных лиц, а последние – от администрации. Вся-кая норма публичного права, изданная в интересах частных лиц, создает публичное субъективное право этих частных лиц»33. Спо-ры с администрацией ученый подразделял на две категории: спор-ные административные дела, которые разрешаются обычными или административными судами, и просто административные дела, которые должны решаться самой администрацией. При этом если дело судебно-административное, то жалобщик может обратиться одновременно к двум органам (суду и администрации), а если чис-то административное, то у него остается лишь один путь обраще-ния к высшей власти34. В.А. Гагеном был обобщен опыт организа-ции административной юстиции в странах Западной Европы, а равно состояние и перспективы организации административной юстиции в России. Ученый рассмотрел деятельность российских учреждений, которые имеют отношение к административной юс-тиции. Присутствия по делам страхования рабочих, по мнению В.А. Гагена, в большей степени напоминали административные суды. Эти присутствия появились после издания законов 1912 г. об обеспечении рабочих врачебной помощью и о страховании ра-бочих от несчастных случаев на производстве. Их компетенция охватывала и распорядительную, и судебно-административную деятельность. Последняя состояла в рассмотрении жалоб на дей-ствия членов фабричной инспекции, дел о привлечении должно-стных лиц больничных касс к судебной ответственности. Как от-мечает ученый, эти административные суды отличают от других присутствий некоторые выгодные стороны. Так, в состав этих присутствий впервые введены представители от рабочих. Само производство дел построено на началах привлечения заинтересо-ванного лица к присутствию на суде и активному участию в нем35. Иная оценка прозвучала в отношении Главного по фабричным и горнозаводским делам присутствия, состоявшего в ведении Мини-стерства торговли и промышленности. По своему составу оно «мало походит на административный суд в связи с преобладанием

33 Гаген В.А. Административная юстиция. Ростов н/Д., 1916. С. 4. 34 Там же. С. 6. 35 Там же. С. 84 и далее.



24

бюрократического элемента». Не соответствует деятельности при-сутствия «как административного суда и порядок производства дел, где значение сторон сведено почти к нулю, им не дано ника-ких судопроизводственных гарантий – ни устности, ни гласности, ни состязательного начала, одним словом, нет ни одного элемента административного процесса»36.

В.А. Гаген выделил основные элементы законодательства об обязательном призрении бедных: 1) лиц, которым должно быть оказано призрение; 2) административные единицы, которые должны призревать нуждающегося; 3) институт места призрения, как правило, место жительства; 4) административную юстицию в области обязательного призрения и 5) организацию добывания средств на обязательное призрение бедных37. С экономической точки зрения он всех нуждающихся разделил на три группы: 1) нетрудоспособные; 2) безработные; 3) бесхозяйственные, не имеющие расходного хозяйства (в современной терминологии антипод самозанятым гражданам). По отношению к этим группам в законодательстве, как считает В.А. Гаген, специальные меро-приятия государства должны быть дифференцированы. Для пер-вого случая – это предоставление призрения (открытого и закры-того), во втором случае – посредничество по приисканию работы и в доставлении заработка, а в третьем – образование хозяйства.

О праве на трудовую помощь. Дифференциация форм при-зрения по кругу лиц выводит нас еще на одну проблему в рамках рассматриваемой темы – это право на трудовую помощь. В нача-ле прошлого века А. Горовцев, посвятивший специальное иссле-дование этой теме, писал, что термин «трудовая помощь» по сво-ему происхождению является молодым и в западноевропейской литературе рассматривается в качестве благотворительной меры, противоположной понятию «милостыня». В России это понятие приобрело более широкое значение38. Несомненно, что трудовая помощь как мера призрения охватывает только трудоспособных

36 Гаген В.А. Административная юстиция. С. 98–99. 37 См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. С. 24. 38 См.: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных.

СПб., 1901.



25

лиц. А. Горовцев рассмотрел трудовую помощь как средство при-зрения бедных исходя из трех основных функций. Во-первых, трудовая помощь является мерой предупредительной. В этой час-ти наш автор солидарен в высказыванием Д. Рикардо, «что ни одна система благотворительности не заслуживает никакого вни-мания, если ее конечной целью не является стремление доставить нуждающемуся возможность обходиться без нее… так помочь нуждающемуся, чтобы он мог обходиться без посторонней по-мощи»39. Во-вторых, трудовая помощь является мерой благотво-рительной. И наконец, в-третьих, репрессивной мерой. В отно-шении последней характеристики А. Горовцев поясняет, что едва ли такой принудительный труд можно назвать трудовой помо-щью, правильнее было бы назвать его трудовым наказанием. Именно с этих позиций он провел сравнительно-правовое иссле-дование истории и современного состояния организации трудо-вой помощи в России и других странах (Англия, Франция, Гер-мания, Бельгия, Америка и др.). Результатом научных изысканий стали теоретические и практические выводы. А. Горовцев разде-лил лиц, охватываемых трудовой помощью, на три класса. Каж-дой категории призреваемых предоставляются конкретные виды трудовой помощи. К первой группе относятся трудоспособные лица, которые желают работать, но не могут найти работу. Таким беднякам нужна или временная поддержка (например, немецкие станции питания и призрения, указания по приисканию работы), или более долговременная помощь в учреждениях трудовой по-мощи с совершенно свободным и добровольным характером, почти без всякого режима. Вторая группа призреваемых в со-стоянии, как пишет А. Горовцев, «возвратиться к труду, но густая тина нищеты все глубже их затягивает и приближает к уровню профессионального нищенства». Для этих призреваемых нужны учреждения трудовой помощи преимущественно с воспитатель-ным характером, с известным режимом. Подобными учрежде-ниями являлись немецкие рабочие колонии, в России «евангели-ческий» дом трудолюбия и др. Третья группа призреваемых – это

39 Цит. по: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бед-

ных. С. 27, 43.



26

профессиональные нищие, не желающие трудиться и совершаю-щие преступления. Для них нужны исправительные учреждения с принудительным трудом. К таковым относятся, например, рабо-чие дома. Во всех этих трех учреждениях различного типа при-сутствуют все три элемента борьбы с бедностью – материальная поддержка, воспитание и исправление, в каждом из них они только своеобразно комбинируются. А. Горовцев, подводя итог исследованию, отмечает, что подобное жесткое подразделение нуждающихся в зависимости от их отношения к труду не только не утопия, но и вполне осуществимый факт, что доказывают примеры таких государств, как Бельгия и Голландия. В России этот принцип еще не нашел должного применения, более того, нередко в домах трудолюбия призревают не только трудоспособ-ных, но и нетрудоспособных лиц40.

Примечательны в ключе рассмотрения вопросов трудовой по-мощи публикации Г.Г. Швиттау (1875 – 1950). В журнале «Трудо-вая помощь» за период 1911 – 1916 гг. им была помещена целая серия статей по данной проблематике. В них был дан обзор и ана-лиз деятельности учреждений в России, которые осуществляли подготовку крестьянских женщин к ручному профессиональному труду, деятельности земств по оказанию лечебно-продовольст-венной помощи рабочим, рассматривались вопросы о рациональ-ной постановке общественных работ, благотворительной функции ремесленных управлений в России41. В этот же период Швиттау переводил и осуществлял общую редакцию зарубежных изданий, посвященных организации трудовой помощи42. Результатом науч-ных исследований в рассматриваемой области стала двухтомная

40 См.: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных.

С. 428–437. 41 См. Швиттау Г.Г. К вопросу о рациональной постановке общест-

венных работ // Трудовая помощь. 1912. № 8. С. 233–253; № 9. С. 337–354; Он же. Общественные работы Попечительства о трудовой помощи // Там же. 1914. № 1. С. 1–21; № 2. С. 109–126; № 3. С. 225–246; № 4. С. 355–383; Он же. Благотворительная функция ремесленных управлений в России // Там же. 1916. № 5. С. 428–436.

42 См., например: Кормуль-Гулесс Э. Трудовая помощь / Пер. и ред. Г.Г. Швиттау. СПб., 1914.



27

фундаментальная работа «Трудовая помощь в России», которая была издана за счет специальных сумм премии императрицы Александры Федоровны. Первый том был посвящен вопросам теории, истории и практики организации трудовой помощи в Рос-сии43. Второй том рассматриваемого издания был посвящен обзо-ру и анализу деятельности состоящего под покровительством им-ператрицы Александры Федоровны Попечительства о трудовой помощи от момента его учреждения (1895 г.) до начала 1914 г.44

Г.Г. Швиттау считал, что всех нуждающихся необходимо расчленить на две категории. Одну из этих категорий образуют полные инвалиды труда, материальное обеспечение которых должно составлять одну из государственных функций, т.е. долж-но быть для государства безусловно обязательным независимо от формы (даровое лечение, призрение, страхование и т.д.). Вторую категорию нуждающихся образуют все неимущие, которые в со-стоянии трудиться (безработные в широком смысле этого слова). Трудовая помощь охватывает именно эту категорию лиц. Под трудовой помощью автором понимается система мероприятий, направленных на борьбу с нуждой, обусловленной вынужденной или добровольной праздностью, путем (посредством) труда. Швиттау выделял следующие основные виды трудовой помощи: 1) подготовка к труду неимущих лиц малолетнего возраста в форме трудового приюта и промыслового обучения как необхо-димых условий их нормальной трудовой жизни в будущем; 2) помощь вполне трудоспособным преимущественно в форме предоставления им работы, заработка (посредничество по приис-канию занятий, общественные работы, дома трудолюбия и др.), а при наличии, но недостаточности заработка – оказание помощи натурой (питанием, одеждой и др.); 3) восстановление работоспо-собности лиц морально опустившихся, ослабевших физически, временно ставших неспособными к труду (рабочие колонии для взрослых, лечебные учреждения для алкоголиков и др.). Однако при этом ученый особо подчеркивал, что, «называя призрение помощью, мы уже заранее исключаем какие бы то ни было меро-

43 См.: Швиттау Г.Г. Трудовая помощь в России. Ч. 1. Пг., 1915. 44 См.: Там же.



28

приятия карательного характера и какой бы то ни было элемент принудительности к призреваемому»45. Предлагаемая автором классификация форм трудовой помощи проводилась исходя из трех главнейших функций трудовой помощи: 1) функция трудо-вой помощи по непосредственному предоставлению занятия (до-ма трудолюбия, общественные работы); 2) функция трудовой по-мощи по содействию к приложению труда (посредничество по приисканию занятий; снабжение материалами и орудиями произ-водства; содействие по сбыту продуктов ручного труда); 3) образовательная и воспитательно-исправительная функция трудовой помощи (обучение и подготовка к профессиональному труду; привлечение к труду лиц, отвыкших работать). Рассматри-вая трудовую помощь как средство призрения бедных в России, он выделил трудовую помощь в области государственного при-зрения, частной благотворительности, общественного призрения земств и городов и в благотворительных ведомствах полуофици-ального характера.

Существенное место в трудах отечественных исследователей отводилось правовой природе общественных работ. По мнению русского ученого А.А. Раевского, они отличались от иных видов общественного призрения тем, что их организатором выступала только публичная власть, и они имели общественно полезный ха-рактер. Кроме того, они носили чрезвычайный и временный ха-рактер на период народных бедствий (безработица, голод и др.), когда нуждаемость была массовой46. А. Глебов обоснованно ут-верждал, что целью таких работ является дать заработок безра-ботным и избавить их от необходимости обращаться к благотво-рительности47. Аналогичной позиции придерживались и другие отечественные исследователи данной проблемы48.

45 Швиттау Г.Г. Трудовая помощь в России. Ч. 2. Пг., 1915. С. 7–8. 46 См.: Раевский А.А. Общественные работы, их понятие, современное

положение и возможная роль в будущем. Харьков, 1913. С. 26–27. 47 См.: Глебов А. Общественные работы. СПб., 1907. С. 26. 48 См.: Верт О. Общественная работа как трудовая помощь нуждаю-

щимся. СПб., 1898; Гаген В.А. Земство и общественные работы. СПб., 1905; и др.



29

Одной из форм трудовой помощи является приискание рабо-ты (трудоустройство). В.А. Гаген считал, что трудовая помощь должна охватывать не только терапию (лечение) бедности, но и предупреждать ее (профилактика бедности). Последняя выража-ется в создании государством, заинтересованными сторонами (рабочими и работодателями) многочисленных бюро приискания работы, которые обозначались термином «указания труда». Та-ким образом, посредничество в приискании работы рассматрива-лось как одна из форм трудовой помощи49. В ключе классических исследований ученый обращался, прежде всего, к анализу зару-бежного законодательства об организации посредничества на ра-бочем рынке, мерам борьбы с безработицей на примере Герма-нии, Австрии, Франции, Англии, Норвегии, Швейцарии, Румынии и др.50 Затем предметом исследований ученого стали проблемы организации помощи нуждающимся в России. Сравни-тельно-правовой подход позволял ученому дать оценку положе-ния (состояния) этого вопроса в России, обосновать конкретные рекомендации по правовой регламентации различных видов тру-дового посредничества и социального призрения. Так, им был дан развернутый анализ организации посредничества на рынке труда в России на примере русских «бирж труда» (учреждений указания труда), не преследующих коммерческих целей. К тако-вым относились учреждения, в роли организаторов которых вы-ступали земства, городское самоуправление, посреднические конторы при русских домах трудолюбия. Изучая причины не-удачной деятельности посреднической конторы при Одесском доме трудолюбия, В.А. Гаген предложил Проект примерных пра-вил для посреднических контор при русских домах трудолюбия.

49 См.: Гаген В.А. К вопросу об организации указания труда в России

(Из журнала «Трудовая помощь» октябрь-ноябрь 1901 г.). СПб., 1902; Он же. Земство и общественные работы. СПб., 1905; Он же. Новая организа-ция помощи бедным и борьбы с нищенством в Санкт-Петербурге. СПб., 1906; и др.

50 См.: Гаген В.А. Безработица в Германии и меры борьбы с нею (Со-циально-политический этюд). СПб., 1904; Как устраиваются городские общественные работы (опыт германских городов) / Пер. с нем. и предисло-вие В.А. Гагена. СПб., 1906; и др.



30

Особое внимание ученый уделил вопросам посредничества част-ных контор на рабочем рынке. Он обосновывал необходимость создания института (по примеру Румынии) особых правительст-венных инспекторов для надзора за деятельностью таких частных посреднических контор. Он также писал о том, что Россия ощу-щает постоянную нужду в развитии форм посредничества в при-искании труда как организованного (в виде особых контор), так и неорганизованного (биржи труда, частные посредники, публика-ции в газетах и журналах).

1.2. Теория права социального страхования: от цивилистики к науке трудового права

Первыми исследователями проблем социального страхования были не только юристы, но и экономисты, инженеры, врачи. Ими были сформулированы большинство основных проблем социаль-ного страхования, которые не утратили своего значения по сей день51. Это, прежде всего, понятие социального риска и страхово-го случая как основания социального страхования, определение источников страхования (за счет средств работодателя, самих ра-ботников, государства или тех же средств, но в различных соче-таниях) и характера социального страхования (обязательного или добровольного, на гражданско-правовых началах или на особых, социально-страховых), формирование нормативной базы (по-средством принятия нового специального законодательства или

51 См.: Лушников А.М. Генезис науки трудового права и науки права

социального обеспечения в России: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001; Лушников А.М. Право социального обеспечения в России: историко-правовой экскурс // Аналитический вестник Совета Федерации Федераль-ного Собрания РФ. 2004. № 5. С. 61–68; Лушникова М.В., Лушников А.М. Формирование российской модели социального страхования работников // Материалы Всероссийской научно-практической конференции в облас-ти трудового права и права социального обеспечения. М., 2003. С. 105–109; и др.



31

посредством имеющегося гражданского) и др.52 В этой части мы можем вести речь о предпосылках обоснования права на соци-альное страхование на пересечении теорий гражданского права и фабричного (трудового) права.

Принятие первых нормативно-правовых актов, регулирующих социально-страховые отношения, привело к возникновению клас-сической триады: правовая идеология – позитивное право – пра-воотношения, где наука стала одним из источников формирования действующего законодательства, а сама доктрина во многом фор-мировалась на основе осмысления правоприменительной практи-ки. Большое значение при этом сыграли комитеты и комиссии, создаваемые при различных государственных органах, прежде всего при Министерстве внутренних дел, Министерстве финансов, а впоследствии при Министерстве торговли и промышленности. Их работа стимулировала научный поиск, а деятельными участни-ками, а порой и руководителями данных структур являлись мно-гие известные российские ученые, в том числе академик И.И. Янжул, профессора И.Х. Озеров и В.Г. Яроцкий и др.

Наиболее известным и деятельным инспектором первого призыва был И.И. Янжул (1845 – 1914), ученый экономист и ста-тистик. Как сторонник «государственного социализма», он дока-зывал, что вмешательство государства в экономику означает осуществление социализма53. Первые его научные работы в инте-ресующей нас области были отчетами фабричного инспектора Московского фабричного округа, коим он являлся54. И.И. Янжул

52 См.: Астров П.И. Право на труд и право на здоровье. М., 1910; Бы-

ков А.Н. Страхование рабочих как фактор промышленности и русских страховых законов. СПб., 1913; Гойхбарг А.Г. Источники договорного страхового права. СПб., 1914; Литвинов-Фалинский В.П. Ответственность предпринимателей за увечья и смерть рабочих по действующему законо-дательству. СПб., 1899; Никольский П.А. Основные вопросы страхования. Казань, 1895; Яроцкий В.Г. Ответственность предпринимателей за несча-стные случаи с рабочими. СПб., 1887; и др.

53 См.: Янжул И.И. Из воспоминаний и переписки фабричного ин-спектора первого призыва. СПб., 1907.

54 Янжул И.И. Фабричный быт Московской губернии: Отчет за 1882 – 1883 гг. фабричного инспектора над занятиями малолетних рабочих Мос-



32

уже тогда придерживался точки зрения об экономической ответ-ственности предпринимателей «за несчастья с рабочими», был поклонником немецкой системы страхования рабочих. В то же время он поддерживал свободу предпринимательских ассоциаций и настаивал на необходимости их взаимодействия с рабочими ас-социациями55. По его воззрениям, отношения между классами должны строиться на равной партнерской основе при ведущей роли государства.

Если И.И. Янжул мог оказать только косвенное влияние на разработку актов социального законодательства как член госу-дарственных комиссий, то В.П. Литвинов-Фалинский (1868 – 1929) принимал непосредственное участие во всех этапах законо-творческого процесса, будучи высокопоставленным государст-венным чиновником. Теории «государственного вмешательства в отношения предпринимателей и работников», «социального со-трудничества труда и капитала» получили отражение в государ-ственной деятельности вначале фабричного инспектора, а позд-нее управляющего отделом промышленности в Министерстве торговли и промышленности В.П. Литвинова-Фалинского. Он был основным разработчиком закона о страховании увечных ра-бочих, принятого 2 июня 1903 г. и одним из авторов страховых законов 1912 г. Принятие Закона от 2 июня 1903 г. «О вознаграж-дении владельцами промышленных предприятий рабочих и слу-жащих, утративших трудоспособность вследствие несчастных случаев» рассматривалось В.П. Литвиновым-Фалинским как «предтеча государственного страхования рабочих»56. Большую роль в деле решения проблемы обязательного государственного страхования рабочих популярная газета «Новое время» (1902 – 1903 гг.), отводила пропаганде опыта государственного страхо-вания рабочих Германии. Именно в этой газете была опублико-

ковского округа. СПб., 1884; Он же. Московский фабричный округ. Отчет за 1885 г. фабричного инспектора Московского округа. СПб., 1886.

55 Янжул И.И. Промысловые синдикаты и предпринимательские сою-зы. М., 1896.

56 См.: Литвинов-Фалинский В.П. Новый закон о вознаграждении увечных рабочих (2 июня 1903 г.). СПб., 1904. С. 3.



33

вана целая серия очерков В.П. Литвинова-Фалинского57. Газета, как средство массовой информации, во многом формировала об-щественное мнение по этому вопросу. Кроме того, активно изда-вались специальные комментарии российских законов о рабочем страховании и практике их применения. Например, фабричный ревизор А.А. Пресс в практическом комментарии «Страхование рабочих в России» (1900 г.) проанализировал с цифрами и факти-ческими данными существовавшие в то время (до 1900 г.) две ос-новные формы страхования рабочих: посредством добровольных частных страховых обществ и обществ взаимного страхования58.

Другой фабричный ревизор, доктор медицины Е.М. Демен-тьев, анализируя зарубежный опыт, в частности законодательство Англии и Франции, в своих работах, изданных под грифом Ми-нистерства финансов и департамента торговли и мануфактур, обосновывал необходимость введения законов о государственном страховании рабочих взамен законодательства о гражданско-правовой индивидуальной ответственности предпринимателя за увечья, причиненные работникам59. Он активно занимался про-блемами социального страхования, врачебной помощи рабочим и социальной защиты инвалидов труда60. Будучи высококвалифи-цированным врачом, он также занимался проблемами медицин-ской экспертизы, критериями установления инвалидности по труду и рядом других проблем, находящихся на стыке медицины и права61.

57 См.: Новое время. 1902. 10 марта; 1903. 26 окт. 58 См.: Пресс А.А. Страхование рабочих в России. СПб., 1900; Он же.

Охрана здоровья рабочих в промышленности. Ч. 1–3. СПб., 1913 – 1917. 59 См.: Дементьев Е.М. Иностранное законодательство об ответствен-

ности предпринимателей за несчастные случаи с рабочими. СПб., 1899. 60 См.: Дементьев Е.М. Врачебная помощь фабричным рабочим. СПб.,

1899; Он же. Врачебная помощь фабрично-заводским рабочим в 1907 г. СПб., 1909; Он же. Законы о вознаграждении рабочих, потерпевших от не-счастных случаев, со всеми изданными в их исполнение инструкциями и административными распоряжениями. СПб., 1907.

61 См.: Дементьев Е.М. Материалы для суждения при определении степени потери трудоспособности от повреждений вследствие несчастных случаев. СПб., 1904; Он же. Врачебная помощь фабричным рабочим. СПб., 1899; Он же. Материалы для суждения при определении степени потери



34

Стоит отметить, что практически одновременно с принятием первых социально-страховых законов начали проводиться стати-стические исследования, позволяющие определить эффективность их применения. В этой части приоритет принадлежал известному русскому экономисту и статистику, также и фабричному инспек-тору В.Е. Варзару (1851 – 1940). Он обобщал статистические све-дения о результатах социального страхования работников по зако-ну 1903 г. и в частных страховых обществах 62. Варзар принимал участие в работе всех государственных комиссий по разработке актов фабричного законодательства начиная с середины 90-х гг. XIX в. Его профессиональные качества и научная порядочность оказались востребованными при любой власти в России63.

На заре капиталистического хозяйствования получили рас-пространение добровольные объединения отдельных лиц в целях взаимопомощи, которые строились на принципах коммерческого взаимного страхования. Расцвет этих видов страхования совпал с эпохой «триумфа промышленного капитализма». Здесь выплата страховых сумм обеспечивалась за счет средств самих застрахо-ванных. Наряду с добровольными формами социального страхо-вания получили легальное закрепление обязательные и государ-ственные формы страхования рабочих. Многие российские ученые отстаивали идею обязательного или государственного со-циального страхования. Но при этом их позиции не совпадали по вопросам: за чей счет должно осуществляться такое страхование;

трудоспособности от повреждений вследствие несчастных случаев. СПб., 1904.

62 См.: Варзар В.Е. Статистические сведения о результатах примене-ния закона 2 июня 1903 г. о вознаграждении пострадавших от несчастных случаев на фабриках и заводах, подчиненных надзору фабричной инспек-ции за трехлетие 1904 – 1906 гг. СПб., 1908; Он же. О некоторых недостат-ках условий страхования рабочих в частных страховых обществах // Труды Высочайше разрешенного Всероссийского торгово-промышленного съезда 1896 г. в Нижнем Новгороде. Т. 3, вып. 5. СПб., 1897.

63 См.: Варзар В.Е. Воспоминания старого статистика. Ростов н/Д, 1924; Он же. Очерки основ промышленной статистики. Ч. 1–2. М.; Л., 1925 – 1927.



35

в какой степени государство должно вмешиваться в систему обя-зательного страхования.

Одни ученые, отстаивая идею обязательного социального страхования, считали, что оно должно осуществляться за счет са-мих рабочих. Особого внимания в этом контексте достойна работа Ф.Г. Тернера, который еще в 1861 г. писал: «Вопрос о рабочем классе может считаться главною социальною задачей ХIХ века»64. Он правомерно связывал обострение рабочего вопроса с развити-ем промышленности и появлением нового вида социального рис-ка, ибо для рабочего потеря работы – «потеря всего». Эта идея на-прямую выводила ее автора на проблему социального страхования лиц наемного труда, так как «нельзя наказывать людей, не по сво-ей воле потерявших работу». Для борьбы с социальными рисками предлагались меры «регламентированной предусмотрительности», которые имели целью «некоторое обеспечение рабочего класса путем законодательным». Этот путь предусматривал обязательные меры, как-то: разные сборы с рабочего населения для целей соци-ального обеспечения (на устройство госпиталей, приютов, запас-ных капиталов и др.). При этом государство должно было брать на себя полное финансирование только системы образования65. Та-ким образом, Ф.Г. Тернер предлагал ввести систему обязательного страхования рабочих за счет средств самих рабочих. Он подверг критике цеховую организацию производства, но выступил за ас-социации рабочих «на новых началах». Меры, в которых рабочий класс «сам принимает действительную инициативу», виделись ему в двух направлениях:

1) ассоциации, деятельность которых должна иметь строго экономический характер (потребительские общества, кассы взаимопомощи, ссудно-сберегательные товарищества, артели и др.). Одна из их целей – создание и реализация «солидарности интересов»;

64 Тернер Г.Ф. О рабочем классе и мерах к обеспечению его благосос-

тояния. СПб., 1861. С. 1. 65 Там же. С. 24–25.



36

2) сбережения, прежде всего, взаимный кредит и вспомоще-ствование. При этом благотворительность не приветствовалась, так как она не исцеляла, а только усиливала зло.

Таким образом, на плечи наемных работников предполагалось переложить всю тяжесть страхования в связи с утратой заработка и работы на началах обязательного и добровольного страхования. Отметим, что на таких началах строились все существовавшие в то время страховые системы стран Запада. Но для осуществления этих мер предполагалось «капитальное содействие высших клас-сов». При этом административное вмешательство должно было иметь свои пределы и не должно мешать инициативе самих рабо-чих. Г.Ф. Тернер значительное внимание уделил исследованию зарубежного опыта, а фабричному законодательству Германии он посвятил отдельную книгу66. Его теоретические воззрения не рас-ходились с практической деятельностью на посту товарища мини-стра финансов. Во многом благодаря его стараниям в 1887 г. были приняты Общие условия страхования.

Ряд ученых-цивилистов придерживались подобной позиции в отношении обязательного страхования работников от несчастных случаев на производстве. Так, П.А. Никольский пришел к выво-ду: ответственность предпринимателя не может наступать «за те несчастья, которые совершаются после того, как ими были при-няты все меры к их предотвращению; такие необходимые несча-стья всегда имели и имеют место… являясь неизбежным услови-ем производства благ, и тяжесть их должно нести на себе все общество, а не только предприниматели…»67. Он обосновывал свою точку зрения тем, что рабочий может в течение жизни рабо-тать на нескольких предприятиях. В этой связи оказывалось со-вершенно непонятным, почему только последний работодатель должен нести социальный риск «несчастья» с рабочими, напри-мер, вследствие профессиональных заболеваний. В этой связи П.А. Никольский считал, что обеспечивать страхование риска не-

66 См.: Тернер Ф.Г. Фабричное законодательство Германии. СПб.,

1874. 67 Никольский П.А. Основные вопросы страхования. С. 394.



37

счастного случая на производстве должны сами работники68. Од-нако организация обязательного страхования за счет средств ра-бочих должна осуществляться государством, а не частными стра-ховыми обществами. Последнее было более дорого и сопрягалось со стремлением страховщиков получить максимальную прибыль. П.А. Никольский обоснованно предположил, что если тяжесть страхования возложить на работодателей, то они эти суммы включат в издержки производства, в стоимость продукции. Та-ким образом, покупатель произведенных товаров и оплатит это страхование.

Другие ученые, обосновывавшие необходимость обязатель-ного социального страхования, придерживались иного подхода о распределении бремени расходов на страхование. Они настаива-ли на том, что социальное страхование рабочих должно осущест-вляться за счет средств работодателей.

Классическим академическим исследованием проблем соци-ального страхования являются труды В.Г. Яроцкого (1855 – 1917)69. По интересующей нас проблеме наибольшую важность представляет цикл работ ученого общим объемом около 1 700 страниц70. Достойна уважения его практическая деятель-ность. В.Г. Яроцкий представлял собой редкий тип русского ин-теллигента, который не боялся сотрудничать с властными струк-турами с целью претворения в жизнь своих теоретических разработок. Он неоднократно входил в государственные комис-сии, занимавшиеся подготовкой проектов социального законода-тельства в качестве эксперта. По своим взглядам В.Г. Яроцкий был западником, но вполне умеренным и патриотичным. Его ин-

68 См.: Никольский П.А. Указ соч. С. 391–392. 69 См.: Лушников А.М. Становление концепции социального страхо-

вания: учение В.Г. Яроцкого // Правовое регулирование социальной защи-ты населения: проблемы теории, истории и практики. Омск, 2003. С. 9–14.

70 Яроцкий В.Г. Ответственность предпринимателей за несчастные случаи с рабочими. СПб., 1887; Он же. Экономическая ответственность предпринимателей. Ч. 1 (Общая). Ответственность предпринимателя как основание законодательного регулирования отношений хозяев и рабочих. СПб., 1887; Он же. Страхование рабочих в связи с ответственностью пред-принимателей. Т. 1–2. СПб., 1895; и др.



38

тересовали проблемы социального законодательства, прежде все-го, социального страхования. Коллега ученого, профессор М. Рейснер, обоснованно назвал его одним из лучших знатоков социального страхования, искренним, хотя и беспартийным со-циалистом71.

В.Г. Яроцкий первым в российской науке провел комплекс-ное исследование правового регулирования социального страхо-вания. Проблему социального страхования он рассматривал в широком контексте через еще более масштабную проблему, а именно отношения работников и работодателей и определение особенностей труда как объекта хозяйственного оборота. Даже в то время было очевидно, что труд принципиально отличается от иных объектов гражданского оборота, и в этой связи страхование имущества по своей правовой природе принципиально отличает-ся от страхования социальных рисков наемного работника. Сформулированные в этой части выводы оказались вполне в рус-ле современных научных дискуссий. В.Г. Яроцкий сформулиро-вал три основные проблемы, касающиеся участия государства в регулировании отношений работников и работодателей:

• необходимость государственного вмешательства; • фактическая возможность или осуществимость такого вме-

шательства; • право государства на такое вмешательство72. Вывод автора был следующим: государственное вмешатель-

ство «вызывается необходимостью как сознательного принятия на себя этой задачи государственной властью, так и развитием правосознания самих заинтересованных лиц»73. Наиболее совер-шенной формой государственного вмешательства признавалось «обязательное страхование рабочих предпринимателями в специ-ально образуемых для этой цели учреждениях»74. Большое значе-

71 Российский государственный исторический архив (далее – РГИА).

Ф. 740. Оп. 31. Д. 473. Л. 1. 72 См.: Яроцкий В.Г. Экономическая ответственность предпринимате-

лей. Ч. 1. С. II–III. 73 Там же. С. VIII. 74 Там же. С. IX.



39

ние при этом придавалось перераспределению средств через на-логообложение предпринимателей. Он предлагал некоторые ме-ры, связанные с системой налогообложения, позволявшие пере-распределять прибыль и часть ее направлять на социальное страхование работников.

Весьма убедительно в исследованиях В.Г. Яроцкого опреде-лены особенности труда как объекта хозяйственного оборота. Только решив эту проблему, он считал возможным начинать раз-работку проблем социального страхования работников. В про-тивном случае оказывалась неясной ситуация с самим объектом страхования и в конечном счете с характером правоотношений. При этом ученый опирался, прежде всего, на труды английских экономистов В. Торнтона, Ф. Гаррисона, А. Кэрнса, немецких ис-следователей Л. Брентано и Е. Энгеля.

Само понятие социального риска В.Г. Яроцкий связывал с развитием капиталистических отношений и появлением крупного машинного производства. Это, с одной стороны, привело к воз-никновению целого класса – наемных работников, для которых использование труда являлось единственным источником их су-ществования. С другой стороны, экономический прогресс и мас-совое использование машин приводили к повышенному травма-тизму на производстве. В число страховых случаев В.Г. Яроцким однозначно включались утрата трудоспособности вследствие бо-лезни, трудовое увечье, профессиональное заболевание и ста-рость. Наконец, предприниматель должен был покрывать «мерт-вые» издержки по воспроизведению стоимости труда, в число которых входило и содержание семей лиц, лишившихся кор-мильца75. Страхование должно было носить, по его мнению, обя-зательный характер, и состояние в трудовых отношениях должно было определять положение работника как застрахованного лица. В качестве страховщика должен был выступать государственный орган, заинтересованный не столько в получении прибыли, сколько в своевременной выплате установленных сумм застрахо-ванным лицам. В этой части несколько слов следует сказать о по-

75 См.: Яроцкий В.Г. Экономическая ответственность предпринимате-

лей. Ч. 1. С. 327 и далее.



40

нятии «правового состояния – быть застрахованным». Другой российский ученый А.Ю. Вегнер присоединился и поддержал по-зицию немецкого профессора Г. Розена. Последний пришел к за-ключению о том, что рабочее страхование не является договором, так как рабочий, поступая на завод, eo ipso подлежит правилам страхования. Это не двухстороннее правоотношение, а не более как два односторонних обязательства, возникающие ipso jure на основании одного и того же юридического факта. Этим фактом создается известное «правовое состояние» лица, последствием которого является для такого лица право требовать вспомощест-вования при наступлении известных случайностей76.

Возвращаясь к учению В.Г. Яроцкого, отметим, что он впол-не разделял точку зрения видного немецкого экономиста А. Вагнера о том, что содержать инвалидов труда должны рабо-тодатели, получавшие от их труда выгоду. Вслед за немецким ученым было сформулировано следующее положение: «В конце концов, весь вопрос сводится к тому: кто должен нести бремя по обеспечению инвалидов труда? Должно ли это делать все населе-ние посредством общин (коммун), или это должно лежать на обя-занности предпринимателей, которые извлекают наибольшую выгоду из труда рабочих? Я нахожу, что гораздо правильнее, чтобы платил за рабочих тот, кто приобретает выгоду от их тру-да. Современное законодательство о призрении бедных сваливает это бремя на плечи тех, кто по справедливости нести его вовсе не должен, и это есть самая вопиющая несправедливость!»77.

В.Г. Яроцкий первым из российских ученых обосновал кон-цепцию о возложении бремени страховых выплат по возмещению вреда жизни и здоровью работников, полученных на производст-ве, на работодателей. Свою позицию он обосновал следующим образом: «Общество, путем частной и общественной благотвори-тельности, на деле доплачивает предпринимателям стоимость важнейшего из потребляемого им товара – работы, каковой факт

76 Цит по: Вегнер А.Ю. Пенсии престарелым или страхование на слу-

чай старости? Харьков, 1907. С. 20. 77 Цит. по: Яроцкий В.Г. Страхование рабочих в связи с ответственно-

стью предпринимателей. СПб., 1895. Т. 2. С. 602.



41

и является основанием необходимости возложения на предпри-нимателя ответственности в этом отношении, так как иначе нель-зя считать, что они вполне осуществляют свою хозяйственную функцию»78. Он выдвинул идею о взаимодействии двух начал в социальном страховании: социального обеспечения рабочих и экономической ответственности предпринимателей79. В.Г. Яроц-кий защищал не просто идею социального страхования, но имен-но государственного страхования социальных рисков. Наиболее высоко российский ученый оценивал немецкое законодательство, начиная с Закона 7 июня 1871 г., а затем и страховые законы 80-х гг. XIX в. Он даже предполагал, что через социальное стра-хование можно во многом решить обострившийся уже тогда «ра-бочий вопрос».

Концепцию обязательного социального страхования на ру-беже XIX – XX вв. поддержали многие видные российские уче-ные и политические деятели, в том числе А.С. Гольденвейзер, П.А. Никольский, И.Х. Озеров, А.А. Пресс. Но В.Г. Яроцкий ока-зался первым из них как по времени постановки проблемы, так и по глубине и комплексности ее разработки. А.Г. Гойхбарг, анали-зируя нормы одного из законопроектов обязательственного пра-ва, регулирующего договоры страхования, писал о том, что они «должны быть переработаны в духе пропитания их гораздо большей дозой принудительности, в духе приближения их к но-вейшим иностранным законам о страховом договоре»80. В каче-стве аргументов А.Г. Гойхбарг отмечал, что отказаться от прину-дительных норм в области страхового права не представляется возможным в тех случаях, когда эти нормы преследуют цели справедливой защиты интересов той стороны в договоре, которая является по своему положению экономически слабейшей. По мнению А.Г. Гойхбарга, современное право отказалось от строго-го формализма (свободы) воли сторон в сделках, где требуется

78 Яроцкий В.Г. Экономическая ответственность предпринимателей.

Ч. 1. С. 439–440. 79 См.: Яроцкий В.Г. Страхование рабочих в связи с ответственностью

предпринимателей. Т. 1. С. III–IV. 80 Гойхбарг А.Г. Источники договорного страхового права. С. 36.



42

оградить слабейшую сторону. Примеры этому находятся в облас-ти договоров найма фабричных рабочих и в области договорного социального страхования.

После 1903 г. появились первые издания, которые можно на-звать комментариями страхового законодательства. Большинство из них отличалось хорошей и полной подборкой всего норматив-ного материала, обширными обобщениями судебной практики и взвешенными суждениями81. Усиленно изучался опыт социально-го страхования на Западе, особенно в Германии. В последнем случае особого внимания достойны работы, анализирующие воз-можность применения германского опыта в России82.

Ряд ученых считали этот опыт неприемлемым для России. Так, И.И. Чистяков утверждал: «При приложении к российской действительности выработанных практикой Запада общих поло-жений о страховании рабочих приходится констатировать… что это страхование не может реализовываться в России. Прежде все-го, в силу экономических причин – большинство пролетариата сохраняет связь с землей, или точнее с деревней»83. Между тем он не исключал появления в будущем в России народного (соци-ального) страхования, отмечая, что «распространение страхова-ния не только на рабочих, но и на пролетаризирующие средние классы (мелкие ремесленники, кустари, торговцы) видоизменяет

81 См.: Дементьев Е.М. Законы о вознаграждении рабочих, потерпев-

ших от несчастных случаев, со всеми изданными в их исполнение инст-рукциями и административными распоряжениями. СПб., 1907; Литвинов- Фалинский В.П. Новые законы о страховании рабочих. Текст законов с мо-тивами и подробными разъяснениями. СПб., 1912; Он же. Новый закон о вознаграждении увечных рабочих. Текст закона 2 июня 1903 г. с объясне-ниями. СПб., 1903; Нолькен А.М. Закон о вознаграждении за увечье и смерть в промышленных заведениях частных, общественных и казенных. Практическое руководство. СПб., 1911; Он же. Закон о страховании рабо-чих. Практическое руководство. СПб., 1913; и др.

82 См.: Литвинов-Фалинский В.П. Организация и практика страхова-ния рабочих в Германии и условия возможного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903; Мошков П.С. Германский закон о страховании рабо-чих от несчастных случаев и условия применения его для страхования лес-ных рабочих в России. СПб., 1905; и др.

83 Чистяков Ив. Страхование рабочих в России. С. 21–22.



43

страхование рабочих в народное (социальное) страхование». По мнению И.И. Чистякова, все-таки может появиться и страхование рабочих, но при условии значительного увеличения пролетарских масс и политической воли правительства «овладеть движением пролетариата». В этом случае страхование рабочих выставляется как социальная реформа.

Если И.И. Чистяков, полагал, что еще не настало в России время для рецепции германского опыта обязательного страхова-ния рабочих, то другой ученый, А.Ю. Вегнер, выдвигал возраже-ния по существу. Он писал, что «хвалебные оды» по поводу гер-манской системы социального страхования вряд ли следует поддерживать. Он предлагает обратиться к английской теории и опыту государственного социального обеспечения, государст-венных пенсий престарелым, бесплатной медицинской помощи, финансируемой за счет общей системы налогообложения84.

А.Ю. Вегнер предлагал разграничить обязательное и госу-дарственное страхование. В обязательном социальном страхова-нии государство устанавливает либо обязательность страхования, но предоставляется каждому застрахованному право выбора страховой компании, либо закон устанавливает одну обязатель-ную для всех страхователей кассу. В качестве иллюстрации в первом случае речь шла, по мнению А.Ю. Вегнера, о германском законодательстве страхования на случай болезни, а во втором – о страховании от увечий сахарозаводчиков всей Германии. В госу-дарственном социальном страховании главную роль в управле-нии суммами страхования играет государство. Кроме того, госу-дарство может устанавливать и гарантии при недостаточности взносов на покрытие расходов. В случае такого государственного страхования, по А.Ю. Вегнеру, страхование не зависит от факта уплаты определенного количества взносов, а определяется обя-занностью государства по обеспечению застрахованных. Глав-ным изъяном германской системы страхования он считал то, что она была системой страхования рисков работодателей. По его мнению, необходимо было исключить один из видов страхова-

84 См.: Вегнер А.Ю. Пенсии престарелым или страхование на случай

старости? С. 33–48.



44

ния, который «без оснований красуется» в ряду мер социального законодательства, – страхование увечий. Это по своей сути не страхование рабочих, а страхование предпринимателей (их рис-ков) по принципу круговой поруки от тех невзгод, которые возла-гает на них закон по возмещению ущерба увечным рабочим. Иные виды обязательного социального страхования (по болезни, старости) также являются страхованием предпринимателей, так как взносы работодателей на такое страхование делаются из до-ходов, заработанных самими работниками.

А.Ю. Вегнер был сторонником английской системы государ-ственного социального обеспечения престарелых и больных. Он выделил два различных подхода англичан к этой системе. Со-гласно первому государственная пенсия назначается лишь опре-деленной категории лиц («заслуживающим престарелым бед-ным»), которые докажут, во-первых, что им не удалось обеспечить себя без всякой с их стороны вины, и, во-вторых, их доход составляет ниже установленного минимума. Второй под-ход основан на обязанности государства обеспечить всех участ-вующих в производительном труде нации. Здесь гражданин рас-сматривается как соучастник «организованного» сотрудничества и как участник в общем труде. По наступлении старости он впра-ве требовать от государства выплаты пенсии, равной социально-му минимуму. Право на пенсию трактуется как неотъемлемое и законом гарантированное право.

Большинство же дореволюционных исследователей, зани-мавшихся проблемами социального страхования, были сторонни-ками рецепции западной обязательной системы страхования ра-бочих. Так, А.В. Скопинский в журнале Министерства юстиции дал развернутый анализ действующего российского гражданско-го законодательства за вред и смерть, происшедшие в связи с фабричной работой, и судебную практику его применения. Он пришел к однозначному выводу о том, что единственным средст-вом решения этой проблемы может стать обязательное страхова-ние рабочих на случай несчастья или потери способности к тру-ду, и высказал пожелание о том, чтобы в России «с изменением уголовной и гражданской ответственности предпринимателей за



45

увечья и смерть рабочих было введено правительственное обяза-тельное и всеобщее страхование рабочих»85.

Идейная ориентация ученых оказывала существенное, а ино-гда определяющее влияние на их теоретические положения и практические выводы. Примечательно, что во всем мире пробле-мами правового регулирования труда и социального страхования сначала занимались преимущественно исследователи социали-стической ориентации. Ученые либерального направления зачас-тую не видели в этом необходимости, считая отношения, связан-ные с трудом и социальным страхованием, сугубо гражданско-правовыми. Надо отметить, что исследование вопроса о социаль-ном страховании, в том числе его правовой стороны, в царской России уже считалось определенным проявлением оппозицион-ности существующему политическому режиму. В конце XIX в. это имело место и в большинстве стран Запада.

Многие исследователи проблем социального страхования ра-бочих, как правило, были социалистами той или иной направлен-ности – от народников до умеренных социал-демократов, сторон-ников экономизма и легальных марксистов. Так, П.И. Астров не разделял наемный труд и личность работника, объявляя их выс-шей ценностью: «Вырождение рабочих есть не только порча че-ловеческих машин, но это есть гибель людей … Человек больше, чем машина». В этой связи он предлагал содержание фабричной медицины переложить преимущественно на работодателей, ибо «здоровье рабочих есть первичная издержка производства, кото-рую производство и должно покрывать»86. Он справедливо пола-гал, что здоровье не может быть предметом договора, заработок является только эквивалентом труда, а не трудоспособности. В этой связи само по себе здоровье работника не может быть пред-метом найма. П.И. Астров относил здоровье к имущественным благам, на основании чего ответственность за его порчу, повреж-дение должна носить характер ответственности за причинение имущественного вреда. Основание этого он видел в действующем

85 Скопинский А.В. Ответственность предпринимателей за несчастья с

рабочими // Журнал Министерства юстиции. 1899. № 4. С. 116. 86 Астров П.И. Русская фабричная медицина. М., 1911. С. 6–7.



46

гражданском законодательстве: возмещение убытков, понесен-ных одним в интересах другого без законного основания. Право работника на вознаграждение выводилось им в том числе по ос-нованию незаконного обогащения. По мнению П.И. Астрова, обязанность возместить ущерб, причиненный профессиональным расстройством здоровья, лежит на нанимателе, который получает выгоду. Утрата рабочими трудоспособности вследствие профес-сиональных заболеваний представляет собой, как пишет автор, издержки, которые несут рабочие в интересах предприятия. Он считал, что существующая гражданская, т.е. имущественная от-ветственность предприятий за утрату рабочими трудоспособно-сти вследствие профессиональных болезней «…может создать такой постоянно действующий корректив, который постоянно будет на страже здоровья работающих»87. Анализируя дейст-вующее российское гражданское законодательство, П.И. Астров обосновывал возможность решения проблемы защиты работни-ков от профессиональных рисков имеющимися гражданско-правовыми средствами. При этом он писал о том, что в силу дей-ствующего гражданского законодательства недействительны со-глашения предпринимателей с рабочими об отказе от вознаграж-дения (возмещения) в случае утраты трудоспособности88.

Несмотря на то, что он оценивал право на вознаграждение в случае утраты трудоспособности как гражданское право, тем не менее считал необходимым в будущем отказаться от индивиду-альной ответственности предпринимателей за ущерб, причинен-ный здоровью работников, и заместить его коллективной ответ-ственностью предпринимателей. Под коллективной ответствен-ностью предпринимателей он подразумевал организацию государственного страхования рабочих. Это страхование должно было быть, во-первых, принудительным, так как только государ-ство властно сообщает страхованию обязательность. Во-вторых, оно должно полностью падать на предпринимателей. Именно то-гда, по мнению П.И. Астрова, право рабочего на вознаграждение

87 Астров П.И. Профессиональные болезни и гражданское право. Б.м.,

Б.г. С. 174. 88 См.: Астров П.И. Право на труд и право на здоровье. М., 1910. С. 4–6.



47

за профессиональные болезни не встретит затруднений в своем осуществлении ни в случае банкротства отдельных предпринима-телей, ни в случае работы на нескольких предприятиях в течение трудовой деятельности. Легализация государственного страхова-ния рабочих является задачей рабочего права. Но пока, как пишет П.И. Астров, в России такой организации страхования рабочих не существует, необходимо защитить это право силой общих граж-данских законов89. Таким образом, проблема правового регули-рования государственного страхования рабочих должна в буду-щем решаться в рамках рабочего (трудового) права.

Как уже указывалось, марксистская идеология оказала опре-деленное воздействие на возникновение и развитие отрасли и науки права социального обеспечения. Было бы явным преувели-чением, как это делалось в советский период, связывать форми-рование данной науки только с марксизмом-ленинизмом. Другой крайностью были бы полное отрицание или односторонне нега-тивная оценка влияния данной идеологии на изучение социально-обеспечительной проблематики. На наш взгляд, в настоящее вре-мя необходим определенный, по возможности «деидеологизиро-ванный» взгляд на научные проблемы трудового права.

Отметим, что на базе отдела страхования газеты «Правда» был создан журнал «Вопросы страхования», который издавался в Санкт-Петербурге еженедельно с октября 1913 г. В июле 1914 г. он был закрыт властями, но в феврале 1915 г. издание возобнови-лось. Журнал выходил ежемесячно до марта 1918 г. и всего вы-шло 80 номеров. Тираж журнала составлял от 6 до 15 тыс. экзем-пляров. В его редколлегию входил один из видных большевистских теоретиков А.Н. Винокуров, а направление ре-дакционной работы во многом определял В.И. Ленин. На страни-цах журнала активно обсуждались Страховые законы 1912 г., от-стаивалась идея развития страхового движения, расширения сети больничных касс и другие проблемы.

89 Астров П.И. Юридические предпосылки рабочего права. II. Конди-

ции. М., 1911. С. 14; Он же. Юридические предпосылки рабочего права. III. Государственное страхование и гражданское право. М., 1911. С. 14.



48

В этой связи особый интерес представляет оценка теоретиче-ского наследия В.И. Ленина (1870 – 1924) в контексте развития науки права социального обеспечения. Большинство его совре-менников писали о В.И. Ленине именно как о государственном деятеле, а не как об ученом. Действительно, роль О. Бисмарка и Ф.Д. Рузвельта в принятии прогрессивного социального законо-дательства также достаточно велика, но ни одному исследовате-лю в этой связи не пришло в голову назвать их специалистами по данной проблеме. Начиная с 30-х гг. ХХ в., когда возвеличивание В.И. Ленина стало «подставкой» для утверждения личной власти И.В. Сталина, ситуация принципиально изменилась. Была созда-на целая трудоправовая и социально-обеспечительная «лениниа-на», а число публикаций, особенно в юбилейные годы, стало ис-числяться десятками. При этом многие исследователи «под ленинскую тематику» вполне плодотворно развивали свои науч-ные концепции, а многообразие ленинского наследия позволяло найти нужную цитату практически на все случаи жизни.

В то же время В.И. Ленин в определенной степени повлиял на развитие науки советского права социального обеспечения, прежде всего, через критическое осмысление дореволюционного законодательства о социальном страховании. Но в целом он пока-зал себя как последовательный марксист, применяющий основ-ные положения этого учения к современной ему ситуации. Опре-деленная новизна ленинского подхода к изучению проблем правового регулирования социально-страховых отношений нам видится в следующем. Во-первых, это тщательный, но небеспри-страстный анализ основных актов российского дореволюционно-го социального законодательства90. При этом В.И. Ленин видел разрешение противоречий между трудом и капиталом вполне в марксистском духе через победу труда и ликвидацию эксплуата-ции человека человеком. Во-вторых, он комплексно подходил к

90 См.: Ленин В.И. Объяснение закона о штрафах, взимаемых с рабо-

чих на фабриках и заводах. // Полн. собр. соч. Т. 2. С. 15–60; Он же. Закон о вознаграждении рабочих, потерпевших от несчастных случаев // Там же. Т. 7. С. 326–334; Он же. Об отношении к думскому законопроекту о госу-дарственном страховании рабочих // Там же. Т. 21. С. 146–149 и др.



49

решению рабочего вопроса, не ограничиваясь его формально-юридической стороной. Он изучал статистику стачечного движе-ния91, анализировал настроения рабочих, обращался к материа-лам социологических и промышленно-статистических исследо-ваний. В.И. Ленин стал одним из первых политиков, которые не только следили за исследованиями в сфере трудовых и социаль-но-страховых отношений, но и использовали их в идейной борьбе и при формировании политического курса. В этой части ленин-ские идеи оказали большое влияние на формирование советского законодательства о социальном страховании. В-третьих, в отли-чие от большинства радикально настроенных большевистских идеологов, В.И. Ленин предлагал учитывать опыт зарубежных стран, хотя узкоклассовый подход изначально делал такую воз-можность достаточно ограниченной.

На VI (Пражской) Всероссийской конференции РСДРП (1912 г.) партия большевиков приняла программу, которая вошла в историю под названием «ленинская страховая рабочая про-грамма». В.И. Ленин писал о государственном страховании, по-строенном на следующих принципах: 1) оно должно обеспечи-вать рабочих во всех случаях утраты ими трудоспособности или в случае потери заработка вследствие безработицы; 2) страхование должно охватывать всех лиц наемного труда и их семейств; 3) все застрахованные должны вознаграждаться по принципу возмеще-ния полного заработка, причем все расходы по страхованию должны падать на предпринимателей и государство; 4) всеми ви-дами страхования должны ведать единые страховые организации, построенные по территориальному типу и на началах полного самоуправления застрахованных92. Эта программа была доста-точно утопичной в применении к социально-политическим реа-лиям России. Она в советский период не была, да и не могла быть выполнена. Подчеркнем, что, даже по официальным советским данным, черновик этой программы подготовил врач-большевик Н.А. Семашко (1874 – 1949), впоследствии известный ученый,

91 См.: Ленин В.И. О статистике стачек в России // Полн. собр. соч.

Т. 19. С. 377–406. 92 Там же. Т. 21. С. 146.



50

государственный деятель и народный комиссар здравоохранения РСФСР в 1918 – 1930 гг. В.И. Ленин эту программу отредактиро-вал и обнародовал. Впрочем, ничего принципиально нового в ней не было, а все ее пункты горячо обсуждались на страницах печа-ти и в большевистских партийных организациях.

Также с марксистских позиций подходил к решению рабоче-го вопроса врач и общественный деятель В.Я. Канель (1873 – 1918). В круг его научных интересов входили вопросы фабрич-ной медицины, страхования рабочих, правового регулирования отношений работников и работодателя93. Из числа большевиков это был наиболее объективный, однако далеко не беспристраст-ный исследователь. В его работах абсолютно преобладает крити-ка современного ему положения рабочих в царской России. В большинстве своем эта критика была вполне обоснованной. Осо-бый интерес представляет его оценка возможности осуществле-ния государственного страхования трудящихся в России. Харак-теризуя германское законодательство о страховании рабочих, он отмечал, что «при всех своих огромных достоинствах оно пред-ставляет и крупные недостатки, которые вытекают из буржуазной организации дела, из предоставления слишком крупной роли предпринимателям». В.Я. Канель обосновал основные положения своего законопроекта по социальному страхованию: 1) страхова-ние должно распространяться на всех наемных работников без всякого изъятия и лиц служебного труда; 2) единственной и наи-более совершенной формой обеспечения трудящихся является обязательное государственное страхование; 3) обязанность де-лать взносы в кассы страхования должна пасть исключительно на предпринимателей; 4) заведовать делами касс должны сами тру-дящиеся, без всякого участия предпринимателей; 5) получение вознаграждения трудящимся в случаях увечья, болезни, старости, нетрудоспособности – право трудящегося, которое ни в коем случае нельзя отрицать; 6) размер этого возмещения должен быть

93 См.: Канель В.Я. Рабочий договор. К вопросу о положении рабочего

класса в России. Ч. 1. М., 1907; Он же. Роль врача по закону 2 июня 1903 г. СПб., 1904; Он же. Судорабочие и судовладельцы. М., 1906; Он же. Фаб-ричная медицина и бюрократия. М., 1906.



51

полным, в сумме фактического заработка трудящегося или при частичной утрате трудоспособности в сумме, утраченной им94. Бросается в глаза сходство этих положений с «ленинской страхо-вой рабочей программой».

После 1917 г. марксизм стал идеологической основой разви-тия советской юридической науки. Его догматизация и упроще-ние самым пагубным образом сказались на развитии теории пра-ва социального обеспечения. Но это связано не столько с самим марксизмом, сколько с его предвзятым и однобоким толковани-ем. В настоящее время марксизм остается в инструментарии нау-ки права социального обеспечения, но не как «единственно вер-ное учение», а как один из научно обоснованных методологи-ческих подходов.

В настоящее время в России идет довольно сложный процесс формирования новой системы социального страхования, принци-пиально отличной от государственного социального обеспечения советского периода. Он сопровождается значительными социаль-ными издержками. Полностью обновляется нормативная база со-циального страхования, но проводимая пенсионная реформа, ре-формирование медицинского страхования свидетельствуют о весьма непоследовательной государственной политике в этих сферах. Не вызывает сомнения, что современное состояние права социального страхования нельзя понять вне процесса его истори-ческого развития. Особое значение в связи с этим приобретает изучение развития научных взглядов на право социального стра-хования. Российское право социального страхования сегодня на-ходится на «переломном этапе» своего развития, и, как ни пара-доксально это звучит, идеи ученых конца XIX в. вновь оказались востребованными и позволяют более адекватно оценить происхо-дящее. Конечно, учет исторического опыта не является панацеей от всех возможных ошибок и неприятностей, но многих из них он позволит избежать. Более того, исторический опыт представляет собой самостоятельную ценность, интеллектуальный капитал, который может дать импульс современным исследованиям.

94 См.: Канель В.Я. Государственное страхование торговых служащих

и лиц частного служебного труда. М., 1906. С. 94–95.



52

Очевидно, что принципиально изменившиеся экономические, политические и социальные условия не позволяют проводить простые параллели, но отдельные положения, а также концепции и выводы дореволюционных российских юристов могут в от-дельных случаях использоваться и современной наукой. И дело здесь не только в глубине их научного предвидения и масштаб-ности анализа темы, но и в некоторой, хотя и отдаленной, схоже-сти социальных и научных проблем на гранях XIX – XX и XX – XXI вв. Это связано с попыткой построить модель цивилизован-ных капиталистических отношений, которая невозможна без сильной государственной социальной политики. В начале ХХ в. была заложена традиция рассматривать проблемы социального обеспечения в контексте общего социально-экономического по-ложения страны. Уже тогда отмечалось, что эффективное соци-альное обеспечение не только стабилизирует положение в госу-дарстве, но и включает рабочих в общественную жизнь. Достаточно сказать, что созданные согласно страховым законам 1912 г. органы были аттестованы как «органы предметного само-управления»95.

В заключение отметим, что в советский период наука права социального обеспечения, как и любая социальная наука, разви-валась в нашей стране в отрыве, изоляции от ценнейшего дорево-люционного научного наследия. Это не могло не отразиться на современном состоянии права социального страхования. К исто-рии любой правовой науки можно отнести слова английского мыслителя Т. Гоббса, сказанные о философии морали. Он отме-чал, что их значение нужно оценивать не по тем выгодам, кото-рые дает их знание, а по тому ущербу, который наносит их не-знание96.

95 См.: Евтихиев И. Начало самоуправления и закон об обеспечении

рабочих на случай болезни. М., 1916. С. 15. 96 См.: Гоббс Т. Избранные сочинения. М., 1926. С. XIV.



53

Глава 2 Советская теория права социального обеспечения

Все значительные исторические события подчиняются одной и той же логике, которую можно опреде-лить двумя словами: преемствен-ность и перемены. Кроме того, это и есть два условия общественного развития. При отсутствии преем-ственности вас ждет поражение. При отсутствии перемен – смерть на медленном огне.

Ж. Ле Гофф97

2.1. Становление советской теории права социального обеспечения

Для ученых 1917 г. – год социальных катаклизмов – стал действительно рубежным. Первую генерацию советских ученых, специалистов в области права социального обеспечения, состави-ли в основном лица, окончившие университеты и опубликовав-шие свои работы до 1917 г. Как правило, это были ученые, сим-патизировавшие социал-демократическому движению, а также состоявшие членами большевистской партии. В их дореволюци-онных работах преобладало критическое направление, но выска-зывались и позитивные предложения, часть из которых нашли свое воплощение уже в послереволюционный период98.

97 Ж. Ле Гофф – современный французский историк. 98 См.: Вигдорчик Н.А. Государственное обеспечение трудящихся

(итоги и перспективы социального страхования). Пг., 1917; Он же. Систе-



54

Наиболее ярким представителем первой генерации советских ученых-специалистов в области права социального обеспечения был Н.А. Вигдорчик. Он занимался проблемами социального страхования с позиций теории и практики. Однако итогом иссле-дования этого института был вывод ученого о «неизбежной кон-чине» социального страхования, превращении его в государст-венное обеспечение трудящихся. В 1917 г. он писал: «Чем шире распространяется социализм… тем все резче и резче выясняется, что будущее социального страхования лежит именно в дальней-шем ослаблении страхового начала и постепенном превращении его в чисто государственный институт, в одну из нормальных от-раслей государственной деятельности»99. Но поскольку это дело будущего, средством достижения этой цели должен быть «со-вершенный институт социального страхования», который и обос-новывает Н.А. Вигдорчик. Этот институт получил в его трудах теоретическое обоснование.

В первую очередь ученый дал определение понятию «соци-альное страхование», раскрыв каждый из составляющих его тер-минов. Страхование определялось как форма, при которой риск известного несчастья учитывается заранее и заранее же распро-страняется между всеми участниками организации материальная тяжесть, связанная с этим риском. В этой связи страхование как особый вид организованной взаимопомощи характеризуется, по крайней мере, двумя признаками: возможностью математическо-го учета риска и коллективной ответственностью за индивиду-альный риск. Термин же «социальное» применительно к страхо-ванию означает его цель – это борьба с необеспеченностью трудящихся в случае потери заработка. Н.А. Вигдорчик дал чет-кие классификации видов социального страхования. По видам социальных рисков: 1) при отсутствии спроса на труд – страхова-ние на случай безработицы; 2) при потере работоспособности –

матическое изложение истории, организации и практики всех форм соци-ального страхования. СПб., 1912; Он же. Страхование на случай безрабо-тицы. Пг., 1917; Винокуров А.Н. Общая больничная касса и врачебная по-мощь. СПб., 1913; Он же. Труд и здоровье рабочих. Пг., 1916; и др.

