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Evaluación sobre los instrumentos reglamentarios propuestos por el Gobierno Nacional frente de la Ley 1448 de 2011. Fue uno de los informes tenidos en cuenta por la Comisión de Seguimiento a la Politica Publica sobre Desplazamiento Forzado en su Informe final. " Garantizar la Superación del ECI en el marco de la Nueva Ley de Victimas" http://www.codhes.org/~codhes/images/Encuestas/Vol%2012%20Garantizar%20la%20superacin%20del%20ECI%20febrero%202012.pdf
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2011
HINABU CONSULTORES
[EVALUACION PROYECTO DE REGLAMENTACION DE LA LEY 1448 DE 2011(LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCION DE
TIERRAS)] Una aproximacin al desarrollo normativo y reglamentario en materia de atencin y reparacin a vctimas del conflicto armado en Colombia. Elaborado por HEIDI ABUCHAIBE ABUCHAIBE - Apoyo de investigacin PAOLA GONZALEZ 26 de octubre de 2011
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1
INTRODUCCIN
La construccin de un marco normativo pensado desde y para las vctimas, no solo reconoce
los efectos perversos que deja el prolongado conflicto en ellas, sino que abre la puerta a la
construccin de un andamiaje institucional, poltico y econmico para lograr el goce efectivo
de sus derechos, y una contribucin a la sociedad en su conjunto, al beneficiarse de
condiciones ms justas y equitativas.
Sin embargo, todos los propsitos y esfuerzos representados en un marco normativo
abstracto, son en vano, si en su desarrollo no se crean herramientas suficientes y eficaces
para contrarrestar las condiciones adversas que enfrenta el Estado Colombiano, en materia
de seguridad, impunidad, y grandes vacos institucionales.
La Ley de Victimas y Restitucin de tierras, para su implementacin requiere en primer lugar,
del esfuerzo coordinado de todas las entidades del Estado, nacionales y territoriales, de la
participacin activa de las vctimas y de un desarrollo diferencial de medidas. En este sentido,
cobra especial relevancia, el cmo se delimitan e integran las acciones de unos y otros
participantes en el proceso, la coherencia de las medidas, al igual que la coordinacin entre
instituciones, y entre estas y las vctimas.
A su vez los procesos y procedimientos deben ser agiles y provistos de herramientas que
garanticen su fcil acceso, al igual que la provisin de los recursos tcnicos, econmicos y
humanos para asumirlos.
En estos trminos, el presente trabajo pretende, a travs de un anlisis integral, realizar una
aproximacin al marco normativo y reglamentario de la Ley 1448 de 2011, que permita
destacar las falencias o dificultades que este enfrenta para garantizar el goce efectivo de los
derechos de las vctimas. Se busca contribuir de manera positiva en la puesta en marcha de
la Ley a travs de aportes conceptuales que enriquezcan el debate.
El anlisis tiene como base, la propuesta borrador por el cual se adopta el plan nacional de
atencin y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado. Para el ejercicio se utiliz la
primera versin del 24 de septiembre de 2011.
Otros instrumentos que se utilizaron para garantizar un anlisis integral fueron:
- Documento Bases Plan nacional de Atencin y Reparacin Integral a las vctimas (primera
versin 24 de septiembre de 2011)
- Ley de Victimas y Restitucin de Tierras ( Ley 1448 de 2011)
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- Proyecto de Decreto reglamentario del artculo 205 de la Ley 1448 de 2011.
- Proyecto de Decreto reglamentario sobre registro de tierras despojadas forzadamente.
- Ley 975 de 2005
En una primera parte, el informe analiza los aspectos estructurales del proyecto tales como el proceso de diseo, su integralidad, y la participacin de las vctimas. Tambin se relacionan observaciones generales que afectan al proyecto en su conjunto.
La segunda parte busca aproximarse al desarrollo de cada una de las medidas contempladas en el proyecto reglamentario, haciendo un anlisis detallado de sus contenidos.
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Contenido ASPECTOS ESTRUCTURALES DEL PROYECTO ........................................................................................................ 5
1. DEL PROCESO DE DISEO Y REGLAMENTACIN..................................................................................... 5
Sobre la validez del Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas .................... 6
Reglamentacin delegada ....................................................................................................................................... 7
2. INTEGRALIDAD DE LA REGLAMENTACIN................................................................................................ 8
Coherencia interna y externa ............................................................................................................................. 10
3. DE LA PARTICIPACIN RESTRINGIDA ....................................................................................................... 12
La participacin de las victimas ........................................................................................................................ 12
Participacin entidades territoriales .............................................................................................................. 14
ANALISIS TEMATICO ...................................................................................................................................................... 16
1. DE LA INSTITUCIONALIDAD .......................................................................................................................... 16
De las funciones Institucionales........................................................................................................................ 17
Sobre la participacin en las altas instancias de direccin ................................................................... 18
Los subcomits Tcnicos del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a las Victimas......... 18
Los Comits territoriales de Justicia Transicional ..................................................................................... 21
Centros de Atencin a las Victimas. ................................................................................................................. 22
2. COORDINACION Y ARTICULACION NACION TERRITORIO ................................................................ 23
De las herramientas para la articulacin y los mecanismos de seguimiento y evaluacin ....... 24
3. RED NACIONAL DE INFORMACION Y REGISTRO UNICO DE VICTIMAS ....................................... 25
a) LA RED NACIONAL DE INFORMACIN .............................................................................................. 25
La participacin de las Entidades Territoriales. ........................................................................................... 28
b) DEL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS ................................................................................................. 28
4. CESACION DE LA CONDICION DE VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA DE LAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO ................................................................................................... 32
5. MEDIDAS DE ASISTENCIA Y ATENCION .................................................................................................... 33
a) DE LA AYUDA HUMANITARIA A VICTIMAS ..................................................................................... 35
b) ASISTENCIA EN SALUD ........................................................................................................................... 38
c) ASISTENCIA EN EDUCACIN ................................................................................................................. 40
d) ASISTENCIA FUNERARIA ........................................................................................................................ 41
e) RETORNOS Y REUBICACIONES PARA LAS VCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO 42
6. PREVENCION, PROTECCION Y GARANTIAS DE NO REPETICION .................................................... 44
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a) DE LA PREVENCIN .................................................................................................................................. 44
b) DE LA PROTECCION .................................................................................................................................. 48
c) GARANTIAS DE NO REPETICIN ......................................................................................................... 51
7. MEDIDAS DE REPARACIN ............................................................................................................................ 53
a) RESTITUCIN DE VIVIENDA ................................................................................................................. 54
b) FORMACION Y GENERACION DE EMPLEO ....................................................................................... 60
c) CREDITO Y PASIVOS.................................................................................................................................. 62
d) REPARACIN ADMINISTRATIVA ......................................................................................................... 64
e) REPARACIN SIMBLICA ....................................................................................................................... 69
f) MEDIDAS DE SATISFACCIN ................................................................................................................. 71
G) RESTITUCIN DE TIERRAS .................................................................................................................... 73
h) REHABILITACIN ....................................................................................................................................... 76
i) REPARACIN COLECTIVA ........................................................................................................................ 79
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I
ASPECTOS ESTRUCTURALES DEL PROYECTO
1. DEL PROCESO DE DISEO Y REGLAMENTACIN
Con la expedicin de la Ley de vctimas y restitucin de tierras, se determina un marco jurdico
importante para garantizar de forma integral los derechos de las vctimas a la verdad, la
justicia y la reparacin integral, en el marco de la justicia transicional en Colombia. De su
diseo e implementacin, participativa y coordinada depender el xito de la apuesta
emprendida por el Estado Colombiano. Cobra especial relevancia lo anterior, teniendo en
cuenta que gran parte de los preceptos incluidos en la Ley estn supeditados a posteriores
reglamentaciones para lo cual el legislador otorg al Gobierno Nacional trminos que oscilan
entre 6 meses y un ao.1
A este respecto hay que diferenciar los trminos y mandatos propios de la reglamentacin y
aquel de la elaboracin del Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Victimas de
que trata el artculo 175 de la Ley. Este ltimo, para cuya elaboracin se otorga un trmino de
un ao, tiene como finalidad, no la reglamentacin misma de cada una de las temticas que
en muchos de los casos tienen trminos perentorios menores, sino integrar mediante un
documento CONPES y fuerza reglamentaria, aquellos mecanismos y acciones para hacer
efectivas todas las medidas de atencin, asistencia y reparacin, contempladas en la Ley.
Se deja de presente lo anterior, dado que la propuesta de decreto reglamentario circulado por
el Gobierno Nacional por el cual se adopta el Plan Nacional de Atencin y Reparacin
Integral a las Vctimas del Conflicto Armado, parte de la confusin entre estos instrumentos,
desdibujando la figura y objetivos al que apunta la elaboracin del Plan.
1 Plan Nacional de Atencin y reparacin (art.175)1 ao. Programa de Rehabilitacin (art.136) 6 meses. Reparacin colectiva, (art 151) 6
meses. Programa de atencin psicosocial y salud integral, (art. 137) 6 meses. Programa de derechos humanos y memoria histrica x el centro de memoria histrica (art.144) 6 meses. Derechos y garantas de comunidades indgenas, ROM, negras etc..(art.205)6 meses. Mesas de Participacin a Victimas (art. 193) 6 meses. Lineamientos especficos para garantizar los derechos a la reparacin de los nios.( Art. 182)No termino. Red nacional de informacin, (art.153) 1 ao. Garantas de no repeticin (art.149)1 ao (en el Plan). Medidas de satisfaccin (art139) (en el Plan). Indemnizacin por va administrativa, (art. 132)6 meses. Capacitacin y Planes de empleo urbano (art 130) 6 meses. Estructura interna de la unidad ( art. 109) 6 meses.
