Apuntes Para El Cambio 1 Apc_nov

Buenos Aires - noviembre / diciembre de 2011

01APUNTES PARA EL

Nmero

Homenaje a Daniel Azpiazu Reticencia inversora Mercado de trabajo Sistema previsional

APUNTES PARA EL

REVISTA DIGITAL DE ECONOMIA POLITICA

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Editorial Sobre el contenido de este nmero Los resultados de la poltica de promocin industrial al cabo de un decenio (1974-1983).Daniel Azpiazu

Peculiaridades en el comportamiento de la formacin de capital en las grandes empresas durante la posconvertibilidad. Pablo Manzanelli Los lmites del patrn de crecimiento para la creacin de empleo. Mariana Gonzlez El sistema previsional argentino y su reestatizacin. Nuria Mendizabal

Consejo Editorial

APUNTES PARA EL CAMBIORevista digital de Economa Poltica Ao 1 - Nmero 1Noviembre - diciembre de 2011 Diseo Marcelo Manzanelli Sebastin Wenger

Nicols Arceo Federico Basualdo Ana Laura Fernndez Gastn Ghioni

Mariana Gonzlez Pablo Manzanelli Nuria Mendizabal Martn Schorr Victoria von Storch Andrs Wainer

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Apuntes para el cambio - Ao 1, N 1 Buenos Aires, noviembre - diciembre de 2011

EditorialApuntes para el Cambio surge a partir de la inquietud de un grupo de investigadores por analizar la etapa actual desde una perspectiva crtica que permita caracterizar el patrn de acumulacin de la economa argentina, as como sus principales limitantes estructurales. Se trata de estimular y profundizar el debate, al que se pretende contribuir con el planteamiento, para la discusin, de posibles lneas de accin poltica que tiendan a impulsar un proceso de desarrollo econmico autnomo, dinamizador de un crecimiento inclusivo y sustentable en el largo plazo. Este proceso no puede estar desvinculado de una significativa mejora de las condiciones de vida de los trabajadores y, ms ampliamente, de los sectores populares, como modo de revertir la inequitativa estructura distributiva heredada tras casi tres dcadas de hegemona neoliberal. Hoy resulta indispensable sostener los importantes avances logrados desde la salida de la convertibilidad, momento de quiebre a partir del cual se ha alcanzado un importante y sostenido crecimiento econmico trastocando algunas de las tendencias regresivas impuestas durante en el perodo 1976-2001 tanto a nivel macroeconmico y del mercado de trabajo, como en trminos de polticas pblicas y sociales. Este es tan slo el punto de partida; es necesario avanzar hacia un proceso de transformacin estructural de la realidad socio-econmica argentina y de sus condicionantes histricos. Este es el sentido sobre el que creemos hay que caminar. No es posible conformarse con una estructura econmica desarticulada, con persistentes niveles de informalidad y precarizacin laboral o con una distribucin del ingreso altamente regresiva. Esta revista es un proyecto colectivo que intentar reflexionar en ese sentido, desde miradas diversas, no siempre convergentes, que permitirn enriquecer el debate fortaleciendo una mirada crtica, siempre necesaria a la hora de ampliar horizontes. Nuestros aportes intentarn ponerse al servicio de un proceso de cambio que creemos slo puede profundizarse desde el inters y la accin poltica de los trabajadores en confluencia estratgica con otros sectores sociales consustanciados con el desarrollo nacional.

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Sobre el contenido de este nmeroDedicado a la memoria de Daniel AzpiazuMientras discutamos el contenido del primer nmero de Apuntes para el Cambio, el 30 de agosto de 2011, falleci el querido Daniel Azpiazu. Sin duda, se trata de uno de los principales referentes de las ciencias sociales en la lucha contra los pensamientos dominantes y los saberes establecidos. Siempre a partir de la adopcin de un enfoque de neto corte heterodoxo en el que la economa debe necesariamente ser encarada como economa poltica. Es decir, como una disciplina cientfica en la que el poder y su desigual distribucin entre las distintas clases sociales y fracciones de clase debe constituir uno de los ejes centrales del anlisis. A partir de la aplicacin sistemtica de un encuadre con eje en los criterios mencionados, y de un compromiso inquebrantable con los sectores populares, Daniel nos leg una obra inmensa en la que sobresale un rigor metodolgico impresionante y una notable precisin analtica para esclarecer procesos sumamente complejos, que los diferentes factores de poder siempre intentan ocultar o travestir. En ese marco, una de sus principales contribuciones fueron sus investigaciones sobre los cambios verificados en los sectores dominantes de la Argentina a partir de la ltima dictadura militar, cuyos resultados se plasmaron en numerosos mbitos. Entre ellos se destaca el libro El nuevo poder econmico en la Argentina de los aos ochenta, escrito con Eduardo Basualdo y Miguel Khavisse, que a esta altura constituye una obra clsica. Daniel tambin analiz la trayectoria del capital extranjero radicado en el pas a lo largo de diferentes etapas, la crisis y la reestructuracin regresiva fabril a partir de 1976 y las polticas de promocin industrial y sus impactos sobre la estructura y la dinmica de ciertas ramas estratgicas. Asimismo, en pleno auge del neoliberalismo se destacaron sus agudos anlisis del nefasto programa de privatizaciones desplegado en la dcada de 1990. En los ltimos aos, siempre desde una perspectiva crtica, se aboc a estudiar el comportamiento del sector industrial en la posconvertibilidad y la creciente extranjerizacin de la estructura econmica local. Como un pequeo homenaje a una persona tan clida y alegre como entraable e imprescindible, en este primer nmero de Apuntes para el Cambio recuperamos un trabajo del viejo Daniel, publicado en 1987 por la revista Desarrollo Econmico (N 104). Aqu se analizan pormenorizadamente los principales resultados de las polticas de promocin industrial desplegadas en el pas en el perodo 1974-1983. Ms all de su indudable inters analtico, se trata de un estudio que brinda interesantes coordenadas para reflexionar sobre los alcances y las implicancias de la promocin industrial implementada en el marco de la posconvertibilidad, que Daniel tambin analiz en sus ltimas investigaciones y que marcan la sistematicidad y la consecuencia de una produccin acadmica de casi cuatro dcadas. Al respecto, cabe traer a colacin algunas de las conclusiones del estudio que recuperamos en esta ocasin: El papel hegemnico que desempean unos pocos proyectos, entre los que se incluyen algunos que corresponden a una misma firma, constituye uno de los fenmenos ms relevantes entre los resultados de la promocin industrial... Ms an cuando, en la generalidad de los casos, se orientan hacia mercados oligoplicos y son patrocinados por empresas que ya ocupaban una posicin de privilegio. De all que pueda sostenerse que la aplicacin del rgimen promocional ha contribuido a acelerar y profundizar la concentracin en la industria manufacturera argentina. Dada la inexistencia de una estrategia econmica e industrial de largo plazo y de una poltica de desarrollo sectorial compatible con aqulla, el fomento a la creacin prcticamente indiscriminada de nuevas industrias supone desaprovechar -socialmenteel potencial inductor que se deriva del costo fiscal implcito de la promocin o, en otras palabras, la transferencia de recursos del Estado hacia el sector privado sin contrapartida estructural que se adecue a las prioridades preestablecidas en funcin de una perspectiva social de mediano y largo plazo. La preocupacin por las formas que asume la formacin del capital, el rol de las polticas pblicas y el desenvolvimiento del capital concentrado interno constituye el eje analtico del artculo de Pablo Manzanelli que integra este nmero. All se analiza la paradoja del caso argentino en la posconvertibilidad: en un contexto operativo que, por diversas razones, les ha garantizado a las 500 empresas ms grandes del pas la apropiacin de tasas de ganancia sumamente elevadas (muy superiores a los altos registros de la dcada de 1990), el aporte de este ncleo del poder econmico a la formacin neta de capital ha sido exiguo. En la explicacin de esta reticencia inversora, el autor recupera muchas de las claves interpretativas de los trabajos de Daniel Azpiazu. En efecto, este comportamiento de las principales corporaciones que se desenvuelven en el mbito local puede

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estar asociado al elevado grado de oligopolizacin (dado que no necesitan ampliar significativamente la capacidad productiva para ganar posiciones en sus mercados), a la fuerte extranjerizacin de las 500 firmas de mayor tamao (puesto que sus estrategias globales no necesariamente coinciden con el contexto local), a efectos no deseados de la promocin industrial (dado que los beneficios de las inversiones, que igualmente se hubieran realizado por el contexto domstico e internacional, estaran aumentando la tasa de ganancia y no la inversin potencial), a su canalizacin en circuitos financieros y/o, quiz, tambin, pueda estar vinculada a factores polticos que no se circunscriben al plano estrictamente econmico. En este ltimo punto, la falta de inversin de las grandes empresas puede obedecer a su utilizacin como herramienta de presin para obtener mayores porciones de los subsidios pblicos o instrumentos de promocin, o como factor de presin fundamental en el marco de las renegociaciones salariales, ante el aumento de la activacin poltica de los trabajadores y de sus organizaciones sindicales. Por su parte, el artculo de Mariana Gonzlez analiza la dinmica del mercado de trabajo en la posconvertibilidad y plantea algunos de los lmites que, sobre este aspecto, se desprenden del patrn de crecimiento iniciado tras el colapso del rgimen de caja de conversin. En tal sentido, las evidencias sistematizadas por la autora indican de modo concluyente que las elevadas tasas de crecimiento y su composicin sectorial hasta 2007 posibilitaron una notable recuperacin del nivel de empleo, quebrando la tendencia descendente que present el mismo durante el decenio de 1990 (con sus antecedentes desde 1976). Pero a partir de 2007, cuando comenzaron a erosionarse los extraordinarios niveles de competitividad asentados en el dlar alto, la prdida de dinamismo de las actividades ms dbiles del entramado productivo, por lo general trabajo-intensivas, y el avance estructural de los rubros ms capital intensivos, gener una importante retraccin en la capacidad generadora de empleo del sector, en el marco de una tasa de desempleo an elevada. Estas tendencias son indicativas de las algunas limitaciones de un planteo econmico en el que el dlar alto se ha convertido en el eje sobresaliente del fomento a la industria (de all la casi total ausencia de polticas industriales activas y coordinadas y, ms ampliamente, de una estrategia nacional de desarrollo econmico y del sector manufacturero). En ese marco, en el artculo se concluye que en los ltimos aos qued en evidencia que la utilizacin del tipo de cambio como nica medida de proteccin resulta insuficiente, y se basa en la perduracin de bajos niveles salariales en la economa local. Por lo tanto, las medidas de proteccin externa y promocin para los sectores industriales se plantea como una necesidad central en pos de garantizar elevados niveles de empleo y crecientes remuneraciones reales. En particular, los sectores sustitutivos de importaciones, que fueron esenciales en la expansin del empleo en el primer quinquenio de la posconvertibilidad, requieren polticas especficas que posibiliten su expansin, an en el marco de una elevacin relativa de los costos salariales. Tambin vinculado con la situacin de los trabajadores (presente y futura), el ltimo artculo de este primer nmero de Apuntes para el Cambio, realizado por Nuria Mendizbal, se aboca al estudio del comportamiento del sistema previsional argentino en los ltimos aos. Frente a los impactos profundamente regresivos de las reformas neoliberales de la dcada de 1990, la autora caracteriza algunos de los hechos estilizados de la posconvertibilidad como, entre otros, el incremento en el nivel de aportantes, beneficiarios y afiliados, la recomposicin del haber mnimo, la sancin de la ley de movilidad jubilatoria y una de las medidas estructurales ms importantes (por haber trastocado ciertos ejes nodales de la dinmica de acumulacin y reproduccin ampliada del capital de importantes fracciones del poder econmico): la estatizacin de las AFJP y la creacin del denominado sistema integrado previsional argentino. A partir de un anlisis crtico, se plantea la necesidad de llevar adelante medidas tendientes a incrementar significativamente los recursos corrientes del sistema, de modo de llevar adelante medidas como el incremento real de los haberes previsionales por encima del ascenso inflacionario. Por un lado, se debe garantizar la capitalizacin del Fondo de Garanta de Sustentabilidad para mantener el valor de sus activos en trminos reales y, por otro, se deben poner en marcha al interior del sistema de seguridad social mecanismos que permitan un incremento de sus recursos, de modo de garantizar su supervit en el mediano y largo plazo. En este lnea, se debe advertir que cerca del 40% de los recursos del sistema de seguridad social proviene de la recaudacin de impuestos nacionales (entre ellos el IVA, impuesto regresivo dado que afecta la totalidad de los ingresos de los sectores populares), cuyo incremento ira en detrimento de la capacidad adquisitiva del salario del conjunto de los trabajadores, socavando tambin los haberes jubilatorios. Esto supone generar medidas concretas para incrementar significativamente los recursos del sistema de seguridad social no slo para garantizar la elevacin de los haberes jubilatorios sino tambin la sustentabilidad en el tiempo de la Asignacin Universal por Hijo. En este sentido, sin desconocer la suma relevancia de un buen desenvolvimiento de la economa y del mercado de trabajo sobre los recursos de la ANSES, resulta relevante plantear la necesidad de revertir el otro aspecto central que acompa la reforma previsional del ao 1994: la reduccin de las alcuotas patronales. Una medida que no hizo ms que desfinanciar al sector pblico y perjudicar a los trabajadores en beneficio de los sectores empresarios.

