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AMPARO DIRECTO 3/2018 QUEJOSA: **********.
PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. SECRETARIA: MARÍA ANTONIETA DEL CARMEN TORPEY
CERVANTES.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
VISTOS; Y
RESULTANDO:
PRIMERO. Mediante escrito presentado el veintiuno de abril de dos
mil diecisiete, ante la Oficialía de Partes de la Sala Regional del Golfo
Norte del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, **********,
demandaron el amparo y protección de la Justicia Federal, en contra de
la autoridad y por el acto siguiente:
AUTORIDAD RESPONSABLE: Sala Regional del ********** del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
ACTO RECLAMADO. La resolución de veintinueve de marzo de dos mil diecisiete, emitida en el expediente del juicio contencioso administrativo **********.
SEGUNDO. La parte quejosa adujo que se violaron en su perjuicio
los derechos fundamentales contenidos en los artículos 1o., 14, 16, 17 y
109, último párrafo, constitucionales y tercero, numeral I de la
Convención sobre los Derechos Humanos del Niño y de la Convención
Americana de Derechos Humanos; señaló como parte tercera interesada
a la Superintendencia de Zona Victoria de la Gerencia Divisional Golfo
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Centro de la Comisión Federal de Electricidad; e hizo valer los conceptos
de violación que estimó pertinentes.
TERCERO. Mediante proveído de cuatro de mayo de dos mil
diecisiete, el Presidente del ********** Tribunal Colegiado en Materias
Administrativa y Civil del Decimonoveno Circuito, admitió la demanda de
amparo y la registró con el número amparo directo **********.
CUARTO. Por escrito presentado el veintinueve de mayo de dos
mil diecisiete, el apoderado para pleitos y cobranzas de la Comisión
Federal de Electricidad promovió demanda de amparo adhesivo al juicio
de amparo directo ********** del índice del ********** Tribunal Colegiado en
Materias Civil y Administrativa del Décimo Noveno Circuito.
QUINTO. Tramitado el juicio, el Tribunal Colegiado de Circuito el
veinticuatro de agosto de dos mil diecisiete emitió resolución con el
punto resolutivo siguiente:
“ÚNICO. El Pleno de este Primer Tribunal Colegiado en
Materias Administrativa y Civil del Decimonoveno Circuito,
solicita a la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejercer su
facultad de atracción para conocer y resolver el presente
amparo directo.”
SEXTO. Recibidos los autos en esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación y admitida a trámite la solicitud de ejercicio de facultad de
atracción, por resolución de veintidós de noviembre dos mil diecisiete, la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó
ejercer la facultad de atracción en el expediente **********, por haber
considerado, substancialmente, que se cumplían los requisitos de
importancia y trascendencia del asunto, toda vez que se permitiría
determinar si es o no posible sujetar a las empresas productivas del
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Estado a un procedimiento de responsabilidad conforme a la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado considerando como elemento
adicional que el reclamo proviene de un particular ajeno a la Comisión
Federal de Electricidad a quien le atribuye la actividad irregular por la
incorrecta instalación de las vías de distribución de energía eléctrica que
no respetaban los estándares de las normas administrativas mexicanas.
SÉPTIMO. En cumplimiento a esa resolución, se remitieron los
autos del presente amparo directo a la Subsecretaría General de
Acuerdos y por acuerdo del veintinueve de enero de dos mil dieciocho, el
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación formó y registró
el juicio de amparo directo con el número de toca amparo directo
3/2018; admitió la demanda y turnó el asunto a la Ministra Margarita
Beatriz Luna Ramos para elaboración del proyecto de resolución
correspondiente.
OCTAVO. Mediante acuerdo de ocho de marzo de dos mil
dieciocho, el Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, se avocó al conocimiento de la demanda y lo turnó
a la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos.
C O N S I D E R A N D O :
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer el presente
asunto, en términos de los artículos 107, fracción V, inciso b y último
párrafo, constitucional, 40 de la Ley de Amparo, 21, fracción III, inciso b),
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como de los
puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013 publicado
en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil
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trece, porque se trata de un juicio de amparo directo promovido contra
una sentencia emitida en un juicio contencioso administrativo, cuyo
conocimiento deriva del ejercicio de la facultad de atracción.
SEGUNDO. Certeza del acto reclamado. Es cierto el acto
reclamado, consistente en la sentencia de veintinueve de marzo de dos
mil diecisiete emitida por la Sala Regional del ********** del Tribunal
Federal de Justicia Administrativa en el expediente **********.
TERCERO. Oportunidad de la demanda. La sentencia reclamada
se notificó a la parte quejosa el cuatro de abril de dos mil diecisiete,
surtiendo sus efectos el cinco siguiente, por lo que el plazo para la
promoción del juicio de amparo transcurrió del seis de abril al dos de
mayo de dos mil diecisiete conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de la
Ley de Amparo, debiéndose descontar del cómputo los días ocho, nueve,
doce a dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de abril y
primero de mayo del mismo año, por ser inhábiles en términos de lo
dispuesto en los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por lo que si la demanda
de amparo se presentó el veintiuno de abril de dos mil diecisiete ante la
Oficialía de Partes de la Sala Regional Golfo Norte del entonces Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, es dable concluir que se
promovió oportunamente.
CUARTO. Por su parte, el amparo adhesivo fue presentado
oportunamente en términos de lo dispuesto en los artículos 181 y 182 de
la Ley de Amparo, es decir, en el plazo de quince días, toda vez que el
Acuerdo admisorio de la demanda de amparo de cuatro de mayo de dos
mil dieciséis fue notificado por oficio al adherente el ocho siguiente, surtió
sus efectos del nueve de mayo del mismo año, por lo que el término para
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su promoción transcurrió del diez al treinta de mayo de dos mil diecisiete,
debiéndose descontar los días trece, catorce, veinte, veintiuno, veintisiete
y veintiocho del mismo mes, por ser inhábiles en términos del artículo 19
de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.
QUINTO. Legitimación. El juicio de amparo fue promovido por
parte legitima toda vez que fue promovida por **********, ********** y
**********, quienes promovieron por su propio derecho la demanda de
amparo materia del presente juicio.
SEXTO. Asimismo, se reconoce legitimación a **********,
apoderado de la Comisión Federal de Electricidad al promover amparo
adhesivo, por ser una de las partes en el procedimiento en el que emanó
la resolución de origen.
SÉPTIMO. Previamente al examen del fondo del asunto procede
relatar los siguientes antecedentes que se desprenden de las
constancias de autos:
1. El veinticinco de agosto de dos mil dieciséis, **********, **********
y ********** y **********, ante la Sala Regional del Golfo Norte del
Tribunal Federal de Justicia Administrativa por su propio
derecho, demandaron lo siguiente:
- Se demanda la nulidad de la resolución NEGATIVA FICTA configurada respecto a la instancia administrativa que los ahora quejosos abrieron e iniciaron con antelación ante la Comisión Federal de Electricidad, trámite en donde se le solicitó a tal entidad administrativa lo siguiente: - Se declarara la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado por su actividad administrativa irregular, a través de la Comisión Federal de Electricidad, la cual es responsable por
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ocasionar la muerte de **********. - El reconocimiento de que les ocasionaron daños por la muerte de ********** a consecuencia de la actividad irregular de este ente estatal, el reconocimiento de que existe nexo causal entre la actividad irregular y los daños referidos. A consecuencia de lo anterior: - El pago de una indemnización justa, integral, a que se refieren los artículos 12 y 14, fracciones II y III de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, en relación con los diversos artículos 1915 y 1916 del Código Civil Federal, todos ellos interpretados conforme al artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 63.1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, cuantificaron en el cuerpo de dicho escrito. - El pago de intereses moratorios respecto de las cantidades que se determinen por todos y cada uno de los anteriores conceptos, computados a partir de que acaeció el siniestro por la actividad irregular del Estado y hasta que se determinara por autoridad competente el monto de la indemnización integral por la muerte de **********. - La actualización del importe de la indemnización integral conforme al Código Fiscal de la Federación, una vez que sea determinada por la autoridad competente. - Se regularice la instalación de las líneas de conducción de energía eléctrica con las que se provocó el daño, respecto de las distancias que establece la normatividad oficial. Lo anterior, en calidad de garantía de no repetición del daño causado. - El pago de una indemnización por concepto de daño moral consecuencia de las burlas y mal trato que los solicitantes han sufrido por parte del personal de la Comisión Federal de Electricidad cuando se apersonaron de manera pacífica a solicitar ayuda y la indemnización principal que por derecho les correspondiera.
2. Por acuerdo de doce de octubre de dos mil dieciséis, la
instructora del juicio de nulidad, desechó la demanda por
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haber considerado, substancialmente, que los actos
impugnados consistentes en la negativa ficta recaída al escrito
presentado en la Superintendencia Zona Victoria de la Comisión
Federal de Electricidad el veinticuatro de mayo de dos mil
dieciséis, en las que se reclama la supuesta existencia de
responsabilidad del Estado por actividad administrativa irregular
a través de la Comisión Federal de Electricidad, por ocasionar
la muerte de **********, siniestro que afirman ocurrió el
veinticuatro de octubre de dos mil catorce por recibir descarga
eléctrica por parte de líneas conductoras de media tensión
atribuidas a la señalada Comisión no son de naturaleza
administrativa, para ser impugnados a través del presente
juicio en razón a que a raíz de la reforma a los artículos 25,
párrafo cuarto, 27, párrafo sexto y 28, párrafo cuarto, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en
materia de energía y de la entrada en vigor de la Ley de la
Comisión Federal de Electricidad, publicadas en el Diario Oficial
de la Federación el veinte de diciembre de dos mil trece y once
de agosto de dos mil catorce, respectivamente, la Comisión
Federal de Electricidad, se transformó, por ministerio de ley, en
empresa productiva del Estado, por lo que conforme a los
artículos 3o., 7o., 82 y 118, de la citada ley en vigor, se advierte
que a los actos que emita la señalada Comisión le son
aplicables las legislaciones mercantil y civil, por lo que
serán de esa naturaleza y serán resueltos en vía mercantil o
civil por los Tribunales Federales competentes en esas
materias, o bien, a través de los mecanismos de solución que
pacten las partes.
3. Inconformes con lo anterior, mediante escrito de veinticinco de
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octubre de dos mil dieciséis, **********, **********, ********** y
**********, interpusieron recurso de reclamación en contra del
auto que desechó la demanda.
4. El veintinueve de marzo de dos mil diecisiete, mediante resolución
interlocutoria, la Sala Administrativa declaró procedente pero
infundado el recurso de reclamación y confirmó el auto de
doce de octubre de dos mil dieciséis.
5. En contra de la anterior resolución, la parte afectada promovió
juicio de amparo y por su parte el apoderado general para
pleitos y cobranzas de la Comisión Federal de Electricidad
promovió demanda de amparo adhesivo al amparo directo
********** del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materias
Civil y Administrativa.
OCTAVO. Los conceptos de violación hechos valer por la parte
quejosa, substancialmente, son los siguientes:
Primero.
Los artículos 1o., 14,16 y 17, constitucionales, 3o., de la
Convención sobre los Derechos de los Niños, 25, de la
Convención Americana sobre los Derechos Humanos 2o., 4o.,
y 5o., de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad, 2o., de
la Ley de la Industria Eléctrica, 2o., 18 y 24, de la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado 1o., y 17, de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, 3o., de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y 217,
de la Ley de Amparo, establecen la obligatoriedad a cargo
del ente público ante quien se presente una reclamación de
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1.63 cm + Sangría: 2.27 cm
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reparación de daños por responsabilidad patrimonial del
Estado, consistente en dar trámite a un procedimiento
administrativo que se instaure en su contra con motivo de su
actividad irregular, de modo que fue voluntad del
Constituyente y a su vez del legislador ordinario estatuir un
sistema de responsabilidad patrimonial para exigir
indemnizaciones al Estado con motivo del incumplimiento de
parámetros normativos en que se lleve a cabo un
procedimiento en donde se reclame el pago de daños y
perjuicios, dándose oportunidad a las víctimas para que
ofrezcan pruebas, se desahoguen, formulen alegatos y se les
resuelva su petición en una resolución administrativa que
ponga fin al procedimiento dirimiendo de fondo o si les
corresponde derecho o no a ser indemnizados, resolución
definitiva que debe analizar y contener un pronunciamiento
referente a si se originó un daño a un particular, si ese daño
fue a consecuencia de la actividad irregular de la
administración o ente público y la relación causa efecto entre
la actividad irregular y el daño causado.
Del contenido del artículo 113, párrafo segundo, constitucional,
(actualmente último párrafo del artículo 109) y de la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado en sus
artículos 17 y 18, señalan que cuando el particular se vea
afectado por un acto que se impute al Estado por conducto de
cualquiera de sus entes y le exija una indemnización con
motivo de su actividad irregular, ésta se deberá sustanciar a
través de un procedimiento administrativo y la resolución que
se dicte puede ser impugnada mediante recurso de revisión
administrativo mediante la vía jurisdiccional a través del juicio
contencioso administrativo, de modo que si el particular
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afectado acude al juicio contencioso administrativo y éste se
declara incompetente, tal actuar es violatorio del derecho de
acceso a la impartición de la justicia contenido en el artículo
17 constitucional y el diverso 25 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos.