99 Вигдорчик Н.А. Государственное обеспечение трудящихся. С. 6.



55

страхование на случай болезни, несчастного случая, инвалидно-сти, старости, материнства и смерти. По характеру организации страхования он выделяет страхование: а) добровольное; б) обяза-тельное; в) факультативно-обязательное; г) пенсионное (без взно-сов самих застрахованных). По внутренней структуре страхова-ние может быть государственным, муниципальным, взаимным и коммерческим, а по кругу его действия – местным (частным), всеобщим и международным100.

Н.А. Вигдорчик рассматривал социальное страхование как ис-торическое явление, проследив его развитие в различных странах. При этом он выявил общий закон эволюционного развития этого института. Он писал, что «в отношении видов социального риска социальное страхование стремится охватить все виды социального риска, дав обеспечение во всех случаях потери заработка. В отно-шении характера организации страхования эволюция идет от доб-ровольного страхования к обязательному, а от него – к пенсионно-му (без взносов застрахованных). Социальное страхование разви-вается в направлении огосударствления этого института. Наконец, по степени распространения социальное страхование идет от част-ного и местного к всеобщему, охватывающему всю территорию страны и всех граждан, а по отдельным видам страхования допол-няется международными соглашениями»101.

Мы уже отмечали прикладной характер исследования учено-го. Н.А. Вигдорчик предпринял попытку обоснования идеального (совершенного) института страхования как инструмента достиже-ния цели государственного обеспечения (без взносов застрахован-ных). Но прежде чем перейти к анализу составляющих футуроло-гического института социального страхования, предложенного ученым, обратимся к работам еще одного специалиста в этой об-ласти, его современника Л.В. Забелина102. Последний выступил с критикой основных положений предложенного Н.А. Вигдорчиком

100 См.: Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования.

Ч. 1. Пг., 1919. С. 20–25. 101 Там же. С. 5–-56. 102 См.: Забелин Л.В. Теория социального обеспечения. М., 1924; Он

же. Пути и судьбы социального страхования. М., 1926.



56

совершенного института социального страхования. Эта критика не носила характера научной дискуссии, она была типичным приме-ром идеологизированного классового подхода к оценке научных позиций. Работа Л.В. Забелина была в какой-то степени «предте-чей» наступающих времен «навешивания ярлыков врагов народа». Но вернемся к нашим авторам.

Н.А. Вигдорчик считал, что социальное страхование должно быть всеобщим, распространено на всех граждан, имеющих доход не выше определенного фиксированного в законе максимума, неза-висимо от того, является источником дохода продажа рабочей силы или продажа продуктов труда (имеется в виду самостоятельный производитель, не использующий наемный труд или использую-щий его в ничтожных размерах). На это Л.В. Забелин замечает, что Вигдорчик «затушевывает классовый элемент в социальном обес-печении», расширяя круг обеспечиваемых за счет самостоятельных производителей, которые эксплуатируют чужой труд.

Н.А. Вигдорчик определил три основных финансовых источ-ника фондов социального страхования – это взносы работодате-лей, муниципалитетов и государства. При этом он вполне резон-но пояснял, что возложение на муниципалитеты расходов на страхование безработицы, медицинской помощи объясняется тем, что попечение безработных, больных в той или иной форме составляли обязанность органов местного самоуправления (бир-жи труда, земские больницы и т.д.). Исключением является соци-альное страхование профессиональных рисков, которое должно осуществляться исключительно за счет средств работодателей. Между тем Л.В. Забелин возражал, заявляя, что государство и муниципалитеты – это «кошелек народный» и наполняется рабо-чим классом, поэтому социальное страхование должно осуществ-ляться во всех случаях за счет предпринимателей.

Вигдорчик считал, что в основу организационного управле-ния институтом социального страхования должны быть положе-ны принципы демократизма и самоуправления застрахованных, однако это не исключает участия в составе страховых учрежде-ний представителей других заинтересованных сторон – предпри-нимателей, муниципалитетов и государственной власти. Л.В. За-белин, не соглашаясь с участием предпринимателей в составе



57

органов социального страхования, назвал позицию Н.А. Вигдор-чика абсолютно неприемлемым решением с точки зрения классо-вой борьбы103. Более того, Л.В. Забелин в конечном итоге без-апелляционно заявил, что все виды социальных опасностей как угроз имущественному положению трудящихся исчезнут, «сле-довательно, и сам вопрос о социальном обеспечении в отношении социалистического строя является излишним»104.

Следует отметить, что многие положения «совершенного ин-ститута социального страхования» были возрождены в ходе со-циальных реформ в России 90-х гг. прошлого века. Это и прин-ципы социального партнерства в управлении фондами социального страхования, и финансирования фондов, широкий круг застрахованных (в том числе и самозанятое население). Часть положений этого «совершенного института» ждут своего часа. Так, остается актуальной задача реализации обоснованного Вигдорчиком принципа единства организации социального стра-хования. Он совершенно справедливо полагал, что дробление со-циального страхования на отдельные отрасли не имеет никакого оправдания, а существующее дробление является пережитком, сложившимся исторически в силу возникновения различных ви-дов социального страхования не одновременно, а в довольно об-ширном временном диапазоне. В частности, отмечалось, что та-кое дробление социального страхования на отдельные ветви значительно повышает организационные расходы на содержание особого штата служащих каждого фонда страхования. Это – во-первых, а во-вторых, на практике очень часто объекты отдельных видов страхования не могут быть разграничены: например, дос-таточно трудно провести грань между болезнью и инвалидно-стью при страховании105.

Н.А. Вигдорчик, предсказывая перерождение социального страхования в государственное социальное обеспечение, рассчи-тывал на определенный временной интервал переходного перио-

103 См.: Забелин Л.В. Теория социального обеспечения. С. 180–196. 104 Там же. С. 157. 105 См.: Вигдорчик Н.А. Государственное обеспечение трудящихся.

С. 36–38.



58

да, в течение которого будет реализован на практике «совершен-ный институт социального страхования». Однако нарком соци-ального обеспечения РСФСР А.Н. Винокуров наметил иной путь, путь революционных преобразований социального обеспечения. Он писал, что, прежде всего, следует отказаться от старого назва-ния «страхование», так как это понятие буржуазное, и заменить его правильным термином «социальное обеспечение». При этом, по его мнению, новое социалистическое понимание обеспечения предполагает изменение круга лиц, имеющих право на обеспече-ние. Если по буржуазному страхованию кто делал взносы и за ко-го делали взносы, тот и получает страховое возмещение, то со-циалистическое государство встает на иную точку зрения и обеспечивает тех, кто нетрудоспособен и лишен источников су-ществования. Он ратовал за огосударствление дела социального обеспечения и за движение по направлению к коммунистическо-му социальному обеспечению по потребностям106.

Вопросами социального страхования в этот период времени также занималась З.Р. Теттенборн. Она рассматривала этот ин-ститут как часть трудового права107. Но ее исследования по со-держанию и глубине разительно отличались от академических работ дореволюционных авторов В.Г. Яроцкого, В.А. Гагена и др. Во-первых, отсутствовал анализ, обзор научной специальной ли-тературы предшественников, опыт социального страхования дру-гих стран. Уже чувствовалось приближение «сталинских» 30-х гг. Во-вторых, как следствие, автор ограничилась довольно упро-щенными классификациями форм обеспечения в буржуазных го-сударствах: призрение-наказание, ответственность предпринима-телей за несчастья с рабочими и рабочая взаимопомощь. При этом с классовых позиций давалась оценка организации социаль-ного обеспечения в капиталистическом обществе108. Она писала о том, что вся идеология буржуазного строя пропитана индивидуа-

106 См.: Винокуров А. Социальное обеспечение (от капитализма к

коммунизму). М., 1921. С. 7–8; 16. 107 См.: Теттенборн З.Р. Советское социальное страхование. М.; Л.,

1926. 108 См.: Теттенборн З.Р. Обеспечение в капиталистическом строе

// Вопросы социального обеспечения. 1921. № 2. С. 21.



59

лизмом, а мероприятия по борьбе с бедностью строятся на сле-дующих принципах: 1) истратить как можно меньше средств; 2) переложить все расходы или главную их часть на беднейшие классы; 3) до минимума сократить круг призреваемых; 4) сделать для нуждающихся в помощи обращение к ней наиболее неприят-ным и унизительным.

З.Р. Теттенборн проводила отграничение социального страхо-вания от других форм обеспечения. Однако следует отметить, что она в этом случае не отождествляла социальное страхование и со-циальное обеспечение, подчеркивая, что, в отличие от социального страхования, государственное социальное обеспечение осуществ-ляется в общебюджетном порядке и охватывает всех нуждающих-ся109. На основе марксистско-ленинского учения о двух фазах ком-мунизма она проследила развитие форм социального обеспечения и социального страхования в первые годы советской власти. До из-менения курса экономической политики (НЭП) обеспечение нетру-доспособных, безработных, учащихся и других лиц, не обязанных трудовой повинностью, проводилось в порядке «пенсионирования и субсидионирования из государственных средств без взносов на социальное обеспечение». Иными словами, речь шла о государст-венном социальном обеспечении. По мнению З.Р. Теттенборн, «эта форма социального обеспечения коммунистичнее, чем социальное страхование». Однако в условиях новой экономической политики, пока старый экономический строй окончательно не изжит, эти ос-татки старого строя, как пишет названный автор, отражаются на пролетарском законодательстве об обеспечении. Соответственно, вновь следует обратиться к социальному страхованию. Возвраще-ние к такому виду обеспечения, как «социальное страхование, не является шагом назад, возвращением к буржуазным формам соци-ального обеспечения, разрывом с принципом пролетарского пра-ва». Социальное обеспечение и социальное страхование, по словам

109 Теттенборн З.Р. Советское социальное страхование. С. 11–22,

39-40.



60

З.Р. Теттенборн, «являются лишь различными выражениями клас-совой идеологии пролетариата»110.

Другой ученый, В.Н. Дурденевский, также разграничивал со-циальное обеспечение и социальное страхование как две формы публичных служб. При этом социальное страхование, по его мнению, являлось формой преходящей, тогда как служба соци-ального обеспечения будет сохраняться очень долго в социали-стическом обществе. Перу ученого принадлежат и емкие, точные определения этих форм. Под социальным обеспечением понима-лась деятельность публичной администрации, имеющая своей целью устранить ряд социальных опасностей, угрожающих жиз-ни и определенному уровню существования широких кругов граждан, путем предоставления этим гражданам денежной или натуральной помощи. Социальное страхование рассматривалось как система ослабления риска, вытекающего из структуры данно-го общества, путем разложения этого риска на участников обще-ственных процессов производства111.

Проблемы призрения бедных (государственная социальная помощь) как объект научного исследования по тем же названным выше идеологическим мотивам были преданы забвению уже в середине 20-х гг. Л.В. Забелин писал: «Призрение в его прежнем индивидуалистическом смысле теряет почву под ногами… стано-вится анахронизмом… Наряду с возникновением социального обеспечения мы наблюдаем постепенное сужение призрения по кругу его деятельности и его общественному значению…»112. З.Р. Теттенборн, сравнивая обеспечение безработных в буржуаз-ных странах и в советской России, утверждала, что Советская Россия с 1918 г. не знала безработицы благодаря всеобщей тру-довой повинности113. Она оправдывала эту форму организации

110 См.: Теттенборн З.Р. Социальное обеспечение и социальное стра-

хование // Вопросы социального обеспечения. 1921. № 5–6. С. 13–17. 111 См.: Дурденевский В.Н. Лекции по праву социальной культуры.

М.; Л., 1929. С. 110. 112 Забелин Л.В. Теория социального обеспечения. С. 175. 113 См.: Теттенборн З.Р. Обеспечение безработных в буржуазных

странах и в Советской России // Вопросы социального обеспечения. 1922. № 1. С. 3–6.



61

труда условиями Гражданской войны и разрухи, отмечая, что, «только обязав взрослых и трудоспособных граждан заниматься общественно полезным трудом, советская республика могла бы дать социальное обеспечение нетрудоспособным»114.

В начале 20-х гг. Наркомат социального обеспечения РСФСР в течение двух лет (1921 – 1922 гг.) выпускал журнал «Вопросы социального обеспечения». В этом журнале публиковались не только текущие нормативные акты и циркуляры по социальному обеспечению, но и статьи-комментарии, в том числе приближен-ные по содержанию к научно-практическим. Так, очень часто в этом журнале печаталась уже известная нам З.Р. Теттенборн. Но основные статьи были написаны руководителями Наркомата со-циального обеспечения, а именно его руководителем А.Н. Вино-куровым и его заместителем Н. Милютиным. В частности, ими разъяснялась политика партии и декреты СНК в деле социально-го обеспечения рабочих, крестьян и семейств красноармейцев в период перехода к НЭПу. Так, Н. Милютин писал, что в условиях НЭПа требуется во всех областях максимально сократить расхо-ды государства, отказавшись от принципа уравнительности в со-циальном обеспечении для различных социальных групп. В от-ношении наемных работников необходимо реализовать принцип социального страхования, в отношении крестьянства и лиц само-стоятельного труда – принцип взаимопомощи, самообложения с некоторым государственным регламентированием его форм, семьям красноармейцев предоставить государственное обеспече-ние, а лица, эксплуатирующие чужой труд, должны быть лишены социального обеспечения115. З.Р. Теттенборн, подчеркивала, что целью социалистического государства остается полное и всесто-роннее обеспечение всех без исключения членов общества. Од-нако НЭП продиктовал три основные формы обеспечения: соци-альное страхование для рабочих и служащих, общественную взаимопомощь для крестьян и ремесленников и государственное

114 См.: Теттенборн З.Р. Социальное обеспечение и организация труда

// Там же. № 3–4. С. 5–11. 115 См.: Милютин Н. Социальное обеспечение в условиях НЭП // Там

же. №. 5–6. C. 1–12.



62

обеспечение инвалидов труда, войны, семей красноармейцев. И каждая из этих форм, по мнению автора, содержала в себе в большей или меньшей степени элементы будущего коммунисти-ческого обеспечения116.

Кроме того, в названном журнале имелась рубрика «За гра-ницей», где давался довольно взвешенный обзор законодательст-ва о регулировании социального страхования в Германии, Ита-лии, Англии и др.117

Вместе с тем, значительная часть работ по социальному обеспечению прославляла «подлинное социальное страхование Страны Советов на основании Ленинской страховой программы», противопоставляя его социальному страхованию в буржуазных государствах как «подачке, соединенной с ханжеством и лицеме-рием социального обеспечения в буржуазных государствах»118. И.Ф. Энгель писал, что в отличие от буржуазного страхования «лишь советское социальное страхование сделало самые серьез-ные шаги для осуществления этих единственно правильных принципов социального страхования»119.

Начиная с конца 20-х и до начала 50-х гг. ХХ в. интеллекту-альная свобода исследований была жестко ограничена, а с конца 30-х гг. – просто отсутствовала. Это было «безвременье» в науке права социального обеспечения. Специальная литература была представлена, как правило, комментариями действующего зако-нодательства о социальном обеспечении. Типичным образцом сталинской науки стала публикация уже упомянутого Н.А. Се-машко «Право социального обеспечения», в которой определен-ная часть текста посвящена критике социального страхования в

116 См.: Теттенборн З.Р. Наша цель и наш путь // Вопросы социального

обеспечения. 1922. № 2. С. 5. 117 См.: Крейнин Г. Законодательство о регулировании страхования от

безработицы за границей // Там же. 1921. № 5–6. С. 54–57; Он же. Некото-рые данные о страховании и обеспечении в современной Германии // Там же. 1922. № 2. С. 44–48.

118 См.: Эльцин Б. Октябрьская революция и перспективы социального обеспечения. М., 1921.

119 Энгель И.Ф. Социальное страхование в буржуазных государствах. М., 1925. С. 61.



63

капиталистических странах без указания источников информации об этом страховании, «ублюдочного», по терминологии автора, характера царских страховых законов 1912 г. В другой части ра-боты обличались «бандиты-контрреволюционеры из троцкист-ско-зиновьевского и бухаринско-рыковского фашистского отро-дья», которые, по словам автора, «немало навредили в области социального обеспечения трудящихся Советского Союза», на конкретных примерах и с фамилиями рассказывалось, как рабо-чие и колхозники трепетно заботятся друг о друге120. Все это бы-ло бы смешно, если бы не было так страшно. При этом Н.А. Семашко был действительно крупным ученым и практиком, создателем советской модели медицинского обслуживания, по-лучившей на Западе наименование «модель Семашко», которую сравнивали с моделью Бевериджа121. Вероятно, такое содержание «научного труда» было вызвано требованиями цензуры, так по-нимающей потребности народа.

У органа советской цензуры, Главлита, была система репер-туарных указателей. Наиболее интересен был «литер Г», озна-чавший, что произведение «идеологически выдержанно, но при-митивно» и рекомендуется к постановке «к революционным датам, причем в основном в рабочих районах». Как нам кажется, подавляющая часть литературы по праву социального обеспече-ния 30 – начала 50-х гг. можно смело отметить «литером Г». Ред-кое исключение составляли публикации Е.И. Астрахана122, а ти-пично лозунговыми были труды А.С. Краснопольского123.

С принятием сталинской Конституции 1936 г. утверждалась в качестве единственно верного марксистско-ленинского учения концепция «социалистического права», которое, по заявлению А.Я. Вышинского, будет крепнуть и развиваться, пока не будет

120 Семашко Н.А. Право социального обеспечения. М., 1938. 121 См.: Антропов В.В. Система медицинского страхования в государ-

ствах– членах ЕС // Труд за рубежом. 2006. № 2. С. 113. 122 Астрахан Е.И. Государственное обеспечение семей военнослужа-

щих и инвалидов войны // Советское право в период Великой Отечествен-ной войны. М., 1948; и др.

123 Краснопольский А.С. Основные принципы государственного соци-ального страхования. М., 1951; и др.



64

завершен переход ко второй стадии коммунизма, где отомрут го-сударство и право124. Новый большевистский подход в понима-нии права, по мнению С.С. Алексеева, был основан на всесиль-ной партийно-идеологизированной государственности и социали-стической законности125.

2.2. Советская теория права социального обеспечения во второй половине ХХ в.

С середины 50-х гг. ХХ в. начался новый этап в развитии нау-ки советского права социального обеспечения. Он был связан не только с политическими изменениями в жизни нашей страны, но и довольно значимыми изменениями в социальном законодательст-ве. В последнем случае имеются в виду два краеугольных норма-тивных акта: Закон о государственных пенсиях от 14 июля 1956 г. и Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов от 15 июля 1964 г. Наряду с комментариями действующего законодательства о соци-альном страховании и пенсионном обеспечении стали появляться и теоретические исследования отдельных проблем права социаль-ного обеспечения126. В начале 60-х гг. ХХ в. правящей Коммуни-стической партией Советского Союза было выдвинуто положение о переходе от диктатуры пролетариата к общенародному государ-ству, что и получило легальное закрепление в Конституции 1977 г. С.С. Алексеев отмечал, что в 60 – 70-е гг. прошлого столетия трактовка советского права была несколько очищена от классовых оценок, но при этом советское право как юридический феномен представляло собой опубличенную правовую систему, домини-рующим началом которой является право партийно-идеологизи-рованной власти127. Сохранялся, но уже не в столь жестких фор-

124 Вышинский А.Я. Положение на правовом фронте // Советское го-

сударство. 1937. № 3–4. С. 35–50. 125 См.: Алексеев С.С. Право. М., 1999. С. 488–489. 126 См.: Вайсфельд Л.Д., Караваев В.В. Законодательство о государст-

венных пенсиях. Комментарий. М., 1959; Виноградова О.В. Пенсии по ин-валидности от трудового увечья и профессионального заболевания. М., 1959; Караваев В.В. Социальное страхование в СССР. М., 1959; и др.

127 См.: Алексеев С.С. Право. С. 511.



65

мах, репрессивный характер социалистического права в «борьбе с нарушителями трудовой дисциплины», лицами, «извлекающими нетрудовые доходы», и т.д.

Именно в этот период можно уже говорить о поступатель-ном развитии теории и практики права социального обеспече-ния. Во-первых, была обоснована самостоятельность отрасли советского права социального обеспечения в системе советского права. Во-вторых, активизировались сравнительно-правовые на-учные исследования правового регулирования социального обеспечения в социалистических и капиталистических странах. В-третьих, не были обделены вниманием и практические, при-кладные проблемы применения законодательства о социальном страховании, пенсионном обеспечении и др.

О самостоятельности отрасли права социального обес-печения. Долгое время в советской науке права социального обеспечения господствовали позиции, согласно которым нормы о социальном обеспечении были распределены между различ-ными отраслями права. Социальное страхование рабочих и слу-жащих за счет средств государственного социального страхова-ния включалось в предмет трудового права, социальное обеспечение граждан за счет прямых бюджетных ассигнований (образование, здравоохранение и др.) – в предмет администра-тивного права; социальное обеспечение кооперированных кре-стьян (колхозников) – в предмет колхозного (сельскохозяйст-венного права), возмещение вреда жизни и здоровью работни-ков – в предмет гражданского права. В 60-е гг. ХХ в. в СССР была провозглашена политика построения развитого социализ-ма. Эта политика включала в том числе ориентацию на консоли-дацию общественных отношений в сфере социального обеспе-чения, «стирание граней между социальным обеспечением рабочих и служащих, с одной стороны, и колхозниками, с дру-гой»; унификацию социального обеспечения всех граждан за счет средств фондов общественного потребления. Особенно это четко проявлялось в развитии пенсионного законодательства в связи с принятием двух вышеназванных пенсионных законов 1956 г. и 1964 г., которые «сблизили пенсионные отношения колхозников с пенсионными отношениями рабочих и служащих



66

и привели к созданию компактного предмета правового регули-рования»128. Именно пенсионное законодательство стало ядром формирования будущей отрасли права социального обеспече-ния. В этот период активно обсуждались вопросы правового ре-гулирования пенсионного обеспечения рабочих, служащих, кол-хозников, ставились проблемы определения пенсионных правоотношений, а равно проблемы правового регулирования пособий по государственному социальному страхованию и ха-рактеристики правоотношений по государственному социально-му страхованию129. Так, В.А. Ачаркан, исследовавший государ-ственные пенсии, писал об их классификации по различным критериям: правовым основаниям их назначения, источникам финансирования, социального положения и возраста лица, сро-кам назначения, размерам пенсий и т.д.130 Он высказал также довольно интересную идею о презумпциях в пенсионном обес-печении, отметив, что в основе пенсии по старости лежит пре-зумпция потери общей трудоспособности, а в основе пенсии за выслугу лет – презумпция потери профессиональной или специ-альной трудоспособности131.

Таким образом, формирование советского законодательства о пенсионном обеспечении, теоретическое обоснование принципов пенсионного обеспечения, пенсионных правоотношений, основа-ний возникновения, субъектов, содержания правоотношения стали

128 Кузьмина Т.М. Советское право социального обеспечения. Сара-

тов, 1982. С. 39. 129 См.: Андреев В.С. Правоотношения по государственному социаль-

ному страхованию. М., 1962; Астрахан Е.И. Некоторые вопросы пенсион-ного правоотношения по советскому трудовому праву // Учен. зап. ВИЮН, 1962. № 14; Он же. Трудовое увечье и иждивенство. М., 1967; Карава-ев В.В. Система материального обеспечения нетрудоспособных в СССР. М., 1961; Сахипов М.С. Правовое регулирование пенсионного обеспечения колхозников. Алма-Ата, 1966; Симоненко Г.С. Выплаты работникам, утра-тившим трудоспособность на производстве. М., 1969; Фогель Я.М., Сазо-нов В.С. Правовые вопросы назначения пенсий рабочим и служащим по инвалидности вследствие трудового увечья. М., 1966; и др.

130 См.: Ачаркан В.А. Государственные пенсии. М., 1967. С. 72. 131 См.: Ачаркан В.А. Обеспечение ветеранов труда в СССР. М., 1965.

С. 62.



67

тем ядром, вокруг которого стала формироваться отрасль права социального обеспечения, вначале как отрасль законодательства, а затем и отрасль права. Как отмечал В.С. Андреев, с середины 60-х гг. в законодательстве «нашли свое полное выражение единая сис-тема пенсионного обеспечения», сложилась единая система посо-бий по социальному страхованию для рабочих, служащих и кол-хозников, единство в обеспечении проявлялось и в нормах, закрепляющих иные виды обеспечения, услуг и обслуживания. Я.М. Фогель писал об «утверждении единого понятия права на пенсию как одного из основных прав всех граждан СССР»132. Все это дало возможность сделать вывод об обособлении комплекса однородных отношений, которые образуют предмет новой отрас-ли права – права социального обеспечения133.

Решающую роль в обосновании самостоятельности отрасли советского права социального обеспечения сыграл Междуна-родный симпозиум в Праге в 1966 г. Первопроходцами здесь выступили чехословацкие ученые Я. Колоушек, К. Пинц, И. То-меш и В. Вергайнер, которые настаивали на формировании но-вой отрасли права в системе отраслей социалистического пра-ва – права социального обеспечения, отграничив его от трудо-вого и административного права. Советские ученые, участники пражского симпозиума В.С. Андреев, А.В. Левшин и В.В. Кара-ваев также были приверженцами прозвучавшей на форуме идеи самостоятельности права социального обеспечения. Первый учебник «Чехословацкое право социального обеспечения» был издан в ЧССР в 1968 г. В это же время В.С. Андреев издал курс лекций «Социальное обеспечение в СССР»134.

При обосновании самостоятельности отрасли права соци-ального обеспечения в учебной и научной литературе постоянно

132 Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантии. М., 1972. С. 43. 133 См.: Андреев В.С. Вопросы теории советского права социального

обеспечения // Проблемы трудового права и права социального обеспече-ния. М., 1975. С. 184.

134 См.: Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР (Советское право социального обеспечения). Курс лекций. Темы I–VIII. М., 1969; Те-мы IX–XIV., М., 1970; Он же. Социальное обеспечение в СССР (правовые вопросы). М., 1971.



68

подчеркивались принципиальные отличия социального обеспе-чения при социализме и капитализме. В частности, отмечалось, что при капитализме отношения по социальному обеспечению возникают вследствие материальной нужды и социальной бед-ности трудящихся, эти отношения назвали отношениями в связи с необеспеченностью. В условиях социализма при общественной собственности на средства производства и социалистических формах распределения по труду и по потребностям отношения по социальному обеспечению приобретают иной характер: все-общность социального обеспечения, многообразие и широта ви-дов обеспечения; непрерывно повышающийся уровень обеспе-чения, участие трудящихся в управлении делами социального обеспечения, обеспечение за счет фондов общественного по-требления без вычета из заработка трудящихся.

Таким образом, очевидный рост числа нормативных актов о социальном обеспечении, их научное комментирование, обоб-щение практики применения, теоретическое обоснование право-вых принципов социального обеспечения, основных юридиче-ских конструкций (пенсионных правоотношений и др.) привели к тому, что «количество неизбежно должно было перерасти в новое качество» – обоснование самостоятельности отрасли пра-ва социального обеспечения в системе отраслей советского пра-ва. В 1975 г. В.С. Андреев констатировал, что в отраслевой нау-ке права социального обеспечения было создано учение о предмете отрасли, наметился подход к определению специфики метода права социального обеспечения, раскрыта объективная система данной отрасли, в основных чертах создано учение о правоотношениях по социальному обеспечению и т.д.135

О предмете отрасли права социального обеспечения. В советской науке права не сложилось единого подхода к опреде-лению предмета отрасли права социального обеспечения. Пози-ции ученых варьировались от «узкой» до «широкой концепции» в зависимости от авторского определения форм социального

135 См. Андреев В.С. Вопросы теории советского права социального

обеспечения // Проблемы трудового права и права социального обеспече-ния. М., 1975. С. 185.



69

обеспечения и признаков (критериев) социально-обеспечитель-ных отношений. В первом случае в предмет отрасли включались только отношения по социальному (материальному) обеспече-нию (пенсии, пособия и др.) нетрудоспособных лиц (по возрас-ту, инвалидности и болезни), т.е. квалифицирующим признаком социально-обеспечительных отношений признавалась «нетрудо-способность лиц»136. М.Л. Захаров конкретизировал круг отно-шений, указав на те, которые связаны с обеспечением нетрудо-способных, больных и семей, где есть дети137. В названных случаях определяющими критериями отношений по социально-му обеспечению являлись их особая целевая направленность и круг обеспечиваемых лиц.

Более емкое определение предмета отрасли было обоснова-но В.С. Андреевым, который в предмет отрасли включал не только отношения по обеспечению граждан в старости и при не-трудоспособности, но и отношения по медицинской помощи и лечению, отношения по поводу содержания детей в детских уч-реждениях. Квалифицирующим признаком социально-обеспечи-тельных отношений он называл «их социально-алиментарный характер»138. Такой подход к определению предмета отрасли нашел широкую поддержку ученых – специалистов права соци-ального обеспечения (А.Д. Зайкин, Р.И. Иванова, В.А. Тарасова, Т.М. Кузьмина и др.)139. Таким образом, к предмету отрасли причислялись следующие отношения: 1) пенсионные отноше-

136 См.: Фогель Я.М. Некоторые вопросы теории права социального

обеспечения // Проблемы трудового права и права социального обеспече-ния. М., 1975. С. 200–201.

137 См.: Советское пенсионное право / Под ред. М.Л. Захарова. М., 1974. С. 6–7.

138 Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1980. С. 29–30. Впоследствии В.С. Андреев от признака социальной алимента-ции отказался, но подход к структуре предмета права социального обеспе-чения сохранил (См.: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1987. С. 31–37).

139 См.: Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского пра-ва социального обеспечения. М., 1983. С. 107; Кузьмина Т.М. Советское право социального обеспечения. С. 37–44.



70

ния; 2) отношения по обеспечению граждан пособиями; 3) отношения по медицинской помощи и медицинскому обслу-живанию; 4) отношения по оказанию помощи семье в содержа-нии и воспитании подрастающего поколения; 5) отношения по социальному обслуживанию престарелых и инвалидов. Некото-рые ученые дополняли этот перечень отношениями по предос-тавлению других форм социальной заботы140. Для всех этих от-ношений, входящих в предмет отрасли, характерными назывались следующие признаки: 1) социально-алиментарный характер; 2) одним из субъектов отношения выступает гражда-нин или семья, с одной стороны, с другой – органы государства или по его поручению иные органы; 3) распределительный ха-рактер за счет фондов общественного потребления (фондов не-трудоспособных).

«Широкий» подход к определению предмета отрасли был сформулирован Т.В. Иванкиной. В качестве определяющего критерия социально-обеспечительных отношений, охватывае-мых предметом отрасли, она называла распределение благ и ус-луг из фондов общественного потребления на безэквивалентной основе. В этом случае в предмет данной отрасли включаются не только отношения по материальному обеспечению нетрудоспо-собных, по медицинскому обслуживанию, по содержанию детей в детских учреждениях и помощи семьям, имеющим детей, но и отношения по распределению материальных благ и услуг на жи-лищные нужды и образование. В последнем случае можно гово-рить о предоставлении благ из общественных фондов для совме-стного потребления141. Здесь мы поясним, что советскими учеными часть общественных фондов потребления, которая шла на содержание лиц пенсионного возраста, нетрудоспособных, медицинское обслуживание, лечение и пр., условно объединя-лась в «фонд социального обеспечения». Между тем в составе

140 См.: Советское право социального обеспечения / Под ред.

А.Д. Зайкина. М., 1982. С. 39. 141 См.: Иванкина Т.В. Проблемы правового регулирования распреде-

ления общественных фондов потребления. Л., 1979. С. 29–31.



71

общественных фондов потребления такого единого обособлен-ного фонда не существовало142.

Таким образом, всеми авторами в той или иной интерпрета-ции и объеме признавались следующие характерные признаки социально-обеспечительных отношений: 1) их публичный харак-тер, где одной стороной всегда выступает государство или иные органы по его поручению, другой – гражданин; 2) распре-делительные отношения, связанные с распределением матери-альных благ и материальных услуг из фондов общественного по-требления; 3) социально-алиментарный или безэквивалентный характер. Однако распределительный характер социально-обеспечительных отношений определялся неоднозначно. Так, В.Ш. Шайхатдинов также придерживался «узкого» определения предмета отрасли, но критерием называл источник распределения и характер удовлетворяемых потребностей. Речь шла о распреде-лении материальных благ и услуг за счет фондов общественного потребления в индивидуальной форме (пенсии, пособия и др.), т.е. обеспечении удовлетворения личных материальных потреб-ностей. Тем самым он исключал из предмета отрасли отношения по распределению продукта, который служит удовлетворению общественных потребностей, т.е. распределение материальных благ и услуг в общественной форме за счет общественных фон-дов потребления (здравоохранение, образование и др.)143. Боль-шинство авторов, как отмечалось выше, к социально-обеспечительным правоотношениям причисляли распредели-тельные отношения из фондов общественного потребления, предназначенные для удовлетворения материальных потребно-стей членов советского общества как в индивидуальной, так и в общественной формах. Аналогичная ситуация складывалась и с признаком социальной алиментации, о чем речь пойдет ниже.

142 См., например: Ачаркан В.А., Синицина Т.А. Фонды социального

обеспечения в СССР. М., 1977. С. 5; Ланцев М.С. Социальное обеспечение в системе распределительных отношений социализма. М., 1975. С. 98; и др.

143 См.: Шайхатдинов В.Ш. Теория социального обеспечения. Саратов, 1982. С. 25; Он же. Предмет и система советского права социального обес-печения. Свердловск, 1983. С. 29–34.



72

В советской науке права социального обеспечения в целом сложилось единодушное суждение о сложной структуре предме-та отрасли, состоящей из основных отношений и производных (тесно связанных) общественных отношений. Первые – отноше-ния по социальному обеспечению – практически всеми учеными признавались особым видом распределительных отношений, т.е. отношениями по распределению части общественных фондов потребления, которые возникают между физическими лицами и социалистическими организациями. Дискуссионным оставался такой признак отношений по социальному обеспечению, как ха-рактер распределения материальных благ и услуг: на социально-алиментарной основе или без таковой. Этот признак мы рас-смотрим подробнее при характеристике метода отрасли.

Вторая группа отношений, которые входят в предмет отрас-ли, – производные – складываются по поводу: 1) установления необходимых фактов, имеющих юридическое значение для пра-ва социального обеспечения; 2) оказания содействия вступле-нию граждан в правоотношения по социальному обеспечению; 3) вынесения компетентными органами решения о назначении отдельных видов обеспечения; 4) рассмотрения споров о праве в связи с социальным обеспечением. Науку права социального обеспечения не миновала общетеоретическая дискуссия о соот-ношении юридического процесса и процедуры144. В этой связи одни авторы все перечисленные производные отношения назы-вали процедурными145, другие – процессуальными146, третьи предпринимали попытки разграничить процедурные и процессу-альные отношения в социальном обеспечении147.

144 См.: Субботенко Е.В. Процедурные правоотношения в социальном

обеспечении. Томск, 1980; Тарасова В.А. Охрана прав граждан в пенсион-ном обеспечении. М., 1978.

145 См.: Советское право социального обеспечения / Под ред. А.Д. Зайкина. С. 111–117.

146 См.: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. С. 125–134.

147 См.: Субботенко Е.В. Процедурные правоотношения в социальном обеспечении. Томск, 1980.



73

О методе и системе права социального обеспечения. Во-прос о методе отрасли не получил однозначного разрешения в советской науке права социального обеспечения. Мнения уче-ных разделились: одни в качестве основной характеристики ме-тода называли социально-алиментарный характер распределения социальных благ и услуг (Е.И. Астрахан148, А.Д. Зайкин, И.В. Гущин149, Р.И. Иванова, Т.М. Кузьмина и др.), другие на-званный критерий отрицали и называли критерии бесплатности и безэквивалентности предоставления социального обеспечения (М.Л. Захаров, Т.В. Иванкина, Я.М. Фогель, В.Ш. Шайхатдинов и др.). Источник дискуссии был вызван различным пониманием содержания данной определяющей черты метода – социальной алиментации.

Приверженцы социально-алиментарного характера отраслево-го метода определяли социальную алиментацию посредством ши-рокого набора признаков: 1) предоставление социального обеспе-чения бесплатно и безэквивалентно, не в порядке ответных действий за новый встречный труд, без применения договорных начал за счет общественных фондов потребления; 2) предостав-ление социального обеспечения на основе должествования, т.е. го-сударство в лице своих органов выступает обязанной стороной, а гражданин – управомоченной150. Иными словами, социальное обеспечение при социализме носит социально-алиментарный ха-рактер. Во-первых, термин «социальный» подчеркивает, что соци-альное обеспечение предоставляется на уровне связей «индивид-общество», а не «индивид-семья». Социалистическое государство, общество принимает на себя обязанность доставлять обеспечение всем гражданам в случаях и на условиях, установленных законом. Во-вторых, социально-алиментарный характер социального обес-печения означает, что оно осуществляется за счет особого фонда общественного потребления – фонда социального обеспечения не

148 См.: Астрахан Е.И. Принципы пенсионного обеспечения. М., 1961.

С. 52. 149 См.: Гущин И.В. Правоотношения по социальному обеспечению

членов колхозов. Калининград, 1974. 150 См., например: Иванова Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод со-

ветского права социального обеспечения. С. 118–167.



74

по труду, а бесплатно или безэквивалентно без каких-либо выче-тов из заработка трудящихся на эти цели. При этом если бесплат-ное распределение есть распределение, приближающееся к рас-пределению по потребностям, то безэквивалентное распределение представляет собой переходную форму от распределения по труду к распределению по потребностям, и в этом смысле это есть рас-пределение с учетом трудового вклада. Бесплатность и безэквива-лентность распределения в сочетании с долженствованием в обес-печении в синтезе формируют социально-алиментарный характер социального обеспечения151. В этой связи метод права социально-го обеспечения в литературе именовали «методом государствен-но-алиментарных предоставлений», методом «социально-алиментарных притязаний и предоставлений».

Другие авторы, отрицая социально-алиментарный характер метода права социального обеспечения, отмечали, что этот при-знак характерен только для отношений в семейном праве, в пра-ве социального обеспечения распределение социальных благ осуществляется на безвозмездной и безэквивалентной основах. Так, В.Ш. Шайхатдинов утверждал, что социальное обеспечение алиментарно не по своей природе, а по назначению, цели. Кроме того, в концепции алиментарности недостаточно обоснована связь с трудом152. Я.М. Фогель писал о том, что для большинства видов и форм социального обеспечения социально-алиментар-ный метод неприменим. Причем бесплатность и безэквивалент-ность выступают самостоятельными признаками социального обеспечения, не имеющими отношения к термину «алиментар-ность». По его мнению, методом права социального обеспечения является предоставительно-содействующий метод как юридиче-ское выражение экономического принципа бесплатности мате-риальных благ и услуг, предоставляемых нетрудоспособным из общественных фондов потребления153, позднее он называл метод


А.Д. Зайкина. С. 17–23. 152 См.: Шайхатдинов В.Ш. Предмет и система советского права соци-

ального обеспечения. Свердловск, 1983. С. 65. 153 См.: Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантии. М., 1972. С. 38–

44; Он же. Некоторые вопросы теории права социального обеспечения



75

права социального обеспечения методом социальной реабилита-ции154. Отметим, что эта дискуссия продолжается и в настоящее время, точки над i не поставлены.

В основе системы права социального обеспечения традицион-но было заложено деление норм отрасли права на общую часть и особенную. В общую часть обычно включались следующие ин-ституты: предмет, метод отрасли, источники права, принципы права социального обеспечения, правоотношения по социальному обеспечению, юридические факты в социальном обеспечении, трудовой стаж, причем последний одними учеными включался в общую часть отрасли, другими – в особенную155. Особенная часть строилась в соответствии с системой видов социального обеспе-чения: пенсии, пособия, социальное обслуживание престарелых и инвалидов156. М.Л. Захаров выделял пенсионное право в качестве подотрасли права социального обеспечения157.

Таким образом, обоснование самостоятельности отрасли права в системе советского права проходило в условиях сло-жившейся теории социалистического права. Понятие социали-стического права как совокупности норм права, выражающих волю господствующего класса, обеспеченных принудительной силой социалистического государства, было определяющим, официальной обязательной позицией для всей советской юриди-ческой науки на долгие годы (по сути, до конца 80-х гг. ХХ в.). Можно упомянуть лишь незначительные дополнения этого оп-ределения, вначале как совокупности правил, установленных в законодательном порядке властью трудящихся, позднее – в ка-

// Проблемы трудового права и права социального обеспечения. М., 1975. С. 202.

154 См.: Фогель Я.М. О методе правового регулирования в социальном обеспечении // XXV съезд КПСС и развитие науки трудового права и права социального обеспечения. М., 1978. С. 211.

155 См.: Бодерскова Н.Н. Трудовой стаж рабочих и служащих. М., 1978; Тучкова Э.Г. Трудовой стаж в социальном обеспечении. М., 1980.

156 См.: Советское право социального обеспечения / Под ред. А.Д. Зайкина. М., 1982.

157 См.: Советское пенсионное право / Под ред. М.Л. Захарова. С. 10 и др.



76

честве «права развитого социализма» и общенародного права как воли всего советского народа, возведенной в закон. В этой связи дальнейшие перспективы формирования отрасли права социального обеспечения были предопределены как публичной отрасли. Отметим, что деление отраслей права на частные и публичные не признавалось в советской юридической науке и считалось буржуазной теорией. Теоретическое обоснование от-расли могло проводиться только на базе «единственно верного учения» марксизма-ленинизма. Это означало, что советская юридическая наука «утвердила материалистическое понимание права, вскрыла его классовую сущность». При этом, как писал Л.С. Явич, для марксиста-ленинца «категории права, законно-сти, демократии, справедливости, свободы и равенства носят конкретно-исторический характер, в классовом обществе имеют классовую окраску, могут быть использованы на благо всего че-ловечества лишь прогрессивным классом»158.

О принципах советского права социального обеспечения. Поскольку отрасль права социального обеспечения формирова-лась на основе пенсионного обеспечения, постольку вначале бы-ли обоснованы принципы социального страхования. При этом рассматривались принципы социального страхования рабочих и служащих и пенсионного обеспечения рабочих и служащих. Они во многом были созвучны принципам Ленинской страховой про-граммы159. Так, Е.И. Астрахан в качестве принципов пенсионного обеспечения рабочих и служащих в СССР называл распростране-ние государственного пенсионного обеспечения на всех рабочих и служащих; выплату пенсий исключительно за счет государства, полноту и разносторонность видов социального обеспечения; доступность условий, определяющих право на пенсию, высокий уровень пенсионного обеспечения, отражение в пенсионном

158 Явич Л.С. Общая теория права. М., 1976. С. 13. 159 См.: Караваев В.В. Основные принципы советского социального

страхования. М., 1961; Он же. Основные принципы социального страхова-ния в СССР // Социальное страхование в СССР / Под ред. К.С. Батыгина. М., 1973; Краснопольский А.С. Основные принципы государственного со-циального страхования. М., 1951; Советское пенсионное право / Под ред. М.Л. Захарова. С. 30–44.



77

обеспечении распределения по труду, всестороннюю и повышен-ную охрану права на пенсию, участие профсоюзов в осуществле-нии пенсионного обеспечения. Кроме того, в перечень принципов пенсионного обеспечения Е.И. Астрахан включил и принципы установления более высоких норм пенсий для нижеоплачивае-мых, чем для вышеоплачиваемых работников, и дифференциации размеров пенсий в зависимости от семейного положения пенсио-неров160. Эти принципы были не чем иным, как отражением со-циалистического принципа равенства, или, в современной интер-претации, «принципа социалистической уравниловки».

Другими авторами рассматривались принципы социального страхования колхозников, где характеристика вышеперечисленных принципов дополнялась указанием на специальный источник – со-юзный фонд, образованный путем отчислений колхозов161.

В более поздних исследованиях, в связи с обоснованием са-мостоятельности отрасли права социального обеспечения, В.С. Андреевым были предложены отраслевые принципы, объе-диняющие различные формы социального обеспечения рабочих и служащих, а равно колхозников: 1) всеобщность и справедли-вость социального обеспечения; 2) всесторонность и многообра-зие видов социального обеспечения; 3) обеспечение в высоких и всевозрастающих размерах; 4) обеспечение за счет государства и общественных средств без каких-либо вычетов из заработной платы трудящихся; 5) осуществление обеспечения самими тру-дящимися через органы государственного управления или обще-ственные организации162. Эти принципы получили поддержку многих ученых-специалистов в праве социального обеспечения и были дополнены новыми принципами единства и дифферен-циации социального обеспечения граждан, стимулирования тру-

160См.: Астрахан Е.И. Принципы пенсионного обеспечения рабочих и

служащих в СССР. М., 1961. 161 См.: Михалкевич В.Н., Фогель Я.М. Пенсионное обеспечение кол-

хозников. М., 1968; Симоненко Г.С. Социальное страхование колхозников. М., 1974.

162 См.: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР (право-вые вопросы). М., 1971. С. 64–79; Он же. Право социального обеспечения в СССР. М., 1987. С. 59–72.



78

довой деятельности престарелых и инвалидов, охраны права граждан на социальное обеспечение163. Более того, в советской науке права социального обеспечения проводилась идея взаимо-обусловленности и взаимосвязи общеправовых принципов со-ветского права, которые оказывали решающее воздействие на право социального обеспечения, таких как гуманизм, равнопра-вие, законность, демократизм, неразрывная связь прав и обязан-ностей164. В этой части примечательно исследование Е.Г. Азаро-вой, посвященное проблемам равноправия женщины и мужчины в социальном обеспечении в СССР, где равноправие рассматри-валось в качестве принципа права социального обеспечения165.

В советской науке права социального обеспечения объектом исследования стали и принципы отдельных новых институтов, в частности института социально-трудовой реабилитации инвали-дов и престарелых (социального обслуживания престарелых и инвалидов). Так, А.Н. Егоров к принципам названного института причислял следующие: добровольность участия в социально-трудовой реабилитации; бесплатность подавляющего числа ме-роприятий социально-трудовой реабилитации; широкое участие в социально-трудовой реабилитации советских профсоюзов и иных самодеятельных организаций; доступность в реализации права на социально-трудовую реабилитацию166.

О социально-обеспечительных правоотношениях. Обще-признано, что в праве социального обеспечения не существует некоего единого обеспечительного правоотношения, в рамках которого граждане могли бы реализовать свои права на все виды социального обеспечения. На самом деле возникают самостоя-тельные правоотношения по каждому виду социального обеспе-

163 См.: Егоров А.Н. Основные принципы советского права социально-

го обеспечения. М., 1984; Советское право социального обеспечения / Под ред. А.Д. Зайкина. С. 54–65.

164 См., например: Кузьмина Т.М. Советское право социального обес-печения. С. 78–80.

165 См.: Азарова Е.Г. Проблемы равноправия женщины и мужчины в социальном обеспечении в СССР. М., 1989.

166 См.: Егоров А.Н. Социально-трудовая реабилитация инвалидов и престарелых. М., 1985. С. 91–101.



79

чения, каждое из которых имеет свой субъектный состав, осно-вания возникновения, содержание и объект. Между тем следует выделить отраслевые черты (особенности) социально-обеспечи-тельных отношений. Так, практически всеми авторами призна-вался особый характер их содержания, где по отношению к ос-новным правам притязающей стороной всегда выступает физическое лицо или семья, орган же социального обеспечения обязан предоставить им соответствующий вид обеспечения на условиях, указанных в законе. Аналогичная ситуация складыва-лась применительно к такой характерной особенности возникно-вения социально-обеспечительных отношений, а именно: почти всем материальным правоотношениям по социальному обеспе-чению предшествуют процедурные правоотношения по назначе-нию конкретных видов обеспечения и обслуживания.

Другие характеристики социально-обеспечительных отноше-ний вызывали научные споры. Во-первых, имеется в виду опре-деление отраслевой правоспособности (правосубъектности). Од-ни ученые признавали эту юридическую конструкцию. Отраслевая социально-обеспечительная правосубъектность при-знавалась единой и равной, ею обладают все граждане. Она, по мнению одних авторов, возникает с рождения167, а по мнению других, в зависимости от конкретных оснований назначения оп-ределенного вида социального обеспечения. Например, в пенси-онных правоотношениях она возникает в связи с достижением пенсионного возраста, инвалидности и др. При этом наряду с от-раслевой правосубъектностью выделялась видовая правосубъ-ектность в конкретном правоотношении по поводу отдельных видов социального обеспечения, которая возникает при достиже-нии определенного возраста или других обстоятельств168. Другая часть ученых отрицали отраслевую общую правосубъектность в социальном обеспечении и настаивали только на видовой и под-

167 См.: Гущин И.В. Правоотношения по социальному обеспечению

членов колхозов. С. 26. 168 См.: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М.,

1980. С. 107; Кузьмина Т.М. Советское право социального обеспечения. С. 98–99.



80

видовой правосубъектности в конкретных правоотношениях по поводу отдельных видов социального обеспечения169.

Во-вторых, неоднозначно оценивались юридические факты, необходимые для возникновения социально-обеспечительных отношений. В литературе, как правило, отмечался сложный фак-тический состав, но его наполнение рассматривалось неодно-значно. Так, В.С. Андреев выделял в этом составе собственно юридический факт, который и приводит к возникновению пра-воотношения (инвалидность, потеря кормильца, болезнь и т.д.), и юридически значимые обстоятельства и предпосылки (напри-мер, работа в качестве рабочего и служащего)170. Другие ученые не соглашались с таким подходом, считая все юридические фак-ты в юридическом составе равнозначными, и к ним относят ос-нования социальной алиментации (возраст, инвалидность, рож-дение ребенка и т.д.), письменное волеизъявление лица на получение определенного вида социального обеспечения, реше-ние органа социального обеспечения о назначении соответст-вующего вида социального обеспечения171.

Комплексное монографическое исследование системы пра-воотношений по социальному обеспечению в СССР как соци-ально-обязательственных правоотношений было проведено Р.И. Ивановой172. Впервые идею об обязательственном характе-ре социально-обеспечительных отношений высказала Т.В. Иван-кина, отметив также их имущественный характер. Она писала: «Гражданину предоставлена свобода в пользовании правами на получение благ из общественных фондов потребления. Орган, уполномоченный государством на предоставление благ или ус-луг, не может отказать в предоставлении таковых, если имеются


А.Д. Зайкина. С. 82–83. 170 См.: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М.,

1987. С. 115–116. 171 См.: Право социального обеспечения / Под ред. А.Д. Зайкина. С. 86

и др. 172 См.: Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в

СССР. М., 1986.



81

условия, указанные в законе»173. При этом Т.В. Иванкина отри-цала социально-алиментарный характер этих отношений и писа-ла о распределении общественных фондов на безэквивалентной основе. Р.И. Иванова сочла вполне возможным сочетание таких характеристик социально-обеспечительного правоотношения, как его обязательственный и социально-алиментарный характер. Социально-обеспечительные отношения названный автор отне-сла к социальным обязательствам недоговорного характера, ко-торые отличает четкая правовая формализованность поведения сторон, так как права и обязанности сторон правоотношения ус-тановлены законом и не могут быть определены соглашением сторон. В социально-обязательственных правоотношениях, по замечанию Р.И. Ивановой, стороны равноправны, не находятся в отношениях власти-подчинения, они полностью автономны в пределах, установленных законом. В то же время объект этих отношений – социально-алиментарные выплаты и услуги, так как социально-обеспечительные правоотношения являются вы-разителями основных черт метода социально-алиментарных притязаний и предоставлений174.

В завершение общей характеристики социально-обеспечи-тельных отношений следует остановиться на их классификации. Наиболее распространенной в литературе была классификация на основании объектов правоотношений: пенсионные, правоот-ношения по обеспечению пособиями по социальному обеспече-нию; правоотношения по поводу предоставления услуг и нату-ральных видов обеспечения; процедурные (процессуальные) правоотношения.

Наиболее детальному теоретическому анализу были под-вергнуты пенсионные правоотношения и правоотношения по го-сударственному социальному страхованию.

Пенсионные правоотношения. Этот вид правоотношений относится к числу наиболее исследованных с позиций теории и практики права социального обеспечения. Право на пенсию од-ними авторами рассматривалось как конституционное право,

173 Иванкина Т.В. Указ. соч. С. 31 и др. 174 См.: Иванова Р.И. Указ. соч. С. 47–84.



82

субъективное право, безусловно гарантированное для всех граж-дан СССР175, другими – как элемент правового статуса, элемент правоспособности и элемент правоотношения. При этом особое внимание уделялось анализу средств и способов охраны права на пенсию по стадиям реализации этого права: охрана субъек-тивного права на стадии обращения за пенсией, на стадии назна-чения пенсии, на стадии выплаты пенсии и на стадии разреше-ния жалоб и споров по вопросам пенсионного обеспечения176.

В ключе поставленных проблем особого внимания заслужива-ет специальное исследование пенсионных правоотношений, про-веденное А.Д. Зайкиным. Он выделил основные черты (признаки) пенсионных отношений как отношений по распределению фондов общественного потребления, такие как: 1) индивидуальный харак-тер правоотношения; 2) социально-алиментарный; 3) длящийся; 4) характер фамильяризации. В этой связи пенсионное правоот-ношение определялось как юридическое отношение, в котором одна сторона – достигший определенного возраста или нетрудо-способный гражданин при наличии отдельных объективных осно-ваний пенсионной алиментации (стаж работы, выслуга лет, потеря кормильца) имеет безусловное право на получение регулярной выплаты социально-алиментарного назначения (пенсии), а другая сторона – орган материального обеспечения – обязана произво-дить эту выплату и совершать в пользу пенсионера иные действия, предусмотренные законом177.

Предметом исследования стали юридические факты как ос-нования возникновения пенсионных правоотношений. Большин-ство авторов настаивали на сложном юридическом составе. Но одни включали в этот состав основания социальной алимента-ции (возраст, трудовой стаж, инвалидность и др.), волеизъявле-ние лица и решение компетентного органа о назначении пен-

175 См.: Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантии. С. 26–28. 176 См.: Тарасова В.А. Охрана прав граждан в пенсионном обеспече-

нии. М., 1978. 177 См.: Зайкин А.Д. Правоотношения по пенсионному обеспечению.

М., 1974. С. 20–27.



83

сии178. Так, например, Е.И. Астрахан юридические факты, по-рождающие пенсионное правоотношение, делил на две группы: факты, которые непосредственно порождают пенсионное право-отношение (возраст, стаж и др.), и факты, сопутствующие их осуществлению (письменное волеизъявление гражданина и акт компетентного органа)179. Другие высказывали иную точку зре-ния, согласно которой волеизъявление гражданина и решение компетентного органа о назначении пенсии рассматриваются не как элементы юридического состава, порождающего пенсионное правоотношение, а как этапы реализации субъективных прав и обязанностей сторон правоотношения180 либо как юридические факты – основания возникновения производных (процессуаль-ных) правоотношений181.

Неоднозначно в советской науке права социального обеспе-чения решался вопрос и о пенсионной правоспособности. Одни авторы разграничили пенсионную правоспособность, которая возникает с рождения, и пенсионную дееспособность, которая наступает по достижении 16 лет182. Другие не разделяли эти по-нятия и полагали, что пенсионная правоспособность возникает с появлением у них объективных оснований для пенсионной али-ментации183.

Дискуссионным оставался и вопрос о семье как коллективном субъекте пенсионных правоотношений по случаю потери кор-

178 См.: Бодерскова Н.Н. Некоторые вопросы правового регулирования

трудового стажа рабочих и служащих // Вопросы социального обеспече-ния. Вып. 3. М., 1970. С. 38; Зайкин А.Д. Правоотношения по пенсионному обеспечению. С. 155–190; Тарасова В.А. Юридически факты в области пенсионного обеспечения. М., 1974. С. 12–20.

179 Астрахан Е.А. Некоторые вопросы пенсионного правоотношения по советскому трудовому праву // Учен. зап. ВИЮН. Вып. 14. 1962. С. 165.

180 См.: Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР (правовые во-просы). М., 1971. С. 98.

181 См.: Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантии. С. 87. 182 См.: Там же. С. 46. 183 См.: Зайкин А.Д. Правоотношения по пенсионному обеспечению.

С. 66.



84

мильца. Впервые эту идею высказал Е.И. Астрахан184, и впослед-ствии она была поддержана целым рядом ученых (В.С. Андреев, А.Д. Зайкин и др.). Однако имелись и противники данного поло-жения. Так, Я.М. Фогель писал о неконструктивности существо-вания такого коллективного субъекта, так как «признание каждого из членов семьи отдельным субъектом пенсионного правоотноше-ния, возникающего по случаю потери кормильца, создало бы в перспективе возможность более полного и дифференцированного учета потребностей члена семьи и семьи как целого»185.

В литературе приводились и различные классификации пен-сионных правоотношений, при этом в качестве критериев клас-сификации назывались: 1) основания назначения (пенсионные правоотношения по старости, по инвалидности, по случаю поте-ри кормильца, за выслугу лет); 2) субъекты (пенсионные право-отношения рабочих и служащих; колхозников, военнослужащих и иных категорий лиц); 3) источники пенсионного обеспечения (бюджет государственного социального страхования, прямые ас-сигнования из государственного бюджета, централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников); 4) сроки выплаты (пожизненно и на определенный период); 5) норматив-ные акты, регулирующие отдельные виды пенсионного обеспе-чения и др.186

Правоотношения по обеспечению пособиями. В советской науке права социального обеспечения рассматриваемого перио-да признавалось существование стольких видов правоотноше-ний, сколько видов пособий предусматривалось действующим законодательством о социальном обеспечении187. В зависимости

184 См.: Астрахан Е.И. Некоторые вопросы пенсионного правоотно-

шения по советскому трудовому праву. С. 153. 185 Фогель Я.М. Право на пенсию и его гарантии. С. 135. 186 См.: Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР. М., 1971.

С. 102 и др.; Ачаркан В.А. Государственные пенсии. М., 1967. С. 72–73; Зайкин А.Д. Правоотношения по пенсионному обеспечению. С. 34–38.

187 См.: Азарова Е.Г., Сазонов В.С. Пособия многодетным и одиноким матерям и на детей малообеспеченным семьям. М., 1978; Иванкина Т.В., Чернышева Е.Ф. Государственная помощь семьям, имеющим детей. М.,



85

от срока выплаты пособий выделялись длящиеся правоотноше-ния по поводу ежемесячных и периодических пособий (ежеме-сячные пособия многодетным матерям, одиноким матерям, ма-лообеспеченным семьям и др.) и правоотношения, прекращаю-щиеся однократным исполнением обязанностей. В зависимости от оснований обеспечения пособиями выделялись: 1) пособия по временной нетрудоспособности, 2) пособия по инвалидности; 3) пособия в связи со старостью гражданам, не имеющим права на пенсию; 4) пособия в связи с рождением ребенка; 5) пособия в связи с потребностью в охране бюджета семьи при неординар-ных обстоятельствах188. В.С. Андреев предложил классифика-цию пособий по их целевому назначению. По этому критерию все пособия можно было разделить на три группы: пособия, имеющие целью оказание помощи вместо утраченного по ува-жительной причине заработка (например, пособия по болезни, беременности, родам); пособия, предоставляемые как помощь дополнительно к основным источникам средств существования (например, пособия многодетным и одиноким матерям); посо-бия, предоставляемые в качестве помощи лицам, не имеющим источников средств к существованию (пособия престарелым гражданам из числа народностей Севера)189.

Особое место в группе правоотношений по обеспечению по-собий занимали пособия по государственному социальному страхованию (пособия по временной нетрудоспособности, бере-менности и родам и др.). В теории советского права социального обеспечения рассматривался только один вид социально-стра-ховых правоотношений. Это правоотношения по государствен-ному социальному страхованию, которые опосредовали единст-венную существовавшую в тот период времени форму соци-ального страхования по временной нетрудоспособности, бере-менности и родам. Многие авторы включали эти отношения в

1985; Полупанов М.И. Пособия по социальному обеспечению. М., 1980; и др.

188 См.: Советское право социального обеспечения / Под ред. А.Д. Зайкина. С. 229–232.

189 См.: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1987. С. 272–273.



86

предмет отрасли права социального обеспечения. При этом рас-хождение во мнениях касалось в основном вопроса о юридиче-ских фактах как основаниях возникновения данного правоотно-шения. Так, В.С. Андреев считал, что основанием их возникно-вения является временная нетрудоспособность, поэтому они возникают каждый раз, как появляется данный юридический факт190. Другие авторы при раскрытии природы этих отношений подчеркивали их взаимообусловленность трудовыми и колхоз-ными правоотношениями. Соответственно это означало, что ис-следуемые правоотношения возникают автоматически и одно-временно с трудовыми и колхозными правоотношениями. Иными словами, заключение трудового договора порождает право лица быть застрахованным на случай временной нетрудо-способности. В этой связи в сложном юридическом составе сле-дует выделять не только наступление временной нетрудоспо-собности, но и юридический факт – состояние быть застрахованным, волеизъявление лица и акт назначения пособия по временной нетрудоспособности191. Между тем К.С. Батыгин считал, что необходимым юридическим фактом для возникнове-ния правоотношения по государственному социальному страхо-ванию является трудовой договор, а не правовое состояние – быть застрахованным192.