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Sobre la validez del Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas
Como se seal previamente, el Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, en adelante PNARIV, comprende los mecanismos para el desarrollo de todos los componentes de la Ley de Victimas. En palabras usadas en el documento Bases del Plan, es una Carta de Navegacin frente a la implementacin de este vital mecanismo de transicin hacia la reconciliacin duradera y estable2. Los lineamientos contemplan el marco normativo, los principios o criterios, el objetivo, las lneas estratgicas y de implementacin que deben contener los asuntos a reglamentar dentro de la Ley 1448 de 2011.
Independientemente de las funciones asignadas al PNARIV de forma general en el artculo 175 de la Ley 1448 de 2011, a lo largo del articulado, se especifican otras acciones puntuales que deben ser desarrolladas en el Plan. Entre esas encontramos:
Adopcin de un programa integral dentro del cual se incluya el retorno de la vctima a
su lugar de residencia o la reubicacin y la restitucin de sus bienes inmuebles. art 70.
Hacerse cargo del programa de condonacin de cartera. art 121.
Implementar programas y proyectos especiales para la generacin de empleo rural y
urbano. art 130.
Implementar el Programa de Atencin Psicosocial y Salud Integral a Vctimas. art 137.
Realizacin de acciones tendientes a restablecer la dignidad de la vctima y difundir la
verdad sobre lo sucedido. art 139.
Reglamentar las garantas de no repeticin. art 149.
Implementar un Programa de Reparacin Colectiva. Art 151
Lograr los objetivos del sistema de atencin y reparacin a las vctimas. art 161
Servir de lineamiento para los programas de prevencin, asistencia, atencin,
proteccin y reparacin integral a las vctimas de las entidades territoriales. art 174.
Al respecto, una primera observacin se presenta frente a la facultad que tiene el Gobierno Nacional en el marco de su facultad reglamentaria para disear y elaborar el PNARIV. El Comit Ejecutivo para la Atencin y Reparacin a las Vctimas, como mxima instancia de decisin del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a las Vctimas, por Ley est a cargo del diseo, adopcin y aprobacin del Plan Nacional de Atencin y Reparacin Integral3. Este
2 Introduccin. Bases del Plan pgina 8.
33 Numeral 2 articulo 165 Ley 1448 de 2011.
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comit estar compuesto por el Presidente de la Repblica, quien lo presidir, el Ministro del Interior y de Justicia, el Ministro de Hacienda y Crdito Pblico, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, el Director del Departamento Nacional de Planeacin, el Director de la Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional, el Director de la
Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas. La secretara tcnica ser ejercida por la Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas.
Si bien cada una de estas entidades viene participando en la propuesta de PNARIV presentada por el Gobierno Nacional, es el Comit como rgano de coordinacin, y no las entidades de forma independientes, a quien se le otorgan las competencias legales. En este sentido, surgen cuestionamientos alrededor de la legalidad y pertinencia de denominar al proyecto reglamentario PNARIV, lo cual excedera la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional. A la fecha no ha sido puesta en marcha la institucionalidad creada en la Ley 1448 de 2011 por lo tanto se desconocen las sesiones deliberativas que han dado origen a la propuesta del Plan.
Reglamentacin delegada
Uno de los elementos de mayor relevancia que se destacan en la elaboracin del proyecto
reglamentario, es precisamente su insuficiencia reglamentaria. Su contenido, de carcter
general, est limitado en gran parte, a la determinacin global de responsabilidades, la
delegacin y dilatacin en la delimitacin y especificacin de medidas. Un gran nmero de
ellas son delegadas a la Unidad Administrativa o Entidades del orden nacional.
Lo anterior obedece principalmente al problema planteado sobre la confusin que realiza el
Gobierno Nacional entre la reglamentacin y la estructuracin del Plan, que se agudiza con el
retardo en la puesta en marcha de la institucionalidad creada por la Ley 1448 de 2011.
Destacamos a continuacin, con carcter enunciativo algunos de los aspectos que se dilatan
en su determinacin, delegndose a futuras reglamentaciones:
- Criterios de cesacin de la condicin de vulnerabilidad.
- Procedimientos de valoracin de la condicin de vulnerabilidad.
- Indicadores de goce efectivo.
- Condiciones particulares de los sujetos de especial proteccin
- Diseo y formulacin de los lineamientos para que los alcaldes municipales y
distritales realicen la verificacin de la condicin de vulnerabilidad.
- Diseo del plan operativo de informacin
- Desarrollo de medidas y herramientas para el retorno.
- Criterios para la demostracin de la ausencia de medios econmicos a cargo de la
Defensora.
- La creacin del Programa de atencin psicosocial en salud.
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- Los procedimientos para garantizar el reconocimiento y pagos de los servicios de
asistencia mdica, quirrgica y hospitalaria
- Ajuste de los lineamientos de la poltica de atencin educativa
- Medicin de la afectacin en la ayuda humanitaria
- Protocolo de retornos
- Aplicacin del subsidio familiar de vivienda
- Los montos de la reparacin por va administrativa.
2. INTEGRALIDAD DE LA REGLAMENTACIN
La integralidad debe suponer la complementariedad de todas las medidas que componen la
reparacin (verdad, justicia, restitucin, indemnizacin, rehabilitacin, satisfaccin y garantas
de no repeticin), al igual que un balance de las distintas formas de garantizar dichas medidas
(individual, colectiva, de colectivos, material y simblica).
En primer lugar el proyecto circulado no cumple con el objetivo de contener los mecanismos
para la implementacin de todas las medidas (en la mayora de los casos se delegan y
aplazan a travs del proyecto reglamentario). Tampoco se puede extraer del proyecto, la
determinacin del plan de ejecucin de metas, presupuesto, mecanismos de seguimiento,
monto de los recursos, como lo establece el artculo 175 citado.
Se considera as, que el cumplimiento de dicho precepto, al que le ha apuntado el legislador,
busca hacerle frente a uno de los graves inconvenientes que se viene presentando en la
ejecucin de la poltica para poblacin desplazada, debido a la dispersin de medidas y la no
determinacin de recursos exclusivos, que imposibilitan una evaluacin fidedigna del goce
efectivo de derechos. Al respecto la Corte Constitucional en el auto 219 de 20114 plantea las
deficiencias que implica la no determinacin previa de metas, montos, y estrategias en los
siguientes trminos:
los informes presentados por el gobierno hasta el momento siguen teniendo un carcter
general, y carecen de la precisin necesaria que garantice la transparencia del proceso
presupuestal y la posibilidad de seguimiento. Uno de los puntos neurlgicos, tal como lo
resalt la Contralora General de la Repblica, es que la informacin presupuestal presentada
solo se refiere a partidas globales en las que no es posible identificar los recursos que
efectivamente se destinan para la atencin de la poblacin desplazada. A ello se suman las
inconsistencias de informacin encontradas en los presupuestos de las entidades territoriales,
lo cual dificulta an ms el seguimiento.
4 Acpite 51 auto 219 de 2011.
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En estos trminos se encuentra poco acertado confundir las herramientas establecidas por la
Ley para la reglamentacin y puesta en marcha de la poltica de atencin y reparacin a
vctimas. No en vano el legislador previ trminos diferenciales para la reglamentacin de la
mayora de las disposiciones (6 meses), y aquella para el Plan Nacional de Atencin y
Reparacin Integral a las Victimas.
En este sentido, la integralidad de la reglamentacin se ve afectada por los siguientes
aspectos:
En cuanto a la forma, el plan no incluye metas ni indicadores, no establece
mecanismos de seguimiento o implementacin, no puntualiza los compromisos.
Grandes divergencias se encuentran entre el documento bases del plan y el Plan
mismo.
Gran parte del articulado no corresponde a acciones reglamentarias, sino a la
incorporacin de conceptos, muchos copiados textualmente del documento Bases para
el Plan, sin ninguna tcnica jurdica.
Tanto las bases del Plan como el PNARIV son concomitantes en el tiempo (ambos
tienen como fecha de elaboracin 24 de septiembre), y en casos como el artculo 40
del proyecto reglamentario, se remite a lo que disponga las Bases del Plan5.
La reglamentacin propuesta es de carcter parcial, lo que contradice la razn del Plan,
de integrar en un solo documento CONPES todas las medidas, mecanismos y
recursos. Lo anterior impide cumplir con el principio de coherencia tanto interna como
externa, y la integralidad de las medidas6.
Algunos aspectos que no son incluidos en la reglamentacin propuesta son:
- La proteccin de nios, nia, adolecente, contenida en el ttulo VII. ( si bien en el
desarrollo de algunas medidas se hace referencia a la necesidad de velar por la
aplicacin del enfoque diferencial, este se hace de forma general, sin determinar
medidas puntuales para la garanta de sus derechos)
- El derecho de las victimas dentro de los procesos penales, del Ttulo II. (Solo se
incluye lo referente a gastos judiciales, dejando sin reglamentar lo concerniente al
enfoque diferencial, la extradicin ( art.195), y el acceso a la justicia contemplado en
el artculo 186 de la Ley de victimas).