En el caso, la Sala responsable se consideró incompetente
en el juicio de nulidad instaurado en contra de la negativa ficta
que recayó al escrito de reclamación por responsabilidad del
Estado, sobre la base relativa a que la Comisión Federal de
Electricidad se transformó de un organismo descentralizado a
una empresa productiva del Estado, por lo que no es sujeto
a la observancia de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, lo que es inadmisible, al dejar de
considerar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2o.,
del ordenamiento último citado, son sujetos de dicha ley, los
entes públicos federales y cualquier otro ente público de
carácter federal, más aún que conforme a lo dispuesto en el
artículo 2o., de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad
se dispone que la referida Comisión es una empresa
productiva del Estado propiedad exclusiva del Gobierno
Federal.
De ahí que la única vía para reclamarle una indemnización
al Estado es la administrativa, al establecerlo así el segundo
párrafo del artículo 113, constitucional y al haberlo detallado
así la exposición de motivos de dicha ley, lo que fue
reafirmado por la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en la tesis de voz: “RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL PLAZO PARA
RECLAMAR LOS DAÑOS OCASIONADOS SE
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INTERRUMPE CUANDO EL JUZGADOR CIVIL ADMITE LA
DEMANDA,” por lo que si la Comisión de referencia es un
ente público federal y por tanto, le es aplicable la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la que a su vez
establece que se entablará conforme a la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, aunado a que la Suprema Corte
de Justicia de la Nación emitió criterio en el sentido que la
única vía para exigirle una indemnización al Estado es la
administrativa en la tesis antes indicada, se desprende que el
acto reclamado es antijurídico.
La modificación de la Comisión tuvo como finalidad otorgarle
flexibilidad en la organización interna y en la realización de sus
actividades operativas y comerciales a fin de generar mayor
valor económico a la Nación, ajustando su regulación a un
régimen similar al de las empresas privadas pero
conservando su naturaleza pública.
Tampoco es correcto considerar con base en la fracción V, del
artículo 1o., de la ley que rige a la empresa, en el sentido que
dicho ordenamiento tiene por objeto, entre otros, establecer su
régimen especial en materia de responsabilidades, ya que se
limita a la responsabilidad de los servidores públicos pero no
regula la de la empresa frente a terceros, por lo que no
debe sostenerse que el Tribunal en comento no es
competente para conocer de la demanda, como lo hizo la
responsable y, suponiendo sin conceder que la fracción V,
previera un procedimiento contra terceros, la legislación
aplicable sería la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial,
al así establecerlo el artículo 18.
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Añade la parte quejosa que aun cuando las legislaciones civil
y mercantil son aplicables supletoriamente, tal supletoriedad
es en torno de las materias que regula, entre las que se
encuentran las derivadas de las relaciones comerciales que
celebre, de conformidad con lo dispuesto con el artículo 82,
párrafo segundo, de la ley que rige a esa empresa productiva
del Estado. De ahí que la responsabilidad civil contractual es
la que podría estar regida por la legislación común, en tanto
que la responsabilidad extracontractual del organismo en
cita se rige por la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial
del Estado por tratarse de un ente público federal y no existir
disposición expresa en contra.
Por tanto, como la controversia en el caso que se examina no
tiene su origen en la celebración de un contrato de suministro
de energía eléctrica entre la promovente y la Comisión Federal
de Electricidad sino que la estructura que utiliza para transmitir
y distribuir energía eléctrica estaba colocada de manera
irregular en razón de violar normas oficiales, siendo que lo que
se controvirtió en el juicio natural fue una resolución mediante
la cual la Comisión niega el derecho a una indemnización
derivada de un siniestro, es inconcuso que la tesis que hace
valer la Comisión de voz: “COMISIÓN FEDERAL DE
ELECTRICIDAD, LAS CONTROVERSIAS DERIVADAS DE
LOS DERECHOS Y OBLIGACIONES GENERADOS EN EL
MARCO DEL CONTRATO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA
ELÉCTRICA SON IMPUGNABLES EN LA VÍA ORDINARIA
MERCANTIL (INTERRUPCIÓN DEL CRITERIO CONTENIDO
EN LA TESIS AISLADA 2ª.CVII/2014 (10ª) (*), es
inaplicable.”
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Por ende, con la emisión del acto reclamado se conculcan en
perjuicio de la parte quejosa los derechos fundamentales de
tutela jurisdiccional y justa indemnización reconocidos en los
artículos 17 y 113 constitucionales, 25 y 63.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, en tanto que el
sobreseimiento que realiza la responsable en el juicio
contencioso administrativo impide un acceso efectivo a la
impartición de justicia toda vez que no obstante que existe una
normatividad para reclamar la indemnización por los daños y
perjuicios causados a consecuencia de la actividad
administrativa y regular por parte del Estado, no se resolvió la
pretensión deducida en la demanda.
Segundo.
La resolución que se reclama carece de motivación y
fundamentación válidos, toda vez que de manera incorrecta se
apreció el contenido de las tesis de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación de voces:
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL
PLAZO PARA RECLAMAR LOS DAÑOS OCASIONADOS SE
INTERRUMPE CUANDO EL JUZGADOR CIVIL ADMITE LA
DEMANDA.”, “RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR
DAÑOS DERIVADOS DE ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
IRREGULAR, DEBE RECLAMARSE POR LA VÍA
ADMINISTRATIVA, DE CONFORMIDAD CON LA LEY
FEDERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO, OBLIGACIÓN QUE NO DESNATURALIZA DEL
DERECHO CONSAGRADO EN EL ARTÍCULO 113
CONSTITUCIONAL.” y “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DEL ESTADO, EL ARTÍCULO 113, SEGUNDO PÁRRAFO, DE
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LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS ESTABLECE UN DERECHO CUYA
EXIGIBILIDAD DEBE ENCAUSARSE EN LA VÍA Y
PROCEDIMIENTOS PREVISTOS POR EL LEGISLADOR
ORDINARIO, MIENTRAS NO RESTRINJAN SU CONTENIDO
MÍNIMO.”, e hizo una inexacta aplicación de los preceptos en
que apoya la resolución, siendo que la vía administrativa es la
idónea para reclamar el pago de una indemnización a la
Comisión Federal de Electricidad, por responsabilidad patrimonial
del Estado, tal y como se desprende del contenido de los
artículos 2o., 4o., y 5o., de la Comisión Federal de Electricidad,
2o., de la Ley de la Industria Eléctrica y 2o., y 18 de la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, de los que se
advierte que aun cuando la Comisión en cita es una empresa
productiva del Estado que pertenece al Estado Mexicano, se trata
de un ente público de carácter federal al que le es aplicable la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y a su
vez, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Tercero.
El acto reclamado es contrario al derecho fundamental de
acceso a la justicia y, como consecuencia, se infringe también
el derecho de la parte quejosa a una justa indemnización al
exonerar con tal declaración de incompetencia al ente público
responsable Comisión Federal de Electricidad, de su obligación
de reparar y compensar los daños ocasionados a los quejosos
por su actividad irregular o anormal en la prestación del servicio
público de energía eléctrica en razón a que en el segundo párrafo
del artículo 2o., de la Ley de la Industria Eléctrica, se establece
que la planeación del control y sistema eléctrico nacional, así
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como el servicio público de transmisión y distribución de energía
eléctrica son áreas estratégicas, de las cuales, el Estado
mantendrá su titularidad.
Por tanto, las líneas de conducción de energía eléctrica que
propiciaron la descarga a la víctima directa, son líneas que
pertenecen al servicio público de distribución por lo que es
claro que en esa área el Estado mantendrá su titularidad y no
cabe duda que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado es aplicable al caso concreto, ya que el Estado por
conducto del ente público Comisión Federal de Electricidad, es el
titular de las líneas de distribución las que estuvieron instaladas
de manera irregular, por lo que de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 2o., de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado que establece que son sujetos de dicha ley cualquier ente
público de carácter federal, al ser la citada Comisión un ente
público con dicho carácter procede revocar la resolución
impugnada, sin que sea óbice lo dispuesto en el artículo 5o., de la
Ley de la Industria Eléctrica consistente en que en lo no previsto
por la mencionada ley se consideran mercantiles los actos de la
industria eléctrica, por lo que se regirán por el Código de
Comercio y de modo supletorio, por las disposiciones del Código
Civil Federal.
Lo anterior, en razón a que el artículo 5o., de la citada ley, se
refiere a actos mercantiles y no a hechos jurídicos en estricto
sentido de modo que el precepto señalado cobra aplicación para
los actos jurídicos que celebre la Comisión por las empresas
filiales, personales físicas, morales, etcétera, para el
cumplimiento de su objetivo primordial que es el abastecimiento
de energía eléctrica, mas no para los hechos jurídicos con
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consecuencia de derechos que por ejemplo lo es un siniestro o
accidente, de ahí que lo señalado en el precepto en comento no
se contrapone a la competencia el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa, ya que dicho artículo no se refiere a hechos
jurídicos en estricto sentido, sino a actos jurídicos en donde
participa la voluntad o consentimiento de una persona, de modo
que éstos se considerarán de materia mercantil y que por ende
se aplicará el Código de Comercio y supletoriamente el Civil por
lo que no puede ser extensiva tal disposición a controversias
derivadas de un siniestro o accidente (hecho jurídico), ya que la
norma no se refiere a ellos como si sería el caso de una
controversia derivada del incumplimiento de uno de los contratos
(actos jurídicos).
Asimismo, ha sido interpretado de manera incorrecta el contenido
del artículo 3o., la Ley de la Comisión Federal de Electricidad que
establece que se sujetará a la Comisión a lo dispuesto en dicha
ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los
mismos, sin embargo, esa sujeción es en cuanto a su
operatividad, es decir, para regular su actividad en el sector
energético o industria eléctrica sin embargo, tal sujeción no es
exclusiva, en tanto que el marco normativo de la Comisión no es
únicamente la referida ley, sino que existen otros dispositivos que
le son aplicables, como por ejemplo, la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, en tanto que si bien es
cierto que dicha Comisión dejó de ser un organismo de la
administración paraestatal, también lo es que no dejó de ser un
ente público de carácter federal.
Contrariamente a lo resuelto por la responsable, los Tribunales
Federales en resoluciones recientes han sostenido que la
competencia se surte en favor de los Jueces de Distrito para
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conocer del amparo indirecto por violación al derecho de petición
relativo a la solicitud con aspectos sociales, colectivos y
sectoriales de la industria eléctrica nacional, al sostener que de
los criterios emitidos por la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, si bien se evidencia que el contrato de
suministro de energía eléctrica celebrado por la Comisión Federal
de Electricidad y los usuarios de ese servicio es de carácter
comercial o mercantil, ello no implica que otros actos que se
atribuyan a funcionarios de esa empresa productiva del Estado
no puedan tener una naturaleza administrativa, situación que
es análoga al caso concreto.
En efecto, la resolución a la contradicción de tesis XIII/2016,
entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero y
Décimo Primero, ambos en Materia Administrativa del Primer
Circuito, de fecha doce de julio de dos mil dieciséis y la
contradicción de tesis 1/2016 entre las sustentadas por los
Tribunales Colegiados Primero y Segundo, ambos en Materia
Administrativa del Séptimo Circuito, enseña que acorde a
estudios recientes realizados por el Máximo Tribunal del país, se
debe de analizar la naturaleza jurídica de cada acto reclamado,
para desentrañar sus propias características, así como el marco
normativo que lo rige a fin de resolver casuísticamente si se trata
de uno de materia mercantil que evidencie una relación de
coordinación entre particulares o, en su caso, si corresponde a
uno de naturaleza administrativa, enseñando también estos
precedentes, que la Comisión Federal de Electricidad, si bien en
los contratos de suministro con los usuarios, como la negativa a
devolver cantidades indebidamente pagadas con motivo de ese
suministro tienen el carácter o naturaleza mercantil, no implica,
dice la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que los demás
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18
actos derivados de ese contrato deban tener la misma naturaleza
y sean ajenos a un acto de autoridad y que por ello se actualice
un motivo manifiesto e indudable de improcedencia de la
demanda de amparo, situación que es análoga al caso concreto.
Tal y como se desprende de las siguientes tesis: “COMISIÓN
FEDERAL DE ELECTRICIDAD LA CIRCUNSTANCIA DE QUE
CONFORME A LA TESIS 2ª. XLII/2015 (10ª), DE LA SUPREMA
CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, TANTO LOS
CONTRATOS DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA
CELEBRADOS POR AQUÉLLA CON LOS USUARIOS, COMO
LA NEGATIVA A DEVOLVER CANTIDADES INDEBIDAMENTE
PAGADAS CON MOTIVO DE ESE SUMINISTRO TIENEN
NATURALEZA MERCANTIL, NO IMPLICA QUE LOS DEMÁS
ACTOS DERIVADOS DE ESE CONTRATO DEBAN TENER LA
MISMA NATURALEZA, Y SEAN AJENOS A UN ACTO DE
AUTORIDAD, Y QUE POR ELLO SE ACTUALICE UN MOTIVO
MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA DE LA
DEMANDA DE AMPARO.” y “COMPETENCIA PARA
CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO
PROMOVIDO POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE PETICIÓN
RELACIONADO CON UNA SOLICITUD COLECTIVA
VINCULADA CON ASPECTOS SOCIALES, COLECTIVOS Y
SECTORIALES DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA NACIONAL.
SE SURTE A FAVOR DE UN JUEZ DE DISTRITO EN
MATERIA ADMINISTRATIVA.”
Por tanto la resolución recurrida es violatoria de los artículos 14 y
16 constitucionales, al haber dejado de aplicar el segundo
párrafo del artículo 217 de la Ley de Amparo que establece que
la jurisprudencia que emita los Plenos de Circuito es obligatoria
para los Tribunales Administrativos.
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Cuarto.