Некоторые ученые придерживались иной точки зрения по вопросу об отраслевой принадлежности рассматриваемых пра-воотношений. Так, К.С. Батыгин писал, что отношения по соци-альному страхованию отличаются от отношений по социальному обеспечению. Первые имеют своим назначением реализацию прав граждан как работников на материальное обеспечение и обслуживание, а вторые – как членов общества в случаях, ука-занных в законе. Иными словами, по социальному обеспечению граждане получают свою долю из общественных фондов по-

190 См.: Андреев В.С. Правоотношения по государственному социаль-

ному страхованию в СССР. М., 1962. С. 16. 191 См.: Советское право социального обеспечения / Под ред.

А.Д. Зайкина. С. 104–106. 192 См.: Батыгин К.С. Ответственность по законодательству о соци-

альном страховании. М., 1974. С. 31–32 и др.



87

требления как члены общества для материального обеспечения и обслуживания в старости, стойкой утрате трудоспособности и в других случаях, а по социальному государственному страхова-нию – как работники при временной утрате трудоспособности. Как утверждал К.С. Батыгин, алиментарными по своей природе являются только отношения, возникающие в связи с содержани-ем за счет общественных фондов потребления граждан, не со-стоящих в трудовых отношениях и реализующих свое конститу-ционное право на материальное обеспечение. Из предшествующих посылок он делает вывод о том, что отноше-ния по социальному страхованию по временной нетрудоспособ-ности не входят в предмет права социального обеспечения. По его мнению, гражданин, вступающий в трудовое или колхозное правоотношение, одновременно становится субъектом правоот-ношения по государственному социальному страхованию или социальному страхованию колхозников. Таким образом, возни-кает единое сложное правоотношение по социальному страхова-нию с трехсубъектным составом (работник, страхователь и ор-ган, осуществляющий страхование)193. Но при этом автор не указывал, какой отраслью права эти отношения регулируются. Позднее К.С. Батыгин конкретизировал свою позицию, указав, что отношения по социальному страхованию представляют со-бой комплексы неоднородных по характеру отношений, регули-руемых нормами различных отраслей права194. В.И. Смолярчук включал эти отношения в предмет отрасли советского трудового права, так как они непосредственно связаны с трудом и нормы этого института находятся в КЗоТ РСФСР195.

Правоотношения по поводу предоставления гражданам ус-луг и натуральных видов социального обеспечения. Особого внимания в этой части заслуживает институт социального об-служивания. Одни авторы этот институт сводили к правовому

193 См.: Батыгин К.С. Ответственность по законодательству о соци-

альном страховании. С. 25–29. 194 См.: Батыгин К.С. Правовые проблемы социального страхования в

СССР: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 1975. 195 См.: Смолярчук В.И. Источники советского трудового права. М.,

1978. С. 46–47.



88

регулированию порядка предоставления социальных услуг и обеспечения социально-трудовой реабилитации лишь престаре-лым и инвалидам. В этой связи институт называли институтом социально-трудовой реабилитации инвалидов и престарелых. Речь идет не только об обосновании самостоятельности этого института, но и о предложениях ученых по разработке общесо-юзного нормативного акта, касающегося социально-трудовой реабилитации престарелых и инвалидов. Выделялись различные виды социального обслуживания названных лиц: содержание в социальных учреждениях, санаторное лечение, протезирование, предоставление средств передвижения, жилищные и другие льготы. В основу этого института была заложена идея социаль-но-трудовой реабилитации инвалидов и престарелых. С точки зрения эффективности действующего законодательства и прак-тики его применения объектом анализа ученых стали следую-щие формы социально трудовой реабилитации: медико-правовая (медицинская экспертиза, медицинская и лекарственная помощь, протезирование и др.); трудоправовая (трудоустройство, про-фессиональное обучение); социально-правовая (содержание в домах-интернатах и др.)196. Вместо последней в ряде случаев на-зывали социально-бытовую реабилитацию и социально-культурное обслуживание инвалидов и престарелых197.

Другие ученые подходили иначе к содержанию рассматри-ваемого института, полагая, что социальное обслуживание нель-зя сводить только к предоставлению социальных услуг преста-релым и инвалидам, так как это понятие более емкое, поскольку охватывает широкий круг лиц (в том числе и детей)198.

Приверженцы более широкого подхода к отрасли включали в правоотношения по поводу предоставления гражданам услуг и натуральных видов социального обеспечения правоотношения

196 См.: Егоров А.Н. Социально-трудовая реабилитация инвалидов и

престарелых. М., 1985. 197 См.: Фогель Я.М. Социальное обслуживание инвалидов и лиц пен-

сионного возраста. М., 1980; Он же. Социальное обслуживание инвалидов. М., 1986; и др.

198 См.: Тучкова Э.Г., Захаров М.Л. Социальное обеспечение и обслу-живание пенсионеров. М., 1988.



89

по медицинскому обслуживанию, лечению и содержанию и вос-питанию детей в социальных учреждениях199. Между тем В.С. Андреев, выдвинувший идею этих институтов в праве со-циального обеспечения, в конце 80-х г. ХХ в. несколько скор-ректировал свою позицию. Так, он писал о том, что идет процесс формирования самостоятельной отрасли медицинского права, имеющий специфический объект и метод правового регулирова-ния. Более того, принятие Основ законодательства СССР и со-юзных республик о здравоохранении (1969 г.), по мнению уче-ного, характеризует заинтересованность государства в выделении конкретной системы правовых норм в самостоятель-ную отрасль200.

Процедурные (процессуальные) правоотношения. Ранее мы подчеркивали дискуссионность названия этих правоотношений. Не вдаваясь в подробности этого научного спора, отметим, что по своей юридической природе правоприменительная деятель-ность весьма неоднородна. Она включает в себя как положи-тельную деятельность по установлению субъективных прав и обязанностей (например, установление юридического факта иж-дивения, трудового стажа), так и правоохранительную, связан-ную с применением государственного принуждения. В первом случае бесконфликтной реализации прав и обязанностей сторон речь идет о процедурных отношениях, во втором – о процессу-альных отношениях по рассмотрению споров и жалоб в соци-альном обеспечении. Как справедливо отмечал В.С. Андреев, рассмотрение споров о праве на социальное обеспечение в су-дебном порядке относится к предмету гражданско-процессуаль-ного права. К процессуальным отношениям в социальном обес-печении он причислял обжалование рабочими и служащими решений комиссии по назначению пенсий в исполком Совета народных депутатов, колхозниками – в районный Совет соци-ального обеспечения колхозников, отмечая, что эти отношения

199 Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М., 1980;

Кузьмина Т.М. Советское право социального обеспечения. С. 55 и др. 200 См.: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М.,

1987. С. 334–335.



90

по своему характеру близки к административно-процессуальным отношениям201. Кстати, некоторые авторы ратовали за то, чтобы эти отношения были отнесены к административному праву. В обоснование своей позиции они указывали, что эти отношения возникают в сфере исполнительно-распорядительной деятельно-сти государства между гражданином и органом государства по поводу рассмотрения требования о предоставлении блага соци-ального обеспечения либо об установлении определенного юри-дического факта и принятия соответствующего правопримени-тельного акта202.

Проблема процедурных и процессуальных правоотношений во многом связана с определением характера деятельности орга-нов социального обеспечения и судебных органов по установле-нию юридических фактов. Для установления юридических фак-тов необходимы процедурно-процессуальные действия, заключающиеся в предоставлении, исследовании и оценке дока-зательств. Особое внимание этой проблеме в ключе юридиче-ских фактов в пенсионном обеспечении было уделено в трудах В.А. Тарасовой. Она обосновала особенности доказательств в социальном обеспечении применительно к области пенсионного обеспечения, тем самым заложив основы теории доказательств в праве социального обеспечения. Так, В.А. Тарасова писала о том, что законодательство о социальном обеспечении преду-сматривает следующие процедурно-процессуальные формы, в которые могут быть заключены доказуемые сведения: письмен-ные доказательства, свидетельские показания и заключения экс-пертов. К особенностям, характеризующим доказательства в пенсионном обеспечении, автор относила следующие. В норма-тивных актах о пенсионном обеспечении, как правило, даются перечни документов, представляемых заявителем для решения вопроса о назначении пенсии. Свидетельские показания в облас-ти пенсионного обеспечения допускаются в строго ограничен-

201 См.: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. М.,

1987. С. 144–145. 202 См.: Азарова Е.Г., Козлов А.Е. Личность и социальное обеспечение

в СССР. М., 1983. С. 140–142.



91

ных законом случаях, с соблюдением установленного порядка принятия доказательств. В отличие от гражданского процесса, где органом, решающим вопрос об относимости и допустимости доказательства, может быть только суд, при установлении юри-дических фактов в пенсионном обеспечении этим правом наде-лены те органы, к компетенции которых отнесено установление данного юридического факта (комиссия по назначению государ-ственных пенсий, ВТЭК и др.). Допустимость доказательств в пенсионных делах строго определяется законом и регулируется путем перечисления возможных средств доказывания203.

Сравнительное и международное право социального обес-печения. Как уже отмечалось, начиная с 60-х гг. возобновились исследования сравнительно-правового характера. Между тем ин-тенсивность этих исследований была невысока, так как «желез-ный занавес» препятствовал взаимодействию с зарубежными коллегами. Незначительна была и степень знакомства отечест-венных ученых с работами иностранных коллег. Но важно то, что такие исследования по праву социального обеспечения, несмотря на указанные трудности, советскими учеными проводились.

Так, В.М. Догадов дал анализ законам о социальном страхо-вании Германии, Англии, Франции, США (до Второй мировой войны), отмечая, что, с одной стороны, эти законы были «уступ-кой, вырванной у буржуазии рабочим классом в результате ра-бочего движения, с другой – средством усиления эксплуатации рабочего класса, так как из заработка рабочих в страховые фон-ды удерживалось больше, чем выдавалось пособий и пенсий»204. В дальнейшем названная оценка стала общепризнанной при об-зорах законов о социальном обеспечении в капиталистических странах. При этом отмечалось большое влияние на ход борьбы за социальное страхование в капиталистических странах успехов рабочего класса России, достигнутых ими в результате Октябрь-ской революции, а также давалась развернутая критика теории и

203 См.: Тарасова В.А. Юридические факты в области пенсионного

обеспечения. М., 1974. 204 Догадов В.М. Правовое регулирование труда при капитализме (до

Второй мировой войны). М., 1959. С. 181.



92

практики лидеров социал-демократических партий и реформист-ских профсоюзов в области социального законодательства в ка-питалистических странах. В этой части примечательны работы М.В. Баглая, В.И. Усенина, которые выделяли две основные сис-темы социального обеспечения в буржуазных странах: социаль-ное страхование (государственное и частное) и государственное социальное вспомоществование. Последняя система, по их мне-нию, не имела юридических гарантий и «неизменно была связа-на с унизительной процедурой проверки нуждаемости». В каче-стве общих черт буржуазного социального страхования назывались следующие: 1) отсутствие единой системы социаль-ного страхования; 2) ограниченная сфера его действия; 3) обяза-тельное участие рабочих и служащих в финансировании страхо-вых взносов; 4) установление высокого пенсионного возраста и низкого размера пенсий и пособий; 5) отстранение трудящихся от руководства вопросами социального страхования205.

В 70 – 80-е гг. в советской юридической литературе отмеча-лись положительные сдвиги в социальном обеспечении в капи-талистических странах, но рассматривались они как «средство, с помощью которого монополистический капитал надеется пода-вить революционную борьбу и приспособиться к новым истори-ческим условиям». По словам советских исследователей, «капи-тализм показал несостоятельность своих основных устоев и был вынужден частично заимствовать определенные элементы со-циалистической системы». С позиций марксистско-ленинской теории давалась критика буржуазно-реформистских концепций «социального государства», «государства всеобщего благоден-ствия», «социального партнерства»206. Проводилось сравнение «двух миров», двух противоположных систем социального обеспечения. При этом права в сфере социального обеспечения в

205 См.: Усенин В.И., Баглай М.В. Правовое регулирование труда в ка-

питалистических странах. М., 1963. С. 176–182; Баглай М.В., Усенин В.И. Правовые методы усиления эксплуатации трудящихся в странах капитала. М., 1964. С. 222–314; Усенин В.И. Реформизм и буржуазное социальное законодательство. М., 1967; и др.

206 См.: Баглай М.В. Капитализм и «социальная демократия». М., 1970; Труд, право, идеология / Под ред. С.Л. Зивс. М., 1982. С. 148–168.



93

СССР назывались реальными, а в буржуазных странах – мни-мыми207. Пожалуй, более объективными (насколько это было возможно в условиях диктата социалистической идеологии) бы-ли исследования социального законодательства отдельных капи-талистических стран. Так, В.Г. Каленский рассмотрел эволюцию и развитие законодательства о социальном страховании и неко-торых формах социального обслуживания в Англии в ключе противоречивого процесса преемственности социальной поли-тики лейбористов и консерваторов. Э.И. Доморацкая посвятила свое исследование анализу социального законодательства Фран-ции, его особенностям и основным видам (пенсионное обеспе-чение, пособия по безработице, семейные пособия, пособия в связи с болезнью, трудовым увечьем). Н.В. Сивачев дал анализ законодательству о социальном обеспечении в США, И.Я. Ки-селев – законодательству о социальном обеспечении США, Ве-ликобритании, Германии в 80-е гг. прошлого столетия и др.208 Предметом исследования стали и частные системы страхования рабочих и служащих. При этом ученые подчеркивали принципи-альное отличие правовой организации частного страхования трудящихся предприятий в конце XIX в. и частного социального страхования в середине ХХ в. Если в первом случае пенсии и другие социальные выплаты предоставлялись исключительно по желанию работодателя, то во втором – страхование трудящихся на предприятии стало оформляться в виде положений коллек-тивного договора как результат коллективных переговоров ра-ботодателя и представителей профсоюзов. Участие рабочих кол-

207 См.: Тулисов М.П. Социальное обеспечение в СССР и буржуазных

государствах. М., 1984; Цивилев Р.М. Пенсионное обеспечение по старос-ти в странах развитого капитализма. М., 1971; Он же. Социальное обеспе-чение в капиталистических странах // Проблемы трудового права и права социального обеспечения. М., 1975. С. 254–258; Цивилев Р.М., Рого-жин В.В. Социальное страхование при капитализме: Мифы и реальность. М., 1977; и др.

208 См.: Доморацкая Э.И. Социальное законодательство Франции. М., 1975; Каленский В.Г. Социальное законодательство Англии. М., 1969; Ки-селев И.Я. Неоконсерваторы против рабочего класса. М., 1988; Сива-чев Н.В. Правовое регулирование трудовых отношений в США. М., 1972.



94

лективов в переговорах с предпринимателями способствовало повышению уровня гарантий частного страхования трудящихся предприятий209.

По идеологическим причинам «зеленый свет» был дан срав-нительно-правовым исследованиям права социального обеспе-чения на материалах зарубежных европейских социалистиче-ских стран. Советские ученые рассматривали изучение и обобщение опыта различных социалистических стран как одну из важных задач советской науки права социального обеспече-ния. Практически всеми исследователями (В.К. Миронов, В.Ш. Шайхатдинов и др.) отмечалось, что правовое регулирова-ние социального обеспечения трудящихся во всех странах социа-лизма основывается на общих принципах. Это, по мнению авто-ров, обусловлено «характером социализма как передового общественного строя, его экономическими законами и широким использованием социалистическими странами опыта СССР». В сравнительно-правовом ключе рассматривались основные право-вые формы социального обеспечения, виды социального обеспе-чения (пособия, пенсии, социальное обслуживание и др.), отме-чалось, что социалистическими странами накоплен собственный богатый опыт правового регулирования социального обеспечения и там самым сделан вклад в «сокровищницу коллективного опыта всего социалистического лагеря»210.

Особое место среди исследований занимали вопросы меж-дународно-правового регулирования социального обеспечения. Отмечалась роль Международной организации труда по разра-

209 См.: Жарков Б.Н., Машезерская Л.Я., Усенин В.И. Рабочий коллек-

тив и коллективные договоры на современном капиталистическом пред-приятии. М., 1972. С. 148–184.

210 См.: Миронов В.К. Трудовое право европейских социалистических стран. М., 1963. С. 219–257; Он же. Социальное страхование рабочих и служащих в европейских социалистических странах. М., 1977; Рябуш-кин Т.В., Галецкая Р.А. Социальное обеспечение в социалистических стра-нах. М., 1984; Цивилев Р.М. Законодательство зарубежных социалистиче-ских стран о пенсиях по старости. М., 1984; Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения. На материалах зарубежных европейских социа-листических стран. Свердловск, 1986; и др.



95

ботке и принятию Конвенций и рекомендаций по вопросам со-циального страхования и социального обеспечения, а также Всемирной федерации профсоюзов по принятию Хартии соци-ального страхования (1961 г.)211. С.А. Иванов писал об обилии международных норм социального обеспечения, с одной сторо-ны, и ограниченности социального обеспечения – с другой. В частности, им были проанализированы недостатки Конвенции МОТ (1952 г.) № 102 о минимальных нормах социального обес-печения. В качестве таковых были названы следующие. Во-первых, Конвенция восприняла буржуазный принцип финанси-рования социального страхования, по которому расходы на по-собия складываются из взносов трудящихся, предпринимателей и государства. Во-вторых, конвенция предусматривает девять видов социального обеспечения, государство же вправе ввести только три, тем самым сохранив ограниченную систему обеспе-чения. В-третьих, конвенция легализует узкую сферу действия социального страхования и низкий размер пособий. Этот анализ Конвенции МОТ № 102 не утратил своей актуальности по сей день212.

211 См.: Аметистов Э.М. Международное трудовое право и рабочий

класс. М., 1970. С. 149–157. 212 См.: Иванов С.А. Проблемы международного регулирования труда.

М., 1964. С. 289–299.



96

Глава 3 Современная теория российского права социального обеспечения:

традиции и новации

Общества, которые не уделяют дос-таточного внимания социальной защите, особенно защите своих более слабых чле-нов, в конечном счете терпят неудачу.

Х. Сомавия 213

3.1. Социально-обеспечительное законодательство в постсоветский период:

в поисках образа

Распад Советского Союза, приватизация государственной собственности сопровождались глубоким системным социально-экономическим кризисом (рост инфляции, дефицит государст-венного бюджета, существенное снижение уровня жизни населе-ния и т.д.). В начале 90-х гг. у российских «реформаторов» отсут-ствовала системная концепция социальной политики в переходный период. Отметим, что в этот же период в ряде евро-пейских стран бывшего социалистического лагеря, где еще во времена социализма применялись элементы рыночного механиз-ма (так называемый рыночный социализм), принимались подоб-ного рода специальные программы. В Венгрии – это Программа перестройки и развития экономики, в которую был включен спе-циальный раздел «Защита и развитие человеческих ценностей» с подробным анализом проблем и методов их решения в сфере за-нятости, социального обеспечения, образования, здравоохране-

213 Х. Сомавия – Генеральный директор МБТ МОТ.



97

ния, культуры. В Чехословакии также в 1990 г., наряду со сцена-рием экономических реформ, был разработан и принят Сценарий социальных преобразований на переходный период214. В России подобной программы в начальный период не было, и проблемы во многом решались по ходу их возникновения. Первые концеп-туальные социальные программы появились лишь к середине 90-х гг. (например, Концепция пенсионной реформы, одобренная постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. и Про-грамма пенсионной реформы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г.).

Процесс формирования новой системы социального обеспе-чения шел сложно, со значительными социальными издержками, не всегда эффективными и последовательными социальными ре-формами. Можно выделить три основных направления реформи-рования социалистической государственной системы социально-го обеспечения, которые сопровождались принятием соответ-ствующих законов:

1) возрождение обязательного и добровольного социального страхования;

2) возрождение системы государственного вспомоществова-ния (общественного призрения) бедных – государственной соци-альной помощи малообеспеченным гражданам;

3) реорганизация государственного социального обеспечения отдельных категорий граждан.

На первом этапе начали возрождаться страховые формы со-циального обеспечения. В России были созданы как самостоя-тельные кредитно-финансовые системы четыре социально-страховых фонда: Пенсионный фонд РФ (1990 г.); Фонд социаль-ного страхования (1992 г.); фонды обязательного медицинского страхования (1993 г.), Государственный фонд занятости населе-ния в РФ (1991 г., в 2001 г. упразднен). Соответственно формиру-ется нормативная база обязательного социального страхования по видам социальных рисков. Законом Российской Федерации от

214 См.: Соколова Т.В. Социальное реформирование в странах Цен-

тральной и Восточной Европы: проблемы и опыт // Труд за рубежом. 2002. № 1. С. 36.



98

19 апреля 1991 г. «О занятости населения»215 были введены посо-бия по безработице и определялись государственные меры по трудоустройству безработных. Закон от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» предусмотрел как обязательные, так и добровольные (договор-ные) формы медицинского страхования населения216. В 1998 г. законодатель отказался от гражданско-правовых механизмов компенсации ущерба жизни и здоровью работников и принял специальный Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125 ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случа-ев на производстве и профессиональных заболеваний»217. Прак-тически до 2006 г. сохранялась советская нормативная база пра-вового регулирования страхования на случай временной нетрудо-способности и зависимость размера назначаемых пособий от непрерывного трудового стажа218.

Наконец общие принципы обязательного социального страхо-вания нашли закрепление в рамочном Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», которые соответствуют международно-правовым стандартам. Между тем они далеко не в полной мере реализованы в конкретных законах. Более того, специалисты отмечают тревож-ную негативную тенденцию развития современной системы обя-зательного социального страхования – это процесс ее огосударст-вления, сближения, а в перспективе, возможно, даже объединения с системой государственного социального обеспечения219. Внача-ле было ликвидировано обязательное социальное страхование по безработице. Выплата пособия по безработице стала финансиро-

215 Ведомости Верховного Совета (далее – ВВС) РСФСР. 1991. № 52.

Ст. 1865. 216 ВВС РФ. 1991. № 18. Ст. 572. 217СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803. 218 Основные условия обеспечения пособиями по государственному

социальному страхованию, утв. Постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. № 191 // СП СССР. 1984. № 8.

219 См.: Федорова М.Ю. Современные тенденции развития системы социального страхования // Современные тенденции в развитии трудового права и права социального обеспечения. М., 2007. С. 606.



99

ваться из государственного бюджета, и как следствие снизился уровень социальной защищенности безработных. Государство от-казалось от применения в качестве социальных нормативов про-житочного минимума и минимального размера заработной платы, сократились периоды выплаты пособия по безработице и т.д. За-тем социально-страховые взносы в государственные внебюджет-ные фонды социального страхования были замещены единым со-циальным налогом. Следствием стало нарушение принципов автономности и финансовой устойчивости обязательного соци-ального страхования. Так, принцип солидарной взаимопомощи работодателей и работников предполагает финансовое участие по-следних в формировании фондов страхования. В настоящее время отчисления в эти фонды поступают только от работодателей, са-мозанятых лиц и государства. Первоначально введенные страхо-вые взносы в размере 1% с заработка работника в Пенсионный фонд и Фонд занятости были почти сразу отменены. По мнению западных ученых, для рыночной экономики принцип личной от-ветственности является одним из основных принципов построения национальных систем страхования социальных рисков усилиями в том числе самого работника. Именно при таком подходе можно вести речь и о паритетном участии социальных партнеров в управлении фондами обязательного социального страхования. Сложившаяся в настоящее время система обязательного социаль-ного страхования является государственной не только в силу ус-тановленной законом обязательности социального страхования. Средства этих фондов признаются государственной собственно-стью. По порядку формирования источниковой базы этих фондов они также являются государственными в связи с заменой обяза-тельных социально-страховых взносов единым социальным нало-гом. Более того, на внебюджетные государственные социально-страховые фонды были возложены дополнительные публичные обязанности, которые выходят за пределы системы обязательного социального страхования. Так, Пенсионный фонд РФ в настоящее время обязан вести федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (поддержки). В этой связи в научной литературе делается вывод о том, что в Рос-сии фактически произошел возврат к государственному социаль-



100

ному обеспечению по типу недавнего социалистического прошло-го. Более того, сохранение данной тенденции может привести в итоге к окончательной ликвидации социально-страховых меха-низмов220.

Таким образом, и сегодня на повестке дня остается проблема выбора Россией той или иной модели обязательного социального страхования с учетом сложившихся традиций социального обес-печения. Если в начале пути в российском законодательстве про-сматривались контуры так называемой страховой модели Бис-марка (основанной на распределительных началах), то к началу XXI в. проявились черты либеральных моделей страхования, ос-нованных не только на распределительных, но и на индивидуаль-но-накопительных началах (модель Бевериджа). При этом ре-зультатом реформ является тот или иной вариант государствен-ного уравнительного обеспечения с весьма низкими процентами замещения утраченного заработка, доходов.

Яркой иллюстрацией этому служит современный этап пенси-онной реформы. Так, уже названный выше Закон о государствен-ных пенсиях 1990 г. положил начало пенсионной реформе в РФ. Он оценивался современниками как первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения221. Этот закон был основан на распределительных страховых принципах. Однако в условиях инфляции, дефицита бюджета, в том числе и пенсионного фонда, замораживание раз-меров пенсий привело к «уравнительности в нищете». На этом этапе пенсионная реформа «зашла в тупик», утратив страховые начала распределения пенсионных средств. Не исправило ситуа-ции и введение расчета размера пенсии на основании индивиду-ального коэффициента пенсионера (с 1 февраля 1998 г.).

Следующий этап пенсионной реформы был связан с приняти-ем целого пакета законов: Федеральные законы № 167-ФЗ от

220 См.: Роик В.Д. Основы социального страхования: организация,

экономика и право. М., 2007. С. 365–366. 221 См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения

России. М., 2004. С. 48–49.



101

15 декабря 2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании»222, № 173-ФЗ от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Россий-ской Федерации»223, № 166-ФЗ от 15 декабря 2001 г. «О государст-венном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»224. В соответствии с данным пенсионным законодательством пенсии по старости подразделялись на трудовые пенсии и пенсии по госу-дарственному пенсионному обеспечению. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова в своем экспертном заключении к названным зако-нам отмечали, что пенсионная реформа была осуществлена в сжа-тые сроки, без тщательной переработки, экспериментальной и мо-дельной проверки основных ее положений. Особо подчеркивалась необоснованность отказа применительно к трудовым пенсиям от распределительной пенсионной системы и введение принудитель-ной накопительной пенсионной системы225. Сегодня многие спе-циалисты констатируют, что проведенная трансформация россий-ской пенсионной системы не привела к достижению продекла-рированных реформаторами целей. В конечном итоге создана пенсионная система, которую нельзя назвать страховой, так как она не обеспечивает в необходимом объеме увязку страховых взносов и пенсионных выплат. Более того, государство не гаран-тирует минимальный размер этой пенсии, хотя он должен быть не менее прожиточного минимума. Накопительная часть пенсии предназначена весьма незначительному кругу работающих (моло-дому поколению), но не гарантирована от обесценивания. Таким образом, сегодня вновь на повестке дня вопрос о формировании новой концепции пенсионного страхования226.

В настоящее время накопительные пенсионные системы дей-ствуют во многих развитых странах, но чаще всего не как обяза-тельные, а как добровольные. Введение добровольных накопи-

222 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832. 223 Там же. № 52. Ст. 4920. 224 Там же. № 51. Ст. 4831. 225 См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Пенсионная реформа в России.

Экспертное заключение. М., 2002. С. 7–51. 226 См., например: Роик В.Д., Степанов Б.Г., Эченикэ Е.В. Зарубежный

опыт организации и модернизации пенсионных систем: уроки для России. М., 2007.



102

тельных систем не взамен, а в дополнение к распределительным системам – следствие экономической зрелости указанных стран, стабильного развития, доверия граждан к государству227. В Рос-сии также предпринят ряд мер по легализации добровольных форм социального страхования. Но они не носят системного ха-рактера и исчерпываются законодательством о негосударствен-ных пенсионных фондах228 и отчасти упомянутым выше законо-дательством о медицинском страховании. Еще раз подчеркнем, что добровольное договорное социальное обеспечение, основан-ное на принципе индивидуальной личной ответственности и пре-дусмотрительности, является необходимым дополнением обяза-тельного социального страхования. Как отмечается специалис-тами, развитие дополнительного социального страхования, в том числе добровольного, может способствовать преодолению самой неблагоприятной и устойчивой тенденции развития современной системы обязательного социального страхования, а именно по-вышению уровня социально-страхового обеспечения229.

Роль обязательного социального страхования в системе соци-альной защиты населения должна быть ключевой, основной. Для лиц, не охваченных системами обязательного социального стра-хования, компенсация последствий социальных рисков должна осуществляться либо на началах государственного обеспечения, либо государственной социальной помощи. В период социально-экономических реформ приобретает массовый общественный ха-рактер особый вид социального риска – нуждаемость, бедность. В связи с «обнищанием населения» получает развитие во многом новое по своим концептуальным подходам законодательство о государственной социальной помощи малообеспеченным граж-данам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуа-

227 См.: Захаров М.Л. Россия прощается с обязательным социальным

страхованием // Новый Трудовой кодекс Российской Федерации и пробле-мы его применения. М., 2004. С. 410.

228 Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударствен-ных пенсионных фондах» // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2017.

229 См.: Федорова М.Ю. Современные тенденции развития системы социального страхования. С. 606.



103

ции230, всем тем, кто в силу объективных причин не может актив-но участвовать в процессе рыночных реформ наравне с другими (пенсионеры, инвалиды и т.д.). Формируется система социальной защиты детей и семей, имеющих детей (пособия семьям, имею-щим детей, социальное обслуживание детей-сирот и детей, ос-тавшихся без попечения родителей в специальных учреждениях, подготовка их к труду и др.)231. Новое звучание приобретает и за-конодательство о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, ветеранов и лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (социальное обслуживание на дому, полу-стационарное и полное стационарное обслуживание в учрежде-ниях социального обслуживания, профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов и др.)232. Для всех этих «социально уязвимых» категорий граждан необходима надежная сеть мер го-сударственной социальной поддержки.

В рассматриваемый период формируется нормативная база государственного социального обеспечения отдельных категорий лиц. Перечень выплачиваемых пособий пополнился также новы-ми пособиями беженцам233, вынужденным переселенцам234, ли-

230 Федеральный закон от 17 июля 1999 г. «О государственной соци-

альной помощи» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699. 231 Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях

гражданам, имеющим детей» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4693; Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // Там же. 1998. № 31; Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Там же. 1996. № 52. Ст. 5880.

232 См.: Закон РФ от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального об-служивания населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872; Закон РФ от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании гра-ждан пожилого возраста и инвалидов» // Там же. Ст. 3198; Закон РФ от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов» // Там же. № 48. Ст. 4563.

233 Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» // Ведомо-сти ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425.

234 Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных пересе-ленцах» // ВВС РФ. 1993. № 12. Ст. 427.



104

цам, пострадавшим в связи с участием их в борьбе с террориз-мом235, медицинским работникам, заразившимся ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязанностей236, и др.

Наряду с социальными выплатами (пособия, пенсии), соци-альными услугами в социальной поддержке населения значи-тельная роль отводилась социальным льготам и компенсациям. В 90-е гг. в связи с экономической нестабильностью, дефицитом государственных финансов законодатель пошел по пути расши-рения сферы предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищ-ных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). Если первона-чально правом на такие льготы пользовались в основном ветера-ны и инвалиды Великой Отечественной войны, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др., то впоследствии их распространили на иные категории лиц, в том числе и пенсио-неров. Количество этих льгот было свыше 400, и они охватывали значительную часть населения237. Льготы предусматривались не только законами, но и подзаконными актами. Закон «О государ-ственной социальной помощи» (1999 г.) подразделил все соци-альные льготы на ряд категорий: профессиональные льготы (во-еннослужащим и др.); льготы за особые заслуги перед государством (ветеранам войны, труда и др.) и льготы нуждаю-щимся лицам (многодетным семьям, инвалидам и др.). Этот пе-речень льгот можно было бы дополнить льготами-компенсаци-ями лицам, пострадавшим от политических репрессий238,

235 Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с тер-

роризмом» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808. 236 Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупрежде-

нии распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммуноде-фицита человека (ВИЧ-инфекции)» // СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1212.

237 Право социального обеспечения / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2004. С. 422.

238 Закон РФ от 18 октября 1991 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий» // ВВС РСФСР. 1991. № 44. № 1428.



105

подвергшимся воздействию радиации239, и др. При этом реально социальные льготы предоставлялись получателям далеко не в полном объеме. Кроме того, предоставление натуральных льгот в условиях действия рыночных механизмов означало, что бюджет должен был в полном объеме и своевременно компенсировать организациям, оказывающим социальные услуги, соответствую-щие затраты. Но этого не происходило. В этих условиях неиз-бежно встал вопрос о реформировании системы льготного обес-печения, тем более что в последние годы в связи с благоприятной конъюнктурой мировых цен на нефть в доходной части государ-ственного бюджета появились значительные денежные ресурсы. Финансовая устойчивость государственного бюджета во многом продиктовала проведение реформ в форме «монетизации льгот» и расширения «федеральных целевых программ».

Административная реформа по разграничению полномочий федеральных, региональных уровней государственной власти и уровня местного самоуправления сопровождалась принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изме-нений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни-тельных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»240, названного впоследствии «законом о монетизации льгот». Этим законом все категории льготников были разделены по уровням бюджетной системы в зависимости от источника финан-сирования социальных льгот: «федеральные», «региональные» и «местные». Это положение закона сразу же вызвало критику, так как оно носит дискриминационный характер, явно нарушает принцип равенства и социальной справедливости, ставит основа-

239 См.: Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите

граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастро-фы на Чернобыльской АЭС» // ВВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.

240 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.



106

ния и объем социальных льгот в зависимость от категорий льгот-ников и места жительства. Этим законом также предусматривает-ся возможность замены ряда социальных льгот денежной ком-пенсацией их стоимости. При этом, как указано в рассматриваемом законе, должны вводиться эффективные право-вые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное по-вышение ранее достигнутого уровня социальной защиты населе-ния. К сожалению, и здесь мы вновь констатируем «сбои» в реализации административной реформы, что подтверждается значительным числом обращений граждан в Конституционный Суд РФ241. Ограниченность средств бюджетов субъектов Федера-ции, местных бюджетов, неадекватный объем субвенций из Фе-дерального бюджета бюджетам субъектов Федерации на осуще-ствление переданных им полномочий в социальной сфере снижают уровень социальной защиты населения. Таким образом, в настоящее время явно наметилась тенденция к децентрализации законодательства о социальном обеспечении. Если в советский период сложилась система общесоюзного (централизованного) законодательства о социальном обеспечении, то современное российское социально-обеспечительное законодательство отли-чает многоуровневость правового регулирования. Между тем процесс перераспределения полномочий «центра и мест» в соци-альной сфере до сих пор не обеспечен адекватным правовым ме-ханизмом защиты социальных прав граждан.

Государство вводит в практику организации социального обеспечения новые механизмы, которые находят свое выражение в государственных (федеральных) целевых программах. На осно-вании Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» женщинам, родившим второго (третьего), ре-бенка после 1 января 2007 г., мужчинам, являющимся единствен-ными усыновителями второго (третьего) ребенка, предоставля-

241 См.: Определения КС РФ от 4 апреля 2007 г. № 273-0-0; № 331-0-0;

от 19 апреля 2007 г. № 265-0-0; от 20 марта 2007 г. № 185-0-0; 188-0-0; от 1 марта 2007 г. № 129-0-0; от 20 февраля 2007 г. № 129-0-П; от 8 февраля 2007 г. № 323-0-П; от 25 января 2007 г. № 100-0-0 и т.д.



107

ются меры государственной поддержки в виде материнского (се-мейного) капитала, оформленного соответствующим государст-венным сертификатом, за счет средств федерального бюджета, переданных с целевым назначением в бюджет Пенсионного фон-да РФ. Материнский (семейный капитал) устанавливается в раз-мере 250 тыс. рублей и может быть направлен на улучшение жи-лищных условий, получение образования ребенком, формирова-ние накопительной части трудовой пенсии женщины. Постанов-лением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. № 832 была утверждена Федеральная целевая программа «Социальная под-держка инвалидов на 2006 – 2010 гг. и рекомендовано субъектам Федерации принять региональные целевые программы по соци-альной поддержке инвалидов. Другой целевой федеральной про-граммой «Жилище» на 2002 – 2010 гг. устанавливаются формы государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем путем предоставления за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий, удостоверенных государственным жилищным сертификатом242. Довольно широкий перечень про-грамм социальной поддержки отдельных категорий граждан (ин-валидов, многодетных семей, детей, оставшихся без попечения родителей и др.) принимается на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований за счет средств соответствующих бюджетов.

Таким образом, в настоящее время в основе законодательства о социальном обеспечении лежат рамочные федеральные законы (частичная кодификация), регулирующие отдельные формы и ви-ды социального обеспечения: обязательное социальное страхова-ние, социальное обслуживание, государственная социальная по-мощь, трудовые пенсии и т.д. Следующим этапом развития социально-обеспечительного законодательства является разра-ботка и принятие соответствующего кодекса. В науке права соци-ального обеспечения Е.Е. Мачульской предлагалась примерная

242 Постановление Правительства РФ от 21 марта 2006 г. № 153 «О не-

которых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государствен-ных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установлен-ных федеральным законодательством"».



108

структура Кодекса социального обеспечения, включающая разде-лы, посвященные государственному социальному страхованию и государственной социальной помощи. Обеспечение особых субъ-ектов (военнослужащих, государственных служащих и др.) за счет ассигнований из федерального бюджета в силу их особой специфики выносится за рамки Кодекса243. Отметим, что в нашей истории развития социально-обеспечительного законодательства подобного акта не принималось. Следовательно, о традициях и преемственности говорить не приходится. В этой связи весьма плодотворным видится предложение Ю.В. Васильевой о рецеп-ции международного опыта, если взять за ориентир Европейский кодекс социального обеспечения, его структуру244.

3.2. Российское право социального обеспечения в современных условиях: новый облик отрасли

В советский период сложилась государственная патерналист-ски-эгалитарная модель социального обеспечения. В этой модели государству отводилась ключевая роль в разрешении социально-экономических проблем всех социальных групп на уравнитель-ной основе. Это были уравнительное государственное социальное обеспечение, по существу не зависящее от трудового вклада ли-ца, полная гарантированная занятость и доступное государствен-ное здравоохранение. Советское право социального обеспечения сформировалось как публичная отрасль. Иного было не дано.

Новый облик права социального обеспечения обусловлен, на наш взгляд, модификацией природы этой отрасли. Полагаем, что она все больше приобретает частно-публичную природу245. От-

243 См.: Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспекти-

вы развития. М., 2000. С. 131–142. 244 См.: Васильева Ю.В. О системе права социального обеспечения

// Современные тенденции в развитии трудового права и права социально-го обеспечения. М., 2007. С. 609.

245 В современной теории права социального обеспечения В.С. Аракчеев также считает, что право социального обеспечения следует отнести к частно-публичным отраслям права. Но, к сожалению, этот тезис



109

сюда «новый облик» отрасли связан также и с ее экспансией, расширением сферы действия за первоначальные публичные пределы. Речь идет, прежде всего, о расширении сферы договор-ного регулирования социально-обеспечительных отношений (со-циально-страховых и отношений по социальной помощи, соци-альному обслуживанию) и появлении широкого круга негосудар-ственных организаций и органов как субъектов права социального обеспечения.

Социально-экономические факторы трансформации отрас-ли права социального обеспечения. Этот процесс обновления от-расли является следствием не только внутреннего развития права социального обеспечения и социального законодательства, но и закономерным результатом определенных социально-экономи-ческих изменений в российском обществе. Экономика советского периода, основанная на государственной собственности, обеспе-чивала функционирование единой государственной распредели-тельной системы социального обеспечения. Социально-экономи-ческим условиям соответствовал и публичный характер отрасли права социального обеспечения. В настоящее время в РФ сложи-лась система социально-экономических отношений, основанная на других принципах (плюрализм и равенство форм собственно-сти, свобода предпринимательства, неприкосновенность частной собственности и др.). Она кардинально отличается от прежней системы. В результате масштабной приватизации государство ут-ратило свою прежнюю всеобъемлющую экономическую власть, сохранив политическую и законотворческую. Вместе с тем, в со-ответствии с Конституцией РФ на государство (правовое, соци-альное) возложены значительные социальные функции, которые должны быть обеспечены за счет различных источников – не только публичных финансов (государственные и местные бюд-жеты), но и финансов государственных внебюджетных социаль-но-страховых фондов. Последние хотя и являются государствен-

не получил своего обоснования и содержательного наполнения, автор ог-раничился лишь общей ремаркой (см.: Аракчеев В.С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. Томск, 2001. С. 28).



110

ной собственностью, но формируются с учетом страховых взно-сов юридических и физических лиц. Однако они автономны и не входят в состав бюджетов соответствующих уровней.

В систему обязательного социального страхования включа-ются в случаях, предусмотренных законом, частно-правовые ме-ханизмы (например, индивидуальный накопительный порядок формирования и распоряжения накопительной частью трудовой пенсии). Закон РФ от 28 июня 1991 г. «О медицинском страхова-нии граждан в РФ» распространяется на два вида договорного медицинского страхования: обязательное и добровольное. В со-ответствии с Федеральным законом от 2 августа 1995 г. «О соци-альном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» социальные услуги могут быть оказаны как бесплатно, так и на договорных условиях с частичной или полной оплатой. Согласно Конституции РФ (ст. 39) государство поддерживает и стимулиру-ет добровольное социальное страхование, создание дополнитель-ных форм социального обеспечения, т.е. негосударственные (ча-стные) формы социального обеспечения. Иными словами, речь идет о социально-экономических факторах, определяющих но-вый облик права социального обеспечения в связи с возрождени-ем обязательных и добровольных форм социального страхования.

Более того, в условиях рыночной экономики возрастает не только роль обязательного социального страхования трудоспо-собного населения, но и необходимость в активной защите от-дельных категорий лиц, оказавшихся в трудной жизненной си-туации. В современных условиях государство призвано обеспе-чить социальную защиту населения от негативных последствий, вызванных условиями рынка (безработица, снижение уровня жизни пенсионеров и иных граждан и др.), а равно от последст-вий социальных потрясений, вызванных вооруженными и межэт-ническими конфликтами (беженцы, вынужденные переселенцы и др.), радиационными и техногенными катастрофами и т.д.

Еще одна проблема порождена рыночными условиями и свя-зана с так называемым неформальным сектором экономики, нети-пичными формами занятости (самозанятые, надомники, лица, ра-ботающие по гражданско-правовым договорам и др.). Работники этой сферы далеко не в полной мере охвачены системами соци-



111

ального страхования. В этой связи наш законодатель ввел специ-альный механизм «добровольного участия лица в системах обяза-тельного социального страхования», например, уплаты страховых взносов в Фонд обязательного социального страхования индиви-дуальными предпринимателями, частными нотариусами и др.

Таким образом речь идет не только о новых формах социаль-ного обеспечения, но и о расширении круга лиц, субъектов, нуж-дающихся в социальном обеспечении и предоставляющих такое обеспечение.

Следующей предпосылкой единства частных и публичных начал в правовом регулировании социально-обеспечительных от-ношений служит тот факт, что социальное обеспечение в совре-менных условиях строится на дилемме социальной солидарности и индивидуальной социальной ответственности. Солидарность поколений означает, что в системе обязательного социального страхования работающие платят за пенсионеров, безработных, больных из средств социально-страховых фондов. В системе госу-дарственной социальной помощи перераспределение средств в обществе в пользу нуждающихся лиц идет через государственный бюджет. Но и здесь прослеживается принцип солидарного соци-ального обеспечения за счет общих поступлений налогов. Инди-видуальная социальная ответственность в социальном обеспече-нии сопряжена с дополнительными добровольными системами социального обеспечения, которые сегодня практически во всех странах в той или иной мере являются необходимой составляю-щей общей системы социальной защиты населения. Существую-щие сегодня во многих развитых странах системы социального страхования основаны на единстве и взаимодействии обязатель-ных и добровольных систем страхования. Это дает основания ут-верждать, что обязательные и дополнительные частные системы социального страхования рассматриваются как единая по сущест-ву схема достижения намеченного уровня социальной защиты на-селения. При этом каждая страна с учетом уровня социально-экономического развития, национальных традиций определяет со-отношение обязательного и добровольного страхования. Так, на-пример, социальное страхование в Германии (модель Бисмарка), имеющее более чем столетнюю историю развития, строится на со-



112

четании публичных и частных правовых начал, на сочетании обя-зательного и добровольного пенсионного страхования по отдель-ным видам социальных рисков246. Несколько отличается органи-зация социального обеспечения в странах, выбравших модель Бевериджа. Государство обеспечивает базовые гарантии социаль-ной защиты на уровне прожиточного минимума, предоставляет равные возможности для воспитания детей семьями с разными до-ходами, равный доступ к государственной системе здравоохране-ния. Дифференциация размеров пенсий с учетом страхового вкла-да обеспечивается за счет добровольных профессиональных пенсий, организуемых в рамках национальной пенсионной систе-мы страны, и индивидуальных пенсионных программ с помощью добровольного участия (негосударственные пенсионные фонды (далее – НПФ) и страховые компании).

Возвращаясь к России, отметим, что действующее законода-тельство о социальном обеспечении также включает нормы, ре-гулирующие отношения с участием негосударственных пенсион-ных фондов, медицинских учреждений, оказывающих платные медицинские услуги населению и др. На основании законода-тельства о негосударственных пенсионных фондах лицо или его работодатель вправе заключить с указанным фондом договор о добровольном пенсионном страховании для получения впослед-ствии соответствующих выплат к пенсии. Согласно Федерально-му закону об обязательном пенсионном страховании (2001 г.) фи-зические лица, уплачивающие страховые взносы в виде фиксированного платежа, вправе добровольно вступать в право-отношения по обязательному пенсионному страхованию и осу-ществлять уплату страховых взносов в части, превышающей сумму установленного фиксированного платежа. В этом случае индивидуальная предусмотрительность лица обеспечивает до-полнительную сумму к будущей пенсии застрахованного.

В современной теории права социального обеспечения не-редко подчеркивается возрастание роли социально-партнерских методов регулирования социально-обеспечительных отношений.

246 См.: Антропов В.В. Пенсионное и медицинское страхование в Гер-

мании // Труд за рубежом. 1998. № 4. С. 98–116.



113

Локальные нормативные акты, коллективные соглашения и дого-воры признаются не только источниками трудового права, но и права социального обеспечения. Более того, в рамках индивиду-ально-договорного регулирования стороны трудового договора своим соглашением включают в его содержание дополнительные права работника в сфере социального обеспечения (оплата ле-карств, дополнительные пособия при рождении ребенка и др.). В формировании социальной политики государства особая роль от-водится социальным партнерам. М.Ю. Федорова отмечает, что создание дополнительных негосударственных механизмов соци-ального обеспечения, в том числе и социально-партнерских, можно рассматривать в контексте формирования гражданского общества, его взаимодействия с государством в целях достиже-ния социального мира и благополучия247.

По нашему мнению, новый облик права социального обеспе-чения характеризуется единством публичных и частных начал правового регулирования. Последние особенно ярко проявляются в договорных режимах регулирования социального страхования и социального обслуживания, расширении круга субъектов (обяза-тельные государственные социально-страховые фонды, работо-датели, индивидуальные предприниматели, частные медицинские учреждения и частные социальные службы и др.), а равно полу-чателей социальных выплат и услуг.

Следует упомянуть о существенном усложнении системы правового регулирования социального обеспечения, а именно: специализации и обособлении отдельных составляющих право-вых режимов социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения, что иллюстрируется принятыми на рубеже веков рамочными законами. Более того, государство должно обеспечить оптимальное, согласованное функционирование государственных и негосударственных форм социального обеспечения. Последние должны быть в сфере пра-вового регулирования отрасли права социального обеспечения с

247 См.: Федорова М.Ю. Негосударственные организации как субъекты

правоотношений по социальному обеспечению // Современные проблемы трудового права и права социального обеспечения. Минск, 2006. С. 141.



114

тем, чтобы государство устанавливало юридические гарантии защиты прав граждан в отношениях с негосударственными структурами, действующими в сфере социального обеспечения. Так, согласно действующему законодательству порядок участия негосударственных пенсионных фондов в системе обязательного пенсионного страхования, пределы осуществления негосударст-венными пенсионными фондами полномочий страховщика рег-ламентируются федеральным законом. Иными словами, речь идет о распространении сферы действия права социального обеспече-ния, расширении предмета отрасли.

В качестве дополнительных факторов трансформации отрас-ли отметим нарастающий демографический кризис, усиливаю-щийся процесс глобализации, изменение структуры занятости. Об этом мы уже упоминали выше.

Политико-правовые факторы, обусловившие трансформа-цию отрасли права социального обеспечения. Конституция РФ провозгласила наше государство социальным, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Задачи государства в соци-альной сфере сегодня осуществляются не только через справед-ливое распределение социальных благ, компенсацию материаль-ных потерь в связи с утратой (отсутствием) заработка, иного дохода, но и защиту членов общества от социального отторже-ния, обеспечение условий для социальной интеграции в общество в русле идей социальной солидарности и социальной безопасно-сти. Социальное государство обеспечивает членам общества эф-фективный доступ к услугам в области здравоохранения, образо-вания, профессиональной подготовки, медицинского обслужи-вания, восстановления здоровья, подготовки к трудовой деятельности. При этом защита от социального отторжения га-рантируется государством как в страховых, так и нестраховых формах социального обеспечения. Так, согласно Федеральному закону «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (1998 г.) предусматриваются не только компенсационно-восста-новительные меры (страховые выплаты, оплата дополнительных расходов), но и система мер реабилитации пострадавших, спо-



115

собствующих их возвращению к активной трудовой деятельно-сти. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в РФ» (1995 г.) не ограничивается предписанием экс-тренной адресной материальной помощи лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Он также устанавливает довольно широкий перечень социально-реабилитационных услуг, в том числе социально-медицинских, психологических, правовых, со-действие в получении образования или профессии и др. В соот-ветствии с Законом РФ «О занятости населения» (1991 г.) органы государственной службы занятости субъектов Федерации оказы-вают гражданам бесплатно услуги, связанные с содействием за-нятости населения, в том числе услуги в поиске подходящей ра-боты, оказании психологической поддержки, профессиональной подготовке безработных, обеспечении социальной адаптации безработных граждан на рынке труда.

Таким образом, усложняется и модифицируется роль госу-дарства в сфере социального обеспечения. Правовое социальное государство как субъект права социального обеспечения выпол-няет три основные роли. Во-первых, это взятые на себя государ-ством публично-правовые обязательства по государственному социальному обеспечению отдельных категорий граждан (пенсии государственных служащих, военнослужащих, государственные пособия семьям, имеющим детей, пособия по безработице, про-фессиональная подготовка безработных и т.д.), а равно по госу-дарственной социальной помощи и социальному обслуживанию (малообеспеченных лиц, граждан пожилого возраста и инвалидов и т.д.). Участниками правоотношений по государственному соци-альному обеспечению выступают соответствующие органы ис-полнительной власти (федеральные, региональные) и органы ме-стного самоуправления, органы службы занятости, государст-венные и муниципальные социальные службы, государственные и муниципальные медицинские учреждения, учреждения медико-социальной экспертизы.

Во-вторых, государство выступает в качестве субъекта обяза-тельного социального страхования. Здесь оно может выполнять как функции страховщика в лице государственных внебюджет-ных фондов, так и в роли страхователя. Так, в первом случае в



116

соответствии с действующим законодательством Пенсионный фонд РФ назначает (пересчитывает) и выплачивает трудовые пенсии на основе данных индивидуального (персонифицирован-ного) учета, другие пенсии, предусмотренные законодательством (государственные пенсии за выслугу лет государственным слу-жащим и др.), а также социальные пособия на погребение умер-ших пенсионеров, не работавших на день смерти. Фонд социаль-ного страхования (далее – ФСС) РФ выступает стороной правоотношений по выплате страхового обеспечения (кроме по-собий по временной нетрудоспособности) по страхованию от не-счастных случаев на производстве и профессиональных заболе-ваний, а также по выплате пособий по временной нетрудоспо-собности, беременности и родам некоторым категориям граждан (индивидуальные предприниматели и иные лица, уплачивающие страховые взносы в ФСС РФ; неработающие граждане, уволен-ные в связи с ликвидацией организации и др.). Во втором случае государство в лице своих органов может выступать в роли стра-хователя. Так, в системе обязательного медицинского страхова-ния страхователем неработающих граждан являются органы ис-полнительной власти субъектов РФ и администрации муници-пальных образований.

При этом на каждом историческом отрезке пути государство должно находить оптимальный баланс, соотношение страховых (солидарных) форм социального обеспечения и форм государст-венной помощи (вспомоществования) с тем, чтобы наиболее пол-но и всесторонне развернуть «сеть социальной защиты» нуж-дающимся лицам.

В-третьих, государство является самостоятельным участником социального партнерства (сотрудничества) в системе гражданского общества. Правовое социальное государство и гражданское обще-ство – это две части одного живого организма, каждая из которых нуждается в другой и призвана обеспечить реализацию прав чело-века (политических, социально-экономических, культурных и др.). По справедливому замечанию В.Д. Роика, именно гражданское общество разрушает монополию государства в сфере социальной политики. Многочисленные некоммерческие организации в облас-ти социального страхования, здравоохранения, социальной помощи



117

одиноким и престарелым в большинстве развитых стран обеспечи-вают значительное повышение уровня социальной защищенности граждан248. В советский период монополия государства в рассмат-риваемой сфере свела на нет зачатки общественных форм благо-творительности, товариществ социального страхования и т.д., ко-торые имели место в дореволюционной России. Сегодня мы в начале пути формирования, консолидации общественных структур гражданского общества в решении задач социального обеспечения. В цивилизованном обществе государство является основным, но не единственным субъектом социальной политики. В этом случае го-сударство, на наш взгляд, не осуществляет непосредственного вла-стного регулирования, правовое регулирование носит рамочный характер. Это означает, что государство обеспечивает координа-цию совместных действий институтов гражданского общества (профсоюзы, негосударственные социально-страховые фонды, бла-готворительные организации и др.) в достижении общей цели – со-циальной защиты населения. Одной из таких организационных форм является Российская трехсторонняя комиссия по регулирова-нию социально-трудовых отношений249, а также отраслевые, ре-гиональные комиссии, цель которых – согласование позиций соци-альных партнеров по основным направлениям социальной политики, ведению коллективных переговоров и заключению кол-лективных соглашений. В Генеральном соглашении между обще-российскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объе-динениями работодателей и Правительством РФ на 2005 – 2007 г. социальные партнеры обязуются не допускать снижения уровня обеспечения социально экономических прав граждан при совер-шенствовании нормативно-правовой базы по проблемам занятости населения. В сфере социального страхования социальные партнеры обязуются продолжить работу по разработке концепции его ре-формирования, обеспечив в ходе реформирования паритетное уча-стие представителей сторон в управлении страховыми средствами,

248 См.: Роик В.Д. Основы социального страхования. С. 115. 249 Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 92-ФЗ «О Российской трех-

сторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2218.



118

развитие системы негосударственного социального страхования, дополнительного пенсионного страхования работников. При ре-формировании обязательного медицинского страхования социаль-ные партеры обязуются предусмотреть в программе государствен-ных гарантий оказания медицинской помощи социально незащищенным группам населения оплату лекарств в объеме 50% при амбулаторном лечении250.

К политическим предпосылкам, определяющим новацию от-расли права социального обеспечения, относится и реализация в правовой системе принципа федерализма как важнейшего поли-тического принципа, определяющего основы государственного устройства. Согласно Конституции РФ социальная защита, вклю-чая социальное обеспечение, защита семьи относятся к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Феде-рации. Разграничение сфер исключительной и совместной компе-тенции РФ, субъектов Федерации, муниципальных органов должно обеспечить комплексную социальную защиту населения. При этом распределение и перераспределение социальных функ-ций между федеральным, региональным и местным уровнем должно подкрепляться соответствующими источниками финан-сирования в рамках бюджетной системы РФ. Источниками фи-нансирования тех или иных видов социального обеспечения со-ответственно выступают государственные бюджеты (федераль-ный и субъектов Федерации) и местные бюджеты. Нарушение принципа сбалансированности социального обеспечения по уровням его регулирования (федеральный, региональный и мест-ный) неизбежно повлечет социальное неравенство. Яркий тому пример – реализация упомянутого ранее Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, который вызвал «поток» обращений граждан в Конституционный Суд РФ. Сама по себе идея переноса центра тяжести распределения форм социальной помощи населе-нию с федерального уровня на региональный вполне обоснованна исходя из адресности этого вида социального обеспечения и уче-та уровня жизни, условий, сложившихся в данном регионе. Кон-ституционный Суд в этой части особо подчеркнул, что при пере-

250 См.: Российская газета. 2005. 29 янв.



119

ходе к новому правовому регулированию мер социальной под-держки (от федерального уровня к региональному) должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позво-ляющие обеспечить сохранение достигнутого уровня защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности, и созданы необходимые, в том числе финансовые, условия для над-лежащего осуществления субъектами Российской Федерации мер социальной поддержки251.

Отмеченные выше социально-экономические и политические предпосылки обусловили в своей совокупности и новые совре-менные подходы к определению функций отрасли, ее предмета, метода, источников права и иных системообразующих факторов.

3.3. Социальное назначение и функции права социального обеспечения:

светские и религиозные аспекты

Социальное назначение права социального обеспечения. Про-блема обеспечения нетрудоспособных и обездоленных стоит пе-ред любым обществом и государством независимо от его уровня экономического и культурного развития. В социалистической командной экономике не только производство, но и распределе-ние социальных благ осуществлялось государством на плановых и уравнительных началах. Именно такой являлась сформирован-ная в советском обществе единая государственная система соци-ального обеспечения, которая обеспечивала всех граждан пен-сиями, пособиями, социальными услугами, а также бесплатной медицинской помощью и бесплатным образованием. Западные ученые констатировали, что социалистическое государство обес-печивало всех своих граждан предметами первой жизненной не-обходимости (питание, жилье, здравоохранение, образование и

251 См.: например: Определение КС РФ от 1 декабря 2005 г. № 462-О об

отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности частей первой и второй статьи 16 Закона Рос-сийской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий».



120

др.). Система централизованного государственного планирования производства смогла обеспечить высокие темпы роста экономи-ки. С другой стороны, за этот успех было заплачено высокой це-ной с точки зрения уровня жизни, который был значительно ниже по сравнению с другими промышленно развитыми странами, ев-ропейскими жизненными стандартами252.

В экономике свободного рынка государство не играет опре-деляющей роли в распределительной сфере. Но в таких государ-ствах, как отмечают западные экономисты, распределение дохо-да, порождаемое свободными рынками, не отвечает этическим требованиям справедливости или честности, «рыночная систе-ма – это бесстрастный механизм, она не имеет совести, не при-спосабливается к моральным нормам, определяющим, что есть справедливое распределение». Исключительно индивидуалисти-ческий характер капиталистической экономики вполне допускает высокую степень неравенства доходов253.

На практике современные государства вовлечены в широко-масштабное перераспределение доходов (валового внутреннего продукта), причем, вмешиваясь в этот процесс, государство рас-пределяет доходы с учетом обеспечения граждан насущными благами. При этом под насущными благами понимаются блага, обеспечивающие достойное существование, которые люди долж-ны получать и потреблять вне зависимости от их доходов. На-сущные блага обычно включают здоровье, кров, еду, образова-ние. Забота государства о насущных благах предопределяет вмешательство в распределение доходов через систему налогооб-ложения и государственного социального страхования. В рамках обязательного социального страхования выплаты предоставляют-ся только тем, кто делал отчисления в прошлом, но эти выплаты не равны в точности величине прошлых вкладов, поэтому на-званная система фактически перераспределяет доходы, выравни-вая имущественное положение людей. Эти социальные выплаты

252 См.: Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. М., 1993.

С. 762–763. 253 См.: Макконелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: В 2 т. Т. 2. М., 1992.

С. 279.



121

считаются заработанным правом и не несут на себе отпечатков государственной благотворительности. Из государственного бюджета (общих налоговых поступлений) оказывается социаль-ная помощь тем, кто не может заработать сам, будучи нетрудо-способным или имея детей на иждивении. В этом состоит эконо-мическая сущность социального обеспечения.

Правовая форма социального обеспечения облекается в право на существование, а с учетом уровня удовлетворения социально-значимых потребностей – право на достойное существование, а в современном звучании – право на социальное обеспечение как одно из основных прав человека в социальном государстве.