5 Artculo 40. Criterios de valoracin. Con el objetivo de garantizar una reparacin efectiva y eficaz de conformidad con el numeral 4 del
artculo 161 de la Ley 1448 de 2011, las bases del Plan Nacional para la Atencin y Reparacin a las Victimas de que trata la Ley 1448 de 2011 incluir los criterios de valoracin. 6 En este sentido no se cumple lo determinado en las bases del plan al establecer en su introduccin Los lineamientos de poltica pblica
aqu presentados desarrollarn todos los componentes de la ley 1448, a efectos de consolidar una carta de navegacin frente a la implementacin de este vital mecanismo de transicin hacia la reconciliacin duradera y estable.
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- No se incluye ninguno de los aspectos relacionados al proceso de restitucin de
tierras, (reglamentacin en curso de forma paralela al Plan Nacional de Atencin y
Reparacin a Vctimas.)
- Los aspectos ms relevantes de la reparacin por va administrativa, se delegan a
la Unidad Administrativa, incumplindose los trminos establecidos en la Ley, por lo
menos en cuanto a su inclusin en el Plan.
- No se incluyen acciones puntuales para determinar el enfoque diferencial y de
gnero.
- No se establecen mecanismos para garantizar la integracin de esfuerzos pblicos
privados y el apoyo a esfuerzos de la Sociedad Civil. (artculo 161 de la Ley).
- La reglamentacin de competencias y creacin de la nueva institucionalidad se est
realizando d forma independiente y concomitante a la elaboracin del Plan.
- No se establecen las herramientas de monitoreo y seguimiento contempladas en el
artculo 201 de la Ley. (se afirma en ciertas temticas que se disearan
herramientas de monitoreo. Un ejemplo se puede apreciar en el art.263).
- No se reglamenta lo concerniente a la incorporacin de nuevos recursos para el
fondo de reparacin previsto en el pargrafo 2 y 3 del art.177.
- No se prevn acciones para lograr la participacin de la sociedad civil y la empresa
privada.(art33)
- No se establecen medidas para garantizar la transicin de la institucionalidad.
(art170)
Coherencia interna y externa
La Ley 1448 de 2011, en sus artculos 11, 12 y 21 definen los trminos coherencia externa,
coherencia interna y complementariedad, determinando su contenido como principios que
rigen la poltica de atencin y reparacin a vctimas.
Bajo el principio de coherencia externa, lo dispuesto en la Ley procura complementar y
armonizar los distintos esfuerzos del Estado para garantizar los derechos a la verdad, justicia
y reparacin de las vctimas, y allanar el camino hacia la paz y la reconciliacin nacional.
Por su parte la coherencia interna busca complementar y armonizar las medidas de
restitucin, indemnizacin, rehabilitacin, satisfaccin y garantas de no repeticin con miras a
allanar el camino hacia la paz y la reconciliacin nacional.
Por ltimo y con base al principio de complementariedad, todas las medidas de atencin,
asistencia, y reparacin deben establecerse de forma armnica y propender por la proteccin
de los derechos de las vctimas. Tanto las reparaciones individuales, ya sean administrativas
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o judiciales, como las reparaciones colectivas o a los colectivos, deben ser complementarias
para alcanzar la integridad
Teniendo en cuenta lo anterior, la metodologa empleada para reglamentar la Ley denota
deficiencias en la determinacin de estrategias que garanticen la complementariedad y
coherencia entre las medidas y acciones. En primer lugar como se demostr previamente,
varios de los aspectos cruciales vienen siendo reglamentados de forma dispersa, sin claros
vehculos de integralidad o complementariedad. No basta con la simple remisin que se
realiza entre un programa y otro, se requiere de verdaderos canales de comunicacin que
garanticen ms que una integridad formal aquella efectiva.
En trminos de Pablo de Greiff la coherencia externa expresa la exigencia de que los
esfuerzos de reparacin se diseen de tal manera que presenten una relacin estrecha con
otros mecanismos transicionales, por lo menos con la justicia penal, la narracin de la verdad
y la reforma institucional. Por la misma razn, los beneficiarios de reparacin sin reformas que
disminuyan la probabilidad de una repeticin de la violencia no son ms que pagos cuya
utilidad y aun mas, legitimidad son cuestionables. 7
En este sentido es de relevante importancia la reglamentacin que se realice de aquellas
medidas de no repeticin, que pese a que la Ley supedita a la elaboracin de PNARIV, el
proyecto reglamentario lo difiere y delega al nuevo Departamento Administrativo por crearse
en la Presidencia de la Republica.
De otra parte no existe claridad entre los principios y definiciones que rigen la poltica. La
propuesta presenta inconsistencias y divergencias con lo expuesto en la Ley. Se incluyen
principios no contenidos en aquella, y se desconocen aquellos incorporados por la Ley.
Algunos conceptos que regulan medidas, no son incorporados en la Ley, ni el proyecto
reglamentario en el captulo de principios generales8. Es el caso del enfoque transformador
incorporado en el artculo 253 de la propuesta reglamentaria, que regir la poltica de
reparacin colectiva. Otras definiciones son variadas a lo largo del texto lo que permite
deducir la elaboracin aislada y no del todo coherente entre la reglamentacin de una y otra
medida.
7 DE GREIFF, Pablo. Los esfuerzos de reparacin en una perspectiva internacional: el aporte de la compensacin al logro de justicia
imperfecta. Revista estudios socio -jurdicos. Volumen 7 numero 099. Universidad del Rosario. Bogot Agosto 2005 8 Tal es el caso de los conceptos de seguridad jurdica y legal que son utilizados de forma diferencial a lo largo del texto.
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3. DE LA PARTICIPACIN RESTRINGIDA
Siendo las victimas el eje central de dicha normativa, cobra especial importancia la forma en
que las mismas, sus asociaciones y la sociedad civil en general, participan en el diseo e
implementacin de las polticas y programas que se desprenden de la Ley.
Lo mismo se predica de la participacin activa de las entidades territoriales llamadas a
desarrollar gran parte de las acciones de atencin y reparacin a las vctimas.
Se trata la temtica de participacin en 2 lneas claramente diferenciadas: una como la
posibilidad de intervenir e incidir en el proceso de diseo y puesta en marcha de la
reglamentacin de la Ley, y dos, la construccin de instancias y mecanismos de participacin
y coordinacin para garantizar su incidencia en la ejecucin continua de las polticas.
La participacin de las victimas En cuanto al derecho de las vctimas, son mltiples los preceptos que en la Ley buscan
garantizar su intervencin en cada uno de los aspectos regulados en la misma. Una primera
aproximacin del derecho a participar, lo encontramos en el artculo 28 de la Ley 1448 de
2011, denominado Derechos de las Victimas. En sus numerales 2 y 5 prev el derecho a
acudir a escenarios de dialogo institucional y comunitario y el Derecho a participar en la
formulacin, implementacin y seguimiento de la poltica pblica de prevencin, atencin, y
reparacin integral.
De igual forma el artculo 14 de la misma Ley impone la participacin activa de la vctima, ya
no como simple derecho, sino como accin para lograr la superacin de la vulnerabilidad
manifiesta. En cuanto al Plan Nacional, el pargrafo del artculo 175 plantea la necesidad del
gobierno de propender por incluir a las vctimas en el proceso de diseo y seguimiento del
Plan de Atencin y Reparacin a las Victimas. El termino propender debe entenderse como
una obligacin del Estado, no meramente facultativa, e integrada al deber del Estado
contenido en el artculo 192 de la misma Ley.
Por ltimo en el ttulo VIII de la Ley se establecen las herramientas e instancias que deben
implementarse para garantizar dicha participacin. De su contenido se desprende:
- El deber del Estado de garantizar la participacin en el diseo, e implementacin de
los componentes de atencin y reparacin a las vctimas.
- Se crean las mesas de participacin estableciendo un trmino de 6 meses para su
conformacin. En la composicin se deben tener en cuenta la participacin
diferenciada de mujeres, nios y nias, organizaciones de defensores de derechos
humanos y organizaciones de vctimas.
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- Se obliga a la Unidad Administrativa para que disee el procedimiento para que las
instancias existentes queden incorporadas.
- Se ordena la creacin de un protocolo de participacin efectiva.
Un primer inconveniente en la etapa de diseo e implementacin, se relaciona con la limitada
o deficiente participacin que han tenido las victimas hasta la fecha. Su participacin se ha
visto supeditada a la socializacin de la propuesta reglamentaria, en el marco de las jornadas
de difusin y retroalimentacin a nivel nacional9. Si bien este procedimiento ha creado un
escenario de divulgacin y retroalimentacin, no agota el requerimiento de participacin en el
diseo de la poltica. La participacin continua siendo marginal en la medida que no se dio a
conocer el proyecto previamente a cada sesin regional, debindose ceir la
retroalimentacin, a los componentes presentados por los funcionarios a cargo.
