LA ANUIES Y EL PROCESO DE TRADUCCIN DE LA AGENDA DE POLTICAS DE EDUCACIN SUPERIOR, 1950-2000

LA ANUIES Y EL PROCESO DE TRADUCCIN DE LA AGENDA DE POLTICAS DE EDUCACIN SUPERIOR, 1950-2000Adrin Acosta Silva . La Revista de la Educacin Superior , 116, 2000.

http://www.anuies.mx/principal/servicios/publicaciones/revsup/res116/art4.htm

Dijeron: tienes una guitarra azul,No tocas las cosas como son.l replic: Las cosas como sonSe cambian con la guitarra azul.Wallace Stevens ResumenEn este ensayo, se analiza el papel y desempeo de la ANUIES en el proceso de construccin de las polticas pblicas de educacin superior en la segunda mitad del siglo XX. Desde una perspectiva de anlisis de polticas pblicas, la Asociacin es definida como una organizacin hbrida que ha jugado un papel importante en el proceso de traduccin de las polticas, especficamente en la tematizacin y problematizacin de los asuntos de la educacin superior como problemas de poltica pblica. Considerando a las arenas de polticas como arenas de poder, y a la ANUIES como un actor importante en esas arenas, se desarrolla una periodizacin de los diversos ciclos del proceso de traduccin construido desde el anlisis de la perspectiva de las diversas dirigencias y acciones de la Asociacin. Palabras clave: Polticas pblicas, educacin superior, actores sociales, modelos sociolgicos.

Abstract

This essay analyzes the role and performance of the ANUIES in the construction of public higher education policies during the second half of the 20th century. From a public policy analysis perspective, the Association has been defined as a hybrid organization playing a key role in the translation of policies, namely the undertaking of higher education problems as public policy problems. Considering the political arena as a power arena, and considering the ANUIES as a key player in it, periods applicable to the different cycles of the translation process built from the analysis of perspectives to the actions taken by the Association are developed.

Key words: Public policies, higher education, social players, sociological models.

El cumplimiento de los cincuenta aos de creacin de la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior constituye una buena oportunidad y un excelente pretexto para reflexionar en torno a varias cuestiones de su papel en el desarrollo de la educacin superior y sus relaciones con el Estado mexicano. Existen, por supuesto, varias maneras, perspectivas y ventanas desde las cuales es posible desarrollar un ejercicio analtico sobre la ANUIES, pero la que se elige en estas notas consiste en explorar el rol de esta organizacin a partir de sus contribuciones a la traduccin de los problemas de la educacin superior en el pas como problemas de polticas pblicas. Medio siglo es un periodo lo suficientemente extenso para analizar de un modo general la manera en que la Asociacin ha influido en la configuracin de las ideas, creencias y definiciones que han sustentado la construccin de la agenda de polticas de educacin superior en el pas en diversos momentos y contextos. Las preguntas claves son: Qu papel ha jugado la ANUIES en la construccin de los temas y asuntos relevantes de las polticas de educacin superior en Mxico? De qu manera la intervencin de la Asociacin sea caracterizada como organismo corporativo, rgano de intermediacin de intereses o grupo de presin, ha significado la construccin de un marco interpretativo de los problemas de la educacin superior mexicana? Hasta qu punto su intervencin ha significado la construccin de un lenguaje pblico sobre diversos asuntos relacionados con los problemas de la educacin superior? Cmo ha permeado, o no, en la accin gubernamental para la definicin de la agenda, el diseo y la instrumentacin de las polticas pblicas en el campo de la educacin superior a lo largo de este medio siglo? Por supuesto, no hay respuestas unvocas, contundentes, a estas cuestiones, y tampoco es el propsito de este ensayo ofrecer explicaciones a cada una de ellas. Lo que se pretende, especficamente, es explorar posibles hiptesis y rutas reflexivas que permitan entender mejor las relaciones entre el Estado y la ANUIES durante este periodo. La perspectiva analtica que se emplear para explorar estas cuestiones se basa fundamentalmente en las denominadas policy sciences, que colocan el nfasis explicativo de las relaciones entre el Estado y la sociedad en el proceso de construccin de las polticas pblicas. En las siguientes pginas, se definir a la ANUIES como un actor en el juego de las polticas (policy game) en el campo de la educacin superior, cuya influencia ha oscilado entre la subordinacin a las polticas gubernamentales y su interlocucin eficaz para el diseo de dichas polticas. A partir del anlisis del proceso de construccin de la agenda de polticas y del esquema del proceso de traduccin de problemas pblicos en problemas de polticas, til para analizar la relacin entre poder y polticas de educacin superior, se propondr una periodizacin de los temas dominantes y el papel de la ANUIES en este campo, a partir del cual se analizarn las diferentes etapas y momentos que a lo largo del ltimo medio siglo ha jugado la ANUIES en la definicin de las polticas pblicas de educacin superior en Mxico. El argumento general es que la Asociacin ha sido a lo largo de todo este periodo una organizacin hbrida en el sentido de que ha sido un organismo que se ha presentado indistintamente como una tpica corporacin representativa, como grupo de inters o como instrumento de legitimacin o de implantacin de polticas generadas en la burocracia federal en el campo de la educacin superior.Esta hiptesis, como ser explicado ms adelante, no implica un juicio de valor sobre el desempeo histrico de la ANUIES, sino una caracterizacin como actor del juego en la perspectiva de anlisis de polticas como campo o conjuntos de arenas de ejercicio del poder.