Исторически первоначально благотворительность и общест-венное призрение почти всецело покоились на религиозной осно-ве. Со временем светская составляющая приобретала все большее значение, но роль религии и морали оставалась существенной. Можно предположить, что социальное назначение права соци-ального обеспечения и сейчас в наибольшей по сравнению с дру-гими отраслями права степени определяется религиозными моти-вами: идеалами праведной жизни и прощения грехов, личного спасения и воздаяния и др. В религии, как и в морали, говоря словами И. Канта, человек подчинен «только своему собственно-му и тем не менее всеобщему законодательству»254. Таким обра-зом, многое зависит от соотношения этого «собственного» и по-зитивного законодательства, иерархии в их взаимоотношении. Здесь сталкиваются добровольно-личностные и объективно-универсальные мотивы и полюса человеческой деятельности. Русские ученые, занимавшиеся социальной проблематикой, в значительной части опирались на христианское учение и его гу-манистические идеалы (С.Н. Булгаков, В.С. Соловьев, П.И. Нов-городцев, И.А. Ильин и др.). В западной науке данная тенденция также имела место, но в последние полтора века была выражена в меньшей степени. В советский период это было исключено, и в настоящее время можно говорить только о начале возрождения традиций анализа социальной проблематики в связи с проблема-

254 Кант И. Соч.: В 6 т. Т. 4. М., 1965. С. 274.



122

ми религии и ее этических идеалов255. Далее мы будем говорить преимущественно о социальной доктрине христианства, так как именно она оказала наибольшее влияние на развитие науки и от-расли права социального обеспечения, ее функции и социальное назначение.

По мнению выдающегося немецкого философа К. Ясперса, духовные основы современного человечества сформировались примерно за 500 лет до н.э. Он назвал это осевым временем256. Главная заслуга И. Канта виделась философу и теоретику права Б.А. Кистяковскому (1868 – 1920) в переносе христианских запо-ведей в сферу науки и в более широком смысле – общественной деятельности: «Не делай другим того, чего не желаешь самому себе» – «Действуй так, чтобы правило твоей деятельности по-средством твоей воли стало всеобщим законом» и «Люби ближ-него, как самого себя» – «Действуй так, чтобы человечество как в твоем лице, так и в лице всякого другого всегда употреблялось тобой как цель и никогда как средство»257. Любовь и деятельная помощь ближним является проявлением любви к Богу, признани-ем за другими людьми его образа и подобия: «Возлюби Господа Бога твоего всем сердцем твоим, и всею душою твоею и всем ра-зумом твоим: сия есть первая и наибольшая заповедь; вторая же подобна ей: возлюби ближнего твоего, как самого себя» (Мф. 22:37–39). Даже если ближние погрязли во зле и их поведение не дает оснований для любви, любовь к ним и служит проявлением любви к Богу и иначе свое отношение к нему выразить нельзя: человек любит Бога через ближних и любит ближних через Бога. Это правило не допускает исключений, а деятельная любовь предполагает действие, результативную помощь нуждающимся в ней (ибо «по плодам их узнаете их» (Мф. 7:16)).

Христианство изначально несло в себе мощные импульсы как идеи труда, так и благотворительности. Непреложным счита-

255 См., например: Осадчая Г.И., Роик В.Д. Социальные аспекты эко-

номической безопасности России. М., 2006. С. 86–98. 256 См.: Ясперс К. Смысл и назначение истории. М., 1991. С. 32 и да-

лее. 257 См.: Кистяковский Б.А. Социальные науки и право. М., 1916.

С. 234–236.



123

лось, что хлеб человеку должен доставаться «в поте лица своего», а главные заботы его – «о посеве и жатве». Одновременно среди пороков Содома называется праздность. При этом оценка труда как наказания за грехи очень быстро была замещена его квали-фикацией как высшей добродетели. В Псалмах прямо выражен идеал труда: «Человек рожден для труда так же, как птица – для того, чтобы летать». Христос и апостолы сами трудились, пода-вая пример своей пастве. Апогеем идеи труду стали слова апо-стола Павла: «Аще кто не хощет делати, ниже да яст». Отсюда почти дословное воспроизведение лозунга радикальными сто-ронниками социализма: «Кто не работает, тот не ест». Одновре-менно Ветхий Завет является сплошным кодексом благотвори-тельности, начиная с десяти заповедей и кончая книгой Пророков, псалмами Давида и другими его составными частями. В Нагорной проповеди содержится предписание: «Не творите милостыни вашей перед людьми с тем, чтобы они видели вас: иначе не будет вам награды от отца вашего Небесного». Мило-стыня должна совершаться втайне, ибо она касается только по-дающего, берущего и Бога. Ее подача наравне с постом и молит-вой стали главным средством индивидуального спасения души.

Поскольку главным импульсом благотворительности было спасение души, то для нее по определению не было никаких пре-делов. Со временем благотворительность стала носить беспоря-дочный характер, порождая нищету в еще больших размерах. Только отдельные духовные авторитеты возвысили свой голос против подобного губительного порядка вещей. Так, Василий Великий (330 – 379) был категоричен: «Кто дает свои деньги пер-вому попавшемуся бродяге, тот все равно что кидает их соба-кам». Это был один из первых страстных призывов к «зрячей» помощи действительно бедным. Он организовал первое в исто-рии благотворительное учреждение, «деревню помощи и состра-дания», где оказывалась помощь нуждающимся, больным и инва-лидам. Это послужило примером для создания больниц и приютов для нетрудоспособных бездомных, общественных мас-терских, где бедняки могли бы заработать себе на хлеб своим трудом. Не будет преувеличением констатировать, что здесь мы имеем дело с зачатками идеологии помощи нетрудоспособным



124

бедным путем общественного (публичного) призрения, а трудо-способным – путем предоставления работы.

Среди всех христианских конфессий наибольшее развитие социальное учение получило в рамках официальной Римской ка-толической церкви, для которой самыми авторитетными источ-никами считаются папские социальные энциклики. С определен-ными оговорками это признавалось советскими исследова-телями258. Начало социальной доктрине католичества положила первая социальная энциклика Папы Льва XIII «Рерум новарум» («К новым временам») (1891 г.), получившая развитие в энцикли-ке Папы Пия XI (1931 г.). А.Е. Пашерстник не без основания на-звал их «энцикликами римских пап по рабочему вопросу»259. Всего католическая церковь обнародовала более 10 социальных энциклик. Первую из них католики считают своей «социальной хартией». В ней жесткой критике были подвергнуты не только социальная несправедливость, но и социальные доктрины, в том числе отрицающие частную собственность.

В социальном учении Ф. Аквинского особое место занимает требование к правителям обеспечить все потребности для блага и жизни, что предполагает обязательное вмешательство государства в проблемы социального обеспечения. Великий мыслитель видел задачу правительства в создании условий для полноценной чело-веческой жизни260. Крупнейший специалист в области томизма французский философ Э. Жильсон считал, что «в том обществе, которое хотел бы видеть св. Фома (ибо такого общества требует справедливость), обеспечение отдельных семей и всей совокупно-сти граждан благами, необходимыми для жизни, должно быть

258 См.: Великович Л.Н. Церковь и социальные проблемы современно-

сти. М., 1964; Григулович И.Р. Папство после Пия IX // Лозовский С.Г. Ис-тория папства. М., 1986. С. 356–377; Двинина Л.И. Проблемы междуна-родного христианского синдикализма. М., 1974; Домнич М.Я. Очерки истории христианского синдикализма. М., 1976 и др.

259 Пашерстник А.Е. К вопросу о понятии вознаграждения за труд ра-бочих и служащих // Вопросы трудового права. М.; Л., 1948. Вып. 1. С. 128–129.

260 См.: Коплстон Ф.Ч. Аквинат. Введение в философию великого средневекового мыслителя. Долгопрудный, 1999. С. 241 и далее.



125

возложено на лиц, ответственных за хозяйственные вопросы, и на тех, кто занимает общественные должности. В данном случае речь идет не о торговле – понятии исключительно частном, а об обще-ственном служении… Главное в этом вопросе то, что всякий че-ловек обладает естественным правом на средства, необходимые для существования. Извлекать же выгоду из этого права – значит совершать несправедливость. Поэтому никакой обмен такого рода не должен использоваться как предлог для обогащения»261. С оче-видностью здесь можно увидеть сочетание запрета притязания на помощь со стороны трудоспособных лиц и право на социальную поддержку нетрудоспособных бедняков.

Современная социальная доктрина католичества выражена в энциклике папы Иоанна Павла II «Центесимус Аннус» (1991 г.). Христианское социальное учение связывает утверждение соли-дарности, ставшей ключевым понятием для него в последние 70 лет, не с принятием новых нормативно-правовых актов, а с разработкой определенных нравственных принципов обществен-ных отношений вообще и между работниками, работодателями и государством в частности. При этом существенное внимание уделяется преодолению нищеты, эксплуатации, особенно харак-терных для стран третьего мира. Но христианская солидарность основывается не на поиске врагов и борьбе одних против других, а на совместных действиях по решению общих задач. Исходя из того, что наемный труд и капитал дополняют друг друга, соли-дарность между работниками и работодателями является важ-нейшим условием поступательного социально-экономического развития. В эту схему органически вписывается социальное стра-хование и социальная помощь.

Протестантская социальная доктрина связана с движением реформации и эпохой Возрождения. М. Лютер262, а затем и его последователи отвергали нищенство, считая его одним из вели-

261 См.: Жильсон Э. Томизм. Т. 1. Введение в философию св. Фомы

Аквинского. М.; СПб., 1999. С. 391. 262 См.: Брендлер Г. Мартин Лютер: Теология и революция. СПб.,

2000; Соловьев Э.Ю. Непобежденный еретик: Мартин Лютер и его время. М., 1984; Рутенберг В.И. Лютер // Титаны Возрождения. М., 1991. С. 70–85 и др.



126

чайших зол, которое должно быть устранено во всем христиан-ском мире. Бедность утратила последние черты привлекательно-сти, а желание быть бедным приравнивалось к желанию быть больным. Протестантская трудовая этика не только признавала труд высшей добродетелью, но и определяла успехи в земной деятельности как показатель покровительства небесных сил. На-дежда на вечную жизнь связывалась с успешностью земной дея-тельности, с усердием в труде и бережливостью263. При этом со-страдание и солидарность были краеугольным камнем про-тестантской этики как проявление личного выбора. Один из наиболее известных протестантских теологов Д. Бонхеффер (1908 – 1945) в качестве постулата праведной жизни вывел ак-тивное служение человеку и сопротивление всему бесчеловечно-му. Он утверждал, что единственным плодотворным отношением к людям (и прежде всего к слабым) будет любовь, т.е. желание сохранить общность с ними. Помощь ближним должна заклю-чаться в активных действиях, ибо «пассивное ожидание и тупая созерцательность – не христианская позиция»264.

Православная социальная доктрина выражена менее четко. В основном она связана с идеалами равенства и солидарности (со-борности). В рамках православного христианского учения было выработано «нормативно-этическое» определение ценности тру-да (П.И. Новгородцев, И.А. Ильин), а также изучены другие ас-пекты мотивации трудовой деятельности и социальной солидар-ности (Н.А. Бердяев, С.Н. Булгаков, В.С. Соловьев). В России до начала ХХ в. религиозные аспекты трудовой мотивации и пред-принимательской деятельности, а также социальной активности проявлялись относительно четко. Достаточно сказать, что значи-тельная часть преуспевающих купцов, а затем и промышленни-ков были старообрядцами. Они же и были наиболее щедрыми благотворителями. Известный шведский юрист Э. Аннерс писал:

263 См.: Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма // Избран-

ные произведения. М., 1990; Неусыхин А.И. Основные идеи работы «Про-тестантская этика и дух капитализма» // Вебер М. Избранное. Образ обще-ства. М., 1994. С. 600–624.

264 См.: Бонхеффер Д. Сопротивление и покорность. М., 1994.



127

«История делового мира России изначально показывает, что только равные партнерские отношения предпринимателей и го-сударства ведут к стабилизации народного хозяйства, формиро-ванию качественно новой экономической среды, способной адек-ватно воспринимать рыночные институты. В то же время национальные особенности, в частности вопросы вероисповеда-ния, на протяжении многих веков создавали особый тип делового поведения, помогавший сохранить и умножить традиционные для страны виды и формы предпринимательской деятельности»265.

Современные Основы социальной концепции Русской право-славной церкви были приняты в 2000 г.266 Эта проблема стала од-ной из ведущих в работе Х (2006 г.) и ХI (2007 г.) Всемирных русских народных соборов. Там была подчеркнута недопусти-мость резкого расслоения общества и процветания узкой про-слойки на фоне вопиющей нищеты. Отрицательную оценку по-лучили рискованные социальные эксперименты недавнего прошлого. Помимо солидарности, путем решения социальных проблем названа активизация роли государства.

Таким образом, в рамках христианской традиции можно вы-делить следующие социальные составляющие, определяющие на-значение права социального обеспечения и разделяемые всеми ветвями церкви:

1) помощь нуждающимся должна рассматриваться не только как религиозный долг каждого верующего, но и как одна из ос-новных функций государства;

2) каждому человеку должен быть гарантирован минимум материальных средств для существования, достойного с точки зрения соответствующего исторического периода;

3) недопустим значительный разрыв в материальном поло-жении отдельных индивидов, а роскошь при массе бедствующих соотечественников должна быть морально осуждаема;

4) доходы каждого, как и размер материальной помощи бед-ным, определяется трудовым вкладом (настоящим или про-

265 Аннерс Э. Российские реформы: взгляд шведского правоведа // Об-

щество и экономика. 1993. № 6. С. 123. 266 См.: О социальной концепции русского православия. М., 2002.



128

шлым), а также уровнем нуждаемости и минимальными жизнен-ными стандартами (для утративших работу или заработок в силу объективных причин);

5) система социального обеспечения должна иметь нацио-нальный характер и восполнять недостаток средств вследствие семейной и общинной помощи, а также частной благотворитель-ности.

Отметим, что ни одно из этих положений не противоречит другим мировым религиозным учениям. Все они поддерживают идею социальной справедливости и милосердия. В иудаизме по-нятие «милосердие» и «справедливость» обозначаются одним и тем же словом. Буддизм построен на сострадании к другому че-ловеку и желании смягчить его горести и печали. Давать мило-стыню, творить дела милосердные, доставлять пропитание бед-ным, заботиться о больных – вот идеал праведной жизни буддиста. Один из пяти столпов ислама – закат (буквально «очи-щение», «добродетель») – представляет собой милостыню бед-ным и нуждающимся. В Коране вершиной добродетели провоз-глашаются акты милосердия: выкупить пленного, накормить в дни голода сироту, ближнего и нищего безвестного. Все это по-зволяет говорить нам не только о влиянии религии на социальное назначение отрасли, но и на ее определяющее значение в про-шлом и существенное влияние в настоящем на само содержание отраслевых норм.

Социальное назначение права социального обеспечения – ус-тановление государственных гарантий социально-обеспечитель-ных прав, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это отражает его суть, его основу, поэтому социальное назначение отрасли должно оставаться не-изменным. Если лишить право социального обеспечения его на-званного назначения, то оно потеряет свой характер и перестанет существовать. В зависимости от конкретных социально-экономи-ческих и политических условий развития общества могут изме-няться цели и задачи социально-обеспечительного законодатель-ства, но в рамках социального назначения отрасли.

Именно социальное назначение отрасли предопределяет судьбу социально-обеспечительного законодательства. Посколь-



129

ку многие социально-обеспечительные отношения носят длящий-ся характер, то законодательство о социальном обеспечении должно строиться на запрете поворота к худшему по сравнению с существовавшим до принятия новой нормы правовым положени-ем получателя социальных выплат и услуг. Речь идет о действии в праве социального обеспечения правового механизма сохране-ния ранее приобретенных прав.

Функции права социального обеспечения. Начнем с того, что из социального назначения права социального обеспечения вытекают его функции. Под функциями права социального обес-печения нами будут пониматься основные направления правово-го регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу распределения социальных благ и услуг лицам, нуждаю-щимся в социальной защите. Мы не будем проводить общепри-нятую в теории права классификацию функций на специальные юридические (регулятивные и охранительные) и общесоциаль-ные (воспитательные, информационно-ориентировочные, соци-ального контроля и др.). В нашу задачу входит выделение только тех функций, которые специфичны именно для права социально-го обеспечения, т.е. функций, вытекающих из социального назна-чения этой отрасли. Более того, функции права социального обеспечения играют активную роль по отношению к предмету отрасли, по существу создают его, влияют на его структуру.

В советской науке права социального обеспечения, а затем и в современных исследованиях практически всеми авторами назы-ваются такие функции, как экономическая, политическая, соци-альная (социально-реабилитационная), демографическая267. Ряд авторов дополняют этот перечень указанием на духовно-идеологическую (воспитательную)268, информационную269 функ-

267 См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения

России. С. 37–39; Мачульская Е.Е., Добромыслов К.Е. Право социального обеспечения. М., 2006. С. 14–15.

268 См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. М., 2006. С. 24.

269 См.: Васильева Ю.В. О функциональном подходе к предмету права социального обеспечения // Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. М., 2006. С. 600.



130

ции отрасли. Между тем перечисленные функции являются об-щеправовыми и проявляются в той или иной степени во всех ма-териальных отраслях права. На наш взгляд, это должны быть специфические отраслевые функции, вытекающие из социально-го назначения отрасли. Они должны отражать не только индиви-дуальные (частные) интересы физических лиц (семей), получаю-щих социальные блага, но и государства (общества в целом), т.е. публичные интересы. В первом случае имеется в виду функция социальной защиты лиц в случаях, вызванных причинами утраты дохода (заработка), нуждаемости путем компенсации, минимиза-ции материальных потерь, социально значимых расходов в де-нежной, натуральной формах и в форме социальных льгот. Речь идет об обеспечении лиц пенсиями, пособиями, социальными ус-лугами, предоставлении социальных льгот. Назовем эту функцию защитно-компенсационной. Во втором случае следует вести речь о функции социальной адаптации и реабилитации, которые обес-печивают социальную интеграцию в общество указанных лиц. Иными словами, с помощью системы социально-обеспечи-тельных мер следует приспособить, адаптировать лиц к новым для них условиям жизнедеятельности, интегрировать, включить их в общественные процессы (трудовую деятельность, иную об-щественно полезную деятельность), определить на воспитание ребенка в приемную семью, создать инвалидам равные с другими гражданами возможности участия в общественной жизни и др. Эта функция направлена на защиту от социального отторжения членов общества, нуждающихся в социальном обеспечении.

Из этого следует выделение двух основных функций права социального обеспечения: 1) защитно-компенсационной; 2) соци-ально-адаптационной (реабилитационной, интеграционной). Здесь важно подчеркнуть взаимосвязь и взаимозависимость этих функций. Государство должно обеспечить оптимальный их ба-ланс. В противном случае достаточно вспомнить российскую ис-торию «нищелюбия», чрезмерное поощрение нищенства; отсут-ствие целенаправленной государственной политики приводило к плачевным последствиям.

В этой связи можно процитировать слова французского мыс-лителя Ж. Симона о том, что традиционная неразборчивая благо-



131

творительность всегда трогательна по своим убеждениям и моти-вам и почти всегда гибельна по своим последствиям. К этому же может привести и недостаточно продуманная организованная система социального обеспечения или ее отдельных сегментов. В данном случае о правильной реализации функций отрасли гово-рить не приходится. Приведем ряд характерных примеров из ми-ровой практики. Так, из самых светлых и даже сентиментальных побуждений английский король Георг III в 1809 – 1810 гг. утвер-дил акты о незаконнорожденных. Расходы на содержание таких детей должны были нести отец и мать, а приход должен был ока-зывать материальную помощь, если отец ребенка был не уста-новлен. Но процесс установления отцовства такую возможность практически исключал. Согласно вышеназванным актам, каждая женщина еще до рождения ребенка могла одной голословной клятвой добиться заключения мужчины в тюрьму до тех пор, по-ка тот не обеспечит приход от расходов на ребенка, которого приписывают ему. В этой связи типичной стала ситуация, когда по указанию настоящего отца или приходского чиновника жен-щина указывала на мужчину, который мог платить пособие (пен-сию) на ребенка. Никаких доказательств от женщины для под-тверждения отцовства не требовалось. Для мужчины это часто означало бегство из прихода или полное разорение, так как раз-мер выплат был существенным. Вот как о последствиях этих в общем гуманных актов писал английский ученый Т. Фауль: «Раз-врат сделался выгодным занятием, так как содержание, получае-мое матерью двух или трех незаконнорожденных детей от их от-цов, давало ей возможность жить с большим комфортом, чем жили многие честные семьи… благодаря этой еженедельной пен-сии, она считалась хорошей партией… Доход от продажи чести становился брачным приданым»270.

В благополучной Швеции еще в 70-е гг. прошлого века пере-косы в социальном обеспечении, «лишавшие дома старых и ма-лых и их родителей», вызвали к жизни «кампанию в поддержку семьи». Дело в том, что семьям, пользовавшимся услугами муни-ципальных детских садов, государство субсидировало 70% рас-

270 Фуль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899. С. 111.



132

ходов. Семьи, воспитывающие детей дома, эту субсидию не по-лучали. При этом широкое развитие получила система интерна-тов для воспитания детей, домов для престарелых, реабилитаци-онных центров и др. Большинство из них обеспечивалось за счет бюджета с хорошими по европейским меркам условиями содер-жания271. В итоге это изменило само понятие «шведская семья». Если ранее в него вкладывали несколько фривольное содержание, то теперь это, как правило, семья, состоящая из мужа и жены (часто в незарегистрированном браке) среднего возраста, макси-мум с 1-2 детьми школьного возраста. Отсюда и требования час-ти населения «вернуть в дома старых и малых и их родителей», заменив субсидии на содержание детей, больных и престарелых в государственных и муниципальных заведениях прямыми денеж-ными выплатами семьям. В настоящее время стала общим местом констатация кризиса института семьи в Швеции и его связь с не-которыми аспектами социального обеспечения.

Множество примеров подобного рода дают программы госу-дарственной помощи бедным в США (талоны на продовольствие, пособие на воспитание ребенка в неполных семьях и др.), систе-мы семейных пособий и предоставления социального жилья во Франции и др. В современной России примеры, как правило, про-тивоположного характера, когда многие социальные выплаты не позволяют поддерживать даже биологического существования. Это касается, прежде всего, пенсий по старости большинству граждан, которые в среднем покрывают всего 26% утраченного заработка, что почти на одну треть меньше общепризнанного ми-рового стандарта в 40%. С учетом крайне низкого уровня зарплат размер пенсий многих граждан не покрывает даже размера ком-мунальных платежей.

Перед государством на всех этапах его развития стояла и се-годня стоит проблема пределов, уровня социального обеспече-ния. Чем выше уровень экономического и культурного развития общества, тем шире круг социальных потребностей, подлежащих удовлетворению. Обеспечение достойного уровня жизни означа-

271 См.: Тиайнен Т.В. «Государственный феминизм» в Швеции во вто-

рой половине ХХ в. // Вопросы истории. 2007. № 1. С. 125–134.



133

ет не только удовлетворение биологических потребностей (в пи-ще, крове, лечении и т.д.), но и социальных (доступ к образова-нию, культурным ценностям общества). Однако при этом назван-ное социальное обеспечение не должно поощрять «ижди-«иждивенчество» за счет общества.

Взаимодействие рассматриваемых парных функций много-гранно и циклично на различных исторических этапах. В первые годы советской власти, как уже отмечалось, легализация всеоб-щей трудовой обязанности значительно деформировала компен-сационную функцию социальной защиты населения. Вместе с тем, весьма своеобразно принудительно обеспечивалась и соци-ально-реабилитационная (интеграционная) функция. В настоящее время процесс согласования этих функций продолжается, и он представляется нам непрерывным, так как на него оказывают влияние состояние экономики, государственная социальная по-литика и целый ряд других факторов.

Это отмечается и западными учеными, которые предлагают различные пути совершенствования современных систем госу-дарственной помощи путем стимулирования перехода «от посо-бий к трудовой деятельности», объявляют борьбу так называемой «культурой бедности», когда бедность становится образом жизни и «передается» из поколения в поколение. Так, во многих запад-ных странах, в частности и во Франции, проводится политика по социальной адаптации граждан путем не только совершенствова-ния системы трудоустройства, но и оказания помощи отдельным гражданам в их интеграции в трудовую деятельность на основа-нии заключенных с ними контрактов социальной адаптации. По-нятие «интеграция в активную жизнь», возникшее в Западной Европе, основывается на идее, в соответствии с которой демокра-тическое общество не может допустить необязательности выпол-нения общих для всех систем правил общежития, превращения трудоспособного члена общества в иждивенца.

Действующее российское законодательство в определенной мере отражает названную тенденцию. Так, по Закону о занятости (1991 г.) размер пособия по безработице снижается в зависимости от продолжительности его выплаты с 75% средней заработной платы до 45%; при отказе в период безработицы от двух вариан-



134

тов подходящей работы наступает ответственность в виде приос-тановления выплаты пособия сроком до трех месяцев. Законом об основах социального обслуживания населения (1995 г.) преду-сматривается оказание социальных услуг социально-реабилита-ционными центрами для несовершеннолетних, законом о соци-альном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов предусматриваются меры по содействию уровню их социальной адаптации и упрочению социальных связей (профессиональное обучение и переобучение, содействие в трудоустройстве и др.).

Следует отметить, что договорные механизмы появились не только в системе социального страхования, о чем мы неодно-кратно упоминали выше, но и в системе государственной соци-альной помощи. Они призваны выполнять не только компенсаци-онную, но и реабилитационную, адаптационную функции. Так, ряд субъектов Российской Федерации применяют практику за-ключения социальных контрактов адаптации при оказании лицам государственной социальной помощи. Этот контракт является договором о встречных взаимных обязательствах между лицом, находящимся в трудной жизненной ситуации, и государственным органом социальной защиты населения по ее преодолению. Гра-жданин получает социальное пособие, которое может быть ис-пользовано в соответствии с договором для осуществления целей развития подсобного хозяйства или организации индивидуальной трудовой деятельности, являющихся источником постоянного дохода семьи; для оплаты услуг, связанных с обучением по спе-циальности; лечением заболевания, препятствующего трудоуст-ройству. При этом постепенно обеспечивается все большая само-стоятельность бедствующего человека (его семьи) в преодолении трудной жизненной ситуации272.

Взаимодействие компенсационной и реабилитационной (адаптационной, интеграционной) функций характерно не только для правовых режимов государственной социальной помощи и социального обслуживания (нестраховых форм социального обеспечения), но и обязательного социального страхования. Так,

272 См.: Скоробогатова В. Республика Коми: социальный контракт как

форма социальной помощи // Человек и труд. 2006. № 3. С. 41–45.



135

в системе обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний часть средств должна направляться на профессиональную реабилитацию по-страдавших лиц. Размер пособия по временной нетрудоспособно-сти зависит от продолжительности страхового стажа273. Более то-го, размер пособия по временной нетрудоспособности ограничи-вается максимальными размерами. Установлены также ограниче-ния по продолжительности выплаты названного пособия (не более чем за 75 календарных дней лицу, заключившему срочный трудовой договор на срок до 6 месяцев). В соответствии с дейст-вующим пенсионным законодательством лицу, осуществляюще-му работу и (или) иную предусмотренную законом деятельность не менее чем в течение 12 месяцев со дня назначения страховой части трудовой пенсии по старости и по инвалидности или со дня предыдущего перерасчета по его заявлению производится пере-расчет размера страховой части пенсии. Таким образом, дейст-вующее социально-страховое законодательство стимулирует ак-тивную трудовую деятельность граждан.

Компенсационная функция социальной защиты населения и функция социальной адаптации (реабилитации и интеграции) тесно связаны между собой, и их сбалансированная реализация имеет принципиальное значение. Именно единство и взаимодей-ствие названных функций определяют специфику, особый «коло-рит» отраслевых функций права социального обеспечения. Было бы ошибочным считать, что социальная компенсационная функ-ция присуща только праву социального обеспечения. Эту функ-цию, бесспорно, выполняют трудовое, финансовое право, про-цессуальные отрасли права и др. Но синтез рассматриваемых функций – неповторимая, специфическая черта именно права со-циального обеспечения как отрасли, в которой сочетаются пуб-личные и частные интересы. Кроме того, названные функции диктуют цели и задачи законодательства о социальном обеспече-

273 Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспече-

нии пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и ро-дам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» // СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 18.



136

нии, которые отражают государственную социальную политику. Роль государства заключается не только в том, чтобы защитить население путем материальной компенсации последствий соци-альных рисков, но и гарантировать право на защиту от социаль-ного отторжения путем реализации политики социальной адапта-ции, «интеграции в активную жизнь» этих членов общества.

Единство рассматриваемых функций проявляется и во взаи-модействии (соотношении) страховых и нестраховых форм соци-ального обеспечения. Социальное страхование охватывает глав-ным образом трудоспособное население, которое на солидарных принципах, опираясь на собственные силы, решает проблемы со-циального обеспечения на случай наступления последствий со-циальных рисков. Здесь равновесие (баланс) компенсационной и социально-адаптационной функций проявляется, прежде всего, в стимулировании трудоспособного населения к трудовой или иной общественно полезной деятельности. Те же слои населения (дети, пенсионеры, инвалиды и др.), которые не могут в полной мере обеспечить свои жизненные потребности, получают от го-сударства адресную государственную помощь. Но и в этом слу-чае речь идет об оптимальном сочетании двух рассматриваемых функций, где социально-адаптационная функция призвана обес-печить защиту названных лиц от социального отторжения, обес-печить климат физического, психического и эмоционального бла-гополучия.

Особо подчеркнем, что единство и взаимодействие защитно-компенсационной и социально-адаптационной функций обеспе-чивают всестороннюю защиту социально-обеспечительных прав, в том числе личных (неимущественных) социально-обеспечи-тельных прав.

В будущем при разработке проекта Кодекса социального обеспечения важно легализовать принцип оптимального согласо-вания защитно-компенсационной и социально-реабилитационной функций права социального обеспечения, провозгласив ее в каче-стве основной цели законодательства о социальном обеспечении. Однако, на наш взгляд, достижение указанного баланса интере-сов частных и публичных интересов, равновесного сочетания за-щитно-компенсационной и социально-реабилитационной функ-



137

ций должно обеспечиваться в рамках социального назначения от-расли. Социальная направленность права социального обеспече-ния заключается в установлении законодательством государст-венных гарантий социально-обеспечительных прав граждан, прав на достойный уровень жизни. Социально-обеспечительное зако-нодательство основано на единстве частных и публичных инте-ресов в социальной сфере. В этой связи вышеназванные функции имманентно присущи праву социального обеспечения и опреде-ляют его судьбу на каждом отрезке исторического развития. Именно функции современного права социального обеспечения диктуют расширение сферы его действия и предмета правового регулирования, включение в его орбиту отношений по добро-вольному договорному социальному обеспечению, дополняюще-му обязательные формы социального обеспечения; защиту нема-териальных личных социально-обеспечительных прав. Как справедливо отмечается в литературе специалистами по общей теории права и специалистами отраслевых наук, есть все основа-ния полагать, что роль функций в динамике структуры отраслей права, появлении новых норм и институтов, изменении предмета той или иной отрасли является определяющей274.

3.4. Юридические конструкции как системообразующие факторы права социального обеспечения

Общепризнано, что каждая отрасль права – это целостное сис-темное образование. Степень организации, логика построения нормативного материала отрасли права определяются системой отраслевых базовых понятий (категорий), юридических конструк-ций, отраслевых презумпций, фикций. Как справедливо отмечал С.С. Алексеев, «интеллектуальное единство отрасли» связано с тем, что отраслевые понятия, отраслевые конструкции образуют «единый, четко налаженный механизм, стройную, во всех своих подразделениях согласованную систему, координированную в од-

274 См.: Васильева Ю.В. О функциональном подходе к предмету права

социального обеспечения. С. 597.



138

них и субординированную в других образующих ее составных частях»275. В этот правовой механизм в качестве связующих звеньев включаются также правовые презумпции и фикции.

«Социальное обеспечение» и «организационно-правовые фор-мы социального обеспечения» как отраслевые базовые юридиче-ские конструкции (критический анализ). В каждой отрасли права существуют устоявшиеся конструкции, модели, выраженные в нормах права. Теория «юридических конструкций» была обосно-вана школой конструктивной юриспруденции, представителем ко-торой являлся немецкий юрист Р. Иеринг276. В дореволюционной юридической науке Н.М. Коркунов по поводу роли юридических конструкций писал: «Если бы изучение права ограничивалось од-ним толкованием, то не только юристам каждого отдельного госу-дарства, но даже каждому новому поколению юристов одной и той же страны приходилось бы начинать дело изучать сызнова, так как законы меняются быстрее людских поколений. Между тем, несмотря на разнообразие и изменчивость права, в нем есть и постоянные, по крайней мере, более устойчивые элементы, не ме-няющиеся с каждой переменой законодательных определений»277. К таковым и относятся юридические конструкции. В современной литературе А.Ф. Черданцев выделяет три аспекта понимания юри-дических конструкций: во-первых, в качестве метода познания права, во-вторых, средства построения нормативного материала. В-третьих, юридические конструкции служат средством толкова-ния и установления значимых фактов в процессе реализации норм права278. Будучи выраженными в нормах права, юридические кон-струкции становятся нормативными юридическими конструкция-ми. По этому поводу С.С. Алексеев отмечал, что «юридические конструкции представляют собой специфическое построение нор-мативного материала, соответствующее определенному типу или виду сложившихся правоотношений, юридических фактов, их свя-

275 Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 163. 276 См.: Иеринг Р. Юридическая техника. СПб., 1906. 277 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1898. С. 348. 278 См.: Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юриди-

ческой науке и практике. Екатеринбург, 1993. С. 150.



139

зи между собой»279. Наука права социального обеспечения ис-пользует юридические конструкции как метод догматического изучения права. Она изучает, анализирует юридические конструк-ции, закрепленные в трудовом законодательстве, выявляет их не-совершенные стороны и одновременно обосновывает новые, отве-чающие современным реалиям. В тех случаях, когда применяемая в законодательстве юридическая конструкция не имеет необходи-мого теоретического обоснования, неизбежны ее противоречивые толкования на практике.

В каждой отрасли права используются как общеправовые конструкции (состав правонарушения, правосубъектность сторон правоотношения и др.), так и отраслевые. Во всех отраслях права и отраслевых юридических науках имеются базовые юридиче-ские конструкции, определяющие отраслевую самостоятельность этих правовых образований. Для уголовного права – это преступ-ление и наказание. Для трудового права это – трудовой договор. Трудовой договор как базовая отраслевая юридическая конструк-ция объединяет и связывает воедино все структурные подразде-ления трудового права (рабочее время и время отдыха, охрану труда, заработную плату и т.д.).

Какая же категория должна выполнять роль базовой в науке права социального обеспечения в настоящее время? Ответить на этот вопрос совсем не просто, однако можно предложить некото-рые направления такого поиска. Это должна быть юридическая конструкция, которая обусловливает необходимость координа-ции вокруг нее всех иных правовых средств, обеспечивающих достижение целей и задач отрасли. По нашему мнению, в праве социального обеспечения эту объединяющую и координирую-щую роль выполняет юридическая конструкция социально-обеспечительного обязательства. Но прежде, чем мы обратимся к анализу этой конструкции, рассмотрим решение проблемы базо-вых конструкций в науке права социального обеспечения.

В советской и современной российской науке права социаль-ного обеспечения к таким базовым понятиям все авторы относят юридическую конструкцию «социальное обеспечение», произ-

279 Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 275–276.



140

водное от него понятие и виды «организационно-правовых форм социального обеспечения», реже – «социальную защиту населе-ния». Современные учебники по праву социального обеспечения содержат соответствующие разделы, посвященные указанным ка-тегориям. Традиционно понятие социального обеспечения рас-сматривается как экономическая и правовая категория. При этом под социальным обеспечением одни ученые понимают форму распределения, гарантирующую гражданам нормальный уровень жизненного и культурного стандарта в старости, по потере тру-доспособности и кормильца280, один из способов распределения части валового внутреннего продукта путем предоставления гра-жданам материальных благ в целях выравнивания их личных до-ходов, в случаях наступления социальных рисков за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых обществом и государством, для поддержания их полноценного социального статуса281. Другие ученые определяют социальное обеспечение через совокупность общественных от-ношений, возникающих по поводу предоставления гражданам за счет специальных фондов, бюджетных средств медицинской по-мощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступ-лении жизненных обстоятельств, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность282, или, другими словами, совокупность общественных отношений, в рамках которых лицам, не способным к обеспече-нию самих себя и своей семьи в силу объективных и признанных обществом причин, предоставляется часть общественных средств в объеме, достаточном для удовлетворения их социально значи-мых потребностей283. Третьи ученые рассматривают социальное

280 См.: Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в

СССР. С. 22. 281 См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения

России. С. 32. 282 См.: Шайхатдинов В.Ш. Система социальной защиты и обеспече-

ния населения современной России // Социальная защита населения в ре-гионе. Екатеринбург, 1999. С. 58.

283 См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. С. 19.



141

обеспечение как форму выражения социальной политики госу-дарства, направленной на материальное обеспечение определен-ных категорий граждан в случае наступления событий, призна-ваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми284. Перечень подходов к определению содержания социального обеспечения можно продолжить указанием на иные его характеристики285. Таким образом, в одних случаях определе-ние социального обеспечения основано на экономической и орга-низационной характеристиках этого явления как способа (формы) целевого распределения общественных или обобществленных (государственных) средств либо как системы мероприятий госу-дарства в русле его социальной политики, в других – совпадает полностью или частично с определением предмета отрасли права социального обеспечения. Возникает закономерный вопрос о значении данной категории в построении системы отрасли права социального обеспечения. Столь многоплановое, выражающееся в различных аспектах понятие социального обеспечения вряд ли может стать тем ядром, вокруг которого группируются институ-ты права социального обеспечения. Скорее перечисленные опре-деления социального обеспечения должны рассматриваться в ключе социального назначения и функций отрасли права соци-ального обеспечения.

Несущественно изменит ситуацию возведение в ранг базовой конструкции права социального обеспечения понятия организа-ционно-правовой формы социального обеспечения или уровней (подсистем) социального обеспечения как системного образова-ния. Здесь мы также сталкиваемся с неоднозначностью и много-мерностью этой конструкции. В современной юридической лите-ратуре часть авторов придерживается сложившегося в советский период понятия организационно-правовой формы социального обеспечения, но классификации этих форм разнятся в зависимо-сти от избираемых критериев. Так, Е.Е. Мачульской в качестве

284 См.: Право социального обеспечения / Под ред. К.Н. Гусова. М.,

2007. С. 11. 285 См. подробнее: Миронова Т.К. Право и социальная защита. М.,

2006. С. 153–155.



142

таковых выделяются три основные формы: государственное (обя-зательное) социальное страхование; социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из бюджета; государственная соци-альная помощь286. Другие авторы придерживаются иной позиции, называя следующие формы социального обеспечения: обязатель-ное социальное страхование; государственное социальное обес-печение за счет всех уровней бюджетной системы (включая госу-дарственную социальную помощь); негосударственное социаль-ное обеспечение287. Таким образом, в зависимости от различных критериев: круга обеспечиваемых субъектов, источников финан-сирования, оснований обеспечения, видов социального обеспече-ния, органов и организаций социального обеспечения – можно предложить довольно широкий спектр классификаций форм и видов социального обеспечения. Между тем в силу многомерно-сти этих форм вряд ли они в состоянии выполнять функцию ба-зовых отраслевых юридических конструкций. Более того, сам за-конодатель в ряде случаев изменяет, реформирует правовую природу той или иной формы социального обеспечения, стирая грани между различными формами. Например, по российскому законодательству социальные пенсии имеют своим источником страховые средства Пенсионного фонда, а с 2001 г. страхование по безработице возложено только на государство. В систему ме-дицинского страхования включено у нас и неработающее населе-ние, страхование которого осуществляется государством. Взаи-модействие и взаимопроникновение рассматриваемых форм социального обеспечения – явление очевидное, и оно не должно исключать их самостоятельности. Ряд стран предпринимают по-пытки в некоторых случаях развести эти формы социального обеспечения. Так, например, во Франции пенсионные правоот-ношения по выплате социальных пенсий, назначаемых в порядке социальной помощи, исключили из системы пенсионного страхо-

286 См.: Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Право социального обеспе-

чения. М., 2000. С. 7. 287 См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой.

С. 27; Сулейманова Г.В. Право социального обеспечения. Ростов н/Д., 2004. С. 5.



143

вания. В 1994 г. на основании Закона о фонде солидарности по старости был создан указанный специальный фонд. Главная за-дача фонда – выплата минимального дохода по старости лицам, не получающим пенсий и надбавок. Средства фонда формируют-ся за счет всеобщего социального взноса (2,4% любых доходов), части акцизов и пошлин на алкогольные напитки288.

Еще более общей юридической конструкцией является опре-деление социальной защиты населения. Оно варьируется от «ши-рокого» до «узкого» понимания. Так, в практике МОТ понятие «социальная защита населения» охватывает государственные и негосударственные формы социального страхования и вспомо-ществования и здравоохранения289. В специальной литературе российскими и зарубежными авторами предлагается более широ-кое понятие социальной защиты, в которое также включаются го-сударственные и негосударственные меры, направленные на соз-дание благоприятной среды существования человека как члена общества290, в том числе национальные системы охраны труда, помощь государства в получении образования291, предоставление материальных благ, связанных с реализацией права на жилище292, меры по охране окружающей среды, смягчению негативных ре-зультатов экономической реформы и др.293

Таким образом, предлагаемые сегодня в учебной и научной литературе юридические конструкции «социального обеспече-ния», «организационно-правовых форм социального обеспече-ния», «социальной защиты населения» не отвечают критериям базовой отраслевой юридической конструкции, консолидирую-

288 См.: Зубченко Л. Пенсионная система Франции // Труд за рубежом.

1995 . № 2. C. 77–78. 289 Обеспечение дохода и социальная защита в меняющемся мире.

Женева. МБТ, 2000. 290 См.: Шайхатдинов В.Ш. Право социального обеспечения Россий-

ской Федерации. Екатеринбург, 1996. Вып. 1. С. 5. 291 См.: Ламперт Х. Социальная рыночная экономика. Германский

путь. М., 1994. С. 150–152; 182–200 и др. 292 См.: Миронова Т.К. Право и социальная защита. С. 171. 293 См.: Черноморченко Н.П. Право социального обеспечения: Учеб-

но-методическое пособие. Саратов, 2000. С. 6.



144

щей все институты отрасли. На наш взгляд, эта роль должна быть отведена юридической конструкции социально-обеспечительного обязательства.

Как уже отмечалось, право социального обеспечения тради-ционно относят к публичным отраслям права. Однако в совре-менных экономических (рыночных) условиях и условиях форми-рования гражданского общества не следует игнорировать степень проникновения частно-правовых начал, институтов, категорий в сферу социального обеспечения. Публичное право согласно тра-диционной формуле обеспечивает публичный интерес, который, как уточняет современная доктрина, представляет собой не что иное, как «усредненный» частный интерес, «общее арифметиче-ское» от частных интересов294.

Социально-обеспечительное обязательство как базовая отраслевая юридическая конструкция. Явление обязательства присуще не только сфере гражданского оборота, но и междуна-родному, государственному, административному, финансовому праву, где традиционно доминируют публичные начала в право-вом регулировании. Следует согласиться, что правовая конструк-ция обязательства является абстрактной и выражает определен-ную закономерность в правовой организации общественных отношений. Такая конструкция, как обязательство, обладает оп-ределенными устойчивыми признаками, составляющими особую правовую форму регулирования общественных отношений. Сло-жившись первоначально в рамках гражданского права, эта право-вая конструкция приобрела относительную самостоятельность и впоследствии утратила свою отраслевую принадлежность, выде-лившись в правовую категорию, «стоящую над системой пра-ва»295. В случае ее использования для регулирования отношений иной отраслевой принадлежности, последние не становятся гра-жданско-правовыми. В данном случае не расширяется сфера дей-ствия норм гражданского права, здесь имеет место лишь исполь-зование способов правового регулирования как составной части

294 См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55 и др. 295 Танчук И.А., Ефимочкин В.П., Абова Т.Е. Хозяйственные обяза-

тельства. М., 1970. С. 19.



145

метода регулирования. В этой связи мы не предлагаем рассмат-ривать социально-обеспечительное обязательство в качестве раз-новидности гражданско-правового обязательства. Речь идет о юридической конструкции обязательства активного типа, соче-тающего частные и публичные средства регулирования социаль-но-обеспечительных отношений. Это – обязательство с особой целевой направленностью и объектом, опосредующее относи-тельное правоотношение, где одно лицо (орган социального обеспечения) обязано совершить действия в пользу другого фи-зического лица по предоставлению социальных благ (пособий, пенсий, социальных услуг и др.) в целях социальной защиты. Предлагаемая конструкция социально-обеспечительного обяза-тельства применима ко всем организационно-правовым формам социального обеспечения: социальному страхованию, социаль-ной помощи и социальному обслуживанию, государственному социальному обеспечению. При этом речь идет не только об обя-зательных формах, основанных на законе, но и о добровольных, вытекающих из социально-обеспечительных договоров. Легали-зация этой юридической конструкции соответствует социальному назначению отрасли права социального обеспечения, тем более что в постсоветской практике правового регулирования социаль-но-обеспечительных отношений имела место практика односто-роннего отказа государства от своих социальных обязательств. Достаточно вспомнить упомянутые выше нормативные решения об отмене индивидуальных страховых взносов с заработка работ-ников в Пенсионный фонд РФ и Фонд занятости в начале XXI в. Судьба уже перечисленных гражданами взносов в эти фонды бы-ла решена по усмотрению государства без каких-либо встречных обязательств по их компенсации гражданам. Аналогичная ситуа-ция повторилась и с индивидуальными накоплениями (накопи-тельная часть пенсии) граждан в рамках проводимой пенсионной реформы. В прежней редакции Федерального закона «Об обяза-тельном пенсионном страховании в РФ» страховые взносы, на-правленные на формирование пенсионных накоплений, с 1 янва-ря 2002 г. уплачивались в отношении мужчин не старше 1953 г. рождения и женщин 1957 г. рождения и моложе. Затем с 1 января 2005 г. законодателем возрастная планка была изменена в сторо-



146

ну «омоложения» лиц, в отношении которых формируется нако-пительная часть пенсии, но остался без решения вопрос о судьбе пенсионных накоплений за три года вышеназванных лиц. Если исходить из обязательственной природы социально-обеспечи-тельных отношений, то следует вести речь о социальных обяза-тельствах государства, гарантиях их выполнения. В этом случае заслуживают поддержки высказанные в литературе предложения о предоставлении рассматриваемой категории застрахованных лиц права выбора: либо получить накопительную часть трудовой пенсии в минимальном размере, либо ликвидировать пенсионные накопления и учесть соответствующие денежные средства в об-щей части индивидуального лицевого счета застрахованного, увеличив размер страховой части пенсии296. Таким образом, юри-дическая конструкция социально-обеспечительного обязательст-ва имеет не сколько теоретическое, сколько прикладное практи-ческое значение.

Об обязательственной природе социально-обеспечительных отношений писали в свое время Т.В. Иванкина, Р.И. Иванова, В.А. Тарасова. При характеристике правового положения сторон в социально-обеспечительном отношении они определяли его как социальное обязательство, основанное на законе297. В настоящее время эта конструкция социального обязательства нашла под-держку в работах М.Ю. Федоровой, которая противопоставляет социально-обеспечительное обязательство социально-страхо-вому. При этом под социально-обеспечительным обязательством понимается публичное безвозмездное обязательство, где государ-ство предоставляет гражданину материальное обеспечение бес-платно, безэквивалентно, т.е. на началах алиментарности. Соци-ально-страховое обязательство носит частно-публичный возмезд-ный и взаимный характер и возникает на основе закона

296 См.: Фрик О.В. Страховые взносы как источник формирования

пенсионных накоплений: некоторые проблемы теории и практики // Рос-сийский ежегодник трудового права. 2005. № 1. С. 530.

297 См.: Иванкина Т.В. Проблемы правового регулирования распреде-ления общественных фондов потребления. С. 29; Иванова Р.И., Тарасо-ва В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. С. 146.



147

(обязательное государственное) либо договора (дополнитель-ное)298. Из предложенной классификации обязательств следует, что социально-страховое обязательство не имеет социально-обеспечительной природы, автор отграничивает его от социаль-но-обеспечительного обязательства299. Тем самым разрушается единство социального обязательства как правового явления, опо-средованного социально-обеспечительным правоотношением.

Подчеркнем еще раз, что понятие «социально-обеспечи-тельное обязательство» – это конструкция, которая характеризует природу социально-обеспечительных отношений, объединяет общим началом и социально-страховые, и отношения по государ-ственному социальному обеспечению, государственной социаль-ной помощи и обслуживанию населения. Социально-обеспе-чительное обязательство как правовое явление должно иметь много общего с классической категорией «обязательство», разра-ботанной в гражданском праве. Так, если социально-обеспечи-тельное обязательство обладает родовыми признаками обязатель-ства, то его правовое регулирование во многом может идти по пути заимствования технико-юридических цивилистических под-ходов. Однако необходимо учитывать, что социальное обязатель-ство характеризуется особыми видовыми признаками, вытекаю-щими из публично-правовой компоненты социально-обеспечи-тельных отношений с участием государства или под его контролем. Иными словами, речь идет о сложной частно-публичной природе социально-обеспечительного обязательства.

Анализ социально-обеспечительного обязательства следует начать с его родовых признаков. Необходимо выявить его общие признаки, которые сродни классическому цивилистическому обя-зательству. К таковым относятся следующие:

1. Гражданско-правовое обязательство всегда носит имуще-ственный характер. Обязательство как научное понятие «имеет смысл и значение только тогда, когда оно рассматривается в ка-

298 Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-

правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регу-лирования. Омск, 2000. С. 91.

299 Там же. С. 304.



148

честве специфической правовой формы опосредования товарно-денежных отношений»300. Отношения, регулируемые обязатель-ственным правом, охватываются понятием отношений экономи-ческого оборота. Общим для всех отношений экономического оборота является то, что они так или иначе связаны с перемеще-нием материальных благ в виде вещей, денег, выполнения работ, оказания услуг и т.д. Социально-обеспечительное обязательство в значительной части (хотя и не полностью) отвечает этому при-знаку, так как в социально-обеспечительном правоотношении лицу предоставляются социальные выплаты (пенсии, пособия, компенсации), натуральные формы содержания (одежда, продук-ты питания), социальные услуги.

2. Поскольку гражданско-правовые обязательства опосреду-ют процесс перемещения материальных благ от одного лица к другому, постольку они всегда устанавливаются между строго определенными лицами, т.е. приобретают относительный харак-тер. Обязательство не создает обязанностей для лиц, не участ-вующих в нем в качестве сторон (для третьих лиц) (ст. 308 ГК РФ). Социально-обеспечительное обязательство также является относительным правоотношением, стороны которого строго оп-ределены: физическое лицо и органы, организации, иные лица, предоставляющие тот или иной вид социального обеспечения.

3. Согласно гражданско-правовой теории обязательство – это всегда правоотношение активного типа, так как в соответствии со ст. 307 ГК РФ «в силу обязательства одно лицо (должник) обяза-но совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как-то: передать имущество, выполнить работу, упла-тить деньги и т.п. либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности». В обязательстве участвуют две стороны: управо-моченная и обязанная. Поскольку перемещение материальных благ невозможно без активных действий, управомоченная в обя-зательственном правоотношении сторона наделена правом требо-вать от обязанной стороны совершения определенных активных

300 Гражданское право / Под ред. Ю.К. Толстого и А.П. Сергеева. Т. 1.

СПб., 1996. С. 417.



149

действий. В свою очередь на обязанную сторону возлагается обя-занность совершить активные действия. При этом она может быть обязана к воздержанию от определенных действий, сопро-вождающих ее активные действия, но не заменяющих их. Такое пассивное воздержание не относится к числу существенных при-знаков обязательства. То же самое можно сказать и о социально-обеспечительном обязательстве. Оно всегда активного типа, и развивается за счет активного поведения получателя социальных выплат и услуг (право требования, притязания), в то время как другая сторона – орган социального обеспечения – обязан пре-доставить тот или иной вид социального обеспечения в порядке и на условиях, предусмотренных законом или договором. В соци-ально-страховых правоотношениях эта характеристика правового положения сторон не требует особого обоснования. Однако не являются исключением и правоотношения по социальной помо-щи, социальному обслуживанию, несмотря на их адресный ха-рактер. Заявитель вправе требовать рассмотреть его просьбу о предоставлении социальной помощи, а орган социальной защиты после проверки нуждаемости лица обязан при наличии основа-ний, предусмотренных в законе, предоставить тот или иной вид социальной помощи.

4. Признаком гражданско-правового обязательства является его целенаправленность, ибо действия должника в обязательстве осуществляются в пользу кредитора. Социально-обеспечитель-ному обязательству этот признак присущ, так как орган, органи-зация, предоставляющие социальное обеспечение, выполняют свою обязанность исключительно в пользу конкретного физиче-ского лица.

Таким образом, социально-обеспечительное обязательство как разновидность обязательства – это относительное правоот-ношение активного типа, в котором орган социального обеспече-ния (организация, иное лицо) обязан в порядке и на условиях, предусмотренных законом или договором, предоставить лицу оп-ределенный вид социальных выплат, социальных услуг, социаль-ных льгот.

Между тем обязательство как институт гражданского права характеризует диспозитивный метод регулирования имуществен-



150

ных отношений, основанный на равенстве сторон. Обязательство в праве социального обеспечения предполагает наряду с ним и иной метод – императивный, основанный на особой социальной роли государства. Заметим, что подобное единство императив-ных и диспозитивных начал мы наблюдаем в правовом регулиро-вании трудовых отношений. В этой связи применение термина “обязательство” в сочетании с термином “социально-обеспечи-тельное” означает выявление целого ряда признаков, выражаю-щих специфику и содержание социально-обеспечительных пра-воотношений. Эти признаки рельефно проявляются при его сравнении с гражданско-правовым обязательством. Итак, в чем же проявляется отличие социально-обеспечительного обязатель-ства от гражданско-правового?

1. Гражданско-правовое обязательство возникает, как прави-ло, на добровольной основе, допускающей изменение содержа-ния обязательств по соглашению сторон, уступку требования и перевод долга, прекращение обязательства соглашением сторон. Социально-обеспечительные обязательства по основаниям воз-никновения можно подразделить на обязательные (недоговор-ные), вытекающие из закона (как правило, это сложный фактиче-ский состав: правовые основания социального обеспечения, предусмотренные в законе, волеизъявление лица и решение соот-ветствующего органа социального обеспечения), и добровольные (договорные). В последнем случае, например, законом определя-ется порядок добровольного вступления определенного круга лиц в систему обязательного страхования на случай временной не-трудоспособности и в связи с материнством301. Иными словами, по добровольному волеизъявлению лица возникают отношения по обязательному социальному страхованию. Действующим за-конодательством также определяются договорные основания возникновения социально-обеспечительных обязательств, равно

301 См.: Федеральный закон от 31 декабря 2002 г. № 190-ФЗ «Об обес-

печении пособиями по обязательному социальному страхованию граждан, работающих в организациях, у индивидуальных предпринимателей, при-меняющих специальные налоговые режимы, и некоторых других катего-рий граждан» // СЗ РФ. 2003. № 1. Ст. 5.



151

как и порядок заключения такого договора (например, договоры о добровольном медицинском страховании, договоры о страхова-нии в негосударственных пенсионных фондах).

2. Содержание гражданско-правового обязательства основано на равенстве сторон и определяется сторонами. В социально-обеспечительном обязательстве его содержание устанавливается законом, а в добровольном договорном социальном обеспечении и договором, но в пределах, установленных законом. Так, напри-мер, при предоставлении платных (договорных) медицинских ус-луг медицинское учреждение должно обладать сертификатом и лицензией на конкретный вид деятельности. Государственные и муниципальные медицинские учреждения оказывают платные медицинские услуги по специальному решению соответствующе-го органа управления здравоохранением и в соответствии с уста-новленными правилами302. Таким образом, публичная состав-ляющая социально-обеспечительного обязательства обусловлена нормированием государством социального стандарта обеспече-ния, который не может быть ниже установленного законом. Это достигается путем законодательного закрепления видов социаль-ного обеспечения, его уровня и условий предоставления.

Таким образом, социально-обеспечительное обязательство характеризуется единством публичных (императивных) и част-ных (диспозитивных) начал. Но степень вмешательства государ-ства в отношения сторон обязательства зависит от его вида.

Виды социально-обеспечительных обязательств и гарантии их исполнения. В социально-обеспечительных обязательствах, вы-текающих из закона (обязательное социальное страхование, госу-дарственное обеспечение и государственная социальная помощь), императивно определяются основания возникновения обязатель-ства, его содержание и порядок изменения и прекращения, а также объем предоставляемых социальных благ. Источником финанси-рования этих обязательств являются средства государства (бюд-жеты всех уровней, государственные внебюджетные социальные

302 См.: Правила предоставления платных медицинских услуг населе-

нию медицинскими учреждениями: утв. Постановлением Правительства РФ от 13 января 1996 г. № 27 // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 194.



152

фонды). В этих обязательствах основой служит публичная компо-нента. Не случайно Конституционный Суд РФ называет их пуб-лично-правовыми обязательствами государства. В своих реше-ниях он подчеркивает, что в регулировании социальных прав законодатель связан публично-правовыми обязательствами госу-дарства. Право на социальное обеспечение является конституци-онным правом и общепризнанной нормой международного права. В этом контексте названное право гарантируется правовым соци-альным государством, и не может быть им отменено. Другое дело наполняемость, конкретный объем социальных благ, которые пре-доставляются гражданам при реализации ими права на социальное обеспечение. Он в значительной мере зависит от социально-экономического уровня развития страны. Государство не должно необоснованно и произвольно изменять эти обязательства или от-казываться от них, иное означало бы нарушение принципов спра-ведливости и правового социального государства (Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним; Определение от 27 декабря 2005 г. № 527-О). Названные изменения социально-обеспечительного законодатель-ства могут ухудшать положение гражданина. Установить в зако-нодательстве абсолютный запрет на такие изменения вряд ли воз-можно, так как объем предоставляемых государством социальных благ зависит от социально-экономического положения страны. Такие изменения или отказы государства от исполнения ранее взя-тых публичных обязательств, по мнению Конституционного Суда РФ, ограничены следующими правовыми принципами. Во-первых, это принцип надлежащего и реального исполнения обяза-тельства, а равно запрет (недопустимость) внесения произвольных изменений в действующую систему норм, ухудшающих положе-ние получателей того или иного вида социального обеспечения. Конституционный Суд РФ называет это принципом поддержания доверия граждан к законам и действиям государства (Постановле-ние от 24 мая 2001 г. № 8-П по делу о проверке конституционно-сти положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального за-



153

кона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из рай-онов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.Н. Хваловой»). Во-вторых, при обоснованных изменениях, вносимых в действующее социально-обеспечительное законодательство, должна быть обеспечена за-щита приобретенных прав. Формы и способы защиты, по мнению Конституционного Суда, зависят от правовой природы и целевого назначения этих прав. В решениях названного Суда прослежива-ются три основные формы защиты приобретенных социально-обеспечительных прав при изменении правового регулирования в сторону снижения уровня социального обеспечения:

1. Сохранение признанного государством объема социальных благ, достигнутого уровня социального обеспечения в отношении социальных прав отдельных категорий граждан. Имеются в виду случаи, когда государство обязуется компенсировать вред граж-данам, осуществляющим социально-значимые функции доноров; гражданам, пострадавшим в связи с деятельностью государства в сфере освоения и использования ядерной энергии; жертвам поли-тических репрессий (Определения КС РФ от 4 декабря 2003 г. № 415-О; от 1 декабря 2005 г. № 462-О; от 27 декабря 2005 г.; от 4 апреля 2006 г. № 89-О), участникам боевых действий (Преам-була ФЗ № 122) и др.

2. Предоставление гражданам разумного переходного перио-да – периода адаптироваться к вносимым изменениям. Эту форму защиты приобретенных прав можно также встретить и в норма-тивных актах. Так, Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному со-циальному страхованию» содержит норму о сохранении ранее приобретенных прав при определении размера пособия по вре-менной нетрудоспособности гражданам, которые до 1 января 2007 г. имели право на получение пособия в размере, превы-шающем размер пособия, полагающегося в соответствии с на-званным федеральным законом.

3. Создание компенсаторного механизма, позволяющего уст-ранить или смягчить последствия изменения социально-обеспечительного законодательства (Постановление Конститу-



154

ционного Суда РФ от 24 мая 2001 г. № 8-П; определения КС РФ от 4 декабря 2003 г. № 415-О и от 11 мая 2006 г. № 88-П).

Таким образом, Конституционный Суд РФ дает толкование конституционных пределов дискреции законодателя при измене-нии регулирования социальных прав, тем самым обеспечивая ис-полнимость и стабильность публичных социально-обеспечитель-ных обязательств303.

Другой характерной особенностью способов обеспечения ис-полнения социально-обеспечительных обязательств является практика Европейского Суда по правам человека.

В российской практике появился еще один вид публичных социально-обеспечительных обязательств, которые носят сме-шанный механизм реализации – это добровольное вступление в правоотношения по обязательному социальному страхованию. В настоящее время к таким случаям относятся: 1) пенсионное стра-хование граждан РФ, работающих за ее пределами; 2) страхова-ние несчастных случаев на производстве для лиц, заключивших гражданско-правовой договор на выполнение работ или оказание услуг по соглашению сторон этого договора; 3) страхование вре-менной нетрудоспособности самозанятого населения. На наш взгляд, этот вид социально-обеспечительных договоров является по своей природе договором присоединения. При заключении до-говоров присоединения их условия устанавливаются в данном случае только одной стороной, публичной, а именно государст-вом в лице уполномоченных органов и организаций.

