AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5324/2016 DERIVADO DEL …...Cárdenas Medina demandó la nulidad de la resolución dictada en el expediente administrativo DGR/B/03/2011/R/06/026, de veintiséis

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5324/2016 DERIVADO DEL JUICIO DE AMPARO DIRECTO 282/2016. QUEJOSO Y RECURRENTE: FRANCISCO JAVIER CÁRDENAS MEDINA.

PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIA: JOCELYN M. MENDIZABAL FERREYRO.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al __ de __ de dos mil

diecisiete.

Vo.Bo:

V I S T O S; Y

R E S U L T A N D O:

Cotejó:

PRIMERO. Mediante escrito presentado el trece de abril de dos

mil dieciséis en la Oficialía de Partes de las Salas Regionales

Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia Administrativa,

Francisco Javier Cárdenas Medina promovió juicio de amparo en

contra de la sentencia de veintidós de febrero de la propia anualidad,

dictada por la Segunda Sala Regional del referido Tribunal en el

expediente 5139/15-17-02-9.

SEGUNDO. Por razón de turno, conoció de la demanda el

Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito, cuyo Magistrado Presidente, mediante acuerdo de veintidós

de abril de dos mil dieciséis, la admitió a trámite y ordenó su registro

bajo el expediente DA. 282/2016.

TERCERO. Seguida la secuela procesal correspondiente, el

tribunal colegiado de referencia emitió resolución el diecisiete de

agosto de dos mil dieciséis, en la que negó el amparo solicitado.

CUARTO. En desacuerdo con esa determinación, mediante

escrito presentado el cinco de septiembre de dos mil dieciséis, en la

Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5324/2016

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Materia Administrativa del Primer Circuito y recibido el trece de

septiembre siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y

Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

Francisco Javier Cárdenas Medina interpuso recurso de revisión en

contra de la sentencia de amparo antes aludida.

El diecinueve de septiembre de dos mil dieciséis, el Ministro

Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó

registrar el asunto con el número de amparo directo en revisión

5324/2016 y desechó por improcedente el referido medio de

impugnación.

QUINTO. Inconforme, por escrito presentado el once de octubre

de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y

Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,

Francisco Javier Cárdenas Medina, a través de su autorizada,

interpuso recurso de reclamación, el que mediante proveído de trece

de octubre siguiente emitido por el Presidente de esta Suprema Corte

de Justicia de la Nación, se tuvo por interpuesto y se ordenó su

registro con el número de expediente 1525/2016 y se turnó al Ministro

Eduardo Medina Mora I. para la formulación del proyecto de resolución

respectivo.

En sesión de ocho de marzo de dos mil diecisiete, la Segunda

Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró fundado

el recurso de reclamación y revocó el acuerdo desechatorio de

diecinueve de septiembre de dos mil dieciséis dictado en el amparo

directo en revisión 5324/2016.

SEXTO. En cumplimiento con lo anterior, el Presidente de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación por acuerdo de tres de abril de

dos mil diecisiete, admitió a trámite el recurso de revisión, con reserva

del estudio de importancia y trascendencia que en el momento

procesal oportuno se realice; asimismo, ordenó turnar el expediente

para su estudio al Ministro José Fernando Franco González Salas,

debido a que la materia del asunto corresponde a la especialidad de la

Sala a la cual se encuentra adscrito.

SÉPTIMO. Mediante escrito presentado el diez de mayo de dos

mil diecisiete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia

de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Oscar René Martínez


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Hernández, en su carácter de Director General de

Responsabilidades de la Auditoría Superior de la

Federación, interpuso recurso de revisión adhesiva.

OCTAVO. Por proveído de diecinueve de mayo de dos mil

diecisiete, el Ministro Presidente de esta Segunda Sala decretó el

avocamiento de ésta al conocimiento del asunto, ordenó la remisión de

los autos al Ministro Ponente una vez que el expediente se encontrara

debidamente integrado y admitió a trámite el recurso de revisión

adhesiva.

NOVENO. La parte considerativa fue publicada dentro del plazo y

con las formalidades previstas en los artículos 73 y 184 de la Ley de

Amparo vigente, por versar sobre la constitucionalidad de una norma

de carácter general; y,

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión.1

SEGUNDO. El recurso de revisión se interpuso oportunamente2

y por parte legitimada para ello.3

1 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente; 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en el punto primero del Acuerdo 9/2015 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, toda vez que se interpuso en contra de una sentencia dictada por un tribunal colegiado de circuito en un juicio de amparo directo cuyo conocimiento, en atención a la materia que trata, corresponde a esta Sala, aunado a que no se considera necesaria la intervención del Tribunal Pleno. 2 De las constancias de autos se advierte que la sentencia recurrida fue notificada personalmente al autorizado del quejoso el lunes veintidós de agosto de dos mil dieciséis (foja 227 del cuaderno de amparo), razón por la que conforme a lo dispuesto por el artículo 31, fracción II, de la Ley de Amparo, dicha notificación surtió efectos el día hábil siguiente, esto es, el martes veintitrés de agosto siguiente, por lo que el plazo para la interposición del recurso de revisión a que se refiere el artículo 86 de la ley de la materia, transcurrió del miércoles veinticuatro de agosto al martes seis de septiembre de dos mil dieciséis, sin tomar en cuenta los días veintisiete y veintiocho de agosto de dos mil dieciséis, así como los días tres y cuatro de septiembre del mismo año, por ser inhábiles conforme a lo dispuesto por los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Consecuentemente, si el escrito de agravios se presentó el cinco de septiembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, (foja 3 del toca en que se actúa), es evidente que su interposición ocurrió dentro del plazo legal correspondiente. 3 En razón de que el recurso de revisión fue suscrito por el propio quejoso, Francisco Javier Cárdenas Medina.


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TERCERO. Para un mejor entendimiento del asunto conviene

traer a colación los antecedentes relevantes que informan la sentencia

recurrida.

1. El veinticuatro de febrero de dos mil quince, Francisco Javier

Cárdenas Medina demandó la nulidad de la resolución dictada en el

expediente administrativo DGR/B/03/2011/R/06/026, de veintiséis de

octubre de dos mil catorce, así como del pliego definitivo de

responsabilidad 068/2014 emitidos por el Director General de

Responsabilidades de la Auditoría Superior de la Federación,

mediante los cuales se le determinó una multa en cantidad de

$**********, por responsabilidad resarcitoria derivada de daños al

Estado.

2. De dicha demanda conoció la Segunda Sala Regional

Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Administrativa con el

número de expediente 5139/15-17-02-9. Seguidas las etapas

procesales conducentes, el veintidós de febrero de dos mil dieciséis,

se dictó sentencia en la que se reconoció la validez de los actos

impugnados.

3. En contra de esa determinación, mediante escrito presentado

el trece de abril de dos mil dieciséis ante la Oficialía de Partes de las

Salas Regionales Metropolitanas del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa, Francisco Javier Cárdenas Medina promovió juicio de

amparo en el que hizo valer, en síntesis, los siguientes conceptos de

violación.

Primer concepto de violación. Señaló que en la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y en la Ley

Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos, se contempla una misma conducta irregular con diferentes

procedimientos, los cuales resultan confusos y, como consecuencia,

se determinan diferentes sanciones, provocando con ello, ambigüedad

en su aplicación y una indebida discrecionalidad de las autoridades

que las utilicen.

Sostuvo que en los artículos 14 y 16 constitucionales, se

consagra el derecho fundamental de seguridad jurídica del gobernado

frente a las leyes, en cuya vía de respeto, la autoridad debe sujetar

sus actuaciones de molestia a determinados supuestos, requisitos y


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procedimientos previamente establecidos en la

Constitución y en las leyes, por lo que la seguridad

jurídica también se refiere a que cada caso le compete

sólo a una autoridad, esto con la finalidad de dar

certeza y cumplimiento a la garantía de legalidad jurídica.

Tomando en cuenta lo anterior, resaltó que en el presente caso,

la competencia le correspondía al Órgano Interno de Control de la

Secretaría de Educación Pública, mismo que admitió que su facultad

había prescrito, sin que la competencia sea una atribución que se

pueda trasladar de una autoridad a otra, pues es la potestad que tiene

determinado órgano para atender un asunto particular, dependiendo

de las circunstancias específicas del caso.

Manifestó que en el caso en estudio, la conducta atribuida se

circunscribió a “omitir evaluar y dar seguimiento periódico al

cumplimiento de lo dispuesto en las Clausulas Tercera y Quinta del

Convenio de Colaboración de fecha 27 de Octubre de 2006, celebrado

entre la Secretaría de Educación Pública y el Instituto Latinoamericano

de la Comunicación Educativa, así como a los avances y resultados de

la ejecución del proyecto Enciclomedia Extramuros, una aplicación de

Enciclomedia e Internet”, la cual, se fincó con base en la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, conducta que

igualmente se encuentra sancionada por la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y que

no es considerada grave, y cuya sanción puede consistir desde una

amonestación o en el mayor de los casos en inhabilitación hasta por

tres años.

Lo anterior, se hace evidente con el contenido del artículo 8,

fracciones I y II, de la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos; así como, en el oficio

11/OIC/AQ/1796/2010, de uno de junio de dos mil diez del Órgano

Interno de Control de la Secretaría de Educación Pública, mediante el

cual se le informa a la Auditoría Superior de la Federación que

posiblemente la conducta está prescrita.

Con motivo de lo anterior, y con base en la Ley de Fiscalización

y Rendición de Cuentas de la Federación, que permite que sus

facultades sancionadoras prescriban en cinco años, la Dirección

General de Responsabilidades de la Auditoría Superior de la


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Federación, inicia el procedimiento y, por oficio DGR/B/B1/1083/2011,

le comunican fecha para la celebración de la audiencia de ley;

procedimiento que se vio plagado de irregularidades e inconsistencias,

puesto que por esa supuesta omisión se produjo un daño por

$**********, para posteriormente, corregir la cantidad y rebajar el monto

del supuesto daño causado por la cantidad de $**********.

El quejoso advirtió que ambos ordenamientos son ambiguos,

pues aun cuando establecen las mismas conductas, el procedimiento

que estipula cada uno es distinto al igual que las sanciones, o aún más

grave, no existe certeza de cual ordenamiento aplicará la autoridad, en

tanto que, desafortunadamente, la oscuridad de los mismos da pauta

para que ejerza una facultad discrecional de manera arbitraria; ya que

basta el ejemplo que nos ocupa, para poder advertir que la facultad

sancionadora de la Auditoría Superior de la Federación, al enviar con

tardanza el expediente al Órgano Interno de Control de la Secretaría

de Educación Pública, estaba prescrita, y dada la ambigüedad de las

leyes, aquélla aprovecha para iniciar el procedimiento previsto en la

Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, cuya

prescripción es de cinco años.

Destacó que no es óbice a lo anterior, el hecho de que la Ley de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, sea

punible y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación sea resarcitoria, toda vez que ambas leyes contemplan la

misma conducta que permite a la autoridad aplicar la que mejor le

convenga y llevar a cabo procedimientos administrativos

interminables, lo cual atenta contra la garantía de certeza jurídica pues

las leyes deben señalar con precisión, cuál es el ordenamiento que

imperará para resolver determinada controversia, a fin de evitar un

vacío legislativo en la ley, y no que, ante el silencio del legislador,

respecto de situaciones que no tuvo la intención de establecer,

aprovecharse para colmar ese silencio y sustituir a su voluntad; ya que

la función de las normas es garantizar que cada punto conflictivo se

resuelva con base en un sólo sistema jurídico, lo que favorece la

seguridad jurídica de los justiciables.

Además, en la Constitución Federal se garantiza una limitación al

poder público obligándolo a apegarse al principio de legalidad, esto es

que sus actos se vean debidamente acoplados en derecho,


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fundándolos, motivándolos y no sujetarlos a un

capricho o voluntad subjetiva.

El principio de interdicción de la arbitrariedad, ha

venido operando como un poderoso correctivo frente a las actuaciones

abusivas de las administraciones públicas cuando ejercen potestades

discrecionales, por lo que las autoridades no pueden ni deben

supeditar la aplicación de la Ley a la que más le acomode,

ocasionándose así serias afectaciones a los gobernados que se

relacionen con la situación jurídica de que se trate; por el contrario, las

autoridades administrativas se encuentran obligadas, de manera

permanente y constante, a evitar situaciones inciertas que dañen

jurídicamente a los principios de seguridad jurídica, al interés público y

a la esfera de los gobernados.

Segundo concepto de violación. Alegó que la responsable

omitió estudiar sus argumentos y sólo se constriño a transcribir una

serie de preceptos legales que a su parecer le dan competencia a la

responsable para intervenir en un procedimiento que no es el

procedente y, por ende, no tendría facultades para sancionar, pues en

primer lugar, no es sujeto de la Ley de Fiscalización y Rendición de

Cuentas de la Federación, ya que de conformidad con el artículo 2º,

fracción XVIII, de la mencionada ley son servidores públicos los

señalados en la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas

de los Servidores Públicos, así como los considerados como tales por

las constituciones de los Estados, el Estatuto de Gobierno del Distrito

Federal y demás leyes de las entidades federativas, que tengan a su

cargo la administración o ejercicio de recursos públicos federales o

ambos.

Precepto que es muy claro en el ámbito de aplicación de la

autoridad correspondiente, y que en la especie no le es aplicable, toda

vez que en la época que se desempeñó como Director General de

Tecnología de la Información de la Secretaría de Educación Pública,

no manejó fondos públicos.