Construyendo un lenguaje pblico: de las preocupaciones privadas a la agenda pblica Las cosas son como son dependiendo de la guitarra que se utilice para interpretarlas, podra afirmarse desde el bello poema del que forma parte el epgrafe que encabeza este texto. Las cosas pblicas son definidas de maneras diferentes desde las perspectivas de los actores privados, y buena parte de lo que las sociedades modernas entienden por problemas pblicos comienzan precisamente por la construccin de un lenguaje pblico que se imponga o subordine a los lenguajes privados a un cdigo comn. Es el largo proceso de construccin de una esfera pblica lo que permite establecer una distincin entre las interpretaciones particulares de los fenmenos sociales y los acuerdos cognitivos que permiten definir un asunto como de inters pblico, es decir, como una cuestin que trasciende la esfera del auto-inters (individual) para instalarse en la esfera de los intereses comunes (colectivos) (Lewin, 1991). Es el proceso de identificacin e interpretacin de aquellos asuntos que se consideran relevantes en la esfera pblica, donde una multiplicidad de intereses y actores individuales luchan por incorporar su preocupaciones privadas en la agenda de las cuestiones pblicas, y donde cada objeto o cuestin puede es definida de manera distinta y hasta encontrada por los actores que participan en cada campo o arena de discusin. Este proceso de tematizacin de los asuntos pblicos es un campo importante del anlisis de las polticas pblicas, til para comprender cmo se configuran las cuestiones o asuntos (issues) que se colocan en la agenda de polticas. La seleccin de temas colectivamente significativos es un proceso estrechamente asociado a la creacin de un discurso de polticas, entendido como el conjunto de interacciones de individuos, grupos de inters, movimientos sociales e instituciones por medio de los cuales situaciones problemticas se convierten en problemas de polticas, se fijan agendas, se toman decisiones y se emprenden acciones (Rein y Schon, 1999: 328). Desde este punto de vista, la definicin de problemas de polticas requiere un proceso de enmarque capaz de seleccionar, organizar, interpretar y dar sentido a una realidad compleja, de tal manera que ofrezca puntos de gua para conocer, analizar, convencer y actuar. En otras palabras, un marco es una perspectiva desde la cual se puede dar sentido a una situacin amorfa, problemtica y mal definida, y actuar en consecuencia (Ibid.: 329).En el campo de la educacin superior, como en otros campos de la accin pblica o gubernamental, la definicin de los temas prioritarios no es un asunto suave sino un proceso conflictivo, errtico e interactivo, cuya lgica de construccin sigue una trayectoria zigzageante y no lineal, donde influyen tanto de factores endgenos como exgenos a los actores gubernamentales directamente responsables de su formulacin e implantacin especfica (Cabrero, 2000: 199-203). Los nfasis temticos, por otro lado, provienen tanto del mbito de las ideas que alimentan los paradigmas de polticas educativas como de las preocupaciones y necesidades prcticas que negocian los actores en cada caso. Si partimos del supuesto de que, como sugera el viejo Weber, las ideas pueden tener consecuencias polticas, la construccin de la agenda de polticas es una cuestin de expresiones polticas, de poder: Las ideas ayudan a ordenar el mundo. Para el ordenamiento del mundo, las ideas pueden configurar agendas, las cuales pueden profundizar el perfil de los resultados. En la medida en que las ideas colocan anteojeras a la gente, reduciendo el nmero de alternativas concebibles, ellas sirven como guardagujas invisibles, no solo porque dirigen la accin hacia determinada ruta, como en la metfora de Weber, sino tambin obscureciendo otras alternativas desde el punto de vista de los agentes (Goldstein and Keohane, 1993: 12, citado por Trubowitz and Rhodes, 1999: 16). Los intereses preceden a las ideas, y a veces son indistinguibles unos de otras, como tambin afirmaba Weber, por lo que la capacidad de identificar intereses en torno a problemas de la accin social suele ir acompaada de su formulacin en ideas, lo que confiere a los actores un poder especfico importante para la traduccin de sus intereses particulares en intereses pblicos a travs la presentacin de evidencias y del empleo de instrumentos de argumentacin y persuasin (Majone, 1997: 35-56). De ello se desprende el hecho de que la configuracin de la agenda de las polticas pblicas y su posterior instrumentacin emprica tiene que ver con la capacidad de los actores para definir los problemas pblicos como problemas de polticas y para colocar los nfasis en determinados campos o arenas de polticas. Es decir, la tematizacin de las polticas es un asunto de poder, que implica redes de cuestiones (issue networks) y coaliciones polticas y de polticas formadas por actores estratgicos, que han ganado el derecho de hablar por otros actores (M.D. Parsons, 1997: 19). La tematizacin de los asuntos es un proceso de construccin y traduccin, o interpretacin, de los problemas en intereses. La traduccin es siempre un proceso complejo, pues significa proponer una definicin de los problemas sociales para convertirlos en problemas pblicos y, eventualmente, en problemas de gobierno. Un viejo axioma de la poltica pblica afirma: quin define, decide, y eso indica la capacidad de un actor o conjunto de actores para acotar, traducir y definir un problema especfico de forma tal que pueda ser percibido como colectivamente significante, potencialmente capaz de unir esfuerzos y convertirlo en un asunto de inters pblico. Eso implica, entonces, un proceso de traduccin (translation process), que, en el campo de las polticas pblicas, puede ser dividido en cuatro momentos o etapas: problematizacin, involucramiento (interessement), alistamiento (enrollment) y movilizacin (Callon, 1986). En la problematizacin el actor intenta convencer a otros actores de que su definicin del asunto es la definicin correcta o que su solucin es la solucin apropiada para resolver el problema. Este es un momento crucial para comenzar a formar un problema pblico potencialmente capaz de ser incluido en una agenda de polticas, pues permite tambin ir creando la arena o arenas de discusin para su tratamiento y configuracin final, as como tambin perfilar a las posibles alianzas o coaliciones para el control e implementacin de la agenda. Pero las implicaciones de la problematizacin, como seala correctamente Parsons, se extienden ms all de la creacin de arenas de polticas, que generalmente son delimitadas por dos fronteras. En el caso de la arena de la poltica de educacin superior, la primera delimitacin es la que divide a la educacin superior de otras cuestiones de poltica, y la segunda delimita que puede y que no puede ser problematizado dentro de la arena de la poltica de educacin superior (Parsons, 1997: 19-20). En la primera frontera, las decisiones usualmente provienen de actores como el Congreso, que delimitan los grandes campos o reas de las polticas. En el segundo, la delimitacin interna de la arena educativa, tienen que ver con la creacin de cajas negras de problemas y soluciones acordadas por los actores, y que posteriormente se resuelven en definiciones y configuraciones especficas.El segundo paso o momento de la traduccin es el del involucramiento, que consiste en que el actor o grupo de actores sea capaz de que su posicin interese o involucre a otro actor o actores, para incrementar sus posibilidades de control de la agenda de poltica. En otras palabras, en este momento el actor debe ganar las agendas de otros actores a su posicin. El tercer paso es el de alistamiento, dirigido a construir alianzas o coaliciones estables alrededor del problema de definicin o solucin. Se trata de comprometer esfuerzos de varios actores distintos que comparten no slo definiciones de problemas y posibles soluciones, sino intereses en que el contenido de la agenda de polticas corresponda a sus expectativas, y que su accin cooperativa fortalezca los esfuerzos individuales.Finalmente, la movilizacin es el ltimo momento del proceso de traduccin. Este consiste en los pasos, acciones, estrategias, y todo lo que pueda ser empleado para mantener la alianza hasta la decisin de poltica. Si los actores pueden mantener su alianza despus de que la decisin es tomada, el poder del liderazgo de los actores ser institucionalizado (Parsons, 1997: 21). Estos cuatro pasos del proceso de traduccin que propone Callon y desarrolla Parsons no son lineales y pueden superponerse en los casos especficos, dependiendo de los contextos y modelos polticos dominantes de construccin de polticas pblicas. Tienen, por otro lado, una marcada orientacin racionalista (rational choice), que coloca el nfasis analtico en la maximizacin de los intereses de los actores individuales, y da por supuesto la influencia de los constreimientos institucionales en la desempeo de los actores. Sin embargo, su atencin en la elaboracin de las agendas de polticas como un proceso poltico, de poder, resulta muy til para reconstruir experiencias como la mexicana. Pero antes de pasar a ello, es necesario revisar brevemente los modelos de construccin de polticas pblicas para establecer el marco analtico que permitir ms adelante proponer un mapa explicativo del papel de la ANUIES en el policy-making process de la educacin superior en Mxico.

Los modelos de diseo de polticas

En la literatura especializada en la construccin de la agenda pblica, suelen distinguirse tres grandes perspectivas de anlisis que responde a distintos modelos de diseo de polticas. La primera, generalmente conocida como pluralista o clsica, concibe a la construccin de polticas como un proceso de negociacin y ajuste mutuo entre actores diferentes que representan intereses diversos y encontrados. Desde esta perspectiva, el incrementalismo, es decir, la capacidad de definir progresivamente los temas, los actores, las agendas y los instrumentos de polticas sobre reas especficas, es una caracterstica que supone diversos mecanismos de formacin de intereses y de sus representaciones, que establecen un intenso juego de interacciones capaces de modelar una agenda pblica de problemas y temas que precede a la formacin de una agenda gubernamental para enfrentarlos (Lindblom, 1991; Jenkins-Smith and Sabatier, 1993; Majone, 1997). En este caso, uno de los actores permanentes y claves del campo de las polticas pblicas es el Congreso, un actor que representa los intereses de diversos sectores y que sirve como articulador de redes de polticas como redes de interesesLa segunda, que podemos definir como de pluralismo limitado o autoritarista, define al proceso de polticas como el resultado de la participacin limitada y generalmente corporativa de actores de representacin difusa o incierta, donde el actor gubernamental tiene un peso decisivo y central en la definicin de los problemas pblicos que pueden ser transformados en problemas de gobierno. Aqu, tanto la tematizacin como el diseo de la agenda de las polticas es un proceso altamente controlado por la burocracia gubernamental y los cuerpos de expertos (expertise). La influencia de los actores externos al gobierno es nula o muy baja para definir los las decisiones y asuntos claves y los recursos necesarios para implantar las polticas elegidas. Un alto componente de discrecionalidad poltica define a los actores y las opciones de polticas, lo que se resuelve, generalmente, en el hecho de que los programas gubernamentales tengan un componente altamente administrativo, orientado por fines ambiguos y medios inciertos. En estas condiciones, la agenda pblica se vuelve indistinguible de la agenda gubernamental, y, en ciertas condiciones, como en el caso mexicano, la agenda gubernamental se impone tambin como agenda pblica (Cabrero, op. cit.). La hipercentralidad del Ejecutivo y la irrelevancia del Legislativo en la definicin de las polticas son caractersticas centrales de este modelo.Finalmente, la tercera perspectiva analtica puede ser definida como transicional, en el sentido que implica el trnsito de un modelo autoritarista o cerrado a uno pluralista y abierto. Aqu, tpicamente, los cambios en el contexto de las polticas de educacin superior influyen de manera decisiva en el rumbo y alcance del perfil transicional de la elaboracin de las polticas. Ello incluye macrotransformaciones en el mbito de la economa y la gestin pblica, pero tambin en el mbito de la poltica y el rgimen poltico. Pero son tambin los cambios en las relaciones entre los actores de las polticas los que impulsan transformaciones en el perfil de los arreglos institucionales para la formulacin de la agenda y el diseo e implantacin de las polticas pblicas. Desde estas tres perspectivas es posible identificar los patrones de relacin entre los actores de las polticas pblicas en cada campo o arena de polticas. En el caso de la educacin superior mexicana, partiremos de la hiptesis de que el perfil de uno de los actores de las polticas (la ANUIES), transit de la subordinacin en la formulacin de las polticas a una etapa, an incompleta e incierta, donde intenta jugar el papel de actor estratgico en la formulacin e implantacin de dichas polticas.

