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i
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
“ANÁLISIS CRÍTICO DE LOS ARTICULOS 336, 341 Y 352 DEL
REGLAMENTO GENERAL A LA LEY ORGÁNICA DE
EDUCACIÓN INTERCULTURAL”
Proyecto de Investigación como previo a la obtención del Título de:
ABOGADO
AUTOR: Portilla Benavides Juan Carlos
Email: [email protected]
TUTOR: Dr. Carabajo Rivas Manuel Rodolfo
QUITO - ECUADOR
Febrero - 2016
ii
DEDICATORIA
El presente proyecto investigativo en primer lugar dedico al Gran Arquitecto del
Universo, quien con su inmensa energía e infinito amor ha entregado en mí esa gran
sabiduría para poder cumplir todos mis retos y/o objetivos planteados; a mis padres
Miguel Ángel Portilla Reina y Cruz Guadalupe Benavides Pazos, por su gran
amor, paciencia y por haberme inculcado esos buenos valores desde muy
pequeño; a mi amada esposa Lorena Elizabeth Donoso Rivera, quien con su
infinito amor, entrega y dedicación ha sido un pilar fundamental para culminar
con éxito el presente proyecto, a mis queridas hermanas Yomaira y Cristina, a
mis bellas sobrinas Lesly y Anaelle; y, a mis entrañables amigos Atka y
Sakari; gracias por apoyarme y estar a mi lado siempre para poder culminar con
éxito mis estudios, siendo uno de los mejores legados que les puedo dejar.
Gracias a todos…
El verdadero triunfo es aquel que se alcanza con dedicación y perseverancia.
Juan Carlos Portilla Benavides
iii
AGRADECIMIENTO
Agradezco de manera infinita al Gran Arquitecto del Universo quien proveyó en
mi esa gran sabiduría, permitiendo avanzar en los objetivos y metas que me he
trazado día a día.
Agradezco el gran apoyo incondicional que me brindaron mi amada esposa Lorena
y mis amados padres quienes en el transcurso de este camino, con su guía y palabra
me ayudaron a seguir en el arduo camino de la elaboración de este proyecto,
dándome las mejores enseñanzas y ánimo para demostrar que todo esfuerzo tiene su
recompensa.
Un agradecimiento muy especial a mi querida Universidad Central, por haberme
abierto sus puertas y haber compartido conmigo esa magia de la enseñanza y
sabiduría; mi gloriosa universidad, cuna de excelentes catedráticos y compañeros
estudiantes, te llevare siempre en mi corazón y donde quiera que este pondré tu
nombre en alto con gran jubilo; gracias a todos los ilustres catedráticos quienes
supieron sembrar en mí la semilla de la solidaridad, desde el inicio de la carrera.
Mi eterna gratitud al señor doctor Rodolfo Carabajo Rivas distinguido maestro,
Director del presente proyecto, quien, con capacidad y entrega dirigió este modesto
trabajo de investigación, compartiendo conmigo a raudales sus vastos
conocimientos jurídicos, acompañándome con su sabiduría y guía en la ardua tarea
investigativa.
Juan Carlos Portilla Benavides
iv
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD
Quito DM, 01 de febrero de 2016
Yo, Juan Carlos Portilla Benavides, autor del trabajo de investigación, con cédula
de ciudadanía No. 171689906-5, libre y voluntariamente DECLARO, que el
trabajo de Grado titulado: “ANALISIS CRÍTICO DE LOS ARTICULOS 336, 341 Y
352 DEL REGLAMENTO GENERAL A LA LEY ORGANICA DE EDUCACION
INTERCULTURAL”, es de mi plena autoría original y no constituye plagio o copia
alguna, constituyéndose en documento único, como mandan los principios de la
investigación científica, de ser comprobado lo contrario, me someto a las
disposiciones legales pertinentes.
Es todo cuanto puedo decir en honor a la verdad.
Atentamente,
Juan Carlos Portilla Benavides
C.C. 171689906-5
Correo: [email protected]
v
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL
Yo, Juan Carlos Portilla Benavides, en mi calidad de autor del proyecto de
investigación realizado sobre “ANALISIS CRÍTICO DE LOS ARTICULOS 336, 341
Y 352 DEL REGLAMENTO GENERAL A LA LEY ORGANICA DE EDUCACION
INTERCULTURAL”, por la presente autorizo a la UNIVERSIDAD CENTRAL DEL
ECUADOR, hacer uso de todos los contenidos que me pertenecen o parte de lo que
contiene esta obra, con fines estrictamente académicos o de investigación.
Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente
autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los
artículos 5, 6, 8, 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su
Reglamento.
Quito DM, 01 de febrero de 2016
Juan Carlos Portilla Benavides
C.C. 171689906-5
vi
APROBACIÓN DEL TUTOR
vii
APROBACIÓN DEL TRIBUNAL CALIFICADOR
Nosotros, en calidad de miembros del Jurado o Tribunal del presente Proyecto de
Investigación previa a la obtención del título de Abogado de los Tribunales y
Juzgados de la República del Ecuador, cuyo tema es: “ANÁLISIS CRÍTICO DE
LOS ARTICULOS 336, 341 Y 352 DEL REGLAMENTO GENERAL A LA
LEY ORGÁNICA DE EDUCACIÓN INTERCULTURAL”, aprobamos el
presente trabajo, pues ha sido desarrollado en su totalidad por el antes indicado
estudiante y reúne los requisitos pertinentes; por tanto, puede continuar con el
trámite legal pertinente.
Quito, Febrero del 2016
……………………………….. ………………………………..
FIRMA FIRMA
C.C. ………………………….. C.C. …………………………..
………………………………..
FIRMA
C.C. …………………………..
viii
ÍNDICE DE CONTENIDOS
DEDICATORIA .......................................................................................................... ii
AGRADECIMIENTO ................................................................................................ iii
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD ..................................................................iv
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL ............................................ v
APROBACIÓN DEL TUTOR ....................................................................................vi
APROBACIÓN DEL TRIBUNAL CALIFICADOR ................................................ vii
ÍNDICE DE CONTENIDOS .................................................................................... viii
ÍNDICE DE ANEXOS ................................................................................................xi
ÍNDICE DE CUADROS ........................................................................................... xii
ÍNDICE DE GRÁFICOS .......................................................................................... xiii
RESUMEN EJECUTIVO ..........................................................................................xiv
ABSTRACT ................................................................................................................ xv
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................ 1
JUSTIFICACIÓN ......................................................................................................... 5
CAPÍTULO I ................................................................................................................ 7
1. PROBLEMA ............................................................................................................. 7
1.1. TEMA ................................................................................................................. 7
1.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ........................................................... 7
1.3. ÁRBOL DE PROBLEMAS ................................................................................ 8
1.4. SUB-PROBLEMA .............................................................................................. 9
1.5. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL ............................................. 9
1.6. IDENTIFICACIÓN DE LOS NUDOS CRÍTICOS, ELEMENTOS A SER
RESUELTOS .................................................................................................. 10
1.7. PREGUNTAS DIRECTRICES ........................................................................ 10
1.8. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA .............................................................. 11
1.9. OBJETIVOS ..................................................................................................... 11
1.9.1. Objeivo General ......................................................................................... 11
1.9.2. Objetivos Específicos ................................................................................ 11
CAPÍTULO II ............................................................................................................. 13
2. MARCO TEÓRICO ......................................................................................... 13
2.1. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN ............................................... 13
ix
2.1.1. Investigaciones Previas.............................................................................. 15
2.1.2. Antecedentes Históricos ............................................................................ 16
2.1.3. Motivación Social o Personal .................................................................... 20
2.2. FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA - DOCTRINARIA ................................... 22
2.3. FUNDAMENTACIÓN LEGAL ....................................................................... 37
2.4. PLANTEAMIENTO IDEOLÓGICO A DEFENDER ..................................... 42
2.5. DETERMINACIÓN DE LAS VARIABLES ................................................... 42
2.5.1. Variable Independiente .............................................................................. 42
2.5.2. Variables Dependientes ............................................................................. 42
CAPÍTULO III ............................................................................................................ 43
3. METODOLOGÍA ................................................................................................... 43
3.1. DETERMINACIÓN DE UNIDADES DE OBSERVACIÓN, POBLACIÓN
Y MUESTRA .................................................................................................. 43
3.1.1 Unidades de Observación .................................................................................. 49
3.1.2 Población ........................................................................................................... 50
3.2. DETERMINACIÓN DE LOS MÉTODOS ...................................................... 51
3.3. DEFINICIÓN DE LAS TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE LA
INVESTIGACIÓN ......................................................................................... 55
3.3.1. Técnicas de Investigación .......................................................................... 55
3.4. INSTRUMENTOS DE LA INVESTIGACIÓN ............................................... 56
3.5. OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES ....................................... 57
CAPÍTULO IV ........................................................................................................... 61
4. ASPECTOS ADMINISTRATIVOS ................................................................. 61
4.1. RECURSOS HUMANOS ................................................................................. 61
4.2. RECURSOS TÉCNICOS - BIBLIOGRÁFICOS ............................................. 61
4.3. RECURSOS MATERIALES ........................................................................... 62
4.4. RECURSOS FINANCIEROS (PRESUPUESTO) ........................................... 62
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................................... 80
CONCLUSIONES ...................................................................................................... 80
RECOMENDACIONES ............................................................................................. 81
CAPÍTULO V ............................................................................................................. 82
5. PROPUESTA .................................................................................................... 82
5.1. JUSTIFICACIÓN ............................................................................................. 82
5.2. OBJETIVOS ..................................................................................................... 87
x
5.2.1. Objetivo General........................................................................................ 87
5.2.2. Objetivos Específicos ................................................................................ 87
5.3. UBICACIÓN SECTORIAL Y FÍSICA ............................................................ 88
5.3.1. Mapa .......................................................................................................... 89
5.4. BENEFICIARIOS ............................................................................................ 89
5.4.1. Beneficiarios Directos ............................................................................... 89
5.4.2. Beneficiarios Indirectos ............................................................................. 90
5.5. FACTIBILIDAD .............................................................................................. 90
5.5.1. Factibilidad Interna .................................................................................... 90
5.5.2. Factibilidad Externa ................................................................................... 91
5.6. DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA ............................................................ 91
5.7. FASES DEL PROYECTO ................................................................................ 92
5.8. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES ........................................................... 93
5.9. ESQUEMA DEMOSTRATIVO ....................................................................... 94
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ........................................................................ 95
ANEXOS .................................................................................................................. 104
xi
ÍNDICE DE ANEXOS
Anexo 1: Constitución de la República del Ecuador ..................................................... 104
Anexo 2: Ley Orgánica de Educación Intercultural ...................................................... 105
Anexo 3: Registro Oficial Nº 635 .................................................................................. 106
Anexo 4: Estatuto Régimen Jurídico Administrativo Función Ejecutiva, ERJAFE ..... 111
Anexo 5: Providencia de 26 del Marzo de 2015 ........................................................... 114
Anexo 6: Providencia del 22 de Abril de 2015 ............................................................. 115
Anexo 7:Providencia del 25 de Mayo de 2015.............................................................. 116
Anexo 8: Providencia del 07 de Agosto de 2015 .......................................................... 117
Anexo 9: Providencia del 25 de Agosto de 2015 .......................................................... 118
xii
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Árbol de problemas........................................................................................... 8
Cuadro 2: Distribución de los Distritos de Educación a nivel nacional .......................... 45
Cuadro 3: Unidades de observación ................................................................................ 50
Cuadro 4: Población ........................................................................................................ 50
Cuadro 5: Operacionalización de las Variables ............................................................... 57
Cuadro 6: Recursos Humanos ......................................................................................... 61
Cuadro 7: Recursos Técnicos .......................................................................................... 61
Cuadro 8: Recursos Materiales ........................................................................................ 62
Cuadro 9: Presupuesto ..................................................................................................... 62
Cuadro 10: Fases o erapas del Proyecto .......................................................................... 63
Cuadro 11: Cronograma .................................................................................................. 93
xiii
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Nuevo Modelo de Gestión ............................................................................. 44
Gráfico 2: Pregunta Nº 1 ................................................................................................. 68
Gráfico 3: Pregunta Nº 2 ................................................................................................. 70
Gráfico 4: Pregunta Nº 3 ................................................................................................. 72
Gráfico 5: Pregunta Nº 4 ................................................................................................. 74
Gráfico 6: Pregunta Nº 5 ................................................................................................. 76
Gráfico 7: Métodos de Investigación............................................................................... 78
Gráfico 8: Mapa político de la República del Ecuador. .................................................. 89
xiv
RESUMEN EJECUTIVO
“Análisis Crítico de los artículos 336, 341 y 352 del Reglamento General a la
Ley Orgánica de Educación Intercultural”
Mediante Registro Oficial Suplemento No. 754 de 26 de julio de 2012 se crea y
consolida el Reglamento a la Ley Orgánica de Educación Intercultural, el mismo que
regula todas las resoluciones y decisiones emanadas por las Juntas Distritales de
Resolución de Conflictos, instancias competentes de las Direcciones Distritales de
Educación del Ministerio de Educación, sin embargo a pesar de tener esta regulación,
no existeun correcto procedimiento administrativo al momento de impugnar o
reclamar dicho acto emitido por la prenombrada entidad pública.
El presente proyecto de investigación abarca el estudio del problema en el que se
desenvuelve la situación del proceso sancionatorio, a partir de la promulgación del
Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación Intercultural, analizando las
características de las resoluciones administrativas instauradas en contra de los
docentes públicos. La Ley Orgánica de Educación Intercultural y su Reglamento
General, ha tenido varias transformaciones importantes desde su vigencia, sin
embargo uno de los problemas fundamentales que se puede evidenciar, es que el
procedimiento administrativo más o menos fijado en el presente Reglamento a la Ley
con respecto a las resoluciones emitidas por las Juntas Distritales de Resolución de
Conflictos de los Distritos Educativos del Ministerio de Educación, no s o n ordenados ni
sistemáticos, ya que e n sus normas de sustanciación se encuentran contradicciones
con la misma Ley. A consecuencia de esta falencia, nos genera la confusión de no
poder determinar cómo está constituido claramente la emisión de resoluciones
administrativas por parte de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos,
dificultando la aplicación de sus preceptos, poniendo en tela de duda si es que existe
un correcto debido proceso administrativo, y se encuentra dentro de las garantías
básicas del debido proceso y la seguridad jurídica. Ratificando de esta manera en que
la administración pública debe tener claro los preceptos constitucionales y legales el
momento de emitir y ejecutar sus actos.
DESCRIPTORES: RESOLUCIÓNADMINISTRATIVA. PROCEDIMIENTO
SANCIONATORIO. ACTO ADMINISTRATIVO. VULNERACIÓN DEL
DERECHO A LA DEFENSA. SUMARIO ADMINISTRATIVO.
xv
ABSTRACT
“Critical Analysisof Articles 336, 341 and 352 of the General Regulation of the
Organic Law of Intercultural Education”
ByGazetteSupplement No.754ofJuly 26, 2012creates andconsolidates
theRegulations to the OrganicLawofInterculturalEducation,the samethat regulatesall
resolutions anddecisions issuedbytheDistrict BoardsConflict Resolution, competent
authorities oftheDistrictDirectorates ofEducation, Ministry ofEducation, however
despite havingthis regulation, there is no properadministrative
procedurewhencontestingthe actorclaimpraenomenissued by thepublic entity.
Thisresearch projectincludes the studyof the problem inthe situationof thesanction
processunfolds,sincethe enactmentof theGeneral Regulation of theOrganic
LawofInterculturalEducation, analyzing the characteristics ofadministrative
decisionsput in placeagainstteacherspublic. The Organic Law ofInterculturalEducation
and itsGeneralRegulation, has had severalmajor changesfromits validity,butone of the
fundamentalproblems thatcan be demonstratedis thatthe administrative proceduremore
or lessfixedin these rulesregardingthe Lawresolutionsissued bytheDistrict
BoardsConflict ResolutionMinistry of Education, are not sortedorsystematic, since in
its rulesofconductcontradictionsarethe sameAct.As a result ofthis condition, we
generatedthe confusion ofnot being able todetermine howclearlyconstitutedthe issuance
ofadministrative decisionsby theDistrict BoardsConflict Resolution, hindering the
implementationof its provisions, putting into questionif it existsproperadministrative
due process, andis withinthe basic guaranteesof due processand legal certainty.
Thusconfirmingthat publicadministration mustbe clearconstitutional andlegal
provisionswhen issuingand executingtheir actions.
DESCRIPTORS:RESOLUTION ADMINISTRATIVE.
SANCTIONINGPROCEDURE.ADMINISTRATIVE ACT.VIOLATION OF THERIGHT TO
DEFENSE.ADMINISTRATIVE SUMMARY.
1
INTRODUCCIÓN
La Constitución de la República del Ecuador (2008) plantea que todas las
personas son iguales y gozan de los mismos derechos, deberes y oportunidades;
garantiza el derecho a la Seguridad Jurídica, basado en el Debido Proceso, en el cual
se establece principalmente que corresponde a toda autoridad administrativa o
judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos humanos,
constitucionales y legales de las partes procesales; así como la garantía básica de que
nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de
cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción administrativa; siendo
menester considerar que sólo se le podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad
competente y con observancia del trámite propio de cada procedimiento.
Dentro del caso que nos ocupa es menester establecer que la y el docente
ecuatoriano, como funcionario público se encuentra actualmente en indefensión,
debido a que, el Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación Intercultural,
en cuanto al derecho de impugnación es bastante ambiguo en cuanto a su procedencia
o improcedencia; a pesar de que el derecho de impugnación constituye uno de los
derechos humanos, constitucionales y legales más básicos.
Razón por la cual, resulta prioritario que la Ley Orgánica de Educación
Intercultural (LOEI), abrace a plenitud el principio de la legalidad objetiva como
criterio de eficiencia administrativa y de protección al recurrente -la y el docente del
sector público- para asegurar que la Autoridad Educativa Nacional o su delegado
hagan el uso de la efectiva y correcta aplicación de la imposición de una sanción
administrativa, para ello es inminentemente necesario que se reformen las
prohibiciones que trata los artículos 336, 341 y 352 del Reglamento General a la Ley
Orgánica de Educación Intercultural de acuerdo a la gravedad o lesividad del acto.
De tal manera que, la potestad administrativa sancionatoria disciplinaria que
prescribe el Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación Intercultural,
debería entenderse como el objetivo general de lograr la eficiencia, eficacia y un
2
debido proceso que garantice tanto los derecho de los docentes como de la institución
pública.
Tanto más, si tenemos presente que la y el docente en el Ecuador es el motor
que se dedica profesionalmente a la enseñanza a niños, niñas y adolescentes, dentro de
una determinada área de conocimiento, asignatura, disciplina académica, ciencia o
arte.
Además de la transmisión de valores, técnicas y conocimientos generales o
específicos de la materia que enseña. Estos docentes se encuentran regidos en su
actuar por varias normas, como es el caso de la Ley Orgánica de Educación
Intercultural y como norma subsidiaria la Ley Orgánica del Servicio Público.