La resolución impugnada es ilegal ya que tratándose de
demandas en donde la resolución combatida es una negativa
ficta, el juzgador de origen tiene la obligación de resolver el
fondo de la pretensión planteada tomando en cuenta los
elementos de prueba aportados por las partes, como aconteció
en la especie, lo que no fue reconocido por el Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, en contravención de los
derechos de audiencia y de acceso a la Justicia del solicitante,
por no dirimir la cuestión debatida y resolver si le asiste o no al
gobernado la razón. Lo anterior, con apoyo en las
jurisprudencias de la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación de rubros: “NEGATIVA FICTA. EL
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y
ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE
IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA.” y “NEGATIVA
FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE
NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES
PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN.”, así como en el criterio
de un Tribunal Colegiado de Circuito de rubro: “SUPLENCIA DE
LA QUEJA DEFICIENTE. LA RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL
FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA,
DERIVADA DE LA IMPUGNACIÓN DE UNA NEGATIVA
FICTA, QUE NO ATIENDE A LAS CUESTIONES DE FONDO
DEBATIDAS O NO RESUELVE SOBRE LOS DERECHOS
SOLICITADOS, CONSTITUYE UNA VIOLACIÓN MANIFIESTA
DE LA LEY QUE DEJA SIN DEFENSA AL ACTOR EN EL
JUICIO DE NULIDAD Y, POR TANTO, ACTUALIZA EL
SUPUESTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN
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VI, DE LA LEY DE AMPARO (APLICACIÓN DE LA
JURISPRUDENCIA 2a./J. 166/2006).
Con la emisión del acto reclamado se violaron los artículos 50,
primero párrafo, 50-A y 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal
de Procedimiento Contencioso Administrativo, toda vez que
desde el procedimiento administrativo de origen, la tercera
interesada incurrió en una actividad irregular y el daño que se le
causó a la víctima fue a consecuencia de su actuar anormal,
situación que la Sala no observó, siendo que bastaba analizar
los medios de convicción ofrecidos en el procedimiento
administrativo y sin embargo no hubo ningún fundamento para
respaldar el fondo de la negativa ficta, siendo que correspondía a
la propia Comisión Federal de Electricidad acreditar de manera
fehaciente la regularidad de su actuación, lo que no hizo a pesar
de que el artículo 22 de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, establece la carga probatoria por parte
de dicho Estado para demostrar que el daño causado al
particular no fue consecuencia de la actividad irregular de la
administración pública.
El acto reclamado es inconstitucional en razón a que la Comisión
Federal de Electricidad no tomó en cuenta los medios de
convicción ofrecidos por la parte quejosa en el procedimiento de
origen, contraviniendo con ello lo dispuesto en los artículos 2o.,
3o., fracciones III, V, VIII, y XII, XIII, XVI, fracciones V, IX y X, 49,
50, 51, 52, 56 y 59, de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo y, por su parte, la autoridad responsable sólo se
limitó a declararse incompetente para conocer de la demanda
cuando estaba obligada a tomar en cuenta tal violación para
resolver el fondo del asunto.
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NOVENO. Son infundados los conceptos de violación aducidos.
En efecto, la Sala responsable al emitir la sentencia que ahora se
impugna, esencialmente, sostuvo lo siguiente:
De las constancias que obran en autos, se advierte que la Sala
Responsable estimó procedente pero infundado el recurso de
reclamación hecho valer por la ahora parte quejosa, por haber
considerado, substancialmente, que no se actualizaba la
competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa
para conocer de la resolución negativa ficta impugnada que
recayó al escrito presentado el veinticuatro de mayo de dos mil
dieciséis ante el Superintendente de Zona Victoria de la Comisión
Federal de Electricidad, en el que la parte actora solicitó la
declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por
actividad administrativa irregular a través de la Comisión Federal
de electricidad por la muerte de su pariente, originada por la
descarga eléctrica de las líneas conductoras atribuidas a la
referida Comisión, así como el pago de una indemnización justa e
integral y el pago de intereses moratorios.
Lo anterior, porque las actuaciones de la Comisión Federal de
Electricidad no son de naturaleza administrativa, ya que a partir
de la reforma a los artículos 25, párrafo cuarto, 27, párrafo sexto
y 28, cuarto párrafo, constitucionales, en materia de energía y de
la entrada en vigor de la Ley de la Comisión Federal de
electricidad publicadas en el Diario Oficial de la Federación el
veinte de diciembre de dos mil trece y once de agosto de dos mil
catorce, la Comisión Federal de Electricidad se transformó por
ministerio de ley en una empresa productiva del Estado, siendo
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que cuando ocurrió el siniestro ya se encontraba en vigor dicha
legislación.
De ahí que conforme a lo dispuesto en los artículos 3o., 7o., 82 y
118, de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad, a los actos
que emita dicha Comisión le es aplicable la legislación civil y
mercantil y en su caso, por lo que al contener dicha naturaleza,
serán los Tribunales Federales competentes en esas materias
quienes resolverán las controversias relacionadas con tales actos,
o bien, a través de los mecanismos de solución que pacten las
partes, resultando excepcionales los actos que se dicten en el
procedimiento de contratación en materia de adquisiciones,
arrendamientos, servicios y obras que tendrán naturaleza
administrativa, los únicos que pueden impugnarse a través del
juicio de nulidad y, en su caso, del amparo.
Añade la sentencia impugnada, que tampoco le asiste la razón a
los recurrentes para revocar el acuerdo de desechamiento, el
argumento relativo a que se interpretó equivocadamente el
contenido del artículo 2o., de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado porque establece que son sujetos de la
citada ley los entes públicos federales y cualquier otro ente
público de carácter federal y que de la Ley de la Comisión Federal
de Electricidad vigente, no se advierte que la empresa al
convertirse en empresa productiva del Estado deje de formar
parte de la Administración Pública Federal, así como que la
responsabilidad patrimonial del Estado deriva de un hecho jurídico
o siniestro y no de un contrato de adhesión de suministro del
servicio público de energía eléctrica, ya que solamente los actos
que dicte la Comisión en el procedimiento de contratación en
materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras que
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tendrán naturaleza administrativa, son los únicos que pueden
impugnarse a través del juicio de nulidad.
En cuanto a que conforme al artículo 2o., de la Ley de la Industria
Eléctrica, la planeación del control y sistema eléctrico nacional, así
como el servicio público de transmisión y distribución son áreas
estratégicas de las cuales el Estado mantendrá su titularidad, por
lo que la recurrente estima que es aplicable la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, se estima que tal
argumento es insuficiente para revocar el acuerdo recurrido,
porque el propio precepto establece la posibilidad de celebrar
contratos con los particulares. De modo que prevé una relación de
coordinación con los particulares, por lo que se reitera y queda a
relieve la naturaleza de la Comisión citada como empresa
productiva del Estado, donde tiene la facultad de celebrar
contratos con los particulares. Lo anterior con apoyo a manera de
orientación, en la tesis aislada 2a. XLII/2015(10a), de voz:
“COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LAS
CONTROVERSIAS DERIVADAS DE LOS DERECHOS Y
OBLIGACIONES GENERADOS EN EL MARCO DEL
CONTRATO DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON
IMPUGNABLES EN LA VÍA ORDINARIA MERCANTIL
(INTERRUPCIÓN DEL CRITERIO CONTENIDO EN LA TESIS
AISLADA 2a. CVII/2014)”, de esta Segunda Sala, en que se ha
reconocido que las controversias derivadas de derechos y
obligaciones generados en el marco de contrato de suministro de
energía eléctrica, son impugnables en la vía ordinaria mercantil.
En cuanto a los criterios invocados por las recurrentes en las
sentencias de una Sala Regional y de un Juez de Distrito, no son
criterios vinculantes para la Sala, al margen que estos últimos se
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sostuvieron tomando en cuenta que el procedimiento para efectos
de la procedencia del pago indemnizatorio por responsabilidad
patrimonial tiene el propósito de verificar si el Estado actuó de
acuerdo con las condiciones normativas y propias de la actividad
aplicable y cumplió con los parámetros establecidos por lo que la
posibilidad de reclamar a la citada Comisión desde observarse
desde un punto de vista de su naturaleza como ente público y no
con base en la actividad que realiza.
Ahora bien dada la estrecha relación de los conceptos de
violación, se analizan de manera conjunta.
En los conceptos de violación los promoventes del juicio de amparo
parten de una premisa incorrecta al considerar que contrariamente a lo
sostenido por la Sala responsable, la Comisión Federal de Electricidad al
desarrollar una actividad administrativa irregular, en su carácter de ente
público del Estado, se rige por el sistema de responsabilidad patrimonial
prevista en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado en
que se puede exigir la indemnización por el incumplimiento de dicho ente
respecto de parámetros normativos, de modo que se ha de llevar un
procedimiento en donde se reclame el pago de daños y perjuicios, se de
oportunidad a los afectados a que ofrezcan pruebas y formulen alegatos
y se resuelva su petición en una resolución administrativa que ponga
fin al procedimiento de fondo.
De ahí que según la parte quejosa al haber confirmado la Sala
responsable el desechamiento de su demanda de nulidad ante la
declaratoria de incompetencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa para conocer de los actos de la Comisión Federal de
Electricidad, por considerar que esta última tiene el carácter de empresa
productiva del Estado, que sólo realiza su actividad de industrialización
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(no administrativa) de la energía eléctrica, los Tribunales competentes
que han de conocer de dichos asuntos, son aquéllos que aplican la
legislación civil o mercantil en su caso y lo cual es contrario al principio
de acceso a la justicia.
No obstante, contrariamente a lo sostenido por los quejosos, se
advierte lo siguiente:
Siguiendo los lineamientos de la resolución de esta Segunda Sala
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el resolver el treinta de
mayo de dos mil dieciocho por mayoría de votos en contra de los votos
de los Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos y Fernando Franco
González Salas el amparo en revisión 1131/2017, se sostiene lo
siguiente:
Para estar condiciones de responder esta problemática se
procederá de la siguiente manera: primero, se abordarán las condiciones
normativas conforme a las cuales procede o no la responsabilidad
patrimonial del Estado. A partir de tales premisas se resolverá, en
segundo lugar, si Comisión Federal de Electricidad se encuentra
vinculada a dicha normativa pese a su “transformación en empresa
productiva del Estado”.
Régimen de responsabilidad patrimonial del Estado
La responsabilidad patrimonial del Estado se encuentra
constitucionalmente establecida en el último párrafo del artículo 109, en
los términos siguientes:
“La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán
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derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.”
Los elementos normativos incorporados en dicho precepto y que
establecen las bases centrales del sistema constitucional de
responsabilidad patrimonial del Estado han sido desarrollados en
diversos precedentes por el Pleno y las Salas de este Alto Tribunal. Por
tal razón, se estima innecesario recapitular exhaustivamente todos ellos
sino que basta, por el contrario, con hacer referencia a las cuestiones
que previamente hayan sido definidas y que permitan conocer los
objetivos y condiciones de aplicación del régimen de responsabilidad
patrimonial conforme a las previsiones constitucionales y legales. Es
decir, lo que se pretende es identificar ¿qué tipo de acto estatal queda
comprendido o sujeto a postulados y principios previstos en la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado? Ello permitirá, en
última instancia, determinar si dicha normativa resulta o no aplicable a
Comisión Federal de Electricidad.
Al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 4/2004, el Pleno de
este Alto Tribunal sostuvo que:
Inicialmente se consideró que el Estado no se encontraba
obligado a resarcir los daños que pudiera ocasionar a los particulares con motivo de su actuación.
En un segundo momento se estableció su responsabilidad indirecta, siendo los funcionarios específicos que hubiesen
generado el daño —y no el Estado— los directamente obligados a resarcirlos. Así, el Estado únicamente estaba obligado de manera subsidiaria; esto es, respondía únicamente cuando el funcionario hubiese sido declarado directamente responsable e insolvente.
Derivado del crecimiento de la intervención estatal en la vida de los particulares y de la dificultad de exigirle se responsabilizara
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por los daños que cometía, en 2002 una reforma constitucional modificó el sistema de responsabilidad patrimonial1.
Dicha reforma pretendió dejar atrás el hasta entonces carácter “civilista” y “subjetivo” de la responsabilidad patrimonial estatal, y dar pie a una de carácter “objetiva y directa”.
En dicho precedente se concluyó que con motivo de esa reforma
constitucional, al establecerse una responsabilidad directa se buscó
dejar atrás el régimen “subsidiario” de tal manera que:
“(…) cuando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor.”2
Asimismo, se precisó que al establecerse la responsabilidad
objetiva se buscó dejar atrás cualquier elemento de índole subjetivo —
como la negligencia, el dolo o la intencionalidad—, de tal manera que lo
relevante fuera el daño patrimonial que el particular no tuviera el deber
de soportar como consecuencia de:
“(…) una actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración.”3
1 Reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002. Se precisa que en términos de esta modificación, la responsabilidad patrimonial del estado por actividad administrativa irregular estuvo prevista en el artículo 113 constitucional y que fue en virtud de la posterior reforma de 27 de mayo de 2015 que se transfirió en idénticas consideraciones al último párrafo del artículo 109. 2 Tesis jurisprudencial P. /J. 42/2008 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, Junio de 2008, p. 722). 3 Ibídem.
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También se precisó como tercer elemento derivado de la reforma
constitucional el concepto actividad administrativa irregular, entendida
como “la actuación estatal desplegada sin satisfacer la normatividad
propia para la realización de ese acto”. Con esta última condición, el
Constituyente Permanente:
“(…) abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración4.
