Análisis de propuestas metodológicas sobre vulnerabilidad ...tecnociencia.uach.mx/numeros/v9n3/data/Analisis_sobre...Programa Nacional Contra la Sequía (PRONACOSE), que es considerado

• Vol. IX, Núm. 3 • Septiembre-Diciembre 2015 •180

Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable Artículo arbitrado

Resumen

Las sequías y la vulnerabilidad en México generan impactosnegativos severos en la economía, la sociedad y losecosistemas. Tradicionalmente, esta situación se ha atendidodesde un enfoque reactivo según el cual se actúa después deque ha ocurrido el desastre, sin embargo, desde la creación delPrograma Nacional contra la Sequía (PRONACOSE) se empezóa trabajar en un nuevo enfoque preventivo: se crearon losProgramas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía(PMPMS) que evaluaron la vulnerabilidad. En este artículo seanaliza el capítulo de vulnerabilidad de dichos programas paracomparar propuestas metodológicas y sus implicaciones en ladefinición de medidas de prevención, así como identificaroportunidades de actualización en este tema.

Palabras clave: PRONACOSE, Programas de MedidasPreventivas y de Mitigación de la Sequía, vulnerabilidad, sequía.

Abstract

Droughts and drought vulnerability in Mexico generate severenegative impacts on the economy, society and ecosystems.Traditionally, this situation has been approached from a reactiveperspective characterized by acting until the disaster hasocurred, but since the creation of the National Program againstDrought (PRONACOSE, for its acronym in Spanish) a newpreventive approach began: Programs of Preventive Measuresand Drought Mitigation (PMPMS, for its acronym in Spanish) toassessing vulnerability were created. This article analyzes thevulnerability chapter of such programs to comparemethodological proposals and their implications in definingpreventive measures and identifying opportunities update forimprovement.

Keywords: PRONACOSE, Programs of Preventive Measuresand Drought Mitigation, vulnerability, drought.

Analysis of methodological proposals on vulnerability containedin the Drought Prevention and Mitigation Programs in Mexico

RAÚL ALFREDO MEZA-GONZÁLEZ1,3, OSCAR FIDENCIO IBÁÑEZ-HERNÁNDEZ2

_________________________________1 El Colegio de Chihuahua. Calle Partido Díaz núm. 4723, y Anillo Envolvente del Pronaf, Col. Progresista, Ciudad Juárez, Chihuahua,México, C. P. 32310. Tel. (656) 639-0397, (656) 639-0398, (656) 251-0175.

2 Universidad Autónoma de Ciudad Juárez. Instituto de Ingeniería y Tecnología. Av. del Charro núm. 450 norte, Col. Partido Romero, C.P.32310, tel. (656) 688-4846.

3 Dirección electrónica del autor de correspondencia: [email protected].

Recibido: Noviembre 12, 2015 Aceptado: Febrero 10, 2016

Análisis de propuestas metodológicas sobrevulnerabilidad contenidas en los Programas de

Medidas Preventivas y de Mitigación de laSequía de México

E n México hay regiones de muy alta vulnerabilidad a las sequías, como la zonametropolitana de la ciudad de México, el norte de Sinaloa, la cuenca del río Conchosy la región del Bajío, que son consideradas las zonas más críticas, y otras no menos

importantes son la zona metropolitana de Monterrey, el estado de Nuevo León y el centro deSinaloa (Ortega-Gaucin y Velasco, 2013).

Introducción

181• Vol. IX, Núm. 3 • Septiembre-Diciembre 2015 •

El término vulnerabilidad tiene variasdefiniciones, sin embargo, muchas de ellas serefieren al grado en que la sociedad essusceptible a un fenómeno como la sequía, yasea por la magnitud de la exposición a este, ala capacidad para enfrentarlo o ambos factores(Wilhelmi et al., 2002: 1400).

Cuando ocurren las sequías en zonasaltamente vulnerables, la red compleja deimpactos afecta a la sociedad, la economía y losecosistemas. Esto se da no solo en un espaciogeográfico dado sino a escala regional o global,y se produce en gran parte por la dependenciaque tienen los diversos sectores de usuarios delagua respecto a la producción de bienes yprestación de servicios (Wilhite et al., 2007),como es el caso, por ejemplo, de la agricultura,la minería, la industria y las ciudades. Estosimpactos dependen no solo de las característicasfísicas (meteorológicas, climáticas y del entornogeográfico), sino que, como puntualizan Wilhiteet al. (ídem), son el resultado de la interaccióndel evento natural (eficiencias de la precipitacióndebido a la variabilidad climática natural) y lademanda de agua y otros recursos naturales porlos sistemas de consumo de los seres humanos.