La ANUIES como organizacin hbrida

Tanto en el proceso de traduccin como en el desempeo de los modelos o estilos de construccin de las polticas intervienen diferentes actores con peso especfico. La burocracia estatal, los grupos empresariales, los partidos polticos, las organizaciones corporativas (sindicales o estudiantiles), las burocracias universitarias, el Congreso (a travs de diversas comisiones o cuerpos especializados en cada campo o arenas), configuran con distintos nfasis y perfiles, redes organizadas de poder, que actan en solitario o en interaccin para promover coaliciones o alianzas para la definicin de problemas y la produccin de decisiones especficas en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas.La construccin de la identidad y peso especfico de los actores tiene que ver no solamente con la identificacin de intereses y la construccin de algunas ideas, sino tambin con su capacidad de organizacin para re-presentarse ante s mismas y, sobre todo, frente a otros actores. Toda organizacin es un recurso de poder, y el marco poltico-institucional que rodea a las organizaciones singulares permite un determinado ejercicio de las posibilidades de negociacin, persuasin, presin o convencimiento para la construccin de los arreglos (como se le denomina a la creacin de reglas de juego entre los actores, visto desde una perspecti-va institucionalista), o transacciones (entendidas como intercambios de los intereses y compromisos de actores distintos en la vieja tradicin contractualista de la poltica) entre los actores de las polticas. Visto de esta manera, las organizaciones pueden ser caracterizadas como corporaciones, como grupos de inters, o como intermediarios de las acciones de inters pblico que representan las polticas pblicas1.La ANUIES, desde su fundacin y con sus antecedentes, se constituy como una organizacin hbrida, es decir, no solamente como un organismo ambiguo en cuanto a sus fines y medios, sino tambin como una forma de representacin poltica de las universidades que ha oscilado entre comportamientos corporativos, acciones como grupo de inters o como mecanismo intermedio en el proceso de implantacin y legitimacin de las decisiones de poltica diseadas por las agencias gubernamentales respectivas. Dado el contexto y las limitaciones poltico-estructurales de la educacin superior en el marco poltico general del pas, el carcter civil de la Asociacin intentaba cumplir el papel de sugerir o proponer a los sucesivos gobiernos federales ciertas rutas u orientaciones de polticas, pero sobre todo intentaba presionar para la consideracin general de la importancia de apoyar a la educacin superior. Con su existencia fctica y con voluntad pero sin instrumentos especficos, con buenas intenciones pero sin recursos eficaces de poder, las instituciones aglutinadas en la ANUIES han tenido una capacidad variable para problematizar asuntos y traducir polticas, pero muy poca influencia para definir y decidir polticamente las polticas educativas del sector. En contextos diferentes, pluralistas con regmenes efectivos de separacin y equilibrio de poderes, los actores tiene la posibilidad de establecer alianzas reformadoras o inductoras de cambios en las polticas. Pero en el caso mexicano, la larga tradicion estatalista, o estadocntrica, de las polticas pblicas, basada en un hiperpresidencialismo que operaba hasta hace muy pocos aos con un claro desequilibrio de poderes y en la existencia de una poderosa burocracia federal, las universidades y sus organismos de representacin quedaban fuertemente limitados en sus alcances y sus funciones, sin posibilidades de actuacin conjunta con otros actores sociales y aisladas y consumidas por sus problemas internos2. Como trataremos de demostrar ms adelante, en cada uno de los periodos elegidos para el anlisis (1950-1965, 1965-1977,1977-1984, 1985-1993, y 1993-2000), la ANUIES ha conservado este carcter hbrido, aunque con algunos nfasis u orientaciones particulares en cada una de sus distintas etapas. El Cuadro 1 sintetiza el contexto de las distintas problematizaciones que la ANUIES, a travs de sus Asambleas, documentos y dirigentes, fue configurando a lo largo de este medio siglo, y que se desarrollar en las pginas siguientes.

Cuadro 1

Paradigmas de polticasCuestiones claves o estratgicas de las polticasTemas relevantes de las polticas federalesProblematizacin de las polticas por parte de la ANUIES

Industrializacin 1934-1950FORMACIN DE CAPITAL HUMANO: la educacin como inversinEducacin bsica y media superior, nuevas IES, financiamiento

Desarrollismo 1950-1982CRECIMIENTO DE LA MATRCULA: crecimiento para el desarrollo Bachillerato, financiamiento- Mejoramiento y coordinacin (1950-1965)

-Estabilizacin del crecimiento (1965-1977)

Modernizacin para la crisis 1982-2000CALIDAD DE LA EDUCACIN: mejoramiento de la educacinPlaneacin, evaluacin, financiamiento selectivo-Planificacin y crisis (1977-1985) -Reajuste hacia la calidad (1985-1993) -Evaluacin y (1993-2000)

2. Estableciendo la arena y sus actores Cuando en la primavera de 1950, en la capital de Sonora, se reunieron los representantes de 26 instituciones de educacin superior del pas para formalizar la creacin de la ANUIES, se iniciaba un proceso orientado a constituir un organismo capaz de estudiar los problemas generales de la enseanza superior, de facilitar el intercambio de profesores y alumnos, y promover la especializacin de los conocimientos, pero tambin inclua, entre sus finalidades, la de coordinar los esfuerzos de las instituciones afiliadas y representarlas (ANUIES, 1950). Este conjunto de finalidades, entonces, tena dos dimensiones claramente diferenciadas, una acadmica y otra poltica. La primera, se orientaba a crear, desde la Asociacin, instrumentos que facilitaran la creacin de un sistema cooperativo y extenso de intercambios acadmicos entre las instituciones afiliadas. La segunda, sealaba la intencin de construir un rgano de representacin poltica de las universidades que les permitiera a las instituciones singulares convertirse en un interlocutor colectivo legtimo frente al Estado. Dictadas por la necesidad (organizar los intereses individuales de las instituciones afiliadas para incrementar su poder de negociacin) y el espritu de la poca (dominado por la creacin de organizaciones civiles, corporativas, que pudieran ser reconocidas como actores importantes en la distribucin de los recursos pblicos), las instituciones que confluyeron en la creacin de la ANUIES imaginaban que slo la unidad de sus esfuerzos podra significarles mejores condiciones para el desarrollo de sus actividades y funciones.La creacin de la ANUIES signific, entre otras cosas, la seal de que los tiempos estaban cambiando en el campo de la educacin superior, como otras tantas cosas estaban cambiando en la vida pblica de la sociedad mexicana luego de la segunda guerra mundial y en el marco de la primera ola de modernizacin impulsada por los gobiernos post-revolucionarios. Pero la decisin de crear la Asociacin no surga por supuesto del vaco histrico ni poltico, sino que tena como antecedentes inmediatos dos procesos clave. Primero, la creacin de nuevas instituciones de educacin superior a lo largo de los aos treinta y cuarenta como producto de una creciente demanda social por los servicios de enseanza media y superior y por las polticas de industrializacin impulsadas por los gobiernos surgidos de la revolucin desde Lzaro Crdenas hasta Miguel Alemn. Y en segundo lugar, por el proceso de corporativizacin de los intereses sectoriales que marcaban la lgica poltica de las relaciones entre el gobierno y la sociedad bajo el rgimen poltico post-revolucionario, donde una poderosa burocracia poltica creada alrededor de la figura presidencial en turno subordinaba la negociacin de los recursos pblicos a la exigencia de la representacin sectorial.El primero de dichos procesos significaba que, a finales de los aos cuarenta, la Universidad Nacional haba comenzado a perder el virtual monopolio de la educacin superior a manos no slo de otras instituciones pblicas como el Instituto Politcnico Nacional, creado en el contexto del cardenismo en 1936, sino tambin con la creacin de varias universidades pblicas estatales y algunas universidades privadas. El Congreso de Universitarios Mexicanos de 1933 haba sido un momento de debate y discusin que haba generado un poderoso clivaje ideolgico en el campo de la educacin superior, es decir, una tensin importante entre los actores de la educacin superior que diferenciaba dos grandes proyectos educativos: el liberal, basado en la libertad de ctedra y en la defensa de la autonoma, y el estatal-popular, basado en el compromiso con el Estado de la revolucin y su programa de reformas sociales. Ello explica en buena medida el impulso ideolgico y poltico de la primera ola expansiva o de crecimiento de la educacin superior, en la cual se crearan no slo las diversas versiones institucionales de los dos grandes proyectos educativos del siglo XX mexicano, sino que tambin definira el perfil de los arreglos institucionales entre el Estado y las instituciones de educacin superior del pas, tanto las pblicas como las privadas.Esa primera ola expansiva requera de mecanismos de coordinacin horizontal interinstitucional que hicieran contrapeso a una coordinacin vertical, pero dbil, por parte del Estado sobre las universidades. Pero, por otro lado, el incremento demogrfico, el crecimiento de la educacin bsica y las polticas de industrializacin y urbanizacin acelerada, implicaron una poderosa induccin para el crecimiento de las instituciones y la matrcula de la educacin superior en el pas. As, entre 1935 y 1950, el nmero de alumnos registrados en alguna modalidad de la educacin superior pas de 15,261 a 32,143, mientras que el nmero de instituciones universitarias pasaba de 7 a 12 universidades pblicas3. De manera paralela a este primer ciclo de expansin moderada de la educacin superior mexicana de carcter pblico, se fundaban las primeras tres universidades privadas del pas: la Universidad Autnoma de Guadalajara (1935), el Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Monterrey (1943) y la Universidad Iberoamericana (1943) (Rangel, 1983; Solana, Cardiel y Bolaos, 1997; ANUIES, 2000a).Las cinco Asambleas de Rectores que se haban celebrado entre 1940 y 1948, haban servido solamente para intercambiar experiencias entre algunos rectores de universidades sobre asuntos como el financiamiento y el bachillerato, y como tales haban servido muy poco para avanzar hacia la organizacin y representacin de los intereses comunes de las universidades. Pero a partir de 1944, se fue configurando la idea de formar una asociacin civil que permitiera institucionalizar un espacio de intercambio y cooperacin entre las universidades. De ah surge la propuesta de crear, en 1950, la ANUIES (ANUIES, 2000a, 9-10).El clima ideolgico y poltico de la poca era dominado por el impulso de crear organizaciones de intereses y de representacin poltica. La construccin del rgimen poltico pos-revolucionario se haba orientado por la lgica de la creacin de corporaciones representativas de los intereses de grupo y sectoriales, como la va para la negociacin y tramitacin de las demandas especficas. La creacin del Partido Nacional Revolucionario en 1929 y su transformacin en Partido de la Revolucin Mexicana en 1938 (los antecedentes de sangre del actual Partido Revolucionario Institucional, creado en 1946), haba significado, entre otras cosas, que la poltica mexicana se convirtiera en una poltica de sectores organizados, capaces de ser incluidos en el naciente partido fundado por Calles y reformado por Crdenas, o capaces de ser interlocutores del gobierno y, es especial, del Presidente en turno. Los intereses individuales, aislados, fueron inducidos a incorporarse a la lgica poltica corporativa del rgimen prcticamente monopartidista creado por los revolucionarios a fines de los aos veinte e institucionalizado a partir de Crdenas. En ese clima es posible explicar la tendencia o el inters que entre varios rectores de universidades, en especial de los de la UNAM luego de sus conocidos enfrentamientos con el cardenismo en los aos treinta, se fueron consolidando en los aos cuarenta4. Al enunciar como una de sus finalidades el de la representacin, el grupo de rectores fundadores de la ANUIES intentaban establecer relaciones formales con el gobierno federal y, en especial, con el presidente en turno, Miguel Alemn. Sin embargo, la debilidad del sistema de educacin superior, y la indiscutible centralidad poltica e institucional de una de sus instituciones la UNAM haban hecho que la Asociacin siguiera funcionando ms como un espacio de intercambio de experiencias que como un organismo de representacin poltica5. La paradoja de la creacin de la ANUIES se origin en su mismo nacimiento y se consolidara en los aos siguientes: mientras que sus miembros intentaban crear un organismo sectorial de representacin frente al gobierno federal, era mucho ms eficaz y productivo negociar individualmente los intereses de cada universidad con el presidente en turno. El inters por el incremento presupuestal anual se convirti en el leit motiv de los dirigentes universitarios, y el formato de la Asociacin, como quedara demostrado durante las dcadas siguientes, no era el mejor para conseguir mejores condiciones presupuestales para las instituciones singulares6.