La presente investigación busca analizar cuál es el efecto que generan las
resoluciones sancionatorias emitidas por las Juntas Distritales de Resolución de
Conflictos del Ministerio de Educación, cuyas acciones tienen el propósito de regular
el comportamiento de las malas conductas de dichos docentes, sanciones que deben
ser dictadas sin vulnerar ningún derecho del procesado al momento de su defensa.
El problema que aborda la presente investigación gira en torno a la indefensión
de los legítimos derechos y garantías de las y los docentes cuando éstos tienen que
afrontar un sumario administrativo; en virtud de que, por evidentes confusiones
legales las autoridades públicas les niegan la posibilidad de recurrir a los recursos
establecidos en el Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva (ERJAFE) a fin de apelar la resolución emitida en su contra, con la proterva
intención de que siempre el Ministerio de Educación tenga las de ganar a pesar de
incurrir en la vulneraciónde sus derechos.
Por lo manifestado y con la finalidad de sortear las referidas dificultades en el
presente Proyecto Innovador se presente como propuesta una reforma al Reglamento
General de la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI), en la cual se
establezca un correcto procedimiento, respetando los derechos amparados en la
Constitución de la República del Ecuador, esto es, concediendo al procesado el
3
derecho a la impugnación, aceptando el respectivo recurso que le asistía y que por
negligencia de la autoridad pública no fue concedido.
El PROYECTO INNOVADOR DE INVESTIGACIÓN CON FIN DE
TITULACIÓN se encuentra compuesto tres partes, a saber: a) PÁGINAS
PRELIMINARES, b) CUERPO DE LA INVESTIGACIÓN y c)
PLANIFICACIÓN DE TIEMPO, ACTIVIDADES Y CONTENIDOS,
CRONOGRAMA; cada parte se encuentra estructurada de la siguiente manera:
Dentro de las PÁGINAS PRELIMINARES encontramos: la portada, la
certificación de autoría y originalidad, el índice general, el índice de tablas y gráficos y
el resumen ejecutivo, que en sí constituyen los aspectos formales de la investigación.
Más adelante en el CUERPO DE LA INVESTIGACIÓN encontramos la
introducción y la justificación del proyecto innovador de investigación con fines de
titulación, y cinco capítulos distribuidos de la siguiente manera:
En el CAPÍTULO I, titulado: DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA se
desarrolla el diagnóstico de la situación actual, la identificación de los nudos críticos y
elementos a ser resueltos, el árbol problema, el enfoque de los sub-problemas, las
preguntas directrices, la formulación del problema, los objetivos: general y
específicos.
Dentro del CAPÍTULO II, titulado: MARCO TEÓRICO se exponen los
antecedentes de la investigación, las investigaciones previas, los antecedentes
históricos, la motivación social o personal, la fundamentación teórica – doctrinaria, la
fundamentación legal, la idea a defender y la determinación de variables.
En el CAPÍTULO III, titulado: MARCO METODOLÓGICO se detalla la
determinación de unidades de observación, población y muestra, la definición de los
métodos a emplearse, la definición de las técnicas e instrumentos de la investigación y
la operacionalización de las variables.
4
En el CAPÍTULO IV, titulado: MARCO ADMINISTRATIVO se enumeran
los recursos humanos, los recursos técnicos, los recursos materiales y los recursos
financieros (presupuesto).
En la última parte, CAPÍTULO V titulada: PLANIFICACIÓN DE TIEMPO,
ACTIVIDADES Y CONTENIDOS, CRONOGRAMA se puntualizan las fases o
etapas del proyecto, las actividades a realizarse dentro de tiempos determinados en el
cronograma y se desarrolla la propuesta.
5
JUSTIFICACIÓN
La presente investigación tiene como finalidad regular la normativa legal en la
que las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación, se
basan para negar el pedido de recursos por parte de los docentes sancionados, ya que
este tipo de actos son de trascendental importancia al momento de tomar una decisión
administrativa en contra de los miembros de la comunidad educativa.
Para ello, se establece la problemática existente al aplicar en los actos
administrativos lo establecido en los artículos 336, 341 y 352 del Reglamento General
a la Ley Orgánica de Educación Intercultural, haciendo caso omiso de lo establecido
en la Ley Orgánica de Educación Intercultural y la Constitución de la República, ya
que simplemente el Ministerio de Educación ha impulsado dichos actos de manera
negligente, con el único objetivo de sancionar al administrado (la o el docente) sin
observar si existe una vulneración de los derechos que afectan al momento de negar su
pedido de apelación a la sanción impuesta por la Junta Distrital de Resolución de
Conflictos; sin dar cabida a su legítimo del derecho de impugnación.
Así, en base a las investigaciones documentales y de campo, se observará que al
momento de emitir una Resolución Administrativa existe una contradicción entre la
Ley Orgánica de Educación y su Reglamento General, al establecer si dichos actos
administrativos emitidos por las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos ponen
fin a la vía administrativa o no, por lo que es necesario reformar el Reglamento
General la Ley Orgánica de Educación con la finalidad de que las autoridades públicas
de manera adecuada y legítima viabilicen los legítimos derechos constitucionales y
legales de los administrados.
La presente investigación se justifica en los siguientes aspectos:
Científica: El desarrollo científico y doctrinario del presente proyecto innovador,
su coherencia y pertinencia, contribuirá eficientemente a que el derecho de
impugnación se viabilice a plenitud a tono con los imperecederos principios del Estado
Constitucional de Derechos y Justicia, además de robustecer la seguridad jurídica y
enrumbar el Debido Proceso.
6
Técnica: A través de la presente propuesta se busca tecnificar los procesos
administrativos inscritos en la órbita de acción de las Juntas Distritales de Resolución
de Conflictos del Ministerio de Educación.
Social: En la actualidad, penosamente la mayoría de dificultades que presenta el
Sistema Educativo a nivel general son atribuidos a las y los docentes; razón por la cual
se ha instaurado un sumario admisnitrativo con connotaciones inconstitucionales e
ilegítimas dentro del proceso sancionatorio que se lleva acabo, por lo que estos
sumarios dministrativos se encuentran parcializados, razón por la cual, mediante la
presente propuesta se pretende nutrir de constitucionalismo y legalismo a los procesos
administrativos instaurados en contra de los referidos maestros.
Institucional: Esta investigación se encuentra en las líneas de investigación del
área humanística de la Universidad Central del Ecuador, que se dirige al desarrollo
integral de la persona y del buen vivir estratégico del Estado.
Personal: Investigar esta problemática me permite potenciar mi formación
profesional en las áreas Constitucional y Procesal de basta importancia en la
actualidad, pues de manera sistemática e interactiva, inciden en la vida de los pueblos.
Originalidad: La presente investigación es original porque aborda un tema
innovador que gira en torno a la necesidad de reformar la norma que reglamenta a la
Ley Orgánica de Educación Intercultural.
Beneficiarios: Los principales beneficiarios son las y los docentes ecuatorianos,
quienes deben soportar de manera ilegítima la vulneración de sus legítimos derechos
humanos, constitucionales y legales.
7
CAPÍTULO I
1. PROBLEMA
1.1. TEMA
“ANÁLISIS CRÍTICO DE LOS ARTÍCULOS 336, 341 Y 352 DEL
REGLAMENTO GENERAL A LA LEY ORGÁNICA DE EDUCACIÓN
INTERCULTURAL”
1.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La generalidad de las Resoluciones Administrativas emitidas por las Juntas
Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación emitidas en
contra de las y los docentes constituyen una visión parcializada de la universalidad del
problema sustanciado, en virtud de que las autoridades públicas, prefieren resolver a
favor de la Entidad Pública (Ministerio de Educación) antes que en su contra, con la
finalidad de asegurar su permanencia en su lugar de trabajo.
A lo que se debe adherir que por falencias legales en el Reglamento a la Ley
Orgánica de Educación Intercultural, queda en total entre dicho el derecho a la
impugnación que legítimamente ampara al docente, a tal punto que, en ciertas
ocasiones es viabilizado -en ciertos Distritos de Educación-, y en otros
definitivamente no.
Razón por la cual, resulta apremiante reformar el Reglamento General a la Ley
Orgánica de Educación Intercultural, clarificando cómo y de qué manera se debe
viabilizar el derecho de impugnación en todos los ámbitos procesales, pero sobre todo
dentro de la órbita del Derecho Administrativo, cuya estructura invita a la confusión.
Como parte de los principios, derechos, valores, y garantías del Debido Proceso
es prudente que conste la viabilización del derecho de impugnación conferido a favor
de los docentes públicos, quienes, en caso de no ser oportunamente atendidos deben
contar con una norma reglamentaria clara para poder ejercer dicho derecho.
8
1.3. ÁRBOL DE PROBLEMAS
Cuadro 1: Árbol de problemas
Confusión legal al
momento de
conferir o no el
respectivo recurso.
Inobservancia
del debido
proceso
(derecho a la
defensa).
Falta de
procedimiento
adecuado para
emitir una
resolución
sancionatoria
administrativa.
Contraposición de
la Ley Orgánica de
Educación
Intercultural y su
Reglamento.
Causa 1 Causa 2 Causa 3 Causa 4
Tema: ANÁLISIS CRÍTICO DE LOS ARTÍCULOS 336, 341 Y 352 DEL
REGLAMENTO GENERAL A LA LEY ORGÁNICA DE EDUCACIÓN
INTERCULTURAL
Efecto 1 Efecto 2 Efecto 3 Efecto 4
Efectos arbitrarios
en las resoluciones
administrativas.
Inexistencia de
Garantías
Básicas
(Derecho a la
Defensa).
Vacío legal.
Posible
desacatamiento de
la resolución.
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
9
1.4. SUB-PROBLEMA
Queda claro que el problema central abordado en el presente proyecto gira en
torno a la inviabilidad del derecho de impugnación establecido como parte del Debido
Proceso y desconocido dentro de la órbita administrativa por las Juntas Distritales de
Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación, en virtud de la confusión
procesal que radica entre la Ley Orgánica de Educación Intercultural y su respectivo
Reglamento General, por tanto los sub-problemas a analizarse son los siguientes:
Inseguridad jurídica;
Desconocimiento de los legítimos derechos constitucionales y legales de los
administradores y administrados públicos –docentes-;
Transgresión inconstitucional e ilegítima del Debido Proceso;
Indefensión de las y los docentes como administrados; y,
Parcialización de los sumarios administrativos sustanciados por las Juntas
Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación.
1.5. DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL
De manera generalizada se puede establecer que las y los docentes como
administrados llevan las de perder en virtud de que las Juntas Distritales de Resolución
de Conflictos del Ministerio de Educación aduciendo un supuesto conflicto legal, en
ciertas ocasiones permiten la viabilización del derecho de impugnación dando paso a la
instauración del respectivo recurso; y en otras, se niegan rotundamente a admitirlo;
resultados que se vienen dando dentro del proceso del sumario administrativo y a su
correspondiente resolución.
Adicionalmente, en las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del
Ministerio de Educación, los sumarios administrativos disciplinarios se encuentran
10
visiblemente parcializados en virtud de que dejan en total y absoluta indefensión a las y
los docentes, al limitar el uso y goce de sus legítimos derechos constitucionales y
legales.
1.6. IDENTIFICACIÓN DE LOS NUDOS CRÍTICOS, ELEMENTOS A SER
RESUELTOS
Los nudos críticos a ser resueltos en la presente investigación son los siguientes:
Constitucionales.- En virtud de que se discutirá sobre la supremacía del Mandato
Constitucional dentro del Estado Constitucional de Derechos y Justicia Social, así
también se verificará la operatividad de la seguridad jurídica y el debido proceso.
Legales.- Básicamente se debatirá sobre las supuestas contradicciones que se
encuentran dentro de la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) y su
respectivo Reglamento General.
Reglamentarios.- Puesto que resulta necesario analizar la jerarquía normativa de
las disposiciones constitucionales y legales vigentes en el Estado ecuatoriano; ya que
se suele confundir su trascendencia al momento de dictar resoluciones en el ámbito del
Derecho Administrativo.
1.7. PREGUNTAS DIRECTRICES
¿Cuáles son las causas de un mal proceso administrativo sancionatorio?
¿Qué problemas se reflejaría al momento de encontrarse discrepancias entre
la Ley y su Reglamento General al momento de emitir una resolución
administrativa?
¿Qué derechos se vulnerarían para el administrado si dentro del estudio de la
Ley y su Reglamento se presentan discrepancias y debilidades?
11
¿Cómo se define el proceso administrativo sancionatorio?
¿Cuáles son los efectos que causan las resoluciones administrativas?
¿Qué responsabilidades implica al no brindar el debido proceso-derecho a la
defensa a una persona natural o jurídica investigada administrativamente?
¿Qué medidas se tomaría para fortalecer el proceso sancionatorio al momento
de emitir una resolución administrativa?
¿Cómo afectarían las declaratorias de nulidad de dichas resoluciones
administrativas a la comunidad educativa?
1.8. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA
¿Por qué razones se vulneran los legítimos derechos constitucionales y legales
de los administrados -docentes- en los procesos sancionatorios administrativos?
1.9. OBJETIVOS
1.9.1. Objeivo General
Sustentar la propuesta de la presente investigación, la cual consiste en realizar
una reforma reglamentaria con la finalidad de que se establezca como parte del
Debido Proceso la implementación cabal de la impugnación en el ámbito
administrativo, de tal manera que se garantice el derecho, constitucional del
funcionario público a recibir una segunda opinión sobre el sumario administrativo
instaurado en su contra.
1.9.2. Objetivos Específicos
Determinarla inobservancia del Debido Proceso en los procesos sancionatorios
administrativos instaurados por las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del
Ministerio de Educación.
12
Estipular las causas y consecuencias de las resoluciones emanadas por las Juntas
Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación.
Analizar las medidas que se toman para fortalecer el proceso sancionatorio al
momento de emitir una resolución administrativa.
13
CAPÍTULO II
2. MARCO TEÓRICO
2.1. ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
La presente investigación aborda la contradicción que existe entre la Ley
Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) y su Reglamento General al momento de
establecer el legítimo derecho de impugnación previsto a favor de las y los habitantes
de la República del Ecuador, específicamente de los administrados, y principalmente
de las y los docentes, debido a que dicha tergiversación resulta en extremo un tema
inquietante, toda vez que, al no existir un adecuado abordaje normativo se menoscaban
los derechos constitucionales y legales de los docentes del sector público.
En líneas generales se puede establecer que, en evento de su erróneo abordaje, se
coloca en indefensión a las y los docentes de las instituciones públicas, cuya plausible
labor hoy más que nunca se encuentra sumamente vigilado, en virtud de los cambios
vertidos en el Sistema Educativo, las políticas públicas y los problemas sociales de las
y los estudiantes, pues, con frecuencia se suele culpar a la y al docente de todos los
errores evidenciados sin tener armas para su defensa.
Cotidianamente se suele observar como en las Juntas Distritales de Resolución de
Conflictos del Ministerio de Educación llegan denuncias en contra de las y los docentes,
sobre una gama amplia de faltas disciplinarias, denuncias que, como es lógico dan
nacimientos a sumarios administrativos que no permiten el ejercicio pleno del derecho de
defensa de las y los referidos maestros, al punto de invalidar el derecho de impugnación
bajo el argumento que la Ley Orgánica Intercultural de Educación (LOEI) y su
Reglamento Generalen ese punto específico no son lo suficientemente claros.
Por lo que se produce una verdadera “bola de nieve” generadora de varias
dificultades entre ellas: desconocimiento de la supremacía constitucional y seguridad
jurídica; indefensión, violación flagrante al Debido Proceso, anulación del derecho de
14
impugnación, derechos constitucionales inherentes a las y los docentes, aspectos que
contribuyen a la edificación de un escenario arbitrario y anárquico que deslegitima la
estructura fundamental del Estado Constitucional de Derechos y Justicia.
En el desarrollo del presente proyecto innovador se determina que, a pesar de que
el derecho al Debido Proceso es un trascendental precepto constitucional y legal que el
Estado debe respetar ipso facto, en los procesos incoados en contra de las y los
docentes del sector público no se viabiliza a plenitud porque dentro de los sumarios
administrativos disciplinarios llevador por las Juntas Distritales de Resolución de
Conflictos del Ministerio de Educación, vulneran el derecho a la defensa y la seguridad
jurídica al dictaminar resoluciones sancionatorias sin permitir que se efectúe el derecho
constitucional a la impugnación, siendo un pilar fundamental del sistema jurídico del
Estado Constitucional de Derechos y Justicia.
Por lo que se debe recordar que el Debido Proceso es el resultado de una lucha
permanente entre el ciudadano y el Estado, formado por un conjunto de normas
jurídicas que garantiza el equilibrio entre el Estado y sus habitantes, siendo su fin
primordial hacer respetar los derechos fundamentales y evitar la injusticia bajo el
imperio del alto garantismo constitucional.
En esta misma línea de análisis se debe recordar que el Reglamento General a la
Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI), no guardar estricta armonía con lo
contemplado en la Constitución de la República del Ecuador, pues no solo se debe
orientar a la defensa de los derechos de los estudiantes y de la educación, sino, que
contradice la Constitución, la Ley y los derechos humanos y laborales de la comunidad
educativa.
Puesto que de nada sirve que la balanza de la justicia tiende, generalmente, a
favorecer tuitivamente e incluso de manera paternalista a las y los niños, a las y los
adolescentes (educandos) a costa de la indefensión y orfandad jurídico-legal de las y
los docentes del sector público; pues, deben soportar el peso de una infraestructura
legal adversa y parcializada visiblemente deslegitimadora de sus legítimos derechos
humanos, constitucionales y legales.
15
Por todo lo referido y con la finalidad de que se dé plena viabilización a los
derechos humanos, constitucionales y legales de los admisnitrados -las y los docentes
del sector público- resulta prioritario reformar el Reglamento a la Ley Orgánica de
Educación Intercultural, en sus artículos 336, 341 y 352, con la finalidad de establecer
con puntual claridad cómo y cuándo se debe implementar el derecho a la impugnación,
que en general asiste a todas y todos los habitantes del Estado ecuatoriano, y en el caso
particular de análisis a las y los docentes.
2.1.1. Investigaciones Previas
La temática que se aborda en este estudio, es de vital importancia en el ámbito
del Derecho Constitucional y Administrativo, tal es así que ha sido materia de estudio
de trabajos de pregrado, grado y posgrado; así como de publicaciones científicas de
amplia difusión.
El tema escogido para la presente investigación es inédito y de vital abordaje ya
que su temática es nueva, acorde a las exigencias actuales de la investigación
científica. Sin embargo, es propicio indicar la existencia de investigaciones
universitarias previas que se han realizado en torno al tema de investigación, con la
aclaración de que las mismas tienen un enfoque diferente al propuesto en el presente.
PROYECTO INNOVADOR DE INVESTIGACIÓN CON FIN DE
TITULACIÓN.