En esta perspectiva, si un periodo de sequíaocurre en un área geográfica en la que los sereshumanos mantienen una presión muy alta sobreel recurso agua y sus hábitos de consumoestán orientados hacia el derroche, los impactosserán mucho más severos que en lugaresdonde el consumo es racional. Por otro lado, sise comparan dos eventos de sequía de lamisma duración e intensidad, uno que sucedióhace dos o más siglos y el otro ocurrido en 2015,en este se observan impactos más severosdebido a los cambios en las características dela sociedad (p. ej., un mayor número dehabitantes) y de los ecosistemas de los que sedemandan más recursos. En ambos casos, lavulnerabilidad a las sequías es mayor.

Por tanto, la magnitud y características delos impactos de la sequía (duración, distribucióny persistencia) están estrechamente relaciona-das con la vulnerabilidad, la que a su vez estáen relación inversa con al grado de desarrollo

social y económico de las áreas afectadas(Velasco et al., 2005: 38), y al revisar lo anterior,así como el potencial de adaptación, se puedeidentificar la vulnerabilidad con mayor facilidad(Charusombat, 2011).

Por su naturaleza, muchos impactos,vulnerabilidades y riesgos de las sequías sonpreocupación de tomadores de decisiones,quienes necesitan información para ayudar aprepararse para las sequías, canalizar recursoscon eficiencia y reducir los efectos (Agget, 2012),por tanto, la evaluación de la vulnerabilidad,definida por CWCB-AMEC (2013) como elproceso de identificar, cuantificar y priorizar (ocontar) las vulnerabilidades en un sistema, esclave para la prevención y mitigación exitosas.

Cambio de paradigma en México

La sequía se ha presentado de manerarecurrente en México. En las últimas dosdécadas, varios estados del país han padecidosequías con impactos severos. Por ejemplo, en2011 tuvo lugar la peor sequía desde 1941 y casitodo el territorio mexicano experimentó en algúngrado este fenómeno meteorológico (CONAGUA,2014a).

Al menos hasta antes de 2014, en Méxicoha imperado el enfoque reactivo en la gestión delas sequías, que está basado en la aplicación demedidas y acciones de respuesta después deque se conocen los estragos causados por lasequía (Ortega-Gaucin, 2014: 143). Este enfoquepredomina a pesar de la importancia que hantenido las sequías en México y de los impactosnegativos que siguen causando actualmente(Ortega-Gaucin y Velasco, 2013: 88). Particular-mente, la gestión del agua en el norte de Méxicopropicia que las sequías adquieran dimensionesde desastre (Magaña, 2012).

Se considera que el enfoque reactivoresulta inútil para disminuir la vulnerabilidaddebido principalmente a que los recursos noestán enfocados en prevenir los impactos sinoen la remediación, y por la tardanza en elejercicio de los recursos públicos destinadospara mitigar las consecuencias de las sequías(CONAGUA, 2014a).

RAÚL ALFREDO MEZA-GONZÁLEZ Y OSCAR FIDENCIO IBÁÑEZ-HERNÁNDEZ: Análisis de propuestas metodológicas sobrevulnerabilidad contenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México


Por ello, a partir de 2012 en México seempezaron a dar las primeras señales decambio hacia un enfoque proactivo opreventivo, que se caracteriza por «el diseñode estrategias que se pondrán en marcha conantelación a la ocurrencia de una sequía paraprevenir y mitigar el nivel de exposición al riesgoy, por lo tanto, la vulnerabilidad ante losimpactos» (Ortega-Gaucin, 2014: 143, 146).Este enfoque está caracterizado por eldesarrollo de programas gubernamentalespreimpacto (preventivos) que se emprendenpara reducir la vulnerabilidad y los impactos(Wilhite et al., 2014).

Como parte de estas señales de cambio,en México se empezó a implementar elPrograma Nacional Contra la Sequía(PRONACOSE), que es considerado el ejefundamental de la nueva política pública delgobierno federal para la gestión de la sequía,tiene el objetivo de «Elaborar los programas demedidas para prevenir y enfrentar la sequía anivel de cuenca o grupos de cuenca, desarrollarcapacidad institucional local y al mismo tiempocoordinar y ejecutar acciones para mitigarsequías existentes.» (CONAGUA, 2014a: 26),y sus dos componentes principales son elmonitoreo de la sequía y la difusión de lainformación correspondiente, así como laevaluación y reducción de la vulnerabilidad(CONAGUA, 2014a: 24-25).

Como resultado de la implementación delPRONACOSE, la Comisión Nacional del Agua(órgano administrativo federal responsable dela gestión de las aguas nacionales de México ysus bienes públicos) ordenó la elaboración de39 Programas de Medidas Preventivas y deMitigación de la Sequía (PMPMS), 26 de loscuales corresponden a igual número deConsejos de Cuenca y 13 a ciudades mexicanas.Estos programas particulares tienen comoobjetivo general «minimizar los impactosambientales, económicos y sociales anteeventuales situaciones de escasez temporal deagua, en un marco de un desarrollo sustentable»(CONAGUA, 2015a).