3. Los ciclos de la problematizacin

La problematizacin como mejoramiento y coordinacin (1950-1965)

La primera dcada de creacin de la ANUIES fue un periodo signado por polticas gubernamentales orientadas hacia la consolidacin de mecanismos de financiamiento a la educacin superior, altamente discrecionales por parte del ejecutivo. Enmarcadas en las polticas de Unidad Nacional impulsadas durante el sexenio de Manuel vila Camacho, los primeros aos de vida de la Asociacin fueron bastante precarios, y reducidos casi todos ellos al tratamiento de temas como el del bachillerato, la profesionalizacin del magisterio, y el incremento del financiamiento a la educacin superior (Hernndez, 1996, 43-44). El primer Presidente de la organizacin, el Lic. Luis Garrido Daz (1950-1953), as como sus sucesores hasta la primera mitad de los turbulentos aos sesenta el Dr. Nabor Carrillo (1953-1961) y el primer Secretario General Ejecutivo, el Lic. Alfonso Ortega (1961-1965) intentaron legitimar y consolidar la presencia de la ANUIES como organismo interlocutor con el Estado, pero tambin se esforzaron por fortalecer la coordinacin horizontal de las universidades pblicas que confluyeron en su creacin . De alguna manera, en el contexto de crecimiento importante de la matrcula de la educacin superior y en el de los aos dorados del milagro mexicano que arranc con las administraciones de Alemn (1946-1952), Ruiz Cortines (1952-1958) y Lpez Mateos (1958-1964), los problemas de la educacin superior fueron traducidos, desde la ANUIES, como problemas de consolidacin y mejoramiento ms que como problemas de transformacin o de crisis, conceptos que slo muchos aos despus se instalaran como parte de un nuevo lenguaje pblico referido a los asuntos de la educacin superior mexicana. Durante este periodo, la matrcula se multiplic en casi seis veces, al pasar de 30 mil a ms de174 mil estudiantes registrados en alguna institucin de nivel superior del pas, y 11 nuevas universidades pblicas se crearan en estos primeros 15 aos de la ANUIES.7 Asimismo, la creacin de la Ciudad Universitaria de la UNAM (1952), reflejaba la creciente importancia con la que los gobiernos de Alemn hasta Lpez Mateos comenzaban a considerar a la educacin superior. Adems, durante este periodo se crean, por parte del gobierno federal, 11 Institutos Tecnolgicos en los estados (los primeros se haban creado en 1948, en Chihuahua y Durango), una estrategia que continuara en los aos siguientes y seis nuevas universidades privadas se crean en el pas, as como tres centros pblicos especializados en investigacin . La duplicacin del porcentaje que como proporcin del presupuesto total del gobierno federal ocupaba el rubro educativo (pas de representar el 11 al 23% entre 1950 y 1965), refleja ese inters de los gobiernos en las posibilidades sociales y econmicas de la educacin. El Plan de once aos lanzado en 1959 por el entonces Secretario de Educacin Pblica, Jaime Torres Bodet expresaba con toda su fuerza y recursos la importancia de la universalizacin de la educacin bsica en el pas. Sin embargo, a nivel de la educacin superior, no obstante el crecimiento de las instituciones y de la matrcula, y los planteamientos financieros y de reformas que surgan desde la ANUIES, el gobierno federal careca de una poltica definida y consistente hacia ese sector. Sus prioridades, en trminos educativos, definitivamente, estaban en otra parte. La ANUIES, por su parte, impulsaba algunos intentos de problematizacin de algunos asuntos, pero su debilidad organizacional y la ausencia de polticas deliberadas del gobierno federal hacia el sector, explican el hecho de bajsima capacidad de involucramiento, alistamiento y movilizacin sobre los problemas del bachillerato o el incremento de los recursos financieros pblicos hacia las instituciones de educacin superior. La negociacin individual de los recursos, y el flujo de los mismos de manera incremental, benigna y negligente como le denomin Olac Fuentes a ese estilo de conduccin gubernamental, signific que la presencia de la Asociacin como espacio de discusin e interlocucin de las acciones y programas de educacin superior fueran muy limitados.

La problematizacin como estabilizacin del crecimiento (1965-1977)

Al tomar posesin como nuevo Secretario General Ejecutivo de la Asociacin el Lic. Alfonso Rangel Guerra, las primeras seales de una suerte de revolucin silenciosa comenzaban a manifestarse en el sistema nacional de educacin superior. Una de esas seales tena que ver con el inicio de un proceso de crecimiento descomunal en trminos de estudiantes, establecimientos y profesores en varias instituciones de educacin superior (sealadamente en el caso de la UNAM), lo que implicara la tematizacin de la planeacin y la regulacin como los asuntos claves del periodo 1965-1977. La otra gran seal es sin duda, la politizacin, o nueva politizacin que se presentara en varias universidades pblicas durante ese lapso. El papel de la ANUIES, como el del gobierno federal, fue ms de carcter reactivo que prospectivo, intentando ordenar y estabilizar el crecimiento excesivo de las instituciones y tratando de establecer nuevos arreglos para la conduccin poltica de la educacin superior en el pas.Con casi 141 mil alumnos de educacin superior y 170 mil de educacin media superior, que era atendido por cerca de 40 mil profesores, el sistema se haba vuelto un animal complejo, esquivo y crecientemente conflictivo. Para 1977, el nmero de alumnos de licenciatura haba rebasado los 600 mil, los de media superior superaban los 900 mil y el de profesores era dems de 100 mil, y se haban creado entre 1965 y 1977 un total de 52 nuevas instituciones de educacin superior pblicas y privadas, tanto universitarias como tecnolgicas y varios centros especializados de investigacin y posgrado8. Con una dbil coordinacin estatal pero con una poderosa induccin a la demanda por parte del mercado educativo, se fue configurando un sistema de educacin superior fragmentado en mltiples centros de gravedad, con crecientes problemas de diseo acadmico e institucional, de congestionamiento en ciertas carreras profesionales, en establecimientos que funcionaban como anarquas organizadas. En este condiciones, hacia mediados de los aos sesenta comienzan a observarse dos fenmenos que impactaran de manera importante la evolucin de la educacin superior, las polticas estatales hacia el sector y el propio papel de la ANUIES: la creciente politizacin de las universidades pblicas y la primera ola de expansin anrquica o no regulada de la matrcula del sector. La politizacin de las universidades responda a dos grandes impulsos contextuales: la rigidez o creciente incapacidad del rgimen poltico para cumplir las funciones de representacin de una sociedad crecientemente compleja y diversificada, y la multiplicacin de los problemas de legitimidad interna de las universidades por la mayor burocratizacin de sus formas de organizacin y estructura. Varios conflictos estudiantiles estallaran en numerosas universidades pblicas estatales y en las grandes universidades federales en el transcurso de los aos sesenta, que demandaban desde una mayor participacin estudiantil en las decisiones de la universidad como la mejor en las prestaciones laborales de ciertos cuerpos de profesionistas. La ausencia de partidos polticos alternativos al PRI se resolvi en la creacin de corrientes polticas partidistas en el seno de muchas universidades pblicas, tanto de izquierda como de derecha, lo que provoc varios conflictos importantes en estos aos. Pero fue la huelga de 1966 en la UNAM una de las ms poderosas seales de que, en trminos de la educacin superior, el sueo comenzaba a terminar. Dos aos despus, en 1968, el sueo se convirti en pesadilla, y los saldos del conflicto en la UNAM y en muchas universidades del pas dejaran latente un reclamo y nuevos lmites a las relaciones entre el Estado y las instituciones de educacin superior, donde la ANUIES, ms que un intermediario o un actor estratgico para la resolucin del conflicto, se debatira entre la subordinacin al gobierno federal y la resignacin a ser parte del paisaje poltico de la educacin superior en esos aos difciles.