Cabe subrayar que en el tema a investigarse: “ANÁLISIS CRÍTICO DE LOS
ARTÍCULOS 336, 341 Y 352 DEL REGLAMENTO GENERAL A LA LEY
ORGÁNICA DE EDUCACIÓN INTERCULTURAL”, se incluye el tratamiento de
reglas, valores, principios, derechos y garantías universales reconocidos tanto en la
Constitución de la República 2008 como en la Ley Orgánica Intercultural de Educación
(LOEI) y su respectivo Reglamento General.
16
2.1.2. Antecedentes Históricos
Derecho de impugnación.-
El procedimiento de impugnación data del antiguo Derecho Romano, (Colín
Sánchez, 1996, pág. 550), hace mención a una cita de Teodoro Mommsen, y dice que:
“[…] se trató de armonizar el poder público y la ley del Estado a través de la
magistratura, pretendiendo que, ésta encontrara sus justos límites en la magistratura
misma; es decir, en lo denominado intercesión contra el imperium”.
El vocablo impugnación ha adquirido ubicación propia dentro del Derecho
Procesal, aunque no siempre los Códigos y Leyes reguladores del procedimiento lo
caractericen de la misma manera y le den idéntico o similar contenido.
El estudio de la impugnación debe ubicarse dentro del más amplio campo de los
actos procesales, no sólo por ser una especie o tipo de estos, en cuanto se manifiesta en
la mecánica jurídica, sino también porque como poder surge en cuanto existe la
posibilidad de un cumplimiento anormal o injusto de esos actos administrativos y/o
jurídicos. La utilidad en el cumplimiento del acto procesal, es decir la económica
consecución de su finalidad específica en función de todo el procedimiento, se resuelve
conforme a los principios técnico-jurídicos orientadores del proceso moderno.Pero el
acto debe además ser justo en cuanto conforme a las reglas éticas-jurídicas
determinadoras de la licitud o ilicitud de la conducta humana, para proveer de esta
manera a la tranquilidad del orden establecido.
Uno de esos poderes es el de impugnación, definido por (Couture, 1958, pág. 90)
como: “acción y efecto de atacar tachar o refutar un acto judicial, documento,
deposición testimonial, informe de peritos, etcétera, con el objeto de obtener su
revocación o invalidación”.
(De Pina, 1975, pág. 270), establece la finalidad de los medios de impugnación:
17
La finalidad de los medios de impugnación es la de ofrecer la oportunidad
de corregir los errores en que los jueces pueden incurrir en la aplicación del
Derecho, no ya por malicia, sino, simplemente, por las dificultades propias
de su función y en atención a la falibilidad humana.
Como es de advertirse en todo proceso existe un principio general de
impugnación, o sea, que las partes deben contar con los medios idóneos para combatir
las resoluciones de los tribunales cuando éstas sean inconstitucionales, ilegales,
incorrectas, equivocadas o irregulares, o no apegadas a derecho.
Por regla general en todo tipo de proceso existe un principio de impugnación,
aun en aquellos que no tengan reglamentados recursos, ya que es muy difícil que
pudiere encontrarse un proceso que no admita un medio de impugnación inclusive, en
muchos casos, a través de otro segundo o ulterior proceso.
Si habremos de considerar la razón de la existencia de toda impugnación
llegaremos a la conclusión de que es debido a la falibilidad humana, ya que los actos
de todo hombre estarán expuestos siempre a caer en equivocaciones y en injusticias
propias de su naturaleza o por la complejidad que el caso conlleve.
Al estudiar la impugnación se debe distinguir lo que (Micheli Gian, 1987, pág.
256 y 266), expone:
El proceso de cognición no se agota con el pronunciamiento de la decisión
por parte del juez que ha sido el primero en tomar el examen de la
controversia. El legislador ha acogido, en efecto, una regla de la experiencia
que enseña como dos jueces diferentes tengan el modo de profundizar
mejor que uno solo la sustanciación y la decisión de la causa y por
consiguiente, de decidir mejor la controversia. Los medios de impugnación
son los instrumentos procesales ofrecidos a las partes para provocar aquel
control sobre la decisión del juez, y este control es, en general,
encomendado a un juez no sólo diverso de aquel que ha emitido el
pronunciamiento impugnado o gravado, sino también de grado superior,
aun cuando no esté en relación jerárquica verdadera y propia con el
primero. No se excluye, sin embargo, que en ciertos casos, en consideración
18
al tipo de control invocado, este último sea ejercitado por el mismo juez que
ha pronunciado la sentencia, objeto del control (revocación, oposición de
terceros).
El término impugnación es multívoco y al intentar precisar su significado
(Gómez Lara, 1974, pág. 332), advierte que:
Hay en la impugnación un dato que no debe olvidarse. El dinamismo de la
instancia. La impugnación es la aplicación de instar con un fin particular,
individualizado. La peculiaridad que singulariza a este tipo de instancia es
aquella pretensión de resistir la existencia, producción o los efectos de
cierta clase de actos jurídicos.
(Gómez Lara, 1974, pág. 332), al hacer el examen de la clasificación de los
distintos medios de impugnación, refiere a De la Rua quien expresa:
Este concepto unitario de impugnación ha sido resistido por muchos
prestigiosos autores: buena parte de la doctrina aunque se refiere en general
a los medios de impugnar las sentencias distingue entre impugnaciones
(acción de impugnación) y medios de gravamen. Se considera medio de
gravamen (o medio ordinario la apelación) a aquel que determina el
reexamen inmediato de la misma controversia en una nueva fase procesal,
no para rescindir un fallo ya formado sino para juzgar nuevamente la causa,
substituyéndose la anterior sentencia por la pronunciada a consecuencia del
recurso.
La acción de impugnación (medio extraordinario), en cambio, tiende a
rescindir el fallo ya formado, eliminándolo en cuanto puedan comprobarse
en él determinado tipo de vicios que lo hagan anulable; pero el ad quem no
conoce de la causa ex novo sino que se limita a decidir una cuestión
diversa, originaria, que es la relativa al examen de la validez de la sentencia
primitiva; un nuevo juicio sobre la causa sólo puede sobrevenir
mediatamente, una vez producida la anulación del anterior; recién cuando el
primer fallo es eliminado puede verificarse una nueva decisión sobre el
fondo dentro de los límites alcanzados por la anulación. Con el medio de
19
gravamen se obtiene el inmediato reexamen de la causa; con la acción de
impugnación ese reexamen sólo sobreviene de manera mediata.
Cierto es que una reglamentación uniforme de los medios de impugnación, en
cuanto a sus clases, naturaleza y procedimientos, es imposible; ello deriva de las
diversas concepciones no sólo legislativas sino doctrinales de cada Estado y de cada
cultura jurídica. Por lo tanto la Teoría General del Proceso sólo puede enfocar el tema
de los medios de impugnación, advirtiendo que éstos son recursos, procedimientos,
instancias o acciones, que las partes tienen para combatir los actos o resoluciones de
los tribunales, cuando éstos sean incorrectos, equivocados, no apegados a derecho o
injustos. Si los recursos reglamentados en determinado sistema procesal son dos, tres o
cinco, si reciben diferentes nombres, y si tienen distintos alcances o procedimientos,
reiteramos que ello deriva o depende de factores legislativos y doctrinales peculiares y
característicos de la cultura jurídica de que se trate. Sin embargo, cabe resaltar que el
derecho de impugnación debe necesariamente implementarse por constituirse en un
trascendental derecho humano, constitucional y legal.
En resumen, los órganos jurisdiccionales manifiestan a través de resoluciones
judiciales las determinaciones que deben dar respuesta a las promociones de los sujetos
que intervienen en el proceso, dichas determinaciones contienen la mayor importancia
para el desenvolvimiento del proceso y la definición de la pretensión punitiva estatal,
por tal motivo esta información que se da a conocer a través de los fallos puede causar
ciertas dificultades a las partes procesales.
Para evitar o prevenir tales males, que en los más de los casos podrían ser
irreparables, o susceptibles de romper la justicia. La ley nos permite inconformarnos a
través de diversos medios de impugnación, cuyo fin es restituir las cosas al estado
anterior del acto impugnado o bien lograr el obsequio de la petición realizada;
debiendo tomar en cuenta que, quienes resuelven la controversia son seres humanos,
capaces de equivocarse o de verse afectados por sus propios intereses naturaleza
humana, siendo factibles en tal caso las pasiones, los intereses en pugna o la forma de
percibir los hechos.
20
Ante estas situaciones como ya se ha dicho se instituyeron los medios de control
o recursos, para restablecer al cause correcto del proceso, así el Tribunal que haya
emitido la resolución u otra autoridad de mayor rango enmendarán la improcedencia de
la resolución, a través de una nueva que elimina a la anterior.
Es necesario dejar establecida una distinción necesaria entre el recurso y el
medio de impugnación. Todo recurso es, en realidad, un medio de impugnación; por el
contrario, existen medios de impugnación que no son recursos. Esto significa pues que
el medio de impugnación es el género y el recurso es la especie. El recurso
técnicamente, es un medio de impugnación intra-procesal, en el sentido que vive y se
da dentro del seno mismo del proceso ya sea como un reexamen parcial de ciertas
cuestiones, o como una segunda etapa, segunda instancia, del mismo proceso. Por el
contrario, pueden existir medios de impugnación extra o meta-procesales, entendido
esto en el sentido de que no están dentro del proceso primario, ni forman parte de él;
estos medios de impugnación pueden ser considerados extraordinarios y
frecuentemente dan lugar a nuevos o ulteriores procesos.
2.1.3. Motivación Social o Personal
Debido a la visible falta de armonía entre la Ley Orgánica de Educación
Intercultural (LOEI) y su Reglamento General el derecho constitucional y legal de
impugnación previsto a favor de los administrados, en la actualidad se encuentra en
entredicho por falta de una claridad legal, lo cual ha derivado en la evidente
indefensión de las y los docentes de las instituciones públicas, provocando más de una
dificultad, que en líneas generales invalidan la cristalización real del Estado
Constitucional de Derechos y Justicia.
El actual paradigma constitucional, altamente garantista, lleva a la
Administración Pública a respetar de manera imperativa los principios, reglas, valores,
derechos y garantías prevista a favor de los administrados, sin embargo, en virtud de
los requerimientos del actual gobierno, con frecuencia se suele observar cómo estos
principios, reglas, valores, derechos y garantías son irrespetados con la proterva
intención de que la administración pública, a toda costa, lleve las de ganar, aun cuando
ello signifique la violación flagrante de los derechos humanos, constitucionales y
21
legales de los administrados, parte altamente vulnerable en la relación jurídica que
deviene del acto administrativo. De esta manera las autoridades públicas a quienes les
compete viabilizar los justos derechos de los administrados, suelen argumentar
carencia de norma legal, con el único fin de mantenerse en sus puestos de trabajo.
Razones irrefutables que llevan a impulsar una adecuada reforma constitucional
con el propósito de que el derecho de impugnación irradie con su luz garantista a todos
los procedimientos administrativos y judiciales, de tal suerte que los usuarios de la
Administración de Justicia, sea cual fuere su rol procesal cuenten con la garantía de
que si la decisión tomada en un primer momento sea revisada en un segundo momento
con mayor especialidad y criterio.
Hay que tener presente que el Neoconstitucionalismo imperante en la región,
lleva a que el Estado ecuatoriano busque a ultranza colocar al ser humano en el centro
de la actividad legislativa con la finalidad de proveerlo de derechos, cuya cristalización
debe estar operativamente garantizados dentro del ordenamiento jurídico, siendo la
meta que cada ciudadano/a sienta que no está solo, pues se encuentra cubierto de
amplios medios y mecanismos legales y judiciales que le garanticen la plena
cristalización de sus legítimas demandas.
Por lo que el derecho a la impugnación garantiza el legítimo derecho de las y los
habitantes de la República del Ecuador que sus demandas van a ser revisadas,
analizadas y estudiadas las veces que sean necesarias, hasta que la luz de la justicia y el
derecho brillen a plenitud.
Por otro lado, resulta injusto que las y los docentes de las instituciones públicas
se encuentren en extrema indefensión al negárles el derecho constitucional y legal a la
impugnación, es decir, a la revisión justa y debida de las resoluciones emanadas por las
Juntas Distritales de Resolución de Conflictos de los Distritos Educativos del Ministerio
de Educación; sobre todo cuando la razón y el derecho les asiste.
Para que la balanza de la justicia se incline con justicia a un lado u otro, el Estado
ecuatoriano debe permitir que en igualdad de armas las partes procesales puedan
22
argumentar sus pretensiones, asistidas con iguales medios, mecanismos y recursos;
caso contrario la justicia, en el actual Estado Constitucional de Derechos y Justicia solo
sería una simple quimera.
Con todo lo referido, desde el plano personal, la presente propuesta equilibraría
el amplio poder punitivo del Estado irrogado sobre el administrado, pues la y el
docente con muchas dificultades y limitaciones debe soportar un sumario
administrativo disciplinario. Así también, la y el docente, con la seguridad de que se le
garantizan sus derechos, con soltura podría sobre llevar de manera legítima y debida
los referidos sumarios administrativos disciplinarios instaurados en su contra, pues
contaría con los mismos medios y recursos.
2.2. FUNDAMENTACIÓN TEÓRICA - DOCTRINARIA
Dentro del análisis crítico del presente proyecto, indudablemente para empezar es
preciso adentrarse en la significación y alcance del concepto del acto administrativo, ya
que es una tarea ligada remota y actualmente al devenir del Derecho Administrativo,
por lo que hay que hacer un amplio recorrido histórico conceptual para manifestar su
amplia importancia en la materia.
(Gallego, 2001), lo que se quiere destacar particularmente (específicamente) es
que los actos administrativos deben dirigirse
«a la producción o al establecimiento de una consecuencia jurídica,
consecuencia que consistirá en la creación modificación o extinción de un
derecho o de un deber, o en su declaración vinculante, o, también, en
cuanto se reconoce la existencia de actos administrativos reales, a la
determinación de la condición jurídica de una cosa»
Zanobini, la que con diversos matices es compartida ampliamente en casi todos
los países donde el Derecho Administrativo se ha logrado implantar sólidamente, tanto
en Europa como en América Latina. Para el autor citado, el «acto administrativo es
23
toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la
administración pública en el ejercicio de una potestad administrativa».
Siguiendo esa postura el Maestro Eduardo García de Enterría y Tomás
Fernández, lo conceptúa así «Acto administrativo sería así la declaración de voluntad,
de juicio, de conocimiento o deseo realizada por la administración en ejercicio de una
potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria», como vemos hay aquí un
pequeño matiz que la diferencia de la emitida por Zanobini.
Para (García-Trevijano Fos), el acto administrativo es
«la declaración unilateral de conocimiento, juicio o voluntad, emanada de
una entidad administrativa actuando en su faceta de Derecho Público, bien
tendente a constatar hechos, emitir opiniones, crear, modificar o extinguir
relaciones jurídicas, entre los administrados o con la administración bien
con simples efectos dentro de la esfera administrativa».
Los tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández dicen que
acto administrativo es «[…] la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de
deseo realizado por la administración en ejercicio de la potestad administrativa distinta
a la potestad reglamentaria» (curso de Derecho Administrativo 1, editorial Civitas
S.A., Madrid 1997), definición que concuerda con la de Ismael Farrando y Patricia R.
Martínez, que sobre el acto administrativo dicen que es «[…] una declaración unilateral
efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos
individuales en forma directa e inmediata». (Manual de Derecho Administrativo, 1996)
Mario Chichero, cuya definición es tomada por Hernán Jaramillo Ordóñez en su
obra Manual de Derecho Administrativo, que dice: «Los actos administrativos tienen
lugar cuando la administración pública en ejercicio de sus funciones específicas decide,
mediante resoluciones de carácter general o particular, sobre algún derecho o interés.
El mismo que produce efectos de esa naturaleza (jurídicos)».
24
Para Emilio Fernández, Gordillo, Andre de Laubadere. cuando se expide el
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, publicado en el
Registro Oficial No. 411 de 21 de marzo de 1994, al cual se incorpora el Glosario de
términos, define que, «los actos administrativos normativos son toda declaración
unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos
jurídicos individuales de forma directa». Posteriormente, al actualizar y reformar
determinadas disposiciones, en el Regitro Oficial No.536 de 18 de marzo de 2002,
cuyo artículo 65 define ya en forma expresa el acto administrativo, ratificando que: «Es
toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la facultad administrativa que
produce efectos jurídicos individuales en forma directa». Al dictarse un acto
administrativo conforme quedó señalado, produce efectos jurídicos, y para que sea
conocido por el administrado debe ser notificado, caso contrario, imposible conocer
tanto el acto como sus efectos jurídicos y en caso de que afecte o vulnere sus derechos,
pueda interponer el respectivo recurso.
Ahora bien, el acto administrativo goza de la presunción de legitimidad, sin
embargo, ésta puede ser desvirtuada por los administrados mediante los recursos
previstos en la ley, pues, estos no pueden ser considerados una clase de seres
subalternos, subordinados a las resoluciones de los poderes públicos que muchas veces
abusan del poder; por lo que, para evitar atropellos se crearon instituciones jurídicas
que reconocen el derecho de tales administrados a oponerse a las decisiones
administrativas que menoscaben o lesionen sus derechos o intereses, concediéndoles la
capacidad y facultad de contradicción, de réplica, de oposición a la decisión pública,
mediante lo que la ley y la doctrina denominan impugnación, interponiendo la acción
contencioso administrativa ya a través del recurso objetivo, de anulación o por exceso
de poder, ya mediante recurso subjetivo o de plena jurisdicción, pretendiendo en el
primero que se declare la nulidad y en el segundo, la ilegalidad o nulidad del acto
administrativo.
Patricio Secaira Durango, si bien sostiene que de modo general «todos los actos
administrativos pueden ser sujetos de revocatoria», deja en claro que ello solo es
posible cuando lo permita la naturaleza de los actos y conforme lo establecido por
ordenamiento jurídico (2004, pp. 191-194), lo que a la larga lleva a la misma
25
conclusión, solo son revocables los actos para los que una norma establezca esta
posibilidad. En el último tiempo, la Corte Nacional de Justicia se ha pronunciado
repetidas veces en el sentido de que el órgano administrativo autor de un acto no tiene
competencia para extinguirlo; el mismo criterio fue sostenido por el extinto Tribunal
Constitucional.
El principal fundamento de la estabilidad de los actos administrativos se
encuentra en el derecho a la seguridad jurídica, que se consagró por primera vez, de
manera expresa, en el texto constitucional de 1998 (artículo. 23.26), pasando luego al
artículo 82 de la Constitución vigente; calificada por nuestra jurisprudencia como
principio fundamental sobre el que descansa el estado social de derecho, «uno de los
fines más altos del derecho», y garantía básica sobre la cual «se construye el sistema
jurídico del país», la seguridad jurídica es la que nos exige proteger los derechos
reconocidos en virtud de actos administrativos, a fin de preservarlos de arbitrarios
cambios de criterio de la administración.