No obstante la sala responsable, se limita a señalar que el hecho

de que maneje o no recursos públicos es irrelevante, que sólo basta

que con su actuación como servidor público ocasione un daño al erario

federal y que afecte a los entes públicos, consideraciones que resultan


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infundadas, pues no tomó en cuenta lo establecido en el artículo 2º,

fracción XVIII de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación.

En segundo lugar, la conducta por la que fue sancionado no

conlleva un daño económico, del cual se pudiera presumir afectación a

la hacienda pública, pues el daño al erario que manifestó la tercero

interesada es confuso, porque lo determinó a base de estimaciones y

porcentajes que pretende derivar del gran total, ante la imposibilidad

de establecer una cantidad específica, esto es, con base a cantidades

ficticias y, por otra parte, los bienes y servicios sí fueron entregados

con posterioridad, ya que durante la vigencia del convenio se iniciarían

las acciones para el desarrollo de las metas convenidas, sin perjuicio

de que sí ingresaron al patrimonio de la Secretaría de Educación

Pública, posterior a su salida de dicha entidad.

De acuerdo a lo anterior, advirtió que la Auditoría, en su afán de

sostener un procedimiento inadecuado, violenta el espíritu de la Ley

de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación,

aprovechando la ambigüedad de las normas.

Además, el Director General de Responsabilidad de la Auditoría

Superior de la Federación no tiene competencia para llevar a cabo el

procedimiento que revisó, por no ser en la época de los hechos, sujeto

de esa ley y porque la conducta atribuida no produjo un daño al erario;

por ende, la actuación de la autoridad no está fundada ni motivada ya

que no existe adecuación del hecho que aduce a la hipótesis

normativa (principio de tipicidad).

Todo ello lleva a concluir, que para garantizar debidamente la

seguridad jurídica de los ciudadanos, no bastaría que una tipificación

confusa e indeterminada que condujere a los gobernados a realizar

labores de interpretación y de esa manera tratar de conocer lo que les

está permitido y lo que les está vedado hacer, se deben expresar con

certeza y sin lugar a dudas que el hecho se encuentra debidamente

actualizado en la norma jurídica, pues es esencial en toda formulación

típica que sea lo suficientemente clara y precisa como para permitirles

programar su comportamiento sin temor a verse sorprendidos por

sanciones que en modo alguno pudieron prever.


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Tercer concepto de violación. El quejoso

reiteró las consideraciones que realiza en su demanda

de origen en cuanto a la incorrecta notificación del acto

impugnado.

Cuarto concepto de violación. En primer lugar, el quejoso

pretendió combatir la determinación de la sala administrativa en el

sentido de que calificó de inoperantes, por extemporáneos, los

argumentos vertidos en la ampliación de demanda; en segundo lugar,

manifestó que la responsable fue omisa en valorar las pruebas que

ofreció en el juicio de origen, y finalmente, el quejoso realizó

manifestaciones con las que intentó impugnar la legalidad de la

resolución combatida en el juicio de origen.

5. Por razón de turno, conoció de la demanda el Quinto Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el cual,

agotados los trámites legales respectivos, emitió sentencia el

diecisiete de agosto de dos mil dieciséis, en la que negó el amparo

solicitado, con base en las consideraciones siguientes:

- En primer lugar, calificó de infundados los argumentos del

recurrente en torno a que la Ley de Fiscalización y Rendición

de Cuentas de la Federación y la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos, vulneran los artículos 14 y 16 constitucionales por

contemplar la misma conducta irregular pero con distintos

procedimientos, provocando ambigüedad en su aplicación y

una indebida discrecionalidad de las autoridades que las

utilizan; lo anterior, ya que el quejoso no mencionó en

específico los preceptos legales o la porción normativa que es

contraria a la Constitución Federal.

Lo anterior, con base en las jurisprudencias de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, 1a./J. 58/99 y 2a./J. 45/2016,

de rubros: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDA

DE AMPARO DIRECTO. LA IMPUGNACIÓN DE

CONSTITUCIONALIDAD DE DISPOSICIONES LEGALES

PRECISA DE REQUISITOS MÍNIMOS A SATISFACER” y

“LEY DE AMPARO. PARA QUE PROCEDA EL ANÁLISIS

DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS PRECEPTOS EN

LOS RECURSOS COMPETENCIA DE LA SUPREMA


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CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, DEBEN

SATISFACERSE ENTRE OTROS REQUISITOS, EL

RELATIVO A LA PRESENTACIÓN DE ARGUMENTOS

MÍNIMOS DE IMPUGNACIÓN”.

- En cuanto al segundo concepto de violación, en el que se

alegó que el Director General de Responsabilidades de la

Auditoría Superior de la Federación carecía de competencia

para sancionarlo y que la conducta por la que se le sancionó

conllevaba a daños económicos, el tribunal colegiado lo

calificó de inoperante, ya que dichos argumentos fueron

superados por la sala responsable, por lo que ante tal evento,

el impetrante debió combatir las consideraciones con las que

se desestimaron tales argumentos de nulidad. Pues en

relación a dicho aspecto, la sala responsable consideró que el

Director General de Responsabilidades, sí contaba con

facultades para instruir los procedimientos para el fincamiento

de las responsabilidades resarcitorias.

- Ante tales condiciones, se evidenció que la parte quejosa no

expuso argumentación alguna para controvertir frontalmente

las consideraciones sostenidas por la citada sala responsable,

para así demostrar posibles violaciones a la ley, de fondo o

forma, en que se hubiese incurrido en el dictado de la

sentencia reclamada. De ahí que, al haberse reproducido en

la demanda de amparo, casi íntegramente los conceptos de

anulación, es de donde surgía la ineficacia aludida. Lo

anterior con apoyo en la jurisprudencia VII.1o.A.T. J/29, de

rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. RESULTAN

INOPERANTES SI REPITEN ESENCIALMENTE LOS DE

ANULACIÓN Y NO CONTROVIERTEN LOS

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA DICTADA POR LA

SALA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y

ADMINISTRATIVA”.

- En relación con el tercer concepto de violación en el que se

sostuvo que lo resuelto por la sala responsable era violatorio

de los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, en virtud de que

no analizó detenidamente los documentos que tuvo a la vista

en los que fue notificado, toda vez que siendo la notificación

una cuestión de orden público, debió atender todos los


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argumentos expuestos al amparo de la legislación que

prevé las notificaciones y verificar que el

emplazamiento al procedimiento se hubiere realizado

conforme lo establece la legislación de la materia,

realizando su análisis a la luz de los preceptos aplicables para

las notificaciones. El tribunal colegiado lo calificó de

infundado, ya que la actuación de la sala responsable fue

acertada, pues de conformidad con el artículo 36 de la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo en los casos en que

se desconozca el domicilio de los titulares de los derechos

afectados, tendrá efectos de notificación personal la segunda

publicación del acto respectivo en el Diario Oficial de la

Federación.

- Consideró que de las constancias relativas a los asuntos no

diligenciados de veintiocho de octubre de dos mil catorce

realizadas por el Jefe de Departamento de la Dirección

General de Responsabilidades de la Auditoría Superior de la

Federación se desprende que en los domicilios en que se

constituyó, es decir, en la calle de Amores número 1631, casa

15, Colonia del Valle, Delegación Benito Juárez, código postal

03100, así como el diverso ubicado en Luz Saviñon número

1608-404, colonia Narvarte, Delegación Benito Juárez, código

postal 03200, ambos en esta ciudad, se le informó que no

habitaba ahí.

En esas condiciones, se estimó que resulta apegada a

derecho la determinación de la sala responsable al considerar

que la notificación de la resolución impugnada en el juicio de

origen fue realizada conforme al procedimiento de notificación

establecido en la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, aplicable supletoriamente a la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, y

realizada a través de edictos, en virtud de que se desconocía

su domicilio.

- Por otra parte, estimó infundado lo aducido por el impetrante

en el sentido de que la sala del conocimiento fue omisa en

valorar las pruebas que ofreció en el juicio de origen. Pues, de

la lectura de la sentencia reclamada se advierte que, contrario

a lo que afirma el quejoso, la sala responsable sí tomó en


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cuenta las pruebas documentales que ofreció el actor en el

procedimiento administrativo.

- Por último, los restantes argumentos esgrimidos en el cuarto

concepto de violación resultaron inoperantes, toda vez que

con tales manifestaciones el quejoso pretendía impugnar la

legalidad de la resolución combatida en el juicio de origen, y

en la especie, la materia de análisis en el presente juicio se

limita a determinar si la sentencia que se reclama fue

apegada o no a derecho, no ha dilucidar si la autoridad

demandada en el juicio de origen actuó de manera ilegal al

emitir la citada resolución.

6. En desacuerdo con esa determinación, mediante escrito

presentado el cinco de septiembre de dos mil dieciséis, en la Oficina

de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia

Administrativa del Primer Circuito y recibido el trece de septiembre

siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Francisco Javier Cárdenas

Medina interpuso recurso de revisión.

CUARTO. Las manifestaciones que en vía de agravios aduce la

parte recurrente y el adherente, consisten esencialmente en las

siguientes:

Sostiene que los artículos 2, 15, fracción XVI, 50, 51, 52, 53, 54,

55, 56 y 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación y los artículos 1, 2, 8, 13, 15 y 34 de la Ley de

Responsabilidades Administrativas de los Servicios Públicos, son

contrarios a los artículos 14 y 16 constitucionales, que consagran la

garantía de seguridad jurídica del gobernado frente a las leyes, pues

en el caso concreto al poder sancionar la conducta por ambas leyes,

se traduce en una falta de certeza jurídica, ya que propicia que la

autoridad ejerza su facultad discrecional de manera arbitraria.

Advierte que la conducta que se le atribuye en el procedimiento

administrativo, ante la Auditoría Superior de la Federación puede ser

sancionada por ambas leyes; ya que dicha conducta consiste en la

omisión de evaluar y dar seguimiento periódico a las cláusulas tercera

y quinta del convenio de colaboración de 27 de octubre de 2016,

omisión que supuestamente causó un daño patrimonial.


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Por lo que, ambos ordenamientos tienen relación

directa con la conducta en que supuestamente

incurrió, pues en una legislación es la omisión que

cause daño a la hacienda pública federal y, en la otra legislación, se

establece la omisión que cause la deficiencia o suspensión del servicio

público; las cuales, constituyen términos muy genéricos que permiten

colocar cualquier actuación de los servidores públicos en dichas

hipótesis y, por ende, aplicar cualquiera de los ordenamientos legales

señalados.

Ahora bien, señala que el legislador al contemplar la misma

conducta en ambos ordenamientos, pretendió hacer una diferencia al

sancionar la conducta omisiva; pues, por una parte, cuando se

ocasionan daños y perjuicios, la sanción siempre irá acompañada de

una sanción económica equivalente hasta por tres tantos del daño

causado y, en la otra, la sanción siempre será la resarcisión de los

daños y perjuicios.

Manifiesta que dada la inconstitucionalidad de los preceptos ya

citados, es menester que la autoridad, antes de imponer una sanción,

debe hacer una adecuada distinción de los actos u omisiones de

acuerdo a su naturaleza para determinar la aplicación del

procedimiento que corresponda y, por consecuencia, la legislación que

resulta aplicable al caso concreto.

En ese orden de ideas, en el presente asunto, se está en

presencia de dos ordenamientos que sancionan la misma conducta

con diferentes consecuencias y prescripciones diversas, con

discrecionalidad para calificar la conducta y para aplicar la sanción.

Por otra parte, hace notar que el acto jurídico que llevaron a

cabo la Secretaría y el Instituto, es un convenio de colaboración

mediante el cual cada una realiza distinta aportación, esto es, el

Instituto aporta su experiencia, conocimientos y capacidad, conforme a

lo establecido en la cláusula tercera, mientras que la Secretaría aporta

los recursos económicos, ello amparado en la Legislación Civil

Federal.

Señala que la aplicación de los recursos financieros aportados

para el proyecto, se comprueba mediante recibos y facturas


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debidamente requisitados, documentación que de conformidad con el

convenio de colaboración, queda bajo resguardo del Instituto

Latinoamericano de Comunicación Educativa; y éste conserva en su

contabilidad dicha comprobación; en ese sentido, el quejoso considera

que sí se contaron con los documentos comprobatorios y justificativos

del gasto, toda vez que el propio convenio es el documento legal que

determinó la obligación y derecho para llevar a cabo los trabajos

convenidos y, el único documento comprobatorio lo constituye la

factura R-12418 que ampara el gasto.

En conclusión de lo antes dicho, por la naturaleza del acto

celebrado, a su juicio, no existió daño al patrimonio, pues se comprobó

la aplicación de los recursos a través de la factura correspondiente, y

en el expediente se advierte que, no obstante haber transcurrido poco

tiempo entre la celebración del Convenio y su salida de la Secretaría

de Educación Pública, se dejaron los avances para la finalización de

los compromisos adquiridos.

El recurrente destaca que en ambos ordenamientos se prevén

conductas iguales pero con diversas consecuencias, pues mientras

que en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación, se sanciona la omisión de una conducta que ocasione

daño a la hacienda pública federal con el resarcimiento del daño, en

la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos, además del pago hasta por tres tantos del daño causado, se

impone al servidor público la inhabilitación para ejercer cargos

públicos hasta por veinte años.