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Los resultados de la poltica de promocin industrial al cabo de un decenio (1974-1983)1Daniel Azpiazu2

1. IntroduccinEl debate sobre la poltica y la legislacin de promocin industrial ha sido particularmente intenso en el ltimo trienio. La reinstitucionalizacin del pas y la bsqueda de alternativas de crecimiento para uno de los sectores ms afectados por la crisis derivada de la poltica econmica de la dictadura militar constituyen el marco general en el que se inscribe tal debate e, incluso, la formulacin de muy diversas propuestas y proyectos legislativos en la materia. No obstante ello y a pesar del inters analtico que han llegado a despertar las implicancias de algunos regmenes especficos como, por ejemplo, los correspondientes a ciertos distritos geogrficos la controversia en torno del costo fiscal comprendido en los incentivos promocinales, o del modelo de desarrollo implcito, prcticamente no existen estudios que tiendan a identificar y evaluar los resultados emergentes de los anteriores regmenes de promocin industrial. Este ltimo fenmeno resulta hasta sorprendente si se atiende al hecho de que la legislacin de promocin industrial ha tendido a convertirse histricamente en el principal instrumento cuando no, en el excluyente de la poltica industrial desplegada por las autoridades respectivas del rea, y que, por otro lado, cada cambio institucional conlleva en la generalidad de los casos, la sancin de un nuevo rgimen de fomento industrial. Sobre la base de estas consideraciones previas, el presente documento intenta aportar algunos elementos de juicio conducentes a una caracterizacin, aunque sea parcial, de los resultados y efectos estructurales de la poltica de promocin industrial implementada en el decenio 1974-1983 bajo dos distintos regmenes especficos (los instituidos por la ley 20.560 sancionada por el Congreso Nacional en diciembre de 1973 y la ley 21.608 promulgada por el gobierno militar en julio de 1977)3. Asimismo, interesa resaltar la correspondencia existente entre esos resultados y los objetivos perseguidos por ambas leyes.

2. Las presentaciones aprobadas en el decenio 1974-83La presente seccin procura brindar una caracterizacin general del conjunto de proyectos aprobados entre 1974 y 1983 o, en otras palabras, de las formas especficas en que se materializ la accin oficial respecto de los estmulos a la inversin industrial. A tal fin, los principales temas a abordar sern los relacionados con la configuracin sectorial y espacial de la inversin promocionada, las caractersticas bsicas de las plantas (tamao, intensidad de capital), sus interrelaciones, el grado de asociacin con la morfologa de los mercados y, fundamentalmente, su significacin respecto de la estructura productiva preexistente y, con ello, la correspondencia existente entre las transformaciones estructurales generadas y los objetivos perseguidos por la poltica de incentivos industriales.

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Este trabajo se public originalmente en la revista Desarrollo Econmico, Vol. 26, N 104 (eneromarzo 1987).

Este documento es una apretada sntesis del estudio publicado por la Oficina de la CEPAL en Buenos Aires en marzo de 1986, con el titulo La promocin industrial en la Argentina 1973-1983. Efectos e implicancias estructurales. (Documento de Trabajo N 19). El autor agradece especialmente los comentarios y sugerencias recibidas de Eduardo Basualdo, Roberto Bisang y Bernardo Kosacoff3 Ello implica la exclusin del anlisis de los resultados emergentes de los regmenes correspondientes al Territorio Nacional de Tierra del Fuego (ley 19.640/72), La Rioja (ley 22.021/ 79), Catamarca y San Luis (ley 22.702/82) y San Juan (ley 22.973/83), cuyos beneficios, otorgados por las autoridades de los distritos respectivos, han resultado particularmente atractivos en los primeros aos del decenio de los 80 (esencialmente la desgravacin del IVA, una vez que se suspendiera su concesin en el marco de la ley 21.608).

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a) Significacin en el plano macroeconmicoEl primer aspecto a remarcar es el referido a la significacin macroeconmica del conjunto de las presentaciones aprobadas en la dcada. Estas supondrn, de concretarse en su totalidad, la incorporacin al sector industrial de apenas 548 establecimientos, generadores de puestos de trabajo por un nivel equivalente a slo el 3,2% de la ocupacin sectorial relevada por el Censo Econmico Nacional (CEN) de 1974 y un monto de inversin global (6.100 millones de dlares) que representa alrededor del 25 al 30% del valor agregado por el sector en slo un ao. Las magnitudes comprometidas revelan, por lo menos en el plano agregado, que el sistema promocional no ha desempeado un papel activo y relevante como propulsor del proceso de industrializacin. En efecto, transcurrido un decenio y ms all de la significativa transferencia de recursos implicada, los resultados globales son relativamente magros y poco importantes para dinamizar suficientemente la formacin de capital en el sector y, con ello, la consiguiente generacin de empleos y de cambios estructurales. No obstante, para algunos distritos geogrficos y para unas pocas ramas industriales, las presentaciones aprobadas alcanzan cierta significacin estructural, sea por la demanda de fuerza de trabajo en reas deprimidas y expulsoras de poblacin econmicamente activa (caso San Luis, Catamarca, Santiago del Estero, etc.) o por sus implicancias sobre el desarrollo local de determinadas producciones intermedias (pastas celulsicas, algunas de la petroqumica y de la siderrgica), histricamente rezagadas respecto de las industrias usuarias de los bienes que ellas producen. Esto ltimo remite a la consideracin de dos aspectos del sistema promocional: los regmenes regionales y los sectoriales que, en realidad, ms que configurar un conjunto articulado, aparecen como una superposicin de problemticas, no siempre homogneas.4

Cuadro N 1

Proyectos industriales promocionados entre 1974 y 1983, segn tipo de rgimen especfico de promocin. Distribucin de la ocupacin y la inversin autorizada. (Valores absolutos, miles de US$ y porcentajes)Proyectos Personal ocupado % 93,6 6,4 100,0 Cantidad 42.739 5.853 48.593 % 88,0 12,0 100,0 Inversin autorizada Miles de % US$ 3.317.136 54,3 2.789.648 45,7 6.106.784 100,0 Personal ocupado 83,31 167,26 88,67 Inversin Inversin media por media por proyecto ocupado 6.466,2 77,6 79.704,2 476,5 11.143,8 125,7

Regmenes Regionales (a) Sectoriales (b) Total

Cantidad 513 35 548

Nota: (a) Incluye los regmenes instituidos por los decretos 922/72 (Regional General); 1238/76 (Sudpatagonia); 575/74 (Noreste); 2140/79 (Noroeste); 1237/76 (Norpatagonia); 893/74 (Catamarca, La Rioja y San Luis); 5035/72 (San Juan); 2558/72 (Tucumn) y 1879/79 (San Juan); (b) Incluye los regmenes instituidos por los decretos 1177/74 (industria forestal); 2674/77 (polo petroqumico Baha Blanca); 592/73 (industria petroqumica); 619/74 (siderurgia) y 814/79 (petroqumica). Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin de la SEDI.

Una de las diferencias ms notorias que se derivan de los distintos tipos de regmenes especficos, segn sean regionales o sectoriales, surge a partir de las caractersticas esenciales de las plantas que gozan de los beneficios respectivos. As, mientras en el primer caso, que concentra la mayor parte de las presentaciones promocionadas (ms del 90% del total), predominan las unidades productivas intensivas en mano de obra con requerimientos de inversin relativamente escasos, en el segundo, por la propia naturaleza de las actividades que comprenden (siderurgia, petroqumica); se trata de establecimientos que, en general, suponen elevadas escalas de produccin, inversiones unitarias considerables e intensivas en capital. De all puede inferirse que el efecto ms importante de las presentaciones acogidas a los regmenes regionales se manifiesta en la cantidad de nuevas unidades productivas instaladas en el interior del pas y en la consiguiente descentralizacin de la demanda de mano de obra industrial. Por su parte, el impacto principal de los proyectos aprobados bajo los regmenes sectoriales

A la vez, coexisten con otros regmenes promocionales no regulados por la Secretaria de Industria (como el caso de la ley 22.021 para la provincia de La Rioja; la ley 19.640 para el Territorio Nacional de Tierra del Fuego; la ley 22.702 para San Luis y Catamarca y la 22.893 para San Juan), a pesar de que brindan incentivos federales, que en muchos casos resultan muy superiores a los de aquellos, para determinadas actividades. Indudablemente, la posibilidad de desarrollar una poltica industrial que sobre la base de la selectividad de las presentaciones procure modificar el perfil estructural de la industria (en lo sectorial y regional), se ve condicionada y erosionada no solo por la diversidad y heterogeneidad de los regmenes especficos de promocin sino, fundamentalmente, por la vigencia de otros que escapan al control del ente rector de la poltica industrial.4

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Los resultados de la poltica de promocin industrial al cabo de un decenio (1974-1983)

Daniel Azpiazu

radica en su capacidad de generar transformaciones cualitativas en la estructura productiva y tecnolgica de industrias que cuentan con regmenes especficos de promocin.