A manera de síntesis, el calificativo “objetivo” hace referencia a la
exclusión de cualquier elemento relacionado con el dolo o la culpa5. Por
su parte, el concepto “directa” se refiere a que el Estado como entidad
abstracta es responsable de indemnizar a quien haya sufrido un daño
patrimonial, y no así los órganos simples (funcionarios) encargados de
individualizar o realizar cierta atribución normativa.
Respecto del concepto “actividad administrativa irregular”, ya se
dijo que la irregularidad se refiere al actuar desplegado sin atender las
condiciones normativas o parámetros establecidos. Ahora conviene
considerar las repercusiones del concepto “administrativo”. Conforme a
los criterios de este Alto Tribunal, se ha considerado que la voluntad del
4 Tesis jurisprudencial Tesis: P./J. 43/2008 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, Junio de 2008, p. 719). 5 En este sentido, la Primera Sala ha precisado que el término “objetiva” que califica al régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado, no puede equipararse o entenderse como la “responsabilidad objetiva civil”, sino la derivada de un actuar irregular el Estado. Véase la tesis aislada CLXXI/2014 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. REQUISITOS PARA QUE PROCEDA” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, p. 820.
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Poder Reformador de la Constitución fue circunscribir este régimen
especial de responsabilidad patrimonial del Estado a las funciones
materialmente administrativas, excluyendo así, por ejemplo, a las
jurisdiccionales. Sirve de sustento a lo anterior las tesis aisladas de esta
Sala de rubro y texto:
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, NO COMPRENDE LA FUNCIÓN MATERIALMENTE JURISDICCIONAL. El citado precepto establece que la responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa, y éstos tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que determinen las leyes. En ese sentido, la responsabilidad del Estado no comprende la función materialmente jurisdiccional ejercida por los titulares de los órganos encargados de impartir justicia desplegada al tramitar y resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, quienes al hacerlo deben actuar con independencia y autonomía de criterio, subordinando sus decisiones únicamente a lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y leyes aplicables, lo cual no se lograría si tuvieran que responder patrimonialmente frente a los propios enjuiciados. Lo anterior es así, porque fue voluntad del Poder Reformador de la Constitución no incluir la labor jurisdiccional propiamente dicha dentro de los actos susceptibles de dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, sino exclusivamente a los actos de naturaleza materialmente administrativa ejecutados en forma irregular por los tribunales, o por sus respectivos órganos de administración, cuando pudieran ocasionar daños a los particulares. Además, si bien la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, ordenamiento reglamentario del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone en su artículo 2 que entre los sujetos de esa Ley se encuentra el Poder Judicial Federal, ello significa que se trata de un ente público a quien puede atribuírsele responsabilidad patrimonial, objetiva y directa, pero sólo por su actividad de naturaleza materialmente administrativa e irregular, de la cual deriven daños a los particulares, lo cual excluye toda posibilidad de exigírsela con motivo del trámite jurisdiccional de los asuntos sometidos a su potestad y por el dictado de sus sentencias, garantizándose así la independencia de los tribunales y la plena
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ejecución de sus resoluciones, conforme lo exige el párrafo tercero del artículo 17 constitucional.”6 “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL DAÑO RECLAMADO POR EL PARTICULAR DERIVADO DE LA PRIVACIÓN DE SU LIBERTAD ESTÁ FUERA DEL ÁMBITO DE AQUEL SISTEMA, AL RELACIONARSE CON FUNCIONES ESTATALES MATERIALMENTE JURISDICCIONALES. La privación de la libertad no es un acto que competa a la autoridad administrativa, sino a la jurisdiccional, quien cuenta con las facultades de emitir, precisamente, las resoluciones que incidan en la libertad de los indiciados, ya sea mediante la orden de aprehensión, el auto de formal prisión o por sentencia definitiva que los condene a la privación de su libertad por la comisión de delitos. En efecto, el artículo 195 del Código Federal de Procedimientos Penales señala que cuando estén reunidos los requisitos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el tribunal librará orden de aprehensión, reaprehensión o comparecencia, según el caso, contra el inculpado, a pedimento del Ministerio Público, la cual deberá contener una relación sucinta de los hechos que la motiven, sus fundamentos legales y la clasificación provisional que se haga de los hechos delictuosos. Por otra parte, el artículo 163 del ordenamiento referido faculta a la autoridad judicial a dictar el auto de formal prisión por el delito que realmente aparezca comprobado, siempre que tome en cuenta sólo los hechos materia de la consignación. Es decir, es al juzgador a quien compete, atendiendo a las actuaciones de la averiguación previa y a los hechos que de ellas se deriven, determinar la situación jurídica del inculpado. Finalmente, por lo que hace a la sentencia condenatoria que tenga como pena la privación de la libertad, el juzgador tiene la obligación de plasmar mediante una sólida argumentación las razones por las cuales se corrobora fehacientemente que en los hechos existió una conducta típica, antijurídica y culpable imputada al sentenciado; determinación jurisdiccional que sólo puede ser producto de un proceso donde la vigencia del derecho a la defensa adecuada permita refutar las pruebas aportadas por las partes. En esa tesitura, resulta inconcuso que el daño reclamado por el particular consistente en la privación de su libertad es una resolución estrictamente jurisdiccional y, por ende, la lesividad que en todo caso derivó de la orden de aprehensión y del auto de formal prisión dictados dentro de la causa penal son determinaciones que se encuentran fuera del ámbito del sistema de responsabilidad patrimonial del
6 Tesis Aislada 2ª XCIV/2010, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXII, Septiembre de 2010m, p. 199.
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Estado, al relacionarse con funciones materialmente jurisdiccionales.”7
Siguiendo el criterio de la Sala transcrito, con independencia de
que el artículo 2o., de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado pareciera establecer un criterio orgánico al señalar que son
sujetos de la misma los “entes públicos federales” y enunciar algunos de
ellos —como los Poderes Judicial, Ejecutivo o Legislativo, entre otros—8,
para determinar la procedencia de una reparación con motivo de un daño
ocasionado a un particular también es relevante identificar una función
materialmente administrativa cuyo ejercicio se realice de manera
irregular. Esto es, debe entenderse que aunque inicialmente todos los
entes públicos federales se encuentran sujetos a la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, sólo serán procedentes las
solicitudes indemnizatorias que reclamen un daño causado como
consecuencia de una actividad que se considere materialmente
7 Tesis 2ª CIX/2016, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo II, p. 1556. 8 “Artículo 2o. Son sujetos de esta Ley, los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal. Los preceptos contenidos en el Capítulo II y demás disposiciones de esta Ley serán aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas por los entes públicos federales y por el Estado Mexicano en su caso, en cuanto se refieran al pago de indemnizaciones”. La aceptación y cumplimiento de las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior, en su caso, deberá llevarse a cabo por el ente público federal que haya sido declarado responsable; lo mismo deberá observarse para el cumplimiento de los fallos jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de Relaciones Exteriores el conducto para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según corresponda. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus servidores públicos, no son sujetos de responsabilidad patrimonial por las opiniones y recomendaciones que formulen, así como por los actos que realicen en ejercicio de las funciones de su competencia”.
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administrativa, y siempre que se sigan demás requisitos y procedimientos
previstos en dicha ley.
Naturaleza jurídica de Comisión Federal de Electricidad
(empresa productiva del Estado).
Como se precisó en el apartado anterior, existen dos criterios
fundamentales para determinar si cierto órgano se encuentra o no sujeto
a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado: primero, que
se trate de un ente público federal y, segundo, que realice funciones
materialmente administrativas. Por tal razón, para determinar si Comisión
Federal de Electricidad se encuentra o no obligado a dicha norma, lo
procedente es definir si se cumplen con tales condiciones.
Para analizar la naturaleza de Comisión Federal de Electricidad
debe partirse de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de
la Federación (DOF) el 20 de diciembre de 2013 (“Decreto por el que se
reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía”). Derivado de
este Decreto se reformaron y adicionaron diversos párrafos a los
artículos 25, 27 y 28 constitucionales para quedar de la siguiente
manera:
“Artículo 25. (…) (…) El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta
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Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar. (…) Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente. (…) La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política nacional para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en los términos que establece esta Constitución.” “Artículo 27. (…) (…) En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas
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actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica. Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos.” “Artículo 28. (…) (…) No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia. (…) El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. El Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya Institución Fiduciaria
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será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos. (…) El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine la ley. (…).”
En el tema que interesa, los artículos 25 y 27 constitucionales
previeron la participación de las empresas productivas del Estado en
ciertas actividades estratégicas (específicamente en la extracción del
petróleo y demás hidrocarburos y en la transmisión y distribución de
energía eléctrica), y que el Gobierno Federal deberá mantener
siempre su control y propiedad. Para precisar el alcance de estas
previsiones, conviene atender al proceso legislativo del que derivó la
reforma constitucional transcrita.
Aquélla derivó de tres iniciativas presentadas por distintas fuerzas
políticas y las Comisiones Legislativas de la Cámara de origen (Senado)
que las dictaminaron precisaron que más allá de las distintas
particularidades de cada una de ellas, todas tenían como objetivo central
generar un nuevo diseño institucional para el sector energético9.
Para efectos del presente asunto se destaca que el Dictamen de las
Comisiones Legislativas señala dos pilares centrales de la nueva
industria energética mexicana: a) la participación de capitales privados en
9 Este dictamen legislativo se encuentra disponible en la página http://www.senado.gob.mx/comisiones/estudios_legislativos1/docs/relevantes/RCME_3-1.pdf, y se refiere a las iniciativas presentadas el 31 de julio de 2013 por diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional; de 14 de agosto de 2013 por el Titular del Poder Ejecutivo y de 20 siguiente, por senadores del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática.
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diversas áreas industriales que habían sido reservadas al Estado en la
historia moderna del país, y b) la transformación de ciertos órganos
estatales existentes a modalidades orgánicas y competenciales
novedosas, tales como los Órganos Reguladores Coordinados en
Materia de Energía o las empresas productivas del Estado (en el caso de
Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad).
En relación con el primer tema, aunque el dictamen se centra
principalmente en la industria de hidrocarburos, se estima que vale la
pena detenerse en las razones esgrimidas, puesto que contextualizan el
objetivo perseguido con la creación de las “empresas productivas del
Estado”. Las comisiones señalan que mientras el mercado internacional
de hidrocarburos se enfrenta a una “revolución tecnológica” que ha
ampliado los patrones globales de oferta de hidrocarburos, nuestro país
se encuentra al borde de convertirse en un “importador neto de
energía”10. Que ante tal situación resulta necesario fortalecer a Petróleos
Mexicanos y colocarlo como un jugador central del sector energético
nacional e internacional y, que para ello es necesario que se le permita
compartir los riesgos inherentes a la exploración y extracción de
hidrocarburos con empresas privadas:
“De hecho, un análisis de los diversos mecanismos de explotación de hidrocarburos nos demuestra que no contamos con las mismas herramientas que los demás. Mientras que en México el Estado absorbe todo el riesgo al no volver a Petróleos Mexicanos una verdadera empresa y no permitir mecanismos de participación privada que no sean los contratos de servicios, el resto de los países transfiere ese riesgo y costos a las empresas, ya sean públicas o privadas, sin afectar en ningún momento su potestad sobre el recurso. Esos países lo hacen a través de los contratos de riesgo, llamados así por ser un mecanismo mediante el cual el dueño del recurso transfiere los riesgos de su
10 Op. cit., p. 175.
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explotación económica a un tercero, sin menoscabo de su propiedad.”11
Por su parte, las distintas transformaciones jurídicas de los órganos
estatales es justificado genéricamente por las comisiones bajo el
argumento de constituirse en instrumentos jurídicos idóneos para la
regulación y participación estatal en la nueva industria energética.
En este sentido y en relación específica con las empresas productivas del
Estado, el Dictamen legislativo se limita a señalar, por un lado, que con
su creación se busca otorgar al sector público “otra posibilidad” orgánica
para realizar las áreas estratégicas a su cargo12 y, por otro, a describir
tanto los aspectos relativos al proceso de transformación de entidades
paraestatales a empresas productivas del Estado de Petróleos
Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad, como los principios que
regirán su estructura orgánica y competencial bajo esa nueva figura13.
Dicho régimen quedó plasmado en los artículos transitorios del
Decreto de reforma constitucional. No está de más señalar que aunque
prever contenidos materiales permanentes en disposiciones que se
pretenden “transitorias” se trata de una técnica legislativa no idónea,
puesto que podría generar incertidumbre jurídica a los particulares al no
estar directamente visible en el cuerpo de nuestro texto constitucional, lo
cierto es que conforme a la interpretación doctrinaria y jurisprudencial, los
artículos transitorios resultan igualmente vinculantes.
El régimen transitorio de la reforma constitucional ordenó la
transformación de Comisión Federal de Electricidad y Petróleos
11 Ibídem, pp. 183 y 184. 12 En este sentido se afirma que “La reforma constitucional que se dictamina incorpora el concepto de “empresas productivas del Estado” como otra posibilidad para que el sector público que tiene a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas de exploración y extracción de petróleo y de los demás hidrocarburos en el subsuelo, pueda llevarlas a cabo”, p. 167. 13 Ibídem pp. 168- 171.
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Mexicanos en empresas productivas del Estado, conforme a lo previeran
las leyes y dentro de los dos años siguientes a la publicación del Decreto
(artículo tercero):
“Tercero. La ley establecerá la forma y plazos, los cuales no podrán exceder dos años a partir de la publicación de este Decreto, para que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad se conviertan en empresas productivas del Estado. En tanto se lleva a cabo esta transición, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios quedan facultados para recibir asignaciones y celebrar los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 que se reforma por este Decreto. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad podrá suscribir los contratos a que se refiere el párrafo sexto del artículo 27 que se reforma por virtud de este Decreto.”