(García de Enterría & Fernández, 2001), recuerdan, además que, el problema de
la eficacia de los actos administrativos es un problema de hecho, en la medida en que
la administración está autorizada para imponerlos y hacerlos cumplir, pese a que el
destinatario pueda considerarlos inválidos (pág. 575). El camino para el administrado,
en el marco de la presunción de legitimidad, no es otro que la utilización de los
recursos que el ordenamiento jurídico le ofrece para impugnar la validez de los actos
administrativos; en el caso del Ecuador, las medidas cautelares y la acción de
protección son caminos adecuados cuando está de por medio la violación de derechos
constitucionales, que lesionen de forma ilegítima los derechos y libertades consagrados
en la Constitución, conforme lo establecido en el numeral 9 del artículo 11 que señala:
«el más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos
garantizados en la Constitución», es evidente que las actuaciones de la administración
pública que afecten esos derechos no pueden tenerse como válidas; la norma habla de
lesión ilegítima, por lo que, en consecuencia para que se configure la causal, es
necesario que se trate de una afectación de derechos que no esté autorizada por la
Constitución o la ley.
26
En virtud del principio de legalidad, recogido por el artículo 226 de la
Constitución de la República, los órganos administrativos no pueden ejercer más
competencias que las «que les sean atribuidas en la Constitución y la ley». En
consecuencia, el órgano que actúa fuera del campo de competencias que se le han
asignado violenta el mandato constitucional, sin que sea admisible dar valor a su
actuación. La norma, sin embargo, especifica que no toda incompetencia da lugar a la
nulidad de pleno derecho, pues se refiere expresamente a incompetencia en razón de la
materia, el tiempo o el territorio, y no menciona la incompetencia en razón del grado.
Esto se explica porque se considera que cuando el acto administrativo lo dicta un
órgano subordinado jerárquicamente a aquél que tenía la competencia para hacerlo, o
viceversa, bien puede el órgano competente, que es parte del mismo ente
administrativo, ratificar lo actuado si lo considera procedente. Esto es, no existe una
grave afectación al ordenamiento jurídico, en la medida en que el vicio se produce
siempre al interior de una estructura jerárquica que, de ser el caso, puede reaccionar
convalidando el acto viciado.
La impugnación es la acción de combatir, contradecir o refutar judicialmente una
decisión, mediante la interposición de un recurso ante un juzgado o tribunal.
Según (De la Rúa, 1997, pág. 67):
«la impugnación constituye uno de los instrumentos del Derecho Procesal
que permite mostrar la oposición de las partes procesales con la decisión
emitida por el juez competente, a la vez que materializa la pretensión de
que esta sea revocada, produciendo distintas consecuencias ulteriores,
según las distintas clases y fundamentos de los recursos».
La acción de impugnar es sinónimo de la acción de recurrir; así,el tratadista
(Palacio, 1997, pág. 575), en su obra Manual de Derecho Procesal Civil define el
recurso de la siguiente forma:
«es el acto procesal en cuya virtud la parte que se considera agraviada por
una resolución judicial pide su reforma o anulación, total o parcial, sea al
27
mismo Juez o Tribunal que la dictó o a un Juez o Tribunal jerárquicamente
superior».
También, el tratadista, en su obra De los Recursos Procesales en el Código de
Procedimiento Civil, dice que «es el medio que la ley concede a la parte que se cree
perjudicada por una resolución Judicial para obtener que ella sea modificada o dejada
sin efecto».
Sobre el asunto el tratadista (Couture E. J., 1997, pág. 339), en su obra
Fundamento del Derecho Procesal Civil, dice:
«Los recursos son, genéricamente hablando, medios de impugnación de los
actos procesales. Realizado el acto, la parte agraviada por él, tiene, dentro
de los límites que la ley le confiere, poderes de impugnación destinados a
promover la revisión del acto y su eventual modificación».
Cabe manifestar que de acuerdo a su naturaleza los recursos se denominan no
devolutivos, cuando tienen que ser resueltos por el mismo órgano judicial que dictó la
resolución impugnada, y devolutivos cuando son resueltos por otro órgano judicial, de
categoría superior al que resolvió inicialmente. A excepción de la apelación que se
puede conceder tanto en el efecto devolutivo como en el suspensivo, o solamente en
aquél.
También se distingue entre recursos ordinarios y extraordinarios. Se
consideran recursos ordinarios los que permiten impugnar la resolución por cualquier
causa o motivo. Hállanse previstos para los casos corrientes y tienen por objeto reparar
cualquier irregularidad procesal (error in procedendo) – (error in judicando), error de
juicio (error in indicando) o de interpretación de una norma sustantiva. El recurso de
apelación, tiende a subsanar cualquier error en el juzgamiento. Son también recursos
ordinarios: el de aclaratoria, revocatoria, nulidad y de hecho o queja por apelación
denegada.
Los recursos extraordinarios, por el contrario, son aquellos en que la resolución
objeto de recurso únicamente puede ser atacada con fundamento en alguno de los
28
concretos motivos o causas de impugnación previstos expresamente en la ley. Se
conceden con carácter excepcional en cuestiones específicamente determinadas por la
ley. Son recursos extraordinarios: el de inaplicabilidad de la ley, el de
inconstitucionalidad, el de casación, el recurso de hecho, el de casación, el de revisión.
(Devis Echandia), sostiene:
Para que el derecho a impugnar las decisiones de los jueces sea efectivo y el
demandado pueda contradecir adecuadamente las pretensiones del actor y
éste las excepciones de aquel,... se ha establecido la organización jerárquica
en la administración de justicia, con el fin de que, como regla general, todo
proceso sea conocido por dos jueces de distinta jerarquía si los interesados
lo requieren oportunamente mediante el recurso de apelación y en algunos
casos por consulta forzosa. Se exceptúan los asuntos de poca importancia
para los cuales se asigna una sola instancia.
Con todo lo referido resulta evidente que el derecho de impugnación asiste a
todas y todos los ciudadanos del Estado ecuatoriano, sobre todo a la parte más débil de
la relación jurídica.
La Seguridad Jurídica como Tarea Estatal
La palabra seguridad deriva del latín “securitas”, que significa estar seguros de
algo y libres de cuidados; lo cual implica la certeza de sus normas, y
consiguientemente su aplicabilidad; por lo que el Estado, es el principal regulador de
las relaciones en sociedad, y este no sólo debe establecer las disposiciones legales a
seguir, sino que tiene la obligatoriedad de crear un modelo general de seguridad.
Cada garantía que el Estado concede a cada uno de los habitantes es la citada
seguridad jurídica, pues de esta manera las personas se sienten seguras que sus bienes
y sus derechos no serán vulnerados, y si se llegara a violentar estos serán asegurados
por la sociedad, para la protección y reparación de los mismos; por lo que esta
constituye la certeza del derecho que tiene el individuo de modo que su situación
jurídica no será modificada, más que por procedimientos regulares y conductas legales
29
establecidas, previa y debidamente publicadas.
Para corroborar lo mencionado en el párrafo anterior conviene citar al mexicano
(Burgos, 2002) quien indica en lo principal: «[…] la seguridad jurídica es la certeza
que debe tener el gobernado de que su persona, sus papeles, su familia, sus posesiones
o sus derechos serán respetados por la autoridad […]».
De lo expuesto, cabe indicar que la seguridad jurídica plasmada en nuestro
territorio ecuatoriano proviene de un principio de certeza en cuanto a la aplicación de
disposiciones previstas en la Constitución de la República del Ecuador y demás leyes,
pues bajo esta premisa las autoridades Estatales actúan bajo un ordenamiento jurídico
que garantiza los derechos a los gobernados de manera directa, eficaz e irrestricta.
Constituye el más alto deber del Estado cumplir con la Constitución de la
República del Educador y respetar las garantías básicas de cada uno de los procesos;
por lo que corresponde el cumplimiento de dichas garantías a los servidores públicos
quienes deberán garantizar la seguridad jurídica; sin embargo de ello, no se debe dejar
de lado que constituye obligación de los ciudadanos sujetarse a las leyes determinadas,
pues el desconocimiento de la misma no exime de la responsabilidad civil, penal o
administrativa que diera lugar.
Las garantías de seguridad jurídica son derechos públicos conferidos a favor de
cada uno de los habitantes del territorio, los cuales permiten demandar a los órganos
estatales el acatamiento a un conjunto de exigencias previas que no afecten sus
derechos, paraqué éstos no caigan en la indefensión o la perplejidad jurídica, lo que
permite a los sujetos vivir en condiciones de igualdad y libertad con garantías de
derechos y obligaciones.
Los principios emanados de la seguridad jurídica son la irretroactividad de la
ley, la tipificación de los delitos y las penas, las garantías constitucionales, la cosa
juzgada, la caducidad de las acciones y la prescripción.
30
Los efectos positivos de la seguridad jurídica, garantizan al ciudadano el vivir y
desarrollarse en un Estado soberano de derechos y justicia, donde preceden reglas y
procedimientos claros y eficaces.
El tratadista (Ehrenberg, 2003), indica: «[…] La seguridad jurídica supone ante
todo que el titular tiene una situación jurídica garantizada, lo que significa que la
pérdida o el menoscabo de su derecho no puedan producirse sin su voluntad[…]».
La seguridad jurídica como todo mecanismo integrante del derecho es
susceptible de ser examinado desde distintos enfoques:
Desde un enfoque filosófico, es un principio del ordenamiento jurídico, donde la
organización del Estado debe obtener elementos de convicción, para probar que la
seguridad jurídica se considera desde la forma en la que se redacta y tipifica las ley es
pues éstas deben ser claras y aplicables.
La seguridad jurídica desde el punto de vista sociológico, se refiere a que
cuando el legislador realiza reformas a las leyes, él usa métodos propios de
observación, aplicando estudios de campo en la ciudadanía, afin de que existe una
eficacia de la ley, ya que cosiologicamente debe existir coherencia entre la norma y
sus propósitos.
La seguridad jurídica desde una perspectiva jurídica, expone la peculiaridad de
las normas a estudiar y las posibles reformas judiciales, proponiendo una mejor forma
de aplicarse, así como la forma de entender de manera clara, y cómo hacer para que el
derecho dé respuesta a los conflictos que se generan en la sociedad y que su respuesta
sea efectiva.
La Constitución como Fundamento de la Seguridad Jurídica
Nuestra Constitución ha optado por otorgar a los Tratados Internacionales un
rango constitucional. Así, el artículo 163 de la (Constitución de la República del
Ecuador, 2008) señala: «Las normas contenidas en los tratados y convenios
internacionales una vez promulgados en el Registro Oficial, formarán parte del
31
ordenamiento jurídico de la República y prevalecerán sobre leyes y otras normas de
menor jerarquía». En otras palabras, en materia de defensa de los derechos, partimos
de una ventaja formal normativa que señala que los tratados internacionales tienen
igual valor que la Constitución y prevalecen sobre las leyes internas; entonces,
instrumentos internacionales, pueden invocarse ante los tribunales nacionales y tienen
una jerarquía igual a la Constitución.
El artículo 82 de la (Constitución de la República del Ecuador, 2008), señala en
lo trascendental «que el derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a
la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y
aplicadas por las autoridades competente».
De lo que se desprende que la seguridad jurídica, no es otra cosa que la
posibilidad que el Estado debe darnos mediante el derecho, de prever los efectos y
consecuencias de nuestros actos para realizarlos en los términos prescritos en la norma,
a fin de que surtan los efectos que deseamos o para tomar medidas para evitar los
efectos que no deseamos, y que podrían producirse según la ley.
Como lo señala la doctrina, esta es la recta interpretación de la ley e integración
del derecho que hacen los jueces; pero este derecho fundamental en el Estado
Constitucional de Derechos y Justicia, hay que entenderla como señala Roberto Dromi
en su obra sobre esta materia, (p.118)
«La seguridad originaria, que fue el nuevo derecho para el proceso de
reformas del Estado, debe ceder a la seguridad jurídica sobreviniente o
derivada que permitirá asegurar la relocalización del Estado, la
redistribución de la economía, y la recreación del control […]»
Agrega el mismo autor en las (pp. 119 y 120) «El nuevo derecho se orientará a
profundizar el control político, cualificar el administrativo, afianzar el judicial,
reconocer el social, a efectos de verificar la responsabilidad pública y proteger a los
usuarios y consumidores de bienes y servicios».
Termina señalando (p. 210) que «hay algo nuevo bajo el sol, y el derecho no es
un extraño. Una seguridad injusta es precisamente lo contrario del derecho, pues
32
seguridad y justicia son dos dimensiones radicales de derecho, dos estamentos
ontológicos que le trascienden, porque la justicia sólo existe en cuanto está montada
sobre un orden seguro, y, la seguridad sólo es pensable en un orden justo». De tal
modo, que la seguridad jurídica debe ser entendida dentro del Estado constitucional de
derechos, como una justicia concebida como exigencia de adaptación del derecho a la
necesidad de la vida social.
Principio de Legalidad
Según la definición del término Legal suscrita por (Cabanellas, Diccionario
Jurídico Elemental, 2000), dice «[…] Lo mandado por la ley. Lo contenido en ella.
Conforme a su letra o a su espíritu […]»; de lo referido se infiere que se encuentra
directamente vinculado con el Estado, ya que se exige a que todos los actos se ajusten
a derecho y principalmente a lo determinado en la Constitución de la República del
Ecuador, noma de superioridad que exige garantías y condiciones mínimas dentro de
los procesos y la vulneración de la misma conlleva a ficciones en los bienes tutelados
por el legislador.
Bajo la premisa escrita en el párrafo que antecede, se debe indicar que el
principio de legalidad es la base jurídica en la cual los habitantes del territorio
ecuatoriano y los poderes estatales están sometidos a una normativa jurídica; la cual
ampara a que todos los ciudadanos respeten sus derechos y garantías consagradas,
imponiendo sanciones que solo el legislador las haya tipificado en la normativa como
actos punibles y conlleven a una pena.
Se llama principio de legalidad aquel en virtud del cual, los poderes públicos
están sujetos a la ley, de tal forma que todos sus actos deben ser conforme a la ley,
bajo la pena de invalidez. Dicho de otra forma, es inválido todo acto de los poderes
públicos que no sea conforme a la ley
El principio de legalidad implica, en primer lugar, la supremacía de la
Constitución y de la ley como expresión de la voluntad general, frente a todos los
poderes públicos. Además, el principio de legalidad implica la sujeción de la
Administración a sus propias normas.
33
La sujeción de la Administración a sus propias normas se traduce en el principio
de inderogabilidad singular de los reglamentos, que implica que la Administración, que
puede modificar o derogar sus propios reglamentos, no puede, sin embargo, implicarlos
en casos concretos y determinados, haciendo excepciones a los mismos, con
independencia de la jerarquía existente entre el órgano que dicta el reglamento y el que
dicta una resolución singular contraria al mismo.
Derecho a la Defensa
El Derecho a la Defensa constituye una garantía constitucional inalienable,
aplicada en toda fase o etapa de un procedimiento judicial o administrativo, mediante
el cual el procesado o administrado tiene conocimiento de los hechos que se le
imputan o se le atribuyen, los cuales constituyen conductas ilícitas,así también, se le
asiste al procesado o administrado a que presente pruebas y argumentos que desvirtúen
dicha acusación y demuestren su inocencia o ausencia de culpabilidad de los hechos
manifestados con la finalidad de evitar la aplicación de sanciones.
En sentido general, prejurídico y natural el verbo defenderse significa rechazar
por sí mismo una agresión. Para (Gutiérrez & Conradi, 1973), determinan: «[…] La
defensa se vincula así a un mecanismo elemental de actividad instrumental necesaria
en la lucha por la supervivencia […]».
La (Corte Constitucional del Ecuador), en su sentencia N° 023-13- SEP-CC,
emitida dentro del caso N° 1975-11-EP, señaló que el derecho a la seguridad jurídica
«[…] es el pilar sobre el cual se asienta la confianza ciudadana en cuanto a
las actuaciones de los distintos poderes públicos; en virtud de aquello, los
actos emanados de dichas autoridades públicas deben observar las normas
que componen el ordenamiento jurídico vigente, debiendo además sujetarse
a las atribuciones que le compete a cada órgano».
Dicho en otras palabras, el derecho a la defensa para (Montero Aroca, Cómez
Colomer, Montón Redondo, & Barona, 2005), la definen como:
34
«[…] El derecho fundamental atribuido a las partes de todo proceso y para
ser respetado por el tribunal que conoce del mismo, que consiste
básicamente en la necesidad de que estas sean oídas, en el sentido de que
puedan alegar y demostrar para conformar la resolución judicial, y en que
conozcan y puedan rebatir sobre los materiales de hecho y derecho que
puedan influir en la resolución judicial […]».
El Derecho a la Defensa, tradicionalmente se diferencia entre un sentido amplio
o material y una defensa en sentido estricto o formal.
La defensa en sentido amplio o material se considera a la actividad procesal
regida a hacer valerante el juez o autoridad competente los derechos subjetivos y los
demás intereses jurídicos del acusado o administrado siendo una función pública
destinada a orientar y a yudar en los procesos.
En cambio, la defensa en sentido estricto, no tiene contraposición con el
ordenamiento constitucional siendo el ente acusador, el garantista de efectuar actos
para que el imputado o el defensor del mismo pueda proteger al acusado haciendo uso
en el proceso todas las circunstancias y puntos de vista favorables al procesado o
administrado.
Para concluir el derecho a la defensa, da la posibilidad a que el imputado o
administrado decida formalizar una serie de actividades defensivas por sí mismo; u
optar por confiar aun abogado para la tarea de defenderle en un proceso.
Garantías del Debido Proceso en la Constitución de la República del Ecuador
La Constitución de la República del Ecuador, prescribe en lo principal que el
Derecho a la Defensa, es el derecho fundamental asistido a toda persona especialmente
a aquellos individuos que son los presuntos responsables de la vulneración del marco
legal del territorio ecuatoriano; pues, de esta manera el Estado a través de sus
organismos competentes concede el derecho al individuo de ejecutar el derecho de
defensa a través de su abogado defensor sea este privado o público con la finalidad de
comparecer inmediatamente y tenga garantías mínimas para demostrar su estado de
35
inocencia, garantía básica asistida a todo ciudadano, pues se presume la inocencia de
toda persona hasta que no haya sido condenado y tenga sentencia ejecutoriada.
El derecho a la defensa al cual se hace referencia en estos párrafos, constituye
una garantía constitucional enmarcada en el Capítulo Octavo, Derechos de Protección,
tipificado en el artículo 76 numeral 7 de la norma ibídem, en donde se expone en lo
principal que el derecho de las personas a la defensa incluyen las siguientes garantías:
a) Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del
procedimiento.
De esta manera se prescribe que ninguna persona podrá ser privado del derecho
a ladefensa, por lo que es importante citar al artículo 11 numeral 2 de la Constitución
de la República, en el que se reconoce que todas las personas son iguales y gozarán de
los mimos derechos, deberes y oportunidades; lo que faculta al administrado incluir
en todos los actos, pruebas, requerir peticiones y a realizar observaciones que
considere.
b) Contar con el tiempo y con los medios adecuados para la preparación de su
defensa.