La ola expansiva de estos aos comenzaba a ser objeto de preocupacin de la ANUIES y del gobierno federal. Los dbiles intentos de coordinacin vertical y horizontal implicados en los intentos de planificar el crecimiento y darle alguna orientacin fracasaban en virtud tanto de los dficits de la conduccin estatal como en la crnica debilidad de las acciones de la ANUIES. Los efectos del Plan de Once Aos llegaban por fin a las playas de la educacin superior, pero sin previsiones ni condiciones para recibirlos, lo que llev a una respuesta desordenada y anrquica dejada al arbitrio y las condiciones de cada entidad federativa o cada institucin singular. Ao con ao, desde 1966 comenzaron a crecer las instituciones de educacin superior y, sobre todo, a partir de las polticas de reconciliacin impulsadas por el presidente Echeverra, nuevas instituciones pblicas y recursos expresaban un claro impulso gubernamental a la educacin superior. Por vez primera, una poltica explcita, deliberada de atencin hacia el sector comenzaba a perfilarse, aunque, como sera advertido posteriormente, era una poltica basada en el control de los insumos y no de los productos, impredecible y negligente en sus resultados para el sistema, y claramente populista en sus intenciones polticas. En ese contexto, la ANUIES asumi un activo papel en la instrumentacin de diversas acciones piloteadas por la lgica de las polticas de crecimiento desordenado del echeverrismo. En el contexto de la Reforma Educativa lanzada en 1971, la reforma integral de la educacin superior fue el eje de las acciones de la ANUIES durante ese periodo, reforma que contemplaba cambios en las estructuras acadmicas, administrativas, econmicas y sociales de las instituciones de la educacin superior (Hernndez, 1996: 55). El nivel medio superior, motor de la demanda de la educacin superior, se convirti nuevamente en uno de los objetos prioritarios de las polticas de reforma (ah se crean los Colegios de Bachilleres), y la creacin de nuevas instituciones (como la UAM y varias universidades pblicas estatales), los programas de formacin de profesores, y el impulso a reformas legislativas, caracterizaron buena parte de los esfuerzos y acciones de la Asociacin para adecuarse al contexto de crecimiento y desarrollo de la educacin superior en el pas. El optimismo por el futuro volva a instalarse entre los directivos de la ANUIES, aunque el clima de la poca estuviese habitado por conflictos y tensiones polticas en varias universidades pblicas del pas.

La problematizacin como planificacin y crisis (1977-1984)

El ciclo expansivo de la educacin superior continuaba al tomar posesin como nuevo Secretario General Ejecutivo de la Asociacin el Dr. Rafael Velasco Fernndez. Sin embargo, los signos de una crisis econmica de larga duracin comenzaran a jugar una creciente importancia en los efectos de la relacin entre crecimiento anrquico, recursos financieros escasos y debilidad en la conduccin y la configuracin de las polticas educativas del sector. Durante el periodo 1977-1984 se rebas el milln de alumnos inscritos en alguna carrera de licenciatura en el sistema de educacin superior del pas, pero slo se crearon un total de siete nuevas instituciones pblicas y privadas que se afiliaron a la ANUIES (ver Anexo). Elegido en el contexto de lo que constituy el periodo de crisis econmica ms agudo de la posguerra, el rgimen de Lpez Portillo se caracteriz por una dbil capacidad de regulacin del sistema, an cuando fue el primer gobierno postrevolucionario en introducir, en acuerdo con la ANUIES, un sistema nacional de planeacin de la educacin superior que, en vista del aumento explosivo de la matrcula y de las instituciones experimentado en los aos previos, estara destinado formalmente a establecer pautas de crecimiento que permitieran racionalizar la expansin de la educacin superior en el pas. Aunque dicha idea, la planeacin, haba sido una preocupacin recurrente de la Asociacin, es durante este periodo cuando se cristaliza en la creacin de una instancia especfica. El Sistema Nacional de Planeacin Permanente de la Educacin Superior (SINAPPES), sera el corazn del Plan Nacional de Educacin Superior (1978), primer documento oficial que intentaba introducir pautas explcitas de comportamiento del sistema, a travs de un intrincado y finalmente improductivo conjunto de instancias y mecanismos federales, regionales y estatales encabezados por una instancia mixta: la Comisin Nacional de Planeacin de la Educacin Superior (CONPES).Es posible sealar que la cuestin crtica fundamental que orient los intentos gubernamentales en ese periodo fue el de la regulacin, ms que el de la reorientacin de las tendencias del sistema y las instituciones. Una regulacin orientada por el intento gubernamental de controlar el sistema e influir en los modos de crecimiento de las instituciones, es especial, de las grandes universidades pblicas del pas. Sin cuestionar la estructura misma de relaciones que se haba formado en los aos previos, basadas fundamentalmente en el financiamiento pblico incremental indiferenciado y la ausencia de evaluacin del sistema y de las instituciones, el rgimen lopezportillista cre un conjunto de dispositivos formales de carcter indicativo, que en muy poco influyeron para modificar las inercias de crecimiento anrquico que se haban generado y desarrollado en el pasado. Sin embargo, un enorme aparato planificador fue creado en esos aos. En un clima ideolgico gubernamental alimentado por la casi ilimitada confianza en el prspero futuro del pas, las oficinas de planeacin aparecieron en prcticamente todas las universidades pblicas del pas, y consejos y comisiones locales y regionales se constituyeron formal y casi siempre solemnemente en la segunda mitad de los aos setenta, con el objeto de preveer las necesidades futuras de lo que se crea sera un nuevo periodo de crecimiento y expansin. Sin embargo, la crisis de fin de sexenio acab de golpe con las ilusiones de un reverdecimiento del desarrollismo mexicano, y las oficinas de planeacin de las universidades y las mltiples comisiones y subcomisiones interinstitucionales creadas en esos aos, se encontraron de pronto con un presente y un futuro caracterizados por la escasez de recursos financieros pblicos y, sobre todo, por la incertidumbre respecto de los aos por venir.An en estas condiciones, el sistema de educacin superior sigui creciendo, aunque ya no a las altas tasas de los aos previos, y mientras miles de jvenes adquiran el estatus de estudiantes universitarios, muchos jvenes egresados de las propias universidades ingresaban atropelladamente y en condiciones confusas a las filas del sector de los flamantes profesores universitarios (Gil, 1999). Las burocracias administrativas crecieron, y el sindicalismo adquiri una centralidad indiscutible e indisputada en la vida poltica de las universidades pblicas. Disminuy tambin la importancia relativa en trminos cuantitativos de las universidades del Distrito Federal y se increment la participacin de las universidades estatales en la distribucin de la matrcula nacional. En esas condiciones el papel de la ANUIES qued reducido a la instrumentacin de ciertos acuerdos en torno a la necesidad de impulsar una nueva reforma de la educacin superior mexicana que comenzaba a ser percibida, en los aos duros de la crisis financiera, como una medida inaplazable. Rotos los breves sueos rejuvenecedores del desarrollismo mexicano que se vivieron en los ltimos aos del anterior gobierno, el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988) emprendi un severo programa de ajuste econmico y estabilidad financiera que implic una severa reduccin del gasto pblico y un virtual estancamiento de la poltica social, entre las que se inclua, por supuesto, el de la educacin superior de carcter pblico. Un indicador ilustra con claridad el impacto de la crisis y el ajuste: el gasto nacional en educacin como porcentaje del Producto Interno Bruto cay del 5.3 % en 1982 al 3.8% en 1983, es decir, ms de uno y medio punto porcentual en slo un ao, lo que signific un dramtico retroceso respecto no slo del sexenio anterior, sino de varios anteriores (Lpez Zrate, 1996:26). Pero las restricciones no eran slo financieras. Un clima ideolgico centrado en una feroz crtica al Estado y al sector pblico, alimentada en buena medida por el propio gobierno delamadridista, de fuerte orientacin neoliberal, comenz a extenderse a instituciones como la universidad pblica. Canceladas, o estancadas, las posibilidades de realizacin de la movilidad social la gran apuesta de los hijos de las clases medias y populares para ingresar a la universidad debido al estancamiento de la economa y el mercado laboral, y la hiperpolitizacin de las organizaciones estudiantiles y sindicales que presionaban a las autoridades universitarias por lograr mejores condiciones salariales y de estudio a las comunidades universitarias, junto con la creciente diversificacin del sistema de educacin superior y el espectacular crecimiento del sector privado, constituyeron un conjunto de restricciones blandas al desempeo de las universidades pblicas. Puestas en condicin de planear la distribucin de la escasez y no de la abundancia, las burocracias universitarias se encontraron atrapadas en varios callejones sin salida: de un lado una presin gubernamental por racionalizar el gasto y adaptarse a las restricciones; por otro lado, la presin social por el acceso a la universidad, con la enorme carga simblica de expectativas en torno a la utilidad futura de su valor como mecanismo de movilidad; por su lado interno, la presin de los sindicatos por mejores salarios y prestaciones, y de las organizaciones estudiantiles, por mejores condiciones de acceso y gratuidad de la educacin superior. Fueron esos aos los aos auge y posterior declive de las universidades de izquierda (Puebla, Sinaloa, Guerrero, Zacatecas). Fue tambin el periodo del intento de la revolucin educativa reyesheroliana, centrada fundamentalmente en la educacin bsica, pero en cuyo marco surgen instrumentos de poltica hacia la educacin superior como el Programa Nacional de Educacin Superior (el PRONAES) de efmera existencia y escasos resultados (1984-1985), o la creacin del Sistema Nacional de Investigadores (1984).En ambos casos, se asisti a un tmido pero significativo cambio de orientacin en la manera en que eran percibidos los problemas de la educacin superior. Cuestiones como calidad y evaluacin comenzaron a despuntar discretamente en el discurso gubernamental y en el discurso de la ANUIES y de los representantes de las instituciones de educacin superior. Sin embargo, las enormes restricciones financieras y la emergencia de un conjunto de problemas estructurales en la economa y las finanzas estatales, opacaron dichas preocupaciones, que fueron finalmente aplazadas. Ello no obstante, se iniciaron durante este ciclo de polticas dos modificaciones importantes que seran retomadas en el periodo siguiente: la separacin del subsidio federal ordinario del extraordinario (basado en el presupuesto por programas como se sealaba en el PRONAES), y la intervencin indirecta del estado para estimular econmicamente al sector de lite de la investigacin cientfica nacional aglutinado en el SNI, sin la participacin de las universidades en la distribucin de esos recursos.