Los PMPMS fueron elaborados por equiposde investigación del Instituto Mexicano deTecnología del Agua (IMTA) y de variasuniversidades mexicanas, en coordinación conlos Consejos de Cuenca. Estos últimos sonórganos colegiados integrados por servidorespúblicos, representantes de los usuarios delagua y de organizaciones de la sociedad, y cuyajurisdicción corresponde a una cuenca o regiónhidrológica específica (DOF, 1992).

Para la elaboración de estos programas demedidas, el IMTA elaboró la Guía para laFormulación de Programas de MedidasPreventivas y de Mitigación de la Sequía (IMTA,2013), en la cual se propusieron los ocho pasossiguientes para la planeación de la gestión dela sequía en cada Consejo de Cuenca: definirlas partes interesadas, los objetivos de cadaplan y los principios; caracterizar la sequíahistórica y la evaluación del impacto; evaluar lavulnerabilidad a la sequía; proponer las medidasde mitigación de la sequía y las estrategias derespuesta; determinar las etapas de sequía, lospuntos detonantes y los objetivos de respuesta;elaborar el programa de respuesta a las etapasde sequía, establecer la implementación y elmonitoreo, y hacer el plan de revisión yactualización. La evaluación de la vulnerabilidadestá ubicada en el documento como una etapaprevia y fundamental para la determinación delas medidas de prevención y mitigación.

En esta guía no se propuso unametodología en particular ni se incluyeronlineamientos para evaluar la vulnerabilidad, dadoque CONAGUA planteó que de esta forma losequipos de investigación definirían cómoabordar este tema en función de las carac-terísticas específicas de cada Consejo deCuenca.

El proceso de elaboración de los PMPMSarrancó el 17 de abril de 2013 con lacapacitación a integrantes de los Consejos deCuenca sobre el uso de la guía del IMTA (2013)y terminó el 17 de diciembre de ese mismo añocon la aprobación de los programas demedidas.



Después de haber sido elaborados, losPMPMS fueron puestos en línea a disposicióndel público en el portal del PRONACOSE(www.pronacose.gob.mx). Tal como se previó,la metodología para evaluar la vulnerabilidad fuedefinida de manera no uniforme en estosprogramas.

Este ejercicio de creación de los programasde medidas no tiene precedente en la historiade la gestión del agua en México y representaun primer paso para el cambio de paradigmahacia un enfoque preventivo o de gestión delriesgo que reduzca la vulnerabilidad a lassequías. Riesgo es el producto tanto de laexposición de una región a un evento de sequía(por ejemplo, la probabilidad de que ocurra avarios niveles de severidad) y la vulnerabilidada ese evento (Blaikie et al., 1994, citado porWilhite et al., 2014).

En esta perspectiva, analizar elcomponente de vulnerabilidad de los PMPMS ysus implicaciones en la definición de medidaspreventivas vendría a ser una de las tareasprimordiales para los investigadores y centrosde investigación, en la medida en que seidentifiquen oportunidades y se sugieranalternativas que permitan actualizar los PMPMS.

Por tanto, el objetivo de este trabajo esanalizar el componente de vulnerabilidad a lasequía contenido en los 26 PMPMS de losConsejos de Cuenca de México para compararpropuestas metodológicas y sus implicacionesen la definición de medidas de prevención, asícomo identificar oportunidades de actualizaciónen este tema.

Materiales y métodos

Los insumos principales del presentetrabajo fueron los 26 Programas de MedidasPreventivas y de Mitigación de la Sequía de losConsejos de Cuenca de México, cuya últimaversión fue descargada de CONAGUA (2015a).

Los PMPMS mencionados son de losConsejos de Cuenca siguientes: Altiplano, AltoNoroeste, Baja California Municipio de San LuisRío Colorado, Baja California Sur, Costa de

Chiapas, Costa de Guerrero, Costa de Oaxaca,Costa Pacífico Centro, Lerma Chapala,Mocorito al Quelite, Nazas Aguanaval, Penínsulade Yucatán, Río Balsas, Río Bravo, RíoCoatzacoalcos, Río Fernando Soto La Marina,Río Mayo, Río Pánuco, Río Papaloapan, RíoSantiago, Ríos Fuerte y Sinaloa, Ríos Grijalva yUsumacinta, Ríos Presidio al San Pedro, RíosTuxpan al Jamapa, Ríos Yaqui y Mátape, y Vallede México.

Se revisó cada uno de los PMPMS y al finalse analizó comparativamente el apartado devulnerabilidad, con énfasis en los elementossiguientes: metodología, factores o indicadoresde vulnerabilidad, escala espacial, fórmula paradeterminar el índice de vulnerabilidad, resultadosdel cálculo, cartografía y la vinculación entre losresultados y las medidas preventivas y demitigación de la sequía.