Es determinante que en toda diligencia, en la que se realice un proceso
investigativo se cuente con el tiempo necesario para poder realizar una contradicción
de lo que se sospecha o imputa; sin que sea posible que se desconozca de los hechos
imputados en la práctica de alguna diligencia.
c) Ser escuchado en el momento oportuno y en igualdad de condiciones.
Reiteradamente es necesario considerar al artículo 11 numeral 2 de la
Constitución de la República del Ecuador; el cual dice todas las personas son iguales
sin distinción de etnia lugar de nacimiento, edad, raza, sexo, estado civil, idioma,
religión, ideología, discapacidad física, orientación sexual, estado de salud, portador
de VIH, etc., discriminación alguna; ipso facto se toma vital importancia a los grupos
de atención prioritaria; en consecuencia con este principio de igualdad se proyecta a
36
que las partes tengan las mismas condiciones y garantías.
d) Los procedimientos serán públicos salvo las excepciones previstas por la ley.
Las partes podrán acceder a todos los documentos y actuaciones del
procedimiento.
Norma complementada con lo previsto en el artículo 168.5 ibídem, que dice:
«[…] En todas sus etapas los juicios y sus decisiones serán públicos, salvo los casos
expresamente señalados en la ley […]». El público puede asistir personal o
físicamente a las actuaciones judiciales (publicidad inmediata) o puede acceder a ellas
mediante la interposición de algún medio de comunicación social (publicidad
mediata). En efecto, la publicidad del procedimiento constituye elemento necesario
para el discurso institucional, puesto que representa la posibilidad de control por parte
de la comunidad del cumplimiento de los presupuestos de la comprensión del caso y
la posibilidad de autolegitimación de las decisiones por parte de la administración de
justicia.
La garantía de publicidad permite, entre otros aspectos, el control social de la
actividad jurisdiccional y fomenta la participación de los ciudadanos en materia
judicial, evitándose los procesos secretos.
l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá
motivación si en la resolución no se anuncian las normas o principios jurídicos
en que sefunda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los
antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no
se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o
servidores responsables serán sancionados.
Las resoluciones de los poderes públicos deben ser motivadas; pues en esta se
tiene claro que pone fin a un proceso iniciado en contra de una persona ya sea este
administrativo o judicial, cuando nos referimos a administrativos no son emanados
por jueces sino por autoridades competentes que por disposición de la ley
administran justicia; los principios jurídicos en que se funda la motivación son la
parte considerativa en la que se exponen los antecedentes del hecho y motivación
37
jurídica para resolver, la carencia de los mismos hacen que el acto sea considerado
nulo, sin antes mencionar que los funcionarios administrativos o judiciales son los
responsables y serán sancionados por la omisión de sus actos por vía administrativa,
civil o penal, así como los daños y perjuicios ocasionados, estando el Estado facultado
para repetir contra ellos y en el ámbito penal serán responsables por el descuido
realizado dentro de las resoluciones.
m) Recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se decida
sobre sus derechos.
Para la emisión de una resolución administrativa o judicial, el Estado le confiere
el derecho al administrado de recurrir ante otra instancia; a fin de que pueda ejercer
sus derechos asistidos e interponer los recursos horizontales y verticales, siendo los
primeros los tendientes a la aclaración o ampliación de la resolución o sentencia
dictada por las autoridades administrativas o judiciales, mismos que tienen que ser
resueltos por los que emanaron la resolución, y los recursos verticales son aquellos
que se dan cuando se han violentado los principios o ha variado la situación jurídica
del administrado, pudiendo presentar el recurso de apelación, el recurso de hecho o
recurso extraordinario de revisión.
2.3. FUNDAMENTACIÓN LEGAL
La (Constitución de la República del Ecuador, 2008), en el artículo 11, numeral 3
prescribe que: « […] Los derechos y garantías establecidas en la Constitución serán de directa
e inmediata aplicación por y ante cualquier servidora o servidor público, administrativo o
judicial de oficio o a petición de parte[…] »;
Lo cual tiene concordancia con lo previsto en el inciso segundo del artículo 424
de la norma ibídem donde se indica que: « La Constitución es la norma suprema y
prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder
público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales; en caso
contrario carecerán de eficacia jurídica […] ».
38
En relación al derecho a la defensa la (Constitución de la República del
Ecuador, 2008), dice en su artículo 76, numeral 7 letras l) y m), manda:
« En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de
cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las
siguientes garantías básicas: […] 7. El derecho de las personas a la defensa
incluirá las siguientes garantías: […] 1) Las resoluciones de los poderes
públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no
se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se
explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los
actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren
debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores
responsables serán sancionados. m) Recurrir el fallo o resolución en todos
los procedimientos en los que se decida sobre sus derechos ».
Al respecto, el artículo. 344 del (Reglamento General a la Ley Orgánica de
Educación Intercultural, 2012), determina:
« […] El proceso disciplinario debe observar todas las garantías y derechos
constitucionales, el respeto a la dignidad de las personas y el debido
proceso. En ningún proceso sancionatorio o disciplinario se debe admitir la
indefensión de la persona natural o jurídica investigada
administrativamente. Todo lo actuado en el proceso bajo dicha
circunstancia estará viciado de nulidad absoluta ».
En lo que corresponde a la impugnación de resoluciones administrativas la (Ley
Orgánicade Educación Intercultural-LOEI, 2011), establece:
« Art. 65.- […] Las resoluciones de las Juntas Distritales de Resolución de
Conflictos serán impugnables de conformidad con el Estatuto del Régimen
Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva. Agotada esta instancia, se
podrá recurrir en sede contenciosa administrativa ».
« Art. 142.- De los recursos.- De las resoluciones emanadas de las
autoridades educativas, con fundamento en las disposiciones de esta Ley y
39
demás actos administrativos derivados de la misma, podrán interponerse los
recursos previstos en el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva en la forma, plazos y procedimiento determinados en
dicho Estatuto, sin perjuicio de las acciones judiciales y constitucionales ».
Con respecto a la apelación, el (Reglamento General a la Ley Orgánica de
Educación Intercultural, 2012), en su artículo 336 estipula que:
« Art. 336.- Apelación.- Las sanciones de amonestación escrita o multa,
impuestas por la máxima autoridad del establecimiento educativo a los
profesionales de la educación, pueden ser apeladas ante la Junta Distrital de
Resolución de Conflictos. Su resolución pone fin a la vía administrativa ».
Sin embargo, el (Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva ), dispone:
« Art. 69.- IMPUGNACION.- Todos los actos administrativos expedidos
por los órganos y entidades
sometidos a este estatuto serán impugnables en sede administrativa o
judicial. La impugnación en sede administrativa se hará de conformidad de
este estatuto. La impugnación en sede judicial se someterá a las
disposiciones legales aplicables ».
Con relación a las resoluciones, el mismo (Reglamento General a la Ley
Orgánica de Educación Intercultural, 2012), manda que:
« Art. 130.- Resoluciones.- Contra las resoluciones de las Juntas Distritales
pueden interponerse los recursos previstos en el Estatuto del Régimen
Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, bajo la forma y
procedimiento establecidos ».
« Art. 341.- Resoluciones.- Las resoluciones de las Juntas Distritales de
Resolución de Conflictos ponen fin a la vía administrativa, deben ser
suscritas por el Director Distrital de la respectiva jurisdicción, y deben
surtir efectos a partir de la fecha de su notificación al interesado; además,
debe ser remitida una copia de las resoluciones a las autoridades educativas
40
y a otras entidades del Estado.Estos actos administrativos deben ser
motivados, mediante el señalamiento de los fundamentos de hecho y de
derecho que han determinado tal resolución ».
Artículo reformado y publicado en el Registro Oficial Suplemento No.
635, de 25 de noviembre de 2015, por el siguiente:
« Art. 341.- Resoluciones.- Las resoluciones de las Juntas Distritales de
Resolución de Conflictos, que podrán ser apelables únicamente con efecto
devolutivo ante la máxima autoridad del Nivel de Gestión Zonal
correspondiente, deberán estar suscritas por el Director Distrital de la
respectiva jurisdicción, y surtirán efectos a partir de la fecha de su
notificación al interesado; además, debe ser remitida una copia de las
resoluciones a las autoridades educativas y a las otras entidades del Estado
que correspondiere. Estos actos administrativos deben ser motivados,
mediante el señalamiento de los fundamentos de hecho y de derecho que
han determinado tal resolución ».
« Art. 352.- Resolución.- La Junta Distrital de Resolución de Conflictos,
mediante providencia, debe disponer, de ser el caso, y de manera motivada,
la aplicación de la sanción correspondiente, providencia que pone fin a la
vía administrativa […] ».
Artículo reformado y publicado en el Registro Oficial Suplemento No.
635, de 25 de noviembre de 2015, por el siguiente:
« Art. 352.- Resolución.- La Junta Distrital de Resolución de Conflictos,
mediante providencia, debe disponer, de ser el caso, y de manera motivada,
la aplicación de la sanción correspondiente, que podrá ser apelada
únicamente con efecto devolutivo ante la máxima autoridad del Nivel de
Gestión Zonal correspondiente. […] ».
Finalmente y en referencia a la resolución, el Libro II, titulado Procedimiento
Administrativo Comun de la Funcion Ejecutiva del Estatuto de Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva dice:
41
« Art. 156.- Contenido de la resolución. 3. Las resoluciones contendrán la
decisión, que deberá ser motivada. Expresarán, además, los recursos y
acciones que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio
de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno
».
Al hablar de acto admisnitrativo, el Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo
de la Función Ejecutiva dispone en su artículo 65 que: « Acto Administrativo.- Es toda
declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce
efectos jurídicos individuales de forma directa ».
Y de los actos nulos, el nuleral 1 del artículo 167 del Estatuto antes indicado
estipula que:.-
« Revisión de disposiciones y actos nulos. 1. La Administración Pública
Central, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de
interesado, declarará de oficio la nulidad de los actos administrativos que
hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en
plazo, en los supuestos previstos en este estatuto ».
Cuando se habla de los actos que ponen fin a la vía admisnitrativa, el Estatuto de
Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva limita a cuatro formas y
éstas son:
« Art. 179.- Fin de la vía administrativa.- Ponen fin a la vía
administrativa:a. Las resoluciones de los recursos de apelación y revisión;
b. Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior
jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario;c. Las demás
resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o
reglamentaria así lo establezca; y, d. Los acuerdos, pactos, convenios o
contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento ».
42
2.4. PLANTEAMIENTO IDEOLÓGICO A DEFENDER
Establecer las razones por las cuales se impide ejercer el derecho constitucional
y legal a la impugnación, dentro de los sumarios administrativos disciplinarios
previstos emprendidos por las Juntas Distritales de Resoluciones de Conflictos del
Ministerio de Educación en contra de los administrados –docentes del sector público-.
2.5. DETERMINACIÓN DE LAS VARIABLES
2.5.1. Variable Independiente
Vulneración al derecho de impugnación.
2.5.2. Variables Dependientes
Inseguridad Jurídica
Indefensión
Irrespeto al Debido Proceso
43
CAPÍTULO III
3. METODOLOGÍA
3.1. DETERMINACIÓN DE UNIDADES DE OBSERVACIÓN, POBLACIÓN Y
MUESTRA
La presente investigación se desarrolló dentro de las unidades ejecutoras de la
gestión gubernamental del Estado ecuatoriano en el ámbito de la educación,
específicamente en el Ministerio de Educación, para lo cual se hace necesario tener
presente que, la implementación del Nuevo Modelo de Gestión Educativa está en
desarrollo progresivo en todo el territorio ecuatoriano, incluye las 9 Zonas Educativas
(Subsecretarías de Quito y Guayaquil), los 140 distritos educativos y 1.117 circuitos
educativos y todas las áreas, secciones y direcciones del Ministerio de Educación.
La población objetivo abarca todos los usuarios del Sistema Nacional de
Educación, incluyendo estudiantes y ex estudiantes de todos los niveles y modalidades,
docentes y autoridades de establecimientos fiscales, fiscomisionales y particulares del
Ecuador. Adicionalmente, abarca a todos los funcionarios del Ministerio de Educación
del Nivel Central, de las Coordinaciones Educativas Zonales y de las Direcciones
Provinciales de Educación Hispanas y Bilingües que se encuentran en transición hacia
los Distritos.
En tal virtud, el Nuevo Modelo de Gestión Educativa (NMGE) es un proyecto
que inició su gestión en enero de 2010, y plantea la reestructuración del Ministerio de
Educación para garantizar y asegurar el cumplimiento del derecho a la educación. Es
decir, busca influir de manera directa sobre el acceso universal y con equidad a una
educación de calidad y calidez, lo que implica ejecutar procesos de desconcentración
desde la Planta Central hacia las zonas, distritos y circuitos, para fortalecer los
servicios educativos y aproximarlos hacia la ciudadanía, atendiendo las realidades
locales y culturales.
44
En ese marco, el Nuevo Modelo persigue la desconcentración de la Autoridad
Educativa Nacional, a su vez, una nueva práctica de realización del servicio público
(mejor distribución de personal capacitado e idóneo); así como la racionalización
recursos, distribución de competencias y responsabilidades.
Básicamente el Nuevo Modelo de Gestión se encuentra establecido de la
siguiente manera:
Gráfico 1: Nuevo Modelo de Gestión
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
ZONA.- Gestión de servicio de
control.
DISTRITO.- Coordinación,
microplanificación, gestión y control de
territorio.
CIRCUITO.- Gestión de servicio de
control.
45
Cuadro 2: Distribución de los Distritos de Educación a nivel nacional
DISTRIBUCIÓN DE LOS DISTRITOS DE EDUCACIÓN A NIVEL
NACIONAL
ZONAS: PROVINCIAS Y CANTONES ESPECÍFICOS:
ZONA
Nro. 1
ESMERALDAS
CARCHI
IMBABURA
SUCUMBIOS
ZONA
Nro. 2
PICHINCHA (Excepto el Distrito Metropolitano de Quito)
NAPO
ORELLANA
ZONA
Nro. 3
COTOPAXI
CHIMBORAZO
TUNGURAHUA
PASTAZA
ZONA
Nro. 4
MANABÍ
SANTO DOMINGO DE LOS TSÁCHILAS
ZONA
Nro. 5
BOLÍVAR
GUAYAS (Excepto Guayaquil, Zamborondón y Durán)
LOS RÍOS
SANTA ELENA
GALÁPAGOS
ZONA
Nro. 6
AZUAY
CAÑAR
MORONA SANTIAGO
ZONA
Nro. 7
EL ORO
LOJA
ZAMORA CHINCHIPE
ZONA
Nro. 8
GUAYAQUIL
ZAMBORONDÓN
DURÁN
ZONA
Nro. 9
DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
46
De acuerdo a la (Ley Orgánicade Educación Intercultural-LOEI, 2011), en su
Capítulo IV, artículo. 25, establece que los niveles de gestión de la Autoridad
Educativa Nacional son cuatro:
Nivel central intercultural;
Nivel zonal intercultural y bilingüe;
Nivel distrital intercultural y bilingüe;
Circuito educativo intercultural y bilingüe;
Autoridad Educativa Nacional.-
La Autoridad Educativa Nacional ejerce la rectoría del Sistema Nacional de
Educación a nivel nacional y le corresponde garantizar y asegurar el cumplimiento
cabal de las garantías y derechos constitucionales en materia educativa, ejecutando
acciones directas y conducentes a la vigencia plena, permanente de la Constitución de
la República. Está conformada por cuatro niveles de gestión, uno de carácter central y
tres de gestión desconcentrada que son: zonal intercultural y bilingüe, distrital
intercultural y bilingüe; y, circuitos educativos interculturales y bilingües.
Nivel central intercultural.-
El nivel central formula las políticas, los estándares, planificación educativa
nacional, los proyectos de inversión de interés nacional, las políticas de asignación y
administración de recursos, formula políticas de recursos humanos que garantizan
representatividad de acuerdo a la diversidad del país en todos los niveles
desconcentrados. Coordina la gestión administrativa de los niveles desconcentrados de
gestión. Regula y controla el sistema nacional de educación, para lo cual expide las
normas y estándares correspondientes, sin perjuicio de las competencias asignadas a
los Distritos Metropolitanos y a los Gobiernos Autónomos Descentralizados en la
Constitución de la República y la Ley.
47
Las máximas autoridades educativas tienen como una de sus funciones
primordiales transversalizar la interculturalidad para la construcción del Estado
plurinacional y garantizar una educación con pertinencia cultural y lingüística para los
pueblos afro ecuatorianos, montubios y para las nacionalidades y pueblos indígenas.
Niveles desconcentrados.-
Son los niveles territoriales en los que se gestionan y ejecutan las políticas
educativas definidas por el nivel central. Están conformadas por los niveles zonales,
distritales y circuitales, todos ellos interculturales y bilingües.
Nivel zonal intercultural y bilingüe.-
El nivel zonal intercultural y bilingüe, a través de las coordinaciones zonales, de
distritos educativos metropolitanos y del distrito educativo del régimen especial de
Galápagos, definen la planificación, coordinan las acciones de los distritos educativos,
y realizan el control de todos los servicios educativos de la zona de conformidad con
las políticas definidas por el nivel central.
Cada zona está conformada por la población y el territorio establecido por el Plan
Nacional de Educación y atiende la diversidad cultural y lingüística de cada población,
garantiza y realiza el control de aplicación de las políticas en todos los servicios
educativos de la zona intercultural y bilingüe, de conformidad con lo definido por el
nivel central.
Nivel distrital intercultural y bilingüe.-
El nivel distrital intercultural y bilingüe, a través de las direcciones distritales
interculturales y bilingües de educación definidas por la Autoridad Educativa Nacional,
atiende las particularidades culturales y lingüísticas en concordancia con el plan
nacional de educación; asegura la cobertura necesaria en su distrito intercultural y
bilingüe en relación con la diversidad cultural y lingüística para alcanzar la
universalización de la educación inicial, básica y bachillerato; y garantiza la gestión de
48
proyectos, los trámites y la atención a la ciudadanía. Además, interviene sobre el
control del buen uso de los recursos de operación y mantenimiento, y la coordinación,
monitoreo y asesoramiento educativo de los establecimientos del territorio, garantiza
que cada circuito educativo intercultural y bilingüe cubra la demanda educativa.
El ámbito de acción y ejecución de las políticas a nivel territorial de los distritos
educativos interculturales y bilingües corresponde a los cantones o circunscripciones
territoriales especiales del nivel correspondiente según el número de establecimientos
educativos y la población estudiantil, garantizando atender la diversidad cultural y
lingüística de cada distrito.
Los distritos educativos interculturales y bilingües ejecutan los acuerdos entre
prestadores de servicios públicos que optimicen en su respectiva jurisdicción la
utilización de los servicios públicos complementarios al servicio educativo, tales como:
infraestructura deportiva, servicios de salud, gestión cultural, acceso a tecnología,
informática y comunicación y otros.