La problematizacin como reajuste orientado hacia la calidad (1985-1993)

En muchos sentidos, el delamadridismo constituy el periodo de la obra negra del proceso de ajuste estructural de la economa y del reordenamiento de los lmites del intervencionismo estatal. La reforma del Estado emergi hacia final de ese sexenio como uno de los ejes discursivos de la nueva generacin de reformas que emprendera en el periodo siguiente las administraciones salinista y zedillista. En ese contexto, el relevo en la Secretara General Ejecutiva de la ANUIES por parte del Dr. Juan Casillas Garca de Len, en 1985, una grave crisis financiera haba tenido efectos polticos en muchas universidades pblicas. En trminos de las polticas pblicas, el Estado intentaba avanzar en varios paquetes de reformas estructurales, y el PRONAES haba sido inoperante ante la escasez de los recursos financieros disponibles. De ah que una de las primera y ms importantes acciones de este periodo fue la elaboracin y propuesta, desde la ANUIES, del Programa Integral para el Desarrollo de la Educacin Superior (PROIDES), como instrumento rector de las polticas de financiamento hacia las instituciones de educacin superior. Aos despus, con el gobierno de Salinas, la Asociacin realiza sus Aportaciones para la Modernizacin de la Educacin Superior, en las que, bajo una modernizacin nunca especificada, se intentaba influir en la construccin de las polticas federales en el campo. Sin embargo, aunque fueron tomadas en cuenta estas iniciativas, la conduccin poltica y la distribucin de los recursos fueron controlados frreamente por la burocracia federal. En trminos de la educacin superior, el gobierno salinista introdujo en un periodo muy corto (1988-1990) un conjunto de modificaciones sustantivas a las reglas tradicionales que regulaban la relacin con las universidades. Identificando a la evaluacin y a la calidad como las cuestiones crticas de la agenda de transformaciones, el gobierno federal instrument una serie de acciones que generaron resistencias y debates diversos, pero que finalmente fueron aceptadas pragmticamente por las burocracias universitarias. A travs de una serie de comisiones nacionales, se crearon instancias mixtas como la Comisin Nacional de Evaluacin o la Comisin Nacional de Financiamiento en 1989, que eran presididas por el propio secretario de Educacin Pblica. Estas Comisiones fueron las encargadas de promover y finalmente realizar diversos ejercicios de evaluacin y autoevaluacin de las instituciones, que legitimaron en los hechos la adopcin de diverasas frmulas de asignacin de recursos basados fundamentalmente en los desempeos institucionales. Ello dio por resultado la creacin del FOMES (1990) y de programas como Supera (1993), que, al lado de viejos programas como el SNI, se constituyeron como instrumentos de poltica federal orientados a inducir, ms que ha provocar directamente, cambios en la manera de operar de las instituciones educativas del sector pblico.Por otro lado, durante este periodo de crearon nuevas instituciones universitarias de carcter pblico en diversas regiones del pas como el subsistema de universidades tecnolgicas (que inici en 1990) y la creacin de la Universidad de Quintana Roo (1991), instituciones que representaban, desde la ptica modernizadora, una alternativa para profundizar la diversificacin del sistema de educacin superior. La matrcula, por su parte, pas de 1 milln cien mil estudiantes a poco ms de un milln trescientos mil alumnos en esos aos, un incremento bajo en comparacin con los periodos anteriores.En unos pocos aos, cambi significativamente el perfil de los arreglos institucionales que se haban construido en los aos previos. Al introducir nuevas frmulas de asignacin de recursos profundizando la diferenciacin de recursos ordinarios y extraordinarios creada en el sexenio anterior, y ligando los subsidios extraordinarios a la evaluacin y al cumplimiento compromisos y metas, las polticas salinistas alteraron el rostro benevolente y negligente del papel estatal tradicional hacia la educacin superior. En esas condiciones, los arreglos institucionales de las relaciones Estado-universidades adquirieron un cierto perfil jerrquico-burocrtico que se combin con el perfil cruda o sutilmente poltico que dichos arreglos haban tenido en el pasado. Ello permiti al gobierno federal influr en la introduccin de reformas especficas al desempeo de varias universidaes pblicasdel pas, al mismo tiempo que creaba un clima ideolgico y poltico favorable a la reestructuracin de las coaliciones y liderazgos tradicionales que mantenan el control poltico de no pocas instituciones.En este sentido, la experiencia salinista en la educacin superior represent, en contraste con su actuacin en el campo de la economa, un nuevo intervencionismo estatal en la conduccin del sistema y en la produccin indirecta de ciertos cambios en las instituciones. A contrapelo de su neoliberalismo econmico, puso en movimiento un neointervencionismo educativo, cuyos logros ms importantes fueron el Acuerdo Nacional para la Modernizacin Educativa (1992), en el sector de la educacin bsica, y la instrumentacin de los mencionados programas como Fomes y Supera. La paradoja ortodoxa o neoliberal, mostr con Salinas la complejidad de los procesos de reestructuracin del Estado durante la dcada de los ochenta y primeros noventa9. En este contexto, tal vez como ningn otro gobierno anterior, el de Salinas introdujo cambios muy significativos en las relaciones con las universidades10. Colocando en el centro de la agenda cuestiones como la excelencia, la calidad y la evaluacin, los policymakers gubernamentales no centraron su atencin en una reforma al marco jurdico de la educacin superior ni en la elaboracin de un nuevo programa para la educacin superior (hay que recordar que el Proides fue reconocido y retomado por el nuevo gobierno), sino que se concentr la atencin en la construccin de arenas especficas de polticas en torno a la evaluacin. En ese contexto, la Conaeva se convirti en un espacio de consenso y negociacin entre los funcionarios y expertos gubernamentales y los representantes de la ANUIES y de varias universidades pblicas. El viejo Sinnappes, el espacio formal de elaboracin e intrumentacin de acciones, fue un escenario subordinado a las decisiones tomadas en el seno de la Conaeva. Esta lgica de interacciones estuvo favorecida por el hecho de que el gobierno federal dispuso, luego de los duros ajustes del sexenio anterior, de un conjunto de recursos extraordinarios que poda comprometer al cumplimiento de ciertas metas con las instituciones. La diferenciacin de las arenas y de las polticas permiti establecer un financiamiento federal selectivo, que intent (a final de cuentas con xito relativo) relacionar financiamiento con evaluacin. Operando bajo una mixtura de patrones de gestin nuevos (de perfil jerrquico-burocrtico, por ejemplo, a travs de rganos como las Comisiones interinstitucionales de evaluacin), con viejos estilos de gestin (de carcter poltico, donde intervienen los rectores y los altos funcionarios de la SEP y an, en ocasiones excepcionales, el propio presidente de la Repblica), los arreglos institucionales tradicionales fueron modificados.