В социально-обеспечительных обязательствах по доброволь-ному договорному социальному обеспечению государство уста-навливает только пределы (границы) такой договоренности уча-стников по тому или иному виду социального обеспечения. В этих обязательствах господствует договорный режим (частная составляющая), но она должна быть ограничена публичной ком-понентой. Источником финансирования такого обязательства яв-ляются, как правило, негосударственные средства (страховые

303 См. подробнее: Зорькин В.Д. Защита социальных прав и преодоле-

ние несправедливости: проблемы конституционного правосудия // Соци-альные права и практика Конституционного Суда РФ. СПб., 2007.



155

взносы граждан, организаций, личные денежные средства). Од-нако источник финансирования не изменяет целевого назначения, сущности и предмета обязательства. Оно остается социально-обеспечительным и должно регулироваться в рамочном порядке государством нормами отнюдь не отрасли гражданского права, а права социального обеспечения. Исполнение этих обязательств, по нашему мнению, субсидиарно должно быть гарантировано го-сударством.

В этой части представляется перспективной разработка кон-струкций добровольного и обязательного социального страхова-ния на основе договоров в пользу третьих лиц с учетом их сме-шанной частно-публичной природы. К сожалению, наш законодатель не учитывает названных обстоятельств. Так, дого-вор об обязательном медицинском страховании, заключаемый между медицинской страховой организацией и медицинским уч-реждением, оказывающим медицинские услуги, основан на граж-данско-правовой конструкции договора об исполнении третьему лицу304. Этот вид договора не предоставляет третьему лицу (за-страхованному лицу) никаких субъективных прав и гарантий. По сути, третье лицо не вправе требовать надлежащего исполнения условий этого договора. Социально-обеспечительная природа рассматриваемого договора диктует усиление публичных начал, т.е. его легализацию в форме договора в пользу третьего лица (застрахованного лица), которое имеет право требовать от долж-ника исполнения обязательства в свою пользу. Аналогичные па-раллели можно провести и в отношении договоров о доброволь-ном пенсионном страховании, заключаемых работодателями с негосударственными пенсионными фондами, о чем речь пойдет подробнее в следующих разделах данного издания.

Социально-обеспечительное обязательство как определяю-щая отраслевая юридическая конструкция означает, что назван-ное отраслевое обязательство рассматривается в качестве, во-

304 В теории и практике гражданского права разграничиваются дого-

воры в пользу третьего лица и договоры об исполнении третьему лицу (см.: Гражданское право / Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. М., 2004. С. 596–597).



156

первых, юридического факта, во-вторых, правоотношения и, в-третьих, письменного документа (например, договор о добро-вольном медицинском страховании).

Социально-обеспечительные стандарты как базовая юри-дическая конструкция. Социальные стандарты являются основой социальной политики государства. Эта юридическая конструкция пронизывает все организационно-правовые формы социального обеспечения, применяется не только в публичной сфере государ-ственного обеспечения, обязательного социального страхования, но и в сфере частных договорных форм социального обеспечения. Разработка минимальных социальных стандартов предусматрива-лась еще Программой социальных реформ в РФ на период 1996 – 2000 гг. Речь шла, в частности, о стандартах обеспечения населе-ния медико-санитарной и лекарственной помощью, стандартах в области социального обслуживания и др. Был подготовлен проект федерального закона о государственных минимальных социаль-ных стандартах, в котором система социальных стандартов охва-тывала следующие сферы: денежные доходы населения; оплату труда; пенсионное обеспечение; социальную поддержку граждан, нуждающихся в защите; социальное обслуживание; здравоохране-ние; культуру; жилищно-коммунальную сферу. К сожалению, та-кой закон до сих пор не принят. В Программе сотрудничества ме-жду РФ и Международной организацией труда на 2006 – 2009 гг. вновь в качестве национального приоритета в сфере социальной защиты в РФ объявляется формирование системы государствен-ных социальных стандартов. Очевидно, что устойчивая и доступ-ная система страхования и социальной защиты должна базиро-ваться на системе государственных стандартов и гарантий. Социально-обеспечительные стандарты являются разновидностью государственных социальных стандартов.

1. Социально-обеспечительные стандарты (стандарты соци-ально-обеспечительных прав) – это, прежде всего, гарантирован-ный объем социально-обеспечительных благ, которые государст-во обязано предоставить лицу в рамках исполнения социально-обеспечительных обязательств. Неотъемлемой характеристикой социально-обеспечительных стандартов должна быть их публич-ная гарантированность, о чем речь шла выше. В Программе со-



157

трудничества между Россией и МОТ на 2006 – 2009 гг. отмечает-ся, что национальным приоритетом в сфере социальной защиты в РФ является формирование государственных социальных стан-дартов. Надежная, устойчивая и доступная система социального страхования и социальной защиты должна строиться на системе государственных стандартов и гарантий.

2. Социально-обеспечительные государственные стандарты – это научно обоснованные показатели уровня обеспеченности и потребления важнейших жизненных благ и услуг по социально-демографическим группам населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети) и регионам страны305. Эти стандарты имеют, как правило, количественные и качественные параметры. Более того, гарантией обеспечения социально-обеспечительных стан-дартов является установление в законодательном порядке мини-мального размера социального обеспечения (минимальные соци-ально-обеспечительные стандарты). Минимальный уровень социально-обеспечительных стандартов должен быть увязан с прожиточным минимумом, так же как и минимальная заработная плата. Между тем довольно длительное время в российском постсоветском законодательстве о социальном обеспечении в ка-честве минимального социального стандарта для социально-обеспечительных выплат (пособий) применялся минимальный размер заработной платы, который был значительно ниже прожи-точного минимума. В этой связи в теории права социального обеспечения ряд авторов предлагали разграничить и ввести два вида минимальных социальных стандартов. Во-первых, прожи-точный минимум как социальный стандарт, применяемый для сферы государственной социальной помощи. Во-вторых, для сис-темы обязательного социального страхования предусмотреть бо-лее высокий уровень социальных стандартов, например мини-мальный потребительский бюджет (социальный минимум)306.

305 См.: Роик В.Д. Основы социального страхования. М., 2007. С. 50–

52. 306 См., например: Федорова М.Ю. Применение минимальных соци-

альных стандартов в российской системе социального обеспечения // Роль социального обеспечения в решении проблемы бедности и совершенство-



158

Полагаем, что доведение размера минимальной заработной платы до величины прожиточного минимума трудоспособного населе-ния снимает с повестки дня вопрос о введении двух вышеназван-ных видов минимальных социальных стандартов.

Согласно ТК РФ (ст. 133) минимальный размер оплаты уста-навливается одновременно на всей территории Российской Феде-рации и не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения. Вместе с тем, порядок и сроки по-этапного повышения размера минимальной заработной платы до размера не ниже прожиточного минимума определяются феде-ральным законом (ст. 421 ТК РФ). Очередным таким законом стал Федеральный закон от 20 апреля 2007 г. № 54-ФЗ «О внесе-нии изменений в Федеральный закон "О минимальном размере оплаты труда" и другие законодательные акты РФ»307. Названным законом этот размер повышен с 1 сентября 2007 г. до 2 300 руб-лей в месяц. Кроме того, принципиальной является и введенная новелла о том, что минимальный размер оплаты труда применя-ется исключительно для регулирования оплаты труда и опреде-ления размеров пособий по временной нетрудоспособности. Применение минимального размера оплаты труда для других це-лей не допускается.

В случаях, предусмотренных законом, социально-обеспечи-тельные выплаты могут ограничиваться максимальными разме-рами. Впервые такое ограничение максимальными размерами сумм страховых выплат (пособий) было предусмотрено подза-конным нормативным актом – Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. «О размере пособия по временной нетрудоспо-собности»308. Затем размер этого пособия стал ограничиваться федеральным законом о бюджете Фонда социального страхова-ния на соответствующий год. Эта тенденция проявилась и в огра-ничении максимальными размерами страховых выплат в порядке обязательного социального страхования от несчастных случаев

вание методики преподавания права социального обеспечения. М., 2004. С. 93–94.

307 СЗ РФ. 2007. № 17. Ст. 1930. 308 Там же. 2000. № 12. Ст. 1259.



159

на производстве и профессиональных заболеваний (профессио-нальных рисков). В теории права социального обеспечения огра-ничение максимальными размерами сумм социально-страховых пособий оценивается как посягательство на права застрахован-ных и нарушение принципов обязательного социального страхо-вания, предусмотренных Федеральным законом «Об основах обя-зательного социального страхования» (1999 г.).

На наш взгляд, оценка максимальных размеров социальных стандартов не столь однозначна. Ограничение социально-обеспечительных выплат максимальными размерами может быть продиктовано уже известными нам двумя причинами. Во-первых, содержательное наполнение, объем предоставляемых лицу соци-ально-обеспечительных благ зависит от состояния бюджетной системы государства и доходной части внебюджетных социаль-но-страховых фондов. Во-вторых, размер и объем социально-обеспечительных благ должен обеспечить оптимальный баланс компенсационной и реабилитационной, интеграционной функций права социального обеспечения, стимулировать лицо к участию в трудовой и иной общественно полезной деятельности. Например, пособие по безработице призвано выполнять две функции: обес-печить безработного на период безработицы средствами к суще-ствованию и сохранить стимулы к активному поиску работы. Иными словами, это ограничение должно быть социально спра-ведливым, но и соразмерным. Так, в 2007 г. Постановлением Конституционного Суда РФ от 22.03.2007 № 4-П норма о макси-мальном размере пособия по беременности и родам, содержащая-ся в части первой статьи 15 Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" и в части первой статьи 13 Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2007 год" признана не соответствующей Конституции Россий-ской Федерации в той мере, в какой данной нормой – в системе действующего правового регулирования – несоразмерно ограни-чивается размер пособия по беременности и родам для застрахо-ванных женщин, чей средний заработок превышает предусмот-ренную в ней предельную сумму.



160

3. Социально-обеспечительные стандарты устанавливаются на всех уровнях правового нормативного регулирования соци-ально-обеспечительных отношений:

а) международно-правовые стандарты – общепризнанные международные нормы и принципы, а также нормы международ-ных договоров;

б) федеральные социально-обеспечительные стандарты. Они устанавливаются федеральным законодательством. Напри-мер, на основании Закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О со-циальной защите инвалидов в Российской Федерации» устанав-ливается федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств и услуг, предоставляемых инвалидам, кото-рый принимается Правительством РФ. В соответствии с Феде-ральным законом о государственных пособиях гражданам, имеющим детей (1995 г.), определяется минимальный размер ежемесячного пособия по уходу за ребенком. Федеральным явля-ется и гарантированный перечень услуг на погребение, предос-тавляемых на безвозмездной основе по Закону от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». Однако стоимостная оценка этих услуг определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделе-ниями ПФ РФ, ФСС РФ, а также органами государственной вла-сти субъектов Федерации. Кроме того, качество этих услуг долж-но соответствовать требованиям, установленным органами местного самоуправления.

Федеральные социально-обеспечительные стандарты харак-терны и для обязательного социального страхования. Например, Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспе-чении пособиями по временной нетрудоспособности, по бере-менности и родам граждан, подлежащих обязательному социаль-ному страхованию»309 предусматривает дифференциацию разме-ра пособия по временной нетрудоспособности в зависимости от продолжительности страхового стажа от 100% среднемесячного заработка до 60%. При этом размер этого пособия не может пре-вышать максимального размера пособия, установленного феде-

309 СЗ РФ. 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 18.



161

ральным законом о бюджете ФСС на очередной финансовый год (за исключением пособия по временной нетрудоспособности в связи с несчастным случаем на производстве и по беременности и родам).

Федеральные социально-обеспечительные стандарты приме-няются и в системе государственного социального обеспечения. Так, на основании Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Рос-сийской Федерации» размер пенсии за выслугу лет военнослу-жащим составляет 50% денежного довольствия (заработка), мо-жет увеличиваться за каждый год выслуги, но не более 85% заработка;

в) региональные социально-обеспечительные стандарты. Примером могут служить установленные субъектами Федерации нормы и нормативы обеспечения в государственных учреждени-ях социального обслуживания, включающие натуральные виды обеспечения (питание, одежда, обувь и т.п.), обеспечение техни-ческими средствами, нормативы численности работников, осу-ществляющих социальное обслуживание и др. Нормы материаль-ного обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в социальных учреждениях, устанавливаемые на ре-гиональном уровне, включают также расходы на культурно-воспитательную работу;

г) муниципальные социально-обеспечительные стандарты. Они устанавливаются соответственно актами муниципальных ор-ганов власти при предоставлении социального обеспечения за счет средств местных бюджетов: например, дополнительные компенсации многодетным семьям и др.

4. Социально-обеспечительные стандарты являются обяза-тельной нормой не только в публичной сфере (системе обяза-тельного социального страхования, государственного социально-го обеспечения, государственной социальной помощи и обслуживания), но и негосударственной сфере. Это касается и упомянутого выше гарантированного перечня и качества риту-альных услуг, предоставляемых негосударственными службами, качества социальных услуг в системе социального обслуживания населения в негосударственном секторе, а равно медицинских



162

услуг. Контроль за соблюдением социально-обеспечительных стандартов осуществляет государство в лице уполномоченных органов. В эту сферу допускаются организации и лица, имеющие соответствующую государственную лицензию или прошедшие государственную аккредитацию. В последнем случае имеются в виду организации независимо от формы собственности, осущест-вляющие деятельность в области реабилитации инвалидов.

В заключение особо подчеркнем, что именно социально-обеспечительные стандарты, которые носят публичный характер, служат одним из оснований включения в предмет отрасли права социального обеспечения отношений, возникающих в рамках добровольных негосударственных форм социального обеспече-ния. Здесь мы ограничимся указанным заявлением, однако к это-му тезису мы неоднократно будем возвращаться при последую-щем изложении материала.

3.5. Предмет права социального обеспечения и сфера его действия

В советский период сформировался и укрепился в научном сознании образ юридической науки как единого «древа знания», на котором существуют свои ветви – направления на твердом «стволе» ранее освоенных истин, базой для которых служил мар-ксизм-ленинизм. Этот образ накладывается еще на одно «древо», в виде которого выступала отечественная система права. Ее «стволом» было государственное право, основными «ветвями» – административное, уголовное и гражданское право, а «корни» формировались в экономических, политических и социальных отношениях. В настоящее время оба эти образа, по меньшей ме-ре, размываются. Подходы к праву становятся все более плюра-листичными, а само знание признается ограниченным и фрагмен-тарным. В свою очередь «ветви» – отрасли российского права – все более переплетаются между собой, создавая весьма сложную композицию. Это ставит вопрос о правомерности восходящего к науке Нового времени стремления к систематизации знания и дуализму рационального и эмпирического. Именно в рамках та-



163

кого подхода в качестве основных признаков любой научной дисциплины выделялись ее предмет и метод. Некоторые совре-менные исследователи с учетом новых тенденций ставят под со-мнение выделение отраслей права по критерию предмета и мето-да310. Это не сугубо теоретический вопрос. Речь идет о возможности разграничения отраслей законодательства и осо-бенностях правового регулирования общественных отношений. В свою очередь, это напрямую выводит к проблемам правотворче-ства и правоприменения. При этом мы не видим противоречий во взглядах авторов, которые склонны говорить не об отраслях пра-ва, а об отраслях законодательства. Так, Р.З. Лившиц отмечал, что когда речь идет о системе права, то между терминами «от-расль права» и «отрасль законодательства» нет различий. Впро-чем, он считал, что конструкция отраслей права является окосте-невшей, не учитывающей динамики правового регулирования и неизбежного появления новых отраслей. По его мнению, в пер-спективе она уступит место конструкции отраслей законодатель-ства. Такая позиция имеет под собой определенное основание, как и предположение о том, что термин «отрасль права» еще дол-го будет сохраняться. В качестве критериев отраслей законода-тельства Р.З. Лившиц выделил предмет регулирования, метод и степень регулирования, наличие кодифицированных актов311.

Мы считаем, что конструкция предмета отрасли в настоящее время не утратила своего эвристического значения и остается в инструментарии правовой науки. При всей своей относительной определенности отрасли права жестко не разграничены между собой, а их предметы часто образуют так называемые «погранич-ные» или смешанные области правового регулирования. В этой связи мы будем говорить о сфере действия права социального обеспечения как об области, пределе распространения норм этой отрасли. Ядром этой сферы выступает предмет правового регу-лирования.

310 См., например: Рычагова О.Е. Системообразующие факторы права.

Томск, 2003. С. 91 и далее. 311 См.: Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 118–119.



164

На наш взгляд, можно говорить о «твердом ядре» – предмете отрасли и «мягкой оболочке» – пограничных с другими отрасля-ми областях, которые в совокупности и составляют сферу дейст-вия права социального обеспечения. Изменения в характере «оболочки» могут вноситься нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности, тогда как подвижность «ядра» более затруднена и связана с изменениями, вносимыми в основные акты законодательства о социальном обеспечении.

О «широкой» и «узкой» концепции предмета отрасли. Мы уже ранее отмечали, что в советский период вопрос о предмете отрасли права социального обеспечения дискутировался в ключе от «узкого до широкого» подходов. Современные сторонники широкого подхода к предмету отрасли и последователи позиции Т.В. Иванкиной312 (М.В. Филиппова и др.), скорректировав свою позицию с действующим законодательством, включают в пред-мет отрасли не только вышеназванные социально-обеспечи-тельные отношения, но и отношения по бесплатному предостав-лению образовательных услуг в государственных и муници-пальных образовательных учреждениях, в том числе дошколь-ного образования, а также предоставление жилищных субсидий за счет бюджета. В качестве критерия отнесения перечисленных отношений к социально-обеспечительным называют их социаль-ную алиментарность (долженствование, безвозмездность, безэк-вивалентность предоставлений)313. Следует согласиться, что суб-сидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг являются объектом социально-обеспечительных отношений, а именно отношений по государственной социальной помощи и го-сударственному социальному обеспечению. Эти выплаты пре-доставляются за счет бюджета в зависимости от совокупного до-хода семьи на основании региональных стандартов314.

312 См.: Иванкина Т.В. Правовое регулирование распределения обще-

ственных фондов потребления. Л., 1979. С. 24–26. 313 См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой.

С. 54–56. 314 Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 761 «О

предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» // СЗ РФ. 2005. № 51. Ст. 5547.



165

Аналогичная ситуация с отраслевой принадлежностью складыва-ется и с выплатой жилищных субсидий на приобретение жилья отдельными категориями граждан в рамках отношений по госу-дарственному социальному обеспечению.

Иначе мы оцениваем образовательные отношения. На наш взгляд, отношения между образовательным учреждением и обу-чающимся по поводу получения образовательных услуг на бес-платной основе являются предметом конституционного и адми-нистративного права, а платных образовательных услуг – также и гражданского права. Социальные образовательные льготы, кото-рыми вправе воспользоваться инвалиды, дети-сироты и др. при поступлении в образовательное учреждение, а равно получение социальных стипендий являются, на наш взгляд, предметом (объ-ектом) социально-обеспечительных отношений315.

Другие сторонники «широкого» подхода (С.М. Ковалевский, Н.Н. Никифорова и др.) вслед за советским ученым М.И. Полупа-новым включают в предмет отрасли отношения, возникающие в связи с формированием фондов социального обеспечения, и от-ношения по организации управления социальным обеспечени-ем316. Как отмечает Н.Н. Никифорова, проникновение граждан-ско-правовых элементов в социальное страхование, переход на смешанную систему страхования, усиление зависимости собст-венно распределительных отношений по социальному обеспече-нию от предшествующих отношений по сбору и управлению этими средствами делают бессмысленными все попытки сохра-нить в неизменном виде представление о праве социального обеспечения как самостоятельной отрасли права, регулирующей

315 М.Ю. Федорова рассматривает образовательное право в качестве

комплексной отрасли права, объединяющей нормы административного, финансового, гражданского, трудового отраслей права, а также права со-циального обеспечения. При этом в предмет права социального обеспече-ния она включает отношения по предоставлению социальных льгот, соци-альных стипендий некоторым категориям граждан (инвалидам, детям, оставшимся без попечения родителей и др.) (Федорова М.Ю. Образова-тельное право. М., 2004. С. 17).

316 См.: Ковалевский С.М. Обязательное социальное страхование от не-счастных случаев на производстве (правовые вопросы). М., 2004. С. 74–75.



166

только распределительные отношения. Решение проблемы на-званный автор видит в формировании комплексной отрасли права социального обеспечения317. Не вдаваясь здесь в дискуссию о комплексных отраслях права, отметим, что мы считаем перспек-тивным создание комплексных отраслей законодательства, а не обоснование комплексных отраслей права.

Рассматриваемая точка зрения о расширении предмета отрас-ли за счет отношений по формированию фондов социального обеспечения и управлению этими средствами нашла бы нашу под-держку при одном условии – изменении позиции российского за-конодателя. По действующему законодательству отношения по формированию фондов социального обеспечения (государствен-ные и местные бюджеты, внебюджетные социально-страховые фонды) регулируются финансовым правом, а именно: его подот-раслями бюджетного права и налогового права. В экономической и юридической литературе высказываются критические замечания по поводу налогового режима формирования внебюджетных со-циально-страховых фондов и огосударствления средств этих фон-дов и самой их организации, а также отсутствия «взносов» самих работников в названные фонды. В частности, предлагается возвра-тить им первоначальную «страховую природу», а средства этих фондов не причислять к государственной собственности, а при-знавать собственностью названных фондов. Более того, предлага-ется формировать эти фонды не только за счет средств работода-телей (единый социальный налог, пенсионный страховой взнос), но и личных средств работников (страховые взносы работников). При этом следует упомянуть, что в Генеральном соглашении меж-ду общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссий-скими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2005 – 2007 гг. стороны соглашения принимают на себя обяза-тельства по разработке концепции реформирования системы обя-зательного социального страхования, обеспечив законодательное утверждение страховых принципов, принципа паритетного уча-

317 См.: Никифорова Н.Н. Место права социального обеспечения в

системе российского права // Российский ежегодник трудового права. 2005. № 1. С. 552–553.



167

стия социальных партнеров в управлении страховыми средствами и обеспечение поэтапного вовлечения работников в формирование страховых средств. Если перечисленные обязательства по рефор-мированию обязательного социального страхования будут реали-зованы в законотворческой практике, то отношения по формиро-ванию социально-страховых фондов и их управлению станут предметом правового регулирования отрасли права социального обеспечения. Перечисленные отношения можно будет отнести к производным (вспомогательным) отношениям, предшествующим или сопутствующим социально-обеспечительным (основным) от-ношениям. Иными словами, речь идет об изменении законодате-лем своей позиции в отношении правового режима страховых взносов с налогового (ЕСН) на собственно страховой. Кроме того, средства фондов обязательного социального страхования (пенси-онного, медицинского, социального) в этом случае должны при-знаваться негосударственными средствами названных фондов, и действовать эти фонды должны под контролем государства, но управляться на принципах социального партнерства. Это положе-ние является одной из иллюстраций прозвучавшему ранее тезису «о мягкой оболочке и твердом ядре» отрасли, «о пограничных об-ластях», т.е. сфере действия норм отрасли.

Приверженцы «узкого», традиционного подхода к предмету отрасли ограничивают его отношениями, складывающимися в рамках государственной системы распределения материальных социальных благ (пенсий, пособий иных денежных выплат и на-турального содержания), подчеркивая публичный характер от-расли права социального обеспечения.

В теории права социального обеспечения общим, не вызы-вающим особых споров является методологическое определение предмета как сложного по своей структуре, включающего основ-ные (чаще всего их называют материальными) социально-обес-печительные отношения и процедурно-процессуальные, вспомо-гательные по своему характеру отношения. Между тем подходы к их содержательному наполнению зачастую не совпадают. Еди-нодушны ученые и во мнении о том, что не существует единого социально-обеспечительного отношения, в рамках которого лицо могло бы реализовать все виды социального обеспечения. Но



168

мнения расходятся применительно к вопросу о видовой класси-фикации этих отношений.

Тем не менее первый по важности фактор обособления от-расли – это ее предмет, который включает однородные по приро-де отношения. Именно однородный предмет способен обеспечить формирование и единого правового метода, и правовых принци-пов отрасли.

О системообразующих критериях предмета отрасли пра-ва социального обеспечения. Согласно господствующей точке зрения любое урегулированное правом отношение состоит из трех элементов: субъектов, объекта и содержания. В социально-обеспечительных отношениях наблюдается единство, прежде всего, по объекту – социально-обеспечительные блага, призван-ные обеспечить достойный уровень жизни члену общества, нуж-дающемуся в социальной защите. Эти социальные блага предна-значены для минимизации, компенсации последствий социаль-ных рисков. Сложнее дело обстоит с субъектами и содержанием социально-обеспечительных отношений. Именно субъектный со-став и содержание отношения определяют типовую модель от-раслевого правового регулирования.

Социально-обеспечительные блага, компенсирующие (мини-мизирующие) последствия реализации социальных рисков. В на-стоящее время общепризнанной характеристикой социально-обес-печительных отношений является их целевая направленность – компенсация последствий реализации социальных рисков. Именно наступление названных последствий (бедность; страховой случай временной нетрудоспособности, материнства и др.) служит необ-ходимым юридическим фактом, основанием возникновения соци-ально-обеспечительного правоотношения и предоставления лицу соответствующих социально-обеспечительных благ.

Социальный риск. В действующем законодательстве это по-нятие определяется только применительно к конкретным видам социальных рисков – страховых социальных рисков. Забегая впе-ред, отметим, что в современной теории права социального обес-печения это понятие трактуется гораздо шире.

Еще в досоветский период категория социального риска была разработана в отечественной науке, как отмечалось ранее,



169

Н.А. Вигдорчиком, П.А. Никольским, В.Г. Яроцким и другими ав-торами. Появление таких понятий, как социальный риск, и его превращение в страховой случай связано с этапом капиталистиче-ского способа производства, с превращением рабочей силы в то-вар, и, соответственно, заработной платы в основной источник средств к существованию. Для значительной части членов обще-ства возникает и особый вид социальной незащищенности – высо-кая вероятность риска материальной необеспеченности вследствие утраты заработка. Причинами утраты заработка являются либо потеря работником способности к труду (нетрудоспособность), либо отсутствие спроса на труд (безработица). Этот риск носит массовый общественный характер, т.е. социальный, поскольку во многом определяется социальными условиями жизни и не зависит или мало зависит от каждого человека318. Как писал Н.А. Виг-дорчик, социальное страхование обнимает трудящиеся массы, для которых заработная плата – единственный источник средств к су-ществованию319. Социальными рисками признаются опасности, возникающие по причинам общественного (массового) характера. Таким образом, первый и основной признак социального риска – это его объективный, общественный (массовый) характер.

Второй признак социального риска – это риск утраты или уменьшения заработка либо дохода как источника средств к су-ществованию. Таким образом, страховой социальный риск – это предполагаемое событие, которое напрямую затрагивает имуще-ственный интерес, риск утраты конкретного дохода. В этой связи он и компенсируется с учетом размера утраченного заработка. Только те риски, которые связаны с имущественным интересом, могут являться страховыми социальными рисками320.

318 См.: Никольский П.А. Основные вопросы страхования. Казань,

1895. С. 390 и др.; Догадов В.М. Социальное страхование. Л., 1926; Яроц-кий В.Г. Страхование рабочих в связи с ответственностью предпринимате-лей. СПб., 1895. Т. 1.

319 См.: Вигдорчик Н.А. Социальное страхование в общедоступном изложении. М., 1927. С. 10–16.

320 См.: Бланд Д. Страхование: принципы и практика. М., 1998. С. 27, 29 и др.



170

Третьим признаком социального риска является возможность и необходимость его учета и измерения при определении объема и дифференциации страховых взносов между участниками. Риск «известного несчастья учитывается заранее, и заранее же распре-деляется между всеми участниками организации связанная с этим риском материальная тяжесть»321. Поэтому в соответствии с феде-ральным законом «Об основах обязательного социального страхо-вания» (1999 г.) устанавливается необходимость дифференциации тарифов страховых взносов с учетом вероятности наступления со-циальных страховых рисков, а также возможности исполнения страховых обязательств. Яркий тому пример – дифференциации размеров страховых взносов в зависимости от класса профессио-нального риска в соответствии с Федеральным законом «Об обя-зательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (1998 г.).

Отсюда вытекает и четвертый признак социального страхо-вого риска – социальное страхование осуществляется заранее до наступления страхового случая в целях последующей компенса-ции неблагоприятных последствий на началах солидарности за индивидуальный риск. Этот признак позволяет также отграни-чить социальное страхование от социальной помощи и обслужи-вания. Последние носят характер компенсации материальной не-обеспеченности только после ее наступления и заранее не предупреждаются.

Именно в ключе социального страхового риска был проведен анализ социального риска в постсоветский период В.Д. Роиком. Он определяет социальный риск как «вероятность наступления материальной необеспеченности работников вследствие утраты заработка из-за потери трудоспособности (профессиональные и общие заболевания, несчастные случаи) или отсутствие спроса на труд (безработица)»322. Позднее он несколько расширил понятие

321 Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования.

Вып. 1. Теоретические основы социального страхования. М., 1919. С. 12. 322 См.: Роик В.Д. Социальная защита работника в процессе труда:

проблемы теории и практики: Автореф. дис. … д-ра экон. наук. М., 1994. С. 21.



171

социального риска, включив в него вероятность материальной необеспеченности в связи с необходимостью дополнительных расходов на лечение и социальные услуги, но при этом сохранил критерий распространения категории социального риска именно на трудозанятое население323.

Российский законодатель использует категорию социального страхового риска. Федеральным законом «Об основах обязатель-ного социального страхования» (1999 г.) этот риск определяется как предполагаемое событие, влекущее изменение материального и (или) социального положения работающих граждан и иных ка-тегорий граждан, в случае наступления которого осуществляется обязательное социальное страхование.

Забегая вперед, отметим проводимое законодателем разгра-ничение материального и социального статуса лица в контексте компенсации последствий социальных рисков. Такое разграниче-ние нам представляется вполне обоснованным с учетом характера получаемых лицом социально-обеспечительных благ материаль-ного и нематериального характера. Между тем ряд авторов при-держиваются иной позиции, отмечая некорректность и много-значность категории «изменения социального положения работающих»324. Так, М.Ю. Федорова предлагает исключить из легальной дефиниции социально-страхового риска, содержащей-ся в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования», упоминания о возможности изменения социально-го положения работающих граждан и иных лиц, охваченных сис-темой страхования, а также уточнить, в чем конкретно выражает-ся изменение их материального положения325. Иными словами, социально-страховой риск связан только с утратой или уменьше-нием трудового дохода застрахованного лица в случаях, указан-ных в законе или договоре.

323 См.: Роик В.Д. Основы социального страхования. М., 2004. С. 135. 324 См.: Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Право социального обеспе-

чения. М., 2000. С. 7–8; Федорова М.Ю. Социальное страхование как орга-низационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования. С. 73–75.

325 См.: Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регули-рования социального страхования. Омск, 2003. С. 355.



172

Возвращаясь к советскому периоду, отметим, что в россий-ской юридической науке еще в начале ХХ в. Л.В. Забелиным бы-ла изложена теория «материальной необеспеченности», о которой мы упоминали выше и в соответствии с которой социальный риск как более широкое понятие охватывал все возможные случаи «социальной необеспеченности» трудящихся326. Позднее совет-ские ученые и советское законодательство отказались от право-вой категории «социального риска». В.С. Андреев писал, что сис-тема страхования социальных рисков могла возникнуть и получить развитие только при капитализме и в отношении проле-тариата, для которого наступление рисков неизбежно влекло по-терю источника средств к существованию. Государственное со-циальное страхование в нашей стране, сохраняя некоторое терминологическое сходство, не строится на принципе страхова-ния риска, а имеет в виду нормальное обеспечение лиц, в силу определенных объективных причин не имеющих возможности трудиться и вследствие этого – получать по труду327.

Отметим, что в практике Международной организации труда применяется широкое определение социального риска, которое включает и опасность впадения людей в бедность328. В современ-ной российской науке права социального обеспечения практиче-ски единодушную поддержку получил именно широкий подход к определению социального риска. Так, Е.Е. Мачульская определи-ла социальный риск как «вероятное событие, наступающее в ре-зультате утраты заработка или другого трудового дохода, паде-ние уровня жизни ниже отметки прожиточного минимума и по объективным социально значимым причинам создающее необхо-димость социальной защиты населения со стороны государст-

326 См.: Забелин Л.В. Теория социального страхования. М., 1924. С. 45. 327 Андреев В.С. Правоотношения по государственному социальному

страхованию в СССР. М., 1962. С. 13; Он же. Материальное обеспечение граждан СССР в старости, в случае инвалидности и временной нетрудо-способности. М., 1963. С. 49.

328 Обеспечение дохода и социальная защита в меняющемся мире. МБТ., Женева, 2000. С. 9.



173

ва»329. Таким образом, бедность (материальная необеспечен-ность) признается социальным риском. Дальнейшее развитие учения о социальном риске идет по пути максимального расши-рения этого понятия. Так, М.Ю. Федорова пишет о том, что соци-альные риски в широкой трактовке угрожают практически всем категориям населения и потому выступают в качестве основания для социальной защиты населения, это не только риски матери-альной необеспеченности, но и риски социального неблагополу-чия (сиротства, безнадзорности, одиночества и др.)330. В учебной литературе институт социальных рисков рассматривается как са-мостоятельный институт общей части отрасли права социального обеспечения, который устанавливает перечень тех жизненных обстоятельств, с наступлением которых связывается право на со-циальное обеспечение331. В такой интерпретации понятие соци-ального риска становится предельно широким, а в прикладном аспекте – весьма умозрительным и общим. В этой связи неизбеж-но разграничение двух видов социальных рисков: страховых и нестраховых.

Страховые социальные риски предполагают особый меха-низм экономически обоснованных (на основе актуарных расче-тов) размеров страховых взносов и соразмерных страховых вы-плат, финансирование за счет специальных страховых взносов. При этом юридически значим и страховой стаж. В классическом варианте в основе социального страхования лежит принцип за-мещения утраченного заработка или дохода трудозанятому насе-лению. Принципиальным моментом компенсации последствий социального страхового случая является также отсутствие про-верки нуждаемости, т.е. проверки материального положения за-страхованного лица.

329 См.: Мачульская Е.Е. Социальный риск как объективная основа со-

циального обеспечения // Вестн. МГУ. Серия «Право». 1999. № 1. С. 26–27. 330 См.: Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регули-

рования социального страхования. С. 33. 331 См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения

России. М., 2004. С. 101; Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. С. 73.



174

Иная ситуация складывается с нестраховыми социальными рисками. Они лежат в основе организации системы государст-венной социальной помощи определенным категориям нуждаю-щихся граждан. Размер оказываемой социальной помощи за счет средств бюджета зависит от нуждаемости лиц. Целью таких со-циальных выплат, услуг является доведение уровня жизни лица (семьи) до прожиточного минимума. Р.И. Иванова по этому по-воду отмечала, что бедность является самостоятельным социаль-ным риском, объективно входящим в систему социальных рис-ков, обусловливающих необходимость существования специаль-ных норм социального законодательства332.

Основным признаком социально-обеспечительных отноше-ний является его особый предмет – социальные блага. Во-первых, названные социальные блага, точнее социально-обеспечительные блага, призваны компенсировать, минимизировать последствия социальных рисков (страховых и нестраховых) утраты (снижения уровня) лицом (семьей) средств к существованию, необходи-мость в несении расходов, признаваемых социально значимыми, устранение последствий трудной жизненной ситуации.

Во-вторых, социальные блага как предмет социально-обеспе-чительных отношений – понятие комплексное, которое объединя-ет как материальные, так и нематериальные блага. Между тем в теории права социального обеспечения традиционно сохраняется определение социально-обеспечительных отношений как имуще-ственных, поскольку, как отмечают многие авторы, их предметом являются материальные блага, передаваемые нуждающимся в соб-ственность или в пользование, либо услуги, также обладающие потребительской стоимостью333. На наш взгляд, наряду с матери-альными социальными благами, все большую роль начинают иг-

332 См.: Иванова Р.И. Проблема бедности и ее решение в нормах права

социального обеспечения // Роль социального обеспечения в решении про-блемы бедности и совершенствование методики преподавания права соци-ального обеспечения. М., 2004. С. 15.

333 См., например: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. С. 52: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. С. 82.



175

рать нематериальные, личные по своему характеру социальные блага, которые не имеют потребительской стоимости.

Начнем с традиционных социальных благ материального ха-рактера. По форме их предоставления они подразделяются на со-циальные блага, предоставляемые 1) в денежной форме (пенсии, социальные пособия, субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг, безвозмездные субсидии на приобретение жилых помеще-ний отдельными категориями граждан; компенсационные, страхо-вые и иные социальные выплаты), 2) в натуральной форме (жиз-ненно необходимые (социальные) товары, социальные услуги).

Натуральная форма охватывает товары, услуги, предостав-ляемые в интересах социального обеспечения лица. К социаль-ным товарам мы относим любое имущество, предназначенное для необходимого жизнеобеспечения лица, нуждающегося в со-циальном обеспечении (предоставление продуктов питания, предметов гигиены, лекарственных средств, обеспечение протез-но-ортопедическими изделиями, их ремонт, обеспечение инвали-дов средствами передвижения и др.). К социальным услугам от-носится предусмотренная законом деятельность, результаты которой реализуются и потребляются получателями в процессе осуществления этой деятельности (медицинские, реабилитацион-ные услуги, услуги по трудоустройству, услуги, связанные с по-гребением и др.). Как правило, названные социальные услуги предоставляются организациями, имеющими специальную ли-цензию на осуществление такой деятельности. Социальные услу-ги имеют денежный эквивалент (нормы расходов на погребение лиц, осуществляемых за счет бюджета, тарифы на медицинские услуги по обязательному медицинскому страхованию и др.), од-нако, как правило, они предоставляются в натуре, если иное не предусмотрено законом. Например, в последнем случае, в соот-ветствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» лица, взявшие на себя организа-цию похорон, могут отказаться от предоставления им услуг в со-ответствии с гарантированным перечнем. Необходимость нести дополнительные социально значимые расходы рассматривается в качестве страхового случая. Страховым обеспечением при насту-



176

плении данного страхового риска является социальное пособие на погребение.

Особое место здесь отводится социальным услугам, которые могут носить единичный характер или предоставляться в комплек-се конкретными видами социальных служб. В последнем случае, по нашему мнению, законодатель имеет в виду социальное обслу-живание. В действующем законодательстве социальное обслужи-вание определяется как деятельность соответствующих служб и ор-ганизаций по предоставлению гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, социальных услуг. Это следующие системы социального обслуживания: стационарное и полустационарное со-циальное обслуживание пожилых и инвалидов; социально-медицинское обслуживание на дому пожилых и инвалидов; сроч-ное социальное обслуживание лиц, оказавшихся в трудной жиз-ненной ситуации (временные приюты и др.); социальное обслужи-вание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальное обслуживание детей в приемных семьях и т.д.

Таким образом, социально-обеспечительные блага матери-ального характера призваны восстановить имущественную (мате-риальную) сферу жизнедеятельности лица, компенсировать утра-ченный заработок, доход в результате утраты или снижения трудоспособности, утраты работы (безработица) или иной труд-ной жизненной ситуации. Речь идет о компенсации и восстанов-лении материального положения лица.

Нематериальные социальные блага носят личный характер, не имеют денежной оценки. Они призваны обеспечить в ком-плексе с материальными социальными благами реализацию адап-тационной (реабилитационно-интеграционной) функции права социального обеспечения, а равно защиту человеческого досто-инства. Иными словами, речь идет о восстановлении социального статуса лица. В первом случае нематериальные социальные блага выражаются в обеспечении условий для социальной реабилита-ции, адаптации человека, его интеграции в общество, обеспечи-вают право на защиту от социального отторжения. Так, в соот-ветствии с Федеральным законом «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» предоставляемая им социально-консультативная помощь направлена на их адаптацию



177

в обществе, ослабление социальной напряженности, создание здоровых взаимоотношений и благоприятной социальной среды. Данная форма помощи осуществляется специализированными подразделениями центров социального обслуживания и органов социальной защиты населения.

Во втором случае обеспечивается охранительное право лица на защиту человеческого достоинства. Это, прежде всего, немате-риальные социальные блага, которые сопровождают социальное обслуживание (социальная реабилитация инвалидов, социальное обслуживание семей с детьми и др.). Вряд ли можно измерить в денежном эквиваленте все виды нематериальных социальных благ, предоставляемых при социальном обслуживании детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальном обслуживании детей в приемных семьях, в социально-реабилита-ционных центрах для лиц, находящихся в трудной жизненной си-туации, центрах экстренной психологической помощи по телефо-ну и т.п. Имеется в виду создание особого реабилитационного психологического климата в отношении лица, нуждающегося в социальной защите. Например, в Индивидуальных программах реабилитации инвалида, выдаваемых федеральными учреждения-ми медико-социальной экспертизы, содержатся специальные раз-делы, посвященные мероприятиям социально-педагогического, социально-психологического и социально-культурного патронажа семьи, имеющей инвалида; социокультурной реабилитации334. Как отмечалось выше, к нематериальным социально-обеспечительным благам относятся меры защиты человеческого достоинства от по-сягательств. Так, Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» закреплены право на дос-тойное отношение к телу человека после его смерти и право на по-гребение умершего с учетом его волеизъявления. Гарантиями на-званных прав являются необходимость получения при жизни согласия на патолого-анатомическое вскрытие, изъятие органов и (или) тканей, на кремацию и др.

334 Приказ Минздравсоцразвития России от 29 ноября 2004 г. № 287

// Бюллетень трудового и социального законодательства. 2006. № 1.



178

К нематериальным социальным благам также следует отне-сти социальные льготы. Как уже отмечалось, в действующем за-конодательстве отсутствует легальная дефиниция социальных льгот. Законодатель ограничился их перечислением в конкретных законах применительно к отдельным категориям граждан (вете-раны, инвалиды, чернобыльцы и т.д.). В литературе ряд авторов необоснованно определяют социальные льготы в качестве соци-альных услуг. Под социальными льготами мы понимаем преду-смотренные законодательством, договорами отдельным катего-риям лиц преимущества по сравнению с другими категориями, которые дают основания для их дополнительной социальной за-щиты (например, приоритетное (внеочередное, первоочередное) право на получение социальных услуг или социального обслужи-вания, льготы при оплате жилья и коммунальных услуг и т.п.). Как справедливо отмечается М.В. Филипповой, льгота может иметь только организационный характер, направленный на об-легчение доступа к социальному благу, процедуры реализации права на социальное обеспечение335.

Таким образом, материальные социально-обеспечительные блага (пенсии, пособия и т.д.) призваны компенсировать, восста-новить имущественную сферу жизнедеятельности лица, его ма-териальное положение, нематериальные социально-обеспечи-тельные блага – неимущественную социальную сферу, т.е. обес-печивают условия восстановления социального статуса лица.

И наконец, последнее наше замечание в отношении характе-ристики социальных благ как предмета социально-обеспечи-тельных отношений. Следует отметить, что они сохраняют свой характер социального обеспечения вне зависимости от того, в ка-ком порядке они предоставляются и оплачиваются. Так, характер социальной услуги не может зависеть от исполнителя этой услуги и способа ее оплаты. Например, медицинские услуги, оказывае-мые как на условиях обязательного медицинского страхования, так и договорные платные, должны обладать определенным госу-дарством уровнем качества и безопасности и одинаково гаранти-

335 См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой.

С. 412.



179

ровать социальную защиту ее потребителю. Согласно Федераль-ному закону от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», в первоначальной его редакции речь шла о федеральном перечне гарантированных госу-дарством социальных услуг, утвержденном постановлением Пра-вительства РФ от 25 ноября 1995 г. № 1151, которые оказывались как бесплатно, так и на условиях частичной или полной оплаты. В действующей редакции названного закона и Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» государственные стандарты социального обслужива-ния, объем, качество услуг и порядок, условия их предоставления устанавливаются на уровне субъектов Федерации.

Государственные и негосударственные организации (органы) как субъекты социально-обеспечительных отношений. В совре-менных исследованиях сохранен в целом сложившийся подход к предмету отрасли права социального обеспечения как публичной отрасли. В учебной литературе по праву социального обеспече-ния безапелляционно заявляется о том, что добровольные и пол-ностью оплачиваемые виды социального обеспечения (платные социальные услуги, добровольное медицинское страхование, платные медицинские услуги, добровольное пенсионное страхо-вание, платные образовательные услуги) регулируются нормами гражданского права336. Так, М.В. Филиппова по этому поводу пишет, что в основу отношений, функционирующих в области негосударственного социального обеспечения, положены начала добровольности, а значит, и равенства субъектов и договорных оснований существования. Деятельность этих субъектов и их взаимоотношения с обеспечиваемыми лицами регламентируется гражданско-правовыми нормами. И совсем иное дело – отноше-ния по государственному социальному обеспечению337.

336 См.: Право социального обеспечения / Под ред. К.Н. Гусова. С. 35;

Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. С. 42.

337 Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. С. 45.



180

Особо в теории права социального обеспечения подчеркива-ется недопустимость, как правило, договорного регулирования социального обеспечения. Частно-договорное регулирование со-циально-обеспечительных отношений, включаемых в предмет отрасли права социального обеспечения, в лучшем случае огра-ничивается субъектами трудового права, устанавливающими в трудовом договоре дополнительные виды социального обеспече-ния за счет средств работодателя338. Таким образом, предмет пра-ва социального обеспечения ограничивается имущественными отношениями публичного характера, складывающимися в рамках государственной системы по предоставлению денежных выплат, медицинских и социальных услуг, мер социальной поддержки за счет средств бюджетной системы и внебюджетных фондов, а также процедурными отношениями по назначению определенно-го вида социального обеспечения339.

По сути, все из названных характеристик предмета отрасли вызывают у нас возражения. Это касается и публичного характе-ра социально-обеспечительных отношений, и трактовка этих от-ношений исключительно как имущественных, и недопустимость частных (договорных) режимов правового регулирования, и не-обоснованно узкое определение производных отношений как процедурных. Рассмотрим их по порядку.

Выше мы писали о «новом облике» современного права со-циального обеспечения, «экспансии» данной отрасли, о ее пуб-лично-частной правовой природе. На первый взгляд, перечислен-ные выше отношения по добровольному социальному страхованию, платные (в полном объеме) отношения по социаль-ному обслуживанию населения действительно весьма сродни гражданско-правовым. Не случайно подавляющее большинство авторов причисляют отношения по негосударственному пенси-онному страхованию, дополнительному медицинскому страхова-


России. С. 97, 99. 339 См., например: Мачульская Е.Е., Добромыслов К.Е. Право соци-

ального обеспечения. М., 2006. С. 31; Мачульская Е.Е., Горбачева Ж.А. Право социального обеспечения. С. 26–27.



181

нию и иные, основанные на договоре, к сфере действия граждан-ского права. Между тем для нас очевидно, что договор на соци-альное страхование от социальных рисков и договоры на платное или частично оплачиваемое социальное обслуживание, социаль-ные контракты адаптации отличаются по своей природе от граж-данско-правовых договоров. К сожалению, этот момент почти не учитывает наш законодатель, ибо применение гражданско-правовых конструкций к договорным социально-обеспечи-тельным отношениям вряд ли можно признать обоснованным и эффективным. Точно так же как трудовой договор по степени свободы волеизъявления сторон отличается от гражданско-правовых договоров подряда или возмездного оказания услуг, так и усмотрение сторон в договоре на социальное обслуживание ог-раничивается государственными стандартами качества социаль-ного обслуживания. Деятельность частных организаций и инди-видуальных предпринимателей по оказанию социальных услуг требует специального государственного лицензирования. Дого-воры добровольного социального страхования также предпола-гают активное участие государства не только по контролю, но и косвенному управлению системой негосударственного социаль-ного страхования. Как нами уже отмечалось, речь идет о публич-ных обязательствах, возникающих из договора в праве социаль-ного обеспечения, в которых законом ограничиваются пределы усмотрения сторон: порядок заключения таких договоров, мини-мальные социальные стандарты, государственные гарантии и др.

Однако современные ученые предмет отрасли права соци-ального обеспечения единодушно ограничивают публичной ком-понентой. В этой связи в качестве одного из основных квалифи-цирующих признаков социально-обеспечительных отношений называют его субъектный состав, где, с одной стороны, как пра-вило, выступает государство либо другой уполномоченный или допускаемый государством орган340, или, как его иначе называют, уполномоченный орган или организация в случаях делегирования

340 Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения Рос-

сии. С. 82.



182

или разрешения со стороны государства341, который обязан или вправе предоставить социальное обеспечение, а с другой – физи-ческое лицо, получающее социальное обеспечение. При этом ряд авторов придерживается более осторожной выжидательной пози-ции, отмечая, что участие негосударственных субъектов в соци-ально-обеспечительных отношениях заслуживает неоднозначной оценки как с теоретических, так и с практических позиций342. Отмечается, что в настоящее время для столь принципиального расширения предмета правового регулирования за счет добро-вольных негосударственных форм социального обеспечения «не видится достаточных оснований, однако не исключается, что в будущем они могут появиться»343. Так и хочется в этом случае вспомнить слова поэта Н.А. Некрасова: «Жаль только – жить в эту пору прекрасную уж не придется ни мне, ни тебе». Очевидно, что основы будущего должны быть заложены сегодня, в том чис-ле и в теории права социального обеспечения. Однако мы выну-ждены констатировать, что остается почти непререкаемым ут-верждение Э.Г. Тучковой о том, что «право социального обеспечения на современном этапе его развития является сугубо публичным правом, поскольку регулирует отношения, носящие распределительный характер, в связи с чем содержание правоот-ношений устанавливается самим государством и не может изме-няться по соглашению сторон»344.

341 Право социального обеспечения России / Под ред. К.Н. Гусова.

С. 133. 342 См., например: Федорова М.Ю. Негосударственные организации

как субъекты правоотношений по социальному обеспечению // Современ-ные проблемы трудового права и права социального обеспечения. Минск, 2006. С. 141.

343 Васильева Ю.В. О функциональном подходе к предмету права со-циального обеспечения // Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. М., 2006. С. 598.

344 Тучкова Э.Г. Совершенствование методики преподавания права социального обеспечения // Роль социального обеспечения в решении про-блемы бедности и совершенствование методики преподавания права соци-ального обеспечения. М., 2004. С. 43.



183

На наш взгляд, субъектом, предоставляющим социальное обеспечение, должны признаваться и негосударственные юриди-ческие лица, и индивидуальные предприниматели. При этом, во-первых, они должны быть наделены по действующему законода-тельству правом предоставлять отдельные виды социального обеспечения на договорных началах или на основании прямого указания закона. По нашему мнению, это должна быть всегда ли-цензируемая государством деятельность, например, как это имеет место в отношении лицензирования организаций, предоставляю-щих ритуальные услуги, частных агентств занятости, негосудар-ственных пенсионных фондов. Во-вторых, виды социального обеспечения должны предоставляться по нормативам, не ниже установленных государством, муниципальными органами стан-дартов или при соблюдении условий, установленных действую-щим законодательством о социальном обеспечении. Только в случае необходимой гарантированности социально-обеспечи-тельных прав граждан допустимо участие негосударственных субъектов в социально-обеспечительных отношениях.

Исходя из действующего законодательства можно выделить две основные правовые модели участия негосударственных субъ-ектов в названных отношениях. В соответствии с первой моделью эти субъекты на основании закона включены в обязательные сис-темы социального обеспечения в качестве самостоятельных субъ-ектов. В этом случае речь идет о работодателях-страхователях в отношениях по выплате пособий по временной нетрудоспособно-сти, беременности и родам своим работникам либо за счет собст-венных средств (первые два дня временной нетрудоспособности), либо за счет средств, перечисляемых в ФСС РФ (путем зачета в счет единого социального налога). В соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан» (1991 г.) договоры о пре-доставлении медицинских услуг застрахованному контингенту страховщик может заключать как с государственными, муници-пальными медицинскими учреждениями, так и с частными меди-цинскими организациями. Последние предоставляют гражданину медицинские услуги по программе обязательного медицинского страхования бесплатно, получая возмещение расходов из средств фонда обязательного медицинского страхования.



184

К первой модели следует отнести и накопительные механиз-мы в системе обязательного пенсионного страхования, где буду-щему пенсионеру предоставлено право распорядиться накопи-тельной частью пенсии, выбирая между Пенсионным фондом РФ или негосударственным пенсионным фондом345. С последним за-страхованное лицо заключает соответствующий договор об обя-зательном пенсионном страховании, по которому впоследствии получает накопительную часть трудовой пенсии. В этом случае негосударственный пенсионный фонд выступает в качестве стра-ховщика по обязательному пенсионному страхованию. В рас-сматриваемой модели негосударственные субъекты социального обеспечения, по нашему мнению, должны предоставлять тот или иной вид социального обеспечения не ниже минимальных стан-дартов, установленных федеральным законодательством. Так должно быть, но, к сожалению, наш законодатель в этой части названного принципа далеко не всегда придерживается. В зако-нодательстве устанавливаются правила инвестирования пенсион-ных накоплений негосударственными пенсионными фондами, однако не устанавливаются гарантии выплаты накопительной части пенсии в минимальном размере исходя из суммы пенсион-ных накоплений и минимального инвестиционного дохода. В этой модели источником финансирования социального обеспече-ния выступают, как правило, бюджетные средства и средства внебюджетных государственных фондов (за исключением нако-пительной части пенсии, имеющей особый правовой режим, ко-торый должен учитывать источник происхождения этих средств).

Вторая модель участия негосударственных субъектов в соци-ально-обеспечительных отношениях складывается в отношениях по добровольному дополнительному социальному обеспечению. Еще раз подчеркнем, что мы не согласны с общей позицией спе-циалистов по праву социального обеспечения об отнесении этих отношений к гражданско-правовым. В целях гарантированности социально-обеспечительных прав граждан государство должно не только обеспечить лицензирование деятельности таких субъ-

345 Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударствен-

ных пенсионных фондах» // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2017.



185

ектов, государственный контроль за их деятельностью, но и уста-новить определенные условия предоставления социальных вы-плат и услуг. Вряд ли здесь может идти речь о минимальных стандартах-нормативах, но о неких запретах, государственных стандартах, обеспечивающих рамочное правовое регулирование, – обязательно. Примером может служить деятельность негосу-дарственных пенсионных фондов, заключающих с лицами дого-вор негосударственного пенсионного обеспечения, по которому впоследствии лицо получает негосударственную пенсию.

Добровольное социальное обеспечение является дополни-тельным по отношению к государственному (обязательному) со-циальному обеспечению. Поскольку они носят дополнительный характер, то они сопровождают основные обязательные формы социального обеспечения (обязательное социальное страхование, государственную социальную помощь и государственное соци-альное обеспечение). В этой связи отношения по добровольному социальному страхованию, отношения благотворительности как добровольной деятельности по оказанию социальной помощи должны включаться в предмет отрасли права социального обеспе-чения. Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О бла-готворительной деятельности и благотворительных организаци-ях»346 является комплексным нормативным актом, объединяющим нормы гражданского права (порядок создания и прекращения бла-готворительных организаций) и финансового права (налоговые льготы). В этот закон необходимо ввести соответствующий раз-дел, содержащий социально-обеспечительные нормы, опреде-ляющие цели и основания благотворительной деятельности. Ана-логичные выводы можно сделать и в отношении предусмотрен-ного законодательством добровольного медицинского страхова-ния (индивидуального и коллективного). При этом добровольные формы социального обеспечения по своему назначению должны дополнять обязательное социальное страхование и государствен-ную социальную помощь, но при этом не заменять их.

В рассматриваемой модели источником финансирования яв-ляются негосударственные средства (личные средства, средства

346СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.



186

работодателей и др.). Между тем источник финансирования не может изменить назначения и природы оказываемых видов соци-ального обеспечения.

Социально-обязательственный характер социально-обеспе-чительных отношений. Следующий отличительный признак со-циально-обеспечительного отношения остается предметом дис-куссии. Он характеризует содержание социально-обеспечитель-ного отношения, характер корреляции прав и обязанностей сторон отношения. Одни авторы настаивают на социально-алиментарном характере социально-обеспечительных отношений347, их возмезд-но-неэквивалентном или бесплатном характере348. Другие его ка-тегорически отрицают, ссылаясь на возрастающую роль страхо-вых (возмездных) начал современного российского права социаль-ного обеспечения349, либо выбирают дифференцированный под-ход. В последнем случае нами ранее высказывалась позиция о том, что социально-алиментарный признак являлся характеристикой отношений по социальной помощи и социальному обслуживанию, а социально-обязательственный признак – социально-страховых отношений350. Ряд авторов также отмечают, что признак алимен-тарного характера социально-обеспечительных отношений пере-стал быть всеобъемлющим, отношения могут носить возмездно-неэквивалентный351 или условно-эквивалентный характер352. Так, М.Ю. Федорова, исследуя социальное страхование как организа-ционно-правовую форму социальной защиты населения, подчер-


С. 47–50. 348 Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы

развития. С. 43. 349 См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения

России. С. 89 и др. 350 См.: Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство

частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, соци-ально-обеспечительных и семейных отношений. Ярославль, 2001.

351 См.: Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспекти-вы развития. С. 35–36.

352 См.: Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регу-лирования. Омск, 2000. С. 85 и др.



187

кивает, что «социальное страхование в отличие от социального обеспечения не является для застрахованных алиментарным, без-возмездным и безэквивалентным. Всякое страхование является возмездным, и социальное в том числе»353. Возмездность в соци-ально-страховых отношениях носит неэквивалентный характер, застрахованному, как правило, в полном объеме не возмещаются утрата дохода или заработка, и размер получаемых страховых вы-плат и услуг относительно соизмерим с уплаченными застрахо-ванным лицом взносами.

Таким образом, социально-обеспечительные отношения, со-ставляющие предмет отрасли, неоднородны по своей природе, их основу определяют не только социально-алиментарные начала, но и договорно-возмездные, относительно-эквивалентные. Не случайно применение в сфере социального обеспечения граждан-ско-правовых обязательственных норм является реальностью се-годняшнего дня. Эти нормы применяются либо напрямую, либо субсидиарно, либо по аналогии. Следовательно, вывести за пре-делы предмета отрасли права социального обеспечения договор-ные социально-обеспечительные отношения – это «закрыть глаза на проблему». Необходим поиск объединяющего и квалифици-рующего признака социально-обеспечительных отношений. Ра-нее существовавший признак социальной алиментации не отве-чает в полной мере современным реалиям организационно-правовых форм социального обеспечения.

На наш взгляд, определяющим интегрирующим признаком социально-обеспечительных отношений является их социально-обязательственный характер. Юридическая конструкция соци-ально-обеспечительного обязательства (договорного и недого-ворного, страхового и нестрахового типов) лежит в основе на-званного признака социально-обеспечительных отношений, о чем мы писали в п. 3.4. данной работы. Долженствование для предос-тавляющего обеспечение субъекта основано на обязательстве, ко-торое вытекает из закона и (или) из публичного социально-обеспечительного договора. В свою очередь публичные социаль-

353 Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-

правовая форма социальной защиты населения.



188

но-обеспечительные договоры могут быть как обязательными, так и добровольными. Последние должны дополнять в случаях, предусмотренных законодательством, обязательные формы соци-ального обеспечения.

Сочетание терминов «социальное» и «обязательство» под-черкивает единство, с одной стороны, обязанности органа соци-ального обеспечения предоставить физическому лицу по его об-ращению определенный вид социального обеспечения на услови-ях, предусмотренных действующим законодательством, догово-ром. С другой стороны, предметом этих отношений, целью их функционирования является предоставление социальных благ в материальной и нематериальной формах (пенсий, пособий, соци-альных, реабилитационных услуг и др.) нуждающимся лицам в объеме, необходимом для обеспечения достойного уровня жизни с учетом социально-экономического уровня развития общества. Именно социальные блага являются объединяющим критерием, характеризующим социально-обеспечительные отношения.

В литературе также в качестве квалифицирующих признаков социально-обеспечительных отношений называют нравственные начала: социальная справедливость, ответственность общества за благополучие его членов, гуманизм, милосердие по отношению к бедствующим354.

Таким образом, социально-обеспечительные отношения, со-ставляющие предмет отрасли, являются по своей природе соци-ально-обязательственными отношениями, возникающими меж-ду органами (организациями) социального обеспечения (государ-ственными или негосударственными, признаваемыми государст-вом в качестве агентов социального обеспечения) и физическими лицами по поводу предоставления социальных благ (социально-страхового и нестрахового характера) в целях устранения или минимизации последствий социальных рисков путем их матери-альной компенсации и восстановления материального положения лица, а равно и социальной интеграции, восстановления социаль-ного статуса лиц.


С. 50.



189

В современной теории права социального обеспечения со-хранилась ранее применявшаяся классификация основных соци-ально-обеспечительных отношений в зависимости от объекта (предмета) на отношения по социальному обеспечению граждан в денежной форме (пенсионные отношения, отношения по обеспе-чению пособиями, социальными компенсациями) и отношения по натуральному предоставлению социального обеспечения (отно-шения по оказанию социальных услуг и натуральных форм со-держания, медицинское обслуживание)355.