Por otro lado, el artículo vigésimo transitorio establece el régimen
jurídico de las empresas productivas del Estado, en los términos
siguientes:
“Vigésimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto de este Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para regular a las empresas productivas del Estado, y establecerá al menos que:
I. Su objeto sea la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental.
II. Cuenten con autonomía presupuestal y estén sujetas sólo al balance financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la Secretaría del ramo en materia de Hacienda, apruebe el Congreso de la Unión. Su régimen de remuneraciones será distinto del previsto en el artículo 127 de esta Constitución.
III. Su organización, administración y estructura corporativa sean acordes con las mejores prácticas a nivel internacional, asegurando su autonomía técnica y de gestión, así como un régimen especial de contratación para la obtención de los mejores resultados de sus actividades, de forma que sus
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órganos de gobierno cuenten con las facultades necesarias para determinar su arreglo institucional.
IV. Sus órganos de gobierno se ajusten a lo que disponga la ley y sus directores sean nombrados y removidos libremente por el Titular del Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de Administración. Para el caso de empresas productivas del Estado que realicen las actividades de exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos en términos de lo previsto por el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, la ley deberá establecer, entre otras disposiciones, que su Consejo de Administración se conforme de la siguiente manera: cinco consejeros del Gobierno Federal, incluyendo el Secretario del Ramo en materia de Energía quien lo presidirá y tendrá voto de calidad, y cinco consejeros independientes.
V. Se coordinen con el Ejecutivo Federal, a través de la dependencia competente, con objeto de que sus operaciones de financiamiento no conduzcan a un incremento en el costo de financiamiento del resto del sector público o bien, contribuyan a reducir las fuentes de financiamiento del mismo.
VI. Cuenten, en términos de lo establecido en las leyes correspondientes, con un régimen especial en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas y demás que se requieran para la eficaz realización de su objeto, de forma que les permita competir con eficacia en la industria o actividad de que se trate.
Una vez que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, y Comisión Federal de Electricidad, se conviertan en empresas productivas del Estado de conformidad con las leyes que se expidan para tal efecto en términos del transitorio tercero de este Decreto, no les serán aplicables las disposiciones relativas a la autonomía contenidas en las fracciones anteriores, sino hasta que conforme a las nuevas disposiciones legales se encuentren en funciones sus consejos de administración y estén en operación los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas.
Los consejeros profesionales de Petróleos Mexicanos en funciones a la entrada en vigor del presente Decreto permanecerán en sus cargos hasta la conclusión de los periodos por los cuales fueron nombrados, o bien hasta que dicho organismo se convierta en empresa productiva del Estado y sea nombrado el nuevo Consejo de Administración. Los citados consejeros podrán ser considerados para formar
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parte del nuevo Consejo de Administración de la empresa productiva del Estado, conforme al procedimiento que establezca la ley.”
Del articulado transcrito conviene destacar que las empresas
productivas del Estado:
a) Tienen un objetivo claramente definido en nuestro texto constitucional:
“la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la
Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y
ambiental” (fracción I).
b) Gozarán de autonomía presupuestal y sólo están sujetos al balance
financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la
Secretaría de Hacienda, apruebe el Congreso de la Unión, y también
de un régimen de remuneraciones distinto al previsto en el artículo
127 constitucional (fracción II)14;
14 “Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases: I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie,
incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales.
II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente.
III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente.
IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren
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c) Contarán con una organización, administración y estructura
corporativa no sólo acordes con las mejores prácticas
internacionales, sino que también deberá garantizar su autonomía
técnica y de gestión, y que sus órganos de gobierno puedan definir su
arreglo institucional (fracción III);
d) Sus directores serán nombrados y removidos libremente por el Titular
del Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de
Administración (fracción IV), y
e) Contarán con diversos regímenes especiales en materia de
adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas,
presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas, así
como todos las demás que “requieran para la eficaz realización de
su objeto, de forma que les permita competir con eficacia en la
industria o actividad de que se trate” (fracción VI).
De lo hasta aquí dicho queda claro que Comisión Federal de
Electricidad en su carácter de empresa productiva del Estado es una
empresa que pertenece al Gobierno Federal, pues por mandato
constitucional aquél mantendrá siempre el control y propiedad de ésta
(artículo 25, párrafo quinto). Asimismo, se advierte que con la
introducción de esa figura jurídica el Poder Reformador de la Constitución
pretendió establecer una nueva modalidad de entidades públicas para
cumplir con un objetivo claro y previsto en el texto constitucional: “la
asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.
V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie.
VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo”.
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creación de valor económico e incrementar los ingresos de la
Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y
ambiental”. A juicio de esta Sala, este objetivo no sólo transforma la
mecánica de la intervención estatal en la vida económica e industrial de
la sociedad, sino que también resulta central para definir y conceptualizar
la naturaleza de las empresas productivas del Estado, ya que las leyes
que estructuren las atribuciones de Comisión Federal de Electricidad
deben desarrollar los regímenes especiales que le permitan lograr tal
mandato y competir eficazmente en la industria o actividad de que se
trate.
Con estas precisiones se pasa al estudio de la ley que estructura a
Comisión Federal de Electricidad. En cumplimento a lo previsto en el
artículo tercero transitorio del Decreto constitucional antes transcrito, el
Congreso de la Unión emitió la Ley de la Comisión Federal de
Electricidad15, que tiene por objeto regular su organización,
administración, funcionamiento, operación, control, evaluación y rendición
de cuentas, así como establecer su régimen especial en materia de: i)
empresas productivas subsidiarias y empresas filiales; ii)
remuneraciones; iii) adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras; iv)
bienes; v) responsabilidades, y vi) presupuesto y deuda (artículo 1).
Sin necesidad de ser exhaustivos, del contenido de la ley se
desprenden como elementos centrales y relevantes necesarios precisar
para su entendimiento como empresa productiva del Estado:
a) Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del
Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con
15 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de agosto de 2014.
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personalidad y patrimonio propios, y goza de autonomía técnica,
operativa y de gestión16.
b) Tiene como finalidad desarrollar actividades empresariales,
económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto17,
el cual consiste en realizar, entre otras, las siguientes actividades:
i) prestar el servicio público de transmisión y distribución de
energía eléctrica por cuenta y orden del Estado; ii) generar,
comercializar, importar y exportar energía eléctrica y productos
asociados (conforme a la estricta separación legal que se
establezca); iii) importar, exportar, transportar, almacenar,
comprar y vender combustibles; iv) investigar y desarrollar la
tecnología requerida para las actividades que realice en la
industria eléctrica; v) comercializar los productos y servicios
tecnológicos resultantes de su investigación, y vi) las necesarias
para el cabal cumplimiento de su objeto18.
16 “Artículo 2o. La Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en la presente Ley. La Comisión Federal de Electricidad tendrá su domicilio en el Distrito Federal, sin perjuicio de que para el desarrollo de sus actividades pueda establecer domicilios convencionales tanto en territorio nacional como en el extranjero”. 17 “Artículo 4o. La Comisión Federal de Electricidad tiene como fin el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario. En la ejecución de su objeto, la Comisión Federal de Electricidad deberá actuar de manera transparente, honesta, eficiente, con sentido de equidad, y responsabilidad social y ambiental, procurando el mejoramiento de la productividad con sustentabilidad para minimizar los costos de la industria eléctrica en beneficio de la población y contribuir con ello al desarrollo nacional. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad garantizará el acceso abierto a la Red Nacional de Transmisión y a las Redes Generales de Distribución, la operación eficiente del sector eléctrico y la competencia”. 18 “Artículo 5o. La Comisión Federal de Electricidad tiene por objeto prestar, en términos de la legislación aplicable, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, por cuenta y orden del Estado Mexicano. Asimismo, dentro de su objeto público, la Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades siguientes:
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c) Contará con regímenes especiales en distintas materias, tales
como i) de empresas productivas subsidiarias y empresas filiales;
ii) de remuneraciones; iii) adquisiciones, arrendamientos, servicios
y obras; iv) bienes; v) responsabilidades, y vi) presupuesto y
deuda, los cuales están desarrollados en la propia ley.
d) Se sujetará a su Ley, su Reglamento y las disposiciones que
deriven de los mismos. Las disposiciones previstas en otras leyes
que resulten aplicables por materia se aplicarán siempre que no
se opongan al régimen especial previsto en su ley.
e) El derecho mercantil y civil serán supletorios, y en caso de
duda se deberá favorecer la interpretación que privilegie la
mejor realización de sus fines y objeto conforme a su
I. La generación dividida en unidades y comercialización de energía eléctrica y productos asociados, incluyendo la importación y exportación de éstos, de acuerdo con la Ley de la Industria Eléctrica, y en términos de la estricta separación legal que establezca la Secretaría de Energía;
II. La importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra y venta de gas natural, carbón y cualquier otro combustible;
III. El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades geológicas y geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros, así como todas aquellas relacionadas con la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica y demás actividades que forman parte de su objeto;
IV. La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía que le permitan cumplir con su objeto, conforme a las disposiciones aplicables;
V. La investigación y desarrollo tecnológicos requeridos para las actividades que realice en la industria eléctrica, la comercialización de productos y servicios tecnológicos resultantes de la investigación, así como la formación de recursos humanos altamente especializados;
VI. El aprovechamiento y administración de inmuebles, de la propiedad industrial y la tecnología de que disponga y que le permita la prestación o provisión de cualquier servicio adicional tales como, de manera enunciativa, construcción, arrendamiento, mantenimiento y telecomunicaciones. La Comisión Federal de Electricidad podrá avalar y otorgar garantías en favor de terceros;
VII. La adquisición, tenencia o participación en la composición accionaria de sociedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto, y
VIII. Las demás actividades necesarias para el cabal cumplimiento de su objeto. La Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades a que se refiere este artículo en el país o en el extranjero”.
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naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con
régimen especial y su régimen de gobierno corporativo, de tal
manera que pueda competir con eficiencia en la industria
energética19.
f) Contará con la organización y estructura corporativa que mejor
convenga a su objeto20, y en los términos que determine su
Consejo de Administración, quien es su órgano supremo de
administración y el encargado de definir las políticas, lineamientos
y visión estratégica de la empresa21, así como de aprobar el Plan
de Negocios22 que someta a su consideración el Director
General23.
19 “Artículo 3o. La Comisión Federal de Electricidad se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos. El derecho mercantil y civil serán supletorios. Las disposiciones contenidas en las demás leyes que por materia correspondan aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en esta Ley. En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética”. 20 “Artículo 10. La Comisión Federal de Electricidad contará con la organización y estructura corporativa que mejor convenga para la realización de su objeto, conforme lo determine su Consejo de Administración en términos de esta ley.” 21 “Artículo 12. El Consejo de Administración, órgano supremo de administración de la Comisión Federal de Electricidad, será responsable de definir las políticas, lineamientos y visión estratégica de la Comisión Federal de Electricidad, sus empresas productivas subsidiarias y empresas filiales. Al efecto, tendrá las funciones siguientes: (…).” 22 "Artículo 12. (…): III. Aprobar, revisar y, en su caso, actualizar anualmente el Plan de Negocios de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias, con base en una proyección a cinco años, y, conforme a éste, el programa operativo y financiero anual; (…).” 23 “Artículo 45. Corresponden al Director General la gestión, operación, funcionamiento y ejecución de los objetivos de la Comisión Federal de Electricidad, sujetándose a las estrategias,
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g) Dicho Consejo estará integrado por 10 consejeros: los titulares de
la secretarías de Energía (quien lo presidirá) y de Hacienda y
Crédito Público, tres del Gobierno Federal (designados por el
Ejecutivo Federal), cuatro independientes (designados por el
propio Ejecutivo, pero ratificados por el Senado de la República) y
uno designado por los trabajadores de Comisión Federal de
Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias24. Por el
ejercicio de sus funciones como miembros del Consejo, los
consejeros estarán sujetos al régimen de responsabilidad previsto
en la propia Ley de Comisión Federal de Electricidad y no al
previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas
de los Servidores Públicos ni a cualquier otro aplicable a los
servidores públicos federales25.
h) Podrán contar con empresas productivas subsidiarias y
empresas filiales26. Mientras que las primeras comparten la
políticas y lineamientos aprobados por el Consejo de Administración. Al efecto, tendrá las funciones siguientes: (…) III. Formular y presentar para autorización del Consejo de Administración el Plan de Negocios y el programa operativo y financiero anual de trabajo; (…)”. 24 Artículo 14. El Consejo de Administración estará integrado por diez consejeros, conforme a lo siguiente: I. El titular de la Secretaría de Energía, quien lo presidirá y tendrá voto de calidad y el titular de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público; II. Tres consejeros del Gobierno Federal designados por el Ejecutivo Federal; III. Cuatro Consejeros Independientes designados por el Ejecutivo Federal y ratificados por el
Senado de la República, quienes ejercerán sus funciones de tiempo parcial y no tendrán el carácter de servidores públicos, y
IV. Un consejero designado por los trabajadores de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias (…).”
25 “Artículo 29. Los consejeros, con relación al ejercicio de sus funciones como miembros del Consejo de Administración, serán responsables exclusivamente en términos de lo dispuesto en esta Ley, por lo que no estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos o en cualquier otro ordenamiento o disposición aplicable en general a los servidores públicos de carácter federal”.