Una vez que se identificó la metodologíaempleada en cada PMPMS, se procedió acomparar los elementos mencionados en elpárrafo anterior y se revisaron los cálculos conel fin de confirmar en su caso los resultadosplasmados en los PMPMS.

Finalmente, se verificó si las medidas deprevención y mitigación de los PMPMS sederivaron directamente de la evaluación devulnerabilidad, dado que esta evaluación seconsidera un ejercicio de diagnóstico y laspolíticas que se propongan deben responder avulnerabilidades concretas (Iglesias, 2014).

Resultados y discusión

A continuación, se exponen los aspectosmás relevantes del análisis.

Metodología y factores o indicadores devulnerabilidad.

En los 26 PMPMS se identificaron los tresejercicios metodológicos siguientes paraevaluar la vulnerabilidad a la sequía:

1) La metodología expuesta en eldocumento Análisis espacial de las regionesmás vulnerables ante las sequías en México(CONAGUA, 2012), que utiliza «las células de



planeación» como unidad básica espacial y lasdefine como «área geográfica formada por unconjunto de municipios que pertenecen a unsolo estado, dentro de los límites de unasubregión hidrológica, de tal manera que existenun total de 168 células en todo el territoriomexicano». Incluye seis y cinco indicadores.

2) La metodología del Instituto Mexicano deTecnología del Agua (IMTA), que utiliza la cuencacomo unidad básica especial (IMTA, 2014) y quefue desarrollada para la elaboración de PMPMS.Incluye 11 indicadores (solo ocho de ellos enun caso).

3) La metodología que utiliza el Sistema deEvaluación del Riesgo Extremo de Sequías(SERES) y la aplicación SuperDecisions, conla cuenca hidrológica y el municipio comounidades básicas (CONAGUA, 2014b). Incluye11 indicadores.

En dos PMPMS no se incluyó metodologíapara evaluar la vulnerabilidad ni se presentaronresultados. En otros casos sí se exponeníndices de vulnerabilidad e incluso cartografía,sin embargo, están basados en tablas a las queles faltan datos, por ejemplo, impactos en laagricultura, frecuencia de sequías, indicadoresdel grado de exposición, etc. (Cuadros 1 y 2).

Cabe mencionar que algunos PMPMSemplearon la misma metodología pero convariantes, por ejemplo, en el número deindicadores, en los recursos de sistemas deinformación geográfica y en el tipo de unidadespacial básica, entre otros. Además, en el casode los Consejos de Cuenca Costa de Guerreroy Costa de Oaxaca se define la vulnerabilidadsin evaluarla, y de los 26 programas solo 11proporcionan la cartografía correspondientecon los resultados de la evaluación de vulnera-bilidad.

La metodología más utilizada es la deCONAGUA (15 veces), y le siguen la del IMTA(cuatro veces) y la SERES/SuperDecisions(tres veces). En dos PMPMS se evalúa lavulnerabilidad utilizando primero la deCONAGUA y después la del IMTA (Cuadro 1).

acneuCedojesnoCedSMPMP aígolodoteM

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snoisiceDrepuSapamaJlanapxuTsoíR AUGANOC

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Cuadro 1. Listado de PMPMS y la metodología utilizada.

En cuanto a los resultados de la evaluaciónde vulnerabilidad, solo en los PMPMSelaborados por el IMTA fue posible reproducirlos cálculos hasta confirmar los datosresultantes, dada la forma detallada ysistemática con que se expuso en el documentoel tema de vulnerabilidad.

Los ejercicios metodológicos de los PMPMSestán basados en la definición de vulnerabilidaddel Grupo Intergubernamental de Expertos sobre



el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas eninglés), según la cual esta es la combinaciónde tres factores: grado de exposición (ge),sensibilidad (se) y capacidad adaptativa (ca)(IPCC, 2007). Derivado de ahí, el métodocorrespondiente utilizado en los programas demedidas fue en general el aditivo, donde lavulnerabilidad (v) = ge + se – ca.

Cuadro 2. Indicadores seleccionados en los PMPMS.

En los programas de medidas en que seescogieron 11 indicadores, se calculó lavulnerabilidad económica, social, ambiental yglobal (Cuadro 3). Aunque varios optaron porigual número de indicadores, hay casos en queestos no son idénticos, por ejemplo, losConsejos de Cuenca Río Coatzacoalcos y RíoMayo seleccionaron las mismas seis variablesexcepto una: el primero incluyó «impactoeconómico en la actividad agropecuaria» y elsegundo «superficie agrícola». Por otra parte,el programa del Consejo de Cuenca Penínsulade Yucatán optó por los indicadores siguientesque no se incluyeron en ningún otro PMPMS:Valor Agregado Censal Bruto, superficie culti-vada por municipio, altitud y calidad del agua.