Es ms, en dichas jornadas de socializacin y como se plantea en la segunda parte de este
estudio, en el acpite de institucionalidad, en aras de lograr mayor transparencia y
participacin, se torna esencial la creacin en primer lugar de la Institucionalidad, que
permitiera avanzar en la reglamentacin de forma concomitante y a travs de la
institucionalidad encargada para el efecto. En segundo lugar es esencial que se prevea la
forma de participar de las vctimas en la institucionalidad que crea la Ley y especialmente en
el Comit Ejecutivo.
De otra parte, y teniendo en cuenta que el proyecto de ley delega la reglamentacin de
aspectos tan importantes como la reparacin por va administrativa, la puesta en marcha de la
institucionalidad, o la reglamentacin frente a la restitucin de tierras, la participacin se
vuelve inocua frente a estos aspectos.
Por ltimo, no se han creado las instancias definidas por la Ley para efectos de la
participacin como son las mesas de participacin de vctimas, ni se han determinado los
mecanismos de articulacin y transicin de los OPD. Tampoco se tiene conocimiento del
resultado en el ajuste de los protocolos de participacin.
En lo que concierne a la reglamentacin del ttulo VIII de la Ley, vale la pena realizar las
siguientes observaciones:
1. El artculo 287 del proyecto reglamentario delega en todas las entidades del Sistema
nacional el deber de procurar la garanta del ejercicio efectivo de la participacin de las
vctimas en los escenarios establecidos por la Ley. En primer lugar no se puede
entender la obligacin de garantizar la participacin, en trminos de procurar. El deber
9 De acuerdo a la informacin suministrada por Accin Social y Ministerio de Justicia, la estrategia de implementacin comporta 3 fases a
saber: I. Concertacin institucional de notas de poltica. II. Trabajos subcomits, incluyendo la difusin, retroalimentacin y validacin y III. Proceso de ajuste.
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14
se constituye en una obligacin objetiva de hacer, y no de medios. Su cumplimiento
debe ser medido de acuerdo al grado de participacin que efectivamente tengan las
vctimas. De igual forma el artculo no establece responsables determinados en el
Gobierno para responder por esta obligacin, dejndolo de forma general a todas las
entidades del Sistema. La poltica debe garantizar la efectividad de la participacin y
del monitoreo y seguimiento que para el efecto debe realizarse.
2. El artculo 295 del proyecto reglamentario, determina que no habr nmero lmite en el
registro para las organizaciones de vctimas. Pero lo supedita al trabajo comprobado en
el mbito territorial de la mesa para lo cual solicitan la inscripcin. Al respecto no se
determina quien est a cargo de la evaluacin del cumplimiento de estos requisitos, ni
cules son los criterios de determinacin. El artculo 299 profundiza la confusin al
referirse a la entidad encargada del mismo, segn el nivel territorial de la mesa. En
estos trminos parecera ser una decisin de la entidad que preside la mesa y no de la
mesa en su conjunto.
3. El artculo 306 del proyecto reglamentario introduce como funcin de las mesas de
participacin, el 1. servir de espacios garantes de la participacin oportuna y efectiva
de las vctimas en el diseo, implementacin, ejecucin y evaluacin de la poltica a
nivel nacional, departamental, municipal y distrital. A su vez el artculo 193 de la Ley
de victimas ordena que las mesas sean instaladas en el trmino de 6 meses. Teniendo
en cuenta que dichas instancias y el protocolo de participacin no han sido creados, y
de acuerdo al mismo proyecto, la eleccin de los representantes se realizaran en los
meses de enero de cada ao, para la fecha de establecidas dichas mesas, habr
terminado el proceso de reglamentacin legal y vencido el trmino de constitucin de
las mismas.
4. El diseo y preparacin del protocolo es delegado a la Unidad Administrativa, pero no
se establece trmino alguno. Aplica lo dicho en el numeral anterior referente a la
dilatacin de las acciones, afectndose de forma drstica el derecho de las vctimas a
participar en el diseo e implementacin de las polticas.
Participacin entidades territoriales En lo que respecta a la participacin de las Entidades Territoriales en el diseo y puesta en
marcha de las medidas, existe una incongruencia en la misma Ley. La entidades territoriales
tienen un ao para disear e implementar programas de prevencin, asistencia, atencin,
proteccin y reparacin integral a las vctimas cindose a los lineamientos del PNARIV; ese
mismo ao es el que tiene el Gobierno Nacional para adoptar mediante decreto reglamentario,
el PNARIV. De lo anterior se colige que primero debe establecerse el Plan, el cual gua a las
entidades territoriales en su labor, pero segn la Ley 1448 de 2011 las dos comparten un ao
para ser expedidas, y de no cumplirse se estara violando la norma de carcter legal, en torno
a los tiempos sealados.
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En cuanto a su participacin efectiva en el diseo, se predica lo dicho para la participacin de
las vctimas. Las entidades territoriales han sido llamadas en la fase de difusin y
retroalimentacin, limitando claramente su participacin en el diseo. Teniendo en cuenta que
dichas entidades son las llamadas a implementar gran parte de las medidas de la Ley, su
participacin en la reglamentacin no puede ser de carcter marginal.
En cuanto a la reglamentacin de la institucionalidad prevista para la coordinacin nacin
territorio, como se ver en el titulo especial de la materia, es confusa y no incluye claras
herramientas que permita cumplir con este objetivo.
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II
ANALISIS TEMATICO
1. DE LA INSTITUCIONALIDAD
El captulo VII del proyecto reglamentario busca desarrollar lo concerniente a las instancias de
coordinacin del Sistema de Atencin y Reparacin Integral a las Victimas y el sistema de
corresponsabilidad, en desarrollo del ttulo V de la Ley 1448 de 2011. En lo que respecta a la
corresponsabilidad y teniendo en cuenta la importancia que reviste, se tratara en un acpite
especial. A continuacin se realizaran las observaciones propias de la institucionalidad del
Sistema Nacional.
En el orden nacional, el Sistema contara con 2 entidades: el Comit ejecutivo y la Unidad
Administrativa. Para la creacin y puesta en marcha de estas entidades, al igual que el
departamento Administrativo de presidencia y dems entidades del Sistema Nacional, se est
preparando un Decreto por parte de la Presidencia de la Republica, con base en las
facultades extraordinarias contenidas en el artculo 18 del Decreto 1444 de 2011. A la fecha,
la Comisin de Seguimiento no ha tenido acceso a los borradores de creacin de dichas
entidades por lo que las presentes observaciones solo se refieren a la reglamentacin que se
realiza mediante el Plan Nacional de Atencin y Reparacin a las Vctimas del Conflicto
Armado.
La Comisin de Seguimiento ya haba advertido sobre las dificultades que acarreaba el diseo
de la institucionalidad en cuanto a ser confusa y de difcil acceso para las vctimas10. En los
trminos de la Comisin En sentido amplio, puede decirse que los cambios que se
produzcan en la institucionalidad en materia de atencin y reparacin a las victimas deben
garantizar la eficacia, eficiencia y racionalidad administrativa; de lo contrario, se corre el
peligro de generar paralelismos institucionales cuyas mltiples vas de acceso, pueden llevar
a un proceso de re victimizacin de la poblacin al obligarla a remitirse a mltiples agencias o
instituciones para obtener el goce efectivo de sus derechos..
En su momento se hizo especial referencia a:
10
Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado. Balance aproximativo de la Ley de Victimas aprobada por el congreso de la Republica (Ley 1448 de 2011). Pg. 22. Bogot, Junio de 2011.
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a. Duplicidad de funciones en organismos de diferente naturaleza.
b. Contradicciones que derivan en problemas de superposicin de competencias.
c. Ausencia de participacin de las vctimas en la mxima instancia de direccin y la no
participacin del Ministerio Publico.
d. Deficiencias originadas en otorgar funciones administrativas a la mxima instancia de
direccin.
De las funciones Institucionales Una primera reflexin la merece lo referente a una adecuada delimitacin de funciones entre
las instancias del Sistema Nacional. El proyecto reglamentario no aclara las contradicciones
existentes en la Ley y por el contrario contribuye a mayor confusin. No solo no se reglamenta
el artculo 170 de la Ley 1448 sobre la transicin de la institucionalidad sino que crean
instancias y competencias superpuestas a cargo de distintas entidades del Sistema Nacional
de Atencin y reparacin Integral a las vctimas.
En primer lugar y frente al Comit Ejecutivo, cuyas funciones fueron determinadas por el
legislador en el artculo 165 de la Ley 1448 de 2011, el proyecto de reglamentacin no
desarrolla dichas competencias. No existe un artculo que se dedique a consolidar las
funciones y en diferentes disposiciones se le otorgan nuevas tareas, que en varios casos
corresponden a labores administrativas que difcilmente realizar una alta instancia
coordinadora, y que en la prctica van a terminar siendo desarrolladas por la secretaria
tcnica11. Este es el caso de las funciones sobre reparacin por va administrativa, las de
resolver casos no claros de registro, o de recursos contra las decisiones que niegan dicha
inscripcin.
Acciones como las de promover y hacer seguimiento al cumplimiento de las obligaciones en
materia de atencin y reparacin a vctimas, se encuentran a cargo de distintas instancias. Es
as que el artculo 267 en su numeral 5 se la impone a la presidencia del Comit Ejecutivo, el
artculo 267 numeral 2 la establece a cargo del Ministerio del Interior, y segn el artculo 274
literal 2 est a cargo de la Unidad Administrativa.