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naturaleza de empresa productiva del Estado y se sujetan al
régimen especial previsto en la Ley de Comisión Federal de
Electricidad27, las segundas tendrán la naturaleza jurídica y se
organizarán conforme al derecho privado del lugar de su
constitución o creación (sea en México o en el extranjero)28. La
creación, fusión o escisión de empresas productivas subsidiarias y
de las empresas filiares en que participe de manera directa
Comisión Federal de Electricidad, serán autorizadas por su
Consejo de Administración, a propuesta de su Director General29.
i) Su vigilancia y auditoría se realizará por un Comité de Auditoría,
una Auditoría Externa y un Auditor Externo30. La Auditoría Superior
de la Federación podrá fiscalizar a Comisión Federal de
26 “Artículo 57. La Comisión Federal de Electricidad podrá contar con empresas productivas subsidiarias y empresas filiales, en términos de la presente Ley. (…)”. 27 “Artículo 58. Las empresas productivas subsidiarias son empresas productivas del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Se organizarán y funcionarán conforme a lo dispuesto en la presente Ley y las disposiciones que deriven de la misma. (…)”. 28 “Artículo 59. Son empresas filiales de la Comisión Federal de Electricidad aquellas en las que participe, directa o indirectamente, en más del cincuenta por ciento de su capital social, con independencia de que se constituyan conforme a la legislación mexicana o a la extranjera. Las empresas filiales no serán entidades paraestatales y tendrán la naturaleza jurídica y se organizarán conforme al derecho privado del lugar de su constitución o creación”. 29 “Artículo 60. La creación, fusión o escisión de empresas productivas subsidiarias, así como de empresas filiales en las que la Comisión Federal de Electricidad participe de manera directa, será autorizada por el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad, a propuesta de su Director General, misma que deberá presentarse conforme a las normas que dicte el propio Consejo. En caso de que el Consejo de Administración apruebe la propuesta, con las modificaciones que estime pertinentes, se procederá conforme a lo siguiente: (…). 30 “Artículo 49. La vigilancia y auditoría de la Comisión Federal de Electricidad, sus empresas productivas subsidiarias y, en su caso, empresas filiales se realizará por: I. El Comité de Auditoría; II. La Auditoría Interna, y III. El Auditor Externo”.
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Electricidad y a sus empresas productivas subsidiarias, pero
deberá tomar en cuenta su naturaleza de empresa productiva del
Estado, conforme al régimen especial previsto en la Constitución
Federal, la Ley de Comisión Federal de Electricidad y demás
disposiciones aplicables31.
j) Deberá entregar anualmente un dividendo estatal, mismo que
será determinado por el Congreso de la Unión (a propuesta de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público), con base en la
situación financiera de la empresa, sus planes y opciones de
inversión y financiamiento32. El remanente que no se entregue
31 “Artículo 56. La Auditoría Superior de la Federación será competente para fiscalizar a la Comisión Federal de Electricidad y a sus empresas productivas subsidiarias, en términos de las disposiciones constitucionales y legales respectivas. En el desarrollo de sus auditorías y en la formulación de sus observaciones y recomendaciones, la Auditoría Superior de la Federación deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 25, párrafo cuarto, de la Constitución, las disposiciones transitorias del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013, los principios y normas establecidos en la presente Ley y en las disposiciones que de ella emanen, el marco legal de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias, su naturaleza jurídica y la de sus actos y operaciones, así como los resultados de las revisiones que en el ejercicio de sus funciones realicen los órganos de auditoría y vigilancia en términos de esta ley”. 32 “Artículo 99. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias entregarán anualmente al Gobierno Federal un dividendo estatal, conforme a lo siguiente: I. En el mes de julio de cada año, el Consejo de Administración de la Comisión Federal de
Electricidad enviará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público un reporte sobre: a) La situación financiera de la empresa y de sus empresas productivas subsidiarias, y b) Los planes, opciones y perspectivas de inversión y financiamiento en el ejercicio inmediato siguiente y los cinco años posteriores, acompañado de un análisis sobre la rentabilidad de dichas inversiones, y la proyección de los estados financieros correspondientes.
II. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, considerando la información a que se refiere la fracción anterior, determinará la propuesta de monto que la Comisión Federal de Electricidad, así como cada una de sus empresas productivas subsidiarias, deberán entregar al Gobierno Federal como dividendo estatal;
III. Los montos señalados en la fracción anterior se incluirán en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal que corresponda, para su aprobación por parte del Congreso de la Unión, y
IV. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias enterarán el dividendo estatal aprobado en la Ley de Ingresos de la Federación a la Tesorería de la Federación, en la forma y términos que señale la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”.
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deberá ser reinvertido, conforme lo decida su Consejo de
Administración33.
k) Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas
subsidiarias ejercerán sus presupuestos conforme a su régimen
especial y sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público34.
Por un lado, ciertos contenidos que hasta ahora se han descrito
llaman la atención porque no parecen propios de un ente público, sino
más bien a los “estatutos” de una empresa privada. Sin embargo, tales
previsiones son congruentes con que el Constituyente estableciera que el
objetivo de las empresas productivas del Estado era la creación de valor
económico e incrementar los ingresos de la Nación. Por otro lado,
también llama la atención que aunque Comisión Federal de Electricidad
es una empresa propiedad del Gobierno Federal se previó como
supletorio el derecho mercantil (y no el administrativo). Este “cambio
de paradigma” (tal como lo denomina la exposición de motivos de la Ley)
tiene un objetivo claro y puntual, si se atiende al propio proceso
legislativo que le dio origen: establecer una verdadera figura
empresarial que le permitiera un actuar flexible y eficiente, en virtud
de la “inminente apertura de la industria energética”. Para mayor claridad,
vale la pena citar la exposición de motivos35:
33 “Artículo 100. El remanente del monto que no se entregue como dividendo estatal en términos del artículo anterior, será reinvertido conforme a las decisiones que adopte el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad”. 34 “Artículo 104. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias ejercerán sus respectivos presupuestos conforme a lo siguiente, sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: (…)”. 35 Exposición de motivos de la “Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expiden la Ley de Petróleos Mexicanos y la Ley de la Comisión Federal de Electricidad y se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”, presentada por el Ejecutivo Federal al Senado de la República, y disponible en la
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“El mandato constitucional de transformar a Petróleos Mexicanos y a la Comisión Federal de Electricidad en empresas productivas del Estado se explica no sólo en virtud de la inminente apertura de nuestro mercado energético, sino de reconocer que actualmente nuestras empresas estatales más importantes son administradas por el propio Estado y se encuentran sujetas a un excesivo sistema de control gubernamental que les impide gozar de la flexibilidad empresarial que requieren para operar eficientemente, sobre todo si las comparamos con empresas similares a nivel internacional. Por ello, se estima que una auténtica reforma a nuestras empresas estatales no sólo debe dirigirse a dotarlas de nuevas herramientas que mejoren sus operaciones cotidianas, sino que requiere un radical y nuevo entendimiento de las mismas, de modo que cuenten con una estructura empresarial autónoma, flexible y sustentada en las mejores prácticas de gobierno corporativo, que les facilite tomar decisiones, aumentar su capacidad productiva, optimizar la ejecución de sus proyectos y mejorar sus índices de productividad y rentabilidad. Todo ello permitirá consolidarlas como agentes centrales de las industrias de hidrocarburos y eléctrica. (…) La nueva figura parte del reconocimiento de que el marco jurídico que rige actualmente a nuestras empresas estatales es inadecuado para que el Estado realice actividades de carácter comercial e industrial de manera eficiente. Ello es así, debido a que no están diseñadas bajo una lógica empresarial que pretenda incrementar los ingresos del Estado. (…) Es por ello que la transformación que se propone para Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad es de gran calado, pues se plantea transformar en su totalidad el régimen jurídico al que están sujetas, alejándolas, en lo máximo posible, del sector público, y acercándolas al sector privado. De esta manera, de aprobarse la presente iniciativa, Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad estarán sujetas, en primer término, a lo dispuesto en sus respectivas Leyes, sus reglamentos y las disposiciones que deriven de dichos ordenamientos, tales como la normatividad que emitan sus respectivos Consejos de Administración.
Gaceta del Senado de la República del día 30 de abril de 2014 (LXII/2SPO-130/47280) y en el sitio web: http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/reforma_energetica/LPM.pdf.
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En segundo término, y donde se introduce el verdadero cambio de paradigma, el derecho civil y mercantil serán supletorios. Es decir, no se acudirá más a la legislación administrativa para colmar las lagunas sobre el funcionamiento de las empresas, como ahora ocurre. No será aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales ni su reglamento. No será supletoria la legislación sobre contrataciones públicas. Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad se regirán, como cualquier empresa privada, por lo señalado en sus "estatutos sociales· (en este caso sus respectivas Leyes) y por las demás disposiciones del derecho mercantil y civil. Lo anterior significa que, a partir de su trasformación, nuestras empresas estatales deberán operar bajo principios de derecho privado y no público; situación que, de igual forma, deberán tomar en cuenta los órganos fiscalizadores competentes y los distintos órganos jurisdiccionales, al ejercer sus respectivas atribuciones. (…) En síntesis, la transformación ordenada por la Carta Magna constituye un auténtico cambio de paradigma, pues pretende alinear la estructura de un organismo público a la de una empresa, dado que ambas comparten el mismo objetivo: generar valor económico. Es decir, la iniciativa propone diseñar empresas de exclusiva propiedad del Estado Mexicano que gocen de amplia autonomía en diversos ámbitos, como si fuesen empresas de carácter privado, y asignarles flexibilidad para celebrar los contratos que, desde una visión exclusivamente empresarial, requieran en su operación cotidiana para conseguir mejores condiciones de rentabilidad.”
La línea argumentativa plasmada en el trabajo legislativo evidencia
que era necesario introducir un nuevo modelo de empresa estatal alejada
en la medida de lo posible de la regulación que rige a los entes públicos
existentes —administrativa—, para otorgarles una “flexibilidad y
autonomía” operativa similar a las empresas que se rigen por el derecho
privado. El que no sea posible acudir a principios propios de derecho
administrativo y a las categorías existente de entes públicos se justifica
en virtud de que resultaría incompatible con: a) un diseño organizacional
y de operación basado en principios de gobierno corporativo; b) la
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reducción de los controles estatales en la operación cotidiana de la
empresa, y c) la “reconceptualización” del papel del Gobierno Federal
como propietario con funciones claras y delimitadas, y no como su
“administrador principal”. Sólo de esta manera, se consideró, las
empresas productivas del Estado gozarían de una estructura que les
permitiera ser económicamente rentables para el Estado.
Es decir, con la creación de las empresas productivas del Estado
se pretendió establecer una técnica novedosa de organización
institucional con la que ahora cuenta el Gobierno Federal para la
realización de ciertas y específicas atribuciones que constitucionalmente
se le encomiendan, tales como el servicio público de transmisión y
distribución de energía eléctrica, o la exploración y extracción de
hidrocarburos. Este organismo con estructura y principios empresariales
pretende ser flexible y para ello es necesario “romper” con la tradicional
lógica de controles y jerarquía administrativa, así como exceptuarse de
las normas tradicionalmente que regulan los demás entes de la
administración pública federal (sea centralizada y paraestatal). En efecto,
como parte de su “régimen especial” el legislador pretendió diferenciar a
Comisión Federal de Electricidad (y Petróleos Mexicanos) de los demás
entes públicos, puesto que:
a) Se regirán por sus leyes, reglamentos y supletoriamente por el
derecho civil y mercantil;
b) Sus Consejeros no están sujetos a la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
(artículo 29). Sin embargo, dicha ley sí resulta vinculante al
personal de Comisión Federal de Electricidad y sus empresas
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productivas subsidiarias, con la salvedad de que su aplicación
corresponde a las respectivas Unidades de Responsabilidades36;
c) A sus adquisiciones, arrendamientos, contrataciones de obras y de
servicios y obras no les resulta aplicables ni la Ley de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público ni la
Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas
(artículo 77, párrafo segundo)37.
d) Aunque sus bienes inmuebles se benefician del régimen de
dominio público de la Federación previsto en la Ley General de
Bienes Nacionales, dicha normativa no resulta aplicable respecto
de los actos de disposición, gravamen, adquisición, arrendamiento,
enajenación y administración38.
36 “Artículo 92.- La aplicación de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos al personal de la Comisión Federal de Electricidad y de sus empresas productivas subsidiarias corresponderá a sus unidades de responsabilidades, que serán competentes exclusivamente para: I. Recibir y dar atención a quejas y denuncias y realizar investigaciones con motivo de las mismas, y II. Tramitar los procedimientos de responsabilidad administrativa e imponer las sanciones respectivas, en términos de las leyes aplicables. Las unidades de responsabilidades no tendrán competencia alguna en materia de control interno y auditoría y se garantizará su independencia orgánica de la Auditoría Interna y de las áreas que en su caso se establezcan para coordinar el sistema de control interno”. 37 “Artículo 77. (…) A las adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y obras de cualquier naturaleza que realicen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias les serán aplicables las disposiciones que al efecto establece esta Ley y las demás que deriven de la misma. No les serán aplicables la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público ni la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”. 38 “Artículo 90.- Los bienes inmuebles de la Comisión Federal de Electricidad y de sus empresas productivas subsidiarias estarán sujetos al régimen de dominio público de la Federación conforme a las disposiciones que para tal figura jurídica establecen la Ley General de Bienes Nacionales y esta Ley. (…) Artículo 91.- El Consejo de Administración emitirá las políticas que regulen los actos de disposición y gravamen a que se refiere el artículo anterior, así como las relativas a la adquisición, arrendamiento, enajenación y administración de los bienes de la Comisión Federal de Electricidad, de sus empresas productivas subsidiarias y, en su caso, empresas filiales, considerando lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución y sin que sean aplicables al efecto las disposiciones relativas de la Ley General de Bienes Nacionales”.