La metodología utilizada en los PMPMS paraevaluar la vulnerabilidad abordó únicamentedatos cuantitativos. La escala de evaluación sueledeterminar el tipo de datos que deberánrecabarse, por ejemplo, la evaluación de lavulnerabilidad a gran escala utiliza datoscuantitativos, provenientes principalmente defuentes gubernamentales, y a escalas pequeñas

oremúN serodacidnI

11 ,)adnamed/atrefo(ocirdíhosrucerleerbosnóiserpedodarG,nóicalbopeddadisned,sorefíucasolednóicatolpxeedodarg

,)laropmetyogeir(alocírgarotceslednóiccudorpaledrolav,selaicifrepussaugaedatipácreplarutandadilibinopsid

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edecidníesadigetorpselarutansaerá,larutanlategev.nóicanigram

8 odagergArolaV,nóicalbop,saíuqesedaicneucerf,acirdíhahcerBedecidní,oipicinumropadavitluceicifrepus,)CBAV(oturBlasneC

.augaleddadilac,dutitla,nóicanigram6 saíuqesedaicneucerf,elbatnetsusatrefoyacirdíhahcerbnóicaleR

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5 ,nóicalbop,elbatnetsusatrefo/0302aacirdíhahcerbnóicaleR.sorefíucanenóicatolpxeerbos,arutlucirgaalneotcapmi,BIP

se agregan también datos cualitativos, básica-mente surgidos de entrevistas, reuniones conusuarios del agua, visitas en sitio, gruposfocales, etc. (De Stefano et al., 2015).

Cuadro 3. Tipo de vulnerabilidad y número de indicadores delos PMPMS.

Escalas espaciales

Las unidades espaciales básicas iden-tificadas en los PMPMS analizados son la célulade planeación, la cuenca hidrológica, elmunicipio, el acuífero y el sector hídrico. Salvoen el caso de la evaluación de la vulnerabilidadde acuíferos, no se encontraron resultados aescalas más finas, por ejemplo, sectores(agrícola, ganadero, industrial, servicios, centrosde población rurales, etc.), distritos de riego ybienes de infraestructura pública (presas,sistemas de agua potable, plantas de trata-miento de aguas residuales, etc.) (Figura 1).

acneuCedojesnoCedSMPMP dadilibarenluvedopiT serodacidnIonalpitlA labolG 6

etseoroNotlA acimónoce,laicos,labolGlatneibmay

6

naSed.oipMyainrofilaCajaBodaroloCoíRsiuL

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ruSainrofilaCajaB orefíucaropylabolG 6sapaihCedatsoC labolG 5orerreuGedatsoC anugniN 0

acaxaOedatsoC anugniN 0ortneCocifícaPatsoC acimónoce,laicos,labolG

latneibmay11

alapahCamreL acimónoce,laicos,labolGlatneibmay

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lavanaugA-sazaN labolG 6nátacuYedalusníneP labolG 8

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11

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11

atnicamusUyavlajirGsoíR labolG 6ordePnaSlaoidiserPsoíR acimónoce,laicos,labolG

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apamaJlanapxuTsoíR labolG 6epatáMyiuqaYsoíR labolG 6

ocixéMedellaV labolG 5



Figura 1. Ejemplos de escalas espaciales para evaluar lavulnerabilidad a la sequía, de las más gruesas a las más finas.

En los 24 PMPMS que sí evaluaron lavulnerabilidad a la sequía, la escala especial delas cuencas hidrológicas y las células deplaneación constituyeron la mayoría (58.3%) ylas escalas mixtas fueron el 37.5%. En general,en estos programas no se fundamenta por quéseleccionaron una unidad espacial determinadao dos de ellas (modelo mixto) (Cuadro 4 yFigura 2).

Figura 2. Proporción de las escalas espaciales utilizadas en 24PMPMS.

acneuCedojesnoCedSMPMP aígolodoteM

onalpitlA nóicaenalpedaluléCetseoroNotlA /nóicaenalpedaluléC

oipicinuMnaSed.oipMyainrofilaCajaB

odaroloCoíRsiuL/acigólordihacneuC

orefíucAruSainrofilaCajaB /acigólordihacneuC

orefíucAsapaihCedatsoC nóicaenalpedaluléCorerreuGedatsoC

acaxaOedatsoCortneCocifícaPatsoC /nóicaenalpedaluléC

oipicinuMalapahCamreL /nóicaenalpedaluléC

acigólordihacneuCetileuQlaotirocoMsoíR /acigólordihacneuC

oipicinuMlavanaugA-sazaN nóicaenalpedaluléC

nátacuYedalusníneP oipicinuMsaslaBoíR /acigólordihacneuC

ocirdíhrotceSovarBoíR acigólordihacneuC

soclaocaztaoCoíR acigólordihacneuCaniraMaLotoS-odnanreFoíR acigólordihacneuC

oyaMoíR nóicaenalpedaluléCocunáPoíR acigólordihacneuC

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aolaniSyetreuFsoíR /acigólordihacneuCoipicinuM