De otra parte, el artculo 165 de la Ley seala como funcin del Comit Ejecutivo Disear y
adoptar las polticas, estrategias, planes, programas proyectos para la atencin, asistencia y
reparacin integral a las vctimas. Sin embargo estas funciones tambin son dadas al
Ministerio de Justicia y del Derecho en el artculo 277 numeral primero al establecer
Formular, adoptar, promover y coordinar las polticas y estrategias en relacin con la justicia
transicional y restaurativa12
11
Mximo si la Ley dispone un mnimo de reuniones de dicho comit cada 6 meses. 12
En este sentido, la reglamentacin otorga al Ministerio de Justicia funciones ms all de las mismas que se establecieron como misionales para ese Ministerio a travs del Decreto 2897 de 2011 que establece la estructura del nuevo Ministerio de Justicia y del Derecho. En su
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18
Un ltimo ejemplo de superposicin de funciones la encontramos frente a la coordinacin y
enlace con las entidades territoriales frente a lo cual se les dan funciones compartidas a la
Unidad Administrativa, al Subcomit de Coordinacin Nacin Territorio y al Ministerio del
Interior, sin establecer lmites claros entre las competencias de uno u otro ente13. El apoyo a
las entidades territoriales en la formulacin de planes y proyectos estar a cargo de la Unidad
Administrativa y del Ministerio de Justicia y del Derecho14.
En lo que tiene que ver con la asuncin por parte de la Unidad administrativa de las
competencias que se encontraban a cargo de la Comisin Nacional de Reparacin y
Reconciliacin, el proyecto de Decreto reglamentario no determina como se van a asumir15.
Por ltimo no se establece nada frente a la complementariedad o subsistencia de la estructura
creada por la Ley 387 de 1997. No se determina que instancias quedan vigentes, y cules de
sus competencias son asumidas por la nueva institucionalidad.
Sobre la participacin en las altas instancias de direccin Como se dijo por parte de esta Comisin en el balance aproximativo de la Ley de Victimas, la
reglamentacin deba resolver lo referente a la participacin de las vctimas en el Comit
Ejecutivo, no solo como invitadas sino por derecho propio y en cumplimiento de lo establecido
en el artculo 192 de la Ley de Victimas que reza Es deber del Estado de garantizar la
participacin efectiva de las vctimas en el diseo, implementacin, ejecucin y seguimiento al
cumplimiento de la ley y los planes, proyectos y programas que se creen con ocasin de la
misma. El derecho de las vctimas no debe ser solo formal sino efectivo, y de acuerdo a
como se demostr en la primera parte del presente anlisis, la participacin de las victimas
ha sido marginal en el diseo e implementacin del Plan Nacional, la estructuracin de la
institucionalidad, y el establecimiento de medidas.
Los subcomits Tcnicos del Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a las Victimas
En el orden nacional, como apoyo y a cargo del Comit Ejecutivo en la formulacin tcnica de
la poltica pblica de atencin y reparacin a vctimas, se prev la creacin de subcomits
tcnicos.16 El proyecto de reglamentacin establece la creacin de 10 subcomits a cargo de
formular los planes operativos anuales y de definir los lineamientos para orientar a las
entidades territoriales en la formulacin de sus planes de accin.17
artculo 17 numeral 1.establece a cargo del mismo asesorar y promover las polticas de Estado en materia de Justicia Transicional, pero en ningn momento formular, adoptar o coordinar dichas polticas. 13
Artculo 168 numeral 6 de la Ley de Victimas y artculos272 numeral 1 y 276 del proyecto reglamentario. 14
Numeral 4 del artculo 275 y numeral 2 del artculo 277. El primero establece que el apoyo del Ministerio se dar a la unidad administrativa para ese efecto y el segundo establece que el apoyo es directo a las entidades territoriales y no a la Unidad Administrativa. 15
Artculo 171 de la Ley1448 de 2011. 16
Pargrafo 1. Artculo 165 de la Ley 1448 de 2011. 17
Numerales 3 y 4 artculo 270 proyecto reglamentario.
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19
Una primera duda surge sobre a cargo de qu entidad o persona se encuentra la direccin de
dichos subcomits. De acuerdo a lo previsto en el artculo 270 reglamentario, estos deben
acoger las orientaciones tcnicas que imparta el coordinador operativo del Sistema Nacional
de Atencin y Reparacin a las Vctimas18. Teniendo en cuenta que el proyecto de reglamento
no desarrolla lo concerniente a la institucionalidad, no queda claro si se refieren a quien ejerza
la direccin de la Unidad Administrativa, o a la presidencia del Comit ejecutivo que de
acuerdo al artculo 267 reglamentario, tiene a cargo dirigir y orientar la adopcin dela poltica
pblica de asistencia, atencin y reparacin integral a vctimas.
De otra parte, el recin expedido decreto que crea la nueva estructura del Ministerio de
Justicia y del Derecho19, en su artculo 17 numeral 2, encarga a la Direccin de Justicia
Transicional, de coordinar y articular los Comits y Subcomits de Justicia transicional, y
apoyar sus secretarias tcnicas, segn instrucciones del Viceministerio. Entiende esta
Comisin que los subcomits nacionales existentes a la fecha y que derivan su creacin en el
marco del Comit Interinstitucional de Justicia y Paz, se transformaran adoptando la figura de
los nuevos Subcomits Tcnicos. En este sentido, la nueva institucionalidad establecida en la
Ley de Victimas y Restitucin de Tierras, debe ser la encargada de coordinar y articular dichos
subcomits. Nada se establece en la reglamentacin frente a la asuncin o traslado de dichas
competencias. La proliferacin de competencias indiscriminadas en distintas instituciones, que
obedece a los intereses institucionales de no perder competencias ya adquiridas en el
pasado, han generado problemas de superposicin y duplicidad de funciones que solo
complejizan la estructura institucional y la eficiencia en la atencin a las vctimas.
En cuanto a la conformacin de dichos subcomits, se recomienda lo siguiente:
Es importante que en el subcomit de reparacin colectiva se incluya la presencia
del Centro de Memoria Histrica, teniendo en cuenta el impacto de sus
competencias en el desarrollo de medidas colectivas.
En la composicin del Subcomit de Prevencin, Proteccin y Garantas de no
repeticin se desconoce las competencias y el papel que frente a dichas medidas
adelantas las altas consejeras para la Paz y la Reintegracin (y actualmente la Alta
Consejera para la Seguridad Ciudadana).
En el mismo componente, no queda claro como un solo subcomit va a coordinar
todas las medidas de prevencin, proteccin y garantas de no repeticin. Solo en el
caso de garantas de no repeticin el artculo 149 de la Ley establece 19
competencias altamente variables y complejas que estarn siendo definidas y
formuladas por dicho comit de acuerdo al artculo 270 del mismo reglamento.
18
El artculo 274 establece que la coordinacin nacional estar a cargo de la Unidad Administrativa. 19
Decreto 2897 de 2011.
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20
En materia de prevencin como se compaginan las funciones de dicho subcomit
con aquellas del Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario contempladas en el artculo 224 del mismo proyecto reglamentario.
Debido a la importancia que reviste la inclusin del enfoque diferencial en el
desarrollo de las polticas y programas de atencin y reparacin integral a vctimas,
se considera poco eficiente la creacin de un solo comit para asumir las temticas
de gnero, y aquellas concernientes a poblaciones especialmente vulnerables como
las comunidades indgenas, afros y ROM. Si bien el enfoque diferencial en el marco
de la Ley de Victimas fue delegado a un decreto con fuerza de ley,20 la prctica en el
desarrollo de la reglamentacin ha demostrado la falta de coordinacin entre las
entidades a cargo de la reglamentacin general y aquella de lo concerniente a
comunidades especiales. En este sentido la creacin de instancias de coordinacin
reviste una importancia especial y frente a lo cual es importante destacar la
necesidad de delimitar las competencias entre el Programa presidencial para el
Desarrollo Integral de la Poblacin Afrodecendiente, negra, Palanquera y Raizales,
el Programa Presidencial para la Formulacin de estrategias y acciones para el
Desarrollo Integral de los Pueblos Indgenas, la Direccin Tcnica de Atencin y
reparacin de Grupos tnicos21, y las Direcciones de Asuntos Indgenas, Minoras y
Rom y Comunidades Negras, Afrocolombianas, raizales y Palenqueras del Ministerio
del Interior. Este es otro claro ejemplo de superposicin de funciones en entidades
del mismo gobierno nacional22.
La proteccin especial de la cual deben ser objeto los nios, nias y adolescentes no
se encuentra desarrollada en la estructura de ningn subcomit23. En lo que
respecta al subcomit de enfoque diferencial, este no prev la participacin del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En estos trminos la reglamentacin de
la Ley desmejora la coordinacin interinstitucional y desconoce instancias de
coordinacin que ya venan trabajando, por lo menos en lo que a poblacin
desplazada se refiere, mediante instancias de coordinacin para dar respuesta a los
autos de seguimiento a la sentencia T025 de 2004.