Además, en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación, las facultades para sancionar prescriben en cinco años,

mientras en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos, la omisión de que le acusa prescribe en tres años

por no considerarse grave.

Sostiene que la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de

la Federación y la Ley de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos, por ser ambiguas, permiten el uso indiscriminado

de la facultad discrecional de las autoridades al aplicarlas, pues se

tiene que en la Ley de Fiscalización se define a los servidores públicos

como a los señalados en la Constitución Federal y en la Ley Federal

de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, así


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como los considerados como tales por las

constituciones de los Estados, el Estatuto de Gobierno

y demás leyes de las entidades federativas, que

tengan a su cargo la administración o ejercicio de

recursos públicos federales o ambos; y por su parte, la Ley de

Responsabilidades, señala que son sujetos de esa ley, los servidores

públicos federales mencionados en el párrafo primero del artículo 108

Constitucional, y todas aquellas personas que manejen o apliquen

recursos públicos federales.

Dicho lo anterior, destaca que ambas leyes siguen siendo

imprecisas, toda vez que conforme a lo expuesto por el legislador en la

exposición de motivos de la Ley de Fiscalización, establece que el

universo de “entidades fiscalizadas”, es decir, las personas, los

organismos y las figuras jurídicas e instituciones que pueden ser

objeto de fiscalización de parte de la Auditoría Superior de la

Federación son: los Poderes de la Unión, los entes públicos federales,

las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones

territoriales del Distrito Federal que administren o ejerzan recursos

públicos federales: los mandantes, mandatarios, fideicomitentes,

fiduciarios, fideicomisarios o cualquier otra figura jurídica análoga, así

como los mandatos, fondos o fideicomisos públicos o privados cuando

hayan recibido por cualquier título, recursos públicos federales, no

obstante que no sean considerados entidades paraestatales por la ley

de la materia y aun cuando pertenezcan al sector privado o social y,

en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o

privada, que haya captado, recaudado, administrado, manejado o

ejercido recursos públicos federales, incluidas aquellas personas

morales de derecho privado que tengan autorización para expedir

recibos deducibles de impuestos por donaciones destinadas para el

cumplimiento de sus fines.

Tomando en cuenta lo anterior, el recurrente destaca que el

principio de tipicidad, referido a la materia penal, debe hacerse

extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal

que si cierta disposición administrativa establece una sanción por

alguna infracción, ésta debe ser clara para que la conducta realizada

por el afectado encuadre exactamente en la hipótesis normativa

previamente establecida, sin que sea lícito ampliarla, interpretarla ni

por analogía ni por mayoría de razón. En ese sentido, se deben tomar

en cuenta los principios del derecho administrativo sancionador, en el


16

cual se expresan las similitudes que guardan el derecho administrativo

y el derecho penal en la tipicidad de las conductas. Cita como apoyo

los siguientes criterios: “DERECHO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE

MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL

DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES

DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO”, “EXACTA

APLICACIÓN DE LA LEY EN MATERIA PENAL, GARANTÍA DE. SU

CONTENIDO Y ALCANCE ABARCA TAMBIÉN A LA LEY MISMA” y

“RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS

SANCIONES ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEY

FEDERAL RELATIVA TAMBIÉN SE RIGEN POR EL PRINCIPIO

CONSTITUCIONAL DE EXACTA APLICACIÓN DE LA LEY QUE

IMPERA EN LAS DE CARÁCTER PENAL, AUN CUANDO SEAN DE

DIVERSA NATURALEZA”.

Finalmente, a juicio del quejoso, la Constitución Política

garantiza una limitación al poder público obligándose a apegarse al

principio de legalidad, esto es que sus actos estén fundados,

motivados y no sujetarlos a un mero capricho o voluntad subjetiva. En

ese sentido, el principio de interdicción de la arbitrariedad, ha venido

operando como un poderoso correctivo frente a las actuaciones

abusivas de las administraciones públicas cuando ejercen potestades

discrecionales.

Agravios de la Auditoría Superior de la Federación

Señala que los argumentos de la parte quejosa resultan

infundados, pues los procedimientos contemplados en la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y la Ley

Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no resultan

confusos ni provocan ambigüedades en su aplicación, pues están

dirigidos a garantizarles a los gobernados sujetos a ese tipo de

procedimientos sus derechos de defensa, debido proceso y seguridad

jurídica plasmados en los artículos 14 y 16 constitucionales.

Lo anterior, ya que la naturaleza de las responsabilidades

administrativas derivan, una del Procedimiento para el Fincamiento de

Responsabilidades Resarcitorias de la Auditoría Superior de la

Federación, en términos de la Ley de Fiscalización y Rendición de


17

Cuentas de la Federación, vigente durante el

procedimiento resarcitorio DGR/B/03/2011/R/06/26 del

que emanó la resolución impugnada y la otra del

Procedimiento de Responsabilidad Administrativas de

los Servidores Públicos que se regula en la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Por lo

que se trata de procedimientos que son autónomos y totalmente

independientes, instruidos por autoridades diversas, con objetivos

diferentes y regidos por leyes distintas. Ya que de conformidad con lo

dispuesto en los artículos 108 a 113 de la Constitución Política, el

sistema de responsabilidades se conforma por responsabilidad

política, penal, civil y administrativa.

Dicho lo anterior, se tiene por un lado el procedimiento de

fincamiento de responsabilidades resarcitorias, el cual tiene por objeto

resarcir el monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se

hayan causado al Estado en su hacienda pública federal o al

patrimonio de entes públicos federales, y por otro lado, está el

procedimiento administrativo disciplinario, el cual tiene como principal

objetivo preservar la correcta y eficiente prestación del servicio público

y sancionar los actos u omisiones de los servidores públicos que

contravengan, la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y

eficiencia de todo servidos público en el desempeño de sus funciones.

Además, señala que si bien es cierto que dichos procedimientos

son similares, se puede advertir que el procedimiento de

responsabilidades resarcitorias cumple en mayor medida con las

garantías de seguridad jurídica que el procedimiento en materia de

responsabilidades administrativas de los servidores públicos, dado que

establece el derecho del presunto responsable a consultar los

expedientes administrativos y a formular sus alegatos.

Finalmente, destaca que no se puede perder de vista que en la

responsabilidad resarcitoria, lo que toma en cuenta es el resultado que

produce la conducta irregular, que se traduce precisamente en un

daño o perjuicio, haciendo evidente que la responsabilidad

administrativa es sancionadora, mientras que la responsabilidad

resarcitoria es indemnizatoria, por lo que no es posible trasladar los

principios que rigen en una de ellas a la otra, pues los procedimientos

son autónomos e independientes.


18

QUINTO. En primer orden, cabe precisar que el artículo 107,

fracción IX de la Constitución Federal, establece los requisitos para la

procedencia del recurso de revisión en contra se sentencias o

resoluciones definitivas, las cuales son: (I) que el Tribunal Colegiado

omita el estudio de alguna cuestión de constitucionalidad que hubiera

sido planteada en la demanda y, (II) que, con motivo de la resolución

del recurso, se fijará un criterio de importancia y trascendencia. Mismo

que a la letra establece lo siguiente:

“Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: […] IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras;

[…]”

Posteriormente, el Pleno de este Alto Tribunal emitió el Acuerdo

General 9/2015, el cual adopta una metodología para determinar si es

procedente o no el recurso de revisión. De esta forma, una vez

actualizados los presupuestos procesales (como la competencia,

legitimación, oportunidad del recurso –en su caso–, entre otros), es

necesario que se cumplan las dos condiciones que establecen tanto la

Constitución Federal como el artículo 81, fracción II, de la Ley de

Amparo4, a saber:

1. En la revisión debe subsistir alguna cuestión de

constitucionalidad. Es decir, la sentencia de amparo combatida debe

resolver sobre la constitucionalidad de normas generales; establecer la

interpretación directa de algún precepto constitucional o de los

derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los

4 “Artículo 81. Procede el recurso de revisión:

[…] II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno.

La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente

constitucionales, sin poder comprender otras.”


19

que el Estado mexicano es parte, u omitir un

pronunciamiento sobre tales cuestiones cuando se

hubieran planteado en la demanda.

2. El asunto debe fijar un criterio de importancia y trascendencia,

a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a los

lineamientos sentados por ésta en acuerdos generales.

Respecto de este segundo punto, es el Acuerdo General 9/2015

el que establece los lineamientos que permiten determinar si en un

dado caso puede estimarse que el asunto reviste las cualidades de

importancia y trascendencia, de la siguiente forma:

“SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional. También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.”

En el caso concreto sí se actualizan los supuestos de

procedencia del recurso de revisión al existir un planteamiento de

constitucionalidad, tal como afirma el recurrente, respecto de los

artículos 2, 15, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56 y 73 de la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, así como los

diversos 1, 2, 8, 13, 15 y 34 de la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos.

Lo anterior es así, porque de la demanda de amparo se

desprende que el aquí promovente manifiesto que en la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y en la Ley


Públicos, se contempla una misma conducta irregular con diferentes

procedimientos, los cuales resultan confusos y, como consecuencia,

se determinan diferentes sanciones, provocando con ello, ambigüedad


20

en su aplicación y una indebida discrecionalidad de las autoridades

que las utilicen.

Sostuvo que en los artículos 14 y 16 constitucionales, se

consagra el derecho fundamental de seguridad jurídica del gobernado

frente a las leyes, en cuya vía de respeto la autoridad debe sujetar sus

actuaciones de molestia a determinados supuestos, requisitos y

procedimientos previamente establecidos en la Constitución y en las

leyes. Asimismo, la seguridad jurídica también se refiere a que cada

caso le compete sólo a una autoridad, esto a fin de dar certeza y

cumplimiento a la garantía de legalidad jurídica; es decir, que la

competencia le corresponde al Órgano Interno de Control de la

Secretaría de Educación Pública, el cual, admitió que su facultad

había prescrito, sin que la competencia sea una estafeta que se pueda

pasar de una autoridad a otra, pues es la potestad que tiene

determinado órgano para atender un asunto particular, dependiendo

de las circunstancias específicas del caso y, por su parte, el tribunal

colegiado, sólo afirmó que la parte quejosa omitió señalar cuál era la

porción normativa contraria a derecho.

Con base en los anteriores lineamientos, se advierte que en el

caso concreto sí se actualizan los supuestos de procedencia del

recurso de revisión en virtud de que el Tribunal Colegiado omitió

realizar el estudio de constitucionalidad de los artículos precisados de

la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y de

la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos.

Asimismo, esta Segunda Sala advierte que se cumple con la

segunda condición de procedencia, en torno a que el criterio que se

llegara a emitir debe constituir uno de importancia y trascendencia,

pues de la búsqueda de precedentes relacionados con la problemática

constitucional planteada no se advierte que exista algún criterio

jurisprudencia que resuelva de forma integral la misma.

Aunado a lo anterior, es menester señalar que en el recurso de

reclamación 1525/2016, resuelto por esta Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de ocho de marzo

de dos mil diecisiete, se determinó revocar el acuerdo desechatorio del

amparo directo en revisión en que se actúa y admitirlo a trámite, bajo

las consideraciones de que existía tema de constitucionalidad que


21

hacía procedente por sí mismo el recurso, fundamento

que resulta suficiente para declarar procedente el

presente medio de impugnación, por actualizarse la

figura de cosa juzgada.

SEXTO. Cuestión previa. Antes de abordar el estudio de los

agravios vinculados con el planteamiento de inconstitucionalidad, cabe

señalar que el presente estudio se realizará con base en La Ley


Públicos, publicada el veintiocho de mayo de dos mil nueve y con la

Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación,

publicada el veintinueve de mayo de dos mil nueve, por ser las

aplicables durante el inicio del procedimiento para el fincamiento de

responsabilidades resarcitorias número DGR/B/03/2011/R/06/026.

SÉPTIMO. Ahora bien, resulta acertado lo que aduce el

recurrente en el sentido de que el tribunal colegiado sólo afirmó que la

parte quejosa omitió señalar cuál era la porción normativa contraria a

derecho, lo cual, resulta incorrecto, pues como se aprecia de la

transcripción de las fracciones medulares del escrito inicial de

demanda se advierte que la quejosa sí señaló los artículos

impugnados y expresó los razonamientos lógicos jurídicos por los que

considera la inconstitucionalidad de los mencionados artículos de las

Leyes de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

En ese sentido, el problema que prevalece en esta instancia

consiste en determinar si los artículos 2, 15, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56

y 73 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación, así como los diversos 1, 2, 8, 13, 15 y 34 de la Ley


Públicos, vulneran los artículos 14 y 16 constitucionales por

contemplar la misma conducta irregular pero con distintos

procedimientos que resultan confusos, y por tanto, estipulan diversas

sanciones, provocando ambigüedades en su aplicación y una indebida

discrecionalidad de las autoridades que las utilizan.

En principio, y a fin de dar respuesta a los argumentos aducidos

por la parte recurrente, es menester analizar la naturaleza de los

procedimientos contemplados en las leyes en cuestión.


22

1. Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los

Servidores Públicos

En principio, es menester señalar que la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos tuvo

como finalidad en su emisión, prevenir la realización de infracciones

administrativas en la función pública; prevenir la realización de

conductas que desnaturalizan las funciones que les son

encomendadas; que los servidores públicos deban rendir cuentas

sobre el ejercicio de sus funciones, y abstenerse de realizar cualquier

acto u omisión que impida o limite la rendición de cuentas de la

gestión pública federal y, finalmente, investigar y sancionar con

oportunidad las conductas que atenten contra la correcta prestación

del servicio público.