Cuadro N 2

Proyectos industriales promocionados entre 1974 y 1983. Inversin autorizada, ocupacin e impacto sobre el empleo en provincias seleccionadas. (Cantidades absolutas, miles de US$ y porcentajes)Proyectos Cantidad % 3,3 5,5 17,2 3,6 3,6 4,9 5,1 1,5 5,3 1,3 48,7 100,0 Inversin autorizada Miles de % US$ 730.211 12,0 164.901 2,7 471.634 7,7 107.311 1,8 1.031.231 16,9 170.075 2,8 202.336 3,3 314.074 5,1 1.001.163 16,4 50.174 0,9 1.863.674 30,4 6.106.784 100,0 Personal ocupado Cantidad 1.972 2.154 6.049 2.713 2.277 1.751 4.113 889 3.724 615 22.336 48.593 % 4,1 4,4 12,4 5,6 4,7 3,6 8,5 1,8 7,7 1,3 45,9 100,0 Incremento en la ocupacin respecto al CEN 1973 0,3 1,7 58,6 61,8 14,0 65,0 87,9 60,0 2,6 105,9 4,4 3,2

Buenos Aires Crdoba Chubut La Pampa Misiones Neuquen San Luis Santa Cruz Santa Fe Tierra del Fuego Resto de las provincias Total

18 30 94 20 20 27 28 8 29 7 267 548

Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin de la SEDI.

b) Caractersticas de la inversin promocionadaEl anlisis de la inversin comprometida permite comprobar que fuera de sus otras implicancias, los proyectos aprobados bajo los regmenes sectoriales adquieren un peso decisivo desde la perspectiva espacial. En tal sentido, la localizacin geogrfica de buena parte de ellos (petroqumicas de la provincia de Buenos Aires o siderrgicas en Santa Fe) ha contribuido a erosionar, por lo menos en lo referido a la formacin de capital, el efecto desconcentrador procurado por el sistema promocional. As, a pesar de su objetivo esencial de no alentar la radicacin industrial en las regiones de mayor desarrollo relativo, las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba histricamente el centro polarizador de desarrollo industrial concentran casi la tercera parte del total de la inversin promocionada en el decenio (31,1%), con la particularidad adicional de que las plantas a instalarse en ellas son, en promedio, de mayor tamao relativo y superior intensidad de capital que las propuestas para el resto del pas. Al margen de estos tres distritos geogrficos, solo la provincia de Misiones alcanza cierta significacin por la magnitud de la inversin promocionada a radicarse en ella (el 16,9% del total). Ese efecto de descentralizacin geogrfica de la inversin industrial es consecuencia directa de la influencia que ejercen apenas dos proyectos celulsico-papeleros a favor de la disponibilidad de la materia prima patrocinados por la empresa que ya lideraba el sector en el mbito nacional, que concentran las cuatro quintas partes de la inversin aprobada en la provincia. El resto de las provincias del pas las ms rezagadas por su nivel de industrializacin captan en su conjunto poco ms de la mitad de la inversin autorizada al cabo del decenio. Entre ellas slo merecen destacarse algunas reas como Chubut (7,7% del total), vinculada esencialmente a la relocalizacin de parte de la industria textil preexistente, y Santa Cruz (5,1% del total), donde un solo proyecto cementero, de caractersticas peculiares y de concrecin poco probable, explica casi el 90% del total provincial.

c) Distribucin del empleoDistinta es la imagen resultante de la distribucin espacial del empleo industrial que se generara de ejecutarse la totalidad de las presentaciones aprobadas. En este caso, su impacto ocupacional, aunque no muy significativo en su magnitud absoluta, implica un aporte positivo a la descentralizacin regional de la demanda de mano de obra industrial, a punto tal que en seis de las reas ms deprimidas del pas, los nuevos puestos de trabajo que supondra la concrecin de los proyectos pro-

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mocionados representan un incremento superior al 50% en la ocupacin industrial local (Tierra del Fuego, San Luis, Neuqun, La Pampa, Santa Cruz y Chubut). Los resultados verificados en materia de descentralizacin geogrfica del empleo industrial resultan relativamente compatibles o por lo menos, no contradictorios con los objetivos perseguidos por el sistema promocional.

d) Influencia sobre la pequea y mediana industriaNo podra decirse lo propio respecto de la consecucin del objetivo explicitado de alentar y apoyar, preferencialmente, a las pequeas y medianas industrias. Muy por el contrario, el conjunto de los proyectos promocionados en el decenio muestra que apenas el 4,4% unidades productivas con ms de trescientas personas ocupadas explican la cuarta parte del empleo a generar y alrededor del 40% del total de la inversin autorizada en el perodo.

Cuadro N 3

Distribucin de los proyectos aprobados, la ocupacin y la inversin autorizada segn divisin industrial y tamao de los establecimientos. (Valores absolutos, miles de US$ y porcentajes)De 51 a 300 ocupados Personal Inversin Proyectos (miles de US$) ocupado 31 3.635 207.883 72 8.513 469.358 21 2.271 88.826 8 24 33 8 47 1 245 766 3.026 3.974 1.173 5.649 100 29.107 77.530 747.796 1065.428 185.853 234.756 2.136 3.079.566

Menos de 50 ocupados Personal Inversin Proyectos (miles de US$) ocupado Alimentos, bebidas y tabaco 60 1.432 84.174 Textiles, confecciones y cuero 64 1.811 152.051 Madera y muebles 19 525 32.163 Papel, imprenta y 7 219 25.910 publicaciones Productos qumicos 51 1.226 160.220 Minerales no metlicos 26 774 25.512 Industrias metlicas bsicas 9 283 51.948 Productos metlicos, 39 1.135 56.671 maquinarias y equipos Otras manufacturas 4 105 1623 Total 279 7.510 590.272 Divisin industrial

Divisin industrial Alimentos, bebidas y tabaco Textiles, confecciones y cuero Madera y muebles Papel, imprenta y publicaciones Productos qumicos Minerales no metlicos Industrias metlicas bsicas Productos metlicos, maquinarias y equipos Otras manufacturas Total

Ms de 300 ocupados Personal Inversin Proyectos (miles de US$) ocupado 3 2.618 102.524 8 3 3 3 1 3 24 3.620 980 1.258 1.079 328 2.093 11.976 146.325 197.834 987.319 671.530 61.300 270.294 2.437.126

Proyectos 94 144 43 18 78 60 20 86 5 548

Total Personal ocupado 7.685 13.944 3.776 2.243 5.331 5.076 3.549 6.784 205 48.593

(miles de US$)

Inversin

394.601 767.734 318.823 1.090.759 1.579.546 1.152.240 508.095 291.427 3.759 6.106.984


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Daniel Azpiazu

En el polo opuesto, el de las pequeas industrias menos de cincuenta ocupados cuya implantacin procuraba alentarse con la concesin de beneficios promocionales, se concentran la mitad de las presentaciones aprobadas pero apenas el 15,4% de los puestos de trabajo a crearse y menos del 10% del total de la inversin promocionada. En sntesis, an cuando la cantidad de pequeas plantas aprobadas supone un cierto nivel de consecucin de uno de los objetivos bsicos del sistema, su impacto estructural en trminos del empleo a generar y de la formacin de capital comprometida asume una muy escasa significacin. Ello se reproduce, con muy ligeros matices, en la casi totalidad de las ramas industriales, tanto en relacin con su aporte a la generacin de nuevos puestos de trabajo como en mayor medida, en trminos de su incidencia en la inversin promocionada en el decenio. Por su parte, el claro predominio de los mayores establecimientos, observable en el plano agregado y lo que ello implica en cuanto al grado de concrecin del objetivo de promover a la pequea y mediana industria, se manifiesta, tambin, en el conjunto de las ramas de actividad.

e) El perfil sectorial industrialEntre los efectos estructurales de la promocin ocupa un lugar destacable aquel que se deriva de la distribucin sectorial de la inversin y del empleo de las presentaciones aprobadas, en tanto permitiran inferir parte importante de la orientacin de las transformaciones productivas y de los cambios estructurales implcitos. As, por ejemplo, la distribucin del empleo muestra, por un lado, una elevada gravitacin de las industrias tradicionales como la alimenticia, la textil y la maderera, que en conjunto explican ms de la mitad (52,3%) de los nuevos puestos de trabajo y, por otro, el escaso aporte relativo de las industrias productoras de maquinarias y equipos (14,0%)5. Tal como lo demuestran innumerables experiencias internacionales, el desplazamiento paulatino de la mano de obra desde los sectores tradicionales de menor productividad relativa hacia aquellas ramas de mayor dinamismo, efectos multiplicadores superiores y una ms elevada productividad de la mano de obra, constituye un denominador comn a todo proceso de industrializacin6. En tal sentido, la creciente absorcin de empleos por parte de las actividades tradicionales y la escasa contribucin de la metalmecnica constituiran, en un nivel muy general de anlisis, un condicionante de las pautas de comportamiento de la evolucin sectorial y, como tal, uno de los aspectos destacables de los resultados de la poltica de promocin industrial. Por su parte, la desagregacin sectorial de la formacin de capital promocionada muestra a la qumica y petroqumica como la principal rama industrial explica el 25,9% de la inversin autorizada durante el decenio, a favor del rol protagnico que asume un reducido grupo de proyectos petroqumicos acogidos a los regmenes instituidos por los decretos 2674/77 y 814/79. En orden decreciente, la industria elaboradora de minerales no metlicos ocupa el segundo lugar, con un aporte equivalente al 18,8% del total. En este caso, la casi totalidad de la inversin (83,5%) se deriva de los nueve proyectos cementeros aprobados en el perodo. La industria papelera, tercera por su gravitacin relativa, explica el 17,9% de la inversin promocionada en el decenio, a favor, esencialmente de dos grandes proyectos celulsicos-papeleros que alcanzan a concentrar ms del 75% de la inversin en la rama

f) La concentracin de capital y mercadosLas consideraciones precedentes relativas a los tamaos extremos de planta sugieren, a partir de sus dismiles niveles de participacin, la existencia de un elevado grado de concentracin de la inversin en un ncleo reducido de firmas. En efecto, apenas cuarenta proyectos alcanzan a explicar ms del 70% de la formacin de capital que goza de beneficios promocinales y slo veinte de ellos concentran el 57,4% del total de la inversin aprobada en el decenio.