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e) No les serán aplicables las disposiciones de austeridad contenidas
en el Presupuesto de Egresos de la Federación, sin perjuicio de
que el Consejo de Administración emita sus propios programas en
la materia39.
Asimismo y derivado de la reforma constitucional en materia
energética que ha sido materia de análisis, el legislador Federal reformó,
entre otras, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (artículo 4,
último párrafo) y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (artículo 5, último párrafo), para precisar que no resultarían
aplicables a las empresas productivas del Estado:
Ley Federal de las Entidades Paraestatales “Artículo 3o. (…) (…) Las empresas productivas del Estado y sus respectivas empresas productivas subsidiarias, la Procuraduría Agraria, la Procuraduría Federal del Consumidor, la Agencia de Noticias del Estado Mexicano y el Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano, atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia del presente ordenamiento.”
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
“Artículo 5o. La autonomía presupuestaria otorgada a los ejecutores de gasto a través de la Constitución Política de los
39 “Artículo 104.- La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias ejercerán sus respectivos presupuestos conforme a lo siguiente, sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: (…) III. No les serán aplicables las disposiciones de austeridad contenidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación ni aquéllas que, en su caso, se emitan para la Administración Pública Federal. Sin embargo, deberán implementar programas propios de austeridad en el gasto y uso de recursos, sin menoscabo de la eficiencia en su operación, conforme a las disposiciones que apruebe el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad, que les permitan generar economías y mejorar su balance financiero; (…)”.
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Estados Unidos Mexicanos o, en su caso, de disposición expresa en las leyes de su creación, comprende: (…) Los ejecutores de gasto público que cuenten con autonomía presupuestaria deberán sujetarse a lo previsto en esta Ley y a las disposiciones específicas contenidas en las leyes de su creación, sujetándose al margen de autonomía establecido en el presente artículo. Las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias se sujetarán exclusivamente a lo dispuesto en sus respectivas leyes.”
Ahora bien, dado que el artículo 25 constitucional señala en su
párrafo quinto que la propiedad y control le corresponden al Gobierno
Federal40, es indudable que las empresas productivas del Estado se
encuentra en el ámbito de la Administración Pública Federal. En este
sentido, vale la pena recordar que el artículo 90 constitucional establece
que:
“Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado.
40 “Artículo 25. (…) (…) El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.
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(…).”
De dicho precepto se advierte que queda claro que la
Administración Pública Federal será “centralizada y paraestatal”, de tal
manera que los distintos entes públicos que se agrupen dentro de
aquélla deben ser incorporados en alguna de esas categorías. Así, dado
que ni la reforma constitucional en materia energética ni alguna otra
posterior han reconfigurado a la administración pública, debe entenderse
que dentro de la centralización y la paraestatalidad se comprenden todas
y cada una de las distintas modalidades de configuración orgánica con
las que cuenta la Administración para ejercer las funciones que
constitucionalmente se le encomiendan.
En este sentido, no pasa inadvertido que la reforma constitucional
en materia energética pretendió crear una nueva categoría de entes
públicos con un régimen especial de autonomía y flexibilidad operativa,
distinta a los hasta entonces existentes. Esto es así, en primer lugar,
porque del artículo 90 constitucional se advierte que, por regla general, la
Constitución Federal no define ni establece las diversas características,
funciones y controles que estructuran a los distintos entes pertenecientes
a la administración pública paraestatal, sino que dicha configuración, por
el contrario, debe ser desarrollada por el legislador ordinario —esto es,
en una ley— conforme a las características que se requieran para el
cumplimiento de ciertas funciones en concreto.
En segundo lugar, porque en este caso en concreto —y a
diferencia de la regla general antes descrita— el Constituyente
Permanente no sólo estableció a la Constitución Federal como “origen” o
fuente de las empresas productivas del Estado —específicamente
Comisión Federal de Electricidad y Petróleos Mexicanos—, sino que es el
propio régimen transitorio de una reforma constitucional el que establece
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las características orgánicas generales que las leyes deben desarrollar, a
fin de garantizar su flexibilidad operativa para estar en aptitud de dar
cumplimiento a un mandato igualmente constitucional.
Es a partir de estas consideraciones que esta Sala estima que las
empresas productivas del Estado constituyen una nueva categoría de
entidad de la Administración Pública Paraestatal, distinta a las hasta
entonces existentes, pues no sólo no está sujeta a las mismas
modalidades de control y coordinación, sino que también se diferencia de
aquéllas por su régimen especial basado en el derecho mercantil y civil, y
con una estructura que se dirige a la realización de objetivos comerciales,
para incrementar los ingresos de la Nación. Es decir, se trata de una
nueva categoría de empresas públicas pertenecientes a la
Administración Pública Federal que deben ser incluidas en las
tradicionales categorías de “centralizada” y “paraestatal” del artículo 90
constitucional, pero con un régimen distinto y ordenado
constitucionalmente.
Ahora bien, debe precisarse que el hecho de que esta nueva
entidad pretenda orientarse bajo principios de gobierno corporativo y
eficiencia y que el derecho común le sea supletorio, en modo alguno
pretende excluirlas por completo de la órbita del derecho público.
Por un lado, puesto que son normas de derecho público las que,
precisamente, constituyen el fundamento de su existencia en cuanto
empresa productiva del Estado propiedad del Gobierno Federal (artículos
25, párrafo quinto, y 27, párrafo octavo constitucionales, en relación con
los artículos transitorios tercero y vigésimo del Decreto antes citado41, y 2
41 Se estima innecesario citar, nuevamente, los artículos constitucionales referidos, toda vez que pueden ser visibles en párrafos 31, páginas 16 a 18 de la presente ejecutoria.
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de la Ley de Comisión Federal de Electricidad42). Por otro, porque de
manera expresa la Ley de Comisión Federal de Electricidad las sujeta a
diversos ordenamientos jurídicos, a fin de cumplir con otros valores y
principios igualmente tutelados por nuestra Constitución Federal, tales
como las previsiones en materia de transparencia e información pública
gubernamental43, anticorrupción44 y fiscalización45, por mencionar
algunas.
De lo hasta aquí se ha dicho, se advierten las siguientes
características de las empresas productivas del Estado:
42 “Artículo 2. La Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en la presente Ley. La Comisión Federal de Electricidad tendrá su domicilio en el Distrito Federal, sin perjuicio de que para el desarrollo de sus actividades pueda establecer domicilios convencionales tanto en territorio nacional como en el extranjero”. 43 “Artículo 114. En cumplimiento a lo dispuesto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás disposiciones aplicables en la materia, el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad adoptará las medidas necesarias para el resguardo y protección de la información relacionada con las actividades empresariales, económicas e industriales que desarrollen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias para la consecución de sus objetos, y que signifique el poder obtener o mantener una ventaja competitiva o económica frente a terceros en la realización de tales actividades. Dicha información se considerará comercial reservada en términos de la citada ley.” “Artículo 115. En el cumplimiento de las obligaciones de difusión de información previstas en la presente Ley, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás disposiciones aplicables, la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias procurarán que los informes o reportes se presenten de forma clara, sencilla, precisa, confiable y actualizada”. 44 “Artículo 88. Las contrataciones que realicen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias estarán sujetas a lo dispuesto en la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas, entre otros ordenamientos. Al efecto, la Secretaría de la Función Pública será autoridad competente”. 45 “Artículo 56. La Auditoría Superior de la Federación será competente para fiscalizar a la Comisión Federal de Electricidad y a sus empresas productivas subsidiarias, en términos de las disposiciones constitucionales y legales respectivas”.
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a) Son entidades públicas, esto es, empresas de exclusiva propiedad
del Estado y con un origen y un mandato previsto en normas de
derecho público, tal como la Constitución Federal y su ley.
b) Aunque pertenecen a la Administración Pública Federal, se trata de
una nueva categoría de entidades paraestatales con un novedoso
modo de configuración orgánica para el cumplimiento de funciones
y actividades constitucionales específicas.
c) Cuentan con un mandato constitucional claro: la creación de valor
económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de
equidad y responsabilidad social y ambiental.
d) Dicho mandato constitucional requiere diversos regímenes
especiales en distintas materias, a fin de garantizar su autonomía
técnica, operativa y de gestión.
e) Su estructura y operación debe estar sustentada en prácticas de
gobierno corporativo y, por lo mismo, son ajenas a los controles
que tradicionalmente se han previsto para los organismos públicos
pertenecientes a la administración pública centralizada y
paraestatal.
f) El derecho civil y mercantil serán supletorios y, en caso de duda,
deberá favorecerse la interpretación que privilegie la mejor
realización de sus fines y objeto, conforme a su naturaleza de
empresa productiva del Estado con régimen especial.
De las conclusiones aquí alcanzadas se advierte que la
transformación de Comisión Federal de Electricidad en empresa
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productiva del Estado únicamente pretendió otorgarle un nuevo marco
jurídico con mayor flexibilidad operativa, que se acercara y le permitiera
competir con las empresas privadas, pero no excluirla totalmente del
régimen de derecho público.
En este sentido, esta Sala considera que al tratarse de una entidad
perteneciente a la Administración Pública Federal, Comisión Federal de
Electricidad sí es un ente público para efectos de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado.
A. Naturaleza de las funciones del acto que se reclama
Definido el primer requisito que define si a Comisión Federal de
Electricidad le resulta o no aplicable la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, procede ahora analizar si se acredita el segundo
(ver supra párrafos 28 y 29). Esto es, lo que ahora debe es responder
¿qué tipo de funciones realiza Comisión Federal de Electricidad? En
concreto, ¿Comisión Federal de Electricidad realiza o no funciones
que pueden calificarse como materialmente administrativas?.
Esta Sala considera que Comisión Federal de Electricidad no
realiza funciones materialmente administrativas sino mercantiles y, por tal
razón, no es posible exigirle una reparación por la vía de la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Derivado de la reforma constitucional en materia energética que ha
sido previamente mencionada, la transmisión y distribución de energía
eléctrica se encuentran previstas en los artículos 25, párrafo quinto; 27
párrafo sexto, y 28, párrafo cuarto, en los siguientes términos:
“Artículo 25. (…) (…)
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El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar. (…).” “Artículo 27. (…) (…) En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía
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eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica. (…).” “Artículo 28. (…) No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.”
De estos artículos se advierte, por un lado, que la transmisión y
distribución de energía eléctrica son áreas estratégicas y servicios
públicos cuya prestación se reservó en exclusiva al Estado, sin que su
intervención en las mismas se considere monopólica. En este sentido,
nuestra Constitución es clara: en el servicio público de transmisión y
distribución de energía eléctrica no se otorgarán concesiones, sin
perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares y
que éstos participen en otras áreas de la industria —tal como la
generación y comercialización—.
Por otro lado, y a diferencia de lo que sucede con la explotación y
extracción de hidrocarburos, el texto constitucional no reservó la
participación estatal en las materias en estudio a las empresas
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productivas del Estado46, sino que su intervención puede realizarse
mediante éstas o cualquier otro tipo de entidad pública47. Es decir, que el
Estado puede decidir cuál de esos tipos de órganos estatales se
encargarán de los servicios públicos de transmisión y distribución de
energía eléctrica.
En este sentido, el legislador ordinario estableció que Comisión
Federal de Electricidad se encargará de tales actividades por cuenta y
orden del Estado, puesto que en el primer párrafo del artículo 5º, de su
ley se dispone como su objeto:
“Artículo 5o. La Comisión Federal de Electricidad tiene por objeto prestar, en términos de la legislación aplicable, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, por cuenta y orden del Estado Mexicano. Asimismo, dentro de su objeto público, la Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades siguientes:
46 En este sentido, el párrafo séptimo del artículo 27 constitucional es claro en que cuando el Estado decida intervenir en la exploración y extracción de hidrocarburos deberá realizarlo mediante un contrato o asignación a una empresa productiva del Estado: “Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos”. 47 Conviene destacar que la Ley de la Industria Eléctrica incluye en las definiciones de “transportista” y “distribuidor” (esto es, los sujetos que realizan las actividades de transmisión y/o distribución de energía eléctrica) tanto a los las empresas productivas del Estado como a otro tipo de órganos públicos: “Artículo 3o. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: (…) XXI. Distribuidor: Los organismos o empresas productivas del Estado o sus empresas productivas subsidiarias, que presten el Servicio Público de Distribución de Energía Eléctrica; (…) LIV. Transportista: Los organismos o empresas productivas del Estado, o sus empresas productivas subsidiarias, que presten el Servicio Público de Transmisión de Energía Eléctrica; (…)”.