Por tanto, dicha normatividad jurídica tiene por objeto

reglamentar el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos en materia de (1) los sujetos de responsabilidad

administrativa en el servicio público; (2) las obligaciones en el servicio

público; (3) las responsabilidades y sanciones administrativas en el

servicio público; (4) las autoridades competentes y el procedimiento

para aplicar dichas sanciones y; (5) el registro patrimonial de los

servidores públicos.

En cuanto a los sujetos que están supeditados a dicha ley se

encuentran los servidores públicos federales mencionados en el

artículo 108 constitucional5 y todas aquellas personas que manejen o

5 Art. 108.- Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración Pública Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones. El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común. Los ejecutivos de las entidades federativas, los diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, los integrantes de los Ayuntamientos y Alcaldías, los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía, así como los demás servidores públicos locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo y aplicación indebidos de fondos y recursos federales. Las Constituciones de las entidades federativas precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México. Dichos servidores públicos serán responsables por el manejo indebido de recursos públicos y la deuda pública.


23

apliquen recursos públicos federales, tales servidores

públicos de conformidad con el artículo 8 de la ley en

cita, tienen como obligaciones, las siguientes:

“ARTÍCULO 8.- Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones: I.- Cumplir el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión; II.- Formular y ejecutar los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y la normatividad que determinen el manejo de recursos económicos públicos; III.- Utilizar los recursos que tenga asignados y las facultades que le hayan sido atribuidas para el desempeño de su empleo, cargo o comisión, exclusivamente para los fines a que están afectos; IV.- Rendir cuentas sobre el ejercicio de las funciones que tenga conferidas y coadyuvar en la rendición de cuentas de la gestión pública federal, proporcionando la documentación e información que le sea requerida en los términos que establezcan las disposiciones legales correspondientes; V.- Custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos; VI.- Observar buena conducta en su empleo, cargo o comisión, tratando con respeto, diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga relación con motivo de éste; VII.- Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que preste sus servicios, las dudas fundadas que le suscite la procedencia de las órdenes que reciba y que pudiesen implicar violaciones a la Ley o a cualquier otra disposición jurídica o administrativa, a efecto de que el titular dicte las medidas que en derecho procedan, las cuales deberán ser notificadas al servidor público que emitió la orden y al interesado; VIII.- Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión, por haber concluido el período para el cual se le designó, por haber sido cesado o por cualquier otra causa legal que se lo impida; IX.- Abstenerse de disponer o autorizar que un subordinado no asista sin causa justificada a sus labores, así como de otorgar indebidamente licencias, permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras percepciones; X.- Abstenerse de autorizar la selección, contratación, nombramiento o designación de quien se encuentre inhabilitado por resolución de autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público;

Los servidores públicos a que se refiere el presente artículo estarán obligados a presentar, bajo protesta de decir verdad, su declaración patrimonial y de intereses ante las autoridades competentes y en los términos que determine la ley.


24

XI.- Excusarse de intervenir, por motivo de su encargo, en cualquier forma en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquéllos de los que pueda resultar algún beneficio para él, su cónyuge o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o parientes civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las personas antes referidas formen o hayan formado parte. El servidor público deberá informar por escrito al jefe inmediato sobre la atención, trámite o resolución de los asuntos a que hace referencia el párrafo anterior y que sean de su conocimiento, y observar sus instrucciones por escrito sobre su atención, tramitación y resolución, cuando el servidor público no pueda abstenerse de intervenir en ellos; XII.- Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones, de solicitar, aceptar o recibir, por sí o por interpósita persona, dinero, bienes muebles o inmuebles mediante enajenación en precio notoriamente inferior al que tenga en el mercado ordinario, donaciones, servicios, empleos, cargos o comisiones para sí, o para las personas a que se refiere la fracción XI de este artículo, que procedan de cualquier persona física o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor público de que se trate en el desempeño de su empleo, cargo o comisión y que implique intereses en conflicto. Esta prevención es aplicable hasta un año después de que se haya retirado del empleo, cargo o comisión. Habrá intereses en conflicto cuando los intereses personales, familiares o de negocios del servidor público puedan afectar el desempeño imparcial de su empleo, cargo o comisión. Una vez concluido el empleo, cargo o comisión, el servidor público deberá observar, para evitar incurrir en intereses en conflicto, lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley; En el caso del personal de los centros públicos de investigación, los órganos de gobierno de dichos centros, con la previa autorización de su órgano de control interno, podrán determinar los términos y condiciones específicas de aplicación y excepción a lo dispuesto en esta fracción, tratándose de los conflictos de intereses que puede implicar las actividades en que este personal participe o se vincule con proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico en relación con terceros de conformidad con lo que establezca la Ley de Ciencia y Tecnología; XIII.- Desempeñar su empleo, cargo o comisión sin obtener o pretender obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que el Estado le otorga por el desempeño de su función, sean para él o para las personas a las que se refiere la fracción XI; XIV.- Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación, contratación, promoción, suspensión, remoción, cese, rescisión del contrato o sanción de cualquier servidor público, cuando tenga interés personal, familiar o de negocios en el caso, o pueda derivar


25

alguna ventaja o beneficio para él o para las personas a las que se refiere la fracción XI; XV.- Presentar con oportunidad y veracidad las declaraciones de situación patrimonial, en los términos establecidos por la Ley;

XVI.- Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos o resoluciones que reciba de la Secretaría, del contralor interno o de los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades, conforme a la competencia de éstos; XVII.- Supervisar que los servidores públicos sujetos a su dirección, cumplan con las disposiciones de este artículo; XVIII.- Denunciar por escrito ante la Secretaría o la contraloría interna, los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegare a advertir respecto de cualquier servidor público que pueda constituir responsabilidad administrativa en los términos de la Ley y demás disposiciones aplicables; XIX.- Proporcionar en forma oportuna y veraz, toda información y datos solicitados por la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos. En el cumplimiento de esta obligación, además, el servidor público deberá permitir, sin demora, el acceso a los recintos o instalaciones, expedientes o documentación que la institución de referencia considere necesario revisar para el eficaz desempeño de sus atribuciones y corroborar, también, el contenido de los informes y datos que se le hubiesen proporcionado; XX.- Abstenerse, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, de celebrar o autorizar la celebración de pedidos o contratos relacionados con adquisiciones, arrendamientos y enajenación de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra pública o de servicios relacionados con ésta, con quien desempeñe un empleo, cargo o comisión en el servicio público, o bien con las sociedades de las que dichas personas formen parte. Por ningún motivo podrá celebrarse pedido o contrato alguno con quien se encuentre inhabilitado para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público; XXI.- Abstenerse de inhibir por sí o por interpósita persona, utilizando cualquier medio, a los posibles quejosos con el fin de evitar la formulación o presentación de denuncias o realizar, con motivo de ello, cualquier acto u omisión que redunde en perjuicio de los intereses de quienes las formulen o presenten; XXII.- Abstenerse de aprovechar la posición que su empleo, cargo o comisión le confiere para inducir a que otro servidor público efectúe, retrase u omita realizar algún acto de su competencia, que le reporte cualquier beneficio, provecho o ventaja para sí o para alguna de las personas a que se refiere la fracción XI; XXIII.- Abstenerse de adquirir para sí o para las personas a que se refiere la fracción XI, bienes inmuebles que pudieren incrementar su valor o, en general, que mejoren sus condiciones, como resultado de la realización de obras o inversiones públicas o privadas, que haya autorizado o tenido conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión. Esta restricción será aplicable hasta un año después de que el


26

servidor público se haya retirado del empleo, cargo o comisión, y XXIV.- Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición legal, reglamentaria o administrativa relacionada con el servicio público. El incumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo dará lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, sin perjuicio de las normas específicas que al respecto rijan en el servicio de las fuerzas armadas.”

Ahora bien, en caso de que los servidores públicos incurran en

responsabilidad por incumplimiento, en la ley en mención se estipula lo

siguiente.

“ARTÍCULO 13.- Las sanciones por falta

administrativa consistirán en:

I.- Amonestación privada o pública;

II.- Suspensión del empleo, cargo o comisión por

un período no menor de tres días ni mayor a un año;

III.- Destitución del puesto;

IV.- Sanción económica, e

V.- Inhabilitación temporal para desempeñar

empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

Cuando no se cause daños o perjuicios, ni exista

beneficio o lucro alguno, se impondrán de seis meses

a un año de inhabilitación.

Cuando la inhabilitación se imponga como

consecuencia de un acto u omisión que implique

beneficio o lucro, o cause daños o perjuicios, será de

un año hasta diez años si el monto de aquéllos no

excede de doscientas veces el salario mínimo general

mensual vigente en el Distrito Federal, y de diez a

veinte años si excede de dicho límite. Este último plazo

de inhabilitación también será aplicable por conductas

graves de los servidores públicos.

En el caso de infracciones graves se impondrá,

además, la sanción de destitución.

En todo caso, se considerará infracción grave el

incumplimiento a las obligaciones previstas en las

fracciones VIII, X a XIV, XVI, XIX, XXII y XXIII del artículo

8 de la Ley.

Para que una persona que hubiere sido

inhabilitada en los términos de la Ley por un plazo


27

mayor de diez años, pueda volver a

desempeñar un empleo, cargo o comisión en

el servicio público una vez transcurrido el

plazo de la inhabilitación impuesta, se

requerirá que el titular de la dependencia o entidad a la

que pretenda ingresar, dé aviso a la Secretaría, en

forma razonada y justificada, de tal circunstancia.

La contravención a lo dispuesto por el párrafo

que antecede será causa de responsabilidad

administrativa en los términos de la Ley, quedando sin

efectos el nombramiento o contrato que en su caso se

haya realizado.

ARTÍCULO 14.- Para la imposición de las

sanciones administrativas se tomarán en cuenta los

elementos propios del empleo, cargo o comisión que

desempeñaba el servidor público cuando incurrió en la

falta, que a continuación se refieren:

I.- La gravedad de la responsabilidad en que se

incurra y la conveniencia de suprimir prácticas que

infrinjan, en cualquier forma, las disposiciones de la

Ley o las que se dicten con base en ella;

II.- Las circunstancias socioeconómicas del

servidor público;

III.- El nivel jerárquico y los antecedentes del

infractor, entre ellos la antigüedad en el servicio;

IV.- Las condiciones exteriores y los medios de

ejecución;

V.- La reincidencia en el incumplimiento de

obligaciones, y

VI.- El monto del beneficio, lucro, o daño o

perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones.

Para los efectos de la Ley, se considerará

reincidente al servidor público que habiendo sido

declarado responsable del incumplimiento a alguna de

las obligaciones a que se refiere el artículo 8 de la Ley,

incurra nuevamente en una o varias conductas

infractoras a dicho precepto legal.

ARTÍCULO 15.- Procede la imposición de

sanciones económicas cuando por el incumplimiento

de las obligaciones establecidas en el artículo 8 de la

Ley, se produzcan beneficios o lucro, o se causen


28

daños o perjuicios, las cuales podrán ser de hasta tres

tantos de los beneficios o lucro obtenidos o de los

daños o perjuicios causados.

En ningún caso la sanción económica que se

imponga podrá ser menor o igual al monto de los

beneficios o lucro obtenidos o de los daños o

perjuicios causados.

El monto de la sanción económica impuesta se

actualizará, para efectos de su pago, en la forma y

términos que establece el Código Fiscal de la

Federación, en tratándose de contribuciones y

aprovechamientos.

Para los efectos de la Ley se entenderá por

salario mínimo mensual, el equivalente a treinta veces

el salario mínimo general diario vigente en el Distrito

Federal.

ARTÍCULO 16.- Para la imposición de las

sanciones a que hace referencia el artículo 13 se

observarán las siguientes reglas:

I.- La amonestación pública o privada a los

servidores públicos será impuesta por la Secretaría, el

contralor interno o el titular del área de

responsabilidades y ejecutada por el jefe inmediato;

II.- La suspensión o la destitución del puesto de

los servidores públicos, serán impuestas por la

Secretaría, el contralor interno o el titular del área de

responsabilidades y ejecutadas por el titular de la

dependencia o entidad correspondiente;

III.- La inhabilitación para desempeñar un empleo,

cargo o comisión en el servicio público será impuesta

por la Secretaría, el contralor interno o el titular del

área de responsabilidades, y ejecutada en los términos

de la resolución dictada, y

IV.- Las sanciones económicas serán impuestas

por la Secretaría, el contralor interno o el titular del

área de responsabilidades, y ejecutadas por la

Tesorería de la Federación.

Cuando los presuntos responsables

desaparezcan o exista riesgo inminente de que

oculten, enajenen o dilapiden sus bienes a juicio de la

Secretaría, del contralor interno o del titular del área de


29

responsabilidades, se solicitará a la Tesorería

de la Federación, en cualquier fase del

procedimiento administrativo a que se refiere

el artículo 21 de la Ley, proceda al embargo

precautorio de sus bienes, a fin de garantizar el cobro

de las sanciones económicas que llegaren a imponerse

con motivo de la infracción cometida. Impuesta la

sanción económica, el embargo precautorio se

convertirá en definitivo y se procederá en los términos

del tercer párrafo del artículo 30 de la Ley.