В свое время такая классификация была обоснованна, само-достаточна и вытекала из характера единой государственной сис-темы социального обеспечения. В настоящее время этой класси-фикации явно недостаточно, назрела необходимость в новой, основанной на иных критериях, а именно организационно-пра-вовых формах социального обеспечения. В противном случае в прежней классификации в одной группе социально-обеспечи-тельных отношений оказываются разнородные по своей природе отношения. Так, те же отношения по обеспечению пособиями могут строиться как на страховых началах (пособие по времен-ной нетрудоспособности и др.), так и на началах социальной по-мощи (пособия нуждающимся лицам, многодетным семьям и др.). Порядок реализации права на пособие зависит не от формы предоставления (денежная или натуральные предоставления), а от природы отношений.

Ранее (еще в 1997 г.) нами в предмете отрасли права соци-ального обеспечения выделялись два основных вида материаль-ных социально-обеспечительных отношений в зависимости от двух основных организационно-правовых форм социального обеспечения:

1) социально-страховые отношения, охватывающие все виды социального страхования (в широком смысле слова), такие как пенсионное, по болезни, в связи с несчастными случаями на про-изводстве и медицинское;

355 См., например: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального

обеспечения России; Право социального обеспечения России / Под ред. К.Н. Гусова. С. 125.



190

2) отношения по социальной помощи и обслуживанию насе-ления за счет средств государственных и местных бюджетов356.

В настоящее время в учебной литературе традиционна клас-сификация социально-обеспечительных отношений по объекту (предмету): отношения, возникающие в связи с предоставлением денежных выплат, натуральным обеспечением, оказанием соци-альных услуг, предоставлением отдельным категориям граждан мер социальной поддержки. Также предлагается и классификация в зависимости от организационно-правовых форм социального обеспечения. Соответственно выделяют отношения по обяза-тельному социальному страхованию и отношения по государст-венному социальному обеспечению357. Можно встретить и клас-сификации отношений по социальному обеспечению по субъектному составу получателей (инвалиды, безработные и др.) и по уровню предоставления социальных благ (федеральный, ре-гиональный, местный и локальный).

По нашему мнению, социально-обеспечительные отношения, составляющие предмет отрасли, целесообразно классифицировать по видам, выстроив определенную иерархию (алгоритм) классифи-каций и критериев классификаций. Во главу угла следует поставить получателя социального обеспечения, который нуждается в тако-вом в связи с наступлением последствий социального риска.

Затем следует определить форму социальной защиты назван-ного лица. В этой связи по своей природе социально-обеспечи-тельные отношения подразделяются на три основных вида: со-циально-страховые; отношения по социальной помощи (и соци-альному обслуживанию), а также отношения по государствен-ному социальному обеспечению. Эта классификация отношений учитывает объективный процесс усложнения системы правового регулирования социального обеспечения, а именно специализа-

356 См.: Лушникова М.В. Государство, работодатели и работники.

Ярославль, 1997; Она же. Право социального обеспечения. Часть общая. Ярославль, 1997.

357 См.: Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой. С. 57 и др.



191

цию и относительное обособление правовых режимов организа-ционно-правовых форм социального обеспечения.

В свою очередь, каждый из этих видов может классифициро-ваться по основаниям и порядку предоставления социального обеспечения на обязательные (государственные) и добровольные (дополнительные), по уровню правового регулирования: феде-ральный, региональный, местный и локальный.

Далее весьма уместной будет и классификация каждого вида отношений по предмету (объекту) (по государственному пенси-онному обеспечению, по обязательному пенсионному страхова-нию, по обязательному и добровольному медицинскому страхо-ванию; по предоставлению государственной помощи; по благо-творительности и т.д.). Например, обратимся к социально-обеспе-чительному правовому статусу конкретного субъекта – безработ-ного, который одновременно является субъектом различных видов социально-обеспечительных отношений. Он вправе полу-чать пособие по безработице, услугу в виде профессионального обучения или переобучения, обратиться за государственной со-циальной помощью в связи с малообеспеченностью, получить единовременное пособие в связи с рождением ребенка, страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и др. При этом каждый вид социального риска предполагает конкретные формы социальной защиты лица и порядок реализации права это-го лица на конкретный вид социального обеспечения в рамках социально-страховых правоотношений, отношений по государст-венному социальному обеспечению и отношений по государст-венной социальной помощи.

Как уже отмечалось, в предмет отрасли права социального обеспечения включаются вспомогательные процедурно-процессу-альные правоотношения. Между тем практически все ученые включают в предмет отрасли только процедурные отношения по установлению юридических фактов (инвалидности, временной не-трудоспособности, малообеспеченности и др.) и установлению права на данный вид социального обеспечения, а также по назна-чению гражданину определенного вида социального обеспечения. Соответственно отношения по разрешению споров и рассмотре-нию жалоб в области социального обеспечения включают в пред-



192

мет отраслей гражданско-процессуального и административного права358. При этом отмечается, что в будущем эти отношения мо-гут быть включены в предмет отрасли при принятии соответст-вующего Трудового (Социального) процессуального кодекса и создания органов специализированной юстиции359.

На наш взгляд, процедурными правоотношениями не исчер-пывается перечень вспомогательных отношений в сфере соци-ального обеспечения. Эти вспомогательные отношения по анало-гии с теорией и практикой трудового права можно назвать производными, связанными с социально-обеспечительными от-ношениями. Их характерными чертами являются следующие. Во-первых, это обусловленность социально-обеспечительными от-ношениями, т.е. производные отношения существуют постольку, поскольку существуют социально-обеспечительные отношения, обслуживают эти отношения.

Во-вторых, одной из сторон этих отношений всегда выступа-ет физическое лицо – получатель социально-обеспечительных благ, а другой стороной могут быть иные лица и органы, не яв-ляющиеся стороной основных (распределительных) социально-обеспечительных отношений. Так, например, рассмотрим соци-ально-обеспечительные отношения по обязательному пенсион-ному страхованию, возникающему между застрахованным лицом и пенсионным фондом, выплачивающим пенсии. Применительно к этим отношениям производными являются отношения, возни-кающие между застрахованным лицом и страхователем; назовем их предшествующими производными отношениями. Отметим, что действующая редакция ТК РФ (ст. 1) причисляет эти отноше-ния к производным от трудовых отношений. Рассматриваемые отношения могут стать и сопутствующими в отношении рабо-тающих пенсионеров. Производными также являются и отноше-ния между страхователем и Пенсионным фондом РФ в ключе со-

358 См.: Никонов Д.А., Стремоухов А.В. Право социального обеспече-

ния. М., 2005. С. 112; Мачульская Е.Е., Добромыслов К.Е. Право социаль-ного обеспечения. С. 89.

359 Право социального обеспечения России / Под ред. К.Н. Гусова. С. 127.



193

циально-обеспечительных обязательств в пользу застрахованного лица. Имеются в виду именно права и обязанности названных субъектов в сфере социального обеспечения (например, ведение индивидуального персонифицированного пенсионного учета, формирование накопительной части пенсии и др.). Отметим, что здесь не имеются в виду обязанности страхователя по уплате пенсионных страховых взносов и единого социального налога. Как мы уже отмечали, последние в настоящее время охватывают-ся предметом отрасли финансового права.

Аналогичная ситуация складывается и с производными от-ношениями, предшествующими или сопутствующими социально-обеспечительным отношениям по предоставлению социальной помощи или государственного обеспечения. Например, это от-ношения, возникающие между гражданином и органом, устанав-ливающим инвалидность, временную нетрудоспособность и т.д.

И последнее замечание, касающееся производных отношений в социальном обеспечении. Если стороны социально-обеспечи-тельного отношения и процедурного отношения совпадают, то последние должны включаться в качестве элементарных в состав социально-обеспечительного отношения. Например, отношения, возникающие между пенсионером, продолжающим работу, и Пенсионным фондом по поводу изменения размера пенсии, включаются в состав длящегося пенсионного отношения.

3.6. Заметки о методе права социального обеспечения

Проблема отраслевых методов – одна из наиболее сложных в отечественном правоведении. Конструирование метода становит-ся объектом дискуссий в силу его абстрактности. Черты отрасле-вого метода не имеют легальных формулировок в нормативных актах, они выводятся на основе теоретических обобщений и сис-темного анализа законодательства. Однако не вызывает сомнений практическое значение метода как совокупности специальных юридических средств, которые используются данной отраслью в соответствии с ее назначением, функциями, целями и задачами



194

правового регулирования. В юридической литературе справедли-во подчеркивается, что метод отражает содержание отрасли под углом зрения способа воздействия данной отрасли на регулируе-мые отношения.

В настоящее время в теории социального обеспечения сло-жились два основных подхода к определению отраслевого мето-да, которые, на первый взгляд, являются взаимоисключающими. Однако фактически они в значительной части совпадают. При этом одни авторы признают отраслевой метод как один из основ-ных признаков самостоятельности, самодостаточности отрасли. Другие отрицают этот факт, полагая, что ни одна отрасль права, в том числе и право социального обеспечения, не имеет в своем ар-сенале уникального, присущего лишь ей набора средств правово-го регулирования. В этой связи заявляется отказ от категории ме-тода права социального обеспечения и необходимости замещения его понятием механизма правового регулирования360. Однако при этом в названное понятие включаются основные структурные со-ставляющие отраслевых методов, а именно:

1) особенности юридических фактов: нормативное закрепле-ние оснований возникновения права на обеспечение в виде соци-альных рисков как обстоятельств, не зависящих (или зависящих в минимальной степени) от воли людей;

2) правовое положение сторон правоотношения: особый по-рядок правоприменения как «пассивного» акта констатации ос-нований обеспечения в ответ на волеизъявление обеспечиваемого субъекта;

3) особенности установления прав и обязанностей сторон правоотношения: императивный порядок, который возникает в силу сложного фактического состава, включающего в себя, по-мимо нормативно установленного основания обеспечения, также волеизъявление обеспечиваемого субъекта;

4) особенности юридической ответственности, санкций и способов защиты прав: сочетание правовосстановительных и правоограничительных санкций в отношении обеспечиваемого


С. 58–70.



195

гражданина и санкций правовосстановительного характера в от-ношении обеспечивающего органа361.

По нашему мнению, важно выяснить, как метод, выступаю-щий способом организации правовой связи субъектов регулируе-мых общественных отношений, соотносится с механизмом пра-вового регулирования как совокупностью средств правового воздействия на общественные отношения. Очевидно, что они пе-ресекаются в содержательной части и имеют некоторые совпа-дающие элементы, например юридические факты или уровни правового регулирования. Но метод отражает скорее статический срез правовой действительности, т.е. своеобразную схему того, как нормы отрасли права воздействуют на предмет правового ре-гулирования. Механизм правового регулирования отражает сам процесс воздействия норм права на регулируемые общественные отношения, т.е. его динамическую составляющую. При этом, что очень важно, метод оказывает влияние на механизм правового регулирования, так как само функционирование данного меха-низма осуществляется в уже сложившейся и организованной пра-вовой связи субъектов. С.С. Алексеев научную категорию «пра-вовое регулирование» отнес к категориям, выражающим новый подход к праву, которое рассматривается в диалектике, в движе-нии, сообразно с заложенными в нем потенциями и закономерно-стями, что и позволяет увидеть наиболее существенные стороны логики права. Механизм правового регулирования призван не только собрать вместе явления правовой действительности, но и представить их в работающем, системно-воздействующем виде, и придать им инструментальный характер362.

В значительной степени проблема разграничения метода и механизма правового регулирования связана также с концепту-альными подходами к определению права. Если право понимать как упорядоченную совокупность правовых норм (в узком смыс-ле), то конструкция метода наиболее логична и конструктивна.

361 Право социального обеспечения / Под ред. М.В. Филипповой.

С. 69–70. 362 См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия. М., 1999.

С. 347–348, 364–365.



196

Если же мы расширяем понимание права, включая в его состав не только нормы, но и иные явления правовой действительности (правовые идеи, правоотношения, акты реализации права и др.), то необходим именно механизм правового регулирования. Но в любом случае позитивное право является ядром любого предель-но широкого понимания права, а конструктивная упорядочен-ность правового материала исходна для любого механизма. Но этот механизм не может заменить метода, который, образно го-воря, определяет стартовую позицию для его динамического функционирования.

Возвращаясь к началу изложения вопроса о методе, еще раз подчеркнем, что механизм правового регулирования социально-обеспечительных отношений должен изучаться не вместо, а вме-сте с методом права социального обеспечения.

Прежде чем перейти к содержательной характеристике мето-да права социального обеспечения, хотелось бы коротко остано-виться на средствах правового регулирования. Еще Цицерон оп-ределял право как существующие у народов веления и запреты. Римский юрист Модестин, кроме повелительных и запретитель-ных законов, признавал существование норм дозволительных и карательных363. В дальнейшем общепринятыми были эти четыре вида правовых норм. В XIX в. было признано, что карательные нормы представляют разновидность повелительных норм. Но спор о правовой природе оставшихся видов норм продолжался364. По мнению современных юристов, все остальные средства пра-вового регулирования (поощрение, стимулирование, рекоменда-ции и др.) являются вторичными, производными.

Традиционно метод рассматривали через совокупность этих правовых средств: позитивное обязывание, запрет и дозволение. Для отраслевых методов, где доминирует централизованное ре-гулирование (а это в основном отрасли публичного права), в ком-бинации из этих трех средств превалирует обязывание. Это так называемое императивное регулирование, связанное с государст-

363 См.: Дигесты Юстиниана. М., 1984. С. 32. 364 См.: Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с тео-

рией нравственности. СПб., 2000 (по изд. 1909 – 1910 гг.). С. 263.



197

венным вмешательством. Для отраслевых методов, выражающих диспозитивные начала (это в основном отрасли частного права), преобладает дозволение и в какой-то мере запрет. Это так назы-ваемое диспозитивное регулирование, осуществляемое соглаше-нием сторон и при минимальном участии государства.

Сторонники отраслевого метода права социального обеспе-чения с незначительными разночтениями в целом в одном ключе определяют составляющие отраслевого метода как метода пуб-личной отрасли права:

1. Сочетание императивного и диспозитивного приемов пра-вового регулирования при доминировании первого в определении правового положения сторон социально-обеспечительного отно-шения. Большинство норм носят обязывающий, предписываю-щий характер365. При этом диспозитивное регулирование (дозво-ление) сводится исключительно к дозволению особого рода – к субъективному праву лица требовать тот или иной вид социаль-ного обеспечения. Отсюда, например, Е.Е. Мачульская называет метод права социального обеспечения методом позитивного обя-зывания (предписания), адресованного государственным органам или учреждениям в целях предоставления социального обеспече-ния лицам, пострадавшим от социальных рисков366. Однако, по нашему мнению, с таким же успехом метод административного права можно назвать методом позитивного обязывания государ-ственных органов (предписаний). Некоторые авторы называют сочетание императивных и диспозитивных начал метода отрасли координацией, которая обеспечивает, как правило, нормативный, недоговорный способ правового регулирования, значительно ре-же – договорный. Иными словами, вполне справедливо связыва-ют диспозитивные начала с договорными формами социального обеспечения367.


России. С. 94; Рогачев Д.И. Метод права социального обеспечения. М., 2002. С. 79–87; Право социального обеспечения в России / Под ред. К.Н. Гусова. С. 26 и др.

366 См.: Мачульская Е.Е., Добромыслов К.Е. Право социального обес-печения. С. 38.

367 См.: Сулейманова Г.В. Право социального обеспечения. С. 25–29.



198

2. Сочетание централизованного (федерального) уровня ре-гулирования с региональным, муниципальным и локальным. Ряд авторов, по нашему мнению, необоснованно исключают локаль-ный уровень правового регулирования социального обеспечения, так как он выходит за рамки государственной системы социаль-ного обеспечения368.

3. Особый сложный юридический состав, включающий ос-новные юридические факты (чаще всего события: инвалидность, старость, временная нетрудоспособность и др.); волеизъявление лица и решение органа, обязанного предоставить социальное обеспечение.

4. Применение правовосстановительных, правоограничиваю-щих, правопресекательных (карательных) санкций. Некоторые ученые исключают карательные санкции их перечня санкций, ха-рактерных для социального обеспечения, и в качестве особенно-стей метода отрасли называют сочетание правовосстановительных и правоограничительных санкций при отсутствии карательных369. Между тем дуалистический характер отрасли, основанный на единстве публичных и частных начал, предполагает наличие всего спектра санкций: восстановительных (компенсационных), прису-щих частным отраслям права, и карательных, правоограничиваю-щих, характерных для публичных отраслей права.

Названные характеристики метода права социального обес-печения в полной мере созвучны с методом публичных отраслей права, особенно административного. В предложенном варианте этот метод, во-первых, не имеет особой «отраслевой окраски», во-вторых, не отражает современных тенденций развития отрасли права социального обеспечения, а именно: расширения социаль-но-адаптационной (интеграционной) функции отрасли, нового сочетания, взаимодействия социального страхования и социаль-ной помощи в системе социальной защиты населения; возраста-ние роли частных (договорных) режимов правового регулирова-

368 Там же. С. 38. 369 См.: Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советского права

социального обеспечения. Свердловск, 1986. С. 108–109; Рогачев Д.И. Ме-тод права социального обеспечения. С. 166 и др.



199

ния, участия в социально-обеспечительных отношениях негосу-дарственных субъектов, предоставляющих тот или иной вид со-циального обеспечения. Более того, очевидно, что на различных исторических этапах преобладали различные способы (средства) правового регулирования социально-обеспечительных отноше-ний.

В этой связи необходимо сформулировать несколько ввод-ных положений. Во-первых, нельзя говорить о методе права со-циального обеспечения вообще, без привязки к конкретной сово-купности социально-экономических отношений. В идеале он должен строиться на общих, незыблемых принципах, но в реаль-ности это было и есть далеко не так. В советский период абсо-лютно преобладал административно-правовой метод правового регулирования государственного социального обеспечения. Во-вторых, выработанное в рамках отечественной теории права уче-ние о методе права социального обеспечения позволяет рассмот-реть воздействие этой отрасли на общественные отношения, но не дает в полном объеме возможности определить его особенно-сти. Между тем для определения «физиономии» отрасли необхо-димо выявить не только ее предмет, но и метод. По мнению С.С. Алексеева, главной особенностью каждой отрасли является наличие особого юридического режима («метода регулирова-ния»), который характеризует то, как, каким образом осуществ-ляется юридическое регулирование370. В-третьих, можно согла-ситься с тем, что существует некий единый метод правового регулирования общественных отношений, так как ограниченное число способов правового воздействия предполагает их комби-нированное использование в любой отрасли права. В-четвертых, этот метод имеет свою отраслевую специфику, что позволяет го-ворить об отраслевом методе как модификации единого метода в применении к конкретному предмету правового регулирования.

С учетом сказанного насущной необходимостью является определение особенностей метода права социального обеспече-ния в современных условиях. В советский период единая госу-дарственная система социального обеспечения предполагала аде-

370 См.: Алексеев С.С. Право. С. 45.



200

кватный этой системе метод правового регулирования как метод социально-алиментарных притязаний и предоставлений. В со-временных условиях с очевидностью в системе социального обеспечения сформировались три основные формы: возрожден-ное социальное страхование, государственное социальное обес-печение и социальная помощь; эти формы дополняются негосу-дарственными формами социального обеспечения. Развитие этих форм социального обеспечения проходит не только при активном участии государства, но и при участии институтов гражданского общества. Следует отметить, что Н.П. Черноморченко в качестве признаков современного метода отрасли права социального обес-печения называет не только его осуществление государством в лице уполномоченных органов, но и дополнительное социальное обеспечение за счет негосударственных фондов, в том числе фондов добровольного социального страхования. Но затем, как бы в отрицание этого положения, автор делает вывод о том, что социальное обеспечение является частью государственной сис-темы социальной защиты населения371.

Нам представляется, что в настоящее время определились контуры метода современного права социального обеспечения. Его можно назвать методом социально-обязательственных при-тязаний и социально-солидарных предоставлений социальных благ членам общества, вытекающих из закона или договора, в целях обеспечения достойного уровня жизни. Этот метод адек-ватно отражает современные особенности правового регулирова-ния социально-обеспечительных отношений. Зарубежный опыт стран с социально-ориентированной экономикой свидетельству-ет, что развитие общества без социальных потрясений и разру-шений во многом связывается с обеспечением социальной безо-пасности каждому члену общества. Не вызывает сомнений, что названный метод охватывает все уровни и формы правового ре-гулирования в социально-обеспечительной сфере: социальное страхование, социальную помощь и государственное социальное обеспечение.

371 См.: Черноморченко Н.П. Право социального обеспечения. С. 4–7.



201

Специфику данного метода определяет целый ряд факторов, и, прежде всего, предмет правового регулирования. Как уже ука-зывалось, он неоднороден, сочетает частно-правовые и публично-правовые начала и имеет сложную структуру. Метод права соци-ального обеспечения призван обеспечить сбалансированность интересов частных (отдельных лиц) и публичных, когда «свобод-ное развитие каждого является условием свободного развития всех». Это обеспечивается механизмом публичных социально-обеспечительных обязательств, о которых мы писали выше. В публичных социальных обязательствах (императивных, выте-кающих из закона, и диспозитивных, основанных на договоре) основные черты метода правового регулирования проявляются в ограничении законом форм проявления автономии воли сторон. Это не означает подчинения одной стороны другой, это подчине-ние воли всех без исключения субъектов общей модели отноше-ния, урегулированного законом.

Социальное обеспечение осуществляется за счет солидарных источников: бюджетной системы (налоги), внебюджетных фон-дов обязательного страхования; средств добровольного социаль-ного страхования. Право социального обеспечения обеспечивает специальный механизм защиты членов общества от социальных рисков. Это то, что Н.А. Вигдорчик называл «организованной взаимопомощью людей»372, В.Г. Яроцкий – соединением людей в различные группы, которое имеет в своей основе известную долю самопожертвования членов – одного в пользу остальных и обрат-но373. Хотя названные ученые писали о социальном страховании, однако этот тезис можно распространить и на иные виды соци-альной помощи за счет средств бюджетной системы.

Обеспечение достойного уровня жизни не ограничивается материальным социальным обеспечением. Во Всеобщей Декла-рации прав человека от 10 декабря 1948 г. закреплено, что каж-дый человек имеет право на жизненный уровень (включая пищу,

372 См.:Вигдорчик Н.А. Теория и практика социального страхования.

Вып. 1. Пг.; М., 1919. С. 29. 373 См.: Яроцкий В.Г. Страхование рабочих в связи с ответственно-

стью предпринимателей. СПб., 1895. Т. 1. С. 197.



202

одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья, благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, насту-пления старости или иного случая утраты средств к существова-нию по независящим от него обстоятельствам. Между тем, как уже неоднократно подчеркивалось, право на социальное обеспе-чение включает и правомочие на защиту от социального оттор-жения (ст. 30 Европейской социальной хартии)374.

3.7. Социально-страховые правоотношения

Общепризнано, что в праве социального обеспечения не су-ществует некоего единого обеспечительного правоотношения, в рамках которого граждане могли бы реализовать свои права на все виды социального обеспечения. На самом деле возникают са-мостоятельные правоотношения по каждому виду социального обеспечения, каждое из которых имеет свой субъектный состав, основания возникновения, содержание и объект. Следуя этой схеме, проанализируем социально-страховые правоотношения, правоотношения по социальной помощи и социальному обслу-живанию375 и правоотношения по государственному социальному обеспечению.

Прежде чем обратиться к анализу перечисленных правоот-ношений, сделаем несколько предварительных замечаний. Наш законодатель далеко не во всех случаях проводит жесткое раз-граничение этих правоотношений. Если в правовом регулирова-нии пенсионного обеспечения на основании двух самостоятель-ных законов выделяются система пенсионного обеспечения за

374 Пересмотренная Европейская социальная хартия. Совет Европы.

Страсбург, 1999. 375 См. также: Лушникова М.В. Право социального обеспечения. Часть

общая. Ярославль, 1997; Лушникова М.В. Право социального страхования в России: сравнительно-правовой анализ // Актуальные вопросы развития обязательного социального страхования в Российской Федерации и его за-конодательное обеспечение. М., 2004. С. 40–52.



203

счет прямых ассигнований из государственного бюджета и сис-тема обязательного пенсионного страхования, то аналогичного разграничения мы не находим в системе обязательного медицин-ского страхования, обязательного социального страхования на случай смерти лица, обязательного социального страхования на случай материнства. В перечисленных случаях применяется юри-дическая фикция страхователя – исполнительных органов власти и органов местного самоуправления в отношении неработающего населения. De jure это социально-страховые правоотношения, а de factо мы имеем дело с отношениями по государственному со-циальному обеспечению, а в тех случаях, когда социальное обес-печение ставится в зависимость от материального положения ли-ца (прожиточного минимума), – с правоотношениями по социаль-ной помощи (например, выплата ежемесячного пособия на ребенка).

Социальное страхование опосредуется комплексом правоот-ношений: гражданско-правовыми и финансовыми правоотноше-ниями между страховщиками и страхователями. Вместе с тем, можно выделить и собственно социально-страховые правоотно-шения, которые возникают между застрахованным лицом и орга-низацией (органом), предоставляющей социально-страховые вы-платы и услуги. Они, на наш взгляд, несомненно, принадлежат к социально-обеспечительным правоотношениям, так как отвечают всем вышеперечисленным общим признакам указанных отноше-ний. Но также характеризуются и специфическими признаками, которые позволяют обособить их в отдельную группу правоот-ношений. Эти особые признаки вытекают из анализа основных характеристик социально-страховых правоотношений (субъекты, объект, содержание, юридические факты).

В действующем российском законодательстве отсутствует единая (общая) модель правоотношения по обязательному соци-альному страхованию. В ряде случаев застрахованное лицо не яв-ляется самостоятельным субъектом социально-страховых отно-шений, договор о социальном страховании заключается в его пользу между страхователем и страховщиком (негосударствен-ный пенсионный фонд и др.) или страховой организацией (обяза-тельное медицинское страхование). Однако это не означает, что



204

данные отношения не имеют социально-обеспечительной приро-ды и исключаются из предмета отрасли права социального обес-печения. Названные отношения по своей природе и назначению являются производными, непосредственно связанными с соци-ально-страховыми отношениями. Иную позицию занимает наш законодатель, регулируя эти отношения в режиме гражданского права и финансового права.

Основаниями возникновения социально-страховых правоот-ношений являются сложные фактические составы. Они содержат:

– наступление страхового случая. Социальное страхование (в широком смысле) осуществляется от конкретного социального риска (утрата заработка или работы);

– наличие факта социального страхования от социального риска, т.е. состояние, которое мы назовем «быть застрахован-ным» на основании закона или договора (юридический факт-состояние), либо наличие у застрахованного лица страхового стажа;

– решение соответствующего органа социального страхова-ния, принятое в силу волеизъявления лица.

Каждый вид социального страхового риска имеет свою при-роду, поэтому и формы защиты, а значит, и организация соци-ального страхования различаются по видам и формам. Поэтому характер и виды социальных рисков можно положить в основу классификации социально-страховых правоотношений. Отсюда можно выделить следующие виды социально-страховых право-отношений:

– по пенсионному страхованию; – по страхованию временной нетрудоспособности; – по страхованию граждан, имеющих детей; – по медицинскому страхованию; – по страхованию на случай смерти лица; – по страхованию профессиональных рисков. Как отмечалось выше, правоотношения по страхованию без-

работицы по воле российского законодателя изменили свою пра-вовую природу, утратив страховой характер. Сегодня это отно-шения по государственному социальному обеспечению за счет бюджетных средств.



205

Страховой случай как реализация социального риска в каче-стве основания возникновения страхового правоотношения мо-жет предусматриваться законом или договором. В этой связи со-циально-страховые правоотношения можно также классифици-ровать на две группы: обязательные и добровольные. В основе обязательных социально-страховых отношений, по общему пра-вилу, лежат распределительные солидарные принципы. Так, в обязательном пенсионном страховании, основанном на распреде-лительной системе, т.е. солидарности поколений, взносы нынеш-них пенсионеров получало в виде пенсий предыдущее поколение пенсионеров. Распределительная система осуществляется в обя-зательном порядке и может эффективно функционировать только на государственном (публичном) уровне, в то время как накопи-тельная система в социальном страховании предполагает инди-видуализацию страховых взносов и функционирование на част-ных (договорных, добровольных) началах. В накопительной системе страховые выплаты производятся только из тех сумм, ко-торые имеются либо на личном пенсионном счете, либо из общей суммы пенсионных резервов по установленной схеме. Здесь оп-ределяющую роль играет инвестиционный процесс, обеспечи-вающий сохранность или приумножение страховых взносов. Од-нако это не означает, что участники этой накопительной системы не являются субъектами права социального обеспечения. Несо-мненно, что отношения, возникающие в связи с инвестированием средств фондов, остаются гражданско-правовыми. В предмет от-расли права социального обеспечения, по нашему мнению, долж-ны включаться социально-страховые отношения, возникающие в связи с выплатой лицу социально-страховых пенсий, пособий и т.п. Публичная составляющая правового механизма регулирова-ния социально-страховых отношений связана с предоставлением лицу гарантий на социальное обеспечение. В российском пенси-онном законодательстве мы имеем дело с «весьма нежизнеспо-собным гибридом» в виде накопительной части пенсии по обяза-тельному пенсионному страхованию, которая может формиро-ваться как с участием государственного Пенсионного фонда РФ, так и негосударственных пенсионных фондов по выбору лица.



206

Обязательные социально-страховые правоотношения. В фактический состав включается наличие факта социального стра-хования от конкретного вида социального риска по закону или договору, а в случаях, предусмотренных законом, и страховой стаж. Например, правоотношения по обязательному пенсионному и медицинскому страхованию предполагают наличие у работника страхового свидетельства (полиса). Что касается правоотношений по страхованию временной нетрудоспособности (по болезни), они по закону не удостоверяются специальным полисом. В этом случае достаточно юридического факта – «состоять в трудовых отношениях» (заключение трудового договора). Аналогичная си-туация складывается и в обязательном страховании от профес-сиональных рисков (несчастных случаев на производстве и проф-заболеваний). Однако в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхо-вания» у страхователя-работодателя отношения по социальному страхованию возникают по всем видам обязательного социально-го страхования с момента заключения с работником трудового договора, а у лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, и иных категорий граждан – с момента уплаты ими или за них страховых взносов.

Страховой стаж, как период уплаты страховых взносов, а также иных периодов, засчитываемых в страховой стаж, является необходимым юридическим фактом для возникновения пенсион-ного правоотношения на трудовую пенсию. Специальный стра-ховой стаж лежит в основе назначения досрочных пенсий по ста-рости педагогам, медикам, артистам и другим категориям граждан.

Обязательные социально-страховые правоотношения подраз-деляются в свою очередь на два вида. Во-первых, это те отноше-ния, которые возникают в силу закона независимо от волеизъяв-ления лица. Речь идет о случаях, когда лицо подлежит обязательному социальному страхованию. Во-вторых, это отно-шения по обязательному социальному страхованию, которые возникают только при наличии добровольного волеизъявления. Например, согласно действующему законодательству граждане РФ, работающие за пределами РФ, могут добровольно вступать в



207

правоотношения по обязательному пенсионному страхованию и осуществлять уплату страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда РФ. Согласно Федеральному закону от 26 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудо-способности, по беременности и родам гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию» адвокаты, индивиду-альные предприниматели вправе добровольно вступать в отно-шения по обязательному социальному страхованию и осуществ-лять за себя уплату страховых взносов в Фонд обязательного социального страхования. Согласно Закону от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случа-ев на производстве и профессиональных заболеваний» обязан-ность осуществления страхования может быть возложена на за-казчика по гражданско-правовому договору по соглашению сторон этого договора. В этом случае страхователь должен прой-ти соответствующую регистрацию в исполнительных органах страховщика в установленном порядке.

Обязательными или добровольными могут быть профессио-нальные пенсионные системы. К сожалению, у нас до сих пор не принят специальный закон о профессиональных пенсионных сис-темах, хотя заявления о необходимости таковых звучат с первых шагов по реализации концепции пенсионной реформы. Опыт развитых стран свидетельствует о перспективности таких пенси-онных систем. По подсчетам экспертов ЕС, около 25% работаю-щих в странах ЕС имеют пенсионное обеспечение через профес-сиональные системы по месту работы. Например, в Швейцарии эти системы являются обязательными, и все работодатели обяза-ны предоставить своим работникам профессиональные пенсии. В других странах профессиональные пенсионные системы носят добровольный характер, но тем не менее широко распростране-ны. Так, в Швеции коллективные договоры между союзами рабо-тодателей и профсоюзами обеспечивают охват профессиональ-ными пенсиями более 90% работающих, в США – более 70%376.

376 См.: Чубарова Т.В. Профессиональные пенсии в системе пенсион-

ного обеспечения (опыт развитых стран) // Труд за рубежом. 2003. № 2. С. 106–125.



208

Добровольные договорные социально-страховые правоотно-шения. Они возникают вне рамок обязательного социального страхования, существуют самостоятельно, дополняя и сопровож-дая обязательное социальное страхование. В настоящее время в условиях дефицита бюджета Пенсионного фонда РФ, по мнению специалистов, решение проблемы пенсионного обеспечения ви-дится не в увеличении финансового участия государства в общем объеме поступлений в этот фонд, а в привлечении к пенсионному процессу работодателей. Государственные доходы за счет нефтя-ных излишков (Фонд национального благосостояния) весьма не-стабильны и зависят от колебаний цен на нефть. Делать ставку на личное пенсионное и иное социальное страхование, когда насе-ление само должно заботиться о будущих пенсиях, неоправданно, так как средний уровень доходов большинства граждан не позво-ляет откладывать средства на старость и иные страховые случаи. Единственно возможной альтернативой, давно с успехом практи-куемой в развитых странах, является корпоративное пенсионное, медицинское и иное социальное страхование. В России это доб-ровольное корпоративное страхование применяется главным об-разом на крупных предприятиях. Государство должно создать ус-ловия для его широкого распространения. Если первоначально такое страхование осуществлялось полностью за счет средств ра-ботодателей, то в последние годы все большее место занимают паритетные пенсионные программы, основанные на совместном финансировании работниками и работодателем пенсионных сче-тов сотрудников. Между тем специалисты права социального обеспечения не предлагают адекватных правовых механизмов реализации дополнительных договорных форм социального обеспечения. Они отдают эти проблемы «на откуп» цивилистам, в то время как гражданско-правовые формы добровольного стра-хования в этих случаях не обеспечивают в необходимой мере за-щиты социально-обеспечительных прав граждан в силу отсутст-вия или ограничения публичных правовых механизмов.

Зарубежные специалисты давно убедились в том, что недо-пустимо освобождение государства от ответственности за соци-альное обеспечение и социальное страхование и необходима их передача под полный контроль социальных партнеров. Государ-



209

ство обязано по возможности обеспечить стабильность и гаран-тированность дополнительных договорных страховых систем. Как показывает зарубежный опыт, активная регулирующая роль государства проявляется в двух основных формах. Согласно пер-вой форме во многих странах существуют правовые положения, ограничивающие свободу решения о размещении страховых средств частными страховыми организациями. Безопасность раз-мещения достигается по-разному. В странах с развитым рынком капиталов (Великобритания, США и др.), по крайней мере, одна вторая стоимости активов страховых компаний должна быть раз-мещена в акциях. В других странах, особенно континентальной Европы, преобладают государственные ценные бумаги. Так, во Франции их минимальная доля устанавливается законом не менее 34% всех страховых средств. Вторая форма связана с государст-венным перестрахованием дополнительных страховых систем. В некоторых странах существует обязательное страхование на слу-чай неплатежеспособности организаций, обслуживающих пенси-онные фонды. В Германии – это Общество пенсионной безопас-ности, в Финляндии – Центральный институт пенсионного обеспечения. Если и у этих гарантийных организаций возникают проблемы, то государство принимает решение о дофинансирова-нии агентства, страховой организации из федерального бюдже-та377. В США был принят Закон о безопасности пенсионных до-ходов работников (1974 г.), который предусмотрел прямое государственное страхование пенсионных выплат участникам ча-стных пенсионных систем. В соответствии с этим законом была создана Корпорация гарантийных пенсионных выплат, которая вправе в принудительном порядке прекратить деятельность лю-бого пенсионного фонда, если сочтет его финансово несостоя-тельным. При этом Корпорация гарантирует участникам несо-стоятельных фондов страховые выплаты в размере 80% их пенсионных накоплений. Если бы государство не установило столь «жестких правил игры» в этой сфере, частные пенсионные

377 См.: Иванов П.В. О пенсионном обеспечении в ФРГ // Труд за ру-

бежом. 1990. № 3. С. 88–93; Милютина Н.Н. Развитие системы пенсионно-го обеспечения в зарубежных странах // Там же. 1995. № 3. С. 110–119.



210

системы никогда бы не могли достичь национальных масштабов. В настоящее время эти системы аккумулируют инвестиционный пенсионный ресурс, сравнимый по объему с ВВП страны378.

Зарубежный опыт был в определенной части учтен в Феде-ральном законе от 7 мая 1998 г. «О негосударственных пенсион-ных фондах»379. По закону негосударственный пенсионный фонд (далее – НПФ) – особая организационно-правовая форма неком-мерческой организации социального обеспечения, исключитель-ными видами деятельности которой являются:

а) деятельность по негосударственному пенсионному обеспе-чению участников фонда в соответствии с договорами негосудар-ственного пенсионного обеспечения; осуществляется на добро-вольных началах и включает в себя аккумулирование пенсионных взносов, размещение и организацию размещения пенсионных ре-зервов, учет пенсионных обязательств фонда, назначение и выпла-ту негосударственных пенсий участникам фонда;

б) деятельность в качестве страховщика по обязательному пен-сионному страхованию в соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном стра-ховании в Российской Федерации» и договорами об обязательном пенсионном страховании; она включает в себя аккумулирование средств пенсионных накоплений, организацию инвестирования средств пенсионных накоплений, учет средств пенсионных накоп-лений застрахованных лиц, назначение и выплату накопительной части трудовой пенсии застрахованным лицам;

в) деятельность в качестве страховщика по профессиональ-ному пенсионному страхованию в соответствии с федеральным законом и договорами о создании профессиональных пенсион-ных систем, законодательство о которых до сих пор находится на стадии законопроектных работ.

Таким образом, НПФ заключают два основных вида соци-ально-обеспечительных договоров: 1) договор негосударственно-

378 См.: Попов А.А. Частные пенсионные системы США // Труд за ру-

бежом. 2005. № 1. С. 61–83; Он же. Пенсионное инвестирование: опыт США // Там же. № 3. С. 55–75.

379 Российская газета. 1998. 13 мая.



211

го пенсионного обеспечения (пенсионный договор) – соглашение между фондом и вкладчиком фонда, в соответствии с которым вкладчик обязуется уплачивать пенсионные взносы в фонд, а фонд обязуется выплачивать участнику (участникам) фонда него-сударственную пенсию; 2) договор об обязательном пенсионном страховании – соглашение между фондом и застрахованным ли-цом в пользу застрахованного лица или его правопреемников, в соответствии с которым фонд обязан при наступлении пенсион-ных оснований осуществлять назначение и выплату застрахован-ному лицу накопительной части трудовой пенсии или выплаты его правопреемникам. К правопреемникам застрахованного лица относятся лица, указанные в пункте 6 статьи 16 Федерального за-кона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Рос-сийской Федерации».

Эта деятельность НПФ осуществляется под контролем госу-дарства. Уполномоченным федеральным органом исполнитель-ной власти выступает федеральный орган исполнительной вла-сти, на который Правительством Российской Федерации возложены государственное регулирование деятельности фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательно-му пенсионному страхованию и профессиональному пенсионно-му страхованию, а также надзор и контроль за указанной дея-тельностью. Правительством РФ устанавливаются порядок лицензирования деятельности НПФ, Правила размещения пенси-онных резервов НПФ и контроля за их размещением, Типовой договор об обязательном пенсионном страховании, Типовые страховые правила НПФ, осуществляющего деятельность по обя-зательному пенсионному страхованию, Требования к пенсион-ным схемам, применяемым для негосударственного пенсионного обеспечения населения; Типовой кодекс профессиональной этики НПФ, осуществляющих деятельность в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию, Перечень ценных бу-маг международных организаций, которые могут составлять пен-сионные резервы НПФ и др. Контрольно-надзорная деятельность уполномоченного федерального органа связана с его правом да-вать фондам обязательные для выполнения предписания об уст-ранении нарушений, приостанавливать действие лицензий, обра-



212

щаться в суд с исками о ликвидации фондов и защите прав участ-ников и государства и др.

Гарантиями исполнения НПФ своих обязательств являются: 1) установленные уполномоченным федеральным органом нор-мативные размеры пенсионных резервов для пенсионных схем с установленными выплатами; 2) минимальный совокупный вклад учредителей фонда (не менее 30 миллионов рублей); 3) нормативный размер страхового резерва и порядок его форми-рования и использования, который устанавливается уполномо-ченным федеральным органом; 4) размещение средств пенсион-ных резервов в государственные ценные бумаги Российской Федерации, банковские депозиты и иные объекты инвестирова-ния, предусмотренные Правительством Российской Федерации; 5) ежегодное актуарное оценивание деятельности НПФ и незави-симый аудит по итогам финансового года.

Вместе с тем, такое важное условие стабильности негосудар-ственного пенсионного страхования, как система обязательного государственного перестрахования, в федеральном законе не за-ложена. Законодатель ограничился упоминанием о добровольных системах перестрахования или создания негосударственными пенсионными фондами (также в добровольном порядке) объеди-ненных гарантийных фондов.

Юридическая квалификация договора о негосударственном пенсионном обеспечении и договора об обязательном пенсион-ном страховании как договоров в пользу третьих (застрахован-ных) лиц с самостоятельными правами-требованиями обеспечи-вает последним определенный уровень гарантий прав. Именно в этом случае с помощью механизмов отрасли права социального обеспечения можно обеспечить защиту отложенных прав и над-лежащую фиксацию прав на пенсию по негосударственному пен-сионному страхованию, независимо от того, кто бы ни вносил взносы – работник или работодатель. Аналогичное требование может предъявляться и к индексации пенсионных накоплений и пенсий. Кроме того, необходимо в социально-обеспечительном законодательстве предусмотреть и механизмы «портативности» пенсионных прав (сохранение пенсионных прав при смене рабо-ты) и защиты прав застрахованных в случае досрочного выхода



213

из негосударственной пенсионной системы. Как пишут специа-листы, действующее гражданское законодательство, регламенти-рующее правовой статус негосударственных пенсионных фондов и названные выше договоры, не гарантирует вышеперечисленных пенсионных прав граждан в системе негосударственного пенси-онного страхования. В принципе гражданско-правовыми метода-ми указанные выше проблемы не решить. Например, действую-щее законодательство о НПФ (будучи по своей природе гражданским законодательством) вообще не регулирует вопроса об «отложенных правах», поэтому его решение зависит исключи-тельно от пенсионного договора (стороной которого работник не является), доброй воли работодателя. Более того, по нормам гра-жданского права работодатель по пенсионному договору не огра-ничен в праве в любое время расторгнуть этот договор с НПФ и забрать обратно деньги без согласия работника, если иное не бу-дет предусмотрено этим договором. Также от доброй воли рабо-тодателя, закрепленной в условиях пенсионного договора, зави-сит решение вопроса о сохранении ранее приобретенных пенсионных прав при смене места работы. Та же ситуация с ин-дексацией пенсионных накоплений380. В этой связи мы вновь возвращаемся к обоснованному нами тезису «об экспансии от-расли права социального обеспечения» в современных условиях и социально-обеспечительной природе договоров в системе него-сударственного социального обеспечения.

Таким образом, государство должно выступать активным со-циальным партнером в системах дополнительного социального страхования, главным образом пенсионного. В таком контексте правоотношения по договорному (добровольному) социальному страхованию не вызывают сомнений как социально-обеспечи-тельные. Соответственно названные отношения должны получить свое правовое опосредование в рамках отрасли права социального обеспечения РФ. Правовое регулирование добровольных систем

380 См. подробнее: Афанасьев М.А. Защита прав и интересов работо-

дателя и работников при организации системы негосударственного пенси-онного обеспечения России // Гарантии реализации прав граждан в сфере труда и социального обеспечения. М., 2006. С. 659–661.



214

социального обеспечения должно строиться на единстве частных и публичных начал, присущих отрасли права социального обеспе-чения. В противном случае, если отношения по договорному доб-ровольному социальному обеспечению вывести за рамки назван-ной отрасли, то это будет означать господство частных начал, правовое регулирование гражданско-правовыми методами. Сле-довательно, государственное вмешательство (публичные начала), государственные гарантии прав в добровольных системах соци-ального обеспечения практически исключаются. С таким решени-ем, полагаем, большинство из нас не согласятся.

Обязанность страховщика осуществить обеспечение по соци-альному страхованию возникает с наступлением страхового слу-чая. С его наступлением застрахованное лицо обращается с заяв-лением о предоставлении социально-страховых выплат или услуг к социально-страховому органу (страховщику, страхователю иной уполномоченной организации в зависимости от вида социального страхования). Решением указанных социально-страховых органов завершается формирование сложного фактического состава – ос-нования возникновения социально-страхового правоотношения.

По субъектному составу социально-страховые отношения яв-ляются двухсторонними: с одной стороны – застрахованное лицо, с другой – организация, обязанная предоставить социально-страховые выплаты или услуги (страхователи (работодатели), стра-ховщики (социально-страховые фонды) и иные уполномоченные организации). Действующее законодательство об обязательном страховании относит к застрахованным лицам в этой системе соци-ального страхования граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, работающих по трудовому договору или самостоя-тельно обеспечивающих себя работой, или подлежащих социаль-ному страхованию на иных основаниях, специально предусмотрен-ных законом. Следовательно, социально-страховую правосубъект-ность лиц законодатель связывает с трудовой правосубъектностью наемного работника и гражданской правосубъектностью лиц, само-стоятельно обеспечивающих себя работой. Исключение составляет социально-страховая правосубъектность лиц в обязательном меди-цинском страховании, где правоспособность возникает с рождения,



215

а дееспособность – одновременно с трудовой или гражданско-правовой дееспособностью.

Страхователями в зависимости от вида социального страхова-ния выступают работодатели всех организационно-правовых форм, иные лица, обязанные уплачивать страховые взносы в составе еди-ного социального налога (ЕСН), исполнительные органы государ-ственной власти и местного самоуправления. Последние выступа-ют в качестве страхователей неработающего населения в отно-шениях по обязательному медицинскому страхованию.

Социально-страховые фонды (страховщики) подразделяются на государственные и негосударственные. Последние являются, как правило, субъектами социально-страховых правоотношений в системах добровольного социального страхования. Между тем в случаях, предусмотренных законом, они становятся субъектами обязательных социально-страховых отношений (например, меди-цинские страховые организации в системе обязательного меди-цинского страхования). Государственные социально-страховые фонды являются органами социального партнерства не только по источникам поступлений (страховые взносы и дотации госбюд-жетов), но и управлению фондом. В соответствии с законом об обязательном социальном страховании профсоюзы и другие со-циальные партнеры имеют право на паритетное представительст-во в органах управления фондов конкретных видов страхования. Государство признает негосударственные организации социаль-ного страхования полноправными субъектами социально-страхо-вых отношений наряду с государственными.

Сразу же оговоримся, что в нашем законодательстве не пре-дусматривается общей модели социально-страхового правоотно-шения. В одних случаях застрахованные лица получают социаль-но-страховое обеспечение непосредственно от страховщика (ПФ РФ, ФСС и др.): пенсионные правоотношения; правоотношения по социальному страхованию от несчастных случаев на произ-водстве и профессиональных заболеваний; правоотношения по выплате пособия по временной нетрудоспособности индивиду-альным предпринимателям, частным нотариусам и т.д. В других случаях стороной, предоставляющей социальное обеспечение, выступает страхователь-работодатель (правоотношения по вы-



216

плате пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам). В третьих случаях стороной, предоставляющей соци-альное обеспечение, является иная организация, не имеющая ста-туса государственного внебюджетного социального фонда (стра-ховщика) или страхователя. Яркий тому пример – правоотноше-ния по медицинскому страхованию, возникающие между застра-хованным лицом и медицинским учреждением на основании договора медицинского страхования, заключенного страховате-лем со страховой организацией в пользу застрахованного лица. Страховщиками по данному виду страхования выступают стра-ховые медицинские организации, т.е. юридические лица любых форм собственности, имеющие соответствующую лицензию на право заниматься медицинским страхованием.

По содержанию социально-страховые правоотношения яв-ляются многосторонними. Права и обязанности участников соци-ально-страховых отношений по обязательному социальному страхованию определяются законом и не могут изменяться со-глашением участников, в то время как содержание социально-страховых отношений по добровольному страхованию определя-ется договором. Последние правоотношения характеризуются по содержанию двумя особенностями: они дополняют систему обя-зательного страхования и усмотрение сторон по содержанию прав и обязанностей должно ограничиваться законом. Сказанное можно проиллюстрировать на примере правоотношений по ме-дицинскому страхованию.

В развитых странах применяются главным образом три мо-дели медицинского обслуживания: бюджетная (Великобритания, Дания и др., в прошлом – СССР), страховая (Германия, Франция и др.) и частная (США, Чили и др.). В настоящее время в России существует некая смешанная модель медицинского обслужива-ния и медицинской помощи. С одной стороны, Основы законода-тельства РФ от 22 июля 1993 г. «Об охране здоровья граждан» гарантируют всем гражданам РФ охрану здоровья в соответствии с Конституцией РФ, доступность бесплатной медико-социальной помощи. С другой – на основании Закона РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в РФ» вводится медицинское страхование, цель которого – гарантировать граж-



217

данам при возникновении страхового случая получение медицин-ской помощи за счет накопленных страховых средств. Медицин-ское страхование осуществляется по закону в двух видах – обяза-тельном и добровольном, и тот и другой основаны на договорах. В системе обязательного медицинского страхования заключаются три вида взаимосвязанных договоров: 1) договор на предоставле-ние медицинских услуг между медицинской организацией (стра-ховщиком) и медицинским учреждением в пользу застрахованно-го лица (это должен быть социально-обеспечительный договор в пользу третьего лица, однако по юридической конструкции, за-крепленной в действующем законодательстве, он является граж-данско-правовым договором об исполнении третьему лицу); 2) договор обязательного медицинского страхования между стра-ховой медицинской организацией (страховщиком) и страховате-лем; 3) договор о финансировании обязательного медицинского страхования между территориальным фондом обязательного ме-дицинского страхования и страховой медицинской организацией (страховщиком).

Социально-обеспечительным по своей природе является до-говор на предоставление медицинских услуг, заключаемый меж-ду страховой медицинской организацией и медицинским учреж-дением в пользу застрахованного лица. Именно на основании данного договора граждане имеют право на бесплатную меди-цинскую помощь в государственных и муниципальных учрежде-ниях здравоохранения и учреждениях системы социальной защи-ты населения. Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам обеспечивается в соответствии с Федераль-ной (базовой) и территориальными программами обязательного медицинского страхования. Рассматриваемый договор заключа-ется сторонами в соответствии с утвержденными Правительством РФ типовыми формами. Стороны обязаны вступать в договорные отношения в предусмотренных законом случаях и не вправе по своему усмотрению изменить условия договора, вытекающего из законодательства и территориальной программы обязательного медицинского страхования. В рассматриваемом договоре из до-говорных отношений фактически исключается самая заинтересо-ванная сторона – застрахованное лицо. Оно лишено права опре-



218

делять условия получения медицинской помощи, выбора меди-цинской страховой организации, выбора медицинского учрежде-ния и врача и т.д. Эти права реализует страхователь. Между тем перечисленные права застрахованного лица легально закреплены в Законе о медицинском страховании (ст. 6). Данным законом ус-танавливается и право застрахованного предъявлять иски к стра-хователю, страховой медицинской организации, медицинскому учреждению. Медицинские страховые организации осуществля-ют контроль за объемом, сроками и качеством медицинской по-мощи, оказываемой застрахованным лицам. Им также предостав-лено законом право предъявлять в судебном порядке иски медицинским учреждениям о материальном возмещении ущерба, причиненного застрахованным.

Договоры обязательного медицинского страхования и дого-воры финансирования обязательного медицинского страхования являются правовыми обязательствами с публичными ограниче-ниями. Договор обязательного медицинского страхования, за-ключаемый между страхователем и страховой организацией, сле-дует рассматривать только во взаимосвязи с первым договором. Этот договор мы причисляем к социально-обеспечительным обя-зательствам, которые реализуются в рамках производных (вспо-могательных) социально-обеспечительных отношений. Медицин-ские страховые организации по действующему законодательству осуществляют свою деятельность на некоммерческой основе, не-сут публичные обязанности по заключению договоров с меди-цинскими учреждениями на оказание медицинской помощи за-страхованным лицам, выдаче страховых полисов, контролю объема и качества предоставляемой медицинской помощи, впра-ве участвовать в определении тарифов на медицинские услуги.

Фонды обязательного медицинского страхования, будучи стороной договора о финансировании, также наделены публич-ными полномочиями по контролю за правильностью и обосно-ванностью использования страховыми медицинскими организа-циями полученных средств. Эти договоры относительно само-стоятельны, они не носят социально-обеспечительного характера.

Оказание медицинской помощи и обслуживания населения носит безусловный характер. При этом объем предоставляемых



219

медицинских услуг работающему населению не зависит от раз-меров средств в составе ЕСН, которые работодатель (страхова-тель) перечисляет в фонд обязательного медицинского страхова-ния. По сути, отсутствует соотносимость медицинского обеспечения с размерами уплаченных страховых взносов в соста-ве ЕСН. В таком же объеме (территориальной программы обяза-тельного медицинского страхования) предоставляются медицин-ские услуги неработающему населению. Система обязательного медицинского страхования является страховой только по форме, а не по существу. Фактически она представляет собой государст-венную систему медицинского обеспечения по минимальным стандартам. В этой системе задействовано, на наш взгляд, «лиш-нее звено» – страховые медицинские организации, деятельность которых носит посреднический характер, в то время как Законом «Об основах обязательного медицинского страхования» посред-ническая деятельность в этой сфере не допускается.

В науке права социального обеспечения обосновываются пу-ти решения поставленных проблем. Так, М.Ю. Федорова считает, что специфика социальных рисков, компенсируемых в системе обязательного медицинского страхования, обусловливает необ-ходимость его отмены для неработающего населения. Гарантии медицинской помощи в этом случае должны предоставляться в системе государственного социального обеспечения с финанси-рованием из бюджетов. Обязательное медицинское страхование работающих граждан необходимо объединить со страхованием на случай временной нетрудоспособности, усилив его профилак-тическую направленность, и осуществлять через фонд социаль-ного страхования381.

Дополнительные медицинские услуги сверх названных про-грамм лицо получает по договору добровольного медицинского страхования за свой счет или страхователя (работодателя).

Сегодня много пишут о проблемах медицинского страхова-ния, решение которых нам видится в поиске оптимального соот-ношения обязательного и добровольного страхования на основе

381 См.: Федорова М.Ю. Теоретические проблемы правового регули-

рования социального страхования. С. 357.



220

договоров о медицинском страховании, которые бы имели ярко выраженную социально-обеспечительную природу. В этой части весьма показателен зарубежный опыт как в позитивном (напри-мер, медицинское страхование в Германии), так и негативном для нас плане (например, медицинское страхование в Чили).

Объектом социально-страховых правоотношений являются социально-страховые выплаты (пенсии, пособия по временной нетрудоспособности и др.) и социально-страховые услуги (меди-цинские и др.). Размер трудовых пенсий и страховых пособий за-висит от прошлого заработка работника, продолжительности страхового стажа, так как они призваны компенсировать послед-ствия страхового случая.

Социально-страховые выплаты носят условно-эквивалентный характер и компенсируют, как правило, утраченный заработок в размере не ниже 60% (пособие по временной нетрудоспособно-сти), 75% (пенсии по возрасту и т.д.). Указанные размеры в целом соответствуют международным стандартам. Согласно Конвенции МОТ № 102 (1952 г.) минимальные нормы социального обеспе-чения по основным видам социальных рисков (по болезни, безра-ботице, инвалидности и др.) призваны компенсировать утрачен-ный заработок в размере не ниже 50%. По общему правилу, на размер социально-страховых выплат не должно влиять матери-альное положение лица.

Между тем в случаях, установленных законом, социально-страховые выплаты и услуги могут также носить безвозмездный, безэквивалентный характер: например, социальные пенсии, ме-дицинские услуги по системе обязательного медицинского стра-хования, пособие на погребение (гарантированный перечень ри-туальных услуг), пособие в связи с рождением ребенка и другие. Принимая во внимание их социально-обеспечительную природу, следует признать обоснованность и необходимость существова-ния таких социально-алиментарных выплат и услуг в системе со-циального страхования. Их размер ориентирован на прожиточ-ный минимум, минимальную оплату труда, установленные государством, а источником выплаты выступают и страховые средства, и средства государственных, местных бюджетов. На-пример, средства Пенсионного фонда направляются на выплату



221

пособий на погребение умерших пенсионеров, Фонда социально-го страхования – умерших работавших граждан и несовершенно-летних членов семьи работника, средства местных бюджетов – лиц, личность которых не установлена, государственного бюдже-та – военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов.

Суммировав вышеназванные признаки социально-страховых правоотношений, можно остановиться на следующем определе-нии: Социально-страховое правоотношение – это возникающее в целях страхования от социальных рисков утраты заработка или работы социально-обязательственное отношение по предостав-лению застрахованному лицу социально-страховых выплат и ус-луг в порядке и на условиях, установленных законом или догово-ром, за счет государственных внебюджетных социально-страховых фондов или негосударственных средств.

3.8. Правоотношения по социальной помощи и социальному обслуживанию населения

Совершенно иную природу, отличную от социально-страховых правоотношений, имеют правоотношения по социаль-ной помощи населению. Они обычно опосредуют систему госу-дарственной социальной защиты населения, финансируемой за счет общей бюджетной системы. Ее цель состоит в обеспечении гарантированного прожиточного минимума различным группам населения при условии проверки их материального положения. Образно говоря, эта система – своего рода «спасательный круг» для лиц, не способных своим трудом обеспечить себя средствами к существованию. Речь идет о государственной системе защиты от нужды и бедности и социальной помощи лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации (одиночество, инвалидность, сирот-ство, отсутствие постоянного места жительства и др.). Социальная помощь носит всегда адресный характер. К социальной помощи по своему содержанию примыкают и системы социального об-служивания населения. В литературе подчеркивается сходство, родство правоотношений по социальной помощи и правоотноше-ний по социальному обслуживанию исходя из их общей целевой



222

направленности – защита населения от социальных рисков и асо-циализации. Очевидны и отличительные характеристики этих правоотношений. Е.Н. Доброхотова считает, что рассматриваемые правоотношения характеризуются различными основаниями воз-никновения, объемом предоставляемых социальных услуг, вре-менны�ми интервалами существования. Если социальная помощь обеспечивает гарантии минимального уровня жизни, предоставля-ется каждому, чей доход ниже установленного минимума, то со-циальное обслуживание направлено на обеспечение качества жиз-ни, гарантируя полноту и всесторонность социального обеспе-чения. Социальная помощь решает кратковременные задачи социального обеспечения нуждающегося, как правило, путем пре-доставления материальных социальных благ (так называемая пас-сивная социальная политика). Она носит компенсационный харак-тер, в то время как социальное обслуживание предполагает устранение, минимизацию последствий трудной жизненной си-туации долговременного характера. Социальное обслуживание включает «пакет социальных услуг», обеспечивающих не только компенсацию последствий затруднений в жизнедеятельности, но и социальной реабилитации (активная социальная политика)382.

Не возражая против особенностей рассматриваемых видов правоотношений, мы полагаем, что они составляют родственную группу правоотношений по защите лиц от последствий реализа-ции социальных рисков, объективно нарушающих жизнедеятель-ность лица, преодолеть которые он не может самостоятельно. Трудная жизненная ситуация охватывает широкий перечень слу-чаев: инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, бедность, безработицу, отсутствие оп-ределенного места жительства и т.п. Таким образом, социальная помощь как кратковременного, так и постоянного характера ох-ватывает случаи не только материальной необеспеченности, но и предоставления довольно широкого спектра нематериальных со-циальных благ (социальная адаптация и реабилитация), обеспе-чивающих преодоление трудной жизненной ситуации (устройст-


С. 365–366 (автор главы Е.Н. Доброхотова).



223

во ребенка в приемную семью, организация досуга пенсионеров, восстановление психологического статуса лиц, пострадавших от насилия в семье и т.д.). Речь идет о системе мероприятий, на-правленных на устранение или компенсацию ограничений жиз-недеятельности лица. Иными словами, в правоотношениях по со-циальной помощи и социальному обслуживанию обеспечивается не только компенсация последствий ограничения жизнедеятель-ности, но и восстановление (реабилитация) утраченных возмож-ностей к самообеспечению либо адаптация к новым условиям жизни (профессиональное переобучение инвалидов и безработ-ных и др.). По действующему законодательству государство га-рантирует право на социальную помощь и социальное обслужи-вание всем гражданам при наличии к тому оснований, предусмотренных законом. Объемы социальной помощи и об-служивания в каждом конкретном случае индивидуализируются с учетом характера трудной жизненной ситуации, уровня матери-альной обеспеченности лица, потребностей в предоставлении конкретных видов социального обеспечения.