atnicamusUyavlajirGsoíR nóicaenalpedsaluléCordePnaSlaoidiserPsoíR /acigólordihacneuC

oipicinuMapamaJlanapxuTsoíR acigólordihacneuC

epatáMyiuqaYsoíR nóicaenalpedaluléCocixéMedellaV nóicaenalpedaluléC

La evaluación de la vulnerabilidad de losacuíferos representa un ejercicio relevante nosolo porque se trata de una escala fina, sinoporque es un tema sensible para sectores yterritorios que dependen completamente delagua subterránea para todas sus actividades.

Cuadro 4. Escala espacial en los PMPMS.

La evaluación de la vulnerabilidad se tornaentonces en un problema de escalas porquese trata de cómo resolver efectivamentecuestiones de diferentes magnitudes (efectosde sequías en agricultura, ganadería, industria,bosques, ciudades, grupos sociales, ecosis-temas, etc.), políticas con objetivos diversos yposturas de los ámbitos gubernamentales y de



usuarios del agua no siempre coincidentes. Elproblema de las escalas ha emergido como unaprincipal y más grande preocupación ya queproliferan esfuerzos globales para implementarpolíticas de sustentabilidad (vid. Bressers yRossenbaum, 2003).

Un ejemplo que muestra la importancia dediscutir y explorar las escalas de evaluación dela vulnerabilidad es el PMPMS del Consejo deCuenca Costa Pacífico Centro, en el cual sepresentan dos mapas de vulnerabilidad: elprimero a escala de células de planeación y elsegundo a escala de municipios (CONAGUA,2015b: 203-204) (Figura 3). Sin mencionar lasescalas desiguales, en este programa solo seatribuyen los contrastes entre ambos por ladiferencia del número de indicadores (seis enel primer caso y 11 en el segundo) y el pesoasignado a cada uno de ellos (pesos iguales enel primero caso y pesos ponderados en elsegundo). Una célula de planeación abarcavarios municipios, por tanto, estos representanuna escala más fina.

El peso asignado a cada indicador estambién un elemento importante porque influyeen los resultados de la evaluación. Lametodología de CONAGUA (2012) asigna pesoigual (1/6) a cada uno de los seis indicadores,en cambio, en la del IMTA se determinaron lospesos ponderados de los 11 indicadoresmediante el software SuperDecisions(SEMARNAT-IMTA, 2014:83).

Figura 3. Diferencias entre la cartografía de vulnerabilidad en elConsejo de Cuenca Costa Pacífico Centro.

Como se observa en la Figura 3, en ambosmapas solo el índice de vulnerabilidad Bajacoincide en algunos municipios que estánincluidos en las Células de Planeación Costade Michoacán Michoacán y Costa de MichoacánColima. En el resto del territorio el contraste esnotorio, por ejemplo, la célula Costa de JaliscoJalisco aparece con un índice de vulnerabilidadMuy alta pero con la escala de municipios esuna vulnerabilidad Media.

Se asume que a escala más fina, laevaluación de la vulnerabilidad es más precisapor varias razones, entre ellas las siguientes:se efectúa sobre un territorio o un ámbito máspuntual, los datos son asequibles (p. ej., decosechas, de daños por sequía, etc.), facilita laimplementación y evaluación de políticas, sefocaliza la inversión pública en prevención ymitigación en necesidades concretas, y sepuede utilizar información cualitativa,especialmente en casos en que los datosestadísticos son insuficientes.

Correlación entre resultados de vulnera-bilidad y medidas preventivas y de mitigación

En los PMPMS en que se calculó lavulnerabilidad no se muestra ni se explica conclaridad la forma en que se utilizaron losresultados (índices de vulnerabilidad) parafundamentar la selección de las medidaspreventivas y de mitigación enunciadas o laprioridad de estas.