El incumplimiento a lo dispuesto en este artículo

por parte del jefe inmediato, del titular de la

dependencia o entidad correspondiente o de los

servidores públicos de la Tesorería de la Federación,

será causa de responsabilidad administrativa en los

términos de la Ley.

ARTÍCULO 17.- La Secretaría impondrá las

sanciones correspondientes a los contralores internos

y a los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y

de responsabilidades cuando se abstengan

injustificadamente de investigar o sancionar a los

infractores, o que al hacerlo no se ajusten a las

disposiciones jurídicas o administrativas aplicables,

así como cuando incurran en actos u omisiones que

impliquen responsabilidad administrativa.

ARTÍCULO 17 Bis.- La Secretaría, el contralor

interno o el titular del área de responsabilidades

podrán abstenerse de iniciar el procedimiento

disciplinario previsto en el artículo 21 de esta Ley o de

imponer sanciones administrativas a un servidor

público, cuando de las investigaciones o revisiones

practicadas adviertan que se actualiza la siguiente

hipótesis:

Que por una sola vez, por un mismo hecho y en

un período de un año, la actuación del servidor

público, en la atención, trámite o resolución de asuntos

a su cargo, está referida a una cuestión de criterio o

arbitrio opinable o debatible, en la que válidamente

puedan sustentarse diversas soluciones, siempre que

la conducta o abstención no constituya una desviación

a la legalidad y obren constancias de los elementos


30

que tomó en cuenta el servidor público en la decisión

que adoptó, o que el acto u omisión fue corregido o

subsanado de manera espontánea por el servidor

público o implique error manifiesto y en cualquiera de

estos supuestos, los efectos que, en su caso, se

hubieren producido, desaparecieron o se hayan

resarcido.

ARTÍCULO 18.- Cuando por la naturaleza de los

hechos denunciados o la gravedad de las presuntas

infracciones la Secretaría estime que ella debe instruir

el procedimiento disciplinario, requerirá al contralor

interno, al titular del área de responsabilidades o al

titular del área de quejas el envío del expediente

respectivo, e impondrá, en su caso, las sanciones

administrativas correspondientes.

ARTÍCULO 19.- Si la Secretaría o el contralor

interno tuvieran conocimiento de hechos que

impliquen responsabilidad penal, deberán

denunciarlos ante el Ministerio Público o, en su caso,

instar al área jurídica de la dependencia o entidad

respectiva a que formule las querellas a que hubiere

lugar, cuando así se requiera.

ARTÍCULO 20.- Para el cumplimiento de sus

atribuciones, la Secretaría, el contralor interno o los

titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de

responsabilidades, llevarán a cabo investigaciones

debidamente motivadas o auditorías respecto de las

conductas de los servidores públicos que puedan

constituir responsabilidades administrativas, para lo

cual éstos, las dependencias o entidades deberán

proporcionar la información y documentación que les

sean requeridas.

La Secretaría o el contralor interno podrán

comprobar el cumplimiento de las obligaciones de los

servidores públicos a través de operativos específicos

de verificación, en los que participen en su caso los

particulares que reúnan los requisitos que aquélla

establezca.

ARTÍCULO 21.- La Secretaría, el contralor interno

o el titular del área de responsabilidades impondrán las


31

sanciones administrativas a que se refiere

este Capítulo mediante el siguiente

procedimiento:

I.- Citará al presunto responsable a una

audiencia, notificándole que deberá comparecer

personalmente a rendir su declaración en torno a los

hechos que se le imputen y que puedan ser causa de

responsabilidad en los términos de la Ley, y demás

disposiciones aplicables.

En la notificación deberá expresarse el lugar, día

y hora en que tendrá verificativo la audiencia; la

autoridad ante la cual se desarrollará ésta; los actos u

omisiones que se le imputen al servidor público y el

derecho de éste a comparecer asistido de un defensor.

Hecha la notificación, si el servidor público deja

de comparecer sin causa justificada, se tendrán por

ciertos los actos u omisiones que se le imputan.

La notificación a que se refiere esta fracción se

practicará de manera personal al presunto

responsable.

Entre la fecha de la citación y la de la audiencia

deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de

quince días hábiles;

II.- Concluida la audiencia, se concederá al

presunto responsable un plazo de cinco días hábiles

para que ofrezca los elementos de prueba que estime

pertinentes y que tengan relación con los hechos que

se le atribuyen;

III.- Desahogadas las pruebas que fueren

admitidas, la Secretaría, el contralor interno o el titular

del área de responsabilidades resolverán dentro de los

cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la

inexistencia de responsabilidad o impondrá al infractor

las sanciones administrativas correspondientes y le

notificará la resolución en un plazo no mayor de diez

días hábiles. Dicha resolución, en su caso, se

notificará para los efectos de su ejecución al jefe

inmediato o al titular de la dependencia o entidad,

según corresponda, en un plazo no mayor de diez días

hábiles.


32

La Secretaría, el contralor interno o el titular del

área de responsabilidades podrán ampliar el plazo para

dictar la resolución a que se refiere el párrafo anterior,

por única vez, hasta por cuarenta y cinco días hábiles,

cuando exista causa justificada a juicio de las propias

autoridades;

IV.- Durante la sustanciación del procedimiento la


responsabilidades, podrán practicar todas las

diligencias tendientes a investigar la presunta

responsabilidad del servidor público denunciado, así

como requerir a éste y a las dependencias o entidades

involucradas la información y documentación que se

relacione con la presunta responsabilidad, estando

obligadas éstas a proporcionarlas de manera oportuna.

Si las autoridades encontraran que no cuentan

con elementos suficientes para resolver o advirtieran

datos o información que impliquen nueva

responsabilidad administrativa a cargo del presunto

responsable o de otros servidores públicos, podrán

disponer la práctica de otras diligencias o citar para

otra u otras audiencias, y

V.- Previa o posteriormente al citatorio al

presunto responsable, la Secretaría, el contralor

interno o el titular del área de responsabilidades

podrán determinar la suspensión temporal de su

empleo, cargo o comisión, si a su juicio así conviene

para la conducción o continuación de las

investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga

sobre la responsabilidad que se le impute. La

determinación de la Secretaría, del contralor interno o

del titular del área de responsabilidades hará constar

expresamente esta salvedad.

La suspensión temporal a que se refiere el párrafo

anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado

origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y

regirá desde el momento en que sea notificada al

interesado.

La suspensión cesará cuando así lo resuelva la


responsabilidades, independientemente de la


33

iniciación o continuación del procedimiento a

que se refiere el presente artículo en relación

con la presunta responsabilidad del servidor

público. En todos los casos, la suspensión

cesará cuando se dicte la resolución en el

procedimiento correspondiente.

En el supuesto de que el servidor público

suspendido temporalmente no resultare responsable

de los hechos que se le imputan, la dependencia o

entidad donde preste sus servicios lo restituirán en el

goce de sus derechos y le cubrirán las percepciones

que debió recibir durante el tiempo en que se halló

suspendido.

Se requerirá autorización del Presidente de la

República para dicha suspensión si el nombramiento

del servidor público de que se trate incumbe al Titular

del Poder Ejecutivo. Igualmente, se requerirá

autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso

de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento

requirió ratificación de aquélla en los términos de la

Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

En caso de que la Secretaría, por cualquier medio

masivo de comunicación, difundiera la suspensión del

servidor público, y si la resolución definitiva del

procedimiento fuere de no responsabilidad, esta

circunstancia deberá hacerse pública por la propia

Secretaría.

ARTÍCULO 22.- En los lugares en los que no

residan los contralores internos o los titulares de las

áreas de quejas y de responsabilidades, los servidores

públicos de las dependencias o entidades que residan

en dichos lugares, practicarán las notificaciones o

citaciones que en su auxilio aquéllos les encomienden

mediante comunicación escrita.

En dicha comunicación deberá señalarse

expresamente la diligencia cuya práctica se solicita;

los datos de identificación y localización del servidor

público respectivo, y el plazo en el cual deberá

efectuarse aquélla, así como acompañarse de la

documentación correspondiente.


34

El incumplimiento de lo anterior por parte de los

servidores públicos de las dependencias o entidades a

los que se les solicite el auxilio a que se refiere este

artículo, será causa de responsabilidad administrativa

en los términos de la Ley.

ARTÍCULO 23.- Se levantará acta circunstanciada

de todas las diligencias que se practiquen, teniendo la

obligación de suscribirla quienes intervengan en ella,

si se negaren a hacerlo se asentará dicha circunstancia

en el acta. Asimismo, se les apercibirá de las penas en

que incurren quienes falten a la verdad.

ARTÍCULO 24.- Las resoluciones y acuerdos de la

Secretaría, del contralor interno o del titular del área de

responsabilidades durante el procedimiento a que se

refiere este Capítulo constarán por escrito.

Las sanciones impuestas se asentarán en el

registro a que se refiere el artículo 40 de la Ley.

ARTÍCULO 25.- Los servidores públicos que

resulten responsables en los términos de las

resoluciones administrativas que se dicten conforme a

lo dispuesto por la Ley, podrán optar entre interponer

el recurso de revocación o impugnarlas directamente

ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y

Administrativa.

Las resoluciones que se dicten en el recurso de

revocación serán también impugnables ante el Tribunal

Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

[…]

ARTÍCULO 30.- La ejecución de las sanciones

administrativas se llevará a cabo de inmediato, una vez

que sean impuestas por la Secretaría, el contralor

interno o el titular del área de responsabilidades, y

conforme se disponga en la resolución respectiva.

Tratándose de los servidores públicos de base, la

suspensión y la destitución se ejecutarán por el titular

de la dependencia o entidad correspondiente,

conforme a las causales de suspensión, cesación del

cargo o rescisión de la relación de trabajo y de acuerdo

a los procedimientos previstos en la legislación

aplicable.


35

Las sanciones económicas que se

impongan constituirán créditos fiscales a

favor del Erario Federal, se harán efectivas

mediante el procedimiento administrativo de

ejecución, tendrán la prelación prevista para dichos

créditos y se sujetarán en todo a las disposiciones

fiscales aplicables.

ARTÍCULO 31.- Si el servidor público presunto

responsable confesare su responsabilidad por el

incumplimiento de las obligaciones a que hace

referencia la Ley, se procederá de inmediato a dictar

resolución, a no ser que quien conoce del

procedimiento disponga la recepción de pruebas para

acreditar la veracidad de la confesión. En caso de que

se acepte la plena validez probatoria de la confesión,

se impondrá al servidor público dos tercios de la

sanción aplicable, si es de naturaleza económica, pero

en lo que respecta a indemnización, ésta en todo caso

deberá ser suficiente para cubrir los daños o perjuicios

causados, y siempre deberá restituirse cualquier bien o

producto que se hubiese percibido con motivo de la

infracción. Quedará a juicio de quien resuelve disponer

o no la suspensión, destitución o inhabilitación.

[…]

ARTÍCULO 34.- Las facultades de la Secretaría,

del contralor interno o del titular del área de

responsabilidades, para imponer las sanciones que la

Ley prevé prescribirán en tres años, contados a partir

del día siguiente al en que se hubieren cometido las

infracciones, o a partir del momento en que hubieren

cesado, si fueren de carácter continuo.

En tratándose de infracciones graves el plazo de

prescripción será de cinco años, que se contará en los

términos del párrafo anterior.

La prescripción se interrumpirá al iniciarse los

procedimientos previstos por la Ley. Si se dejare de

actuar en ellos, la prescripción empezará a correr

nuevamente desde el día siguiente al en que se hubiere

practicado el último acto procedimental o realizado la

última promoción.”


36

De lo anterior, en lo que interesa, se desprende que las

sanciones administrativas consistirán en amonestación privada o

pública, suspensión del empleo, destitución del puesto, sanción

económica e inhabilitación temporal para desempeñar empleos,

cargos o comisiones en el servicio público.

También se determina que cuando no se cause daños o

perjuicios, ni exista beneficio o lucro alguno, se impondrán seis meses

a un año de inhabilitación y cuando dicha suspensión se imponga

como consecuencia de un acto u omisión que implique beneficio o

lucro, o cause daños o perjuicios, será de un año hasta diez años si el

monto de aquéllos no excede de doscientas veces el salario mínimo

general mensual vigente en el Distrito Federal, y de diez a veinte años

si excede de dicho límite. Este último plazo de inhabilitación también

será aplicable por conductas graves de los servidores públicos.

De igual manera, se estipula que procede la imposición de

sanciones económicas cuando por el incumplimiento de las

obligaciones establecidas en el artículo 8 de la aludida ley, produzcan

beneficios o lucro, o se causen daños o perjuicios, las cuales podrán

ser de hasta tres tantos de los beneficios o lucro obtenidos o de los

daños o perjuicios causados. Sosteniendo que en ningún caso la

sanción económica que se imponga podrá ser menor o igual al monto

de los beneficios o lucro obtenidos o de los daños o perjuicios

causados.

Asimismo, se determinan las reglas para la imposición de

sanciones, el procedimiento mediante el cual, la Secretaría de la

Función Pública, el contralor interno o el titular del área de

responsabilidades correspondiente, impondrán las sanciones

administrativas; los medios de defensa que proceden contra dichas

resoluciones administrativas y; finalmente, se estipula el plazo (tres o

cinco años con vista a la gravedad de la infracción) de prescripción

para imponer las sanciones que la ley prevé.