Социальная помощь всегда носит безвозмездный характер, а социальное обслуживание предоставляется как на безвозмездной основе, так и на основании оплаты социальных услуг (полностью или частичной). Здесь следует отметить, что в настоящее время в теории российского права социального обеспечения отрицается социально-обеспечительный характер правоотношений по соци-альному обслуживанию с полной его оплатой клиентом, незави-симо от того, что социальные услуги предоставлялись в том чис-ле и государственными, муниципальными социальными служ-бами. В этом случае ряд ученых названные услуги не признают в качестве социальных, и правовое регулирование отношений по предоставлению таких услуг не включают в предмет отрасли права социального обеспечения383. Мы же придерживаемся иного подхода, утверждая, что форма оплаты не может предопределять

383 См.: Благодир А.Л. Социальное обслуживание в системе права со-

циального обеспечения. Киров, 2002. С. 21; Право социального обеспече-ния России / Под ред. К.Н. Гусова. С. 528 и др.



224

правовую природу и целевую направленность социальной услуги как предмета социально-обеспечительных отношений.

Адресный характер социальной помощи и социального об-служивания диктует и уровень правового регулирования рассмат-риваемого вида социально-обеспечительных отношений. Соци-альная помощь и социальное обслуживание по своей природе яв-ляется местным (как правило, муниципальным): член общества получает социальную поддержку в той среде, где он постоянно проживает, где реально можно определить уровень его материаль-ной обеспеченности, потребности в иных видах социальной по-мощи. Именно по муниципальному принципу строится социаль-ная помощь и обслуживание в скандинавских странах (Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия). В действующем российском за-конодательстве довольно четко прослеживается тенденция пере-дачи полномочий в этой сфере с федерального уровня на регио-нальный и отчасти местный. Отдельные виды социальной помощи остаются федеральными по уровню правового регулирования и финансируются за счет федерального бюджета (например, ежеме-сячные пособия супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, единовременные денежные пособия бежен-цам и вынужденным переселенцам). Субъекты Федерации уста-навливают размер социальной помощи в зависимости от финансо-вых возможностей бюджета. Более того, законодательством субъектов Федерации о социальной помощи нередко предусмат-риваются правовые механизмы сотрудничества государственных, муниципальных органов и общественных организаций в этой сфе-ре. Имеется в виду формирование специальных комиссий из пред-ставителей перечисленных субъектов при назначении тех или иных видов социальной помощи, рассмотрении споров.

Социальная помощь и социальное обслуживание, историче-ски имеющие в своей первооснове общественное призрение, предполагают единство, взаимодействие государственных и не-государственных систем социальной поддержки членов общест-ва. В дореволюционной России право бедного на призрение рас-сматривалось именно в таком ключе. В современных западных моделях социальной помощи и социального обслуживания также прослеживается тенденция при сохранении ведущей роли госу-



225

дарства широкого привлечения негосударственных структур (общественных объединений, частных лиц) к решению проблем социальной защиты населения. Помимо государственных соци-альных служб в зарубежных странах активно действуют добро-вольные некоммерческие социальные службы, фонды, организа-ции, объединенные на религиозной основе (католические, протестантские и др.), на профессиональной основе. Например, в Великобритании это Ассоциации учителей учебных заведений, которые решают задачи социального корпоративного обслужива-ния, во Франции – автономные организации шахтеров, профес-сиональных военных и др., в США и Швейцарии – общинное со-циальное обеспечение нуждающихся. В этой части использова-ние для России рассматриваемого зарубежного опыта организа-ции смешанной системы социальной помощи и социального обслуживания, по мнению М.О. Буяновой, является делом не столь отдаленной перспективы384. Еще раз подчеркнем, что, на наш взгляд, названные отношения с участием негосударственных структур (организаций) должны включаться в предмет отрасли права социального обеспечения.

Отметим, что законодатель в зависимости от состояния бюд-жетной системы может изменять природу и характер социально-обеспечительных правоотношений. Например, такая ситуация имела место применительно к отношениям по выплате ежемесяч-ного пособия на ребенка. В настоящее время названное пособие выплачивается за счет бюджетных средств в порядке социальной поддержки (помощи) семьям с детьми. Однако в первоначальной редакции Федерального закона от 19 мая 1995 г. «О государст-венных пособиях гражданам, имеющим детей» ежемесячное по-собие выплачивалось на каждого ребенка до достижения им воз-раста 16 лет, а учащихся – до 18 лет, независимо от материального положения семьи. Названные пособия назнача-лись в порядке государственного социального обеспечения, когда государство компенсировало всем гражданам социально значи-

384 См.: Буянова М.О. Социальное обслуживание граждан России в ус-

ловиях рыночной экономики (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 56–58, 60.



226

мые расходы, связанные с содержанием и воспитанием детей. Позднее в связи с дефицитом бюджетных средств в 1998 г. были внесены изменения в рассматриваемый закон. Ежемесячное по-собие стало назначаться по принципу адресной социальной по-мощи в зависимости от среднедушевого дохода семьи. Право на пособие имели лишь семьи со среднедушевым доходом, не пре-вышающим величины прожиточного минимума, установленного субъектом Федерации. Закон на федеральном уровне устанавли-вал минимальный размер этого пособия, предоставив субъектам Федерации право расширить круг получателей пособия за счет семей с более высоким среднедушевым доходом, но только за счет средств бюджета субъекта Федерации. Новый подход госу-дарства к выплате ежемесячного пособия на ребенка нашел вы-ражение в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и соответствующих изменениях в Законе о государственных посо-биях гражданам, имеющим детей. Названное пособие устанавли-вается и выплачивается на региональном уровне за счет средств бюджета субъекта Федерации. Субъектам Федерации предостав-лено право устанавливать основания назначения пособия, его размер и порядок выплаты. В этой ситуации рассматриваемое по-собие может выплачиваться как в рамках правоотношений по го-сударственному социальному обеспечению всем лицам, постоян-но проживающим в данном регионе, так и в рамках правоотношений по государственной социальной помощи семь-ям, в которых среднедушевой доход ниже прожиточного мини-мума в субъекте Федерации. Последний вариант выбрали прак-тически все субъекты РФ.

Зеркально противоположная ситуация складывается с право-отношениями по предоставлению набора социальных услуг. Они регламентируются законодательством по предоставлению госу-дарственной социальной помощи в редакции Федерального зако-на от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ («Закон о монетизации льгот»). Между тем набор социальных услуг предоставляется без учета уровня материальной обеспеченности его получателя и без оцен-ки трудной жизненной ситуации. Названные отношения имеют иную правовую природу, являясь отношениями по государствен-



227

ному социальному обеспечению за счет средств бюджета субъек-та Федерации и Пенсионного фонда РФ.

Основанием возникновения правоотношений по социальной помощи и социальному обслуживанию является сложный факти-ческий состав, который, на наш взгляд, содержит:

1) нуждаемость (бедность) лица или необходимость в допол-нительных затратах, признаваемых государством социально зна-чимыми в связи с трудной жизненной ситуацией лица;

2) заявление лица о предоставлении социальной помощи и социального обслуживания;

3) решение компетентного органа социальной службы о назна-чении определенного вида социальной помощи, обслуживания.

В практике развитых стран сложились два подхода к определе-нию и оценке бедности как основания социальной защиты385. Пер-вый подход основывается на определении минимальных потребно-стей, которые необходимо удовлетворить для сохранения жизни. Это так называемая «потребительская корзина» жизненно важных товаров и услуг в стоимостном выражении. Второй подход исходит из предположения, что удовлетворению на гарантированном ми-нимальном уровне подлежат не только основные физиологические потребности в продуктах, жилище, но и социальные, порождаемые социально-культурным развитием общества.

По первому пути пошли ряд бывших стран социалистическо-го лагеря и Российская Федерация. На основании ФЗ от 24 октяб-ря 1997 г. № 134 «О прожиточном минимуме в РФ» величина этого минимума включает стоимость потребительской корзины и расходы по обязательным платежам и сборам386. По закону от 27 октября 1999 г. «О потребительской корзине в целом по РФ» эта корзина включала в натуральных показателях продукты пита-ния, непродовольственные товары и услуги (жилье, водоснабже-ние, газоснабжение, транспортные услуги и др.). В настоящее время стоимость потребительской корзины определяется в соот-ветствии с ФЗ от 31 марта 2006 г. «О потребительской корзине в

385 См.: Мелвин П. Бедность и гарантированный минимальный доход

// Социалистический труд. 1990. № 10. С. 101–107. 386 СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4904.



228

целом по РФ» и соответствующими законами субъектов Федера-ции по основным социально-демографическим группам населе-ния (трудоспособное население, пенсионеры, дети). При этом в потребительскую корзину дополнительно включены услуги куль-туры. Пока объем их весьма незначителен, но свидетельствует о тенденции обращения ко второму подходу определения бедности с учетом не только физиологических, но и социальных потребно-стей членов общества.

Таким образом, бедность (нуждаемость) как юридический факт, основание возникновения правоотношения по социальной помощи должна базироваться на соотношении всех доходов лица с прожиточным минимумом, установленным в нормативном по-рядке на федеральном и региональном уровнях. С принятием из-вестного Федерального закона № 122-ФЗ полномочия по оказа-нию государственной социальной помощи населению были переданы на уровень субъектов РФ. Многие субъекты Федерации приняли региональные законы о прожиточном минимуме в субъ-екте Федерации и законы о социальной помощи нуждающимся (малообеспеченным) жителям региона.

Государственная социальная помощь предоставляется граж-данам, которые имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте Федерации. При исчисле-нии доходов лица учитываются все доходы, полученные им в де-нежной, натуральной формах, перечень которых установлен по-становлением Правительства РФ387. Порядок определения среднедушевого дохода регулируется Федеральным законом от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и одиноко проживающего гражда-нина для признания их малоимущими и оказания им государст-венной социальной помощи»388.

387 Постановление Правительства РФ от 20 августа 2003 г. № 512 «О

перечне доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания государственной социальной помощи // СЗ РФ. 2003. № 34. Ст. 3374.

388 Там же. № 14. Ст. 1257.



229

Подобное решение проблемы мы находим в законодательстве о социальной помощи стран Восточной Европы. Так, в Польше действует закон о социальной помощи населению (1990 г.), со-гласно которому размер минимальной пенсии по старости стал критерием бедности. Доход ниже этой границы дает право на со-циальные пособия и услуги. Аналогичный закон был принят в Болгарии (1991 г.), но, что интересно, по закону лица, обращаю-щиеся за социальной помощью, не должны иметь сберегательных вкладов, долей участия, ценных бумаг на сумму, превышающую социальный минимум в трехкратном размере, а для пенсионеров и инвалидов – в шестикратном. При обращении за помощью в местные органы социальной защиты декларируются наличие сбе-режений, движимого и недвижимого имущества, свободной жи-лой площади. Помощь оказывается в адресном порядке только тем, кто по состоянию здоровья, а также семейным и другим об-стоятельствам не в состоянии сам удовлетворить свои потребно-сти389. Более поздний Закон о социальной помощи, принятый в Болгарии 7 мая 1998 г., включает дополнительные жесткие усло-вия: обеспечиваемый имеет единственное жилье, не имеет не-движимости, которая может быть сдана внаем, не имеет относи-тельно больших сбережений. Болгарский закон 2002 г. о семейных пособиях связывает право на ежемесячные пособия на детей до 18 лет с уровнем дохода на члена семьи390.

В соответствии с федеральным законом «О государственной социальной помощи» (1999 г.) малоимущими семьями и мало-имущими одиноко проживающими гражданами признаются лица, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Федерации. Юридическое значение имеет и причина нуждаемости. Она должна быть объективной и

389 См.: Ершова И.Б. Цели и приоритеты социальной политики в пери-

од реформирования экономики восточноевропейских стран // Труд за ру-бежом. 1995. № 1. С. 100–103; Она же. Реформирование системы социаль-ной защиты населения в восточноевропейских странах // Там же. 1997. № 2. С. 93–104.

390 Право социального обеспечения России / Под ред. К.Н. Гусова. С. 616–617.



230

подлежит проверке, равно как и размер среднедушевого дохода, при назначении лицу социальной помощи. В законах субъектов Федерации нередко называются уважительные причины отсутст-вия доходов у лица от трудовой или иной деятельности: необхо-димость ухода за малолетними детьми, членами семьи, нуждаю-щимися в постороннем уходе; нахождение в академическом отпуске по медицинским показаниям и др. Таким образом, нуж-даемость (малообеспеченность) определяется с учетом трех кри-териев в совокупности: 1) прожиточного минимума в субъекте Федерации, 2) всех доходов и имущества лица и 3) причин нуж-даемости, не зависящих от лица.

В развитых странах в большинстве своем используется ком-промиссный вариант двух вышеназванных подходов к определе-нию бедности (нуждаемости): прожиточного и социального ми-нимумов с учетом социально-экономических условий и нацио-нальных традиций. Так, с середины 60-х гг. многие страны Европейского Союза принимают законодательство по определе-нию минимального гарантированного дохода (Бельгия, Велико-британия, ФРГ, Франция и др.). Программы по обеспечению ми-нимального гарантированного дохода (ОМД) ориентированы на базовые потребности беднейших слоев общества, они финанси-руются за счет государственного бюджета, налоговых поступле-ний. В соответствии с рекомендациями ЕС эти программы запол-няют пробел между доходами, получаемыми семьями или индивидуумом за счет оплаты труда и других социальных посо-бий, и гарантированным государством минимумом. Например, в Германии и Люксембурге программы ОМД используются как до-полнение к пенсиям и пособиям по безработице. Предоставление помощи по программе ОМД связано с мерами по социальной ин-теграции, включающими обучение и занятость. Большинство программ предусматривает, что получатели должны быть готовы к работе и обучению, активно искать работу. В Великобритании и Ирландии эти условия необходимы для получения, соответствен-но, пособия для лиц, ищущих работу и помощи безработным. Це-лью рассматриваемых программ является не только выплата де-нежных пособий, но и помощь людям экономически и социально



231

интегрироваться в общество391. В США основным критерием бедности является уровень доходов малообеспеченной семьи. Малообеспеченная семья имеет право на получение социальной помощи по определенной федеральной программе (дотаций на жилье, помощи нуждающимся семьям с детьми и т.д.). Социаль-ные услуги в названных социальных программах составляют две трети расходов на ее реализацию, а остальные приходятся на де-нежные выплаты392. Об этом мы уже упоминали выше. В 1996 г. в США был принят Закон о личной ответственности и возможно-стях трудоустройства, по которому трудоспособные граждане, получающие какие-либо виды государственной социальной по-мощи, обязаны работать или проходить профессиональное пере-обучение, подготовку393.

Другим фактическим основанием возникновения правоотно-шений по социальной помощи может служить необходимость в дополнительных затратах, признаваемых государством социаль-но значимыми, которые вызваны трудной жизненной ситуацией. Оценочное понятие «трудная жизненная ситуация» применяется в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. «Основы социально-го обслуживания населения в РФ» и раскрывается путем пере-числения основных признаков такой ситуации и открытого пе-речня случаев. Под трудной жизненной ситуацией понимается ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражда-нина, которую он не может преодолеть самостоятельно (сиротст-во, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье и т.д.). Этот перечень может быть конкретизирован на уровне социального законода-тельства субъектов Федерации и актов органов местного само-управления. При этом в законах субъектов Федерации нередко в

391 См.: Ткаченко А.А Система социальных выплат в Германии // Труд

за рубежом. 1999. № 3. С. 86–99; Чубарова Т.В., Исаченко Т.М. Европей-ский Союз и проблемы социальной защиты населения стран-участниц // Там же. 2000. № 3. С. 86–105.

392 См.: Самойлова Р.М. Проблемы бедности в США // Там же. 1995. № 1. С. 44–51.

393 См. подробнее: Шлихтер А.А. Государственные программы в сфе-ре труда и занятости (опыт США) // Там же. 2004. № 3. С. 45–65.



232

понятие адресной социальной помощи включается система мер социальной поддержки не только малоимущих граждан, но и лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации. Соответственно в определение трудной жизненной ситуации включается и мало-обеспеченность лица наряду с иными обстоятельствами. Это еще один аргумент в пользу «родственности», общего характера пра-воотношений по социальной помощи и правоотношений по соци-альному обслуживанию.

Так же как и социально-страховые правоотношения, право-отношения по социальной помощи не возникают автоматически, необходимо волеизъявление лица и решение службы социальной защиты. То, что волеизъявление лица является важным юридиче-ским фактом, подтверждается и содержанием законов. По Феде-ральному закону «О государственной социальной помощи» (1999 г.) социальная помощь назначается на основании письмен-ного заявления гражданина органами социальной защиты населе-ния по месту жительства или пребывания лица. Решение должно быть принято органами социальной защиты населения в 10-дневный срок, а при необходимости дополнительной проверки нуждаемости лица – в 30-дневный срок. На основании Федераль-ного закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» (1995 г.) оказание социальных услуг осу-ществляется при условии добровольного согласия гражданина, а помещение в стационарное учреждение социального обслужива-ния производится только при наличии личного письменного за-явления (ст. 9).

Наряду с правовым принципом добровольности предоставле-ния социального обслуживания действует и принцип его адрес-ности. Поэтому органы социальной защиты населения должны принимать конкретное решение в отношении каждого обратив-шегося лица после проверки его нуждаемости или обстоятельств, подтверждающих трудную жизненную ситуацию, в которой ока-зался гражданин. В принципе оказание социальной помощи не зависит от того, виновен ли нуждающийся в своем бедственном положении, выплачивал ли он ранее налоги в бюджет, с тем что-бы затем просить помощи из средств бюджета. Между тем закон «О государственной социальной помощи» (1999 г.) содержит, как



233

указывалось выше, критерий «нуждаемости лиц по независящим от них причинам» (ст. 7). Это означает, что орган социальной за-щиты населения вправе отказать в социальной помощи трудоспо-собным лицам, не желающим интегрироваться в общество. В этой части наш законодатель обращается к положительному за-рубежному опыту.

Кроме того, в зарубежной практике в недавнее время стали практиковаться специальные механизмы добровольного социаль-ного страхования по уходу за пожилыми людьми. ФРГ была пер-вой страной, которая еще 10 лет назад оформила такой вид соци-ального страхования. Урбанизация жизни, малые семьи объективно требуют дополнительных форм социальной защиты пожилых лю-дей, которые не могут рассчитывать на поддержку со стороны се-мьи или какой-либо сети социальных служб. Иными словами, такие лица заранее заботятся о своей старости и надлежащем уходе, уп-лачивая на эти цели страховые взносы. Таким образом, система го-сударственной социальной помощи дополняется системами добро-вольного социального страхования, где социальный риск продиктован необходимостью дополнительных социально значи-мых расходов на уход за пожилым лицом. В российской науке пра-ва социального обеспечения М.О. Буянова предлагает заимствовать зарубежный опыт и ввести у нас новый вид социального страхова-ния – страхование социального обслуживания394.

Субъектами правоотношения по социальной помощи и соци-альному обслуживанию выступают, с одной стороны, физическое лицо, нуждающееся в таковой, с другой – социальные службы. Социальная помощь оказывается всем физическим лицам незави-симо от возраста, дееспособности, гражданства и т.п. Социальная правоспособность возникает у лица с рождения и прекращается смертью. Лиц, не достигших 14 лет или признанных судом недее-способными, представляют их законные представители (ст. 9 За-

394См.: Буянова М.О. Экономические гарантии права граждан на соци-

альное обслуживание. Некоторые вопросы методики преподавания права социального обеспечения // Роль социального обеспечения в решении про-блемы бедности и совершенствование методики преподавания права соци-ального обеспечения. М., 2004. С. 276–277.



234

кона от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании престаре-лых и инвалидов»). Таким образом, самостоятельное обращение за социальной помощью (социальная дееспособность) связано с возрастным критерием – достижением 14 лет и волевым.

Другой стороной правоотношения выступают государствен-ные и муниципальные органы социальной защиты населения, уч-реждения социального обслуживания (государственные и него-сударственные) или предприятия, организации, где трудится гра-жданин. Специализированные учреждения социального об-служивания подразделяются на два вида. Государственные и му-ниципальные службы финансируются из государственных и ме-стных бюджетов. Частные социальные службы учреждаются либо в форме юридических лиц, либо в форме индивидуальной предпринимательской деятельности. И в том и в другом случае их деятельность осуществляется на основе лицензии, выданной органами исполнительной власти субъекта Федерации. Для соци-альных служб характерна специализация социального обслужи-вания по кругу лиц-клиентов (территориальные центры социаль-ной помощи семье и детям, специальные дома для одиноких престарелых и др.), а также видам социальных услуг (социальное обслуживание в стационарах, на дому, центры экстренной психо-логической помощи по телефону и др.).

Предприятия, организации всех организационно-правовых форм также вправе оказывать социальную, чаще материальную помощь своим работникам, в том числе и бывшим – пенсионе-рам, как на основании коллективного договора, так и «по доброй воле» работодателя. В советский период многие предприятия, особенно крупные, имели довольно развернутую социальную инфраструктуру: детские дошкольные учреждения, пионерские лагеря, дома отдыха, профилактории с медицинским обслужива-нием и т.п. Глубокий экономический распад и обвальная прива-тизация привели к свертыванию этих структур, они в лучшем случае передавались на баланс местных органов исполнительной власти (муниципалитетов), но чаще закрывались, а помещения сдавались в аренду или продавались. Только подъем экономики создает условия работодателям возродить утраченную социаль-



235

ную инфраструктуру предприятий при содействии и стимулиро-вании этого процесса со стороны государства.

Содержание правоотношений по социальной помощи и соци-альному обслуживанию раскрывается через права и обязанности сторон, а именно: право физического лица претендовать на опре-деленный вид социальной помощи и обязанность социальной службы ее предоставить на основании закона или договора. На основании закона социальная помощь предоставляется государ-ственными (муниципальными) социальными службами тем кате-гориям лиц, которые прямо указаны в законе. Такая социальная помощь предоставляется бесплатно в объеме регионального стандарта (минимума) социальных услуг. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения» (1995 г.) бесплатное социальное обслуживание в го-сударственной системе социальных служб в объемах, определен-ных государственными стандартами социального обслуживания, предоставляется:

1) гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, ес-ли среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного ми-нимума, установленного для субъекта Российской Федерации, в котором они проживают;

2) гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических кон-фликтов;

3) несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жиз-ненной ситуации.

Согласно закону РФ от 24 ноября 1995 г. «О социальной за-щите инвалидов» лицам, официально признанным инвалидами, гарантируется перечень реабилитационных услуг и социальных льгот на бесплатной основе в пределах федерального перечня реабилитационных мероприятий инвалидов.

Напротив, на договорных началах социальное обслуживание предоставляется за плату в двух случаях. Во-первых, любое со-циальное обслуживание в частных социальных службах является



236

платным. Во-вторых, в государственных и муниципальных соци-альных службах на договорной платной основе обеспечивается социальное обслуживание двум категориям лиц: тем, чей средне-душевой доход превышает установленный региональный прожи-точный минимум, и лицам, получающим социальные услуги сверх региональной базовой программы.

Платные услуги в государственной системе социальных служб оказываются в порядке, установленном органами государ-ственной власти субъектов Федерации. В этой части их социаль-но-обеспечительный, публичный характер очевиден. Эти право-отношения являются по своей природе социально-обеспечитель-ными, а не гражданско-правовыми. Условия и порядок оплаты социальных услуг в социальных службах иных форм собственно-сти устанавливаются ими самостоятельно. Между тем к этим ус-лугам предъявляются требования к качеству в соответствии с ре-гиональными социальными стандартами. В законах субъектов Федерации о социальном обслуживании населения довольно час-то встречаются положения о том, что требования, установленные государственными стандартами социального обслуживания, яв-ляются обязательными для социальных служб независимо от формы собственности. Так, согласно Федеральному закону от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» контроль за деятельностью по предостав-лению социальных услуг в негосударственном секторе социаль-ного обслуживания осуществляется в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Следовательно, и в этом случае может идти речь о социально-обеспечительной природе рассматриваемых правоот-ношений.

Таким образом, по содержанию правоотношения по государст-венной социальной помощи и обслуживанию являются социально-алиментарными. Возмездный характер носят правоотношения по социальному обслуживанию на основе договора, предусматриваю-щего частичную или полную оплату социальных услуг.

Названный подход к содержанию рассматриваемых правоот-ношений не разделяется рядом авторов. Так, Е.Е. Мачульская, по сути, отрицает социально-обязательственный характер правоот-



237

ношений по государственной социальной помощи. В частности, она пишет, что «если оказание социальной помощи производится адресно, то никакой обязанности по ее предоставлению на госу-дарственный орган не возлагается. Решение принимает террито-риальный или муниципальный орган социальной защиты по сво-ему усмотрению после предварительной оценки уровня доходов и имущественного положения»395. Здесь, на наш взгляд, автор допускает необоснованную подмену понятий: процедурные пра-воотношения смешиваются с материальными правоотношениями по социальной помощи. В рамках процедурных правоотношений вопрос действительно решается о предоставлении социальной помощи по усмотрению органа социальной защиты. Но после принятого решения органа социальной защиты материальное правоотношение по предоставлению такой помощи носит соци-ально-алиментарный характер. Как указывалось выше, решение органа социальной защиты населения является необходимым юридическим фактом в фактическом составе – основании воз-никновения материального правоотношения по социальной по-мощи и обслуживанию.

Объектами правоотношений по социальной помощи и об-служиванию в соответствии с действующим законодательством выступают:

– материальная помощь в виде: 1) денежных социальных по-собий; 2) в натуральной форме (продукты питания, одежды, сред-ства санитарии, гигиены, специальные технические средства реа-билитации инвалидов и др.); 3) социальных субсидий (жилищные субсидии и др.) 4) социальных компенсаций;

– социальное обслуживание на дому и в стационарных соци-альных учреждениях;

– реабилитационные услуги (медико-социальные, по профес-сиональной и психологической реабилитации и др.);

– консультационная помощь (педагогико-психологическая, социально-правовая и др.);

395 Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: Перспективы

развития. С. 121.



238

– социальные льготы (по оплате коммунальных услуг, льгот-ный проезд на транспорте и т.д.).

Перечень видов социальной помощи и социального обслужи-вания, обязательных на всей территории России, устанавливается федеральным законодателем. К ведению субъектов Федерации от-носится определение размеров, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семь-ям и одиноко проживающим гражданам, а равно перечня гаранти-рованных государством услуг по социальному обслуживанию, раз-работка и реализация государственных региональных программ социальной помощи и социального обслуживания. До внесения из-менений в действующее законодательство в связи с принятием Фе-дерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (о монетизации льгот) государственные стандарты социального обслуживания ус-танавливались на федеральном уровне Правительством РФ. В на-стоящее время это прерогатива субъектов Федерации.

Виды правоотношений по социальной помощи и обслужива-нию. Критериями классификации могут быть вышеперечислен-ные объекты правоотношений и порядок их предоставления (по закону и по договору). В последнем случае мы выделяем:

А. Правоотношения по государственной социальной помощи и социальному обслуживанию, которые характеризуются сле-дующими признаками:

1) основанием их возникновения являются нуждаемость (бедность) и трудная жизненная ситуация, в которой находится лицо;

2) социальная помощь и обслуживание как объект правоот-ношения призваны обеспечить уровень жизни нуждающимся до определенного законом минимального уровня. Финансирование осуществляется за счет средств государственных и местных бюджетов, а перечень гарантированных социальных услуг пре-доставляется безвозмездно;

3) права и обязанности участников – государственных и му-ниципальных социальных служб, с одной стороны, и физического лица – с другой, носят социально-алиментарный характер, а ука-занные социальные службы обязаны предоставить социальную



239

помощь и обслуживание на условиях и в порядке, предусмотрен-ном законом.

Б. Договорные правоотношения по социальной помощи и со-циальному обслуживанию, которые отвечают следующим при-знакам:

1) субъектами названных отношений являются, с одной сто-роны, любые физические лица, независимо от признака нуждае-мости (бедности), с другой – не только государственные и муни-ципальные социальные службы, но и частные;

2) объектом правоотношения выступают социальные услуги и иные виды социального обслуживания, однако их уровень не дол-жен быть ниже установленных государственных стандартов каче-ства социального обслуживания, но предоставляются они на плат-ной основе (полностью или частично). Установлен государствен-ный контроль за деятельностью по предоставлению услуг част-ными социальными службами, вплоть до лишения их лицензии;

3) взаимные права и обязанности сторон определяются дого-вором на условиях частичной или полной оплаты предоставляе-мых социальных услуг.

Таким образом, правоотношение по социальной помощи и социальному обслуживанию – это социально-обязательственное отношение, по которому одна сторона – физическое лицо – вправе требовать от другой стороны – государственных (муни-ципальных) или частных социальных учреждений – предоставле-ния адресной социальной помощи и обслуживания в объеме и по-рядке, предусмотренном законом или договором.

3.9. Правоотношения по государственному социальному обеспечению

В основе этих правоотношений лежит публичное социально-обеспечительное одностороннее обязательство государства. Здесь, как правило, отсутствуют договорные механизмы, так как это безусловные обязательства государства в случаях, установ-ленных законом. Между тем и здесь возможны исключения. Так, на добровольных договорных началах может вводиться дополни-



240

тельное пенсионное обеспечение работников бюджетной сферы. Например, Ханты-Мансийский негосударственный пенсионный фонд выступает в качестве уполномоченного НПФ Правительст-ва Ханты-Мансийского автономного округа по реализации ре-гионального закона «О дополнительном пенсионном обеспечении работников бюджетной сферы Ханты-Мансийского автономного округа» (2003 г.). Названным законом предусматривается форми-рование накопительной части дополнительной пенсии за счет па-ритетного финансирования работниками бюджетной сферы и Правительством автономного округа396.

На получение социального обеспечения в рассматриваемых правоотношениях не влияют наличие (отсутствие) страхового стажа, юридический факт – состояние «быть застрахованным», как это имеет место в социально-страховых отношениях. Однако в государственном пенсионном обеспечении юридически значим специальный трудовой стаж: стаж государственной, муници-пальной службы, выслуга лет военнослужащих, сотрудников ор-ганов внутренних дел, прокурорско-следственных работников и других приравненных к ним категорий.

Не имеет юридического значения, по общему правилу, и факт нуждаемости (бедности) лица, трудной жизненной ситуации, ко-торые являются основанием возникновения правоотношений по социальной помощи и социальному обслуживанию.

Рассматриваемые правоотношения можно классифицировать на следующие группы:

1) правоотношения по государственному пенсионному обес-печению (государственные пенсии за выслугу лет, социальные пенсии, пожизненное содержание судей, обеспечение лиц, заме-щающих государственные должности Российской Федерации; пенсионное обеспечение граждан, пострадавших в результате ра-диационных и техногенных катастроф и др.);

2) правоотношения по предоставлению государственных по-собий (выплат), компенсирующих социально значимые расходы граждан (единовременные государственные пособия при рожде-нии ребенка, государственный сертификат на материнский капи-

396 См.: Пенсионные деньги. 2006. № 1–2. С. 28–30.



241

тал; государственное пособие при передаче ребенка на воспита-ние в семью; пособия детям-сиротам; пособие на погребение; компенсации по уходу за нетрудоспособными гражданами397, единовременное пособие на обзаведение имуществом первой не-обходимости военнослужащим и др.);

3) правоотношения по предоставлению государственных по-собий, социальных услуг, льгот, компенсирующих причинение вреда жизни и здоровью лица (единовременные пособия гражда-нам, привлеченным для борьбы с терроризмом и пострадавшим в результате террористической акции398; гражданам, пострадавшим от поствакцинального осложнения399, медицинским работникам, заразившимся ВИЧ400, и др.);

4) правоотношения по предоставлению государственных вы-плат и социальных услуг и льгот лицам за выдающиеся достиже-ния и особые заслуги перед государством и обществом401;

5) правоотношения по государственному обеспечению безра-ботных;

6) правоотношения по государственной медицинской помо-щи.

В особых пояснениях нуждаются два последних из перечис-ленных видов правоотношений по государственному социально-му обеспечению. В рамках правоотношений по государственной медицинской помощи реализуется конституционное право каж-дого на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая оказы-

397 САПП РФ. 1994. № 12. Ст. 877. 398 Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с тер-

роризмом» // CЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808. 399 Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. №157-ФЗ «Об иммуно-

профилактике инфекционных болезней» // Там же. № 38. Ст. 4736. 400 Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38 ФЗ «О предупрежде-

нии распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» // Там же. 1995. № 14. Ст. 1212.

401 Федеральный закон от 4 марта 2002 г. № 21-ФЗ «О дополнитель-ном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Феде-рации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Фе-дерацией».



242

вается бесплатно в государственных и муниципальных учрежде-ниях здравоохранения (ст. 41 Конституции РФ). Гарантирован-ный объем бесплатной медицинской помощи определяется в со-ответствии с Программой государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью, утверждаемой постановлением Правительства РФ. В рамках данной Программы бесплатно должна предоставляться скорая медицинская помощь, амбулаторно-поликлиническая помощь и стационарная помощь, включая лекарственное обеспечение при оказании скорой помо-щи и при помещении в стационар. Финансируется медицинская помощь как за счет средств государственных бюджетов (феде-рального, субъектов Федерации), так и за счет средств обязатель-ного медицинского страхования. Более того, по действующему законодательству неработающее население обеспечивается меди-цинской помощью и в рамках социально-страховых отношений, так как органы исполнительной власти субъектов Федерации вы-ступают страхователями. Однако названные отношения по своей природе не должны носить страхового характера, это правоотно-шения по государственному медицинскому обеспечению.

Правоотношения по государственному обеспечению безра-ботных, наоборот, по своей природе должны быть социально-страховыми. Первоначально так оно и было. В соответствии с За-коном РСФСР от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости насе-ления в Российской Федерации» социальное страхование безра-ботных осуществлялось за счет средств Государственного фонда занятости населения РФ. Более того, Федеральный закон «Об ос-новах обязательного социального страхования» до сих пор рас-сматривает признание гражданина безработным как вид социаль-ного страхового риска, а пособие по безработице – как вид социального страхового обеспечения. Однако с 1 января 2001 г. названный фонд был упразднен, и социальное обеспечение без-работных стало осуществляться в форме государственного соци-ального обеспечения, финансируемого за счет средств бюджет-ной системы. Однако при выплате пособия по безработице учитывается наличие страхового стажа. Действующее законода-тельство разграничивает безработных на две категории. Первую категорию составляют лица, которые в течение 12 месяцев,



243

предшествовавших началу безработицы, имели оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель на условиях полного ра-бочего времени. При этом размер пособия исчисляется исходя из среднемесячного заработка, который эти лица утратили, потеряв работу (в первые три месяца – 75% заработка, в следующие че-тыре – 60%, в дальнейшем (до момента трудоустройства или до истечения срока первого периода выплаты пособия) – 45%, но не ниже минимального размера пособия. Кроме того, продолжи-тельность выплаты пособия по безработице увеличивается за ка-ждый год работы, превышающий страховой стаж (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин), на две календарные недели. Такое правовое регулирование социального обеспечения характерно для социально-страховых отношений. Ко второй категории без-работных относятся все остальные лица, не имеющие необходи-мого страхового стажа. В отношении этих лиц имеет место госу-дарственное социальное обеспечение.

Следует отметить, что в странах Восточной Европы (бывше-го социалистического лагеря) законодательно установлено фи-нансирование специальных фондов занятости (выплаты пособий по безработице) за счет страховых взносов как работодателей, так и работников (Болгария, Венгрия, Румыния, Чехия).

Кроме того, по уровням правового регулирования можно вы-делить правоотношения по государственному социальному обеспе-чению за счет средств федерального бюджета (федеральный уро-вень), бюджетов субъектов Федерации (региональный) и местных бюджетов (муниципальный уровень). Так, например, на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления прини-маются законы и иные нормативные правовые акты о социальной поддержке многодетных семей, предусматривающие следующие меры: скидки при оплате коммунальных услуг, бесплатное обеспе-чение детей из многодетных семей до достижения ими возраста 6 лет лекарствами, приобретаемыми по рецептам врачей; бесплат-ное посещение учреждений культуры, находящихся в государст-венной собственности субъекта Федерации и др.; законы о под-держке одаренных детей устанавливают выплату ежегодных стипендий и премий, издание публикаций творческих работ ода-ренных детей и др.; законы о губернаторских дополнительных по-



244

собиях на случай рождения ребенка, на дополнительное питание беременным женщинам, о ежегодных выплатах гражданам, прожи-вающим на территории муниципального образования, награжден-ных знаком «Почетный донор России» и т.д.

Правоотношения по государственному социальному обеспе-чению – это публичные односторонние обязательственные от-ношения, по которым одна сторона – физическое лицо – вправе требовать государственного обеспечения в объеме, предусмот-ренном законом, а другая сторона – государство в лице своих ор-ганов – обязана в безусловном порядке его предоставить.

3.10. Правовой механизм защиты социально-обеспечительных прав

Под правовым механизмом защиты субъективных прав и ох-раняемых законом интересов предлагается понимать систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается восста-новление нарушенных субъективных прав, защита охраняемых законом интересов, разрешение правовых споров и устранение иных препятствий в реализации субъективных прав402. Правовой механизм защиты является частью общего механизма правового регулирования и отражает в этом общем механизме охранитель-ную функцию права. Поскольку правоохранительный механизм существует в тесном единстве с регулятивным, то, следовательно, особенности правового механизма защиты, а также форм и спо-собов защиты в каждой отрасли права должны соответствовать специфике регулятивных отношений в данной отрасли. Так, в ча-стности, специфика мер защиты в цивилистике вытекает из осо-бенностей гражданского права, основанного на принципах коор-динации в правовом положении сторон гражданских правоотно-шений. Категория мер защиты и была разработана с учетом принципа равенства сторон гражданских правоотношений, по-

402 См.: Бутнев В.В. Понятие механизма защиты субъективных граж-

данских прав // Механизм защиты субъективных гражданских прав. Яро-славль, 1990.



245

этому участники гражданского правоотношения обладают рав-ными возможностями по защите нарушенных прав.

В праве социального обеспечения проблема механизма защи-ты субъективных прав и охраняемых законом интересов, форм и способов защиты обладает существенной спецификой, обуслов-ленной особенностями предмета и метода отрасли. Так, основной причиной специфики механизма защиты субъективных социаль-но-обеспечительных прав и охраняемых законом интересов явля-ется дуалистический характер самой отрасли права социального обеспечения. Традиционной для советского права социального обеспечения являлась точка зрения о публично-правовом харак-тере отрасли права социального обеспечения, однако в связи с реформированием отрасли и возрождением страховых начал все большее распространение приобретает позиция о частно-публич-ном характере права социального обеспечения403. Преобладание публично-правовых начал обусловливает доминирование начал централизации, власти-подчинения; частно-правовые начала, на-против, предполагают наличие начал децентрализации, юридиче-ского равенства, возможности субъектов самим определять усло-вия своего поведения404.

В отраслях права, метод которых основан на принципах вла-сти-подчинения (уголовном, административном и др.), понятие защиты прав не относится к числу подвергшихся детальной раз-работке, поскольку применение собственно мер защиты, носящих восстановительный или компенсационный характер, характерно для частных отраслей права. Однако некоторые авторы проводят параллель между мерами защиты в частных отраслях права и «близнецами» в других отраслях: если меры защиты в граждан-ском праве носят ярко выраженный восстановительный, эквива-лентно-возмездный характер, то, например, в административном праве восстановление достигается через пресечение правонару-шений. И следовательно, меры пресечения есть не что иное, как

403 См., напр.: Аракчеев В.С. Теоретические и практические вопросы

общей части права социального обеспечения. Томск, 2001. С. 28. 404 См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: опыт ком-

плексного исследования. М., 1999. С. 46 и след.



246

своеобразные административные меры защиты405. Таким обра-зом, в публичных отраслях права, как правило, почти отсутствует восстановительный, эквивалентно-возмездный характер мер при-нуждения, а доминирует правоограничение и пресечение.

Однако тенденции развития отрасли позволяют говорить о ее дуалистическом характере с преобладанием публично-правовых начал, что не может не сказаться на особенностях механизма за-щиты социально-обеспечительных прав.

Особенности защиты социально-обеспечительных прав выражаются в следующем:

1. Характер санкций Некоторыми учеными в качестве особенностей санкций в

праве социального обеспечения выделяется их правовосстанови-тельный или правоограничивающий характер при отсутствии ка-рательных (репрессивных) санкций406. Следует не согласиться с указанной точкой зрения. Дуалистический характер отрасли по-зволяет говорить о наличии полного комплекса разновидностей мер принуждения, включающих применение мер защиты, мер от-ветственности, а также мер, направленных на пресечение нару-шений права, и мер, направленных на предупреждение дальней-ших правонарушений.

Действующее социально-обеспечительное законодательство применяет термин «защита прав», включая в его содержание весь объем мер государственного принуждения. Так, ст. 38 ФЗ РФ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвали-дов» от 02.08.1995 г. № 122-ФЗ упоминает при раскрытии содер-жания защиты прав граждан пожилого возраста и инвалидов за нарушение законодательства о социальном обслуживании обжа-лование действий или бездействий государственных органов, по-влекших нарушения прав граждан пожилого возраста и инвали-дов в сфере социального обслуживании, а также применение мер

405 См.: Юрьева А.Г. Меры защиты в советском трудовом праве: Дис.

… канд. юрид. наук. М., 1985. С. 23. 406 См., напр.: Шайхатдинов В.Ш. Теоретические проблемы советско-

го права социального обеспечения. Свердловск, 1986. С. 108–109; Рога-чев Д.И. Метод права социального обеспечения. М., 2002. С. 166 и след.



247

ответственности. В качестве критерия разграничения мер прину-ждения, применяемых в рамках защиты нарушенных прав в об-ласти социального обеспечения, целесообразно выделять цель, основание для применения указанных мер, а также наличие ли-шений или дополнительных обременений:

– меры защиты носят восстановительный (компенсационный) характер и основанием для их применения является объективно противоправное деяние;

– меры пресечения и предупреждения направлены на недо-пущение нарушения права и не предполагают возложение на ли-цо дополнительных обязанностей или лишений;

– меры ответственности имеют карательный (штрафной) ха-рактер и основанием для их применения является наличие полно-го состава правонарушения. Меры ответственности заключаются в возложении на лицо дополнительных, ранее не существовавших обязанностей или лишений личного, организационного или иму-щественного характера407.

2. Учет особенностей правового положения субъектов пра-воотношения

Традиционной для советской науки права социального обес-печения являлась характеристика метода права социального обеспечения как метода социально-алиментарных государствен-но-властных притязаний и предоставлений, что предполагало разрешительный способ регулирования, а правовое положение сторон строилось на абсолютном обязывании для органа соци-ального обеспечения, а с другой стороны, наличии у физического лица – получателя субъективного права требования предоставле-ния того или иного вида социального обеспечения408. Публичный характер отрасли, характеристика социально-обеспечительных отношений как отношений власти-подчинения приводили к неце-

407 См., напр.: Алексеев С.С. Общая теория права. С. 280; Гражданское

право / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. С. 293; Курилов В.И. Лич-ность. Труд. Право. М., 1989. С. 209 и след.; Стависский П.Р. Проблемы материальной ответственности в советском трудовом праве. Киев; Одесса, 1982. С. 97; Рогачев Д.И. Метод права социального обспечения. С. 176.

408 См., напр.: Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспе-чению в СССР. М., 1986. С. 75.



248

лесообразности разработки способов защиты прав в отношении субъекта, осуществляющего назначение и выплату социального обеспечения.

На наш взгляд, отсутствие субъективного регулятивного права требования у субъекта, осуществляющего назначение и выплату социального обеспечения, еще не означает, что оно не может при-менять меры защиты: по нашему мнению, предметом защиты в данном случае будет не субъективное право, а охраняемый законом интерес. Как справедливо отмечает Р.Е. Гукасян, в различных от-раслях права существует различное соотношение между охраной интересов путем опосредствования их субъективными правами и путем непосредственной их защиты: в административном и уго-ловном праве в большей степени защита интересов осуществляется непосредственно, а в гражданском праве почти все типические ин-тересы опосредствованы субъективными правами409. Таким обра-зом, в отраслях публично-правовой сферы возникает такой вид правовой связи между субъектами, в котором частному интересу корреспондирует публичный интерес государства (государственно-го органа). И если частный интерес, как правило, может быть реа-лизован путем реализации опосредующего его субъективного пра-ва, то публичный интерес реализуется преимущественно с использованием властных полномочий.

Дифференциация организационно-правовых форм социаль-ного обеспечения и реанимация страховых начал позволяют го-ворить о различиях в правовом положении сторон в отношениях по социальному страхованию и в отношениях по социальной по-мощи: отношения по государственной социальной помощи, как правило, носят публично-правовой характер, тогда как возмезд-ные, эквивалентные начала предоставления выплат по обязатель-ному социальному страхованию приближают их к частно-правовым.

409 См.: Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском

процессуальном праве. Саратов, 1970. С. 18. См. об этом также: Курс рос-сийского трудового права: В 3-х т. Т. 1. Часть общая / Под ред. Е.Б. Хохло-ва. СПб., 1996. С. 334.



249

Вышесказанное предопределяет различие в общем характере деятельности по защите права в социально-страховых отношени-ях и отношениях по социальной помощи:

а) взаимный характер защиты прав и интересов субъектов социального страхования, что подчеркивается законодательным закреплением в ст. 11 ФЗ РФ «Об основах обязательного соци-ального страхования» права страховщика на обращение в суд с исками о защите своих прав и возмещении причиненного вреда, в том числе на предъявление регрессных исков о возмещении по-несенных расходов, а в ст. 12 ФЗ РФ «Об основах обязательного социального страхования» – аналогичного права страхователя; перечень основных прав застрахованного лица в ст. 10 ФЗ РФ «Об основах обязательного социального страхования» содержит право на защиту лично, через своего представителя или профсо-юз своих прав, в том числе в суде. Таким образом, возможность применения мер защиты существует у всех субъектов социально-го страхования. Кроме того, страховщик и страхователь как об-ладающие определенными властными полномочиями в отноше-нии застрахованного лица имеют полномочия на применение мер ответственности и пресекательных мер.

б) публичный интерес в праве социального обеспечения – это интерес в справедливом распределении средств государственного бюджета, средств социально-страховых фондов, «аккумулируе-мых» в целях предоставления определенных видов социального обеспечения и тем самым обеспечения достойного уровня жизни каждому члену общества. В целях удовлетворения указанного интереса законодатель наделяет субъекты социального обеспече-ния, осуществляющие назначение и выплату социального обес-печения, субъективным правом требования предоставления необ-ходимых документов, подтверждающих возникновение у гражданина права на получение определенного вида социального обеспечения. Соответственно получатель социального обеспече-ния несет обязанность по предоставлению необходимых доку-ментов, которая обеспечена так называемой «санкцией ничтож-ности» в виде отказа в назначении социального обеспечения (например, ст. 9 ФЗ РФ «О государственной социальной помо-щи»), а в том случае, если неисполнение или ненадлежащее ис-



250

полнение этой обязанности привело к незаконному получению социального обеспечения, – возврат излишне выплаченных сумм, излишне понесенных расходов, удержание, приостановление вы-платы, прекращение выплаты.

Органы социального обеспечения имеют также иные субъек-тивные права, направленные на осуществление контроля за ис-пользованием предоставляемого социального обеспечения (в случаях, если предоставление социального обеспечения обуслов-лено специальной целью либо законом устанавливаются какие-либо обязанности получателя социального обеспечения). Так, при получении социального обеспечения в виде социальных услуг (социального обслуживания) законом установлены следующие обязанности получателей:

а) соблюдать правила и нормы получения услуг (ст. 15 ФЗ РФ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инва-лидов»), в случае нарушения которых возможно прекращение пре-доставления социальных услуг (социального обслуживания),

б) в установленных законом случаях полностью или частично оплачивать предоставленные социальные услуги410.

Исполнение указанных обязанностей обеспечивается воз-можностью применения к получателям социального обеспечения мер государственного принуждения (например, снятие с обслу-живания, изменение условий оказания социальной услуги, высе-ление из стационарного учреждения социального обслуживания);

в) поскольку отношения по социальной помощи носят пуб-личный характер, то применение мер защиты свойственно полу-чателям, а орган социального обеспечения применяет иной спектр мер государственного принуждения для защиты публич-ного интереса: меры ответственности, пресекательные меры (прекращение предоставления социальной помощи).

3. Особенности соотношения различных мер государствен-ного принуждения в условиях единства двух организационно-правовых форм социального обеспечения: социального страхова-ния и социальной помощи (социального обеспечения).

410 См.: Благодир А.Л. Социальное обслуживание в системе права со-

циального обеспечения. С. 28 и след.



251

Специфика правоотношения по социальному страхованию, ха-рактеризующегося как возмездное и относительно-эквивалентное социальное обязательство, предполагает возможность применения таких частно-правовых способов защиты, характерных для граж-данского права, как возмещение ущерба (например, п. 3 ст. 25 ФЗ РФ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусматри-вает такой способ защиты в случае неисполнения обязанности по предоставлению достоверных сведений и получения пенсионером в связи с этим излишних сумм трудовой пенсии), возмещение из-лишне понесенных расходов (например, ч. 3 ст. 19 ФЗ РФ «Об обя-зательном социальном страховании от несчастных случаев на про-изводстве и профессиональных заболеваний» предусматривает такой способ защиты в случае сокрытия или недостоверности све-дений, необходимых для подтверждения права на получение обес-печения по страхованию).

Для защиты права застрахованного лица (или иного получа-теля) на социальное обеспечение по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве в соответствии с п. 8 ст. 15 ФЗ РФ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» пре-дусмотрен такой способ защиты, применяемый в случае наруше-ния права путем задержки страховых выплат, как уплата пени.

Наличие тесной связи между отношениями по социальному страхованию и трудовыми отношениями предопределяет сле-дующие особенности способов защиты в отношениях по соци-альному страхованию:

– основанием для применения способов защиты может слу-жить нарушение трудовой дисциплины (так, в соответствии с п. 3 ст. 35 Закона РФ «О занятости населения в Российской Феде-рации» выплата пособия по безработице может быть приостанов-лена на срок до трех месяцев в случае увольнения с последнего места работы (службы) за нарушение трудовой дисциплины);

– в связи с внесением ФЗ РФ «О внесении изменений в Тру-довой кодекс Российской Федерации, признании не действую-щими на территории Российской Федерации некоторых норма-тивных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Рос-



252

сийской Федерации» № 90-ФЗ от 30.06.2006 г. изменений в ст. 1 ТК РФ и включением в предмет трудового права отношений по социальному страхованию, а также с учетом диспозиции ст. 236 ТК РФ, закрепляющей возможность применения меры ответст-венности к работодателю в виде процентов за просрочку не толь-ко суммы заработной платы, но и других выплат, причитающихся работнику, можно сделать вывод о том, что трудовое законода-тельство устанавливает такой способ защиты прав работника при задержке выплаты пособий по социальному страхованию (в части сумм, выплачиваемых за счет средств работодателя), как уплата процентов.

В отношениях по государственной социальной помощи и об-служиванию, характеризующихся таким признаком, как социаль-ная алиментарность, защита прав получателя социального обес-печения осуществляется только путем восстановления нарушенного права, и законом не предусмотрена возможность применения иных способов защиты в отношении обязанной сто-роны. Необходимо отметить, что в отличие от правового регули-рования отношений по социальному страхованию санкции для государства в лице органов социального обеспечения за непре-доставление или нарушение сроков предоставления социальной помощи практически отсутствуют.

В случае нарушений со стороны получателя социальной по-мощи орган, осуществляющий назначение и выплату социально-го обеспечения, применяет преимущественно правоограничи-тельные и пресекательные меры. Так, ст. 15 ФЗ РФ «О соци-альном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» закрепляет возможность прекращения социального обслужива-ния, осуществляемого в нестационарных условиях в случае на-рушения гражданами норм и правил, установленных органами управления социальным обслуживанием.

А. Необходимо отметить такой вид социального обеспече-ния, как предоставление социальных услуг (социальное обслужи-вание). Особенности социальной услуги как вида социального обеспечения обусловливают следующие особенности защиты на-рушенных прав: возможности применения гражданско-правовой ответственности в отношении учреждений социального обслужи-



253

вания «при обращении в суд лица, получающего социальные ус-луги в определенной форме в этих учреждениях социального об-служивания на условиях частичной оплаты или за полную стои-мость»411, на наш взгляд, означает фактически признание юридической природы отношений по оказанию социальной услу-ги за частичную оплату или с полной оплатой как гражданско-правовой. По нашему мнению, данные отношения являются по своей отраслевой принадлежности социально-обеспечительными. Сторонники отнесения этих отношений к предмету права соци-ального обеспечения в качестве критерия называют целевое на-значение предоставления услуг – на цели, которые государство признает социально значимыми и признает уважительность нуж-даемости гражданина в этих услугах, а также распределительный характер отношений412, и, следовательно, полная или частичная бесплатность для получателя услуги413. Социально-обеспечи-тельная природа отношений исключает возможность применения гражданско-правовых способов защиты (например, возмещение убытков, включая реальный ущерб и упущенную выгоду) и мер ответственности (например, проценты за просрочку исполнения денежного обязательства).

Б. Социальная услуга – это «натуральная» форма предостав-ления социального обеспечения414, следовательно, возникает во-прос о способе защиты в случае несвоевременного предоставле-ния социальной услуги, предоставления в ненадлежащем объеме, а также предоставление социальной услуги необоснованно в слу-чае предъявления получателем услуги недостоверных сведений или документов, поскольку в отличие от денежных социальных выплат предоставление социальных услуг за прошлое время не-возможно.

В настоящее время этот вопрос законодательством не решен. Думается, что для защиты прав получателя социальной услуги в

411 Благодир А.Л. Социальное обслуживание в системе права социаль-

ного обеспечения. С. 74–75. 412 См., напр.: Там же. С. 62–63. 413 См., напр.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспе-

чения России. С. 492. 414 См.: Там же.



254

случае несвоевременного предоставления социальной услуги к вопросу выбора меры принуждения необходимо относиться диф-ференцированно, в зависимости от того, предоставляется ли со-циальная услуга бесплатно или с частичной оплатой:

– при наличии права на бесплатное получение услуги следует закрепить за получателем социальной услуги право на возмеще-ние в судебном порядке стоимости услуги в соответствии с нор-мативным актом Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ, устанавливающим размер оплаты социаль-ных услуг за соответствующий период времени;

– при наличии права на получение социальной услуги за час-тичную оплату размер возмещения должен определяться как раз-ница между стоимостью социальной услуги и размером частич-ной платы, которую осуществлял бы получатель услуги при ее предоставлении.

В. Поскольку услуга предполагает отсутствие овеществлен-ного результата, то основным вопросом является вопрос о гаран-тированности качества оказываемых социальных услуг, тем более что получателем услуг является лицо, находящееся в тяжелой жизненной ситуации. Качество услуг должно соответствовать го-сударственным стандартам, устанавливаемым в порядке, опреде-ляемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку отношения по предоставлению социаль-ных услуг не относятся к гражданско-правовым, а имеют соци-ально-обеспечительную природу, то применение гражданского законодательства, в том числе ФЗ РФ «О защите прав потребите-лей», в части способов защиты получателя услуг в случае ненад-лежащего их качества не соответствует природе отношений. Сле-дует закрепить в законодательстве о социальном обслуживании дифференцированный подход к способам защиты в зависимости от того, предоставляется ли социальная услуга за плату или бес-платно: в случае бесплатности услуги при ненадлежащем ее ка-честве получатель услуг вправе потребовать оказания услуги надлежащего качества, если не утратил интереса в ее оказании, а в случае платности услуги необходимо предусмотреть альтерна-тивный способ защиты – соразмерное уменьшение платы за ока-занную ненадлежащим образом услугу.



255

4. Имущественный характер отношений, регулируемых пра-вом социального обеспечения, опосредует преобладание имуще-ственных санкций:

В отношении получателя социального обеспечения преобла-дают следующие имущественные санкции:

– возмещение излишне понесенных расходов – п. 3 ст. 19 ФЗ РФ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Указанная мера рассматривается как мера ответственности, по-скольку предполагает возникновение дополнительной обязанно-сти лица, которой не существовало до нарушения права, а также как мера защиты нарушенного права страховщика;

– уменьшение размера выплат (например, нарушение застра-хованным лицом без уважительных причин в период временной нетрудоспособности режима, установленного лечащим врачом, неявка без уважительных причин на врачебный осмотр или на проведение медико-социальной экспертизы, заболевание или травма вследствие алкогольного, наркотического, токсического опьянения или действий, связанных с таким опьянением, являют-ся основаниями для снижения размера пособия по временной не-трудоспособности в соответствии с п. 1 ст. 8 ФЗ РФ «Об обеспе-чении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному со-циальному страхованию» от 29.12.2006 г. № 255-ФЗ);

– удержание излишне выплаченных сумм (ст. 26 ФЗ РФ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», ст. 15 ФЗ РФ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному со-циальному страхованию»);

– приостановление выплат по социальному обеспечению (на-пример, приостановление выплаты пособия по безработице в случае отказа от двух вариантов подходящей работы, явки на пе-ререгистрацию в состоянии алкогольного опьянения и в иных случаях, предусмотренных ФЗ РФ «О занятости населения в Рос-сийской Федерации»).

В отношении субъекта, осуществляющего назначение и вы-плату социального обеспечения, применяются такие имущест-



256

венные санкции, как, например, уплата пени (в соответствии с п. 8 ст. 15 ФЗ РФ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных забо-леваний» при задержке страховых выплат страховщик или стра-хователь, обязанный производить такие выплаты, несет ответст-венность в виде пени в размере 0,5 процента от невыплаченной суммы страховых выплат за каждый день просрочки).

5. Особенности публичного характера отрасли, обусловлен-ные социальным назначением права социального обеспечения, предопределяют ограничения при применении мер государствен-ного принуждения в отношении получателей социального обес-печения исходя из принципа гуманности, ведь получателями со-циального обеспечения являются нуждающиеся лица, для которых социальные выплаты зачастую являются основным или единственным источником средств к существованию. К таким ограничениям можно отнести следующие:

1. Основанием для применения такой меры, как возмещение необоснованно выплаченных сумм, является в большинстве слу-чаев предоставление ложных (недостоверных) сведений или под-ложных документов, послуживших основанием для назначения социального обеспечения (например, на основании ст. 25 ФЗ РФ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»). При этом зако-нодатель, как правило, ограничивает период взыскания опреде-ленным сроком, который традиционно составляет 3 года.

Кроме того, законодатель в случае отказа получателя соци-ального обеспечения от добровольного возмещения выплаченных сумм устанавливает судебную форму защиты, поскольку возме-щение затрагивает имущественную сферу получателя социально-го обеспечения.

2. И напротив, как правило, не ограничивается каким-либо сроком взыскание сумм, не полученных по вине органа социаль-ного обеспечения. Так, п. 2 ст. 23 ФЗ РФ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусматривает выплату пенсионеру сумм пенсий, не полученных по вине органа, осуществляющего пенсионное обеспечение. Эта сумма выплачивается за прошед-шее время без ограничения каким-либо сроком. То же правило предусмотрено в отношении пособий по временной нетрудоспо-



257

собности, по беременности и родам (ст. 15 ФЗ РФ «Об обеспече-нии пособиями по временной нетрудоспособности, по беремен-ности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию»).

3. Ограничение размера удержаний из сумм социальных вы-плат. Так, удержание из пенсии (ст. 26 ФЗ РФ «О трудовых пен-сиях в Российской Федерации») сумм излишне выплаченных пенсий в случае нарушения обязанности по извещению органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, о наступлении об-стоятельств, влекущих изменение размера пенсии или прекраще-ние ее выплаты. Этот способ защиты осуществляется в рамках административной формы защиты (на основании решения органа пенсионного обеспечения) или судебной формы защиты при пре-кращении выплаты пенсии. Размер удержания не должен превы-шать 20% трудовой пенсии, а в установленных законодательст-вом случаях – не более 70% трудовой пенсии. В соответствии с п. 5 ст. 15 ФЗ РФ «Об обеспечении пособиями по временной не-трудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежа-щих обязательному социальному страхованию» размер удержа-ния из заработной платы или последующих выплат пособия по временной нетрудоспособности или пособия по беременности и родам также не может быть выше 20%.

4. При применении такой меры, как снижение размера вы-платы по социальному обеспечению, законодатель предусматри-вает обеспечение не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда. Так, в соответствии с п. 2 ст. 8 ФЗ РФ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному со-циальному страхованию» размер пособия по временной нетрудо-способности при наличии оснований для снижения размера посо-бия составляет 1 минимальный размер оплаты труда за каждый полный календарный месяц.

5. Применение такой санкции, как приостановление предос-тавления социального обеспечения (приостановление выплат по социальному обеспечению либо приостановление предоставле-ния социальных услуг), направлено на достижение предупреди-тельной и пресекательной целей. Смысл применения указанной



258

санкции в случаях, когда получатель социального обеспечения не подтверждает своего права на получение социального обеспече-ния, заключается как раз в том, чтобы стимулировать лицо на предоставление необходимых документов и предупредить или пресечь необоснованное получение социального обеспечения.