Dentro del nivel distrital intercultural y bilingüe, se garantiza una política de
recursos humanos que permita la incorporación servidoras y servidores pertenecientes
a los pueblos y nacionalidades indígenas.
Circuito educativo intercultural y/o bilingüe.-
El circuito educativo intercultural y bilingüe es un conjunto de instituciones
educativas públicas, particulares y fiscomisionales, en un espacio territorial delimitado,
conformado según criterios poblacionales, geográficos, étnicos, lingüísticos, culturales,
ambientales y de circunscripciones territoriales especiales.Las instituciones educativas
públicas del circuito educativo intercultural y/o bilingüe están vinculadas a una sede
administrativa para la gestión de los recursos y la ejecución presupuestaria.
Cada circuito intercultural y/o bilingüe cuenta con el consejo académico que
tiene no menos de tres y no más de siete miembros que son nombrados por los
directores y rectores de los establecimientos educativos que lo conforman; en el caso
49
de las instituciones particulares estas participan con un representante en el consejo
académico con voz y voto exclusivamente en temas pedagógicos.
Cada circuito intercultural y/o bilingüe cuenta con un administrador, quien será
una o un profesional encargados de los ámbitos administrativos y financieros de las
instituciones educativas públicas del circuito.
El Distrito.-
El distrito es un nivel desconcentrado, que generalmente coincide con el área
geográfica de un cantón o unión de cantones (de 1 a máximo 4), y contiene de uno a
máximo 28 circuitos educativos. En este nivel se brindan los servicios educativos de
manera cercana a la ciudadanía, siguiendo los lineamientos definidos por el Nivel
Central, así como la planificación que se desprende del Nivel Zonal. Son 140 distritos
educativos en total.
Todos los distritos poseen una Unidad Administrativa Distrital ubicada en el
ámbito cantonal. Mientras que, en el caso de los cantones grandes como Guayaquil,
Quito, Cuenca, Santo Domingo, Ambato las direcciones distritales se organizan en
diversas parroquias.
3.1.1 Unidades de Observación
Las unidades de observación de la presente investigación constituyeron
precisamente los Distritos de Educación ubicados en la ciudad metropolitana de Quito,
durante el año 2015:
50
Cuadro 3: Unidades de observación
DISTRITOS DE EDUCACIÓN UBICADOS EN LA
CIUDAD METROPOLITANA DE QUITO
Número: Distrito: Parroquia:
1 NOROCCIDENTE NEGALITO
2 CALDERÓN CALDERÓN
3 LA DELICIA POMASQUI
4 CENTRO CENTRO
5 NORTE IÑAQUITO
6 ELOY ALFARO CHIMBACALLE
7 QUITUMBE LA
ECUATORIANA
8 LOS CHILLOS AMAGUAÑA
9 TUMBACO PIFO
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
3.1.2 Población
Los estratos que se seleccionaron fueron los siguientes:
Cuadro 4: Población
COMPOSICIÓN
MUESTRA
AUTORIDADES PÚBLICAS DEL DISTRITO 10
FUNCIONARIOS PÚBLICOS DEL DISTRITO 30
ABOGADOS EN LIBRE EJERCICIO 30
DOCENTES REGENTADOS POR EL DISTRITO 30
TOTAL: 100
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
51
3.1.3 Muestra
Se aplicaron encuestas a los estratos anteriormente descrito, todo con la
finalidad de recoger sus criterios sobre el tema propuesto. Ademas se recogio de la
Subsecretaría de Educación del Distrito Metropolitano de Quito, 5 providencias del año
2015, mediante las cuales se ejemplifica claramente la vulneración del derecho a la
impugnación, al ser negado el recurso interpuesto por los administrados y evidencia la
razón del tema propuesto.
Se entiende como muestra al subconjunto de la población de la presente
investigación, para ser confiable la muestra deber ser representativa, práctica,
económica y eficiente en su aplicación.
3.2. DETERMINACIÓN DE LOS MÉTODOS
Los métodos a utilizarse son los siguientes:
Método inductivo.-
Establece proposiciones de carácter general inferidas de la observación y el estudio
analítico de hechos y fenómenos particulares, su aplicación permite establecer conclusiones
generales derivadas precisamente de la observación sistemática y periódica de los hechos
reales que ocurre en torno al fenómeno en cuestión. (Santillana, 2008, p. 45).
A través de este método se pudo obtener información minuciosa y particular de
los principios universales que de manera inequívoca garantizan el legítimo derecho a la
impugnación y a la doble instancia; que a su vez sirvió para analizar de manera general
los principios procesales establecidos en la Constitución de la República 2008 a favor
de los docentes (administrados).
52
Método deductivo.-
Considerado como el método que desempeña dos funciones en la investigación
científica: 1.- Consiste en hallar el principio desconocido de un hecho conocido, se
trata de referir el fenómeno a la ley que lo rige; 2.- Consiste en descubrir la
consecuencia desconocida de un principio conocido, esto significa que sí conocemos
cierta ley podemos aplicarla en casos particulares menores. (Santillana, 2008, p. 46).
A través de este método se revisó información general de los principios
procesales del Debido Proceso, del Derecho a la Defensa, de la Presunción de
Inocencia, del Derecho a la Impugnación y a la Doble Instancia, mismos que llevaron a
un óptimo análisis particular sobre el derecho humano, constitucional y legal de los
docentes (administrados) a impugnar la resolución emanada de las Juntas Distritales de
Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación, en su contra.
Método analítico.-
Es el análisis de un objeto significa, comprende la revisión de sus características
a través de las partes que la integran, es hacer una separación de sus componentes y
observar periódicamente cada uno de ellos, al fin de identificar tanto su dinamia
particular como las relaciones de correspondencia que guardan entre sí y dan origen a
las características generales que se quieren conocer. (Santillana, 2008, p. 47).
Al estudiar cada artículo de la Constitución de la República 2008, de la Ley
Orgánica de Educación Intercultural y su respectivo Reglamento General, se hizo uso
de este método.
Método sintético.-
Se manifiesta en forma contraria al analítico, pues parte reuniendo los elementos
del todo, previamente separados, descompuesto por el análisis. Es la labor de volver a
reunir las partes divididas por el análisis, ya previamente examinadas (Santillana, 2008,
p. 48).
53
Una vez segmentados los derechos y garantías establecidos a favor del docente
(administrado), se volvieron a reunir sus componentes para analizarlos de manera
global.
Método descriptivo.-
Este método se la utiliza cuando se investiga el presente, el ahora es decir todo lo
que está ocurriendo actualmente (Santillana, 2008, p. 49).
Al analizar la evolución y la incidencia actual de los derechos humanos,
constitucionales y legales de las y los docentes (administrados), se empleó este método.
Método hipotético deductivo.
Trata de enfatizar el hecho de que el proceso de adquisición de nuevos
conocimientos actúa de forma tal que el investigador necesita tanto ir de los datos a la
teoría, como de ésta a los datos”. (Santillana, 2008, p. 50).
Se utilizó este método al analizar el actual proceso administrativo seguido por las
Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación en contra
de los docentes (administrados); para posteriormente cotejar los resultados obtenidos
con los resultados deseados, en pro de un cambio sistemático, práctico y visible en el
cual se logre viabilizar el derecho a la impugnación y doble instancia.
Método de observación.-
La aplicación de la investigación por observación no se puede realizar de
cualquier manera, sino que debemos plantearnos y decidir qué, cómo y cuándo
observar. Para que la observación sea válida, se requiere que sea sistemática, es decir,
deberemos realizarla de tal manera que dé lugar a datos susceptibles de ser
reproducidos por cualquier otro investigador. (Santillana, 2008, p. 48).
54
Se empleó este método al poner en marcha las entrevistas y encuestas.
Método histórico comparado.-
Se lo utiliza en el estudio del derecho, y se apoya en la exposición de las
diferencias entre las instituciones jurídicas, para apreciar su coherencia o precisar sus
peculiaridades. (Santillana, 2008, p. 51).
Al emprender el estudio de Derecho Comparado, se hizo uso de este método.
Método descriptivo.-
Este método se la utiliza cuando se investiga el presente, él ahora es decir todo lo
que está ocurriendo actualmente (Santillana, 2008, p. 52).
Al analizar los derechos que emanan del principio universal a la impugnación, se
empleó este método.
Método exegético.-
Es el que utiliza como procedimiento de exposición, enseñanza, construcción
científica o aplicación práctica del estudio de los textos, positivos, cuya interpretación
y sistematización procura (Cabanellas, Guillermo. 1986, p. 63).
Este método fue de gran ayuda en el desarrollo del presente estudio al analizar la
Constitución de la República 2008, la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI)
y su respectivo Reglamento General.
55
3.3. DEFINICIÓN DE LAS TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE LA
INVESTIGACIÓN
3.3.1. Técnicas de Investigación
Por la naturaleza de la presente investigación las técnicas utilizadas fueron las
siguientes:
Técnica de gabinete.-
Utilizada para la recolección de la información se empleó precisamente esta
Técnica de la Investigación Científica para recabar amplia información bibliográfica,
hemerográfica y linkográfica, consiste en ir anotando en fichas, toda la información
obtenida. Las más importantes son:
Fichas bibliográficas: Son tarjetas, que poseen medidas estándar, sirven para
identificar, las fuentes de información bibliográfica.
Fichas nemotécnicas: Son tarjetas, que poseen medidas estándar, en ella se
registra la información obtenida de la lectura.
Fichas hemerográficas: Son tarjetas, que poseen medidas estándar, en ella se
registra la información obtenida de la investigación de revistas, periódicos y demás
publicaciones.
Fichas linkográficas: Son tarjetas, que poseen medidas estándar, en ella se
registra la información obtenida en la internet.
Técnica de campo.-
Sirve para verificar los hechos o fenómenos que se producen, dentro del campo
de acción. Las Técnicas de Campo, más importantes son:
56
Observación: Es una técnica dedicada a ver y oír los hechos o fenómenos que se
desean estudiar. Se empleó esta técnica, al observar de manera científica la
sociedad para analizarla y comprenderla.
Entrevista: Es una técnica de la investigación científica que sirve para investigar,
conocer, informarse de la fuente misma la temática requerida y planteada en el
proyecto de investigación. Consiste en plantear una serie estructurada de preguntas
a personajes que han sido protagonistas y se han destacado en diferentes áreas de
la ciencia, técnica y conocen aspectos básicos. Se empleó esta técnica al consultar
a profesionales del Derecho, así como a especialistas en el ramo.
Encuesta: Consiste en formular una serie limitada de preguntas, referentes a un
tema importante. Es una forma de sondeo de opinión inmediata. Se hizo uso de
esta técnica al momento de consultar a un sector de la sociedad, su opinión al
respecto del tema - problema.
Muestra:
3.4. INSTRUMENTOS DE LA INVESTIGACIÓN
Los más utilizados dentro de la presente investigación son:
La fichas de diversos tipos
Las guías de observación
La bitácora
El cuaderno de notas
El diario de campo
Los mapas
La cámara fotográfica
La grabadora
57
3.5. OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES
Cuadro 5: Operacionalización de las Variables
VARIABLE
INDEPENDIENTE
DIMENSIÓN INDICADOR NÚMERO DE
ÍTEM
TÉCNICA O
INSTRUMENTO
Vulneración al
derecho a la defensa
como garantía de
recurrir el fallo o
resolución en todos
los procedimientos
en los que se decida
sobre sus derechos.
Ámbito
Constitucional
La Constitución
manda que al existir
conflicto entre
normas de distinta
jerarquía, la Corte
Constitucional, las
juezas y jueces,
autoridades
administrativas y
servidoras y
servidores públicos,
lo resolverán
mediante la
aplicación de la
norma jerárquica
superior, pero
cuando las
autoridades
administrativas
hacen caso omiso a
esta disposición
constitucional
implementando en
sus resoluciones
actos contrarios a la
ley, el administrado
tiene que buscar
mecanismos para
hacer prevalecer sus
derechos.
Constitución de
la República del
Ecuador
Ley Orgánica de
Garantías
Jurisdiccionales
y Control
Constitucional.
Análisis
documental
Ficha de
observación.
VARIABLE
DEPENDIENTE
DIMENSIÓN INDICADOR NÚMERO DE
ÍTEM
TÉCNICA O
INSTRUMENTO
Consecuencias de la
aplicación del
artículo 336, 341 y
352 del Reglamento
General de la Ley
Orgánica de
Educación
Intercultural.
Ámbito
Administrativo
Sanción
Administrativa mal
aplicación en el
proceso
administrativo
sancionatorio. Los
efectos serían la
restitución del
Reglamento
General a la Ley
Orgánica de
Educación
Intercultural.
Estatuto del
Régimen
Análisis
documental
Ficha de
observación.
58
puesto y pago de
haberes no
percibidos si existe
violación de
derechos aunque
administrativamente
la sanción sea justa.
Jurídico y
Administrativo
de la Función
Ejecutiva.
Constitución de
la República del
Ecuador.
VARIABLE
INDEPENDIENTE
DIMENSIÓN INDICADOR NÚMERO DE
ÍTEM
TÉCNICA O
INSTRUMENTO
Inobservancia del
debido proceso en el
Reglamento General
a la LOEI.
Ámbito
Constitucional
En todo proceso en
el que se
determinen
derechos y
obligaciones de
cualquier orden, se
asegurará el
derecho al debido
proceso que incluirá
las siguientes
garantías básicas:
7. El derecho de las
personas a la
defensa incluirá las
siguientes garantías:
a) Nadie podrá ser
privado del derecho
a la defensa en
ninguna etapa o
grado del
procedimiento.
Constitución de
la República del
Ecuador
Análisis
documental
Ficha de
observación.
VARIABLE
DEPENDIENTE
DIMENSIÓN INDICADOR NÚMERO DE
ÍTEM
TÉCNICA O
INSTRUMENTO
El alcance de
prohibir la
interposición de
recursos en
resoluciones
administrativas
respaldadas por el
Reglamento General
de la Ley Orgánica
de Educación
Intercultural.
Ámbito
Administrativo
Ámbito
Constitucional
Las resoluciones
contendrán la
decisión
sancionatoria por
haber incurrido en
algún acto
disciplinario, la
mismas expresarán
además, los
recursos y acciones
que contra la misma
procedan, órgano
Estatuto del
Régimen
Jurídico y
Administrativo
de la Función
Ejecutiva.
Análisis
documental
Ficha de
observación.
59
administrativo o
judicial ante el que
hubieran de
presentarse y plazo
para interponerlos,
sin perjuicio de que
los interesados
puedan ejercitar
cualquier otro que
estimen oportuno.
Se respete el
Derecho a la
Defensa.
VARIABLE
INDEPENDIENTE
DIMENSIÓN INDICADOR NÚMERO DE
ÍTEM
TÉCNICA O
INSTRUMENTO
Falta de
procedimiento
adecuado para
emitir una
resolución
administrativa.
Ámbito
Administrativo
Ámbito
Constitucional
Las Resoluciones
Administrativas
emitidas por las
Juntas Distritales de
Educación en sus
disposiciones
legales competentes
resuelven poner fin
a la vía
administrativa, sin
dar opción a
interponer cualquier
otro recurso
administrativo para
su defensa.
No se sigue el
debido proceso.
Reglamento a la
Ley Orgánica de
Educación
Intercultural.
Constitución de
la República del
Ecuador.
Análisis
documental.
Ficha de
observación.
VARIABLE
DEPENDIENTE
DIMENSIÓN INDICADOR NÚMERO DE
ÍTEM
TÉCNICA O
INSTRUMENTO
Inexistencia de la
Garantías Básicas y
los efectos de hacer
prevalecer un
Reglamento a la Ley
y la Constitución.
Ámbito
Constitucional.
Ámbito
Administrativo.
Se vulnera el
principio de
jerarquías de las
normas legales
(Pirámide de
Kelsen).
Constitución de
la República del
Ecuador.
Reglamento
General a la Ley
Orgánica de
Educación
Intercultural.
Análisis
documental.
Ficha de
observación.
VARIABLE DIMENSIÓN INDICADOR NÚMERO DE TÉCNICA O
60
INDEPENDIENTE ÍTEM INSTRUMENTO
Contraposición de la
LOEI y su
Reglamento
General.
Ámbito
Constitucional
Ámbito
Administrativo
Se verifica que
existe un vacío
legal y por ende
produce una
afectación a los
docentes que hayan
sido sancionados,
vulnerando su
derecho a la defensa
al no tener claro si
las resoluciones
emitidas por las
Juntas Distritales de
Resolución de
Conflictos del
Ministerio de
Educación ponen
fin a la vía
administrativa o no,
estableciéndose una
gran discrepancia al
momento de
interponer cualquier
recurso
administrativo.
Ley Orgánica de
Educación
Intercultural y
su Reglamento
General.
Constitución de
la República del
Ecuador.
Registro Oficial
Ficha de
observación.
VARIABLE
DEPENDIENTE
DIMENSIÓN INDICADOR NÚMERO DE
ÍTEM
TÉCNICA O
INSTRUMENTO
Vacío Legal Ámbito
Administrativo
Existe una
contradicción entre
la Ley y su
Reglamento
General. Podría
concurrir en la
Nulidad del acto
administrativo por
no seguir el
correcto
procedimiento
administrativo,
infringiendo las
normas legales
dispuestas para
estos casos.
Ley Orgánica de
Educación
Intercultural y
su Reglamento
General.
Análisis
documental
Ficha de
observación.
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
61
CAPÍTULO IV
4. ASPECTOS ADMINISTRATIVOS
4.1. RECURSOS HUMANOS
Cuadro 6: Recursos Humanos
RECURSO HUMANO
NÚMERO
Investigador 1
Tutor 1
Informantes 100
Total 102
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
4.2. RECURSOS TÉCNICOS - BIBLIOGRÁFICOS
Cuadro 7: Recursos Técnicos
No. TÉCNICOS
5 Cuerpos Legales
5 Jurisprudencia
5 Doctrina
3 Tratados Internacionales
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
62
4.3. RECURSOS MATERIALES
Cuadro 8: Recursos Materiales
No. MATERIALES
1 Adquisición de Libros
2 Materiales de oficina
3 Alquiler de equipos
4 Transporte
5 Gastos varios
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
4.4. RECURSOS FINANCIEROS (PRESUPUESTO)
Cuadro 9: Presupuesto
PRESUPUESTO
CONCEPTO UNIDAD VALOR
UNITARIO
VALOR
TOTAL
CUERPOS LEGALES 5 $50,00 $250,00
TRATADOS
INTERNACIONALES
5 $30,00 $150,00
DOCTRINA 5 $50,00 $250,00
MATERIAL DE
OFICINA Y
PAPELERÍA
3 $6,00 $18,00
GASTOS VARIOS
POR SERVICIOS
3 $25,00 $125,00
IMPREVISTOS 3 $20,00 $60,00
TOTAL
14
$181,00
$853,00
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
63
FASES O ETAPAS DEL PROYECTO
La presente investigación se desarrolló en las siguientes fases o etapas:
Cuadro 10: Fases o erapas del Proyecto
FASES O ETAPAS DEL PROYECTO DE INVESTIGACIÓN
1. PREPARACIÓN DEL PERFIL O PLAN DEL PROYECTO
2. RECOPILACIÓN BIBLIOGRÁFICA
3. APLICACIÓN DEL FORMATO
4. APLICACIÓN DE LOS MÉTODOS DE INVESTIGACIÓN
5. APLICACIÓN DE LAS TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN
6. ANÁLISIS Y SINTONIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN
7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
8. PROPUESTA
9. PRESENTACIÓN DEL TRABAJO ESCRITO
10. DEFENSA ANTE EL TRIBUNAL
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
64
PREPARACIÓN DEL PERFIL O PLAN DEL PROYECTO
El presente proyecto nace con la finalidad de dar plena viabilidad al derecho de
impugnación o recurrir al fallo tal como lo establece la Constitución de la Republica
del Ecuador, con la finalidad de que el tribunal de alzada revise de manera técnica el
fallo, resolución o sentencia emanada en primera instancia.