Con base en lo anterior, esta Segunda Sala concluye que la Ley


Públicos, tiene por objeto reglamentar a los sujetos de

responsabilidades administrativas en el servicio público, sus

obligaciones y las posibles responsabilidades y sanciones en las que

puedan incurrir.


37

Por último, respecto a las Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos, ésta prevé como autoridades competentes

para realizar la investigación, tramitación, sustanciación y resolución

del procedimiento y recursos previstos, a los contralores internos y

titulares de las áreas de contraloría, de quejas y de responsabilidades

de los órganos internos de control de las dependencias y entidades de

las Administración Pública Federal y de la Procuraduría General de la

República.

En ese sentido, el procedimiento administrativo sancionador

previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de

los Servidores Públicos se sustancia mediante el ejercicio de

facultades de órganos internos de las dependencias y organismos de

la Administración Pública Federal y de aludida institución de

procuración de justicia.

2. Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación

En principio, debe destacarse que la misión de la Auditoría

Superior de la Federación es fiscalizar la Cuenta Pública mediante

auditorías que se efectúan a los tres Poderes de la Unión, a los

órganos constitucionalmente autónomos, a las entidades federativas y

municipios del país, así como a todo ente que ejerza recursos públicos

federales, incluyendo a los particulares. Conforme a su mandato legal,

el propósito es verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en

las políticas y programas gubernamentales, el adecuado desempeño

de las entidades fiscalizadas, y el correcto manejo tanto del ingreso

como del gasto público.

La Auditoría se encarga de fiscalizar, de manera externa, el uso

de los recursos públicos federales en los tres Poderes de la Unión; los

órganos constitucionales autónomos; los Estados y municipios; y en

general cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada

que haya captado, recaudado, administrado, manejado o ejercido

recursos públicos federales.

Ahora bien, en cuanto al procedimiento que lleva a cabo dicho

órgano para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias, en el


38

artículo 2º de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación se estipulan como servidores públicos a los señalados en

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la Ley


Públicos, así como los considerados como tales por las constituciones

estatales y demás leyes de las entidades federativas, que tengan a su

cargo la administración o ejercicio de recursos públicos federales o

ambos.

En relación con la fiscalización de la cuenta pública, la auditoría

tiene, entre tantas, las siguientes atribuciones:

Establecer los lineamientos técnicos y criterios para las

auditorías y su seguimiento, procedimientos, investigaciones,

encuestas, métodos y sistemas necesarios para la revisión y

fiscalización de la cuenta pública.

Evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en

los programas federales, conforme a los indicadores estratégicos

y de gestión establecidos en el Presupuesto de Egresos y

tomando en cuenta el Plan Nacional de Desarrollo, los planes

sectoriales, los planes regionales, los programas operativos

anuales, los programas de las entidades fiscalizadas, entre

otros, a efecto de verificar el desempeño de los mismos y, en su

caso, el uso de recursos públicos federales conforme a las

disposiciones legales, lo anterior con total independencia de las

atribuciones similares que tengan otras instancias.

Verificar documentalmente que las entidades fiscalizadoras que

hubieren captado, recaudado, custodiado, manejado,

administrado, aplicado o ejercido recursos públicos, lo hayan

realizado conforme a los programas aprobados y montos

autorizados, así como en el caso de los egresos, con cargo a las

partidas correspondientes; además, con apego a las

disposiciones legales, reglamentarias y administrativas

aplicables.

Investigar, en el ámbito de su competencia, los actos u

omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita

en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos y

recursos federales.


39

Determinar los daños o perjuicios, o ambos, que

afecten la hacienda pública federal o, en su caso, al

patrimonio de los entes públicos federales o de las

entidades paraestatales federales y fincar directamente a los

responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias

correspondientes.

Para el fincamiento de las responsabilidades a que se refiere el

párrafo anterior, tramitará, substanciará y resolverá el

procedimiento para el fincamiento de las responsabilidades

resarcitorias previsto en la ley, por las irregularidades en que

incurran los servidores públicos por actos u omisiones de los que

resulte un daño o perjuicio, o ambos, estimable en dinero que

afecten la hacienda pública, o en su caso, al patrimonio de los

entes públicos federales o de las entidades paraestatales

federales conforme a los ordenamientos aplicables.

Asimismo, también se determina que si de la fiscalización de la

cuenta pública, aparecieran irregularidades que permitieran presumir

la existencia de hechos o conductas que produzcan un daño o

perjuicio, o ambos, a la hacienda pública federal o, en su caso, al

patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades

paraestatales federales, la auditoría procederá a determinar los daños

o perjuicios, o ambos, según corresponda, y fincar directamente a los

responsables las responsabilidades resarcitorias por medio de

indemnizaciones y sanciones.

En cuanto al fincamiento de responsabilidades resarcitorias, en

la ley en estudio se consagra lo siguiente

“Artículo 50.- Para los efectos de esta Ley incurren en responsabilidad: I. Los servidores públicos y los particulares, personas físicas o morales, por actos u omisiones que causen un daño o perjuicio, o ambos, estimable en dinero, a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales, y II. Los servidores públicos de la Auditoría Superior de la Federación, cuando al revisar la Cuenta Pública no formulen las observaciones sobre las situaciones irregulares que detecten o violen la reserva de información en los casos previstos en esta Ley. Artículo 51.- Las responsabilidades que conforme a esta Ley se finquen, tienen por objeto resarcir el monto de los daños y


40

perjuicios estimables en dinero que se hayan causado, a la Hacienda Pública Federal, o en su caso, al patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades paraestatales federales. Artículo 52.- Las responsabilidades resarcitorias para obtener las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes a que se refiere este Capítulo, se constituirán en primer término, a los servidores públicos o a los particulares, personas físicas o morales, que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales actos, por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos. Serán responsables solidarios con los servidores públicos, los particulares, persona física o moral, en los casos en que hayan participado y originado una responsabilidad resarcitoria. Artículo 53.- Las responsabilidades que se finquen a los servidores públicos de las entidades fiscalizadas y de la Auditoría Superior de la Federación, no eximen a éstos ni a los particulares, personas físicas o morales, de sus obligaciones, cuyo cumplimiento se les exigirá aún cuando la responsabilidad se hubiere hecho efectiva total o parcialmente. Artículo 54.- Las responsabilidades resarcitorias señaladas, se fincarán independientemente de las que procedan con base en otras leyes y de las sanciones de carácter penal que imponga la autoridad judicial. Artículo 55.- La Auditoría Superior de la Federación, con base en las disposiciones de esta Ley, formulará a las entidades fiscalizadas los pliegos de observaciones derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública, en los que se determinará en cantidad líquida, la presunta responsabilidad de los infractores. En los casos en que la irregularidad no exceda de cien veces el salario mínimo diario general vigente en el Distrito Federal en la fecha en que se cometa la infracción, no se formulará el pliego de observaciones respectivo, sin perjuicio de las acciones que se promuevan ante las instancias de control competentes para el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias. Artículo 56.- Las entidades fiscalizadas, dentro de un plazo improrrogable de 30 días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de los pliegos de observaciones, deberán solventar los mismos ante la Auditoría Superior de la Federación. Cuando los pliegos de observaciones no sean atendidos dentro del plazo señalado, o bien, la documentación y argumentos no sean suficientes a juicio de la Auditoría Superior de la Federación para solventarlos, ésta iniciará el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias y solicitará la intervención de las instancias de control competentes para que, en el ámbito de su competencia, investiguen e inicien, en su caso, el procedimiento sancionatorio por los actos u omisiones de los servidores públicos de las entidades fiscalizadas de los cuales pudieran desprenderse responsabilidades administrativas, con excepción de las responsabilidades resarcitorias.


41

Una vez que las instancias de control competentes cuenten con la información de las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación, deberán comunicar a ésta dentro de los 30 días hábiles siguientes sobre la procedencia de

iniciar el procedimiento administrativo de responsabilidades.”

De lo anterior se desprende que incurren en responsabilidad los

servidores públicos que causen un daño o perjuicio, o ambos,

estimable en dinero, a la Hacienda Pública Federal o, en su caso, al

patrimonio de los entes públicos federales o de las entidades

paraestatales federales.

Las responsabilidades que se finquen, tienen por objeto resarcir

el monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se hayan

causado a la Hacienda Pública Federal, o en su caso, al patrimonio de

los entes públicos federales o de las entidades paraestatales

federales.

Las responsabilidades resarcitorias que se atribuyan con la

pretensión de obtener las indemnizaciones y sanciones pecuniarias

correspondientes, se constituirán en primer término, a los servidores

públicos que directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las

omisiones que las hayan originado y, subsidiariamente, y en ese orden

al servidor público jerárquicamente inmediato que por la índole de sus

funciones, haya omitido la revisión o autorizado tales actos, por

causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los

mismos. Dichas responsabilidades, se fincarán con independencia de

las que procedan con base en otras leyes y de las sanciones de

carácter penal que imponga la autoridad judicial.

La Auditoría formulará a las entidades fiscalizadas los pliegos de

observaciones derivados de la fiscalización de la cuenta pública, en

los que se determinará en cantidad líquida, la presunta

responsabilidad de los infractores. En los casos en que la irregularidad

no exceda de cien veces el salario mínimo diario general vigente en la

fecha en que se cometió la infracción, no se formulará el pliego antes

mencionado, sin perjuicio de las acciones que se promuevan ante las

instancias de control competentes para el fincamiento de

responsabilidades administrativas sancionatorias.

Cuando los pliegos de observaciones no sean atendidos dentro

del plazo de treinta días, o bien, la documentación y argumentos no


42

sean suficientes a juicio de la Auditoría para solventarlos, ésta iniciará

el procedimiento para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias

y solicitará la intervención de las instancias de control competentes

para que, en el ámbito de su competencia, investiguen e inicien, en su

caso, el procedimiento sancionatorio por los actos u omisiones de los

servidores públicos de las entidades fiscalizadas de los cuales

pudieran desprenderse responsabilidades administrativas, con

excepción de las responsabilidades resarcitorias.

Una vez que las instancias de control competentes cuenten con

la información de las auditorías practicadas por la Auditoría Superior

de la Federación, deberán comunicar a ésta, dentro de los treinta días

hábiles siguientes, sobre la procedencia de iniciar el procedimiento

administrativo de responsabilidades.

En cuanto al procedimiento para el fincamiento de

responsabilidades resarcitorias, en el capítulo III, de la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación se determina

que se citará al presunto responsable a una audiencia para que

manifieste lo que a su interés convenga, ofrezca pruebas y formule

alegatos relacionados con los hechos que se le imputan y que se

dieron a conocer en el citatorio respectivo. La audiencia se celebrará

en el lugar, día y hora señalado en el oficio citatorio y, en caso de que

el presunto o presuntos responsables no comparezcan sin causa justa,

se tendrán por ciertos los hechos que se le imputan y por precluido su

derecho para ofrecer pruebas o formular alegatos y se resolverá con

los elementos que obren en el expediente.

Desahogadas las pruebas que fueran admitidas, el presunto

responsable podrá por sí o a través de su defensor, formular los

alegatos que a su derecho convenga, en forma oral o escrita. Una vez

concluida la audiencia, la Auditoría procederá a elaborar y acordar el

cierre de instrucción y resolverá dentro de los noventa días naturales

siguientes, sobre la existencia o inexistencia de responsabilidad

resarcitoria y fincará, en su caso, el pliego definitivo de

responsabilidades en el que se determine la indemnización resarcitoria

correspondiente, a o las personas responsables y notificará a éstos la

resolución y el pliego definitivo de responsabilidades, remitiendo un

tanto autógrafo del mismo a la Tesorería de la Federación, para el

efecto de que si en un plazo de quince días naturales contados a partir

de la notificación, éste no es pagado, se haga efectivo su cobro en


43

términos de ley, mediante el procedimiento

administrativo de ejecución. Dicho pliego será

notificado también a las entidades fiscalizadas

involucradas, según corresponda.

Los servidores públicos en cualquier momento del

procedimiento, o bien, para la interposición del recurso de

reconsideración a que hace referencia el artículo 69 de la ley, podrán

consultar los expedientes administrativos donde consten los hechos

que se les imputan y obtener a su costa copias certificadas de los

documentos correspondientes.

Si durante el desahogo de la audiencia la Auditoría considera

que no cuenta con elementos suficientes para resolver o advierte la

existencia de elementos que impliquen una nueva responsabilidad a

cargo del presunto responsable o de otras personas relacionadas,

podrá disponer la práctica de investigaciones y citar para otras

audiencias.

El importe del pliego definitivo de responsabilidades deberá ser

suficiente para cubrir los daños o perjuicios, o ambos, causados a la

Hacienda Pública Federal o, en su caso, al patrimonio de los entes

públicos federales o de las entidades paraestatales federales, y se

actualizará para efectos de su pago, en la forma y términos que

establece el Código Fiscal de la Federación en tratándose de

contribuciones.

Finalmente, en el artículo 73 se sostiene que las facultades de la

Auditoría para fincar responsabilidades e imponer las sanciones

prescribirán en cinco años.

Es importante resaltar que, conforme al artículo 74 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Cámara de

Diputados del Congreso de la Unión, tiene como facultades exclusivas

(fracción VI), revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto

de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha

ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el

cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Dicha

revisión se realizará a través de la entidad de fiscalización superior de

la Federación.