Por ejemplo, en algunos PMPMS serelaciona el tema de la vulnerabilidad con losimpactos de la sequía y en otros se consideraque las estrategias que se adopten para afrontareste fenómeno natural dependen principalmentede la fase en que este se encuentre. Solo encuatro casos hay una aproximación paraestablecer este vínculo:

a) El PMPMS del Consejo de CuencaPenínsula de Yucatán establece metas queestán en función del nivel de vulnerabilidad, porejemplo, para la etapa anormalmente seca desequía se propone como meta «Informar a losmunicipios más vulnerables del riesgo de quese presente una sequía».



b) En el PMPMS del Consejo de CuencaRío Bravo se asocian las fases de sequía (D0 –anormalmente seco, D1 – sequía moderada, D2– sequía severa, D3 – sequía extrema y D4 –sequía extraordinaria) con cada grado devulnerabilidad (Muy bajo, Bajo, Medio, Alto y Muyalto). Sin embargo, no se muestra que cadamedida preventiva y de mitigación se derivó deun índice de vulnerabilidad calculado ni seexplica el mecanismo para asociar una medidacon una cuenca concreta (en la tabla ocartografía correspondiente).

c) En el PMPMS del Consejo de Cuencadel Altiplano y en otros, se relaciona el grado devulnerabilidad con la fase de sequía pero paraestimar cómo sería el impacto, por ejemplo, enuna célula de planeación con un grado devulnerabilidad media el impacto sería alto siocurriera una sequía severa (D2). Luego seenlistan acciones de respuesta para cada etapade sequía (UJED, 2014a: 95).

Cuadro 5. Forma en que el PMPMS de Consejo de Cuenca delAltiplano asoció índice de vulnerabilidad, fase de sequía ymedidas.

a) En el PMPMS del Consejo de CuencaNazas-Aguanaval se menciona que se realizóuna selección jerarquizada de las medidaspreventivas y de mitigación considerando elanálisis de vulnerabilidad, sin embargo, en lasmedidas enlistadas no aparece el grado de

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3D augaedosuleranoicaR

4D augaedsavreseredosuleraziroirP

vulnerabilidad (de Muy baja a Muy alta) que estáasociado a células de planeación concretas(UJED, 2014b: 92).

El vínculo entre vulnerabilidad y medidasconcretas es fundamental en los PMPMSporque si los índices de vulnerabilidad no setoman en cuenta en la gestión de las sequías(definida esta como la participación deinstituciones y usuarios del agua en actividadesrelacionadas con la sequía), entonces no tienecaso evaluar la vulnerabilidad. Precisamente,uno de los aspectos principales de cualquiergestión de la sequía es el análisis de qué yquiénes son vulnerables, así como conocer lascausas (Wilhelmi y Wilhite, 2002). Por ello, laevaluación de la vulnerabilidad tiene quefundamentar el proceso de toma de decisionespara seleccionar, explotar, operar y monitorearmejores medidas y estrategias de prevención ymitigación.

En los PMPMS se menciona que laevaluación de la vulnerabilidad es un elementofundamental para estimar los impactospotenciales de la sequía y como factor paradeterminar el riesgo, sin embargo, no se enfatizasu utilidad como un ejercicio de diagnóstico quelleva a que las políticas respondan a vulnera-bilidades concretas, o como una herramientaen el proceso de toma de decisiones para lagestión de la sequía.

Conclusiones

Aunque la elaboración de los PMPMS esun ejercicio sin precedente en México, querepresenta un cambio de paradigma hacia elenfoque preventivo o proactivo en la gestión delas sequías, no se logró en esta primera etapaque la evaluación de la vulnerabilidad fuera útilen todos los casos para sustentar medidaspreventivas y de mitigación a detalle. Solo en el15.4% se utilizó de alguna manera los resultadosde la evaluación.

Tal como están presentadas en los PMPMS,las medidas preventivas y de mitigación parecenpropuestas o políticas tradicionales dereducción de brechas, por ejemplo, la brecha



hídrica (diferencia entre la demanda y la oferta).En cambio, la evaluación de la vulnerabilidaden las escalas y con las variables apropiadasrepresenta un ejercicio sistemático e integral deprevención.

Otra cuestión importante en los programasde medidas es la cartografía que muestra laszonas más vulnerables en cada Consejo deCuenca y que debe ser utilizada en los cálculospuntuales de vulnerabilidad base. Una vezdeterminada esta, se podrá reducir lavulnerabilidad a través de medidas estructurales(construcción de infraestructura) y no estruc-turales (políticas públicas, concientización,investigación, reglas de operación, participaciónpública e información a la población), orientarde manera más racional el ejercicio presupuestalde los gobiernos y reducir al mismo tiempo lasbrechas existentes.

En el tema de las unidades espacialesbásicas, las escalas gruesas no necesariamentesirven para reflejar vulnerabilidades puntuales, deahí que las escalas más finas, como sectores,ciudades, distritos de riego, colonias, acuíferos,organismos operadores de agua, infraestructurahidráulica (presas, cuerpos de agua superficial),etc., permiten con mayor precisión vincularproyectos de inversión, acciones y medidas deprevención específicos a vulnerabilidadesparticulares.

Un ejemplo de escala fina en dos PMPMSes la evaluación de la vulnerabilidad de losacuíferos pues representa un ejercicio relevanteno solo por la escala, sino porque es un temasensible para sectores y territorios quedependen completamente del agua subterráneapara todas sus actividades.