Siendo los subcomits los encargados de formular los Planes Operativos Anuales,
es necesario que cuenten con la participacin o representacin de las instancias
territoriales y de vctimas. De otra forma se estara desconociendo en el diseo de
las polticas, la participacin activa de aquellas. El proyecto reglamentario, aparte de
decir que la Unidad Administrativa coordinar y apoyara las otras instancias no
20
Articulo 2 y 205 Ley 1448 de 2011. 21
Creada en el proyecto de Ley difundido por el Gobierno Nacional en cumplimiento del artculo 205 de la Ley 1448 de 2011. Artculo 135. 22
Un anlisis ms detallado merece el proyecto de Ley difundido por el Gobierno Nacional en cumplimiento del artculo 205 de la Ley 1448 de 2011. Ese primer proyecto busca generar el marco institucional y legal de la poltica pblica de atencin, reparacin integral, restitucin de tierras y territorios de victimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indgenas. Dicho decreto en su artculo 133 y como desarrollo del pargrafo del artculo 164 de la Ley 1448, crea el subcomit tcnico de enfoque diferencial. Solo las funciones que en ese decreto se le otorgan a dicho subcomit, ameritaran un subcomit especial. 23
Los artculos 181 y siguientes de la Ley 1448 de 2011.
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21
establece mecanismos claros en los cuales los intereses de aquellos se vean
representados en el orden nacional.
El articulo 272 crea el subcomit de Prevencin, Proteccin, y Garantas de no
repeticin y el articulo 250 modifica el artculo 11 del decreto 1737 sobre el Grupo
Interinstitucional de Proteccin. Aparte de las entidades del Ministerio Publico, las
entidades que conforman uno y otro son las mismas y algunas de sus competencias
pueden superponerse con las del Subcomit.24
En la composicin de los subcomits no se prev la participacin de la Defensora
del Pueblo. Tanto en el marco de la Ley 387 de 1997 como en los subcomits
creados en desarrollo de la Ley 975, la participacin del Ministerio Publico fue
crucial. Su papel es fundamental en el desarrollo de programas y medidas dadas sus
competencias en la atencin a vctimas y en derechos humanos en general.
Los Comits territoriales de Justicia Transicional
En cuanto a los comits territoriales de justicia transicional, estos se definen como la mxima
instancia de coordinacin territorial, presididos por el gobernador o el alcalde25. Al respecto
una principal consideracin se refiere a que la reglamentacin desconoce el carcter
diferenciado de ambas organizaciones territoriales y sus competencias constitucionales y
legales. De la lectura no se deja clara la existencia de 2 tipos de comits territoriales, los
departamentales y los distritales o municipales. Dependiendo de si la instancia es
Departamental o Municipal, las competencias deben ser distintas, al igual que quien lo
preside.
Un claro ejemplo de lo contraproducente que puede resultar no diferenciar ambas instancias,
la encontramos en la redaccin del artculo 81 reglamentario que otorga competencia a los
comits territoriales para verificar la situacin de vulnerabilidad de la victima de
desplazamiento forzado. Al respecto un primer problema lo encontramos en no saber si
depender de los departamentales o los distritales y municipales. Un segundo problema se
relaciona con que siendo una instancia de coordinacin, cules van a ser las herramientas
para la realizacin de trabajo administrativo como puede llegar a ser la verificacin de la
condicin de vulnerabilidad. Por ltimo es importante dejar claro que la Ley en su artculo 68
estableci esa competencia de verificacin en la Unidad Administrativa y los alcaldes
Municipales y distritales. Tampoco est contemplada entre aquellas relacionadas en el artculo
279 reglamentario de las funciones de los Comits territoriales26.
24
Principalmente las competencias 4 a 7 del artculo 12 del decreto 1737 de 2010. 25
Artculo 279 del proyecto reglamentario. 26
Teniendo en cuenta que a la fecha se encuentran constituidos a nivel nacional 11 Comits territoriales del nivel departamental, es esencial una clara delimitacin funcional. Segn la informacin otorgada por el Ministerio de Justicia y del Derecho a la fecha se encuentran
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22
De otra parte la Ley 1448 establece que la promocin de dichos comits se realizara con el
apoyo del Ministerio del Interior y de Justicia. En la reglamentacin no queda claro su esta
funcin en el momento de la separacin de ministerios, la delego en el del interior, el de
justicia o si queda a cargo de la Unidad Administrativa.
Centros de Atencin a las Victimas.
El artculo 169 de la Ley de victimas establece que la Unidad Administrativa Especial para la
Atencin y Reparacin a las Victimas cumplir sus funciones de forma desconcentrada a
travs de las unidades o dependencias territoriales con las que hoy cuenta la Agencia
Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional o la entidad que cumpla sus
funciones.
La reglamentacin por su parte en el captulo VI trata lo concerniente a la creacin de unos
centros regionales de atencin y reparacin a vctimas. Estos son entendidos como una
estrategia de articulacin interinstitucional del nivel nacional y territorial que tiene como
objetivo atender, orientar, remitir, acompaar y realizar seguimiento a las vctimas del conflicto
armado interno27. Se prev su funcionamiento en un espacio nico y permanente que rena la
oferta institucional de tal forma que las victimas solo tengan que acudir a estos centros para
ser informadas acerca de sus derechos.28
La reglamentacin en este sentido no aclara la distribucin de competencias entre las distintas
instancias creadas, y por ejemplo deben dilucidar si las unidades o dependencias territoriales
de la Unidad Administrativa van a cumplir funciones de atencin a las vctimas. Lo mismo
sucede con aquellas oficinas especiales que actualmente funcionan para atender de forma
especial a la poblacin desplazada (UAO), las sedes dela CNRR que atendan vctimas, y
aquellas que funcionan en la actualidad por iniciativa territorial29
Pese a que temticas como la restitucin de tierras no se encuentra reglamentada en el
proyecto de Plan Nacional que hoy nos ocupa, de lo que ha conocido esta comisin se
desprende que se crearan instancias especiales de atencin en esa materia en el territorio
pese a que forman parte de los Centros regionales de Atencin y Reparacin a Victimas30. De
acuerdo a informacin obtenida por Accin Social Programa Tierras, en caso de que la
vctima se acerque a las unidades de tierras estas sern remitidas a los centros de atencin
nica para otorgar la oferta distinta a la restitucin misma de tierras. Esto podra contradecir el
conformados los comits en los siguientes departamentos: Valle, Casanare, Cesar, Sucre, Crdoba, Antioquia, Meta, Bolvar, Atlntico, Magdalena y Cauca. 27
De acuerdo a las entrevistas realizadas con funcionarios del Ministerio del Interior, se prev el funcionamiento de 16 de estos centros a nivel nacional y se asumirn aquellos centros que se desarrollaron en la puesta a prueba del Modelo Interinstitucional de Atencin a Vctimas. Tambin informaron sobre la creacin de unidades mviles, un centro de atencin telefnica y enlace territorial. 28
Artculo 137 del proyecto reglamentario. 29
Son los casos de unidades de atencin como las creadas en Bogot ( caviv) o Antioquia, frente a las cuales no existe una iniciativa clara de unificacin con los centros nicos de atencin. 30
Articulo 138 numeral 11 del proyecto reglamentario.
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23
mismo artculo 203 que obliga al Comit Ejecutivo a elaborar una ruta nica de acceso a todas
las medidas contempladas en la Ley.
De otra parte el artculo 138 no incluye las oficinas indgenas en Centros Regionales de
Atencin y Reparacin integral de que trata el artculo 137 del proyecto de Decreto que
reglamenta el artculo 205 de la Ley 1448 de 2011.
De conformidad al pargrafo 2 del artculo 138, cada entidad que participe en el Centro debe
reportar a la Unidad Administrativa las medidas de atencin realizadas. No se prev la
creacin de un sistema nico de informacin de dichos centros, lo que puede significar la
dispersin de la informacin la cual va a depender de los sistemas particulares de cada
entidad y la Red Nacional de Informacin. Se recomienda que la Red prevea la
interoperabilidad con dichos centros que permita al funcionario a cargo de la atencin conocer
de la oferta integral a las vctimas.
Pese a que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar hace parte de dichos centros, para la
atencin de los nios nias y adolescentes vctimas se prev su remisin a Centros Zonales
del ICBF31.
2. COORDINACION Y ARTICULACION NACION TERRITORIO
Con base en los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad, la Unidad
Administrativa debe disear una estrategia de articulacin de lo oferta nacional, y territorial.
Siendo el Comit Ejecutivo la mxima instancia de decisin del Sistema de Atencin y
Reparacin Integral a las Victimas32, la reglamentacin no prev las estrategias de articulacin
de este rgano con los diferentes actores del Sistema, y por el contrario, delega esta tarea
para ser desarrollada a travs del acto administrativo que se establecer para darse su propio
reglamento33. De otra parte, y como se expres en el acpite de la institucionalidad, se dan
competencias al respecto, a diversas entidades del orden nacional y entre ellas no tienen
claro los lmites y participacin en la Coordinacin nacin territorio.34
31
Pargrafo 3 articulo 138 del proyecto reglamentario. 32
Artculo 266 del proyecto reglamentario. 33
Numeral 3, artculo 267 del proyecto reglamentario. 34
La Comisin de Seguimiento, mediante entrevistas con funcionarios del Ministerio del Interior, pudo constatar que presentan observaciones por la falta de claridad frente a las competencias entre una y otra entidad, y los lmites que se han establecido para la participacin de ese Ministerio en el diseo institucional. Ejemplo de ello se refiere a las certificaciones de las entidades territoriales que de conformidad a la Ley 1450 de 2011(Plan de desarrollo) corresponde al Ministerio del Interior en desarrollo del auto 07 de 2009 de la Corte Constitucional y que de acuerdo a la reglamentacin quedara a cargo de la Unidad Administrativa.