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I. La generación dividida en unidades y comercialización de energía eléctrica y productos asociados, incluyendo la importación y exportación de éstos, de acuerdo con la Ley de la Industria Eléctrica, y en términos de la estricta separación legal que establezca la Secretaría de Energía;
II. La importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra y venta de gas natural, carbón y cualquier otro combustible;
III. El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades geológicas y geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros, así como todas aquellas relacionadas con la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica y demás actividades que forman parte de su objeto;
IV. La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía que le permitan cumplir con su objeto, conforme a las disposiciones aplicables;
V. La investigación y desarrollo tecnológicos requeridos para las actividades que realice en la industria eléctrica, la comercialización de productos y servicios tecnológicos resultantes de la investigación, así como la formación de recursos humanos altamente especializados;
VI. El aprovechamiento y administración de inmuebles, de la propiedad industrial y la tecnología de que disponga y que le permita la prestación o provisión de cualquier servicio adicional tales como, de manera enunciativa, construcción, arrendamiento, mantenimiento y telecomunicaciones. La Comisión Federal de Electricidad podrá avalar y otorgar garantías en favor de terceros;
VII. La adquisición, tenencia o participación en la composición accionaria de sociedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto, y
VIII. Las demás actividades necesarias para el cabal
cumplimiento de su objeto.”
Aunque a primera vista podría considerarse que la transmisión y
distribución deberían calificarse como actividades “administrativas”, dado
que Comisión Federal de Electricidad las realiza por cuenta y orden del
Estado, ello sería incorrecto dado que se pasaría por alto que el
Constituyente Permanente ordenó la creación de una nueva figura o
categoría de organismo público con un régimen comercial —esto es,
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distinto y diferenciado de cualquier otro ente público—, y que dicho
régimen especial busca otorgarle flexibilidad para cumplir un objetivo
constitucional: la creación de valor económico para el Estado mexicano.
En efecto, esta Sala considera que al existir un mandato expreso y
claro a nivel constitucional, éste debe ser el punto de partida o la premisa
central que oriente la categorización de las diversas funciones que
Comisión Federal de Electricidad realice, sea la prestación del servicio de
transporte, distribución o suministro de energía eléctrica. En este sentido,
vale la pena, por un lado, precisar que la única excepción a su actuar
que puede considerarse como acto administrativo son todos los
actos que Comisión Federal de Electricidad realice dentro de un
procedimiento de contratación hasta el momento del fallo, pues una
vez firmado el contrato éste y todos los aspectos que deriven del
mismo deberán considerarse mercantiles, tal como lo dispone el
artículo 82 de la Ley de Comisión Federal de Electricidad:
“Artículo 82. Todos los actos que se desarrollen dentro del procedimiento de contratación que se regula en el presente Capítulo, hasta el momento del fallo, inclusive, serán de naturaleza administrativa. Una vez firmado el contrato, éste y todos los actos o aspectos que deriven del mismo serán de naturaleza privada y se regirán por la legislación mercantil o común aplicable.”
Por otro lado, y en congruencia con lo hasta aquí interpretado debe
recordarse que la Ley de Comisión Federal de Electricidad ordena que el
derecho mercantil y civil serán supletorios al actuar de Comisión Federal
de Electricidad; que en caso de duda deberá preferirse la interpretación
que privilegie la realización de sus fines y objetos conforme a su
naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen
especial, así como su régimen de gobierno corporativo, de tal manera
que pueda competir eficientemente en la industria energética:
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“Artículo 3o. La Comisión Federal de Electricidad se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos. El derecho mercantil y civil serán supletorios. Las disposiciones contenidas en las demás leyes que por materia correspondan aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en esta Ley. En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética.” “Artículo 4o. La Comisión Federal de Electricidad tiene como fin el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario.
En la ejecución de su objeto, la Comisión Federal de
Electricidad deberá actuar de manera transparente, honesta,
eficiente, con sentido de equidad, y responsabilidad social y
ambiental, procurando el mejoramiento de la productividad con
sustentabilidad para minimizar los costos de la industria
eléctrica en beneficio de la población y contribuir con ello al
desarrollo nacional. Asimismo, la Comisión Federal de
Electricidad garantizará el acceso abierto a la Red Nacional de
Transmisión y a las Redes Generales de Distribución, la
operación eficiente del sector eléctrico y la competencia.”
A juicio de esta Sala el artículo 4, primer párrafo, es claro: no
importa si las actividades son tradicionalmente consideradas como
“empresariales”, “económicas”, industriales” o “comerciales”, todas ellas
están interrelacionadas y deben ser interpretadas en función de su objeto
y mandato constitucional, pues Comisión Federal de Electricidad las
realiza con la misma finalidad: generar valor económico y rentabilidad
para el Estado Mexicano como su propietario.
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Esta perspectiva mercantil de las actividades de transmisión y
distribución de energía eléctrica en modo alguno pasa por alto que
tradicionalmente las etiquetas de “servicio público” o “área estratégica”
podrían asociarse con el ámbito propio de regulación del derecho
administrativo. Sin embargo, conviene destacar que la propia Ley de la
Industria Eléctrica establece una previsión clara:
“Artículo 5o. El Gobierno Federal, los Generadores, los Transportistas, los Distribuidores, los Comercializadores, los Usuarios Calificados Participantes del Mercado y el CENACE, cada uno en el ámbito de sus competencias y responsabilidades, ejecutarán los actos que resulten necesarios para mantener la integridad y el funcionamiento eficiente del Sistema Eléctrico Nacional. En lo no previsto por esta Ley, se consideran mercantiles los actos de la industria eléctrica, por lo que se regirán por el Código de Comercio y, de modo supletorio, por las disposiciones del Código Civil Federal.”
Así, esta Sala concluye que dado que no está regulado ni en la Ley
de Comisión Federal de Electricidad ni en la Industria Eléctrica la vía para
exigir el pago indemnizatorio a dicha empresa productiva, y en virtud de
que los principios y objetivos constitucionales que orientan el actuar de
Comisión Federal de Electricidad conforme a su nueva naturaleza, dicha
reclamación no debe considerarse como una actividad administrativa sino
mercantil, pues es precisamente la normativa civil y mercantil la que
resulta supletoria para ser acorde con el mandato y las funciones que
desde la Constitución se le encomiendan a Comisión Federal de
Electricidad. Consecuentemente, debe concluirse que no es aplicable la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, a pesar de que
Comisión Federal de Electricidad sea un ente público.
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Analizada la naturaleza de los actos que se relacionan con el
origen del presente juicio, esta Sala está en posibilidad de responder los
conceptos de violación, que se analizan de manera conjunta dada su
estrecha relación.
Como quedó sintetizado al inicio de esta sentencia, la Sala
Regional en cita confirmó el desechamiento de la demanda de nulidad
porque consideró que con motivo de su transformación en empresa
productiva del Estado Comisión Federal de Electricidad se rige por la
legislación civil y mercantil y, consecuentemente, el acuerdo de doce de
octubre de dos mil dieciséis, por el cual se desechó por improcedente la
demanda en contra de la resolución negativa ficta recaída al escrito
presentado el veinticuatro de mayo de dos mil dieciséis ante la
Superitendencia Zona Victoria de la Comisión Federal de Electricidad el
veinticuatro de mayo de dos mil dieciséis por el cual se reclamó la
responsabilidad del Estado por la actividad administrativa irregular a
través de la Comisión Federal de Electricidad por ocasionar la muerte de
Armando Medellín Catache ante la descarga eléctrica que recibió por
parte de líneas conductoras de media tensión, atribuidas a la Comisión
Federal de Electricidad, no eran actos que pudiesen considerarse de
naturaleza administrativa.
Lo anterior en razón a que a raíz del reforma a los artículos 25,
párrafo cuarto, 27, párrafo sexto y 28 párrafo cuarto, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de energía y de la
entrada en vigor de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad,
publicadas en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre de
dos mil trece y once de agosto de dos mil catorce la Comisión Federal de
Electricidad se transformó por ministerio de ley en empresa productiva
del Estado.
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Por lo que conforme a los artículos 3º, 7º, 82 y 118, de la Ley de la
Comisión Federal de Electricidad, se advierte que los actos que emita la
señalada Comisión le son aplicables las legislaciones mercantil y civil,
por lo que serán de esa naturaleza y serán resueltos en vía mercantil o
civil, por los Tribunales Federales competentes en esas materias, o bien,
a través de los mecanismos de solución que pacten las partes.
De ahí que si de acuerdo a lo considerado, se advierte que en el
caso planteado, la vía prevista en la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado no encuadra en los supuestos de procedencia del
juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa fundamentalmente porque la referida Comisión en esos
supuestos no realiza una actividad administrativa sino de carácter
industrial civil, tal circunstancia no procede equipararse a una violación al
derecho de acceso a la justicia.
Esta Sala ha señalado que el segundo párrafo del artículo 17
constitucional, establece una garantía en favor de los gobernados que se
concreta genéricamente en la posibilidad de ser parte de un proceso y de
promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los requisitos
procesales, les permita obtener una decisión sobre sus pretensiones. Sin
embargo, que tal salvaguarda no debe pasar por alto que para el
ejercicio de la acción deban soslayarse los presupuestos o requisitos
procesales que la legislación prevea para la procedencia de la acción48.
48 Al respecto, véase la tesis jurisprudencial 2a./J. 98/2014 de esta Sala, de rubro y texto: “DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL. Si bien los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el diverso 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de acceso a la impartición de justicia -acceso a una tutela judicial efectiva-, lo cierto es que tal circunstancia no tiene el alcance de soslayar los presupuestos procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados tengan a su alcance, pues tal proceder equivaldría a que los Tribunales dejaran de observar los demás principios constitucionales y legales que rigen su
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En efecto, esta Sala considera que no se viola el acceso a la
justicia porque se estime que la vía administrativa no resulte procedente
en este caso en concreto. Esto es así porque de ninguna manera
imposibilita al agraviado presentar su reclamo en la vía que sea idónea y
congruente con la naturaleza de su pretensión. En este sentido, si la
actividad que la originó el daño del que se duele es de naturaleza civil,
conforme a las consideraciones que han sido materia de esta resolución,
esta Sala considera que lo idóneo y lógico es que dicha disputa se dirima
en vía ordinaria civil, conforme a los requisitos y disposiciones del Código
Civil Federal.
Así, esta Sala advierte que la legislación sustantiva civil a nivel
Federal prevé en su artículo 1913 que el uso de mecanismos o
instrumentos para la conducción de energía eléctrica actualiza una riesgo
que permite exigir el pago indemnizatorio por responsabilidad objetiva
civil —por oposición a la responsabilidad objetiva y directa prevista en la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado—:
“Artículo 1913. Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima.”
Esta conclusión es acorde con la naturaleza de la función que
Comisión Federal de Electricidad realiza, conforme a su régimen especial
función jurisdiccional, provocando con ello un estado de incertidumbre en los destinatarios de esa función, pues se desconocería la forma de proceder de esos órganos, además de trastocarse las condiciones procesales de las partes en el juicio” (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, Libro 11, Octubre de 2014, Tomo I, p. 909).
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de empresa productiva del Estado y en términos del mandato
constitucional que reiteradamente ha sido señalado en esta ejecutoria.
Finalmente, no pasa inadvertido que el precepto antes citado hace
referencia a “persona” y que Comisión Federal de Electricidad es una
persona moral propiedad del Estado Mexicano. Como quedó precisado
en esta ejecutoria, el régimen especial de responsabilidad patrimonial del
Estado derivado de las reformas constitucionales de catorce de junio de
dos mil dos y veintisiete de mayo de dos mil quinc pretendió establecer
un mecanismo de responsabilidad estatal derivado de su actividad
administrativa irregular, de tal manera que el Estado y no sus
funcionarios fueran los directamente responsables por los daños que
causen con motivo de sus funciones, y que al determinar esa
procedencia fuera irrelevante el dolo o la culpa, sino el actuar en contra
de una prevención normativa establecida. No obstante ello, no es posible
considerar que derivado de tal régimen general de responsabilidad, el
Estado no sea responsable por el daño causado en términos civiles,
cuando alguno de sus órganos realice funciones comerciales.
En virtud de las consideraciones antes esgrimidas esta Sala
considera que los conceptos de violación formulados por la parte
quejosa resultan infundados.
DÉCIMO. Amparo adhesivo. En virtud de la determinación
adoptada por esta Segunda Sala, se declara sin materia el amparo
adhesivo promovido por Comisión Federal de Electricidad, al haberse
negado el amparo principal solicitado.
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Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia 134/2014 de esta
Segunda Sala49, cuyo rubro y texto son los siguientes:
“AMPARO ADHESIVO. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA
CUANDO LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN DEL AMPARO
PRINCIPAL SE DECLARAN INFUNDADOS. Conforme al artículo
182 de la Ley de Amparo, quien obtenga sentencia favorable a sus
intereses puede adherirse al juicio constitucional promovido por su
contraparte en el procedimiento natural, expresando los conceptos
de violación que fortalezcan las consideraciones del acto
reclamado o que expongan violaciones al procedimiento que
pudieran afectar sus defensas, trascendiendo al resultado del fallo.
Ahora, si se toma en cuenta que el amparo adhesivo carece de
autonomía en cuanto a su trámite y procedencia, al seguir la suerte
procesal del juicio de amparo principal y, por tanto, el interés de la
parte adherente está sujeto a ésta, es evidente que cuando los
conceptos de violación del quejoso en el principal se declaran
infundados y, en consecuencia, el acto reclamado -que le es
favorable al adherente- permanece intocado, desaparece la
condición a que estaba sujeto su interés jurídico y debe declararse
sin materia el amparo adhesivo promovido para reforzarlo”.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, ********** y **********, en contra de la autoridad y por el acto
reseñado en el primer considerando de este fallo.
SEGUNDO. Queda sin materia el amparo directo adhesivo.
Notifíquese; con testimonio de la presente resolución, vuelvan los
autos al Tribunal de su origen y, en su oportunidad, archívese el
expediente como asunto concluido.
MATC´llm.
49 Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro
14, enero de 2015, Tomo I, página 849.