44

Si del examen que aquélla realice, aparecieran discrepancias

entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos,

con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera

exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos

realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la

legislación aplicable; en el caso de la revisión sobre el cumplimiento

de los objetivos de los programas, dicha entidad sólo podrá emitir las

recomendaciones para la mejora en el desempeño de los mismos.

Por su parte, el artículo 79 constitucional prevé la existencia de

una Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados,

que, para el ejercicio de sus funciones y le emisión de resoluciones,

tendrá autonomía técnica y de gestión, en los términos que disponga

la ley correspondiente. La Auditoría referida tendrá como atribuciones

principales la fiscalización, en forma posterior, de los ingresos,

egresos y deuda; las garantías que, en su caso, otorgue el Gobierno

Federal respecto a empréstitos de los Estados y Municipios; el

manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los

Poderes de la Unión y de los entes públicos federales; asimismo, de

realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los

objetivos contenidos en los programas federales, a través de los

informes que se rendirán en los términos que disponga la legislación

aplicable.

Además, deberá fiscalizar directamente los recursos federales

que administren o ejerzan las entidades federativas, los municipios y

las demarcaciones territoriales de la ahora Ciudad de México, así

como las participaciones federales. En el caso de los Estados y los

Municipios cuyos empréstitos cuenten con la garantía de la

Federación, debe fiscalizar el destino y ejercicio de los recursos

correspondientes que hayan realizado los gobiernos locales, los

recursos federales que se destinen y se ejerzan por cualquier entidad,

persona física o moral, pública o privada, y los transferidos a

fideicomisos, fondos y mandatos, públicos o privados, o cualquier otra

figura jurídica.

En ese sentido, podrá investigar los actos u omisiones que

impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso,

manejo, custodia y aplicación de fondos y recursos federales, y

efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de

libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus


45

investigaciones, sujetándose a las leyes y a las

formalidades establecidas para los cateos. En caso de

que se encuentre alguna irregularidad deberá

promover las responsabilidades que sean procedentes

ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y la Fiscalía

Especializada en Combate a la Corrupción, para la imposición de las

sanciones que correspondan a los servidores públicos federales y, en

el caso del párrafo segundo de la fracción I de este artículo, a los

servidores públicos de los estados, municipios, del Distrito Federal y

sus demarcaciones territoriales, y a los particulares.

En caso de existir alguna irregularidad advertida de la revisión,

estará facultada para determinar los daños y perjuicios que afecten a

la Hacienda Pública o al patrimonio de los entes públicos federales,

fincando a su vez, directamente a los responsables, las

indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes; además,

promoverá ante las autoridades competentes el fincamiento de otras

responsabilidades, promoverá las acciones de responsabilidad a que

se refiere el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos (administrativas), y presentar las denuncias y

querellas penales, sin perjuicio de las ya impuestas.

En mérito de lo antes dicho, esta Segunda Sala estima que

resultan infundados los agravios de la parte recurrente, por las

siguientes consideraciones.

Primeramente, es necesario traer a colación el criterio

determinado por esta Segunda Sala al resolver el amparo en revisión

507/20156, en el cual se delimitó el significado y contenido del

concepto de “responsabilidad de los servidores públicos” en el sistema

constitucional mexicano, cuya regulación es muy compleja en cuanto a

los aspectos concernientes a los sujetos involucrados, los

procedimientos, sanciones, medidas de reparación y autoridades

competentes, y la relación de todos estos elementos con los deberes

de todo servidor público en su vínculo con el Estado. Para ello, se

distinguió entre las siguientes categorías:

La responsabilidad política;

6 Resuelto en sesión de 29 de abril de 2015, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros Juan N. Silva Meza, José Fernando Franco González Salas, Margarita Beatriz Luna Ramos y Presidente Alberto Pérez Dayán. La señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, emitió su voto en contra de consideraciones. Ausente el señor Ministro Eduardo Medina Mora I..


46

La responsabilidad penal;

La responsabilidad administrativa de carácter disciplinario

(sancionatoria); y

La responsabilidad administrativa de carácter indemnizatorio

(resarcitoria).

Asimismo, también se sostuvo que el criterio más adecuado para

determinar la naturaleza de cada una de estas categorías de

responsabilidad del servidor público, es el que parte de la pretensión

que tiene el Estado al momento de fincarla. En términos muy

genéricos, puede afirmarse que el Estado siempre persigue consumar

los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad,

imparcialidad, eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez

que deben regir la conducta de los servidores públicos; pero

específicamente, al fincar responsabilidad a uno de ellos, su

pretensión concreta puede ser únicamente de dos tipos: punitiva o

reipersecutoria.

Ahora bien, cuando la pretensión estatal es punitiva, su intención

es castigar al servidor público por la comisión de una infracción a las

normas que deben regir su actuación. En función de la materia, esta

pretensión puede agotarse imponiendo una sanción directamente

(como una multa), o bien, acudiendo al órgano jurisdiccional para

ejercitar una acción, como por ejemplo, la acción penal. La

característica más relevante de esta pretensión punitiva, es que al

ostentarla, el Estado no tiene un interés patrimonial, sino que su

interés consiste en cumplir con finalidades propias de una sanción:

que el infractor no vuelva a cometer esa conducta, que expíe su

culpabilidad, etcétera.

En cambio, cuando la pretensión es reipersecutoria, el interés del

Estado no es castigar al servidor público, sino que persigue la

integridad del patrimonio del Estado. El hecho de que el servidor

público haya o no actuado conforme a los principios que deben regir el

desempeño de sus funciones, no es lo relevante en esta pretensión, y

únicamente se toma en consideración para determinar la

reprochabilidad de esa conducta. Lo realmente relevante es el hecho

de que esa conducta haya causado un daño patrimonial al Estado; la

pretensión reipersecutoria del Estado, sirve únicamente a la finalidad

de dejar indemne al patrimonio del Estado.


47

Es admisible que en ocasiones, el Estado tenga

ambas pretensiones en un mismo asunto. Si la

conducta del servidor público constituye una

infracción, que además causa un daño patrimonial al

Estado, éste puede actuar en consecuencia desde varios ángulos y en

varias vías: puede fincarle responsabilidad tanto política como penal, e

incluso, imponerle sanciones administrativas, por una parte, y por la

otra, puede exigirle una indemnización por los daños causados; sin

embargo, no deben perderse de vista las diferencias entre una

pretensión y otra, porque su distinta naturaleza exige que su

regulación y consecuencias jurídicas también sean distintas.

Las principales diferencias jurídicas entre la responsabilidad

derivada de una pretensión punitiva y la derivada de una responsable

reipersecutoria, son las siguientes:

Las sanciones por una conducta infractora (pretensión punitiva),

pueden acumularse. Esto es, una conducta puede castigarse

mediante una sanción administrativa (como una multa), y eso no

impide que se ejerza la acción penal para que en su caso se le

imponga una pena por el delito que se actualiza con esa misma

conducta (como por ejemplo, la pena de prisión o incluso otra

multa).

La pretensión punitiva debe dirigirse exclusivamente a la persona

del servidor público, porque es éste el único que merece y debe

recibir el castigo por la infracción que hubiere cometido. Por lo

tanto, la sanción no debe trascender a ninguna otra persona,

porque ninguna otra debe ser castigada por una infracción que

no cometió, independientemente de la relación que la una con el

infractor. En cambio, la pretensión reipersecutoria no persigue a

la persona del servidor público, sino a su patrimonio. Existe aquí

también una relación causal entre el reproche del Estado por

cierta conducta, y el daño causado, pero una vez demostrada

esa relación causal, la pretensión del Estado debe dirigirse al

patrimonio del responsable.

Conforme a lo anterior, se advierte que la responsabilidad

administrativa sancionatoria (como consecuencia de la pretensión

punitiva del Estado) puede derivar tanto de leyes de responsabilidades

administrativas de los servidores públicos; como del propio

procedimiento de revisión de la cuenta pública por la entidad de


48

fiscalización superior de la Federación, que también se encuentra

facultada para imponer sanciones pecuniarias (por ejemplo a través de

multas).

No obstante, un procedimiento llevado a cabo por la entidad

fiscalización superior de la Federación de responsabilidad resarcitoria,

tiene como principal objeto fincar una indemnización cuantificable en

términos de la fracción IV del artículo 79 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, y la imposición de esta indemnización

es el resultado de una pretensión meramente reipersecutoria del

Estado.

En efecto, la indemnización a que hace referencia el texto

constitucional, precisamente se determina a través del procedimiento

para el fincamiento de responsabilidades resarcitorias que tiene por

objeto restituir y reparar al Estado y a los entes públicos federales, el

monto de los daños y perjuicios estimables en dinero que se hayan

causado, respectivamente, a su Hacienda Pública Federal y a su

patrimonio, pudiendo incurrir en responsabilidad tanto los servidores

públicos como los particulares, personas físicas o morales.

Así, de conformidad con el marco jurídico constitucional

expuesto, en efecto, el artículo 109, fracción III, (anteriormente 113)

de la Constitución Federal establece que aplicarán sanciones

administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que

afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que

deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o

comisiones.

Ahora, debe precisarse que tal disposición constitucional se

refiere –en exclusiva– a un sistema de responsabilidades

administrativas de carácter disciplinario (sancionatorio), derivadas de

la pretensión punitiva del Estado; supuesto que no puede ser

comparado con una diversa responsabilidad administrativa de carácter

restitutorio, propio de un procedimiento seguido con base en la

pretensión reipersecutoria del Estado.

Por otro lado, no pasa desapercibido que la responsabilidad

resarcitoria se orienta al objeto de cumplir con los principios

constitucionales de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y

honradez con que deben disponerse de los recursos económicos de


49

que tienen la Federación, los Estados, los Municipios,

el Distrito Federal (ahora Ciudad de México) y los

órganos político-administrativos de sus demarcaciones

territoriales, previstos en el artículo 134 constitucional;

y que tal disposición indica que los servidores públicos serán

responsables del cumplimiento de dichas bases en los términos del

Título Cuarto de esta Constitución (donde se encuentra la

responsabilidad administrativa sancionatoria).

Sin embargo, como el propio texto constitucional dispone, la

revisión y fiscalización de los recursos del Estado debe darse sin

perjuicio del contenido en la fracción IV del artículo 79, por lo que tal

aspecto incluye el marco de regulación de responsabilidad de

carácter específico a través de la responsabilidad resarcitoria

(indemnizatoria), consecuencia de la pretensión reipersecutoria del

Estado; y en todo caso, no se excluye la posibilidad de que del

resultado de la revisión del ejercicio de recursos públicos deriven

responsabilidades administrativas sancionadoras a cargo de los

servidores públicos.

Cabe aclarar, que las anteriores consideraciones no implican que

la responsabilidad resarcitoria resulte ajena al contenido del Título IV

de la Constitución Federal, pues precisamente guarda una relación

con la fracción III del artículo 109 (antes precepto 113) en el sistema

complejo de control constitucional a través de responsabilidades de

los servidores públicos, en la medida en que, tratándose de

responsabilidad resarcitoria, y cuando se trata de servidores públicos,

también se pretende salvaguardar de manera interrelacionada –al

ejercicio de los recursos con los que cuenta el Estado- los principios

de legalidad, honradez, imparcialidad y eficiencia de la Constitución

General; pero ello no puede entenderse, en el sentido de equiparar la

responsabilidad resarcitoria con una sanción.

Significativo resulta indicar que la calificación por parte del

legislador respecto de una medida tendiente a regular una conducta

cometida por un servidor público, no clarifica en definitiva su

naturaleza jurídica, ni mucho menos la denominación que emplea la

propia autoridad administrativa; por el contrario, debe fijarse

atendiendo a la función que desempeñe dentro del sistema jurídico al

que corresponden.


50

En efecto, puede presentarse el caso que la deficiente redacción

de una norma general, en la que se imponga una medida como

resultado del indebido ejercicio de recursos federales por parte de un

servidor público, de primera mano pueda ser considerada como una

sanción, pero tal elemento no puede llevar a la convicción que su

función y naturaleza es propia del ámbito punitivo del Estado, por el

contrario, debe analizarse en su integralidad, ya sea a través de su

función dentro del sistema jurídico, así como de la características

propias de los hechos que suscitaron el evento estudiado por el ente

de fiscalización o del órgano de control interno de las dependencias

públicas.

Así, un hecho indebido cometido por un servidor público dentro

del despliegue de las responsabilidades y atribuciones del encargo

que se le confirió, puede ser materia de diversos tipos de medidas,

cada una con finalidades –en principio– diferenciables, tal es el caso

de las sanciones y las acciones resarcitorias.

La propiamente administrativa-sancionatoria persigue la

disuasión y el castigo de una conducta ilícita, mientras que la

resarcitoria, la reparación de un daño; sin embargo, tal concepción

parte de una idea genérica, que de primera mano puede conducir a la

determinación que lo que no es sanción se transforma en automático

en indemnización o, a la inversa, que lo que no es indemnización

necesariamente una sanción; empero, es dable considerar que es

impreciso extender el concepto de sanción al campo de las medidas

que no obedecen necesariamente al ejercicio del ius puniendi del

Estado, en otras palabras, las acciones que pertenecen al ámbito

represivo y disuasivo de conductas no deben confundirse con las que

tienen como pretensión ideal la reparación de un menoscabo sufrido

en el patrimonio de un ente público, ya que si bien pueden generarse

a partir de un mismo hecho o conducta, e incluso, investigadas por el

mismo órgano público de revisión, las consecuencias pueden dirigirse

a distintos fines.