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24
En cuanto a las Unidades territoriales de la Unidad Administrativa especial, no se reglamenta
su estructuracin, y funciones para contribuir en la coordinacin nacin territorio. En la
actualidad hay incertidumbre en el territorio frente al papel que va a ocupar a las oficinas de
Accin Social, y como estas van a asumir las competencias derivadas de la nueva
institucionalidad.
De las herramientas para la articulacin y los mecanismos de seguimiento y evaluacin
Como herramientas de articulacin se establecen los planes de accin territorial a cargo de
cada entidad territorial; Al respecto es importante aclarar el papel de los Comits territoriales
que de acuerdo al artculo 279 reglamentario, deben servir de instancia de articulacin para la
elaboracin de dichos planes y articular la oferta institucional.
Frente a los mecanismos de seguimiento y evaluacin ya esta comisin haba advertido sobre
la necesidad de acoger los instrumentos desarrollados para poblacin desplazada a parir de la
sentencia T 025 de 2004, con el fin de garantizar una poltica sistemtica y ordenada de la
atencin diferencial. Este es el caso de los indicadores de goce efectivo de derechos que de
acuerdo a la reglamentacin sern diseados y aplicados por el Departamento Nacional de
Planeacin y la Unidad Administrativa especial35.
Por ltimo debe aclararse como el Gobierno Nacional adaptara las herramientas y
compromisos adquiridos en sus informes de marzo y julio de 2011 frente a la superacin del
estado de cosas inconstitucionales y de avances en la poltica pblica para poblacin
desplazada. Al respecto Nada dice el proyecto de reglamentacin frente a las instancias de
coordinacin creadas para el desarrollo de la poltica pblica para la poblacin vctima de
desplazamiento forzado36.
En la actualidad existen mesas temticas especializadas para avanzar en la superacin del
estado de cosas inconstitucionales en materia de atencin integral bsica, generacin de
ingresos, tierras, prevencin y proteccin, retornos y reubicaciones etc. A nivel territorial se
encuentran las mesas temticas municipales y departamentales, los comits municipales
departamentales y los comits ampliados Estas sern asumidas por los Subcomits
temticos a nivel nacional? Por la especialidad de los temas podrn suplirse estas instancias
de coordinacin por los 10 nuevos subcomits o los comits territoriales? Se pretende en el
marco de la estructuracin de la unidad administrativa adaptar estas instancias? Es
importante que la reglamentacin haga alusin a como la nueva institucionalidad va a
asumirlas, previniendo que la transicionalidad no afecte los derechos de las vctimas.
35
Numeral 5 del artculo 286 del proyecto reglamentario. 36
Existen inconsistencias entre el informe del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional sobre el avance en la superacin del estado de cosas inconstitucional del 1 de julio de 2011 y la propuesta de reglamentacin que se presenta. La propuesta que se presenta para la coordinacin nacin territorio desconoce avances que se lograron en el pasado y limita la participacin de las vctimas en el diseo e implementacin de la poltica.
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3. RED NACIONAL DE INFORMACION Y REGISTRO UNICO DE VICTIMAS
Teniendo en cuenta la importancia que reviste el registro nico de vctimas para brindar una
atencin adecuada a las vctimas y realizar un diagnstico acertado de sus condiciones y
necesidades, y teniendo en cuenta el papel que juegan las herramientas tecnolgicas para la
recoleccin y sistematizacin gil y oportuna de la informacin, se proceder a analizar de
forma conjunta ambos aspectos.
Una primera preocupacin surge de verificar que la reglamentacin realizada de ambos temas
no denota complementariedad y coordinacin. Aspectos como el otorgamiento de funciones
administrativas a la red, que corresponden claramente al registro, dejan ver que la redaccin
del articulado de ambos aspectos se realiz de forma aislada, lo que trae consigo
inconsistencias en la redaccin final del plan y lmites a la capacidad de cumplir con la
finalidad de uno u otro.37
Tambin se encuentran inconsistencias entre lo establecido en el documento Bases del Plan y
la redaccin del articulado. A continuacin se enunciaran las principales observaciones que la
Comisin considera de mayor relevancia frente al tema.
a) LA RED NACIONAL DE INFORMACIN
El artculo 153 de la ley 1448 de 2011 dispone que la Red Nacional de Informacin creada por
el artculo 4 de Ley 387 de 1997 y que actualmente maneja Accin Social ser el instrumento
que garantizara al Sistema Nacional de Atencin y Reparacin a las vctimas, una rpida y
eficaz informacin nacional y regional sobre las violaciones de que trata el artculo 3 de la
misma ley, permitiendo as la identificacin y el diagnostico de las circunstancias que
ocasionaron y ocasionan el dao a vctimas. Dicha herramienta deber ser trasladada a la
Unidad Administrativa Especial para la Atencin y Reparacin a vctimas dentro del trmino de
1 ao, a partir de la promulgacin de la Ley.
37
La redaccin del articulado sobre registro estuvo a cargo principalmente de Accin Social mientras que la redaccin correspondiente a la Red se hizo en el marco del Subcomit o grupo de Informacin donde la participacin de Accin Social fue marginal.
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Carcter y finalidades de la red
El proyecto de decreto reglamentario aclara el carcter de la red38, estableciendo que se trata
de un instrumento tecnolgico que permite la interoperabilidad, trazabilidad y flujo eficiente de
informacin entre sistemas de registros. Sin embargo le establece como finalidad la
caracterizacin y focalizacin de las vctimas39. Al respecto es importante aclarar que dicha
caracterizacin y focalizacin es propia del registro nico de vctimas a cargo de la Unidad
administrativa, y no de un instrumento de interoperabilidad como lo es la red nacional.
Otra de las finalidades otorgadas a la red es la de apoyar el desarrollo tcnico de los
sistemas de informacin de las entidades del Sistema Nacional, la cual corresponde a la
Unidad Administrativa a cargo de dicha red, o en dado caso al subcomit tcnico de
informacin.
La interoperabilidad con organizaciones internacionales y la sociedad civil
De acuerdo al artculo 84 reglamentario, son objeto de interoperabilidad de la red, los
sistemas de aquellas entidades que forman parte del Sistema Nacional para la Atencin y
Reparacin a Victimas del orden nacional y regional, las entidades de cooperacin
internacional, la sociedad civil y las organizaciones de vctimas. Sin embargo la
reglamentacin no prev criterios y elementos bsicos frente a la forma de establecer el flujo
eficiente de informacin con entidades diferentes a las pblicas. Pese al intento de incluir la
participacin en la Red de las organizaciones de la sociedad civil y los organismos de
cooperacin (art. 90), la supedita a posteriores condiciones establecidas entre las mismas y la
Unidad Administrativa Especial. Se recomienda al respecto se establezcan criterios mnimos
que reglamenten la forma de hacerlo efectivo.
Alcance del sistema de informacin del registro nico de victimas
De conformidad al artculo 30 del proyecto reglamentario, la Unidad Administrativa Especial
para la Atencin y Reparacin Integral a las Vctimas, garantizar la interoperabilidad del
registro nico de vctimas con los sistemas que soportan los registros de las entidades
mencionadas en el artculo 28 del mismo proyecto de decreto. Por su parte, el articulo 28 si
bien deja claro que la lista no es taxativa, no menciona entidades que en el pasado han
cumplido una labor esencial en el registro y caracterizacin de vctimas como son la
Defensora del Pueblo, el Ministerio de Proteccin Social, la Comisin Nacional de Reparacin
y reconciliacin y las Comisiones Regionales de Restitucin de Bienes.
38
La Ley 1448 DE 2011, en los trminos utilizados en su artculo 153, genera confusin en cuanto al carcter de dicha red en la medida que le encarga acciones como la evaluacin de la magnitud del problema, no propias de una herramienta tecnolgica y que debe estar a cargo de la entidad responsable de administrarla. 39
Numeral 2 del artculo 85 del proyecto de decreto.
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Varios de los registros que manejan las entidades antes enunciadas son reconocidos en el
documento Bases del Plan40, por lo que una mejor redaccin del artculo 30 debe dar claridad
sobre que no se trata de las entidades mencionadas en el artculo 28 sino de todas aquellas
del sistema Nacional a las que hace referencia dicho artculo. De esa forma no se deja a la
interpretacin posterior el contenido del mismo.
El Plan Operativo de Sistemas de Informacin
Teniendo en cuenta que la Ley de vctimas y restitucin de tierras no orden la creacin de un
sistema nico de victimas que permita el acceso integral a la informacin y caracterizacin de
las vctimas, la red nacional de informacin es esencial para el desarrollo de toda la poltica de
atencin y reparacin a vctimas, su diseo e implementacin. Es as que los trminos de
diagnstico, y establecimiento de medidas claras para lograr la interoperabilidad real y
efectiva de los sistemas institucionales se convierte en una medida prioritaria.