En la etapa en la que se encuentran losPMPMS (actualización con escalas de mayordetalle), la evaluación de la vulnerabilidad es unaherramienta útil porque se puede emplear paraapoyar la toma de decisiones; seleccionar,explotar, operar y monitorear mejores medidasy estrategias de prevención y mitigación;fundamentar la priorización de estas, y avanzaren la determinación del riesgo.

El hecho de que se hayan ensayadoenfoques metodológicos, aún con sus áreas deoportunidad, representa también un punto departida para discutir y generar mejores opcionesen esta materia, sin embargo, queda pendienteuna validación de los resultados de cadaenfoque utilizado.

La forma en que se adoptó la metodologíapara evaluar la vulnerabilidad es un reflejo de lalibertad que CONAGUA dio a cada equipo deinvestigación, dado que no hubo criterios olineamientos que guiaran la selección en estamateria. Por tanto, al menos en el tema de lavulnerabilidad, ha sido un ejercicio exploratoriocon diversas oportunidades de mejora, porejemplo, sería pertinente identificar cuálesfactores e indicadores justifican una u otrametodología, o cuáles son las escalas quemejor reflejan la vulnerabilidad en un áreageográfica determinada.

Por definición, los PMPMS deben tener lacapacidad de pasar de un estado devulnerabilidad determinado a otro estado demenor vulnerabilidad. Y si la vulnerabilidad noestá bien evaluada, ni se logra reducir ni sirvepara calcular el riesgo. Por tanto, falta aúndeterminar la vulnerabilidad base y consecuente-mente la vulnerabilidad futura (procesosistemático de investigación, gestión y políticapública).

Dado el tipo y naturaleza de las medidaspreventivas y de mitigación de la sequíaplasmadas en los PMPMS, con ellas se puedejustificar la inversión en infraestructura parareducir la vulnerabilidad. Actualmente, lamayoría de los programas del gobierno federalmanejados por indicadores está orientada aabatir déficits o brechas independientemente desi la intención es reducir vulnerabilidadespuntuales, sin embargo, cuando se evalúa lavulnerabilidad a la sequía en forma sistemáticase crean mejores condiciones para laprevención, la adaptación y los niveles deresiliencia en diferentes escalas (nacional,estatal, regional, comunitaria).



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Este artículo es citado así:

Meza-González, R. A., y O. F. Ibáñez-Hernández. 2015. Análisis de propuestas metodológicas sobre vulnerabilidadcontenidas en los Programas de Medidas Preventivas y de Mitigación de la Sequía de México. TECNOCIENCIA

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Resumen curricular del autor y coautoresRAÚL ALFREDO MEZA GONZÁLEZ. Ingeniero en Computación (2001) y Maestro en Ingeniería Ambiental y Ecosistemas (2012) por laUniversidad Autónoma de Ciudad Juárez (UACJ). Cursa actualmente el Doctorado en Investigación en El Colegio de Chihuahua conel tema de Vulnerabilidad a la Sequía en la mancha urbana de Ciudad Juárez y el Distrito de Riego 009. Es profesor de la UACJ eimparte los cursos de Ecología de la Frontera, Taller de Periodismo en la Red y Computación. Ha participado en equipos deinvestigación con los temas de vulnerabilidad a la sequía, residuos sólidos urbanos y energías alternativas.

OSCAR FIDENCIO IBÁÑEZ HERNÁNDEZ. Título de Ingeniero Civil (1986) por la Universidad Autónoma de Chihuahua y grado de Maestro enCiencias en Ingeniería Ambiental (1991) por la Universidad de Texas en El Paso y grado de Doctor en Política y Políticas Ambientales(2008) por la Universidad Estatal de Colorado, Estados Unidos. Es profesor investigador en la Universidad Autónoma de CiudadJuárez. Realiza investigación en políticas públicas y gestión sustentable de agua, sequía y energía. Imparte los cursos deFundamentos de Investigación, Sustentabilidad en la Ingeniería Civil, Gerencia para el Desarrollo Sustentable, Políticas Públicas,Gestión de Residuos Sólidos, Energías Alternativas y Renovables, Manejo de Recursos Naturales. Ha realizado varios proyectosde investigación con financiamiento externo. Ha dirigido y concluido varias tesis de doctorado, maestría y licenciatura. Ha publicadovarios capítulos de libros, artículos científicos y resúmenes en memorias de congresos nacionales e internacionales. Es miembrodel Sistema Nacional de Investigadores (SNI) Nivel I, cuenta con el nombramiento de Perfil Deseable por la SEP-PROMEP. Escoordinador de la maestría en Ingeniería Ambiental de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez.


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Análisis de propuestas metodológicas sobre vulnerabilidad ...tecnociencia.uach.mx/numeros/v9n3/data/Analisis_sobre...Programa Nacional Contra la Sequía (PRONACOSE), que es considerado