AGENDA DE EVALUACIÓN 2019-2020 DEL PROGRAMA DE ... · fortificada y distribuida por el Programa de ... El Programa cuenta con una Evaluación en materia de Diseño 2007, una

Subsecretaría de Planeación, Evaluación y Desarrollo Regional Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales

AGENDA DE EVALUACIÓN 2019-2020 DEL

PROGRAMA DE ADQUISICIÓN DE LECHE

NACIONAL (PALN)

A CARGO DE LICONSA, S.A. DE C.V.

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Agenda de Evaluación 2019-2020 del Programa de Adquisición de Leche

Nacional (PALN) a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.

Contenido

1.- Antecedentes del Programa ...................................................................................................................1

2.- Objetivo del Programa ...........................................................................................................................2

3.- Antecedentes de Evaluación ..................................................................................................................2

3.1.- “Evaluación de Diseño 2007”: ........................................................................................................2

3.2.- “Ficha de Monitoreo y Evaluación 2013-2014”: ..........................................................................2

3.3.- “Ficha de Monitoreo y Evaluación 2014-2015”: ..........................................................................3

3.4.- Consideraciones del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y Propuesta de Agenda de

Evaluación del PALN: ..............................................................................................................................4

4.- Propuesta de Agenda de Evaluación ....................................................................................................5

4.1.- Estudio Cuantitativo con Resultados en Campo: .......................................................................6

4.2.- Estudio de Rentabilidad Financiera: ...........................................................................................7

4.3.- Evaluación de Diseño: ....................................................................................................................7

5.- Consideraciones Finales .........................................................................................................................7

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1.- Antecedentes del Programa De acuerdo con información de pobreza del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) en 2016 9.4 millones de personas se encontraban bajo condición de pobreza extrema, lo que representa 7.3% de la población total del país. A su vez, se presenta una reducción en la incidencia de personas con carencia por acceso a la alimentación entre 2012 y 2016, pasando de a 27.3 millones de personas (23.3% de la población) en 2012 a 24.6 millones (20.1% de la población) en 2016. Por último, en 2016, cerca de 5.1 millones de personas en condición de pobreza extrema, es decir el 54.6% de este grupo, presentan también carencia por acceso a la alimentación. Un derecho social fundamental, establecido en el Artículo 4° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es el derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. En el mismo sentido, México, a través del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, reconoce el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, debiendo adoptar las medidas necesarias para mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos; éste establece que el derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla. Uno de los programas que contribuyen al fortalecimiento del cumplimiento efectivo de los derechos sociales que potencian las capacidades de las personas en situación de pobreza es el Programa de Adquisición de Leche Nacional. Si bien el diseño del programa no se presta a que éste atienda directamente a sujetos de la política social, su fin contribuye a lograr los objetivos de la política social en lo referente al abasto de leche y su propósito contribuye al abastecimiento de la materia prima que requiere LICONSA S.A. de C.V. para la operación del Programa de Abasto Social de Leche (PALN). El PALN surge en 2002 cuando la Cámara de Diputados solicita a LICONSA la compra de leche a productores nacionales pagando el precio del mercado interno, el cual era superior al internacional. No obstante, en 2014 el PALN opera a través de 43 centros de acopio distribuidos en 11 entidades federativas mediante la adquisición de leche fresca a productores, asociaciones, comercializadores e industriales nacionales, a precios de mercado en función de la disponibilidad presupuestal autorizada, para que ésta sea procesada, fortificada y distribuida por el Programa de Abasto Social de Leche (PASL). Cabe mencionar que estos procesos se realizan como parte de los costos del PASL con recursos propios de Liconsa. Los productores y asociaciones deben acudir a los Centros de Acopio de Liconsa y cumplir con el llenado de la Solicitud de Ingreso para posteriormente realizar el contrato de compraventa. El pago a los productores es semanal conforme a la cantidad de producto entregado. El número de productores atendidos por el PALN ha variado entre 2011 y 2016; sin embargo, se ha mantenido alrededor de 10 mil productores.

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2.- Objetivo del Programa De acuerdo con la Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) 2018, el Fin (objetivo general) del PALN es contribuir a fortalecer el cumplimiento efectivo de los derechos sociales que potencien las capacidades de las personas en situación de pobreza, a través de acciones que incidan positivamente en la alimentación, la salud y la educación mediante la adquisición de leche de origen nacional de calidad para cubrir parte de la demanda del Programa de Abasto Social de Leche.