De acuerdo con el CEN 1974, la participacin en el empleo industrial de las tres primeras ramas era de 42,3% y la de maquinaria y equipos ascendi6 a 29,6%.5

Ello no implica desconocer las heterogeneidades que se manifiestan en el interior de cada una de las distintas ramas industriales donde, en general, coexisten industrias especificas de caractersticas muy dismiles (por las tecnologas utilizadas, por la naturaleza de los bienes producidos, por la dinmica de su demanda, etc). Sin embargo, mas all de tales heterogeneidades, cabe reconocer, a nivel agregado, una serie de caractersticas intrnsecas a cada rama industrial en lo relativo a los niveles medios de productividad de la mano de obra, de ritmo de crecimiento, de efectos multiplicadores, etc.6

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Esa marcada polarizacin de la inversin promocionada remite a su vez a dos distintas temticas que, de todas maneras, estn ntimamente relacionadas. Por un lado, aquella que se vincula con las formas de propiedad y, consiguientemente, de acumulacin del capital y, por otro, la de sus implicancias sobre la estructura de mercado de las distintas actividades industriales. En cuanto al primero de esos temas, y circunscribiendo el marco de anlisis a esos cuarenta principales proyectos, cabra resaltar que el 82,2% de su inversin agregada representa el 58,8% del total promocionado en el decenio es explicada, directa o indirectamente en asociacin con empresas estatales, por proyectos patrocinados por grandes grupos econmicos de capital local (GGEE) o, en menor medida, por empresas transnacionales7 (ET). Incluso a ttulo ilustrativo podra sealarse que, por ejemplo, apenas cinco de esos GGEE (Celulosa, Bridas, Acindar, Alpargatas y Garovaglio y Zorraqun) explican 12 de esos 40 grandes proyectos que, de conjunto, representan el 27,9% del total de la inversin promocionada en el decenio, el 39,0% de la derivada de esos 40 proyectos.

Cuadro N 4

Ordenamiento de los principales proyectos aprobados entre 1974 y 1983 segn la magnitud de la inversin autorizada. (Miles de US$ y porcentajes)Inversin autorizada (miles de US$) 2.546.061 956.598 541.799 324.822 1.737.504 6.106.784 Porcentajes sobre el total autorizado Tramo Acumulado 41,7 41,7 15,7 57,4 8,8 66,3 5,3 71,5 28,5 100,0 100,0

Ordenamiento De 1 a 10 De 11 a 20 De 21 a 30 De 31 a 40 De 41 a 548 Total


Cuadro N 5

Los grandes proyectos industriales promocionados entre 1974 y 1983 segn formas de propiedad del capital. (Valores absolutos, miles de US$ y porcentajes)Grupos Econmicos (GGEE) 22 2.283,2 52,2 37,4 Asociacin de ET con GGEE 7 942,4 21,6 15,4 Asociacin de empresas estatales con Et y GGEE 4 366,2 8,4 6,0 Empresas independientes 7 777,5 17,8 12,7 Total 40 4.369,3 100,0 71,5

Cantidad de proyectos Montos de las inversiones % sobre los grandes proyectos % sobre el total de la inversin promocionada

Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin de la SEDI y de AZPIAZU, D., BASUALDO, E., y KHAVISSE, M.: El nuevo poder econmico en la Argentina, Ed. Legasa, 1986.

El papel hegemnico que desempean unos pocos proyectos, entre los que se incluyen algunos que corresponden a una misma firma, constituye uno de los fenmenos ms relevantes entre los resultados de la promocin industrial en el ltimo decenio. Ms an cuando, en la generalidad de los casos, se orientan hacia mercados oligoplicos y son patrocinados por empresas que ya ocupaban una posicin de liderazgo. De all que pueda sostenerse que la aplicacin del rgimen promocional ha contribuido a acelerar y profundizar la concentracin en la industria manufacturera argentina. En cuanto a esta ltima temtica y desde la perspectiva que surge de la desagregacin del espectro industrial segn la concentracin de la produccin en las distintas ramas que lo integran, se comprueba, tambin, una serie de resultados que merecen ser destacados.

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Slo a partir de mediados de 1977 las empresas de capital extranjero podan acogerse a los beneficios de la promocin industrial.

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Tomando como base el nivel de oligopolizacin que presentaban los diferentes mercados industriales en los inicios del perodo bajo anlisis (1973), es posible comprobar la ntida preeminencia de las ramas concentradas como destino de las presentaciones aprobadas (menos del 20% del total y de la tercera parte del empleo a generar, pero ms de la mitad de la inversin promocionada) y, a la vez, la gravitacin decreciente de las restantes tipologas de mercado en funcin del grado de competitividad que ellas reflejan.

Cuadro N 6

Distribucin de los proyectos aprobados, la ocupacin y la inversin autorizada segn estratos de concentracin tcnica y econmica (a). (Valores absolutos, miles de US$ y porcentajes)Proyectos Cantidad 105 257 159 521 27 548 Concentracin tcnica Pers. ocupado Cantidad % 14.441 29,7 20.953 43,1 10.765 22,2 46.159 95,0 2.434 5,0 48.593 100,0 Inv. Autorizada Miles US$ % 3.451.587 56,5 2.040.361 33,4 500.237 8,2 5.992.185 98,1 114.599 1,9 6.106.784 100,0

Estratos de concentracin RAC RMC REC Subtotal Resto Total

% 19,2 46,9 29,0 95,1 4,9 100,0

Estratos de concentracin RAC RMC REC Subtotal Resto Total

Proyectos Cantidad 216 235 70 521 27 548

% 39,4 42,9 12,8 95,1 4,9 100,0

Concentracin econmica Pers. Ocupado Cantidad % 22.435 46,2 17.260 35,5 6.464 13,3 46.159 95,0 2.434 5,0 48.593 100,0

Inv. Autorizada Miles de U$S % 4.637.104 75,9 1.052.104 17,2 302.977 5,0 5.992.185 98,1 114.599 1,9 6.106.784 100,0

Nota: (a) segn grado de concentracin resultante del CEN 1974. Ver M. KHAVISSE y D. AZPIAZU: La concentracin en la industria argentina en 1974, CET/IPAL, D/72/e, noviembre 1983, Buenos Aires. RAC: ramas altamente concentradas con muchos establecimientos (concentracin tcnica) o muchas empresas (concentracin econmica): aquellas en las que los ocho mayores establecimientos o empresas, explican ms del 50% de la produccin. RMC: ramas medianamente concentradas: aquellas en las que los ocho mayores establecimientos o empresas, segn sea el caso, explican entre el 25% y el 50% de la produccin de la rama. REC: ramas escasamente concentradas: aquellas en las que los mayores establecimientos o empresas explican menos del 25% de la produccin de la rama. Resto: aquellas ramas cuyo valor de produccin, individualmente consideradas, no alcanza a ser equivalente al 0,15% de la produccin industrial total. Incluye actividades artesanales o en general, industrias de desarrollo casi nulo en el mbito local e irrelevantes en el espectro manufacturero del pas. Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin de la SEDI.

Estos resultados podran estar revelando que la promocin industrial habra posibilitado o favorecido la superacin de las tradicionales barreras a la entrada que caracterizan a los mercados oligoplicos. Sin embargo, un anlisis ms profundo de los proyectos que se orientan hacia tales mercados revela sus caractersticas esenciales: mayor inversin media por planta, superior intensidad de capital, elevadas escalas de produccin y, fundamentalmente, en la mayora de los casos, el haber sido presentados por firmas que ya ocupaban una posicin hegemnica en los mercados correspondientes, consolidndose as la presencia de tales barreras.

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Incluso este afianzamiento o consolidacin del liderazgo de un grupo importante de firmas oligoplicas se materializa a partir de la aprobacin de proyectos que, casi en su totalidad, reconocen sus primeras formulaciones con bastante anterioridad a la sancin del rgimen y cuya consecucin, en principio, no estaba supeditada o condicionada al otorgamiento de los beneficios promocionales que luego se le concedieron8.

g) El perfil por tipo de productoA favor de la influencia que ejercen algunos de los grandes proyectos, la produccin de insumos intermedios aparece como la ms favorecida por la poltica promocional, a punto tal que alcanza a explicar casi el 85% del total de la inversin promocionada y ms de la mitad de las plantas productivas a instalarse al amparo del rgimen. Por su parte, las actividades que revelan una menor captacin de nuevos capitales son las productoras de bienes de capital (slo 2,3% de la inversin total) y las de bienes de consumo durables (1,0%). As, la estructura resultante segn el tipo de bien a producir parecera responder, en el caso argentino de principios del decenio, a los patrones convencionales de la dinmica sustitutiva, que indican que una vez alcanzado un cierto grado de desarrollo en la produccin de bienes finales de consumo (durables y no durables), recin se estara en condiciones de encarar la produccin local de aquellos insumos intermedios que requeriran, dada la magnitud de la inversin y de las escalas de produccin que presuponen, un nivel de desarrollo mnimo de su demanda interna. En ese sentido, aquel marcado predominio de los bienes intermedios parecera resultar compatible con el grado de industrializacin alcanzado por la economa argentina hacia principios de los anos 709.

Cuadro N 7

Distribucin relativa de los proyectos aprobados, el personal ocupado y la inversin autorizada segn tipo de bien, 1974-1983. (En porcentajes)Cantidad de proyectos 33,8 53,0 6,0 6,6 0,6 100,0 Personal ocupado 33,1 56,4 3,3 6,8 0,4 100,0 Inversin autorizada 13,0 83,6 1,0 2,3 0,1 100,0

Bienes de consumo no durable Bienes intermedios Bienes de consumo durable Bienes de capital Diversos Total


Idntica perspectiva estara reflejando la escasa significacin de los proyectos orientados a la produccin de bienes de capital, precisamente el sector ms rezagado de un perfil industrial que se conform, histricamente, bajo el modelo sustitutivo. El hecho de que el sistema promocional no contribuya a revertir ese rasgo deficitario de la estructura industrial del pas no esta disociado de la propia naturaleza de los criterios bsicos que lo sustentan. As, por ejemplo, el abaratamiento relativo de los costos de la inversin industrial, que constituye uno de los mecanismos esenciales para promover la radicacin de nuevas industrias, reconoce en la desgravacin de aranceles a las importaciones de bienes de capital a uno de sus instrumentos principales, y en el consiguiente desaliento a su produccin local a uno de sus efectos lgicos.