Es importante destacar aqu el papel de los gobiernos estatales en el caso de las universidades pblicas regionales. En varios casos y con diverso grado, los gobernantes locales participaron como mediadores ms o menos eficaces, como aliados o como adversarios de las autoridades universitarias para bloquear o impulsar acuerdos especficos de transformacin (como ocurri en los casos de las universidades de Puebla, Sonora y Guadalajara). En estos y otros casos, es posible sostener la hiptesis de que durante el periodo salinista la relacin de las universidades estatales con los gobiernos respectivos, se convirti en una variable central en la instrumentacin de cambios institucionales de mayor o menor alcance. Los sindicatos y, en varios casos, las organizaciones estudiantiles, fueron desplazadas como los actores protagnicos de las relaciones entre el estado y las universidades. La ANUIES actu como mediadora de los conflictos y como coresponsable e instrumentadora de algunas acciones de las polticas federales de evaluacin y mejoaramiento de la calidad. Al igual que en los anteriores periodos, la organizacin contribuy a problematizar algunos temas, pero tuvo baja capacidad en lograr el involucramiento, el alistamiento y la movilizacin en torno a cuestiones crticas como una nueva legislacin universitaria o cambios en la frmulas de relacin entre los actores. El hecho fue que la ANUIES, como organizacin, fue testigo contemporneo de ciertas reformas a nivel de los establecimientos (como en los casos de las universidades de Guadalajara, Puebla o Sonora), pero con muy poca capacidad para convertir esos procesos en un movimiento de reforma del sistema en su conjunto.

La problematizacin como evaluacin y reorganizacin (1993-2000)

Al inicio del periodo del Mtro. Carlos Palln (1993-1997) y, posteriormente, con el periodo del Dr. Julio Rubio Oca (1997-2001) en la Secretara General Ejecutiva de la ANUIES, el contexto nacional haba cambiado. La grave crisis financiera de las instituciones pblicas comenzaba a ser resuelta, y la reforma del Estado haba sido un proceso que haba ido de la mano de la reforma de las polticas de educacin superior (Kent, 2000). Calidad y evaluacin haban sido los conceptos clave de las polticas federales desde finales de la dcada anterior, y se consolidaron de hecho a lo largo de la dcada de los noventa. La burocracia federal concentrada en la Subsecretara de Educacin Superior e Investigacin Cientfica, al igual que en otros momentos, fortaleci su capacidad de conduccin frente y con la colaboracin de la ANUIES, en un contexto donde las nuevas reglas basadas en la diferenciacin y la evaluacin haban generado compromisos de cambio y regulacin de las acciones institucionales. La aprobacin en la XXV reunin Ordinaria de la Asamblea General de la ANUIES, celebrada en 1993 en Mrida, de la propuesta de creacin del CENEVAL (Centro Nacional de Evaluacin) y del SUPERA (Programa Nacional de Superacin del Personal Acadmico), fueron expresiones de la legitimidad alcanzada por los ejes de la calidad y la evaluacin en las polticas federales. Este periodo se caracteriz por consolidar algunas polticas del ciclo anterior (estmulos a la diferenciacin, evaluacin institucional, recursos extraordinarios, impulso a los posgrados), y por tratar de introducir una nueva generacin de reformas a los sistemas y a las instituciones (examen de calidad profesional y acreditacin). Sin embargo, tambin han emergido temas crticos como la bsqueda de criterios estables de asignacin de los recursos federales ordinarios y extraordinarios a las universidades o la reforma del marco jurdico-normativo de la educacin superior.El gobierno de Zedillo inici su gestin con un contexto poltico y econmico-financiero desfavorable, originado por la crisis de 1994-1995. Ello signific un estancamiento en el ritmo de crecimiento de los recursos financieros federales destinados a los programas extraordinarios, as como en rubros bsicos de los presupuestos destinados a los subsidios ordinarios a las universidades pblicas. Sin embargo, los instrumentos de polticas como el Fomes, el SNI, y el Supera, al lado de nuevos instrumentos como el Promep, o acciones de poltica como el impulso al acuerdo interinstitucional para establecer el examen nico de ingreso a la educacin media superior en la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico, consolidaron el perfil modernizador de la actuacin del Estado hacia el sector. Ello signific consolidar a la diferenciacin de las instituciones y de los individuos como el objetivo de los programas y acciones gubernamentales.Un rasgo distintivo aunque no exclusivo del periodo ha sido la continuacin del proceso de reformas orientado a reestructurar el desempeo y la organizacin institucional de varias universidades pblicas, proceso impulsado por las propias autoridades universitarias en cada caso. De manera similar a lo que ocurri con universidades como las de Guadalajara, Puebla y Sonora en el sexenio pasado (Acosta, 2000), durante los ltimos tres aos se han observado procesos reformadores de diverso origen y magnitud en universidades como la Veracruzana, Quertaro, Durango o Morelos, por mencionar slo algunas. Uno de los rasgos comunes de dichas transformaciones ha consistido en el fortalecimiento de la autonoma institucional, entendida puntualmente como la capacidad de autogobernarse de dichas instituciones. Sin embargo, ese nfasis autonmico no parece reflejarse consistentemente en proyectos de transformacin acadmica innovadores y viables de largo plazo, sino que parecen responder a un pragmatismo poltico institucional orientado a adaptar a las universidades al nuevo entorno de polticas federales hacia el sector.Por otro lado, se continu con una poltica de diferenciacin del sistema de educacin superior a travs de la creacin de, hasta el momento, 24 universidades tecnolgicas en lo que va de la actual administracin, y se cre, en 1995, la Universidad de Ciencias y Artes del Estado de Chiapas11. Esta diferenciacin del sector pblico de la enseanza superior va acompaada de un incremento continuado de los establecimientos privados del sistema, cuya participacin en la absorcin de la matrcula total nacional alcanza ya poco ms de una cuarta parte12. Segn los datos disponibles, entre 1994 y 1997 la matrcula global del sistema de educacin superior se increment en un 9%, a una tasa promedio anual de casi el 3%, lo que implica, a primera vista, la persistencia de un ritmo relativamente alto de crecimiento, que no alcanza, sin embargo, el ritmo expansivo de fines de los aos sesenta y los setenta. Este crecimiento tambin va acompaado de un crecimiento sostenido del personal docente de las instituciones, que pas de poco ms de 123 mil profesores en 1994 a casi 143 mil en 199713. Esta proceso de expansin de las dimensiones del sistema es, sin embargo, todava un fenmeno cuyas causas y perfiles especficos requieren de estudios ms profundos. La pregunta bsica tiene que ver con la relacin entre los proceso de expansin y diferenciacin con las polticas federales. De acuerdo a lo expresado en alguna ocasin Subsecretario de Educacin Superior e Investigacin Cientfica de la SEP, dos constituyen las acciones ms relevantes de la poltica federal zedillista en la educacin superior en la perspectiva de elevar la calidad de la misma. De un lado, el acuerdo tomado en 1996 entre distintas instituciones de educacin media superior de la zona metropolitana de la ciudad de Mxico para establecer un examen nico que diera oportunidad pareja a todos los aspirantes a ingresar a alguna modalidad de ese nivel. De otro lado, la creacin del Programa de Mejoramiento del Profesorado de la educacin Superior (Promep), programa que establece criterios y apoyo con el fin de que los profesores de educacin superior alcancen ciertos perfiles deseables, definidos con base a estndares internacionales (Resndiz, 1998,19).El carcter inductivo y regulativo de las polticas zedillistas y de las propias instituciones de educacin superior agrupadas en la ANUIES, se expresa tambin en la preocupacin por establecer exmenes nacionales de calidad profesional, por instrumentar mecanismos de acreditacin de programas educativos de las instituciones de educacin superior o por establecer estndares de certificacin de los profesionistas que produce el sistema de educacin superior. Asimismo, una cuestin en la que parece particularmente interesado el gobierno federal concierne a la reforma a la extensin de las carreras universitarias tradicionales, con el objeto de abatir los bajos ndices de eficiencia terminal que se observan desde hace aos en el sistema, sobre todo en el de carcter pblico. Todo ello forma parte de la agenda pblica que el gobierno federal desea consolidar en el periodo. La configuracin del peso y las relaciones entre los actores sufri cambios importantes en estos aos de transicin poltica. Por vez primera, muchas universidades pblicas estatales comenzaron a tratar con gobernadores no priistas, y el Congreso inici acciones inditas de fiscalizacin sobre los recursos federales destinados a las universidades pblicas. En la UNAM, una larga huelga estudiantil contra las reformas al reglamento de pagos, que paraliz las actividades de esa institucin durante ms de nueve meses. En este contexto, la eleccin del Dr. Julio Rubio Oca para el periodo 1997-2001 coincidi son el reconocimiento pleno del cambio del rgimen poltico, y la apertura, en condiciones inciertas, de un nuevo marco poltico de las relaciones entre el gobierno federal y la ANUIES. Un sistema educativo muy diferente al de hace medio siglo, con un contexto poltico y estructural tambin distinto, ha conformado un nuevo marco de oportunidades y restricciones para el desempeo de la ANUIES.