Con el fin de definir las polticas, lineamientos, mecanismos, procesos y procedimientos
necesarios para el adecuado funcionamiento de la Red Nacional41, se prev la elaboracin del
Plan Operativo de Sistemas de Informacin, a cargo de la Unidad Administrativa Especial. Se
le otorgan 3 meses a dicha Unidad para elaborar el plan y presentarlo al Comit ejecutivo para
su aprobacin. En este sentido preocupa a la Comisin las acciones y trminos que se
establecen para el diseo, desarrollo e implementacin, que puede afectar de manera clara el
desarrollo de medidas que impacten el goce efectivo de derechos de la poblacin victima en
general, por lo menos a corto o mediano plazo.
Tanto los criterios para elaboracin de diagnsticos, como la delimitacin de procedimientos,
estndares de seguridad, indicadores y mecanismos de seguimiento estn pospuestos a la
futura definicin de la unidad administrativa. El plan, ms que contener criterios para la
elaboracin de diagnsticos debe partir de un diagnstico claro de la situacin de los sistemas
nacionales y regionales.
Si tenemos en cuenta que la Red Nacional fue creada en 1997 y que viene operando para la
poblacin desplazada, sorprende que no se tenga dicho diagnstico, o por lo menos, no se
haya realizado en el trmino otorgado por la ley para reglamentar su adaptacin al sistema.
De igual forma sucede con la determinacin de criterios, estndares o mecanismos mnimos
de seguridad informtica. Estos aspectos mnimos deben ser un elemento del plan nacional
de atencin y reparacin a las vctimas del conflicto armado como lo ordena la Ley 1448 en su
artculo 175.
Bajo esta premisa, el termino de 6 meses contenido en el pargrafo 2 del artculo 86, para la
adopcin e implementacin del plan por parte de las entidades del sistema resulta insuficiente,
40
Pgina 79 del documento Bases del Plan. Versin 24 de septiembre de 2011. 41
Artculo 86.
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si en ese lapso de tiempo deben las entidades realizar un diagnstico, establecer los
mecanismos, avanzar en la consecucin de recursos, implementar las medidas de ajuste y
poner en marcha la interoperabilidad. Todas las dems medidas del plan estarn limitadas por
las dificultades que conlleva no poder acceder a la informacin integral que sobre las vctimas,
sus condiciones y necesidades, requiere el sistema nacional de atencin y reparacin.
La participacin de las Entidades Territoriales.
De acuerdo a los lineamientos estratgicos contenidos en el documento Bases del Plan, las
entidades del orden nacional debern establecer la reglamentacin y protocolos con
participacin de las entidades territoriales42. Dicha participacin no se encuentra reflejada en
el articulado de reglamentacin que por el contrario supedita la participacin de las entidades
territoriales a una segunda fase, luego de aprobado el plan.
El enfoque diferencial
De otra parte, el plan no cobija la incorporacin de variables o mecanismos de enfoque
diferencial, accin que fue delegada de forma individual a cada una de las entidades del
sistema. 43 Elementos bsicos en la materia deben ser introducidos en el plan operativo con el
fin de determinar criterios mnimos, mxime si ya se encuentran avances en la materia en el
marco de los autos de seguimiento a la sentencia T 025 de la Corte Constitucional.
b) DEL REGISTRO UNICO DE VICTIMAS
El artculo 28 del proyecto reglamentario establece las fuentes de informacin del Registro
nico de Victimas. Entre ellos incluye los censos a que se refiere el artculo 48 de la Ley 1448
de 2011. Es importante dejar claro que la obligacin de realizar censos a cargo de las
administraciones locales tambin se encontraba incorporada en el artculo 18 de la Ley 418 de
1997, prorrogada hasta la fecha. Es importante que dichos censos deban hacer parte tambin
del Registro nico.
Solicitud de Registro
De acuerdo al artculo 31 del proyecto reglamentario, toda persona que se considere victima
en los trminos del artculo 3 de la Ley 1448 de 2011, deber presentar solicitud de registro
ante el Ministerio Pblico. El artculo no hace claridad frente a aquellas personas que se
consideran victimas pero en el pasado han presentado alguna declaracin contenida en
42
Pgina 78 documento Bases del Plan, primera versin 24 de septiembre de 2011. 43
Artculo 88.
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registros existentes. En este sentido es menester que se reglamente lo referente a informar a
las vctimas que de estar registradas no deben surtir un nuevo registro, lo que sera contrario
a los derechos de aquellas ya registradas y generara un desgaste en las entidades a cargo
de dicha misin44. Lo anterior sin perjuicio de la campaa que debe adelantar el gobierno
nacional a fin de que las victimad de desplazamiento forzado que no han declarado se
acerquen al Ministerio Publico para rendir su declaracin45.
De igual forma es necesario que se establezcan medidas y responsables para lograr
complementar y ajustar la informacin bsica de las vctimas, que se requiera para la
obtencin unificada de los datos mnimos establecidos para dicho registro. Lo anterior
teniendo en cuenta las variaciones en la caracterizacin lograda entre uno y otro registro, pero
que no amerita trasladar la carga a la vctima requirindole un nuevo registro.
En estos mismos trminos debe reglamentarse lo concerniente al desarrollo del principio de
participacin conjunta46 que obliga a que las victimas deben brindar informacin por lo menos
una vez al ao salvo que existan razones justificadas que impidan suministrar esta
informacin. Al respecto el artculo 38 reglamentario deja en manos de la Unidad
Administrativa la reglamentacin de dicho artculo, a la vez que el numeral 6 del artculo 34
reglamentario, obliga al Ministerio Publico a obtener dicha informacin.
De otra parte, la Comisin ha conocido de respuestas otorgadas a solicitudes de victimas
donde informan que las mismas han sido remitidas a la Unidad Administrativa Especial para
la Atencin y Reparacin a las vctimas, entidad encargada de analizar su declaracin y
decidir si niega u otorga el registro. Teniendo en cuenta que a la fecha dicha entidad no est
funcionando, ni se encuentra reglamentado su funcionamiento, se hace nfasis que no se
puede dilatar ni supeditar los registros solicitados en la actualidad a la puesta en marcha de la
Unidad.
Por ltimo es importante que se aclare el contenido del pargrafo 3 del artculo 31 que
establece salvo la restitucin de tierras despojadas o abandonadas forzosamente, las
medidas de reparacin a las victimas domiciliadas en el exterior ser(SIC) dentro del territorio
nacional. Se deducira del dicho pargrafo que las medidas de restitucin podrn ser
otorgadas en el exterior?
44
Al respecto el pargrafo del artculo 155 de la Ley 1448 de 2011 establece que las personas que se encuentren actualmente registradas como vctimas, luego de un proceso de valoracin, no tendrn que presentar una declaracin adicional por los mismos hechos victimizantes. para efectos de determinar si la persona ya se encuentra registrada se tendrn en cuenta las bases de datos existentes al momento de la expedicin de la presente Ley. Se igual forma el artculo 61 de la misma Ley establece expresamente que las personas que ya estn registradas en el Registro nico de Poblacin Desplazada no requieren realizar una nueva declaracin de registro. 45
Pargrafo 1. Articulo 61 Ley 1448 de 2011. 46
Articulo 29 Ley 1448 de 2011.
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Contenido mnimo y devolucin del registro
La ausencia o defectuoso diligenciamiento del documento de registro no debe ser causal para
negar el trmite de la solicitud por parte de la Unidad Administrativa. Se debe solicitar
completar la informacin a la entidad competente, en los casos que exista responsabilidad del
funcionario, sin menoscabo de los derechos de las vctimas, quienes no deben asumir errores
institucionales. Incorporar lmites formales al trmite del registro contraria el principio de
prevalencia del derecho sustancial contenido en el artculo 155 de la Ley 1448 de 2011. De
igual forma, es responsabilidad de la Unidad administrativa, haciendo uso de la Red Nacional
de Informacin, revisar y complementar la informacin disponible.
La disposicin que obliga a devolver la solicitud de registro, hace necesario que los
contenidos mnimos de la solicitud sean insuficientes para conocer las condiciones familiares,
y socio econmicas, tan necesarias para la determinacin y desarrollo de programas y
proyectos en materia de verdad, justicia y reparacin integral de las vctimas.
En este sentido, en el artculo 3647 debe hacerse referencia a que el funcionario a cargo de
recepcionar la solicitud de registro, debe propender por obtener la mayor informacin posible
frente a las condiciones familiares, y socio econmicas de las vctimas, sin perjuicio de que la
solicitud sea recibida.
Criterios de valoracin de la solicitud
Los criterios y procedimientos de valoracin necesarios para la aprobacin o rechazo del
registro no son definidos en la reglamentacin de la Ley. Por el contrario el artculo 40
reglamentario deja su desarrollo a las bases del Plan Nacional para la Atencin y Reparacin
a las Victimas. Teniendo en cuenta que las bases del plan deben ser previas a la elaboracin
del mismo plan, y que de acuerdo a los borradores circulados por el Gobierno nacional, estos
fueron presentados concomitantemente, este aspecto tan importante para el registro de las
victimas queda sin regularse, y seguramente al criterio de la Unidad Administrativa48.
Al remitirnos a las Bases del Plan, este en su numeral 1.2 (valoracin y acto administrativo de
registro)49, encontramos que establece un objetivo general, principios y lineamientos bsicos,
pero no determina los criterios que deben ser utilizados para evaluar la solicitud. Los
lineamientos dan cuenta de e