8 De todas maneras, las proyecciones de mercado que sustentaban a muchos de esos proyectos formulados durante la fase expansiva del ciclo, derivaron en escalas de produccin que, con la posterior evolucin de la economa, quedaron sobredimensionadas respecto de los requerimientos reales del mercado interno. Ello explica que, incluso a pesar de los beneficios que se les otorgaron, parte de esos proyectos de inversin continan sin ser concretados. 9

Ver PRESIDENCIA DE LA NACION: Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad 1971-75.

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3. El grado de concrecin de los proyectos aprobadosEn las consideraciones precedentes se sintetizaron los elementos ms significativos que caracterizan al conjunto de las presentaciones aprobadas bajo el rgimen de promocin industrial durante el decenio 1974-83. No obstante, la evaluacin de los resultados de la poltica de promocin industrial no puede desconocer, ni dejar de integrar en el anlisis, las formas que adopta la estrategia de las empresas promovidas en cuanto a la ejecucin de sus respectivos proyectos de inversin. Diversas son las razones que justifican el estudio especfico de los proyectos concretados y de su relacin con el total de los aprobados: es en los primeros donde se verifica, realmente, el impacto estructural derivado o, por lo menos, asociado al rgimen promocional; la confrontacin entre ambos pone de manifiesto o permite inducir los condicionantes que impone la evolucin del marco macroeconmico en el que debe insertarse la poltica promocional, as como tambin la presencia de determinadas conductas perversas por parte de las empresas promovidas (por ejemplo, los comnmente caracterizados como proyectos tapn); en tanto la aplicacin de la poltica promocional no se agota en la simple denegatoria o aprobacin de las presentaciones sino que comprende, como mnimo, el seguimiento y contralor de estas ltimas, aquella contrastacin permite inferir algunas deficiencias en la accin desarrollada por las autoridades de aplicacin del rgimen que, como tales, hacen a la evaluacin de los resultados obtenidos.

Las postergaciones y desistimientosDe all la importancia que cabe asignarle al estudio del estado de situacin del conjunto de los proyectos aprobados al 31 de diciembre de 1983 y, ms especficamente, al anlisis de aquellos que, en dicha fecha, haban concretado su puesta en marcha. En dicho marco, el primer y principal fenmeno a resaltar lo constituye, sin lugar a dudas, el escaso grado de concrecin que se verifica para el conjunto de los proyectos promocionados. En efecto, aquellos que en diciembre de 1983 haban iniciado su fase operativa representan menos de la mitad de las presentaciones aprobadas (46,3%) y la inversin comprometida en ellos se ubica por debajo de la tercera parte del total autorizado en el decenio (30,1%). Por su parte, los desistimientos tcitos de paralizar la inversin promovida ascienden a casi el 40% del total de proyectos, mientras que aquellos que a esa fecha se encontraban en ejecucin representan alrededor del 10% de ese total, al tiempo que concentran el 44,2% de la formacin de capital promocionada. Estos ltimos porcentajes remiten a la consideracin de una importante caracterstica distintiva entre los proyectos de ejecucin y los concretados que, como tal, denotara que la conducta empresaria en materia de inversin no esta para nada disociada del tipo de unidad fabril comprometida. As, los que se hallan en operacin revelan, en promedio, un menor tamao de planta tanto por la ocupacin como por la inversin media y una intensidad de capital inferior a la correspondiente al conjunto de las presentaciones aprobadas. En oposicin, los requerimientos de mano de obra y de inversin, as como la intensidad media de capital de los proyectos en vas de realizacin, superan holgadamente a tales niveles medios la inversin promedio por planta en estos ltimos es casi siete veces superior a la de los primeros y ms de cuatro veces la del conjunto. An cuando varios son grandes proyectos que naturalmente podran llegar a demandar algunos aos para su maduracin, los tiempos transcurridos desde la aprobacin de buena parte del total de los proyectos en ejecucin por ejemplo, ms de cinco aos permiten suponer que se han registrado importantes desfasajes respecto de los tiempos de realizacin aprobados originalmente. Estos retrasos en la ejecucin de la inversin comprometida, su postergacin temporal sin desistir de ella otro rasgo a destacar por los resultados de la promocin, surgiran, en principio, como consecuencia de determinadas conductas oligoplicas por parte de las empresas promovidas y/o de las modificaciones operadas en diversas variables macroeconmicas (evolucin y perspectivas de los mercados, precios relativos, etc) que, como tales, afectaran las tasas de retorno de la inversin.

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Cuadro N 8

Distribucin de los proyectos aprobados, la ocupacin y la inversin autorizada segn estado de situacin de los proyectos al 31/12/83, 1974-1983. (Valores absolutos, miles de US$ y porcentajes)Proyectos Cantidad % 254 46,3 13 2,4 56 10,2 216 9 548 39,5 1,6 100,0 Pers. ocupado Cantidad Cantidad 18.332 37,7 2.019 4,2 8.123 16,7 19.679 440 48.593 40,5 0,9 100,0 Inv. Autorizada % Cantidad 1.838.586 30,1 245.400 4,0 2.701.683 44,2 1.291.858 29.257 6.106.784 21,2 0,5 100,0

Puesta en marcha total (PMT) Puesta en marcha parcial (PMP) En ejecucin Puesta en marcha vencida (PMV) y no comunicada a la SEDI Otros Total

Nota: (a) Incluye desistimientos informados oficialmente (2), proyectos presentados bajo el rgimen instituido por el decreto 2558/72 (4) y proyectos sobre los que la SEDI no tiene informacin sobre su estado de situacin a esa fecha (3). Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin de la SEDI.

En el primer caso se trata, por ejemplo, de proyectos sobredimensionados, con vistas a la reserva de mercados futuros y a la inhibicin al ingreso de nuevos oferentes, cuyos promotores optaron por no comprometer fondos lquidos ante las alternativas que brindaban otros mercados como el financiero, mucho ms rentables y de mnimo riesgo, postergando la inversin industrial sin exponerse con ello a la prdida de los beneficios promocionales que se les concedieran. El segundo factor explicativo est asociado a la inestabilidad generalizada de la estructura de precios relativos superando con holgura cualquier anlisis de sensibilidad previo en un contexto recesivo de los mercados industriales y de incertidumbre sobre las expectativas sectoriales. En dicho marco, la opcin de retrasar la inversin promocionada sin renunciar a los beneficios resulta particularmente vlida en aquellos proyectos con principio importante de realizacin o en los que, a juicio de sus promotores, cabra esperar la reversin futura de sus condicionantes. Fuera de estos ejemplos, los menos, la brusca y profunda alteracin del entorno macroeconmico dentro del que, en su momento, se formularon e incluso aprobaron gran parte de los proyectos, trajo aparejada una difundida actitud prescindente por parte de las firmas promovidas. Ello se refleja ntidamente en la elevada cantidad de proyectos con puesta en marcha vencida (los caracterizados como desistimientos tcitos), que alcanzan a representar casi el 40% del total de las presentaciones aprobadas en el decenio. Es en estos casos donde se manifiestan en toda su intensidad los condicionantes que impone el desenvolvimiento global de la economa y, con ello, la ineficacia de toda legislacin o poltica promocional que no se vea acompaada por una estrategia de dinamizacin del crecimiento econmico en general y del industrial en particular. El hecho de que a diciembre de 1983 no se haya concretado siquiera la mitad de las propuestas aprobadas y la tercera parte de la formacin de capital promocionada es, tambin, un fiel indicador de la influencia decisiva que ejerce ese marco macroeconmico en el que debe inscribirse la poltica de promocin industrial. Los proyectos con puesta en marcha total: incidencia sobre la estructura industrial preexistente y relacin con el total de los aprobados Si el anlisis se circunscribe a los proyectos que se incorporaron efectivamente al espectro industrial gozando de los incentivos promocionales, se puede comprobar que su efecto real sobre la estructura industrial preexistente se limita a: un incremento de apenas 0,25% en la cantidad de establecimientos manufactureros o de 1,7% si se consideran aquellos que ocupan ms de diez personas; un crecimiento en la ocupacin industrial, al cabo de la dcada, de apenas 1,2% (0,1% anual promedio); porcentaje que solo en una de las divisiones industriales industrias metlicas bsicas supera al 2% y en apenas cinco provincias (San Luis, Catamarca, Neuqun, Chubut y Chaco) se ubica por encima del 10%; un efecto prcticamente nulo sobre el tamao medio de unidad fabril personal ocupado por planta predominante en el sector industrial en su conjunto. En esos pocos tpicos se sintetizan las implicancias estructurales ms notorias del conjunto de proyectos aprobados y ejecutados durante la ltima dcada.

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De todas maneras, ms all de ese impacto global sobre la industria preexistente, cabe rescatar algunas de las principales caractersticas que revela la conformacin de ese grupo de proyectos puestos en marcha, as como su relacin con el total de los promocionados, tanto en el plano sectorial como en el espacial. En tal sentido, entre los fenmenos de mayor significacin estructural, merecen destacarse: En lo sectorial, un cierto predominio relativo de las industrias tradicionales, vegetativas, en cuanto a la cantidad de plantas instaladas y al empleo generado (en ambos casos, aproximadamente la mitad del total), an cuando su gravitacin en la inversin se limita a poco ms de la cuarta parte del total. Por otro lado, la orientacin sectorial de esta ultima no revela diferencias manifiestas entre un ncleo amplio y heterogneo de actividades, ms all de una muy ligera preeminencia del conjunto de las industrias productoras de insumos intermedios. La inexistencia de diferencias significativas entre los porcentajes de concrecin verificados en las distintas ramas industriales, o en otras palabras, que el retraimiento de los inversionistas promocionados afect de manera ms o menos similar al conjunto de las actividades manufactureras. La nica salvedad en realidad, la nica situacin diferencial la brindan las industrias metlicas bsicas, la menos afectada por esa prescindencia de los inversores, a punto tal de ser la nica en que se concret ms de la mitad de los proyectos aprobados, as como de la ocupacin y la formacin de capital promocionada. El hecho de que en la casi totalidad de las actividades se constate una caracterstica similar a la verificable en el plano agregado: el tamao de los establecimientos puestos en marcha definido tanto por el empleo generado como por sus requerimientos medios de inversin y la intensidad de capital de las tcnicas empleadas en ellos, son siempre inferiores a los correspondientes a los proyectos promocionados en cada una de las distintas ramas industriales. En lo regional, el limitado efecto descentralizador que se deriva del total de los proyectos puestos en marcha. As, de considerarse el monto de inversin que ellos suponen, en apenas tres provincias (Misiones, Santa Fe y Buenos Aires) se concentra casi la mitad del total (47,2%) y, de sumarse las radicaciones en Catamarca y Crdoba quedaran explicadas casi las dos terceras partes (63,6%) de la formacin de capital concretada en el decenio. Como elemento adicional, cabe hacer notar que en ese ncleo central, polarizador de los proyectos puestos en marcha, participan las tres provincias de mayor desarrollo relativo del pas (Buenos Aires, Santa Fe y Crdoba). Por su parte, en lo concerniente al empleo generado, la situacin resultante en cuanto a su distribucin espacial no difiere sustancialmente de aquella, an cuando se manifiesta de manera mucho menos acentuada. El porcentaje superior de concrecin que se verifica en esas tres provincias centrales respecto del correspondiente al resto del pas tiende a morigerar el positivo, aunque de por s reducido, efecto de desconcentracin geogrfica de la demanda de mano de obra que se derivara de los proyectos promocionados. En tal sentido, basta con sealar que mientras en este ltimo caso, aquellas tres provincias centrales explican el 16,2% de la ocupacin, en los proyectos puestos en marcha su incidencia en la generacin de empleos asciende a poco ms de la cuarta parte del total (26,0%).