Указанная мера получила широкое распространение в праве социального обеспечения. Как правило, после применения дан-ной предупредительной меры законодатель предусматривает возможность применения пресекательной меры в виде прекраще-ния предоставления социального обеспечения. Так, в соответст-вии с п. 1 ст. 21 ФЗ РФ «О трудовых пенсиях в Российской Феде-рации» при неявке инвалида на переосвидетельствование в органы государственной службы медико-социальной экспертизы выплата трудовой пенсии приостанавливается на три месяца, по истечении которых выплата трудовой пенсии прекращается.

6. Единство обязательных и добровольных систем социаль-ного обеспечения.

Добровольные (договорные) системы социального обеспече-ния (как на основании договоров добровольного социального страхования, так в случаях предоставления социальной помощи или социального обслуживания за полную или частичную плату на основании договора) являются дополнительным источником социального обеспечения и предопределяют следующие особен-ности механизма защиты субъективных прав:

а) близость договорных форм социального обеспечения к гражданско-правовым отношениям415 обусловливает возмож-ность установления способов защиты в договорах социального обеспечения;

б) возможность коллективно-договорного регулирования со-циально-обеспечительных отношений, предусмотренная ст. 41 ТК РФ, обусловливает возможность установления способов за-щиты социально-обеспечительных прав в актах социального партнерства.

415 См., напр.: Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения в ус-

ловиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000.



259

При этом социальное назначение отрасли диктует необходи-мость установления пределов договорного регулирования в инте-ресах физического лица – получателя социального обеспечения. По нашему мнению, следует установить в действующем соци-ально-обеспечительном законодательстве:

1) принцип запрета применения дополнительных имущест-венных обременений к получателю социального обеспечения,

2) возможность применения такого способа защиты, как воз-врат незаконно полученного социального обеспечения только при наличии следующих оснований в совокупности:

а) получение социального обеспечения в денежной форме, б) при предоставлении заведомо ложных сведений или под-

ложных документов, необходимых для назначения социального обеспечения;

в) в случае установления факта отсутствия нуждаемости в предоставлении данного вида социального обеспечения;

3) ограничение периода времени, за который может быть взыскано незаконно полученное социальное обеспечение.

7. Особенности структуры предмета отрасли Как уже было сказано выше, структура предмета отрасли

права социального обеспечения предполагает наличие процедур-ного отношения в качестве необходимой предпосылки возникно-вения права на социальное обеспечение.

В.А. Тарасова выделяет несколько аспектов охраны (в том числе защиты) пенсионных прав в зависимости от объекта нару-шения:

А) охрана (защита) субъективного права как элемента право-вого статуса, которая выражается в принятии законов, устране-нии неурегулированности общественных отношений;

Б) охрана (защита) пенсионной правоспособности (например, в случаях, когда лицу отказывают в назначении пенсии) осущест-вляется преимущественно в административной форме;

В) охрана (защита) субъективного права на пенсию как эле-мента конкретного пенсионного правоотношения416.

416 См.: Тарасова В.А. Охрана прав граждан в пенсионном обеспече-

нии. М., 1978. С. 25–29.



260

Такая концепция логично вытекает из точки зрения В.А. Тарасовой о том, что в стадии обращения за пенсией «реали-зуется лишь пенсионная правоспособность. Материальное пенси-онное правоотношение еще не возникает, а возникают предшест-вующие ему процедурные правоотношения», «право требования назначения пенсии существует до возникновения пенсионного правоотношения, но не является элементом последнего, а вместе с пенсионной правоспособностью входит в состав базового пра-вового положения гражданина в области отношений распределе-ния, регулируемых пенсионным правом»417.

По нашему мнению, в рамках процедурного правоотношения реализуется субъективное право лица на назначение пенсии, по-скольку существует корреспондирующая этому праву обязан-ность соответствующего органа (территориального отделения ПФ) назначить пенсию при наличии установленных законом юридических фактов. На стадии правоспособности как потенци-альной возможности иметь права и обязанности не может идти речи о защите субъективного права или охраняемого законом ин-тереса, поскольку лицо пока не встретило никаких препятствий в реализации своего права на пенсионное обеспечение, еще не воз-никло регулятивное правоотношение.

В процедурном правоотношении в качестве своеобразной санкции могут выступать так называемые «санкции ничтожно-сти», которые выражаются в виде неполучения социального бла-га, на которое лицо вправе было рассчитывать при исполнении своей процедурной обязанности. Основной процедурной обязан-ностью получателя социального обеспечения является представ-ление документов, подтверждающих наличие фактического ос-нования для назначения социального обеспечения. Так, в соответствии с п. 3 ст. 18 ФЗ РФ «О трудовых пенсиях в Россий-ской Федерации» орган, осуществляющий пенсионное обеспече-ние, вправе требовать от физических и юридических лиц пред-ставления документов, необходимых для назначения, перерасчета размера и выплаты трудовой пенсии, а также проверять в соот-

417 См.: Тарасова В.А. Охрана прав граждан в пенсионном обеспече-

нии. С. 18–19.



261

ветствующих случаях обоснованность выдачи указанных доку-ментов. В случае непредставления необходимых документов ли-цу может быть отказано в удовлетворении заявления о назначе-нии трудовой пенсии.

Рассматривая проблему защиты права, мы часто оперируем понятиями «меры защиты», «средства защиты», «способы защи-ты», «формы защиты». Нам кажется необходимым определиться в терминологии, поскольку в юридической литературе сущест-вуют различные понимания названных терминов.

Так, существует точка зрения, в соответствии с которой под формой защиты субъективных прав понимается комплекс внут-ренне согласованных организационных мероприятий по защите субъективных прав, протекающих в рамках единого правового режима418. Что касается соотношения терминов «форма защиты», «способ защиты» и «средство защиты», следует согласиться с мнением А.П. Вершинина, который, трактуя защиту права имен-но как деятельность по устранению препятствий на пути осуще-ствления субъективных прав, рассматривает понятия «средство защиты», «способ защиты» и «форма защиты» как составные элементы деятельности по защите субъективных прав, между ко-торыми существует тесная взаимосвязь. Как считает автор, сред-ства защиты (например, иски, жалобы) представляют собой дей-ствия, посредством которых заинтересованные лица требуют осуществления мер защиты от других субъектов, способы защи-ты являются действиями, которые непосредственно направлены на защиту прав, и, наконец, форма защиты (например, судебная, управленческая) представляет собой порядок или разновидность юрисдикционных действий по защите прав в целом и обусловле-на различием деятельности по защите прав в целом419.

Действующее социальное законодательство предусматривает возможность применения различных форм защиты, т.е. различ-

418 См., напр.: Бутнев В.В. К понятию механизма защиты субъектив-

ных гражданских прав // Механизм защиты субъективных гражданских прав. Ярославль, 1990. С. 9–11; Гражданское право / Под ред. А.П. Сергее-ва, Ю.К. Толстого. М., 1999. Т. 1. С. 290.

419 См.: Вершинин А.П. Меры защиты субъективных прав по граждан-скому законодательству. М., 2004. С. 54–59.



262

ных правовых режимов, в рамках которых осуществляется дея-тельность по защите права. Возникает вопрос: чем обусловлен выбор той или иной формы защиты трудовых прав?

По мнению С.В. Курылева, основным критерием разграниче-ния форм защиты должен стать характер связи юрисдикционного органа со спорящими сторонами420. Действительно, этот критерий имеет существенное значение при определении порядка защиты права. Но нам кажется, что более емким критерием является юридическая природа органа, осуществляющего защиту права421, поскольку этот критерий будет охватывать и характер связи ор-гана со спорящими сторонами, и юридическую силу решений этого органа. Однако, если быть более точным, защита права мо-жет осуществляться не только компетентным органом, но и са-мим управомоченным лицом, следовательно, в качестве критерия в большей степени подходит характер субъекта, уполномоченно-го на осуществление защиты субъективных прав и охраняемых законом интересов.

Полагаем, что наиболее целостная теория развития и разгра-ничения форм защиты представлена в работах Д.М. Чечота, кото-рый выделял как объективные, так и субъективные факторы раз-граничения форм защиты. Д.М. Чечот исходит из того, что формы защиты диктуются законодателю объективно сущест-вующей в государстве системой права, закономерностями хозяй-ственного и общественного развития страны, поэтому объектив-ный критерий разграничения форм защиты следует искать, во-первых, в свойстве подлежащих защите субъективных прав, а также в природе юрисдикционного органа. Субъективным же фактором является воля самого законодателя в случаях, когда защита конкретного субъективного права может быть осуществ-лена различными органами, т.е. субъективные факторы коренятся в особенностях повседневных политических, хозяйственных и

420 См.: Курылев С.В. Формы защиты и принудительного осуществле-

ния субъективных прав и право на иск // Тр. Иркутск. гос. ун-та. Т. 22, вып. 3. Иркутск, 1957. С. 162, 168.

421 См., напр.: Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты. Л., 1968. С. 53.



263

идеологических задач, в обстоятельствах юридической техни-ки422.

Традиционно выделяют две формы защиты субъективных прав: 1) неюрисдикционные и 2) юрисдикционные. Юрисдикци-онная форма отличается тем, что представляет собой деятель-ность компетентных государственных органов и общественных организаций по защите субъективных прав и охраняемых зако-ном интересов. Неюрисдикционная форма представляет собой применение мер защиты управомоченным субъектом самостоя-тельно, без обращения к какому-либо органу.

Способ защиты – это конкретное действие, направленное на защиту субъективного права или охраняемого законом интереса или на устранение препятствий к осуществлению субъективного права. В этом смысле понятия способа и меры защиты рассмат-риваются нами как тождественные423.

Поскольку деятельность по защите субъективного права, вне зависимости от того, кем она осуществляется, реализуется в рам-ках охранительных материальных отношений и направлена на удовлетворение требований материально-правового характера, следовательно, способы защиты, таким образом, должны носить исключительно материально-правовой характер.

Таким образом, мы присоединяемся к высказыванию Т.В. Иванкиной, которая считает элементами защиты организа-ционно-процессуальные формы и материально-правовые спосо-бы424, подчеркивая тем самым материально-правовую природу способов защиты. Формы же защиты могут носить материально-правовой характер (если осуществляются самим управомочен-ным лицом) или процессуальный характер (если осуществляется юрисдикционным органом). Особенности построения системы форм защиты в праве социального обеспечения предопределены наличием в предмете отрасли двух разных по правовой природе

422 См.: Чечот Д.М. Указ. соч. С. 56–66. 423 См. также: Иванкина Т.В. Вопросы защиты трудовых прав в свете

новой кодификации трудового законодательства // Материалы Всероссий-ской научно-практической конференции в области трудового права и права социального обеспечения. М., 2003. С. 91–92.

424 См.: Там же.



264

групп материальных отношений (по социальному страхованию и социальной помощи), наличием договорных форм социального обеспечения, а также возможностью социально-партнерского ре-гулирования отношений по социальному обеспечению.

Система форм защиты социально-обеспечительных прав включает в себя:

1. Юрисдикционную форму защиты, в рамках которой можно выделить:

1) судебный порядок защиты, который является универсаль-ной формой защиты социально-обеспечительных прав и основ-ной формой защиты для получателя социального обеспечения (п. 2 ч. 1 ст. 10, п. 8 ч. 1 ст. 11, п. 6 ч. 1 ст. 12 ФЗ РФ «Об основах обязательного социального страхования», ст. 15 ФЗ РФ «Об обя-зательном пенсионном страховании в Российской Федерации», ч. 2 ст. 9, ч. 3 ст. 10 ФЗ РФ «О государственной социальной по-мощи» и др.). Судебная защита социально-обеспечительных прав осуществляется в рамках гражданского судопроизводства. В су-дебном порядке могут осуществляться следующие способы за-щиты прав получателей социального обеспечения: признание права на определенный вид социального обеспечения, присужде-ние к предоставлению социального обеспечения, взыскание пени и процентов за просрочку выплаты страхового возмещения и иных социальных выплат, компенсация морального вреда, изме-нение правоотношения по социальному обеспечению, восстанов-ление положения, существовавшего до нарушения права, призна-ние недействующим нормативного акта органа государственной власти или местного самоуправления, признание недействитель-ным ненормативного акта органа государственной власти или ме-стного самоуправления, иные способы защиты, предусмотренные действующим законодательством или договором.

К способам защиты прав органа, осуществляющего назначе-ние и предоставление социального обеспечения, реализуемых в рамках судебного порядка защиты, можно отнести следующие: удержание, приостановление предоставления социального обес-печения, изменение правоотношения по социальному обеспече-нию или прекращение предоставления социального обеспечения, возмещение незаконно полученных социальных выплат, призна-



265

ние недействующим нормативного акта органа государственной власти или местного самоуправления, признание недействитель-ным ненормативного акта органа государственной власти или ме-стного самоуправления, иные способы защиты, предусмотренные действующим законодательством или договором;

2) административный порядок защиты, который представляет собой проявление публично-правовых начал в регулировании со-циально-обеспечительных отношений и характеризует степень вмешательства государства в лице органов управления в право-вое регулирование и защиту социально-обеспечительных прав. Административный порядок защиты социально-обеспечительных прав подразумевает: а) применение способов защиты органами контроля и надзора за соблюдением законодательства в сфере со-циального обеспечения; б) защиту в процессе обжалования дей-ствий (бездействия) органов социального обеспечения в выше-стоящие органы;

3) социально-партнерский порядок защиты. По нашему мне-нию, действующее трудовое законодательство (ч. 2 ст. 1 ТК РФ, включившая отношения по социальному страхованию в предмет трудового права, ст. 41 ТК РФ, допускающая коллективно-договорное регулирование социально-обеспечительных отноше-ний) позволяет разрешать споры по вопросам социального обес-печения, установленного в порядке коллективно-договорного ре-гулирования, органами, созданными на принципах социального партнерства на паритетной основе представителями работников и работодателя (КТС, примирительно-посреднические органы) в согласительном порядке, предусмотренном трудовым законода-тельством;

4) общественный порядок защиты, который представлен об-щественным контролем и надзором за соблюдением действующе-го законодательства, осуществлением которого занимаются про-фессиональные союзы. Общественный порядок защиты выделя-ется нами условно, поскольку правовая основа его заложена действующим законодательством (так, ст. 14 ФЗ РФ «Об основах обязательного социального страхования» предусматривает право профсоюзов на осуществление профсоюзного контроля за ис-



266

пользованием средств обязательного социального страхования), но механизм реализации этих контрольных функций отсутствует.

2. Неюрисдикционную форму защиты, которая имеет сле-дующие особенности:

1) о самозащите социально-обеспечительных прав в области государственного социального обеспечения можно говорить с определенной долей условности, поскольку подчиненное поло-жение получателя социального обеспечения не позволяет ему применять какие-либо меры принуждения самостоятельно, а на-личие властных полномочий у органа социального обеспечения не позволяет говорить о том, что оно нуждается в применении мер защиты своих прав.

Без обращения в юрисдикционный орган субъект, осуществ-ляющий назначение и предоставление социального обеспечения, может применять меры пресекательного характера, предупреди-тельные меры и меры ответственности. Так, в качестве примера можно привести ч. 2 ст. 35 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации», в соответствии с которой орган занято-сти вправе прекратить выплату пособия в случае неявки безра-ботного в течение более 1 месяца в службу занятости без уважи-тельных причин.

Однако некоторые способы защиты орган социального обеспе-чения не вправе применить самостоятельно. Это в основном санк-ции, связанные с возмещением излишне выплаченных сумм или ущерба, причиненного незаконными действиями получателей со-циального обеспечения (ч. 3 ст. 19 ФЗ РФ «Об обязательном соци-альном страховании от несчастных случаев на производстве и про-фессиональных заболеваний» предусматривает обязанность застра-хованного лица возместить страховщику излишне понесенные расходы добровольно или по решению суда в случае сокрытия или недостоверности указанных сведений). В целях охраны имущест-венных интересов физических лиц – получателей социального обеспечения законодатель предусматривает судебный порядок применения указанного способа защиты.

При договорных формах социального обеспечения самоза-щита прав и интересов носит взаимный характер, обе стороны правоотношения могут применять определенные способы само-



267

защиты, кроме того, определенные способы самозащиты могут быть предусмотрены самими социально-обеспечительными дого-ворами или коллективными договорами или соглашениями.

Так, для защиты права на выплаты, предусмотренные кол-лективным договором и имеющие социальный характер, возмож-но применение со стороны работника – получателя социальной выплаты такого способа защиты, как приостановление работы на основании ст. 142 ТК РФ.

Работодатель в случаях, предусмотренных ст. 137 ТК РФ, имеет право применить такой способ самозащиты, как удержания из заработной платы (например, в том случае, если работнику были произведены излишние выплаты сумм, предусмотренных коллективным договором, в результате счетной ошибки). По-скольку этот способ защиты, затрагивающий имущественную сферу работника, работодатель может осуществлять самостоя-тельно, то законодатель предусматривает пределы использования работодателем такого способа защиты: а) закрытый перечень ос-нований удержания; б) ограничение размера удержания 20% (в особых случаях – 50% или 70% заработной платы).

2) урегулирование спора самими спорящими сторонами. Дан-ный порядок защиты распространен в отношениях по социально-му страхованию и предполагает рассмотрение страховщиком спорных вопросов обязательного социального страхования при получении письменного заявления от страхователя или застрахо-ванного лица (ст. 27 ФЗ РФ «Об основах обязательного социаль-ного страхования», ст. 31 ФЗ РФ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»), а также данный порядок применим при разрешении вопросов социального обеспечения, предоставляемого на основании коллективного договора.



268

Литература

Основная литература

1. Аракчеев, В.С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения / В.С. Аракчеев. – Томск: ТГУ, 2001.

2. Васильева, Ю.В. Пенсионное право Российской Федерации / Ю.В. Васильева. – Пермь: ПГУ, 2006.

3. Захаров, М.Л. Право социального обеспечения России / М.Л. Захаров, Э.Г. Тучкова. – М.: Волтерс Клувер, 2005.

4. Курс российского трудового права: в 3 т. Т. 2: Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы) / под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. – М.: Юрист, 2001.

5. Лушникова, М.В. Право социального обеспечения. Общая часть / М.В. Лушникова. – Ярославль: ЯрГУ, 1997.

6. Лушникова, М.В. Курс права социального обеспечения / М.В. Лушникова, А.М. Лушников. – М.: Юстицинформ, 2008.

7. Мачульская, Е.Е. Право социального обеспечения / Е.Е. Мачульская, Ж.А. Горбачева. – М.: Книжный мир, 2000.

8. Мачульская, Е.Е. Право социального обеспечения / Е.Е. Мачульская, К.Е. Добромыслов. – М.: Книжный мир, 2006.

9. Право социального обеспечения / под ред. М.В. Филиппо-вой. – М.: Юрист, 2006.

10. Право социального обеспечения России / под ред. К.Н. Гусова. – М.: Проспект, 2007.

11. Сулейманова, Г.В. Право социального обеспечения / Г.В. Сулейманова. – Ростов н/Д: Феникс, 2004.

12. Трудовое и социальное право зарубежных стран: основ-ные институты / под ред. Э.Б. Френкель. – М.: Юрист, 2002.

13. Федорова, М.Ю. Социальная защита населения в Россий-ской Федерации / М.Ю. Федорова. – Омск: ОмГУ, 1999.



269

14. Черноморченко, Н.П. Право социального обеспечения: учебно-методическое пособие / Н.П. Черноморченко. – Саратов: СГАП, 2000.

Дополнительная литература

1. Азарова, Е.Г. Личность и социальное обеспечение в СССР / Е.Г. Азарова, А.Е. Козлов. – М.: Наука, 1983.

2. Андреев, В.С. Право социального обеспечения в СССР / В.С. Андреев. – М.: Юрид. лит., 1987.

3. Аракчеев, В.С. Пенсионное право России / В.С. Аракчеев. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003.

4. Барышникова, Т.Ю. К вопросу о классификации юридиче-ских фактов в праве социального обеспечения / Т.Ю. Барышни-кова // Российский ежегодник трудового права. – 2006. – № 2. – С. 740–746.

5. Батыгин, К.С. Ответственность по законодательству о со-циальном страховании / К.С. Батыгин. – М.: Юрид. лит., 1974.

6. Благодир, А.Л. Социальное обслуживание в системе права социального обеспечения / А.Л. Благодир. – Киров, 2002.

7. Вестник трудового права и права социального обеспече-ния. Вып. 1. Основатели ярославской школы трудового права и права социального обеспечения: портреты на фоне времени / под ред. А.М. Лушникова и М.В. Лушниковой. – Ярославль: ЯрГУ, 2006.

8. Вестник трудового права и права социального обеспече-ния. Вып. 2. Право на труд и право на социальное обеспечение в системе прав человека / под ред. А.М. Лушникова и М.В. Лушниковой. – Ярославль: ЯрГУ, 2007.

9. Егоров, А.Н. Основные принципы советского права соци-ального обеспечения / А.Н. Егоров. – М.: МГУ, 1984.

10. Егоров, А.Н. Социально-трудовая реабилитация инвали-дов и престарелых / А.Н. Егоров. – М.: МГУ, 1985.

11. Зайкин, А.Д. Правоотношения по пенсионному обеспече-нию / А.Д. Зайкин. – М.: МГУ, 1974.



270

12. Иванкина, Т.В. Проблемы правового регулирования рас-пределения общественных фондов потребления / Т.В. Иванки-на. – Л.: ЛГУ, 1979.

13. Иванова, Р.И. Правоотношения по социальному обеспе-чению в СССР / Р.И. Иванова. – М.: МГУ, 1986.

14. Иванова, Р.И. Предмет и метод советского права соци-ального обеспечения / Р.И. Иванова, В.А. Тарасова. – М.: МГУ, 1983.

15. Ковалевский, С.М. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве (правовые вопросы) / С.М. Ковалевский. – М.: Анкил, 2004.

16. Кузьмин, Т.М. Советское право социального обеспечения / Т.М. Кузьмин. – Саратов: СГУ, 1982.

17. Лушников, А.М. Наука трудового права России. Истори-ко-правовые очерки в лицах и событиях / А.М. Лушников. – М.: Проспект, 2003.

18. Лушников, А.М. Право на существование как социально-правовая категория / А.М. Лушников // Роль социального обеспе-чения в решении проблем бедности и совершенствование мето-дики преподавания права социального обеспечения. – М.: Про-спект, 2004. – С. 78–87.

19. Лушников, А.М. Право социального обеспечения в Рос-сии: историко-правовой экскурс / А.М. Лушников // Аналитиче-ский вестник Совета Федерации Федерального Собрания РФ. – 2004. – № 5. – С. 61–68.

20. Лушников, А.М. Становление и развитие науки трудового права и права социального обеспечения в России / А.М. Лушни-ков. – Ярославль: ЯГПУ, 2001.

21. Лушников, А.М. Становление концепции социального страхования: учение В.Г. Яроцкого / А.М. Лушников // Правовое регулирование социальной защиты населения: проблемы теории, истории и практики. – Омск: ОмГУ, 2003. – С. 9–14.

22. Лушникова, М.В. Государство, работодатели и работники / М.В. Лушникова. – Ярославль: ЯрГУ, 1997.

23. Лушникова, М.В. Право социального страхования в Рос-сии: сравнительно-правовой анализ / М.В. Лушникова // Акту-альные вопросы развития обязательного социального страхова-



271

ния в Российской Федерации и его законодательное обеспече-ние. – М., 2004. – С. 40–52.

24. Лушникова, М.В. Эволюция и сущность права на соци-альное обеспечение / М.В. Лушникова // Роль социального обес-печения в решении проблем бедности и совершенствование ме-тодики преподавания права социального обеспечения. – М.: Проспект, 2004. – С. 97–112.

25. Лушникова, М.В. Истоки науки права социального обес-печения в России: историографический обзор // Правовое регули-рование социальной защиты населения: проблемы теории, исто-рии и практики / М.В. Лушникова, А.М. Лушников. – Омск: ОмГУ, 2003. – С. 3–8.

26. Лушникова, М.В. Формирование российской модели со-циального страхования работников / М.В. Лушникова, А.М. Луш-ников // Материалы Всероссийской научно-практической конфе-ренции в области трудового права и права социального обес-печения. – М.: Проспект, 2003. – С. 105–109.

27. Лушников, А.М. Гендерное равенство в семье и труде: заметки юристов / А.М. Лушников, М.В. Лушникова, Н.Н. Тару-сина. – М.: Проспект, 2006.

28. Лушникова, М.В. Единство частных и публичных начал в регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семей-ных отношений / М.В. Лушникова, А.М. Лушников, Н.Н. Таруси-на. – Ярославль: ЯрГУ, 2001.

29. Мачульская, Е.Е. Право социального обеспечения. Пер-спективы развития / Е.Е. Мачульская. – М.: Городец, 2000.

30. Миронова, Т.К. Право и социальная защита / Т.К. Миро-нова. – М.: Права человека, 2006.

31. Парягина, О.А. Правовые проблемы социальной политики / О.А. Парягина. – Иркутск: ЮИ ИГУ, 2001.

32. Рогачев, Д.И. Метод права социального обеспечения / Д.И. Рогачев. – М.: МАКС Пресс, 2002.

33. Роик, В.Д. Основы социального страхования: организа-ция, экономика и право / В.Д. Роик. – М.: Изд-во РАГС, 2007.

34. Роик, В.Д. Зарубежный опыт организации и модерниза-ции пенсионных систем: уроки для России / В.Д. Роик, Б.Г. Сте-панов, Е.В. Эченикэ. – М.: Энди – Зайн, 2007.



272

35. Тарасова, В.А. Охрана прав граждан в пенсионном обес-печении / В.А. Тарасова. – М.: МГУ, 1978.

36.Тарасова В.А. Юридические факты в области пенсионного обеспечения / В.А. Тарасова. – М.: МГУ, 1974.

37. Федорова, М.Ю. Медицинское право / М.Ю. Федорова. – М.: ВЛАДОС, 2003.

38. Федорова, М.Ю. Образовательное право / М.Ю. Федоро-ва. – М.: ВЛАДОС, 2003.

39. Федорова, М.Ю. Социальное страхование как организа-ционно-правовая форма социальной защиты населения: пробле-мы правового регулирования / М.Ю. Федорова. – Омск: ОмГУ, 2000.

40. Федорова, М.Ю. Теоретические проблемы правового ре-гулирования социального страхования / М.Ю. Федорова. – Омск: ОмГУ, 2003.

41. Федорова, М.Ю. и др. Пенсионное обеспечение в Россий-ской Федерации / М.Ю. Федорова. – Омск: ОмГУ, 2004.

42. Фогель, Я.М. Право на пенсию и его гарантии / Я.М. Фо-гель. – М.: Юрид. лит., 1972.

43. Фогель, Я.М. Социальное обслуживание инвалидов / Я.М. Фогель. – М.: Юрид. лит., 1986.

44. Шайхатдинов, В.Ш. Пенсионное обеспечение: учебно-методические материалы / В.Ш. Шайхатдинов. – Екатеринбург: УрГЮА, 2004.

45. Шайхатдинов, В.Ш. Право социального обеспечения Рос-сийской Федерации / В.Ш. Шайхатдинов. – Екатеринбург: УрГЮА, 1996. Вып. 1–2.

Рекомендуется также использовать материалы длящихся и

периодических изданий: Российский ежегодник трудового права. СПб., 2005. № 1; 2006. № 2; журналы «Труд за рубежом», «Чело-век и труд» и др. Значительная часть публикаций по теме пред-ставлена в Приложении по персоналиям известных ученых-специалистов в области права социального обеспечения.



273

Приложение

Отечественные ученые-специалисты в сфере

права социального обеспечения425

Тернер Федор Густавович (1828 – 1906) – экономист и госу-дарственный деятель. Известный ученый, специалист по страхова-нию, впоследствии – товарищ (заместитель) министра финансов.

Основные публикации: Тернер Ф.Г. О рабочем классе и мерах к обеспечению его благосостояния. СПб., 1861; Он же. Фабричное законодательство Германии. СПб., 1874.

Кеппен Алексей Петрович – инженер, общественный деятель. По образованию горный инженер, специалист по драгоценным ме-таллам и железнодорожному строительству. Публиковаться начал с 1863 г. Был участником Постоянной совещательной конторы желе-зозаводчиков. Занимался вопросами социального страхования и ис-тории горного дела.

Основные публикации: Кеппен А.П. Вероятные финансовые последствия законопроекта об ответственности владельцев про-мышленных предприятий за увечье и смерть рабочих для русской промышленности вообще и горной в особенности. СПб., 1893; Он же. Вспомогательные кассы для горных рабочих (Горнозаводские

425 Список построен по хронологическому принципу. Более подроб-

ные биографические данные многих из названных ученых опубликованы в следующих работах: Вестник трудового права и права социального обес-печения. Вып. 1 / Под ред. А.М. Лушникова, М.В. Лушниковой. Ярославль, 2006; Лушников А.М. Наука трудового права России. М., 2003; Лушнико-ва М.В., Лушников А.М. Курс трудового права: В 2 т. М., 2003. Т. 1; 2004. Т. 2; Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений. Ярославль, 2001.



274

товарищества). СПб., 1885; Он же. К вопросу об ответственности горнопромышленников и горнозаводчиков за смерть и увечья, при-чиненные при эксплуатации рудников и заводов. СПб., 1884; Он же. О различных видах неспособности к труду рабочих, занятых в горной промышленности. СПб., 1899; Он же. О страховании рабо-чих от несчастных случаев. О предупреждении несчастных случаев с рабочими на заводах и рудниках. СПб., 1892; Он же. Социальное законодательство Франции и Бельгии. СПб., 1900.

Янжул Иван Иванович (1845 – 1914) – экономист и статистик. В 1869 г. окончил юридический факультет Московского универси-тета. С 1876 г. – доктор наук и профессор Московского университе-та по кафедре финансового права. Академик Петербургской Акаде-мии наук (1895). В 1882 – 1887 гг. был фабричным инспектором Московского фабричного округа, принимал участие в работе ко-миссий по рабочему вопросу. Занимался проблемами фабричного законодательства и историей рабочего вопроса.

Основные публикации: Янжул И.И. Воспоминания о пережи-том и виденном в 1864 – 1909 гг. Вып. 1 – 2. СПб., 1910 – 1911; Он же. Восьмичасовой труд на русских фабриках и заводах. СПб., 1906; Он же. Забастовки и стачки рабочих и чиновников, их значе-ние, критика и возможность их замены. СПб., 1906; Он же. Из вос-поминаний и переписки фабричного инспектора первого призыва. Материалы для истории русского рабочего вопроса и фабричного законодательства. СПб., 1907; Он же. Очерки и исследования: Сб. статей по вопросам народного хозяйства, политики и законодатель-ства: В 2 т. М., 1884; Он же. Отчет за 1885 г. фабричного инспекто-ра Московского округа. СПб., 1886; Он же. Промысловые синдика-ты или предпринимательские союзы. М., 1896; Он же. Фабричный быт Московской губернии: Отчет за 1882 – 1883 гг. фабричного ин-спектора над занятиями малолетних рабочих Московского округа. СПб., 1884.

Дементьев Евстафий Михайлович (1850 – 1918?) – врач, ста-тистик, публицист. Окончил медицинский факультет Киевского университета в 1875 г., участвовал в качестве врача в русско-турецкой войне 1877 – 1878 гг. Занимался обследованием санитар-ного состояния промышленных заведений Московской губернии в 1883 – 1885 гг. В 1894 – 1911 гг. – исполняющий дела фабричного



275

ревизора Министерства финансов (с 1905 г. – Министерства тор-говли и промышленности). Доктор медицины, диссертация посвя-щена физиологическим аспектам труда. Был автором ряда работ об отдельных видах спорта (теннис, поло и др.), автор одной из пер-вых публикаций по теории футбола.

Основные публикации: Дементьев Е.М. Врачебная помощь фабричным рабочим. СПб., 1899; Он же. Врачебная помощь фаб-рично-заводским рабочим в 1907 г. СПб., 1909; Он же. Законы о вознаграждении рабочих, потерпевших от несчастных случаев, со всеми изданными в их исполнение инструкциями и административ-ными распоряжениями. СПб., 1907; Он же. Иностранное законода-тельство об ответственности предпринимателей за несчастные слу-чаи с рабочими. СПб., 1899; Он же. Материалы для суждения при определении степени потери трудоспособности от повреждений вследствие несчастных случаев. СПб., 1904; Он же. Общая сводка по санитарным исследованиям фабричных заведений Московской губернии за 1879 – 1885 гг. Ч. 1. М., 1890; Он же. Обзор иностран-ного законодательства по регулированию времени и продолжи-тельности работы в промышленных заведениях. СПб., 1896. Он же. Организация ремесленной промышленности в западноевропейском законодательстве. СПб., 1900; Он же. Фабрика, что она дает насе-лению и что она у него берет. СПб., 1893.

Варзар Василий Егорович (1851 – 1940) – один из первых рус-ских земских статистиков, основоположник промышленной стати-стики в России, экономист. Окончил Петербургский технологиче-ский институт (1874). В 1875 – 1878 гг. – статистик Черниговской земской управы и на других должностях. В 1892 – 1916 г. – фаб-ричный инспектор в Риге, затем старший фабричный инспектор в Ревеле. Одновременно в 1905 – 1913 гг. читал лекции по статистике на курсах МВД. Разработал систему налогообложения предприни-мателей, заменившую в 1898 г. архаичную гильдийскую систему. Предложил критерии для оценки мощности промышленного пред-приятия: орудия производства и число рабочих. В 1900 и 1908 гг. под его руководством проведены два первых статистических об-следования промышленных предприятий. Ряд работ опубликовал под псевдонимами: Иванов, Андрей, Васильев С., Бывалый чело-век.



276

Основные публикации: Варзар В.Е. Статистика стачек рабочих на фабриках и заводах. Т. 1 – 3. СПб., 1905 – 1910; Он же. Стати-стические сведения о результатах применения закона 2 июня 1903 г. о вознаграждении пострадавших от несчастных случаев на фабриках и заводах, подчиненных надзору фабричной инспекции за трехлетие 1904-1906 гг. СПб., 1908; Он же. О некоторых недостат-ках условий страхования рабочих в частных страховых обществах // Труды Высочайше разрешенного Всероссийского торгово-про-мышленного съезда 1896 г. в Нижнем Новгороде. Т. 3. Вып. 5. СПб., 1897.

Скаржинский Людовик Борисович (1852 – ?) – ученый и об-щественный деятель, чиновник для особых поручений Министерст-ва финансов, член Общества для содействия русской промышлен-ности и торговли. Занимался вопросами социального страхования рабочих, представлял интересы предпринимателей в ряде государ-ственных комиссий.

Основные публикации: Скаржинский Л.Б. Забастовки и рабо-чие сотоварищества. СПб., 1905; Он же. К законопроекту страхова-ния в России на случай инвалидности и на старость. СПб., 1903; Он же. К вопросу об обязательном страховании на случай инвалидно-сти. СПб., 1902.

Яроцкий Василий Гаврилович (1855 – 1917) – экономист, док-тор наук (1896), профессор политической экономии и статистики Александровского лицея (1897) и Военно-юридической академии, читал лекции в Санкт-Петербургском университете, сенатор (1917), специалист по финансовому праву и вопросам социального страхо-вания. По убеждениям – умеренный социалист. Окончил юридиче-ский факультет Санкт-Петербургского университета (1880).

Основные публикации: Яроцкий В.Г. Ответственность пред-принимателей за несчастные случаи с рабочими. СПб., 1887; Он же. Страхование рабочих в связи с ответственностью предпринимате-лей. Т. 1 – 2; СПб., 1895; Он же. Экономическая ответственность предпринимателей. Ч. 1 (Общая). Ответственность предпринимате-ля как основание законодательного регулирования отношений хо-зяев и рабочих. СПб., 1887; Он же. Ответственность предпринима-телей за несчастные случаи с рабочими // Труды Высочайше разрешенного Всероссийского торгово-промышленного съезда



277

1896 г. в Нижнем Новгороде. Т. 1 – 2. Вып. 5. СПб., 1897. С. 271 – 314.

Астров Павел Иванович – юрист, специалист по гражданско-му праву, публицист.

Основные публикации: Астров П.И. Дети подмостков (К во-просу о регламентации детского труда в области зрелищ и увеселе-ний). СПб., 1899; Он же. Как следует писать законопроекты. По по-воду доклада Комиссии Государственной Думы по рабочему вопросу об обеспечении рабочих на случай болезни. М., 1911; Он же. Лечение рабочих и русское национальное сознание. Еще о за-конопроекте комиссии Государственной Думы об обеспечении ра-бочих на случай болезни. М., 1911; Он же. Право на труд и право на здоровье. М., 1910; Он же. Профессиональные болезни и граждан-ское право. Б.м., Б.г.; Он же. Русская фабричная медицина. Критика законопроекта комиссии Государственной Думы по рабочему во-просу. М., 1911; Он же. Юридические предпосылки рабочего права. II. Кодификации. М., 1911.

Быков Александр Николаевич (1860 – 1919) – инженер-технолог, ученый, общественный деятель. Окончил Санкт-Петер-бургский технологический институт. Работал на производстве, был фабричным инспектором. Читал лекции по фабричному законода-тельству в Санкт-Петербургских политехническом и технологиче-ском институтах (с 1908). Являлся членом Санкт-Петербургской городской управы (1913). Часть научных публикаций издал под псевдонимом Ф.П. Павлов.

Основные публикации: Быков А.Н. Германское страхование и другие способы обеспечения рабочих. Ростов н/Д, 1905; Он же. Два могучих средства борьбы рабочих с предпринимателями: бойкот и лебель. М., 1906; Он же. За десять лет практики (Отрывки воспоми-наний, впечатлений и наблюдений из фабричной жизни). М., 1901; Он же. Как обеспечить воскресный отдых фабричным рабочим. Нижний Новгород, 1896; Он же. Промышленный травматизм, его размеры, значение и возможность борьбы с ним. СПб., 1913; Он же. Страхование рабочих как фактор промышленности и русских стра-ховых законов. СПб., 1913; Он же. Фабричное законодательство и развитие его в России. СПб., 1909.



278

Дерюжинский Владимир Федорович (1861 – 1920) – один из ведущих российских специалистов в области полицейского права, видный педагог и общественный деятель. Принимал участие в под-готовке проектов социальных законов, в работе профильных госу-дарственных комиссий. Окончил Санкт-Петербургский универси-тет, много лет преподавал там же, доктор наук, заслуженный профессор, заведующий кафедрой полицейского права университе-та. Являлся редактором журнала «Трудовая помощь», крупный специалист в области «полиции благосостояния» и социального призрения.

Основные публикации: Дерюжинский В.Ф. Заметки об общест-венном призрении. М., 1897; Он же. Призрение бедных в Англии. СПб., 1906; Он же. Призрение прокаженных во Франции. СПб., 1889; Он же. Полицейское право. Пг., 1917.

Миклашевский Александр Николаевич (1864 – 1911) – эконо-мист, публицист. Окончил юридический факультет Московского университета (1888), затем был в зарубежной командировке. С 1894 г. – преподаватель, с 1895 г. – приват-доцент Московского университета. С 1896 г. – профессор Юрьевского университета. Участник подготовки денежной реформы 1897 г. Занимался про-блемами социального законодательства и рабочим вопросом.

Основные публикации: Миклашевский А.Н. Арбитраж и со-глашение в промышленных спорах. Юрьев, 1907; Он же. Политика труда и идеалы распределительной справедливости. СПб., 1905; Он же. Рабочий вопрос и социальное законодательство в Германии. СПб., 1896; Он же. Рабочий вопрос и социальное страхование Гер-мании // Сборник правоведения и общественных знаний. Т. 3. СПб., 1894. С. 65–124; Он же. Стачки и социальный вопрос. СПб., 1905.

Литвинов-Фалинский Владимир Петрович (1868 – 1929) – инженер-технолог, экономист, государственный деятель. Окончил Санкт-Петербургский технологический институт (1892). С 1895 г. – фабричный инспектор при Департаменте торговли и мануфактур, затем в отделе промышленности Министерства финансов. Разрабо-тал основные положения первого в России закона о вознагражде-нии увечных рабочих от 2 июня 1903 г. С 1900 г. читал курс лекций по рабочему законодательству в Санкт-Петербургском технологи-ческом институте, а с 1909 г. – в Санкт-Петербургском политехни-



279

ческом институте. В 1905 – 1915 гг. – управляющий Отделом про-мышленности Министерства торговли и промышленности. Участ-вовал в разработке страховых законов 1912 г. В 1917 г. эмигриро-вал в Великобританию.

Основные публикации: Литвинов-Фалинский В.П. Новые зако-ны о страховании рабочих. Текст законов с мотивами и подробны-ми разъяснениями. СПб., 1912; Он же. Новый закон о вознагражде-нии увечных рабочих. Текст закона 2 июня 1903 г. с объяснениями. СПб., 1903; Он же. Организация и практика страхования рабочих в Германии и условия возможного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903; Он же. Ответственность предпринимателей за увечья и смерть рабочих по действующему законодательству. СПб., 1899; Он же. Фабричное законодательство и фабричная инспекция в Рос-сии. СПб., 1904; Он же. Фабричное законоведение как предмет преподавания в технических институтах. СПб., 1900.

Винокуров Александр Николаевич (1869 – 1944) – государст-венный и общественный деятель. Окончил медицинский факультет Московского университета в 1894 г. Со студенческих лет участво-вал в марксистских кружках, впоследствии – большевик, подвер-гался репрессиям царского правительства. В 1904 г. в Екатерино-славе организовал фабрично-заводскую больницу. Участник Всероссийских съездов фабричных врачей в память Н.И. Пирогова, где выступал с критикой медицинского обслуживания рабочих, российских страховых законов, пропагандировал опыт создания фабрично-заводских больниц. Участвовал в «страховой компании» 1912 – 1914 гг., освещал вопросы охраны труда и санитарного со-стояния предприятий на страницах газеты «Правда», журналов «Просвещение» и «Вопросы страхования». Один из авторов Устава больничных касс Путиловского завода. В 1918 – 192 гг. – нарком социального обеспечения, затем работал в комиссии по борьбе с голодом. В 1924 – 1938 гг. – Председатель Верховного Суда СССР.

Основные публикации: Винокуров А.Н. Новый закон о полном социальном обеспечении трудящихся. М., б.г.; Он же. Общая боль-ничная касса и врачебная помощь. СПб., 1913; Он же. Социальное обеспечение (от капитализма к социализму) М., 1921; Он же. Труд и здоровье рабочих. Пг., 1916; Он же. Социальное обеспечение в Советской России. М., 1919.



280

Озеров Иван Христофорович (1869 – 1942) – экономист, юрист, педагог, государственный и общественный деятель. Окон-чил юридический факультет Московского университета, был про-фессором юридических факультетов Московского и Санкт-Петербургского университетов (в последнем заведовал кафедрой). Являлся фабричным инспектором, сотрудничал с рабочими органи-зациями. Был с 1909 г. членом Государственного Совета. Часть ра-бот написал под псевдонимом З. Ихоров. Известный специалист по финансовому праву, в частности по налоговой системе Германии.

Основные публикации: Озеров И.Х. Борьба общества и законо-дательства с дурными условиями труда. СПб., 1901; Он же. Из жиз-ни труда. Сб. статей. Вып. 1. Статьи по рабочему вопросу. М., 1904; Он же. Очерки экономической и финансовой жизни России и Запа-да: В 2 т. М., 1904; Он же. Политика по рабочему вопросу в по-следние годы (по неизданным документам). М., 1906; Он же. Стра-хование трудящихся в Германии. М., 1906; Он же. Фабричные комитеты и коллективный договор. М., 1902.

Святловский Владимир Владимирович (1869 – 1927) – исто-рик и экономист. Окончил Мюнхенский университет (1897). Участ-вовал в социал-демократическом движении, сторонник «экономиз-ма». В 1902 – 1924 гг. преподавал в Санкт-Петербургском (Петро-градском) университете, профессор. С ноября 1905 г. – член Цент-рального бюро Петербургских профсоюзов, редактор его журнала «Профессиональный союз». Исследовал проблемы профессиональ-ного движения и рабочий вопрос.

Основные публикации: Святловский В.В. Государственное страхование рабочих в Германии: Историко-статистический очерк. М., 1895; Он же. История профессионального движения в России. От возникновения рабочего класса до конца 1917 года. Л., 1924; Он же. Положение вопроса о рабочих организациях в иностранных го-сударствах. Вып. 1 – 2. СПб., 1906; Он же. Профессиональное дви-жение в России. СПб., 1907; Он же. Современное законодательство о профессиональных рабочих союзах. Франция, Бельгия, Англия, Австралия, Германия, Россия. СПб., 1907.

Прокопович Сергей Николаевич (1871 – 1955) – экономист и публицист, политический и государственный деятель. Окончил Брюссельский университет в 1899 г. Участник социал-



281

демократического движения, один из идеологов «экономизма». За-нимался вопросами истории и теории рабочего движения, рабочего законодательства. С 1905 г. – кадет. В 1917 г. был членом Времен-ного правительства. С 1922 г. находился в эмиграции.

Основные публикации: Прокопович С.Н. Длина рабочего дня по русскому законодательству. Ростов н/Д, 1905; Он же. К рабоче-му вопросу в России. М., 1905; Он же. Рабочее движение на Западе. Опыт критического исследования. Т. 1. Германия, Бельгия. СПб., 1899.

Вигдорчик Николай Абрамович (1874 – после 1948) – специа-лист по социальному страхованию, доктор медицины, профессор. Получил медицинское образование. Участник социал-демократического движения, впоследствии – большевик. Первая публикация вышла в 1896 г. Активно участвовал в общественных организациях врачей, в том числе в Пироговских съездах. Одним из первых в России стал применять термин «социальное страхование». После революции – на научной и педагогической работе, заведовал кафедрой Института усовершенствования врачей в Ленинграде. Специалист по профессиональным заболеваниям и врачебно-трудовой экспертизе.

Основные публикации: Вигдорчик Н.А. Библиография по со-циальному страхованию и обеспечению на русском языке. М., 1922; Он же. Государственное обеспечение трудящихся (Итоги и пер-спективы социального страхования) Пг., 1917; Он же. Жертвы «мирного» труда (О несчастных случаях при фабричной работе). Пг., 1915; Он же. Лекции по профессиональным болезням. М.; Л., 1940; Он же. Методика врачебно-трудовой экспертизы. Л., 1948; Он же. Обеспечение рабочих на случай болезни. М., 1909; Он же. Опасность промышленного труда. СПб., 1913; Он же. Систематиче-ское изложение истории, организации и практики всех форм соци-ального страхования. СПб., 1912; Он же. Страхование на случай безработицы. Пг., 1917; Он же. Страхование на случай болезни в России. СПб., 1914; Он же. Теория и практика социального страхо-вания. Вып. 1 – 8. Пг.; М., 1919 – 1926; Он же. Трудовое увечье. М., 1930; Он же. Что должен знать каждый участник больничной кас-сы. СПб., 1913.



282

Гаген Владимир Александрович (1874 – 1930) – ученый и пе-дагог, специалист по административному (полицейскому) праву, преимущественно «полиции благосостояния», ставшей прообразом права социального обеспечения, доктор наук (1913), профессор. Окончил Демидовский юридический лицей (1897). Занимался про-блемами социального законодательства, в том числе зарубежного, принимал активное участие в организации и деятельности государ-ственных и частных благотворительных организаций, ученик В.Ф. Дерюжинского. Был приват-доцентом юридического факуль-тета Санкт-Петербургского университета (с 1908), с 1911 г. – про-фессор юридического факультета Варшавского университета. Вме-сте с университетом в годы Первой мировой войны эвакуировался (1915) в Ростов-на-Дону, где продолжил педагогическую деятель-ность вплоть до ликвидации факультета общественных наук Дон-ского университета в середине 20-х гг. Преподавал трудовое (рабо-чее) право, социальное страхование и обеспечение. Умер в крайней нужде.

Основные публикации: Гаген В.А. Безработица в Германии и меры борьбы с нею (Социально-политический этюд). СПб., 1904; Он же. Западноевропейский бедняк. Варшава, 1912; Он же. Обяза-тельная помощь бедным в Германии (Имперский закон 6 июня 1870 г.). СПб., 1908; Он же. Обязательное призрение престарелых в Англии и Франции. СПб., 1910; Он же. Право бедного на призре-ние. Т. 1. История и современное положение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии, Франции и Англии: В 3 отд. СПб., 1907; Он же. Французский закон 14 июля 1905 г. об обязательном призрении престарелых, немощных и неизлечимо больных. СПб., 1906; Он же. Частные лица в роли посредников на рабочем рынке. СПб., 1900.

Микулин Александр Александрович – инженер и обществен-ный деятель. По образованию инженер-механик, работал на произ-водстве, затем окружным фабричным инспектором Киевского фаб-ричного округа. Преподавал в Киевском политехническом институте (1906). Участник социал-демократического движения.

Основные публикации: Микулин А.А. Государственное стра-хование рабочих. Киев, 1904; Он же. К вопросу о восьмичасовом рабочем дне // Право. 1906. № 44. С. 3387–3393; Он же. Рабочий вопрос и капитализм. Киев, 1908; Он же. Рабочий вопрос и пути его



283

решения. Киев, 1907; Он же. Фабричная инспекция в России. 1882 – 1906. Киев, 1906; Он же. Фабричное законодательство как следст-вие фабричной системы производства. Киев, 1901.

Пресс Алексей Александрович – инженер и общественный деятель. По образованию инженер-технолог, специалист по дерево-обработке и столярному делу. Был фабричным контролером, зани-мался вопросами медицинского обслуживания рабочих и социаль-ного страхования, вопросами безопасности труда. После революции – на преподавательской работе, профессор.

Основные публикации: Пресс А.А. Защита жизни и здоровья рабочих на фабриках и заводах. Вып. 1 – 3; СПб., 1891 – 1894; Он же. Охрана здоровья рабочих в промышленности. Ч. 1 – 3. СПб., 1913 – 1917; Он же. Страхование рабочих в России. СПб., 1904.

Тигранов Григорий Фаддеевич – инженер и общественный деятель. По образованию горный инженер, специалист по драго-ценным металлам, занимался вопросами врачебной помощи и стра-хования рабочих.

Основные публикации: Тигранов и Гусятников. Врачебная по-мощь рабочим на горных заводах и промыслах. СПб., 1907; Тигра-нов Г.Ф. Кассы горнорабочих. Очерк организации и деятельности. СПб., 1896; Он же. Кассы взаимопомощи рабочих частных горных заводов и промыслов в Царстве Польском. Очерк организации и деятельности этих касс с их основания до настоящего времени. СПб., 1900; Он же. Кассы для рабочих на фабриках, заводах и про-мышленных предприятиях в России. Нижний Новгород, 1896; Он же. Предстоящие преобразования касс взаимопомощи рабочих ча-стных горных заводов, копей и рудников в Западной горной облас-ти. СПб., 1903; Он же. Французский законопроект о призрении ста-риков, калек и неизлечимых. СПб., 1904.

Швиттау Георгий Георгиевич (1875 – 1950) – экономист, юрист и педагог, специалист по проблемам социальной защиты. Окончил юридический факультет Санкт-Петербургского универси-тета (1902), с 1908 г. приват-доцент Санкт-Петербургского универ-ситета по кафедре политической экономии и статистики, с 1915 г. – доктор политэкономии и статистики. В 1916 – 1919 гг. – ординар-ный профессор Новороссийского университета, затем в эмиграции. В 1921 – 1929 гг. – ученый специалист при торгпредствах СССР в



284

Берлине, Лондоне и Гамбурге. В 1929 – 1933 гг. он работал в сис-теме Академии сельскохозяйственных наук им. В.И. Ленина, с 1934 по 1937 г. – профессор и заведующий кафедрой в Иркутском ин-ституте советской торговли. Затем до 1942 г. – профессор кафедры экономической географии Воронежского госуниверситета и одно-временно заведующий кафедрой экономической географии Воро-нежского педагогического института. В 1942 – 1945 гг. принуди-тельно находился на территории Германии, после мая 1945 г. был репатриирован и восстановлен в прежних должностях в воронеж-ских вузах. В 1946 – 1950 гг. – профессор, затем заведующий ка-федрой экономической географии Ярославского педагогического института. С 1949 г. – действительный членов Географического общества СССР. Автор около 220 работ, в том числе 11 моногра-фий, а также нескольких десятков книг и статей, изданных за рубе-жом.

Основные публикации: Швиттау Г.Г. Деятельность Саратов-ского земства по оказанию лечебно-продовольственной помощи для рабочих в 1903 – 1912 гг. // Трудовая помощь 1912. № 3. С. 263 – 282; № 5. С. 460 – 490; Он же. К вопросу о рациональной постановке общественных работ. СПб., 1912; Он же. Квалифициро-ванный труд. Ч. 1. Проблемы детского труда. Пг., 1915; Он же. Ме-ры против нужды и бедствий, выдвигаемых событиями войны в Англии. СПб., 1914; Он же. Общественные работы Попечительства о трудовой помощи. // Там же. 1914. № 1. С. 1 – 21; № 2. С. 109 – 126; № 3. С. 225 – 246; № 4. С. 355 – 383; Он же. Профессии и заня-тия населения. Опыт критики методологического исследования в области экономической статистики. СПб., 1909; Он же. Социально-экономические очерки. Одесса, 1918; Он же. Трудовая помощь в России. Ч. 1 – 2. Пг., 1915.

Теттенборн Зинаида Ричардовна (1893 – после 1929) – юрист и педагог. В 1916 г. окончила юридический факультет Высших женских (Бестужевских) курсов в Петрограде, в 1919 г. вступила в члены ВКП (б). Одной из первых в стране начала читать лекции по дисциплине «социальное страхование» в 1-м МГУ. С 1920 по 1924 г. она преподавала на факультте общественных наук 1-го МГУ, одновременно работая в Народном комиссариате труда РСФСР. В конце 1927 г. утверждается сверхштатным доцентом ка-федры хозяйственного права МГУ, но в ноябре 1929 г. окончатель-



285

но увольняется с факультета. Дальнейшая ее судьба нам неизвест-на.

Основные публикации: Теттенборн З.Р. Законы о труде. М., 1920; Она же. Советское законодательство о труде. М., 1920. Она же. Советское социальное страхование. М., 1929; Она же. Страхо-вание рабочих как результат классовой борьбы. М., 1923.

Астрахан Евгений Иванович (1897 – 1975) – юрист, государ-ственный и общественный деятель. Окончил Институт народного хозяйства им. Г.В. Плеханова, а затем – юридический факультет МГУ. Работал в структурах ВСНХ, а затем – в НКТ СССР. Одно-временно он вел и преподавательскую работу в вузах Москвы. С 1933 по 1941 г. работал в ВЦСПС. С 1941 г. до конца своих дней работал в секторе трудового права ВИЮН (впоследствии ВНИИСЗ). Одновременно в 1943 – 1946 гг. он трудился в Управле-нии по государственному обеспечению и бытовому устройству се-мей военнослужащих при СНК РСФСР. Его специализацией явля-лось право социального обеспечения, преимущественно социальное страхование. В 1942 г. он защищает кандидатскую диссертацию на тему «Пенсионное обеспечение инвалидов войны и семей военно-служащих, погибших на войне». В 1965 г. без защиты Астрахану была присвоена ученая степень доктора юридических наук. Он был автором 80 научных работ, принимал участие в подготовке Основ законодательства о труде Союза ССР и КЗоТ РСФСР 1971 г.

Основные публикации: Астрахан Е.И. Вопросы законодатель-ной техники (по материалам законодательства о труде и социаль-ному обеспечению) // Ученые записки ВНИИСЗ. 1969. Вып. 16. С. 3 – 24; Он же. Права рабочих и служащих, призываемых в Крас-ную Армию. М., 1925; Он же. Принципы пенсионного обеспечения рабочих и служащих. М., 1961; Он же. Развитие законодательства о пенсиях рабочих и служащих. М., 1971; Он же. Трудовое увечье и иждивенчество. М., 1967.

Андреев Виталий Семенович (1923 – 1987) – юрист и педагог, доктор юридических наук (1966), профессор (1967), заслуженный деятель науки РСФСР (1974), один из создателей советской науки права социального обеспечения. Окончил ускоренный курс Харь-ковского училища противотанковой артиллерии (1942), участник и инвалид Великой Отечественной войны. Окончил юридический фа-



286

культет МГУ (1951) и аспирантуру там же (научный руководитель – К.П. Горшенин), в 1955 г. защитил кандидатскую диссертацию, с 1960 г. –доцент. С 1954 г. – на профсоюзной работе. Одновременно началась его преподавательская деятельность на юридическом фа-культете МГУ. В 1960 г. он был старшим научным сотрудником сек-тора трудового права ИГП АН СССР. В том же году избирается за-ведующим кафедрой трудового права, впоследствии – трудового и колхозного права Всесоюзного юридического заочного института (ВЮЗИ), с которой была связана вся его последующая научно-педагогическая деятельность и которую он возглавлял до 1984 г. В 1970 – 1979 гг. – ректор ВЮЗИ. В 1966 г. на симпозиуме в Праге вы-ступил с обоснованием самостоятельности отрасли права социаль-ного обеспечения.

Около 30 его учеников стали кандидатами юридических наук, а двое – докторами юридических наук. Его перу принадлежит около 200 научных публикаций. Андреев был членом экспертной комис-сии ВАК СССР, входил в ряд ученых советов по защите диссерта-ций. Он был награжден двумя орденами и восьмью медалями.

Основные публикации: Андреев В.С. Материальное обеспече-ние граждан СССР в старости, в случае инвалидности и временной нетрудоспособности (правовые вопросы). М., 1963; Он же. Право социального обеспечения в СССР. М., 1974 (переизд. 1980, 1987); Он же. Социальное обеспечение в СССР (Советское право социаль-ного обеспечения). М., 1969; Он же. Социальное обеспечение в СССР (правовые вопросы). М., 1971; Он же. Правоотношения по государственному социальному страхованию в СССР. М., 1962.

Зайкин Алексей Данилович (1924 – 2002) – юрист и педагог, доктор юридических наук (1974), профессор (1976), заслуженный юрист РФ. Окончил ускоренный курс Сумского артиллерийского училища (1943). Участник и инвалид Великой Отечественной вой-ны. Окончил Московский юридический институт (МЮИ) в 1950 г., оставлен там же в аспирантуре (защитил кандидатскую диссерта-цию в 1953 г., с 1958 г. – доцент). После объединения МЮИ с юри-дическим факультетом МГУ в 1954 г. становится ассистентом, за-тем старшим преподавателем и потом доцентом кафедры трудового права, которой заведовал в то время его учитель А.Е. Пашерстник. С 1974 до 2002 г. возглавлял кафедру трудового права МГУ. Являл-ся автором и редактором более 10 учебников и учебных пособий,



287

опубликовал около 200 работ. Им было подготовлено около 40 кан-дидатов наук, некоторые из них стали впоследствии докторами на-ук. Он был награжден за боевые и трудовые заслуги 4 орденами, медалями.

Основные публикации: Зайкин А.Д. Правоотношения по пен-сионному обеспечению. М., 1974; Он же. Развитие советского права социального обеспечения // Экономическая политика КПСС, труд и право. Сб. М., 1973; Советское право социального обеспечения / Под ред. А.Д. Зайкина. М., 1982 (неоднократно переиздавалось).

Иванова Розалия Ивановна (1944 – 2005) – юрист, педагог, го-сударственный деятель, доктор юридических наук (1987), профес-сор, государственный советник юстиции 1-го класса, заслуженный деятель науки РФ. Окончила юридический факультет МГУ (1970) и очную аспирантуру там же, в 1974 г. защитила кандидатскую дис-сертацию, ученица Н.Г. Александрова. С 1973 по 1989 г. – млад-ший, затем старший научный сотрудник, профессор кафедры тру-дового права МГУ. С 1989 по 1992 г. – член Конституционного надзора СССР, с 1992 г. – начальник Управления конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты Конститу-ционного Суда РФ. Совмещала государственную службу с препо-давательской работой в Московской государственной юридической академии. Автор более 70 научных работ.

Основные публикации: Иванова Р.И. Правоотношения по со-циальному обеспечению в СССР. М., 1986; Иванова Р.И., Тарасо-ва В.А. Пособия по социальному обеспечению. М., 1977; Ивано-ва Р.И., Тарасова В.А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М., 1983.



288

Учебное издание

Лушников Андрей Михайлович Лушникова Марина Владимировна Барышникова Татьяна Юрьевна


Учебное пособие

Редактор, корректор В.Н. Чулкова Компьютерная верстка И.Н. Ивановой

Подписано в печать 28.12.2007. Формат 60х84/16. Бумага тип. Усл. печ. л. 16,73. Уч.-изд. л. 14,32. Тираж 250 экз. Заказ .

Оригинал-макет подготовлен в редакционно-издательском отделе ЯрГУ.

Ярославский государственный университет

150000 Ярославль, ул. Советская, 14

Отпечатано ООО «Ремдер» ЛР ИД № 06151 от 26.10.2001.

г. Ярославль, пр. Октября, 94, оф. 37 тел. (4852) 73-35-03, 58-03-48, факс 58-03-49.


Documents

624.теория права социального обеспечения прошлое и настоящее