3.- Antecedentes de Evaluación

El Programa cuenta con una Evaluación en materia de Diseño 2007, una Ficha de Monitoreo en 2012 y cuatro Fichas de Monitoreo y Evaluación en 2013-2014, 2014-2015, 2015-2016 y más recientemente 2016-2017. A continuación, se mencionan los principales hallazgos de estos documentos de evaluación: 3.1.- Evaluación en materia de Diseño 2007 Esta evaluación fue realizada en 2007 con base en lo establecido por SEDESOL y LICONSA, con las siguientes características: Esta evaluación se desarrolló mediante un trabajo de gabinete e información proporcionada por los responsables del Programa. Dicha evaluación consta de la respuesta a 34 preguntas organizadas en los siguientes temas: características del Programa, contribución a los objetivos estratégicos, matriz de indicadores, población potencial y objetivo, vinculación con las reglas de operación y coincidencias, complementariedades y duplicidades con otros programas federales. Entre los principales hallazgos se encuentran:

Liconsa mantiene relaciones de largo plazo con los productores nacionales basadas en su cercanía a los lugares de producción, la oportunidad en el pago y contratos basados en la confianza.

Se concluyó que el PALN no responde a un problema que deba ser atendido con un programa específico dado que las actividades que comprende el Programa son parte de las actividades normales de la operación de LICONSA con el fin de proporcionar leche fortalecida y de alta calidad a la población beneficiaria del Programa de Abasto Social de Leche (PASL).

3.2.- Ficha de Monitoreo y Evaluación 2013-2014 La Ficha de Monitoreo y Evaluación (FMyE) es un instrumento que permite mostrar el avance de los programas federales de desarrollo social de forma estructurada, sintética y homogénea para un ejercicio fiscal, con el objetivo de contribuir a la toma de decisiones y mejora de los programas y acciones. Es coordinada por el CONEVAL y elaborada internamente por las unidades de evaluación de las entidades y dependencias, con

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información pública entregada por los funcionarios públicos de las unidades responsables de los programas federales de desarrollo social. Para la FMyE correspondiente al ciclo 2013-2014 se tuvieron los siguientes hallazgos:

La FMyE resalta que Liconsa posee una amplia red de acopio y enfriamiento, ubicada en 14 entidades federativas. Asimismo, cuenta con sistemas de control de calidad para asegurar que la leche adquirida tenga los atributos que se desean proporcionar a los beneficiarios del PASL.

No se cuenta con información pública sobre la operación del PALN, tal como información general del padrón de beneficiarios y de los centros de acopio (plantas industriales).

Los registros de padrones de productores no se encuentran sistematizados.

El PALN carece de evaluaciones recientes, únicamente cuenta con una Evaluación de Diseño en 2007 y una Ficha de Monitoreo 2012-2013, sin embargo, éstas no ofrecen resultados del programa presupuestario.

Si bien por las características del Programa, tipo B (desempeño de funciones - provisión de bienes públicos), no se cuenta con una definición y cuantificación de la población potencial y objetivo, no se observa una nota que fundamente técnicamente este punto.

A partir de estos hallazgos, en abril de 2015, se clasificaron los siguientes Aspectos Susceptibles de Mejora (ASM) específicos: 1. Desarrollar una base de datos con el Padrón Nacional de Productores de Leche de LICONSA. 2. Publicar en la página de LICONSA, el padrón de productores, respetando los términos de confidencialidad, así como el padrón de los centros de acopio. 3. Contar con una nota conceptual sobre la definición y cuantificación de las poblaciones potencial, objetivo y atendida del programa. 4. Establecer la agenda de evaluación del PALN para el mediano y largo plazo. 3.3.- Ficha de Monitoreo y Evaluación 2014-2015 La FMyE 2014-2015 retoma los hallazgos de la Ficha anterior, resaltando que el Programa no cuenta con evaluaciones recientes; no obstante, menciona asimismo que El PALN carece de un documento que permita verificar en campo los elementos de su mecánica operativa y de la satisfacción de los productores. Además, se encontró que, conforme a la normatividad de la SHCP, el PALN se alinea al Objetivo 1 del PSDS y al indicador de malnutrición; sin embargo, el propósito y componente del programa no muestran vinculación "directa" con este objetivo. Con base en lo anterior, en abril de 2016 se clasificaron los siguientes ASM:

Realización del seguimiento físico y operativo, que cuente con rigurosidad, representatividad e incluya variables sobre la calidad del servicio y la satisfacción de los productores.

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Con base en la culminación del ASM relacionado a la sistematización del Padrón de Productores de Leche, publicar en la página de internet de Liconsa la nueva base del padrón de productores del PALN, respetando los criterios de confidencialidad.

Hacer una consulta ante la SHCP para buscar la alineación del PALN a la estrategia transversal “Democratizar la Productividad”.

Inclusión de una Evaluación o Estudio de corte cualitativo o cuantitativo con resultados en campo en la Agenda de Evaluación del PALN.