4. Conclusiones

Las notas anteriores permiten sealar varias hiptesis de trabajo para el futuro. Una de ellas es que la problematizacin ha sido una de las constantes influencias de la ANUIES en la elaboracin y traduccin de las polticas, pero sus mayores debilidades se encuentran en las otras etapas del proceso (interesamiento, alistamiento y movilizacin). Su carcter de organizacin hbrida, surgida y operando bajo un rgimen no democrtico durante casi todo el periodo analizado, ha implicado una autonoma terica pero una subordinacin prctica a varias de las polticas e instrumentos diseados e implementados bajo la conduccin de la burocracia federal. Aunque han existido conflictos en sus relaciones con el Estado, estos forman parte de los patios interiores de dichas relaciones, y slo una estrategia de investigacin diferente a la revisin de los documentos podra dar cuenta de la magnitud de esas diferencias. Pero por lo que se observa en la evidencia pblica, conocida, la Asociacin ha sido un actor importante pero subordinado a la accin gubernamental. Los frecuentes intercambios de personal entre la alta burocracia de la ANUIES y la alta burocracia federal, son un indicativo de esas relaciones de parentesco que han guardado en momentos especficos dichas relaciones.De esta forma el proceso de traduccin ha sido un proceso trunco, donde el aislamiento de la ANUIES se explica por la debilidad de los otros actores potencialmente interesados o aliados en la configuracin de las relaciones de poder en el campo de la educacin superior. Y aqu, sin duda, el gran ausente ha sido el Congreso de la Unin, un actor que hasta ahora ha sido parte del paisaje de las relaciones entre el Ejecutivo y la ANUIES. Si los tiempos polticos que se avecinan sugieren cambios profundos en las formas de coordinacin y ejercicio de los poderes en el campo de las polticas pblicas, propios de las democracias y ya no de los autoritarismos, el congreso federal y los estatales pueden jugar un papel importante en la configuracin de la agenda de polticas, y la ANUIES puede jugar un nuevo papel, protagnico y no subordinado, ya no slo en la problematizacin de los asuntos educativos de nivel superior, sino tambin en la definicin de decisiones, recursos e instrumentos clave para el desarrollo equilibrado del sistema de educacin superior. Tal vez su guitarra azul podra sonar mejor, y ms profundamente, para intentar cambiar el estado de las cosas.

Anexo Numero de instituciones de educacin superior afiliadas a la anuies creadas por periodo, 1950-2000

PeriodoUniversidades PblicasInstitutos Tecnolgicos FederalesUniversidades o Instituciones PrivadasOtrasTotal

Antes de 19501524324

Entre 1950 y 1965111161131

Entre 1966 y 1976329952

Entre 1977 y 198441117

Entre 1985 y 199322026

Entre 1994 y 200010012

Total42482012 122

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1 No hay espacio para discutir aqu las caracterizaciones tericas y en las expresiones empricas de estas formas de organizacin de los intereses en las sociedades contemporneas. En los clsicos trabajos de Lehmbruch y Schmitter (1982), Offe (1992) Pizzorno (1988), Van Meter y Van Horn (1993) entre otros, se pueden encontrar profundizaciones interesantes al respecto. 2 Para un anlisis del estadocentrismo contemporneo, cfr. Lechner, N., R. Milln y F. Valds U. (coords) (1999). Reforma del estado y coordinacin social, Plaza y Valds, Mxico. 3 Los registros de alumnos se refieren solamente a estudiantes de licenciatura registrados en las estadsticas de la SEP. En cuanto la las instituciones pblicas, nos referimos a las refundaciones de varias instituciones de antigedad mayor como la propia UNAM, la U. de G. o la UAP. As, entre 1910 y 1925 se inauguran o refundan las universidades de Mxico (1910), la Michoacana de San Nicols de Hidalgo (1917), la de Sinaloa (1918), la de Yucatn (1922), la de San Luis Potos (1923) y la de Guadalajara (1925). Posteriormente, comienzan a funcionar las universidades estatales de Nuevo Len (1933), Puebla (1937), Sonora (1942), Colima (1940), Veracruzana (1943) y Guanajuato (1945). 4 Me refiero, por supuesto, a las consecuencias derivadas de Congreso de Universitarios Mexicanos celebrado en 1933, de donde se desprendieron las dos tradiciones educativas del nivel superior: la liberal, centrada en la defensa de la autonoma y la libertad de ctedra, y la socialista, centrada en el compromiso con el Estado de la Revolucin y con las causas populares. 5 Es bastante conocido el hecho de que el alemanismo signific, entre otras cosas, el reestablecimiento de las relaciones de cooperacin entre la UNAM y el gobierno federal. Es durante la gestin de Alemn que se construye e inaugura la Ciudad Universitaria, ese monumental espacio arquitectnico que simboliza, como en ningn otro caso en Amrica Latina, las enormes expectativas que rodeaban la creacin de una utpica Ciudad de la Inteligencia, como posteriormente les denominara Kerr (1995) a los grandiosos proyectos de las universidades de la segunda posguerra. 6 En realidad esta es una caracterstica constante del estilo de gestin de los recursos pblicos destinados a las universidades desde antes y despus de la creacin de la Asociacin. La negociacin individual y por separado es ms productiva que la negociacin en bloque de los presupuestos gubernamentales destinados a la educacin superior. La explicacin de ello tiene que ver con varios factores (peso especfico de cada universidad, su carcter federal o estatal, tradiciones de gestin poltica, tipo de arreglos institucionales con las autoridades, etc.), pero en trminos generales es una tipo negociacin impuesta por el estilo de conduccin poltica del financiamiento gubernamental a lo largo del ltimo medio siglo, que descansaba en gran medida en los poderes discrecionales, o metaconstitucionales, del Presidente en turno. 7 La universidades creadas entre 1950 y 1965 fueron: Tamaulipas (1950), Autnoma de Quertaro (1951), Autnoma de Chihuahua (1954), Oaxaca (1955), Jurez de Durango, Baja California y Coahuila (1957), Autnoma de Zacatecas, (1959), Autnoma de Guerrero (1960) , Colima (1960), y Autnoma de Hidalgo (1961) (ANUIES, 2000b). 8 En este lapso, segn la fuente consultada (ANUIES, 2000b), se crean nueve universidades pblicas, 32 institutos tecnolgicos, nueve universidades privadas, y dos centros especializados.9 El concepto se refiere al hecho de que el impulso a las polticas neoliberales provino del Estado y no del mercado, lo que se tradujo en un proceso de reduccin del Estado por parte del los propios responsables de la conduccin del Estado mismo. Al respecto, cfr. W. Smith, C. Acua y E. Gamarra (eds.), Latin American Political Economy in the Age of Neoliberal Reform, North South Center, Miami, 1994.10 La tesis de la ruptura en los ciclos de polticas tradicionales fue sugerida por Fuentes Molinar en los inicios de la gestin salinista. Al respecto, cfr. O. Fuentes Molinar, Las cuestiones crticas de la educacin superior, Universidad Futura, vol.3, nms. 8 y 9, invierno 1991, Mxico. 11 Nota de U2000, Crnica de la educacin superior, n.247, 23 de febrero de 1998, p.3.12 ANUIES, Anuario estadstico 1997, Mxico, 1997.13 Las fuentes de esta informacin son los Anuarios estadsticos de la ANUIES de 1994 a 1997.

Revista de la Educacin Superior en Lnea. Num. 116Ttulo: La ANUIES y la agenda de polticas de Educacin superior.Autor:Adrin Acosta Silva. Socilogo. Doctor en Investigacin en Ciencias Sociales con especializacin en Ciencia Poltica por la FLACSO-Mxico. Profesor-investigador del Departamento de Ciencias Sociales y Jurdicas del CUCEA-Universidad de Guadalajara. Correo e: aacosta@cucea.udg.mx