Cuadro N 9

Tamao medio de la planta en el CEN 1974 y en los proyectos con puesta en marcha total (PMT) a diciembre de 1983. (Valores absolutos)Total establecimientos industriales Personal Cantidad de Tamao ocupado establecimientos medio 1.525.221 126.388 12,1 18.332 322 56,9 1.543.553 126.710 12,1 Establecimientos con ms de 10 personas ocupadas Personal Cantidad de Tamao medio ocupado establecimientos 1.417.020 18.151 78,1 18.241 310 58,8 1.435.261 18.461 77,7

Censo Industrial 1974 Proyectos con PMT Total Agregado

Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin de la SEDI y del CEN 1974.

En sntesis, la distribucin sectorial y regional de los proyectos concretados revela, por un lado, en trminos agregados, la inexistencia de transformaciones sustantivas en el perfil estructural preexistente salvo las emanadas de la produccin de algunos rubros intermedios y, por otro lado, en el especifico plano espacial, un limitado nivel de consecucin en cuanto al objetivo explicitado por la propia legislacin promocional de contribuir a la desconcentracin geogrfica de la actividad industrial.

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Otro de los planos donde tampoco los resultados verificados finalmente denotan logros importantes en funcin de los objetivos perseguidos, es el referido al desarrollo y fortalecimiento de la pequea y mediana industria. En efecto, considerando que el tamao de planta fabril, definido por el personal empleado, constituye uno de los indicadores ms representativos del tipo de industria implantada, pueden constatarse los magros resultados obtenidos en ese campo. As, a pesar de la correlacin negativa existente entre el porcentaje de concrecin de los proyectos promocionados y el tamao de planta involucrada10, la cantidad de establecimientos que ocupan por ejemplo menos de cincuenta personas, slo representan el 60,3% del total de los puestos en marcha, incidencia muy inferior a la revelada por el Censo Econmico Nacional de 1974, an si se excluyen, en este ltimo caso, aquellos que empleaban diez o menos personas. Asimismo, su gravitacin en el empleo generado por el conjunto de los proyectos concretados (22,1%) y, ms an, en la formacin de capital implicada (16,1%) ponen de manifiesto las escasas repercusiones estructurales que se derivan de ese subconjunto de pequeas industrias. En contraposicin, los establecimientos que ocupan ms de cien personas el 1,7% del espectro industrial relevado por el ltimo censo alcanzan a representar el 17,0% del total ejecutado, al tiempo que concentran ms de la mitad de los nuevos puestos de trabajo en la industria (54,4%) y el 71,2% de la inversin total de los proyectos puestos en marcha en el perodo.

Cuadro N 10

Distribucin de los proyectos con puesta en marcha total (PMT) segn tamao de los establecimientos. Su relacin con los proyectos aprobados. (En valores absolutos, miles de US$ y porcentajes)0-10 20 12 60,0 158 89 56,3 41.932 32.706 78,0 Personal por establecimiento 11-50 51-100 101-300 259 141 54,4 7352 3952 53,8 548.140 266.722 48,7 130 58 44,6 9477 4310 45,5 548.280 230.450 42,0 115 37 32,2 19.630 6.295 32,1 2.531.286 673.360 26,6 +300 24 6 25,0 11.976 3.686 30,8 2.437.146 635.348 26,1 Total 548 254 (a) 46,3 48.593 18.332 37,7 6.106.784 1.838.586 30,1

Proyectos - Cantidad de proyectos aprobados - Proyectos con PMT % PMT Personal ocupado - Pers. ocupado proyectos aprobados - Pers. ocupado proyectos con PMT % PMT Inversin autorizada - Inv. autorizada proyectos aprobados - Inv. autorizada proyectos con PMT % PMT

Nota: (a) Incluye un proyecto acogido al decreto 1239/76 que, por ser ampliacin, presupone una inversin adicional y una mayor dotacin de personal ocupado. Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin de la SEDI.

Relacin entre la concentracin de los mercados y grado de concrecin o desistimiento de los proyectos aprobados Otro de los campos donde las implicancias finales difieren por completo de los objetivos que se procuraban alcanzar, de acuerdo con los lineamientos explcitos en la legislacin promocionada11, es el que se vincula con los efectos de las industrias promovidas sobre la estructura de los mercados en los que se incorporan, ms precisamente sobre el grado de oligopolizacin que los caracteriza. Una primera aproximacin a esta problemtica revela que ms de la mitad (52,1%) de la inversin que implican los proyectos puestos en marcha se orienta hacia ramas altamente concentradas, mientras que apenas el 8,4% lo hace hacia los mercados ms competitivos.

Este fenmeno se reproduce en todos los casos, cualquiera sea la variable proyectos, empleo o inversin que se considere; el grado de concrecin decrece sistemticamente a medida que aumenta la dimensin u ocupacin de las plantas promocionadas10

La ley 21.608, en su artculo 1, inciso b), puntualiza, entre sus objetivos, el de no facilitar el establecimiento de un poder monoplico u oligoplico en los mercados de que se trate.11

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Daniel Azpiazu

En la configuracin de estas ponderaciones tan dismiles subyacen una serie de peculiaridades distintivas que, en su articulacin, no hacen ms que poner en evidencia que el nivel de realizacin de los proyectos promocionados no est para nada disociado de la naturaleza de los mercados hacia los que se orientan y del papel que asumen en ellos las empresas que los patrocinan. En tal sentido, cabe reconocer, en primer lugar, la correspondencia existente entre el grado de concrecin de los proyectos aprobados, o su desistimiento tcito, y el nivel de competitividad predominante en los mercados hacia los que se canalizan. As, a pesar de las situaciones tan contrastantes que suponen, los mayores mrgenes de concrecin como de desistimientos se verifican en las ramas ms competitivas, mientras que los menores porcentajes, en ambos casos, se registran en los mercados ms concentrados.

Cuadro N 11

Distribucin de los proyectos con puesta en marcha total (PMT) segn provincias de radicacin. Su relacin con los proyectos aprobados. (En valores absolutos, miles de US$ y porcentajes)Proyectos PMT Cant. % 2,8 0,9 6,5 4,3 5,3 33,9 6,2 0,6 1,6 1,9 2,2 3,1 4,0 4,7 2,2 0,6 2,5 0,9 5,9 1,9 7,1 0,9 100,0 Personal ocup. Cant. 739 515 1.547 387 1.865 2.003 1.488 57 445 386 510 830 657 487 800 150 1.426 76 2.489 268 1.151 57 18.332 3 18.329 % 4,0 2,8 8,4 2,1 10,2 10,9 8,1 0,3 2,4 2,1 2,8 4,5 3,6 2,7 4,4 0,8 7,8 0,4 13,6 1,5 6,3 0,3 100,0 Inversin autor. Cant. 233.016 151.721 149.636 8.490 99.276 114.519 64.258 2.219 141.917 11.561 25.504 319.941 44.800 19.113 9.193 6.428 65.308 1.482 315.089 5.428 45.854 3.752 1.838.586 14 1.838.572 % 12,7 8,3 8,1 0,5 5,4 6,2 3,5 0,1 7,7 0,6 1,4 17,4 2,4 1,0 0,5 0,3 3,6 0,1 17,1 0,3 2,5 0,2 100,0 Porcentajes de PMT respecto a lo aprobado Personal Proy. Inver. ocupado 50,0 37,5 31,9 50,0 78,4 95,6 70,0 71,8 90,7 45,2 20,9 6,6 70,8 79,6 76,1 67,7 33,1 24,3 40,0 33,6 42,2 22,2 7,6 5,4 50,0 39,2 52,0 30,0 14,2 10,8 43,7 29,2 16,5 50,0 36,5 31,0 48,1 37,5 26,3 57,7 42,6 10,3 35,0 39,6 3,8 18,2 5,8 5,7 28,6 34,7 32,3 33,3 8,5 0,5 65,5 66,9 31,5 25,0 19,6 14,5 59,0 51,0 18,8 42,9 9,3 7,5 100,0 100,0 100,0 46,3 37,7 30,1

Buenos Aires Catamarca Crdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ros Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquen Ro Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Santiago del Estero Tucumn T. del Fuego Subtotal 1239/76 Total (excl. 1239/76)

9 3 21 14 17 109 20 2 5 6 7 10 13 15 7 2 8 3 19 6 23 3 322 69 253


Un segundo tipo de correspondencia, de sentido inverso al de aquellas, se manifiesta en el caso de los proyectos en ejecucin, cuya incidencia tiende a incrementarse en consonancia con el grado de oligopolizacin de los mercados de destino. Mientras en las ramas altamente concentradas el 57,1% de la inversin promovida se encuentra en ejecucin, en las escasamente concentradas tal porcentaje se limita a slo 14,5% representando el 72,9% y el 2,7% respectivamente, de la formacin de capital en vas de concrecin. Estos tres fenmenos tan dispares por las situaciones que implican y por las formas que adopta su asociacin con las distintas tipologas de mercado coadyuvan a demostrar la influencia decisiva que ejercen las estructuras de mercado sobre la lgica del comportamiento de las firmas promocionadas.

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Ante el prolongado e intenso ciclo recesivo en que se desenvolvi la economa desde mediados de los aos setenta, en los mercados ms competitivos, donde predominan las plantas ms pequeas, las opciones empresarias tendieron a polarizarse hacia alguna de las actitudes extremas: la puesta en marcha total o el desistimiento de la inversin comprometida. Tal tipo de conducta se traduce, en el plano agregado y ms all de algunas situaciones especificas, en la concrecin de aquellos proyectos con menores riesgos implcitos (por la magnitud de la inversin, las escalas de produccin implicadas, la posibilidad de instalarse en algunos nichos de mercado sectoriales o regionales o de competir va precios diferenciales no afectados por el IVA, etctera) y el desistimiento de los que suponan una mayor asignacin de capitales y expectativas por dems inciertas en cuanto a su tasa de retorno. As, a ttulo ilustrativo, la inversin media por ocupado de los primeros es de 35,5 miles de dlares mientras que en los desistidos se eleva a 68,7 miles de dlares, al tiempo que los requerimientos de capital por planta equivalen a 1,6 millones y 4,7 millones de dlares, respectivamente.