3.4.- Ficha de Monitoreo y Evaluación 2015-2016

La FMyE 2015-2016 menciona los siguientes hallazgos:

Se menciona que, si bien se conoce que algunos Productores del Padrón Nacional de Leche de Liconsa están satisfechos, se carece de un estudio representativo que respalde tal hallazgo.

Los informes internos mencionan que la posición financiera de Liconsa como empresa es deficitaria pues se observan pérdidas por varios años, al respecto se puede ver que el costo de compra de la leche mediante el PALN aún es superior a la venta de la misma a través del PASL.

Si bien se observa un plan anual de trabajo de Liconsa, no es clara la ruta crítica para la atención de recomendaciones en el caso del PALN.

3.5.- Ficha de Monitoreo y Evaluación 2016-2017 Por parte de este documento se citan los siguientes hallazgos:

Se menciona que no existe una definición del problema por atender del Programa en la Nota Conceptual de las Población Potencial, Objetivo y Atendida del Programa.

Asimismo, en la MIR no se hace mención en el objetivo a nivel Fin y Propósito a las Poblaciones del Programa, definidas en la Nota del PALN, lo que dificulta su orientación a resultados.

3.6.- Consideraciones del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y Propuesta de Agenda de Evaluación del PALN

A partir del 2008, el esquema de Presupuesto basado en Resultados (PbR) fue implementado en la Administración Pública Federal; este proceso integra de forma sistemática las consideraciones sobre los resultados y el impacto de la ejecución de los Programas y de la aplicación de los recursos asignados a estos, con el objeto de entregar mejores bienes y servicios públicos a la población, elevar la calidad del gasto público y promover una más adecuada rendición de cuentas y transparencia. Dentro del PbR se consideró incluir el Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) que se conforma de diversos procesos que permiten: i) evaluar los resultados de los programas federales; ii) retroalimentar a los administradores de dichos programas, y iii) mejorar la calidad de información que se entrega al Congreso y a la sociedad.

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De esta manera el PALN, como programa de la Administración Pública Federal (APF), deberá brindar mayor transparencia mediante la generación de más y mejor información para el público y para las legislaturas respecto a las metas y las prioridades de gasto, así como de su contribución para alcanzar las metas respectivas del Plan Nacional de Desarrollo y del Programa Sectorial de Desarrollo Social. En ese sentido, la realización de evaluaciones al programa permitirá principalmente, i) ubicar y definir de manera más efectiva los recursos necesarios para el programa, basándose en la identificación de asuntos críticos y en los procesos y flujos específicos (que van de una asignación inercial de gasto a una valoración del impacto sobre las variables sociales o económicas), ii) facilitar la mejora de la gestión institucional, e incrementar la eficiencia del programa, así como iii) generar vínculos más fuertes entre la planificación, la programación, la presupuestación, y el seguimiento del programa.

4.- Propuesta de Agenda de Evaluación

Derivado de las recomendaciones de la FMyE 2013-2014 se clasificó como Aspecto Susceptible de Mejora de carácter institucional “Establecer una agenda de evaluación al PALN para el mediano y largo plazo”, cuya área coordinadora para su realización es Liconsa, S.A. de C.V. en su carácter unidad responsable de la operación del programa, y como áreas responsables, tanto la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales (DGEMPS) y Liconsa S.A. de C.V. En este sentid la DGEMPS presenta el documento denominado Agenda de Evaluación 2019 -2020 del Programa de Adquisición de Leche Nacional (PALN) a cargo de Liconsa, S.A. de C.V., donde se plantea la realización de los siguientes estudios y evaluaciones: Cronograma General:

No. Tipo de evaluación Año 1 Estudio Cuantitativo con Resultados en campo 2019 2 Estudio de Rentabilidad Financiera 2020 3 Evaluación en materia de Diseño 2019 4 Estudio de Procesos 2020

Estas evaluaciones podrían ser consideradas como “Complementarias”1, 2, pues son de aplicación opcional de acuerdo con las necesidades e intereses de la dependencia y tienen como fin mejorar la gestión y obtener evidencia adicional sobre el desempeño del programa. Asimismo, con base en el numeral 12 del Programa Anual de Evaluación 2018. es preciso señalar que durante el año fiscal en el que se planee realizar una evaluación complementaria las dependencias o entidades con atribuciones para evaluar políticas públicas específicas por mandato de alguna disposición jurídica podrán proponer a la Unidad de Evaluación del Desempeño y al CONEVAL la inclusión de evaluaciones sobre dichas evaluaciones, o en su defecto, se les deberá enviar la propuesta de Términos de Referencia al CONEVAL con el fin

1 Ver Lineamiento vigésimo cuarto de los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal. 2 Es importante mencionar, que si bien en este momento las evaluaciones planteadas pueden tomarse como complementarias, esto no limita a que futuros Programas Anuales de Evaluación las puedan considerar como obligatorias.