Principalmente esta investigación se direccionó al estudio y análisis de las
contradicciones existentes entre la Ley Orgánica de Educación Intercultural y su
respectivo Reglamento General, en virtud de que, dentro de estas disposiciones en
actual vigencia se observa una franca contraposición que lleva a invalidar el legítimo
derecho a la impugnación, para ello se diseñó la siguiente propuesta:
“IMPLEMENTAR EN EL REGLAMENTO GENERAL A LA LEY ORGÁNICA
DE EDUCACIÓN INTERCULTURAL, UNA REFORMA A LOS ARTICULOS
336, 341 Y 352, QUE PERMITA EFICAZMENTE GARANTIZAR EL
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y A LA SEGURIDAD JURIDICA EN
TORNO A LAS IMPUGNACIONES ADMINISTRATIVAS DE LAS
RESOLUCIONES ADMINISTRAIVAS, EMITIDAS POR LAS JUNTAS
DISTRITALES DE RESOLUCION DE CONFLICTOS DEL MINISTERIO DE
EDUCCACION”, estructurada bajo el presente perfil:
Título
Justificación
Objetivos
Ubicación sectorial y física
Mapa
Características de la propuesta
Beneficiarios
Factibilidad
Descripción de la propuesta
Fases de la propuesta
Cronograma de actividades
Presupuesto
65
Desarrollo de la propuesta
Impacto
Evaluación
Apostando a la Supremacía Constitucional que regenta al actual Estado
Constitucional de Derechos y Justicia, se pretende que a través de la presente propuesta
se clarifique los lineamientos constantes en el Reglamento General a la Ley Orgánica
de Educación Intercultural, sobre el derecho de impugnación a favor del docente
(administrado).
RECOPILACIÓN BIBLIOGRÁFICA
Para el desarrollo del presente proyecto se contó con amplia bibliografía,
hemerografía y linkografía que reposa de manera sistematizada en la Bibliografía.
APLICACIÓN DE LA ENCUESTA (FORMULARIO)
Para la realización de las encuestas se utilizó el siguiente cuestionario:
66
CUESTIONARIO
INDICACIONES:
La presente encuesta tiene fines netamente académicos, razón por la cual, se
solicita, sea llenada de manera libre y espontánea.
Marque con una “X” en la opción de respuesta que considere acertada.
Trate de no realizar tachones, borrones o enmendaduras.
BANCO DE PREGUNTAS
1. Según su criterio, dentro de los sumarios administrativos disciplinarios ventilados
dentro de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de
Educación, seguidos en contra de los docentes (administrados) se viabiliza el
Debido Proceso:
SI […...]
NO […...]
2. Considera usted que es justo y necesario viabilizar el legítimo derecho
constitucional y legal que ampara a los docentes (administrados) de impugnación
dentro de los sumarios administrativos disciplinarios ventilados en las Juntas
Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación:
SI […...]
NO […...]
67
3. A su parecer, debido a las contradicciones existentes entre la Ley Orgánica de
Educación Intercultural y su respectivo Reglamento General, en los sumarios
administrativos disciplinarios ventilados dentro de las Juntas Distritales de
Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación se deja en absoluta
indefensión a los docentes (administrados):
SI […...]
NO […...]
4. En virtud de las normas legales establecidas en el Reglamento General de la Ley
Orgánica de Educación Intercultural, la situación de los docentes (administrados) se
presta a confusiones tan hondas y visibles que en ciertas circunstancias se permite
ejercer el derecho de impugnación y en otras circunstancias no:
SI […...]
NO […...]
5. En su opinión para evitar o impedir limitaciones u obstáculos para viabilizar el
derecho de impugnación es justo y necesario realizar una nueva reforma a la Ley
Organica de Educación Intercultural y su respectivo Reglamento General, con la
finalidad de que exista un acorde entre ambos instrumentos legales:
SI […...]
NO […...]
68
ANÁLISIS DE RESULTADOS
En la encuesta realizada se obtuvieron los siguientes resultados:
Pregunta Nº 1:
Según su criterio, dentro de los sumarios administrativos disciplinarios
ventilados dentro de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio
de Educación, seguidos en contra de los docentes (administrados) se viabiliza el
Debido Proceso:
Tabla 1: Pregunta Nº 1
Alternativ
as
Fa. Fr.
SI 7 8%
NO 92 92%
TOTAL 99 100%
Gráfico 2: Pregunta Nº 1
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
NO: 92%
SI: 8%
69
INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
Según el 92% de los encuestados, consideran que dentro de los sumarios
administrativos disciplinarios ventilados por las Juntas Distritales de Resolución de
Conflictos del Ministerio de Educación, seguidos en contra de las y los docentes
(administrados), NO se viabiliza el Debido Proceso, en virtud de que las referidas
Juntas Distritales inovserban el procedimiento administrativo a seguir, impidiéndoles
impugnar dichos fallos.
Sin embargo, sólo el 8% de los encuestados consideran que dentro de los
sumarios administrativos disciplinarios ventilados dentro de las Juntas Distritales de
Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación, seguidos en contra de las y los
docentes (administrados) SI se viabiliza el Debido Proceso, en virtud de que en cada
Junta Distrital se encuentra equipada de un Departamento Jurídico, mismo que entre
unas de sus funciones está la defensa de la o el docente.
70
Pregunta Nº 2:
Considera usted que es justo y necesario viabilizar el legítimo derecho
constitucional y legal que ampara a los docentes (administrados) de impugnación
dentro de los sumarios administrativos disciplinarios ventilados dentro de las Juntas
Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación:
Tabla 2: Pregunta Nº 2
Alternativ
as
Fa. Fr.
SI 95 95%
NO 4 5%
TOTAL 99 100%
Gráfico 3: Pregunta Nº 2
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
SI: 95%
NO: 5%
71
INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
El 95% de los encuestados consideran que es justo y necesario viabilizar el
legítimo derecho constitucional y legal que ampara a los docentes (administrados) a
impugnar las resoluciones dentro de los sumarios administrativos ventilados dentro de
las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación; en
virtud de que por justicia tienen y deben recibir una nueva valoración; sin embargo,
solo el 5% de los encuestados consideran que NO es justo ni necesario viabilizar el
legítimo derecho constitucional y legal de la impugnación dentro de los sumarios
administrativos, ya que dicho procedimiento alargaría su tramitación de manera
tediosa.
72
Pregunta Nº 3:
A su parecer, debido a las contradicciones existentes entre la Ley Orgánica de
Educación Intercultural y su respectivo Reglamento General, en los sumarios
administrativos disciplinarios ventilados dentro de las Juntas Distritales de Resolución
de Conflictos del Ministerio de Educación se deja en absoluta indefensión a los
docentes (administrados):
Tabla 3: Pregunta Nº 3
Alternativ
as
Fa. Fr.
SI 96 97%
NO 3 3%
TOTAL 99 100%
Gráfico 4: Pregunta Nº 3
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
NO: 3%
SI: 97%
73
INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
El 97% de encuestados manifiestan que a su parecer, debido a las contradicciones
existentes entre la Ley Orgánica de Educación Intercultural y su respectivo
Reglamento General, en los sumarios administrativos disciplinarios ventilados dentro
de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación se
deja en absoluta indefensión a los docentes (administrados), porque se limita o impide
el ejercicio de sus justos y debidos derechos como el derecho a la impugnación; y; sólo
el 3% de los encuestados consideran que a su parecer, NO se deja en absoluta
indefensión a los docentes (administrados), porque de manera gratuita se les asigna un
Patrocinador Judicial.
74
Pregunta Nº 4:
En virtud de las normas legales establecidas en el Reglamento General de la Ley
Orgánica de Educación Intercultural, la situación de los docentes (administrados) se
presta a confusiones tan hondas y visibles que en ciertas circunstancias se permite
ejercer el derecho de impugnación y en otras circunstancias no:
Tabla 4: Pregunta Nº 4
Alternativ
as
Fa. Fr.
SI 98 99%
NO 1 1%
TOTAL 99 100%
Gráfico 5: Pregunta Nº 4
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
NO: 1%
SI: 99%
75
INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
El 99% de los encuestados establecen que en virtud de las normas legales
señaladas en el Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación Intercultural o
Bilingüe, la situación de los docentes (administrados) se presta a confusiones tan
hondas y visibles que en ciertas circunstancias se permite ejercer el derecho de
impugnación y en otras circunstancias no, lo cual limita visiblemente un principio-
derecho tan supremo como el de la impugnación. Y por otro lado, unicamente el 1% de
los encuestados establecen que NO se presta a confusiones debido a que con profunda
claridad se establece el trámite correspondiente.
76
Pregunta Nº 5:
En su opinión para evitar o impedir limitaciones u obstáculos para viabilizar el
derecho de impugnación es justo y necesario realizar una nueva reforma a la Ley
Organica de Educación Intercultural y su respectivo Reglamento General, con la
finalidad de que exista un acorde entre ambos instrumentos legales:
Tabla 5: Pregunta Nº 5
Alternativ
as
Fa. Fr.
SI 98 99%
NO 1 1%
TOTAL 99 100%
Gráfico 6: Pregunta Nº 5
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
SI: 99%
NO: 1%
77
INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
El 99% de los encuestados,consideran que para evitar o impedir limitaciones u
obstáculos para viabilizar el derecho de impugnación es factible realizar una nueva
reforma a ambos instrumentos legales, debido a que de esa manera el derecho de
impugnación se viabilizará plenamente en todos los trámites administrativos; y, sólo el
1% de los encuestados consideran que NO es es factible reformar dichos instrumentos
legales.
78
MÉTODOS
DE INVESTIGACI
ÓN
Método deductivo
Método analítico
Método sintético
Método descriptivo
Método hipotético deductivo
Método de observación
Método histórico
comparado
Método descriptivo
Método exegético
Método inductivo
APLICACIÓN DE LOS MÉTODOS DE INVESTIGACIÓN
Los métodos seleccionados en la elaboración del presente proyecto, me
permitieron desarrollar tanto el ámbito teórico como práctico del mismo, de la
siguiente manera:
Gráfico 7: Métodos de Investigación
79
APLICACIÓN DE LAS TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN
Dentro del presente proyecto se utilizaron las técnicas de la investigación
científica, tanto las de gabinete como las de campo. Las técnicas de gabinete fueron
muy útiles para sistematizar la información teórica sobre el derecho de impugnación.
Así se confeccionaron fichas bibliográficas, nemotécnicas, hemerográficas y
linkográficas con la información obtenida en la amplia revisión doctrinaria, legal y
jurisprudencial.
En lo que respecta a las técnicas de campo para elaboración del proyecto se
implementó la observación, la entrevista y la encuesta, de los cuales se poseen registros
físicos, como guías.
ANÁLISIS Y SINTONIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN
Una vez recopilada la información, con la aplicación de los descritos métodos y
técnicas de la investigación científica, se procedió a estudiar y analizar su contenido,
posteriormente se pasó a jerarquizados los temas y subtemas, desde los más
importantes y relevantes, a los menos trascendentales, para finalmente sintetizar todo
lo revisado y estructurar el trabajo final.
80
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CONCLUSIONES
En líneas generales se puede establecer que el derecho de impugnación en los
trámites administrativos se encuentran en contradicción entre la Ley Orgánica de
Educación Intercultural y su respectivo Reglamento; razón por la cual, las Juntas
Distritales de Resolución de Conflictos de los Distritos Educativos del Ministerio
de Educación fallan de manera diversa ante la solicitud de impugnación, ya que
dicho organismo muchas de las veces niega los recursos interpuestos en apego a lo
dispuesto en el Reglamento General a la Ley Ibídem; y, otras veces el mismo
cuerpo colegiado acepta los recursos interpuestos en base a lo establecido en la
Ley Orgánica de Educación en concordancia con lo dispuesto en el Estatuto del
Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE).
A pesar de contar con un Estado Constitucional de Derechos y Justicia, altamente
garantista, la normas anteriormente citadas vulneran los legítimos derechos
constitucionales, como es el debido proceso y el derecho a la defensa, negando la
impugnación de los fallos emitidos por las Juntas Distritales de Educacion.
Dichos actos administrativos también deslegitiman y dejan sin piso a la seguridad
jurídica del Estado ecuatoriano, perjudicando el imperio de la superioridad
constitucional.
En tal sentido es preciso señalar que las resoluciones administrativas emanadas de
las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educación,
según su esencia carecen de constitucionalidad, legalidad y legitimidad, dando luz
verde a la arbitrariedad.
81
RECOMENDACIONES
Se viabilice de manera amplia la propuesta emitida en la presente investigación.
Se revise minuciosamente la Ley Orgánica de Educación Intercultural y su
respectivo Reglamento, con la finalidad de que exista una concordancia entre
ambas normas con el propósito de que no se vulnere el derecho de los
administrados.
Se creen Defensores Públicos en Derecho Administrativo, a fin de que los
administrados puedan viabilizar su legítimo derecho a la defensa.
Se revisen las resoluciones emanadas por las Juntas Distritales de Resolución de
Conflictos de los Distritos Educativos del Ministerio de Educación, de modo tal,
que no se deje en el limbo jurídico los legítimos derechos de los administrados.
Se supervisen periódicamente la actuación procesal de las Juntas Distritales de
Resolución de Conflictos de los Distritos Educativos del Ministerio de Educación,
con el objetivo de llevar una correcta aplicabilidad de la norma y así garantizar los
derechos constitucionales de las partes procesales.
Se establezcan parámetros procedimentales claros para la impugnación a las
resoluciones emitidas por las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del
Ministerio de Educación.
Se protejan en igualdad de condiciones los legítimos y justos derechos de la
Administración Pública y de los administrados.
82
CAPÍTULO V
5. PROPUESTA
IMPLEMENTAR EN EL REGLAMENTO GENERAL A LA LEY ORGÁNICA
DE EDUCACIÓN INTERCULTURAL, UNA REFORMA A LOS ARTICULOS
336, 341 Y 352, QUE PERMITA EFICAZMENTE GARANTIZAR EL
DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y A LA SEGURIDAD JURIDICA, EN
TORNO A LAS IMPUGNACIONES ADMINISTRATIVAS DE LAS
RESOLUCIONES ADMINISTRAIVAS, EMITIDAS POR LAS JUNTAS
DISTRITALES DE RESOLUCION DE CONFLICTOS DE LOS DISTRITOS
EDUCATIVOS DEL MINISTERIO DE EDUCACION.
5.1. JUSTIFICACIÓN
La presente propuesta denominada: “IMPLEMENTAR EN EL REGLAMENTO
GENERAL A LA LEY ORGÁNICA DE EDUCACIÓN INTERCULTURAL, UNA
REFORMA A LOS ARTICULOS 336, 341 Y 352, QUE PERMITA EFICAZMENTE
GARANTIZAR EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y A LA SEGURIDAD
JURIDICA EN TORNO A LAS IMPUGNACIONES ADMINISTRATIVAS DE LAS
RESOLUCIONES ADMINISTRAIVAS, EMITIDAS POR LAS JUNTAS
DISTRITALES DE RESOLUCION DE CONFLICTOS DE LOS DISTRITOS
EDUCATIVOS DEL MINISTERIO DE EDUCCACION”, tiene la finalidad que los
legítimos derechos constitucionales y legales de las y los docentes del sector publico en
el Ecuador, cobijados actualmente por la Ley Organica de Educacion Intercultural y su
respectivo Reglamento General, se cumplan a cabalidad permitiendo la estructuración
de fortificados derechos, con amplias garantías de cumplimiento, robustecidos por la
seguridad jurídica y el debido proceso que impidan futuras inobservancias sea vía
Decretos, Mandatos y/o Políticas Públicas.
83
Además con la presente propuesta, se pretende marcar pasos certeros y básicos
para que la máxima autoridad educativa pueda establecer de manera productiva
reformas que contribuyan a renovar la relación laboral con las y los docentes del sector
publico, a través de derechos y obligaciones justas como lo establece la estructura y
esencia de la actual Constitución de la República del Ecuador 2008, de tal suerte que se
dé armonía plena entre lo normado y la realidad.
El debido proceso constitucional es uno de los mayores logros que obtuvo la
humanidad a lo largo del tiempo, pues con la socialización de este principio, se
determinó la garantía de las personas al ser sometidas a un proceso administrativo o
judicial de juzgamiento, a que conserven sus derechos y garantías, de tal modo que el
Estado no vulnere las mismas pues así lo ha ratificado Ecuador en la promulgación de
la Constitución de la Republica del Ecuador.
Con la promulgación de la Constitución de la República del Ecuador en el 2008,
se determinó que todas las personas somos iguales ante la ley, gozando de los mismos
derechos y garantías, en consecuencia el respeto al debido proceso y a la seguridad
jurídica primando en todo proceso en el que se determinen sus derechos y obligaciones
de cualquier orden.
Sin embargo de ello, con la implementación en el sistema educativo nacional del
Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación Intercultural, se ignoró tales
preceptos constitucionales, puesto que no se cuenta con una clara tipificación del
derecho a impugnar que tienen los docentes del sector publico a las resoluciones
administraivas emitidas por las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del
Ministerio de Educación; por lo cual, surge la necesidad urgente de reformar los
artículos 336, 341 y 352 del Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación
Intercultural, mismos que contarán con una clara interpretación al momento de querer
ejercer el derecho de impugnacion, pues en los referidos artículos establecen que las
resoluciones de las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos ponen fin a la via
administraiva, vulnerando el derecho al debido proceso, como es el derecho a la
defensa: asi como a la seguridad juridica, lo cual se corrobora al existir una gran
contradicción con la Ley Organica de Educación Interultural, que en sus articulos 65 y
84
142, establecen: «Art. 65 [...] Las resoluciones de las Juntas Distritales de Resolución de
Conflictos serán impugnables de conformidad con el Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva. Agotada esta instancia, se podrá recurrir en sede
contenciosa administrativa»; y el « Art. 142.- De los recursos.- De las resoluciones emanadas
de las autoridades educativas, con fundamento en las disposiciones de esta Ley y demás actos
administrativos derivados de la misma, podrán interponerse los recursos previstos en el
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva en la forma, plazos y
procedimiento determinados en dicho Estatuto, sin perjuicio de las acciones judiciales y
constitucionales»; en tal sentido se evidencia que existe una gran contradicción en el
contenido de dichas normas.