Para dicha finalidad, es necesario investigar y establecer si una

medida tiene o no un verdadero sentido de castigo (represivo) o

sancionatorio, el cual no en todos los casos tienen el mérito de

reprender al funcionario que actuó indebidamente, sino que también

puede obedecer a la percepción en el resto del aparato


51

gubernamental sobre las consecuencias que puede

tener la errónea diligenciación de las funciones que a

su encargo son atribuibles.

Es decir, las conductas incoadas en contra de un servidor

público, por su negligente conducta en el empleo de sus atribuciones

legales, desde el espectro punitivo, pueden enderezarse a la

satisfacción de dos elementos, a saber:

a) Inhibir o desalentar en el servidor público sujeto a

proceso, la realización –en el futuro–, de conductas

proscritas por el sistema jurídico nacional, tratándose del

desempeño de sus funciones.

b) Disuasión de las conductas antijurídicas en el resto del

aparato gubernamental, es decir, se pretende dar a conocer

al resto de los servidores públicos las consecuencias de no

observar diligentemente el desarrollo de sus atribuciones

conforme lo delimitan las leyes aplicables.

Bajo esa lógica, las consecuencias derivadas de la investigación

de conductas indebidas cometidas por servidores públicos, también

pueden generar la fijación de acciones resarcitorias o de reparación

del menoscabo (económico) sufrido en el Estado; las cuales –como

se ha mencionado– no buscan castigar o persuadir el evento

estudiado, sino la recuperación del daño provocado en el patrimonio

del respectivo ente público.

Puede suscitarse la posibilidad que una misma conducta

realizada por un funcionario de la administración pública, sea materia

de investigación por parte del órgano superior de fiscalización de la

federación, así como por el diverso de control interno de la institución

a la que pertenece el servidor; pero de modo general, tal

circunstancia no implica necesariamente que las consecuencias sean

las mismas, en tanto que la diferencia radica en la naturaleza de las

medidas que finquen las autoridades.

Ejemplo de lo anterior es cuando ambas autoridades revisoras

concluyan que se actualizó una conducta proscrita por el respetivo y

aplicable ordenamiento jurídico, como puede ser la erogación de una

partida presupuestal en un rubro para la que no fue asignada por el


52

legislador; en dicho caso, el ente fiscalizador puede exigir

coercitivamente al servidor público responsable, el pago del monto

correspondiente, pero no bajo la perspectiva de una sanción que

tenga como finalidad castigar su negligente actuación, sino como la

mera restitución de la sumatoria relativa.

En efecto, la diferencia aludida reside en la naturaleza de la

medida, ya que la exigencia de la devolución (pago) del recurso

económico (del que no se justificó debidamente su erogación) carece

del carácter sancionador, debido a que a través de ésta no se impone

una obligación de pago con un fin represivo por la realización de una

conducta que se considera administrativamente ilícita, por el

contrario, su pretensión versa en retribuir a la hacienda pública la

cantidad de dinero que el servidor público injustificadamente no

aplicó a diverso rubro; así, su razón de ser emana de un objetivo

meramente resarcitorio al detrimento en el patrimonio del Estado.

Por tanto, las acciones de resarcimiento que pueda atribuir, por

ejemplo, la Auditoría Superior de la Federación, son dirigidas a que

se restituya al Estado la afectación estimable en dinero que sufrió a

partir de la falta de probidad en la gestión del respectivo funcionario

público.

En diverso aspecto, la conducta desplegada por el funcionario

público también puede ser motivo de la imposición de una sanción,

entendida como un método de disuasión o quebrantamiento de la

actitud negligente del servidor público, ante la inobservancia de

los estándares legales que regulan la óptima prestación de la función

que se le encomendó por mandato de ley, es decir, la pretensión de

la referida medida se encamina a castigar el acto u omisión, ya sea

para dos fines, mermar en el funcionario la comisión de ese tipo de

conductas en el futuro; así como prevenirlas, por cuanto hace al resto

del aparato estatal, a grado tal que se inhiba la repetición de

actitudes que lesionen la confiabilidad, eficiencia, eficacia,

transparencia y honradez en las tareas desarrolladas por el Estado.

Puede ocurrir que la medida punitiva también consista en una

sanción económica, a través de la cual el correspondiente órgano

interno de control de la institución a la que pertenece el servidor

público establezca el pago de una cantidad de dinero; sin embargo,

dicha circunstancia no implica el doble entero de una sumatoria por la


53

comisión de la misma conducta, por el contrario, es en

este tipo de casos a partir de los cuales se torna

necesaria la diferenciación de la naturaleza de cada

sanción.

Lo anterior, en la medida en que, por una parte, se advierte la

exigencia al funcionario del pago de la cantidad de dinero pero

solamente como mecanismo de reparación del daño cometido en

perjuicio de la hacienda pública; mientras que la sanción (castigo)

estimable en dinero que el órgano interno de control fija, se realiza

con una finalidad represiva; de ahí que sea patente que no se

atribuye una misma consecuencia respecto de la conducta indebida.

Atento a lo anterior, la imposición de cualquiera de las medidas

puede realizarse paralelamente, sin que una obstaculice la eficacia

de la otra, en tanto que persiguen finalidades diferentes y, a su vez,

se obtienen resultados distintos.

Muestra de lo anterior se puede advertir del contenido del

artículo 54 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la

Federación, en donde se contempla que las responsabilidades

resarcitorias que finque la Auditoría Superior de la Federación, se

realizarán con independencia de las que, en su caso, procedan de

conformidad con otros ordenamientos jurídicos, incluso, de sanciones

de carácter penal.

En esa línea argumentativa, tanto las acciones resarcitorias y las

propias del ámbito punitivo pueden subsistir en torno a la misma

conducta; así como también pueden ser definidas o estimables en

dinero (sanciones económicas), al definirse la finalidad de cada una

de éstas.

Ahora, puede presentarse el supuesto en que las medidas

persigan una idéntica finalidad, como puede ser el pago de daños o

perjuicios, caso en el cual su naturaleza deviene del ámbito

resarcitorio; evento en el que debe evitarse exigir al sujeto obligado el

pago de una “doble” cantidad por la imposición de las sanciones que

se enderezan a satisfacer una misma meta.

Cabe mencionar que lo anterior, en modo alguno implica que la

conducta indebida de un funcionario público no pueda ser motivo de


54

análisis y, en su caso, del fincamiento de responsabilidades; lo que

se pretende evitar es que se requiera a un servidor el entero de una

misma cantidad económica que se le imponga para satisfacer un

objeto de idéntica naturaleza jurídica.

Por ejemplo, si a un determinado servidor público se le ha

fincado una conducta irregular en el desarrollo de sus funciones y,

con motivo de ello, la Auditoría Superior de la Federación y el órgano

interno de control de la dependencia a la que esté adscrito le

imponen sanciones económicas, respectivamente, por concepto de

daños o perjuicios, es indudable que se dirigen a satisfacer un mismo

objetivo, consistente es resarcir al Estado el menoscabo ocasionado

a su patrimonio; sin embargo, deviene importante remarcar que lo no

está limitado es que se pueda establecer la actualización de una

infracción, sino lo que debe cuidarse es que el mecanismo de

retribución no le sea ejecutado dos veces por un monto idéntico.

Ante tal escenario, es patente que si las sanciones son

propiamente administrativas, o en su caso, resarcitorias, está

proscrita cualquier acción tendiente a exigir al sujeto revisado el pago

de una cantidad que ya haya erogado para satisfacer una medida

idéntica; en la inteligencia que de presentarse la hipótesis en que una

de éstas alcance una cantidad superior a la otra, el excedente de

éstas, sí podrá exigírsele.

En mérito de lo antes dicho, como ya se adelantó, resulta

infundado el argumento del quejoso en cuanto a que los artículos 2,

15, fracción XVI, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56 y 73 de la Ley de

Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación y los artículos

1, 2, 8, 13, 15 y 34 de la Ley de Responsabilidades Administrativas

de los Servicios Públicos, son contrarios a los artículos 14 y 16

constitucionales, pues se está en presencia de dos ordenamientos

que sancionan la misma conducta con diferentes consecuencias y

prescripciones diversas y, por tanto, no existe seguridad jurídica para

el gobernado.

Toda vez que las garantías de legalidad y seguridad jurídica,

contenidas en su expresión genérica en los artículos 14 y 16 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son

respetadas por el legislador, cuando al expedir normas que prevén

infracciones administrativas o conductas antijurídicas, especifica sus


55

elementos de manera clara, precisa y exacta a fin de

otorgar certidumbre a los gobernados y evitar que las

autoridades administrativas actúen arbitrariamente

ante la indeterminación de los conceptos. En ese

tenor, resulta indudable que los ordenamientos impugnados tienen

diferentes propósitos y finalidades, ya que por un lado están las

controversias suscitadas con motivo de la imposición de sanciones

económicas –o de otro tipo- en materia de responsabilidades de los

servidores públicos, en tanto que en ese tipo de procedimientos se

dilucidan problemas relacionados con las funciones de los servidores

públicos, y en consecuencia, si con las conductas irregulares

imputadas se infringieron los principios constitucionales de legalidad,

honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de las

funciones inherentes al empleo, cargo o comisión, previstos en el

artículo 113 de la Constitución General de la República (actualmente

109), procedimientos que derivan de la pretensión punitiva del

Estado; como lo es el procedimiento contemplado en la Ley Federal

de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Y, por otro lado, encontramos el diverso procedimiento que en el

caso se aplicó, es decir, el procedimiento para el fincamiento de

responsabilidades resarcitorias, respecto del que recae una

indemnización económica impuesta por responsabilidad resarcitoria a

que se refiere el Capítulo II del Título V de la Ley de Fiscalización y

Rendición de Cuentas de la Federación, donde se debate una diversa

materia relacionada con la fiscalización de la cuenta pública, esto es,

con las responsabilidades de los servidores públicos detectadas por la

revisión de los ingresos, los egresos, incluyendo subsidios,

transferencias y donativos, fondos, los gastos fiscales y la deuda

pública; del manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos

federales, con excepción de las participaciones federales, así como de

la demás información financiera, contable, patrimonial, presupuestaria

y programática que las entidades fiscalizadas deben incluir en dicho

documento, conforme a las disposiciones aplicables, de acuerdo a lo

dispuesto en la Ley (precisamente reglamentaria de los artículos 74,

fracciones II y VI, y 79 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos en materia de revisión y fiscalización de la Cuenta

Pública).

Consecuentemente, esta Segunda Sala sostiene que al ser dos

procedimientos distintos, dichas legislaciones pueden contemplar un


56

plazo diferente de prescripción para que las respectivas autoridades

tengan la facultad de iniciar cada una su procedimiento, ya sea el

contemplado en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas

de los Servidores Públicos o el que se dispone en Ley de Fiscalización

y Rendición de Cuentas de la Federación, sin que con esto, se

transgredan los derechos contemplados en los artículos 14 y 16 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por las relatadas consideraciones, al haber resultado infundados

las manifestaciones que en vía de agravios hizo valer el quejoso, lo

procedente es confirmar la resolución recurrida y negar el amparo a

Francisco Javier Cárdenas Medina.

Derivado de lo anterior, esta Segunda Sala estima que la

revisión adhesiva, debe quedar sin materia.

Ello es así, porque la adhesión al recurso de revisión sigue la

suerte procesal de éste y, dado que en este caso no prosperó la

revisión principal, ha desaparecido la condición a la que se sujeta el

interés del adherente.

En apoyo a lo anterior, es menester invocar la jurisprudencia

2a./J. 126/2006, de esta Segunda Sala, de rubro “REVISIÓN

ADHESIVA EN AMPARO DIRECTO. PARA QUE SEA PROCEDENTE

TAMBIÉN DEBE SERLO LA PRINCIPAL.”7

Por lo expuesto y fundado, resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia

recurrida.

7 De texto y datos de localización siguientes: “De conformidad con los artículos 94, párrafo séptimo y 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la interpretación a contrario sensu del punto primero, fracciones I y II, del Acuerdo General Plenario 5/1999, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de junio de 1999, para la procedencia del recurso de revisión principal contra una sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en un juicio de amparo directo, se requiere que en la materia de la revisión subsista el estudio de un tema propiamente constitucional y, además, que el asunto sea importante y trascendente. Por su parte, el artículo 83, último párrafo, de la Ley de Amparo establece que la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión principal, siguiendo el trámite indicado en tal precepto. En ese tenor, como el recurso de revisión adhesiva está desprovisto de autonomía, en virtud de su naturaleza accesoria, para que sea procedente es necesario que el medio de impugnación principal también lo sea, y en los agravios referidos se expongan cuestiones constitucionales, además de que el planteamiento jurídico plasmado en ellos reúna los requisitos de importancia y trascendencia.” Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, septiembre de 2006, pág. 301. Núm. Registro IUS: 174178.


57

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni

protege al quejoso.

TERCERO. Queda sin materia el recurso de

revisión adhesiva.

Notifíquese; con testimonio de la presente ejecutoria,

devuélvanse los autos al Tribunal de su origen y, en su oportunidad,

archívese el presente como asunto concluido.

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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5324/2016 DERIVADO DEL …...Cárdenas Medina demandó la nulidad de la resolución dictada en el expediente administrativo DGR/B/03/2011/R/06/026, de veintiséis