Cuadro N 12Estratos de concentracin RAC RMC REC Subtotal Resto Total

Proyectos promocionados con puesta en marcha total al 31/12/1983, personal ocupado e inversin autorizada segn estrato de concentracin. (En valores absolutos, miles de US$ y porcentajes)% 17,7 44,1 34,3 96,1 3,9 100,0 Pers. ocupado Cantidad Cantidad 5.862 32,0 7.564 41,3 4.360 23,8 17.786 97,0 546 3,0 18.332 100,0 Inv. Autorizada % Cantidad 958.050 52,1 696.732 37,9 154.595 8,4 1.809.377 98,4 29.109 1,6 1.838.486 100,0

Proyectos Cantidad 45 112 87 244 10 254

Nota: las abreviaturas han sido aclaradas en el Cuadro 6. Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin de la SEDI.

Muy distinta es la configuracin resultante en los mercados ms concentrados, en donde aparece una nueva figura central: los proyectos en ejecucin, el diferimiento temporal de la inversin en aquellos que, por su envergadura y por la identidad de sus promotores, conllevaran la consolidacin y profundizacin del poder oligoplico preexistente. En tal situacin se halla un reducido grupo de proyectos (18), que concentra casi la tercera parte del total de la formacin de capital promocionada en el decenio, supone una inversin media que asciende a 581,9 miles de dlares por puesto de trabajo generado y a 109,5 millones de dlares por unidad fabril y, como elemento fundamental, son patrocinados, casi en su totalidad, por firmas que ya ocupaban una posicin hegemnica en los mercados correspondientes. Junto a ese marcado predominio de la inversin en ejecucin se destaca tambin la escasa gravitacin de la desistida apenas 11,5% y, como contraste ntido con los mercados competitivos, que est es explicada por los proyectos ms pequeos del estrato que, como consecuencia de la propia recesin sectorial, ven limitadas sus ya escasas posibilidades de insercin en tales mercados.

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Daniel Azpiazu

Cuadro N 13

Distribucin de los proyectos aprobados, la ocupacin y la inversin autorizada segn estado de situacin de los proyectos al 31/12/83 y estratos de concentracin. (En valores absolutos, miles de US$ y porcentajes)RAC % RMC % 43,6 4,3 9,3 41,6 1,2 100,0 36,1 6,8 11,9 44,4 0,8 100,0 34,1 6,3 30,3 28,8 0,6 100,0 87 1 11 56 4 159 4.360 375 2.044 3.855 131 10.765 154.595 6.179 72.118 264.991 1.754 499.637 REC % 54,7 0,6 6,9 35,2 2,5 100,0 40,5 3,5 19,0 35,8 1,2 100,0 30,9 1,2 14,4 53,0 0,4 100,0 SUBTOTAL % 244 13 53 202 9 521 17.786 2.019 7.927 17.987 440 46.159 1.809.377 245.400 2.660.594 1.247.557 29.257 5.992.185 46,8 2,5 10,2 38,8 1,7 100,0 38,5 4,4 17,2 39,0 1,0 100,0 30,2 4,1 44,4 20,8 0,5 100,0 10 3 14 27 546 196 1.692 2.434 29.909 41.089 44.301 115.299 RESTO % 254 13 56 216 9 548 18.332 2.019 8.123 19.679 440 48.593 1.838.586 245.400 2.701.683 1.291.858 29.257 6.106.784 TOTAL %

Proyectos (cantidad) PMT 45 42,9 PMP 1 1,0 En ejecucin 18 17,1 PMV 39 37,1 Otros 2 1,9 Total 105 100,0 Personal ocupado PMT 5.862 40,6 PMP 227 1,6 En ejecucin 3.386 23,4 PMV 4.824 33,4 Otros 142 1,0 Total 14.441 100,0 Inversin autorizada (miles de US$) PMT 958.050 27,8 PMP 111.170 3,2 En ejecucin 1.970.408 57,1 PMV 395.832 11,5 Otros 16.127 0,5 Total 3.451.587 100,0

112 11 24 107 3 257 7.564 1.417 2.497 9.308 167 20.953 696.732 128.051 617.468 586.734 11.376 2.040.361

37,0 0,0 11,1 51,9 0,0 100,0 22,4 0,0 8,1 69,5 0,0 100,0 25,9 0,0 35,6 38,4 0,0 100,0

46,4 2,4 10,2 39,4 1,6 100,0 37,7 4,2 16,7 40,5 0,9 100,0 30,1 4,0 44,2 21,2 0,5 100,0


Los cuarenta proyectos mayores con promocin aprobada: las estrategias empresariales Otra interesante perspectiva de anlisis, vinculada a la interaccin entre el tipo de industria promovida, el grado de concrecin de los proyectos y la estructura de los mercados de destino, surge de la consideracin de los cuarenta proyectos ms importantes que, en su conjunto, explican casi las tres cuartas partes del total de la inversin aprobada en la dcada. Esta elite centralizadora de los incentivos brindados por la promocin industrial pone de manifiesto una serie de fenmenos de particular importancia. En primer lugar, la relevancia que asume la actitud empresaria de postergar la realizacin de las inversiones de cierta magnitud (19 de los 40 proyectos se hallan en tal situacin), muy especialmente entre aquellos que se orientan hacia mercados oligoplicos (once de esos proyectos en ejecucin). En segundo lugar, el papel decisivo que desempearan, en el plano global, los escasos proyectos puestos en marcha que, siendo apenas once, alcanzan a explicar casi las dos terceras partes del total de la inversin concretada. Por su parte, los seis que se implantan en ramas altamente concentradas representan prcticamente el 90% de su formacin de capital y, por lo tanto, asumen un papel protagnico en el predominio de los mercados oligoplicos como destino de la inversin derivada del total de los proyectos puestos en marcha. En tercer lugar, del ingreso en su fase operativa de esos once grandes proyectos se desprende, en todos los casos, un incremento significativo en el nivel de oligopolizacin de los mercados a los que se integran. As, los seis proyectos concretados en ramas altamente concentradas, al corresponder a empresas que ya ocupaban una posicin de liderazgo en tales mercados, se traducen en un mayor poder oligoplico de ellas. Por su parte, los restantes proyectos puestos en marcha se orientan hacia formas intermedias de mercado que, como producto de la incorporacin de la produccin de esas nuevas plantas, pasan a transformarse en ramas altamente concentradas. La creciente concentracin de los mercados industriales en los que se implantan y la generalizada adopcin de conductas oligoplicas por parte de las firmas promovidas aparecen as como caractersticas esenciales a nivel de los cuarenta mayores proyectos aprobados en la dcada.

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4. Algunos elementos para evaluar los resultados de la promocin industrial entre 1973 y 1983De las consideraciones precedentes, en las que se sintetizan los aspectos principales de la evaluacin de los resultados de la promocin industrial durante la ltima dcada, muy especialmente en su relacin con los objetivos perseguidos, cabe enfatizar, como las conclusiones ms sustantivas del estudio: La escasa significacin que asumen las radicaciones aprobadas en trminos macroeconmicos. En tal sentido, basta sealar que el valor total de la formacin de capital promocionada en el decenio se ubica por debajo de la depreciacin media anual correspondiente al stock de capital fijo acumulado en la industria o, en otro plano, que el empleo que se derivara del conjunto de los proyectos implica un incremento de apenas 3,2% sobre la ocupacin industrial relevada en el censo realizado en 1974. La generacin de cada nuevo puesto de trabajo en la industria demanda una inversin media del orden de los 125.000 dlares; con una clara diferenciacin segn se trate de proyectos acogidos a los regmenes sectoriales (476,5 miles de dlares) o a los regionales (77,6 miles de dlares por ocupado). Ms all de unos pocos ejemplos en el campo de los bienes intermedios (petroqumica, pasta celulsica, siderurgia) no resulta significativo el impacto sobre el perfil sectorial preexistente, as como tambin respecto del tipo de planta fabril predominante en el espectro industrial. En otras palabras, la incorporacin de estas industrias al sector no alterara mayormente las formas en que se manifiestan las heterogeneidades estructurales que lo caracterizan. El aporte a la desconcentracin geogrfica de la actividad industrial y, con ello, de la demanda espacial de mano de obra, es casi insignificante en el plano global, aun cuando para alguna de las reas ms deprimidas del pas conllevara una transformacin significativa en el sector manufacturero y en el propio grado de industrializacin. Los escasos logros en cuanto a uno de los objetivos explcitos de la legislacin promocional: la expansin y el fortalecimiento de la mediana y pequea industria. En tal sentido, su importancia relativa, fundamentalmente sus implicancias estructurales, corroboran aquella afirmacin. Asimismo, de atenderse no slo al tamao de las firmas sino tambin a la composicin del capital de las industrias promovidas, la configuracin resultante sera prcticamente antagnica con los objetivos perseguidos, en tanto implica la consolidacin del poder oligoplico de un reducido ncleo de empresas preexistentes, principales beneficiarias directamente o a travs de firmas controladas de la promocin industrial. El elevado nivel de concentracin de la inversin promocionada y de los incentivos otorgados en unos pocos grandes proyectos, que incluso en muchos casos reconocen sus primeras formulaciones con bastante anterioridad a la sancin del rgimen, y cuya reformulacin a fin de acogerse a l obedece, simplemente, al intento de obtener beneficios extraordinarios, por sobre los previstos originalmente. Los reducidos porcentajes de concrecin de los proyectos aprobados. En ello se manifiesta el carcter subordinado de la poltica y de la legislacin promocional respecto del desenvolvimiento de la economa en su conjunto y de la del propio sector industrial, en tanto ambos ejercen una influencia decisiva sobre la lgica de comportamiento de las firmas promovidas. En dicho marco se verifica, ntidamente, una correlacin inversa entre el tamao de las plantas a erigir y su grado de concrecin o, en otras palabras, los proyectos puestos en marcha son los que suponen, en promedio, menores requerimientos de capital y de fuerza de trabajo. En contraposicin a lo anterior, es en el caso de los grandes proyectos y, fundamentalmente, en los que se orientan hacia mercados oligoplicos, donde se concentra la mayor parte de los emprendimientos en ejecucin que, en buena parte de los ejemplos, son consecuencia del desarrollo de estrategias oligoplicas asociadas a la postergacin temporal de las inversiones comprometidas. Una diversidad de elementos aislados permite inferir que el nivel de control y de seguimiento de los proyectos aprobados y an de los puestos en marcha por parte de la autoridad de aplicacin es por dems escaso y, como tal, conspira contra la efectividad real del rgimen promocional.