Del antecedente expuesto, y del estudio que se ha realizado al presente
Reglamento General a la Ley de Educacion, se deduce que, no cuenta con un
procedimiento claro ni preciso para la aplicación del derecho a la defensa, esto es,
poder impugnar las resoluciones administrativas emitidas por las Juntas Distritales de
Resolución de Conflictos aplicadas a los docentes del sector público; por lo que este
Reglamento contradice lo estipulado en su norma superior que es la Ley Organica de
Educacion Intercultural, en los artículos arriba transcritos, misma que guarda estricta
armonía y apego con la Constitucion de la Republica del Ecuador, especialmente con
el artículo 76, numeral 7, literal m) y el artículo 82, pues las acciones tomadas por
dicho cuerpo colegiado han impedido el derecho a impugnar por parte de los
docentes del sector publico que han sido sancionados por cualquier supuesto
acto; sin embargo, cabe recalcar que el derecho a la defensa, a la seguridad jurídica
y a la tutela efectiva, son derechos que tiene todo servidor publico, por lo que queda
evidenciado una vez más, la trasgresión directa de los derechos antes enunciados a los
docentes inmersos en procesos sancionatorios.
De la propuesta enunciada es preciso señalar que, dentro de transcurso de la
elaboración del presente proyecto, la máxima autoridad educativa corrigió el gran error
cometido en la tipificación de los artículos 341 y 352 del Reglamento General a la Ley
Organica de Educacion Intercultural, por lo que fueron reformados dichos artículos,
mediante Decreto Ejecutivo No. 811 de 22 de octubre de 2015, y publicado en el
Registro Oficial Suplemento No.635 de 25 de noviembre de 2015 , en el que se
85
expiden las respectivas reformas a los artículos 341 y 352 del Reglamento General a la
Ley Orgánica de Educacion Intercultural, sustituyéndolos por los siguientes:
« Artículo 341.- Resoluciones. Las resoluciones de las Juntas Distritales de
Resolución de Conflictos, ser apelables únicamente con efecto devolutivo
ante la máxima autoridad del Nivel de Gestion Zonal correspondiente,
deberán estar suscritas por el Director Distrital de la respectiva jurisdicción,
y surtirán efectos a partir de la fecha de su notificación al interesado;
además, debe ser remitida una copia de las resoluciones a las autoridades
educativas y a las otras entidades del Estado que corresponde […]; y,
« Artículo 352 Resoluciones. La Junta Distrital de Resolucion de Conflictos
mediante providencia, debe disponer, de ser el caso, y de manera motivada,
la aplicación de la sanción correspondiente, que podrá ser apelada
únicamente con efecto devolutivo ante la máxima autoridad del Nivel de
Gestion Zonal correspondiente. La sanción le debe ser notificada al docente
o directivo sumariado, en el casillero judicial, de haber señalado domicilio
legal para el efecto, o mediante una única boleta en su domicilio o lugar de
residencia que conste en el expediente personal […] ».
Sin embargo, al momento de realizar la presente reforma, no se percata de
reformar el articulo 336 de la norma ibídem, incurriendo nuevamente una gran
equivocación al no observar lo estipulado en dicho articulo, el mismo que en su parte
pertinente establece que las resoluciones emitidas por la Junta Distrital de Resolución
de Conflictos, ponen fin a la vía administrativa, vulnerando una vez más el derecho a
la defensa y a la seguridad jurídica establecidos en la Constitución de la Republica del
Ecuador, y contradiciendo lo establecido en la nueva reforma de los artículos 341 y
352 del Reglamento General a la Ley Organica de Educación Intercultural, con los
artículos 65 y 142 de la Ley Ibidem.
Por otro lado, si bien es cierto al reformar los dos artículos anteriormente
mencionados, esto no quiere decir que se ha dado solución al problema, ya que
debemos tomar en cuenta que aquellos docentes del sector publico que fueron
sancionados por las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos, antes de la reforma
de dicho instrumento legal no les permitieron optar porla impugnación de dichos fallos,
86
trasgrediendo su derecho a la defensa, a la seguridad jurídica y a la tutelajudicial
efectiva; en este contexto cabe relizar la siguiente pregunta: ¿que va a pasar con dichos
docentes que no se les dio la oportunidad de impugnar las sanciones administrativas
impuestas, tomando en cuenta que la Ley actua para lo venidero y no es retroactiva?;
en este punto es preciso señalar que en derecho administrativo para poder interponer un
recurso de apelacion tiene tiempos establecidos que será de 15 días contados a partir
del día siguiente al de su notificación; y como en el derecho administrativo, tal como se
analizó en las normas y doctrina señalada en capítulos anteriores, “se debe hacer solo
lo que establece la ley”, por consiguiente, en el presente caso, se debe cumplir con los
términos y plazos para interponer cualquier recurso. Ante lo dicho, es muy importante
saber qué medidas va a tomar la máxima autoridad educativa para remediar esta
situación con aquellos docentes que fueron sancionados y no les dieron la oportunidad
de impugnar dicha sanción, cuyo plazo y/o termino ya concluyó.
En virtu de lo anteriormente señalado, la propuesta sería que, en la reforma
realizada a dichos artículos, mediante Decreto Ejecutivo No. 811 de 22 de octubre de
2015, se deba incorporar una diposición transitoria aclarando la situación de aquellos
docentes que fueron sancionados y no les permitieron impugnar la sanción impuesta,
permitiéndoles ejercer su derecho a la defensa asi se haya terminado su plazo o termino
para hacerlo, en estricto apego a lo establecido en el ERJAFE, y la LOEI.; asi como la
necesidad urgente de reformar el articulo 336 del Reglamento General a la Ley
Orgánica de Educación Intercultural, mismo que continúa en contra a las
disposiciones de la LOEI y de todo el andamiaje constitucional y legal; pues en el
referido artículo establece que las resoluciones de las Juntas Distritales de Resolución
de Conflictos, ponen fin a la via administrativa, por lo que se continúa vulnerando el
derecho a la defensa; asi como a la seguridad jurídica y a la tutela judicial efectiva.
Por lo antes expuesto, se justifica tanto la originalidad, importancia, actualidad e
impacto de la propuesta; destacando que los beneficiarios serán todas las personas que
se encuentren inmersos en el sistema educativo nacional, en los niveles de competencia
del Ministerio de Educación; y particularmente, los docentes del sector público que no
tuvieron la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa, pues una vez realizada la
reforma, tampoco está claro la forma de proceder por parte de los sujetos a quienes se
87
les vulneraron sus derechos, por consiguiente, la presente propuesta de reforma e
inclusión de una disposición transitoria asegura el cumplimiento del debido proces, la
seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva.
Al haber desarrollado esta justificación, propongo la factibilidad de presentar esta
propuesta a las autoridades competentes, esto es a la Autoridad Educativa Nacional
representada por el Ministro o Ministra de Educación, ya que de lo manifestado se
destaca la contradicción de la Ley Organica de Educacion Intercultural y su Reglamento
General; por lo que se permite establecer con claridad meridiana las reformas precisas
a fin de cumplir con laConstitución de la República del Ecuador al garantizar que se
siga el debidoproceso y la seguridad jurídica de unaformaeficiente y precisa.
5.2. OBJETIVOS
5.2.1. Objetivo General
Reformaren el Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación
Intercultural, el artículo 336 de la norma citada referente a las impugnaciones
administrativas; e incluir una disposición general o transitoria que regule lo dispuesto
en los artículos 341 y 352 de dicho Reglamento, aclarandola situación de aquellos
docentes que fueron sancionados antes de la reforma de los artículos 341 y 352 de
dicho Reglamento General y no se les permitió impugnar la sanción impuesta,
atribuyendo el derecho a la defensa,asi se hayan terminado los plazos o terminos para
hacerlo, conforme lo establece el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de
la Función Ejecutiva (ERJAFE), en cumplimiento a lo establecido en el artículo 142
de la LOEI.
5.2.2. Objetivos Específicos
1. Presentar un proyecto de reforma al artículo 336 del Reglamento General a la Ley
Orgánica de Educación Intercultural, e incluir una disposición transitoria en la que
se regule lo citado en los artículos 341 y 352 de dicho Reglamento, garantizándo el
derecho a la defensa de aquellos docentes públicos que fueron sancionados y no se
les dio la oportunidad de impugnar dichas sanciones, en estricto apego a lo
88
dispuesto en el artículo 76, numeral 7, literal m) de la Constitución de la República
del Ecuador.
2. Propiciar a la aprobación de la reforma del artículo 336 del Reglamento General a
la Ley Orgánica de Educación Intercultural y la inclusión de una disposición
transitoria para regular lo dispuesto en los artículos 341 y 352 del prenombrado
Reglamento, garantizando el derecho a la defensa de aquellos docentes del sector
público que fueron sancionados y no tuvieron la oportunidad de impugnar las
sanciones impuestas.
3. Crear la garantía del debido proceso constitucional encaminado al derecho a la
defensa y a la seguridad jurídica en la emisión de las resoluciones administrativas
emitidas por las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos de los Distritos
Educativos del Ministerio de Educacion, reformando el artículo 336 del
Reglamento General a la LOEI e incluir una disposición transitoria que generen
derechos para aquellos docentes del sector público que fueron sancionados y no se
les dio la oportunidad de impugnar dichos fallos.
4. Determinar que en la emisión de las resoluciones administrativas emitidas por las
Juntas Distritales de Resolución de Conflictos del Ministerio de Educacion, se
vulneró el derecho a la defensa de aquellos docentes del sector público que
fueron sancionados y no se les dio la oportunidad de defenderse, incumpliendo
con el debido proceso establecido en la Constitución de la República del Ecuador.
5.3. UBICACIÓN SECTORIAL Y FÍSICA
La reforma al artículo 336 del Reglamento General a la Ley Orgánica de
Educación Intercultural, y la inclusión de una disposición transitoria en base a lo
dispuesto en los articulos 341 y 352 del Reglamento General Ibídem, materia de
estudio del presente proyecto, es de aplicación integral en el territorio ecuatoriano;
razón por la cual esta propuesta se focaliza en elámbito educativo a nivel nacional.
89
5.3.1. Mapa
Los mapas que a continuación se presentan, se hallan en la red con acceso al
dominio público, tomados del servidor google.
Gráfico 8: Mapa político de la República del Ecuador
Ubicación general de cada una de las coordinaciones zonales de educaciónydistritos educativos
interculturales bilingües
Facilitado en la web por http://3.bp.blogspot.com/-
SZ1DrcsHakM/T5WelWh1PJI/AAAAAAAABdI/cTSlFsOR6_k/s1600/mapa-ecuador- mapa-
politico.JPG(Visitadojueves 23de octubrede2014,alas11h00)
5.4. BENEFICIARIOS
5.4.1. Beneficiarios Directos
Los beneficiarios directos de esta investigación son los docentes del sector
público quienes podrán impugnar las resoluciones administrativas emitidas por las
Juntas Distritales de Resolución de Conflictos de los Distritos Educativos del
Ministerio de Educacion con un Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación
Intercultural claro, sin contradicciones y entregando una tutela judicial efectiva, un
90
debido proceso y una seguridad jurídica, en la emisión de las resoluciones
administrativas, además de tipificar en forma clara y eficiente el derecho a la defensa
que tienen los mismos de acuerdo a la sanción impuesta por las Juntas Distritales de
Resolución de Conflictos.
5.4.2. Beneficiarios Indirectos
Al garantizar el debido proceso y la seguridad jurídica teniendo una norma de
aplicación clara respecto al derecho a impugnar las resoluciones administrativas
emitidas por las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos de los Distritos
Educativos del Ministerio de Educación que tienen los docentes del sector público, los
beneficiarios indirectos son las autoridades del sistema educativo, ya que al generar un
derecho relevante aquellos docentes que por cualquier circunstancia han sido
sancionados con apego a la ley, se precautelan los derechos de todos los intervinientes
del proceso, especialmente el administrador que es el Estado.
5.5. FACTIBILIDAD
Existe factibilidad en la propuesta expuesta, por ser viable la aplicación de la
reforma al artículo 336 del Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación
Intercultural, y la inclusión de una disposición transitoria en base a lo dispuesto en los
artículos 341 y 352 de dicho Reglamento, lo que permitirá emplear de manera directa
la garantía constitucional del debido proceso y la seguridad jurídica, impidiendo la
vulneración de derechos y posibles declaratorias de impedimentos a poder impugnar
las resoluciones administrativas emitidas por las Juntas Distritales de Resolución de
Conflictos.
5.5.1. Factibilidad Interna
La factibilidad de la propuesta en el ámbito interno resulta positiva, ya que no ha
sido analizada la problemática que deriva al no contar con una reforma al artículo 336
del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación Intercultural; así como
91
también la incorporación de una disposición transitoria en base a los artículos 341 y
352 del presente instrumento legal, las mismas que fueron reformadas mediante
decreto ejecutivo 811 de 22 de octubre de 2015, y publicadas en el Suplemento del
Registro Oficial No. 635 de 25 de noviembre del mismo año; otorgando el derecho a
impugnar las resoluciones administrativas emitidas por las Juntas Distritales de
Resolución de Conflictos de los Distritos Educativos del Ministerio de Educación; y
generando el derecho a su defensa para aquellos docentes que fueron sancionados y no
se les brindó la oportunidad de impugnar dichas resoluciones sancionatorias. Por lo
que la propuesta planteada de generar los respectivos derechos constitucionales que
son derecho a la defensa, a la seguridad jurídica y a la tutela judicial efectiva a los
docentes del sector público, determina la solución al problema encontrado, existiendo
la factibilidad para la aprobación de la reforma referida y el cumplimento de los
objetivos presentados, recalcando que la factibilidad interna está relacionada con uno
de los actores fundamentales en el proceso educativo que es el docente. Es menester
considerar que la propuesta se encuentra encaminada a lo establecido en la
Constitución de la República del Ecuador por lo que se verifica su correcto
planteamiento y realización; por lo que la máxima autoridad educativa el señor
Ministro de Educación debería profundizar la propuesta planteada.
5.5.2. Factibilidad Externa
La Función Ejecutiva a través de la Presidencia de la República, considera que
es factible y necesaria la implementación de la presente propuesta de reforma, cuyo
propósito es evitar que se continúe vulnerando los derechos de aquellos docentes del
sector público que se encuentran inmersos dentro un proceso de sumario
administrativo.
5.6. DESCRIPCIÓN DE LA PROPUESTA
Modifíquese el artículo 336 del Reglamento General a la Ley Orgánica de
Educación Intercultural, por el siguiente:
Art. 336.- Apelación. Las sanciones de amonestación escrita o multa,
impuestas por la máxima autoridad del establecimiento educativo a los
92
profesionales de la educación, pueden ser apeladas ante la Junta Distrital de
Resolución de Conflictos.
De las resoluciones emanadas por la Junta Distrital de Resolución de
Conflictos, con fundamento en las disposiciones de esta Ley y demás actos
administrativos derivados de la misma, podrán interponerse los recursos
previstos en el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la
Función Ejecutiva, en la forma, plazos y procedimientos determinados en
dicho Estatuto, sin perjuicio de las acciones judiciales y constitucionales.
Incorpórese una Disposición Transitoria al Reglamento General a la Ley
Orgánica de Educación Intercultural:
DISPOSICION TRANSITORIA.- En base a las reformas establecidas en
los artículos 341 y 352 del presente instrumento legal, publicadas en el
Suplemento del Registro Oficial No. 635 de 25 de noviembre de 2015; y,
con la finalidad de garantizar el debido proceso y la seguridad jurídica
establecidos en la Constitución de la República del Ecuador; los docentes
del sector público que se consideren perjudicados antes de la promulgación
de la reforma de los artículos 341 y 352 del Reglamento General a la Ley
Orgánica de Educación Intercultural, podrán interponer los recursos
establecidos en el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la
Función Ejecutiva, (ERJAFE), en la forma, plazos y procedimiento
determinados en dicho Estatuto, los cuales serán contados a partir de la
promulgación de la presente reforma.
5.7. FASES DEL PROYECTO
Por ser una propuesta académica, se ha considerado el planteamiento de
lamisma, procediendo con la planificación; en cuanto a la ejecución de esta
corresponde a la máxima autoridad educativa -Ministro de Educación- para lo cual
deberán efectuar el seguimiento, control y cierre de la propuesta.
93
5.8. CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES
Cuadro 11: CRONOGRAMA
MESES
FEBRERO
MARZO
ABRIL
SEMANAS
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
4
Presentació
n del
Proyecto
Defensa del
Proyecto
Presentació
n del
Proyecto
Defendido
Análisis del
Ministro de
Educación
Emisión del
Informe a la
Presidencia
de la
República
Emisión del
Acuerdo
Emisión del
I Borrador
Emisión del
II Borrador
Aprobación
Publicación
en el
Registro
Oficial
Autor: Juan Carlos Portilla Benavides
94
5.9. ESQUEMA DEMOSTRATIVO
IMPACTOS
Los impactos que se desprenden de la presente propuesta, son de beneficio
directo de los docentes del sector público y de los miembros de la entidad publica;
pues al contar en el Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación
Intercultural con la existencia de los derechos a la impugnación de las resoluciones
administrativas emitidas por las Juntas Distritales de Resolución de Conflictos de los
distritos Educativos del Ministerio de Educación, se aseguram los derechos al debido
proceso y a la seguridad jurídica, contando con una norma jurídica previa, clara y
pública de aplicación inmediata; por lo que se cumple con las disposicones de la
Constitución de la República del Ecuador y el Plan Nacional del Buen Vivir.
EVALUACIÓN
La aceptación de la presente propuesta y aprobación de la máxima autoridad del
Ministro de Educación debe ser de carácter urgente y promulgación inmediata, pues
así determinamos la factibilidad del planteamiento, pese a que en la revisión de la
máxima autoridad prevea modificaciones a lo expuesto como reforma, sin embargo de
ello me compete indicar que el presente estudio y análisis se efectuó en virtud de
buscar el bienestar y garantizar la norma constitucional del estado de derechos y
justica en el que vivimos.
95
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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La Roca.
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Comparado. México: Edit. Fondo de Cultura Económica.
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ANEXOS
Anexo 1: Constitución de la República del Ecuador
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Anexo 2: Ley Orgánica de Educación Intercultural
106
Anexo 3: Registro Oficial Nº 635
107
108
109
110
111
Anexo 4: Estatuto Régimen Jurídico Administrativo Función Ejecutiva, ERJAFE
112
113
114
Anexo 5: Providencia de 26 del Marzo de 2015
115
Anexo 6: Providencia del 22 de Abril de 2015
116
Anexo 7:Providencia del 25 de Mayo de 2015
117
Anexo 8: Providencia del 07 de Agosto de 2015
118
Anexo 9: Providencia del 25 de Agosto de 2015