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de que dichos organismos emitan una opinión sobre éstos, dentro del ámbito de sus respectivas competencias. Asimismo, de acuerdo con el lineamiento vigésimo cuarto del Capítulo V de los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federa menciona que “las evaluaciones complementarias a programas federales serán de aplicación opcional de acuerdo con las necesidades e intereses de las dependencias y entidades, siempre y cuando no se encuentren previstas en el Programa Anual de Evaluación, con el fin de mejorar su gestión y obtener evidencia sobre su desempeño”. Estas evaluaciones deberán realizarse por instituciones académicas y de investigación, personas físicas o morales especializadas en la materia u organismos especializados, de carácter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las respectivas materias del programa en los términos de las disposiciones aplicables. Es importante mencionar que se puede realizar la contratación de evaluaciones que abarquen varios ejercicios fiscales, en los términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). Adicionalmente, la coordinación de la contratación, operación y supervisión de la evaluación externa, objetiva, imparcial, transparente e independiente, al interior de cada dependencia y entidad se deberá realizar por la respectiva Área de Evaluación (AE), en este caso la DGEMPS. Finalmente, la realización de estas evaluaciones será con cargo a la dependencia, en este caso Liconsa S.A. de C.V., unidad responsable de la operación del programa, para lo cual se deberá realizar la planeación correspondiente a fin de garantizar el recurso monetario para los diferentes periodos fiscales.

4.1.- Estudio Cuantitativo con Resultados en Campo:

Los hallazgos del Estudio de Cobertura, Comercialización y Financiamiento del Programa de

Abasto Social de Leche (PASL) a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. realizado en 2015 dan cuenta

que existe una gran satisfacción por parte de algunos productores pertenecientes al Padrón

Nacional del PALN. Sin embargo, estos resultados no son generalizables a toda la Población

Atendida, por lo cual existe la necesidad de llevar a cabo un estudio exhaustivo sobre la

satisfacción de los Productores, el cual permita generar resultados representativos a nivel

nacional. Asimismo, este estudio podría complementarse con los hallazgos del Seguimiento

Físico y Operativo del PALN próximo a realizarse, con la finalidad de fortalecer y mejorar la

implementación del Programa.

Al contar con resultados en campo, se busca valorar si la gestión cumple con lo necesario

para el logro de las metas y objetivos del Programa, así como contar con información que

permita hacer recomendaciones de mejora en la operación del PALN.

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4.2.- Estudio de Rentabilidad Financiera:

Informes internos de Liconsa, S.A. de C.V. mencionan que la posición financiera de Liconsa

como empresa es deficitaria al observarse pérdidas por varios años; al respecto, el costo de

compra de leche mediante el PALN es superior al precio de venta de la misma a través del

PASL. Con base en lo anterior, y partiendo del hecho que Liconsa es una empresa que busca

maximizar sus beneficios, pero sin descuidar su objetivo social, se considera pertinente

realizar un estudio que cuantifique la relación entre costos y beneficios económicos de punto

de venta/centro de acopio/planta en el caso del PALN, a fin de valorar su contribución a la

rentabilidad de la empresa.

4.3.- Evaluación en materia de Diseño: Se planea que esta evaluación se realice nuevamente a partir de la publicación de la Nota

conceptual de la población potencial, objetivo y atendida del Programa de Adquisición de

Leche Nacional y las Matrices de Indicadores para Resultados que ha tenido el Programa en

distintos años con la finalidad de proveer información que retroalimente su diseño, gestión

y resultados. Para ello se propone realizar una nota sobre la factibilidad de su realización

previo a la elaboración de los Términos de Referencia.

4.4.- Estudio de Procesos

Realizar un análisis sistemático de la gestión operativa del Programa de Adquisición de

Leche Nacional que permita valorar si dicha gestión cumple con lo necesario para el logro de

las metas y objetivo del Programa, así como, hacer recomendaciones que permitan la

instrumentación de mejoras.

5.- Consideraciones Finales Con base en lo anterior, se pone a consideración de Liconsa S.A. de C.V. (unidad responsable

de la operación del PALN) la presente “Propuesta de Agenda de Evaluación 2019 -2020” con

la finalidad de obtener su retroalimentación y así iniciar el proceso de planeación de la

evaluación del programa en el marco del Presupuesto basado en Resultados (PbR). No se

omite mencionar que esta propuesta de Agenda no limita la realización de las evaluaciones

establecidas como obligatorias en los programas anuales de evaluación de los años

correspondientes.

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