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Daniel Azpiazu

Cuadro N 14

Proyectos concretados y en ejecucin en los cuarenta mayores promocionados segn estratos de concentracin tcnica. (En cantidades, miles de US$ y porcentajes)% 100,0 100,0 Cant. 1 2 3 30,0 0,9 91,1 8,9 100,0 2 3 5 50,0 8,9 11 a 20 Inv. Aut. 85.622 194.785 280407 29,3 15,3 181.330 278.847 460.077 48,1 17,0 39,4 60,6 100,0 % 30,5 69,5 100,0 Cant. 1 2 3 30,0 0,9 2 1 3 30,0 5,4 21 a 30 Inv. Aut. 51.292 96.660 147.952 27,3 8,0 94.097 61.670 155.767 28,7 5,8 39,4 60,6 100,0 % 34,7 65,3 Cant. 1 1 2 20,0 0,6 2 1 1 1 5 50,0 7,1 31 a 40 Inv. Aut. 38.306 31.208 69.514 21,4 4,3 75.497 29.550 27.596 33.188 165.831 51,1 6,2 45,5 17,8 16,7 20,0 100,0 % 55,1 44,9 100,0 Total 40 proyectos Cant. Inv. Aut. % 6 5 11 27,5 3,4 11 6 1 1 19 47,5 33,9 853.352 322.653 1.176.005 26,9 64,5 1.902.866 520.991 27.596 33.188 2.484.641 56,9 92,0 76,5 21,0 1,1 1,4 100,0 72,6 27,4 100,0

Cant. PMT RAC RMC REC Resto Total % s/total promocionado por rango % s/total PMT EN EJECUCIN RAC RMC REC Resto Total % s/total promocionado por rango % s/total en ejec. 3 3 30,0 0,9 5 1 6 60,0 1,1

1 a 10 Inv. Aut. 678.130 678.130 26,6 36,9 1.551.942 150.924 1.702.866 66,9 63,0

100,0


Ms all de estas consideraciones finales relativas a los resultados verificados en el ltimo decenio, cabe realizar una serie de reflexiones sobre algunas de las caractersticas esenciales de la promocin industrial que, an cuando no surjan directamente del anlisis precedente, estn implcitas o subyacentes en todo su contenido. En funcin de esto ltimo, parece conveniente sealar la superposicin y desarticulacin entre los distintos regmenes especficos, la inexistencia de un marco global en el que estos se integren y compatibilicen (fenmeno que se extiende incluso al mbito de las autoridades de aplicacin), la escasa especificidad y precisin de los objetivos perseguidos, as como en los propios criterios de evaluacin, etctera. Esa diversidad de aspectos deficitarios no es una mera consecuencia de errores en la aplicacin de la poltica de promocin industrial. Muy por el contrario, sus factores explicativos surgen, en esencia, de la propia concepcin de la promocin que, en la realidad, ha dejado de ser considerada como un simple instrumento de determinada estrategia y poltica industrial para tender a convertirse en un objetivo en s misma. De all que, fuera de algunos fines puntuales que, en general, terminaron por superponerse sin jerarquizacin alguna, el objetivo manifiesto se ha desplazado paulatinamente hacia la promocin de toda o casi toda formacin de capital en la industria sin atender mayormente a sus implicancias estructurales y, por otro lado, sin criterios rectores para evaluarlas en su justa medida. Dada la inexistencia de una estrategia econmica e industrial de largo plazo y de una poltica de desarrollo sectorial compatible con aquella, el fomento a la creacin prcticamente indiscriminada de nuevas industrias supone desaprovechar socialmente el potencial inductor que se deriva del costo fiscal implcito de la promocin o, en otras palabras, la transferencia de recursos del Estado hacia el sector privado sin una contrapartida estructural que se adecue a prioridades preestablecidas en funcin de una perspectiva social de mediano y largo plazo. En sntesis, puede concluirse que la promocin industrial pierde casi toda su fundamentacin macroeconmica en tanto no est inscripta en un marco global de referencia que establezca los objetivos a satisfacer. Ello supone la definicin previa de una serie de aspectos sustantivos que, empezando por el papel que se le asigna a la industria en el patrn y en la dinmica de acumulacin, debe dar respuesta y establecer metas en temas tales como los del perfil sectorial, la orientacin de los mercados y su morfologa, la poltica de incorporacin de tecnologa, la generacin de empleos y la distribucin del ingreso, el papel de la pequea y mediana industria, la integracin productiva inter e intrasectorial, la distribucin espacial de la industria y la especializacin regional, etctera. Slo sobre la base de esas definiciones y el establecimiento de las consiguientes prioridades se podra estar en condiciones de disear la poltica de fomento industrial y de seleccionar los mecanismos especficos para su aplicacin. La organizacin y administracin de esa poltica es, en tal sentido, un problema subordinado a aquellos requerimientos estratgicos.

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Peculiaridades en el comportamiento de la formacin de capital en las grandes empresas durante la posconvertibilidad1Pablo Manzanelli2

IntroduccinDe acuerdo a una amplia literatura acadmica, y a los propios dictados del sentido comn, un escenario signado por la expansin de la demanda interna y externa, precios internacionales favorables, bajos costos laborales (en trminos histricos e internacionales), escasa ociosidad de la capacidad instalada, bajas tasas de inters reales y, fundamentalmente, elevados mrgenes de ganancia, constituye un interesante contexto operativo para las decisiones de inversin. Este es, precisamente, el cuadro de situacin general en el que se inscribe este trabajo, que pretende analizar el comportamiento que asume una de las variables clave -por sus efectos potenciales- del desarrollo econmico: la formacin de capital. Se trata, en tal sentido, de avanzar en el anlisis de un fenmeno, sino paradjico, al menos peculiar: la tasa de inversin de las grandes empresas (en este caso, de las 500 de mayor tamao segn la Encuesta Nacional a Grandes Empresas -ENGE-), que son las que se apropian las mayores ganancias, denota un ritmo de crecimiento inferior que la del conjunto de la economa durante la posconvertibilidad3. Esta supuesta baja propensin inversora que pareciera ser privativa de las grandes compaas (y que constituye el nudo problemtico central de estas indagaciones), adquiere una trascendencia para nada desdeable en la actualidad atento el elevado grado de concentracin que reviste la estructura econmica argentina4. Una forma de aproximarse al peso que adquieren las grandes empresas en la generacin de riquezas es a travs de lo que Sylos Labini (1966: 19) define como concentracin econmica en general o concentracin econmica global, es decir, la que mide la participacin del valor bruto de produccin de las grandes empresas en el agregado nacional. Los datos aportados por el Grfico N 1 permiten corroborar que en la posconvertibilidad se ha asistido a un importante salto de nivel en materia de concentracin econmica global: la participacin del valor bruto de produccin (VBP) de las 500 firmas ms grandes en el VBP nacional pas de un promedio del 21,2% bajo la vigencia del rgimen de caja de conversin fija (datos correspondientes al perodo 1993-2001), a una gravitacin media del 31,7% en la etapa 2002-2009.

1 Una versin preliminar de este trabajo fue presentada en el III Congreso Anual de AEDA Consolidacin del modelo productivo. Propuestas para la nueva dcada, 29, 30 y 31 de agosto de 2011, Ciudad de Buenos Aires. 2

Investigador del rea de Economa y Tecnologa de la FLACSO.

3 Ello es consistente con los resultados de una investigacin previa, en la que, a partir del anlisis de balances empresarios de un selecto grupo de grandes empresas (41 firmas cotizantes en la Bolsa de Comercio de Buenos Aires), se conclua que en los ltimos aos queda de manifiesto una marcada reticencia inversora en las grandes empresas en la Argentina (Azpiazu y Manzanelli, 2011: 80). Existen, principalmente, dos razones que justifican contrastar estos resultados con los de la unidad de observacin de este trabajo (las 500 grandes empresas), a saber: 1) que el universo de estudio es ms amplio y, por ende, ms representativo de la dinmica de las grandes corporaciones, y 2) las empresas cotizantes en la Bolsa de Valores son esencialmente de capital nacional, mientras que las 500 que releva la ENGE tienen una presencia preponderante de capital extranjero (ver Manzanelli y Schorr, 2011). 4

Entre otros, puede consultarse Azpiazu (2011), Azpiazu, Manzanelli y Schorr (2011), Arceo, Gonzlez y Mendizbal (2010), Burachik (2010).

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Peculiaridades en el comportamiento de la formacin de capital en las grandes empresas durante la posconvertibilidad

Pablo Manzanelli

Asimismo, cabe sealar que esta elevada gravitacin de las grandes corporaciones en la generacin de riquezas es, adems de significativa, creciente durante todo el perodo analizado (exceptuando el bienio 2008-2009), con un abrupto incremento en 2002 (donde el grado de concentracin general trep casi 7 puntos porcentuales)5, para luego estabilizarse en forma ligeramente ascendente. Es decir, que durante la posconvertibilidad persisten los sesgos concentradores subyacentes en los aos noventa, pero en un nuevo nivel (muy superior) despus de los profundos reacomodamientos que trajo aparejada la salida del rgimen de convertibilidad.

Grfico N 135

Concentracin econmica global: participacin de las 500 empresas ms grandes en el valor bruto de produccin nacional (porcentaje), 1993-2009.

33,1 33 31 29,7 29

32,0 30,4

En porcentajes (%)

27 25 23

Concentracin en la convertibilidad 21,2%23,0

Concentracin en la posconvertibilidad 31,7%22,6

21 19 17 15

19,6

20,9

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

-./01234565787

9.:;./01234565787

Fuente: elaboracin propia en base a informacin de la Encuesta Nacional a Grandes Empresas y de la Direccin Nacional de Cuentas Nacionales del INDEC.

Es decir, que de acuerdo con los objetivos del presente trabajo, estas evidencias parecen ser suficientemente contundentes como para justificar la focalizacin del estudio de la formacin de capital en el universo de grandes empresas, es decir, de las 500 firmas de mayor valor de produccin del pas segn la ENGE; con un doble propsito. En primer lugar, identificar el nivel de la tasa de inversin bruta en las grandes empresas y la del conjunto de la economa, de modo tal de corroborar si estos grandes agentes econmicos son los que estn impulsando el crecimiento de la inversin en la posconvertibilidad o si, por el contrario, su peso en la inversin total reduce su gravitacin. En segundo lugar, efectuar una aproximacin a la formacin neta de capital en las 500 firmas de mayor tamao y sus interrelaciones con las variables clave de su proceso productivo (valor agregado y utilidades), prestando particular atencin a la reinversin de utilidades6. Ello aportara elementos de juicio

Al respecto, resulta sumamente pertinente la siguiente observacin de Kalecki (1995: 18): el grado de monopolio tiende a elevarse durante la depresin de la actividad econmica general.5

Aunque en un perodo ms acotado y/o universos de estudios distintos, entre los estudios que se enfocan desde la perspectiva de la reinversin de utilidades, puede consultarse Agencia Nacional de Desarrollo de Inversiones (2008), PNUD (2009) y Azpiazu y Manzanelli (2011).6

24

2009


para confirmar la

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